Universidad Central de Venezuela.Facultad de Ciencias Económicas y Sociales.Escuela de Estudios InternacionalesCátedra: Economía y Política Fiscal.Prof. Rafael Leonidas Crespo Quintero.

Apreciación: El presente instrumento es una guía general del tema a tratar, la cual poco le servirá de no escuchar el análisis, la explicación y los comentarios que sobre el tema hace el profesor de la cátedra.

Unidad V: El Crédito Público.

1.- Introducción:

La implementación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año 1999, pudo ser la oportunidad de abandonar el camino del sobreendeudamiento, la inestabilidad macroeconómica, la inflación y la devaluación, al exigirse una gestión financiera sana del conjunto de los entes públicos; o por el contrario pudo significar la sanción constitucional del rentismo que se plasmó en las preasignaciones legales e informales que nos han conducido durante años por dicho camino.

Muchas comisiones han propuesto que se preasignen recursos presupuestarios a los sectores que representan la salud, la educación y la justicia, e igualmente hacia las entidades estadales (regionales), como porcentajes de los ingresos fiscales o del ingreso nacional (PIB). En sus consideraciones para justificar tales preasignaciones está la necesidad de contribuir al desarrollo de los diversos sectores, pero no toman en cuenta el impacto global, financiero y macroeconómico de las mismas, y es natural que ello sea así, toda vez que se trata del problema denominado “tragedia de los comunes”. Si la distribución de un pool de recursos es determinado por las demandas descentralizadas de múltiples grupos, siempre se termina sobreexplotando ese pool de recursos, conduciendo al agotamiento acelerado del mismo.

El origen del endeudamiento del Estado venezolano, se debe, entre otros hechos, principalmente a la inestabilidad macroeconómica (por las políticas asumidas, no cumplidas y variadas), al proceso inflacionario y a las continuas devaluaciones de la moneda. Este proceso de endeudamiento se encuentra en la tendencia del gasto público al alza, y su inflexibilidad a la baja como producto de preasignaciones legales y otras obligaciones contractuales, y sobre todo de preasignaciones informales, en las

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cuales se ha comprometido el Estado por considerar el impacto financiero y monetario de las mismas. Las preasignaciones informales se refieren a aquellos compromisos que aunque no constituyen obligaciones contractuales, tampoco resultan, política o socialmente posibles de cumplir.

Las Preasignaciones Presupuestarias y el uso eficiente y honesto de los Recursos Públicos.

“La cantidad de recursos públicos que son necesarios dirigir a cada sector en particular (educación, salud, justicia, vialidad, infraestructura, deporte, cultura, etc.), y su peso con relación a lo otorgado a otros sectores, depende de las condiciones que presenten dichos sectores en cada momento histórico. Por ejemplo, un país con niveles de alfabetización comparativamente bajos debería dar prioridad al gasto público en educación básica con respecto a otros gastos, sin embargo, si dicho país logra avances significativos en este sentido, puede llegar el momento en que las prioridades se trasladen a otro sector.

Las Preasignaciones Presupuestarias al reducir la flexibilidad en la composición del gasto público impiden que el Estado adapte sus prioridades de gasto al momento histórico en el que se encuentre, y de tal modo contribuyen también por esta vía a la ineficiencia en el uso de los recursos públicos.” (1)

2.- El Crédito Público. Antecedentes.

“La evolución histórica nos muestra que en las sociedades primitivas no existía la noción de Crédito Público, toda vez que las necesidades colectivas ordinarias eran muy limitadas y las extraordinarias se atendían con los fondos de reserva y los tesoros acumulados en tiempo de paz, o bien con el botín de guerra y los tributos impuestos a los vencidos, y raras veces con impuestos repartidos entre los ciudadanos. Posteriormente, la historia reseña la existencia de los tesoros acumulados por los distintos pueblos y sus jerarcas; sin embargo, y a pesar de que se habla de sistema de atesoramiento, los gobiernos no contaban con el recurso del crédito para atender las necesidades extraordinarias que surgían.

Son los príncipes, hacia fines del siglo XVIII, quienes al verse en la necesidad de saldar compromisos adquiridos (provenientes de las guerras y de gastos extravagantes) acuden a medios de cualquier índole (muchas veces hasta medios fraudulentos), que recaían sobre el patrimonio de sus súbditos e inclusive sobre los extranjeros. Cuando estos recursos mermaban, procuraban obtener dinero

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prestado de las personas pudientes, pero dejando garantías específicas y en términos onerosos en cuanto al interés y a la forma de reembolso, debido a la desconfianza de los prestamistas en una ciudadanía pobre y en un príncipe poco fiable. Generalmente estas deudas personales del príncipe se confundían con las deudas del Estado. Estas eran operaciones de Crédito Público rudimentarias, pues no había orden, método, ni organización formal alguna en torno a lo que posteriormente se desarrollaría como una fuerte institución.

Es en la Edad Media, en las repúblicas italianas, en las ciudades asiáticas y en los Países Bajos, donde aparecen las formas menos imperfectas del Crédito Oficial. La forma relativamente moderna de estas operaciones se la dan los holandeses, cuando los banqueros de Ámsterdam y Rótterdam suministraban recursos en la guerra de independencia, tanto a Inglaterra como a sus colonias en América.

Entre 1.793 y 1.815, durante las guerras napoleónicas, es cuando nace en Inglaterra el verdadero Crédito Público, y es allí donde se desarrolla y se comienzan a extender mundialmente a la par del crecimiento de los pueblos y las abundantes necesidades de los Estados en el siglo XIX.

En la antigüedad, el crédito no tuvo cabida o se desarrolló poco, gracias a la intervención y el manejo de la iglesia contra la usura y a la vez contra el esclavismo, ya que quienes solicitaban préstamos eran los pobres para procurarse el sustento, y al no poder pagarlo en dinero, debían pagar con su cuerpo y su trabajo, cayendo bajo la esclavitud de sus acreedores. Sin embargo, estas prohibiciones eran burladas simulando traslaciones de fondos de una plaza a otra, de lo cual se obtenía una remuneración, lo que hizo surgir el empleo de la letra de cambio y de otros títulos valores.

Además el crédito tiene poco auge en esta época, dado que las necesidades y gastos del Estado no eran de gran magnitud, aunados a ello el comercio y la industria eran incipientes, lo que frenaba un posible crecimiento de grupos o individualidades de prestamistas. Así mismo, en vez de créditos, se procuraba la creación de fondos o tesoros de reserva, así el préstamo era adversado por pueblos, gobiernos e iglesia.

Vemos entonces el crecimiento del Crédito Público en Inglaterra para 1793, y en atención a los gastos extraordinarios de la guerra con Napoleón I, es cuando se forma el concepto inglés clásico sobre la manera de atender los gastos públicos ordinarios. Así, mientras los gastos ordinarios se sufragaban con recursos provenientes de los impuestos, pues éstos ingresos se obtenían lentamente e igualmente

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se erogaban; los gastos extraordinarios eran cubiertos con empréstitos, ya que solo se apelaba al crédito cuando era necesario, tratando de evitar el mismo en lo posible, pues para amortizar capital y pagar intereses había que recurrir a los impuestos de varias maneras y de forma abundante, lo que era perjudicial para los contribuyentes. Así se convirtió Inglaterra en el primer centro financiero del mundo, ya que sus empresas se fueron proyectando más allá de sus fronteras. A ello ayudaba también la excelente organización política y el perfeccionamiento científico de su sistema financiero.

En Francia, a pesar de que antes de 1.789 las condiciones políticas, económicas y financieras no hacían posible las condiciones necesarias para el desarrollo del Crédito Público, vemos como de 1.789 a 1.815 la situación mejora financieramente y se separan las finanzas públicas de las finanzas reales, se reconoce el impuesto como la fuente principal de ingresos públicos, se consagra el derecho de la nación a votar las rentas y los gastos, hubo un extraordinario desarrollo industrial y comercial, y aumentan los capitales, la obtención de bienes y la circulación monetaria. Cesan las guerras, se reconocen las deudas de los gobiernos precedentes, lo que da paso a que Francia adquiera Créditos Públicos, pero que al contrario de Inglaterra, no se preocupó de asegurar recursos nuevos, suficientes para el pago de intereses y para el servicio de amortización, lo que la condujo a aumentar los tributos para recuperar la capacidad financiera del Estado.

Los países de América, por su parte, acuden al Crédito Público a fines del siglo XVIII y principios del XIX, ya que debían atender los gastos de las guerras de independencia y para organizarse como naciones libres, mientras establecían sistemas fiscales adecuados para atender su nueva vida política e internacional. Así, los banqueros holandeses apoyaron a Estados Unidos, mientras los ingleses, prestaron a otros países del continente. El posterior desarrollo industrial, comunicacional y comercial de estos países los abrió al uso del crédito en gran escala, tanto externa, como internamente. Son luego los Estados Unidos los que se convierten en prestamistas de los países latinoamericanos, toda vez que a éstos le convenía crear esas fuertes vinculaciones económicas y financieras con estos países nuevos, poco recargados de deudas y con un prometedor porvenir.

De esta forma, vemos que en casi dos siglos, el Crédito Público alcanzó un crecimiento y una importancia antes inimaginable. Así, se observa que existen elevadísimas Deudas Públicas en los países, que constituyen un buen porcentaje de los egresos que éstos deben

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erogar por concepto de amortización de capital y sobre todo, por pago de intereses. Sin embargo, se ha hecho necesario para continuar el camino hacia el desarrollo, que países como el nuestro acudan una y otra vez al Crédito Público interno y externo; es decir, este es un instrumento que se ha convertido en condición necesaria del crecimiento de los países; y también en causa de su debilitamiento por el mal uso de esos créditos y su imprudente recurrencia.

La Hacienda Pública de los Estados ha venido evolucionando hacía formas más desarrolladas; en este sentido, uno de los progresos más importantes ha consistido en hacer del Tesoro Público un medio para que el Estado se procure recursos, de hecho, el Tesoro Público ha servido siempre para encontrar dinero disponible, pero en la actualidad observamos que cuando los ingresos presupuestarios y los empréstito propiamente dichos, no bastan para cubrir los gastos públicos, se encarga el Fisco de obtener los recursos reglamentarios a través de la figura del Crédito Público.

El endeudamiento público nace de la imposibilidad del Estado para cubrir sus gastos con los ingresos ordinarios que percibe, lo que ocasiona un déficit en las cuentas fiscales. Por ello, a mayor déficit mayor necesidad de financiamiento y consecuentemente un posible endeudamiento progresivo y creciente.

La palabra Crédito tiene su raíz en el verbo latino “credere”, que significa “creer”, y todas las operaciones que tienen por base el crédito se llaman generalmente “fiduciarias”, que viene de “fiducia”, y ésta de “fidus”, (fe). Es, entonces, la fe, la confianza en el cumplimiento, la esencia de toda operación de crédito.” (2)

“Se puede definir el Crédito como: la capacidad de obtener en préstamo, dinero u otros objetos para devolverlos dentro de cierto tiempo. Ahora bien, el crédito puede ser público o privado.

Crédito Privado: Es el empleado por los individuos o entidades particulares, el cual puede ser comercial, de consumo, industrial o bancario.

Crédito Público: Es el que utilizan las entidades de derecho público: la nación, los estados y los municipios; los órganos del Poder Público (centralizado y descentralizado); y los órganos autónomos del Estado, para obtener prestado, con el fin de atender ciertas necesidades de carácter colectivo. Puede decirse que es la capacidad que tiene un Estado para obtener recursos financieros

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con carácter de préstamos, sustentado en su situación económica, jurídica y política. El uso del Crédito Público significa, diferir en el tiempo el pago de las erogaciones, creando como contrapartida un derecho a favor del acreedor a cobrar cierta suma en el futuro. El uso del Crédito Público puede ser necesario a corto plazo, a fin de compensar la diferente estacionalidad de las erogaciones y de las recaudaciones.” (3)

3.- Condiciones para que se dé el Crédito Público.

“El Crédito Público requiere de ciertas condiciones esenciales para su funcionamiento: a) Que el Estado, pueda y quiera pagar, b) Que los prestamistas, quieran y puedan suministrar el dinero en préstamo. Estos requisitos giran en torno a la ya mencionada fe y a la confianza que debe reportar el Estado al prestamista, y la satisfacción de ciertas condiciones que este último imponga al primero.

Desde un punto de vista político, económico y financiero, las condiciones esenciales del Crédito Público son:

En lo Político: Es necesario que el Estado receptor asegure la existencia de la paz interior y exterior, creando así una atmósfera de tranquilidad y de confianza, que haga posible el cumplimiento de las funciones del mismo. Así pues, esta paz interior se refleja en el respeto por parte de las instituciones públicas a las libertades y garantías de los ciudadanos; a la estabilidad de las instituciones políticas; a leyes que garanticen la propiedad y la fe en los contratos; a una correcta administración de justicia que aplique adecuadamente las leyes, y a un poder ejecutivo que practique, haga respetar y garantice plenamente las obligaciones contractuales en nombre del Estado, sin importar el gobierno que las contrajo.

En lo Económico: Depende principalmente de un gran desarrollo comercial e industrial, que facilite la formación de fuertes capitales y cuantiosas rentas privadas, y a un sistema correcto y elástico de tributos que aumente la capacidad contributiva del país y así pueda el fisco cumplir los compromisos con sus acreedores.

En lo Financiero: Que el país tenga una adecuada y ordenada organización fiscal; que las rentas públicas se administren con orden, puntualidad y economía; que el sistema tributario en el país sea efectivo, que cobre suficientes tributos y éstos sean elástico; que los gastos públicos sean ordenados, bien fiscalizados y acordes con las riquezas del país; y finalmente, que el país tenga la

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voluntad firme y la capacidad debida para pagar los intereses del servicio de la deuda. Así, toda deuda nueva, debe ir acompañada de los medios necesarios para servirla.” (4)

4.- Deuda Pública.

La consecuencia del préstamo otorgado a los entes públicos, es la Deuda Pública que se genera.

“La Deuda Pública se puede definir como las obligaciones contraídas, suscritas y garantizadas por un Estado, conforme a lo establecido en las leyes respectivas, cuya suscripción se ofrece pública y libremente a los particulares, sean nacionales o extranjeros, a los establecimientos bancarios, sociedades y personas abstractas en general; es decir, a instituciones públicas o privadas, mediante la contratación de préstamos y emisión de instrumentos en el país y en el extranjero, con el objeto de financiar programas y proyectos de inversión, así, como reestructurar vencimientos que contribuyan al desarrollo y crecimiento económico. El Endeudamiento Público constituye un instrumento de política económica utilizado por los países con la finalidad de ampliar sus economías.

Clasificación de la Deuda Pública

a) Deuda Pública Externa: Es aquella obligación que resulta del endeudamiento con la comunidad financiera internacional en divisas, es decir, con moneda distinta a la nacional del país obligado y que está regida por las condiciones establecidas por dicha comunidad, y que generalmente se coloca en los mercados financieros internacionales independientemente de la nacionalidad de sus tenedores.

b) Deuda Pública Interna: Son todas aquellas obligaciones contraídas en moneda nacional, generalmente colocada en el mercado interno, independientemente de la residencia de sus tenedores.

Es el endeudamiento del gobierno con contratistas y proveedores de bienes y servicios prestados en el país, para cuyo pago se emiten bonos de la deuda pública negociables en moneda nacional. Se paga en el país emisor y con su propia moneda.

c) Deuda Pública Directa: Son aquellas obligaciones contraídas directamente por el Estado, sustentadas en las leyes internas correspondientes.

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d) Deuda Pública Indirecta: Son aquellas deudas provenientes de operaciones de Crédito Público a cargo de los entes públicos distintos al Estado, las cuales pueden tener o no el aval de éste. Esta concepción de Deuda Indirecta es distinta a la usual en el ámbito internacional, donde generalmente se entiende por Deuda Indirecta, las obligaciones potenciales que se asumen por el otorgamiento de garantías o avales a un deudor principal.

e) Deuda Pública Contingente: Son aquellas obligaciones y compromisos potenciales que asumen los entes públicos como consecuencia del otorgamiento de garantías o avales.

f) Deuda Pública a Corto Plazo. Son aquellas obligaciones de los entes públicos en los cuales la amortización o rescate se contempla en un período no mayor de un (1) año, contado a partir de la fecha de contratación o emisión.

g) Deuda Pública a Mediano Plazo: Son aquellas obligaciones de los entes públicos en las cuales la amortización o rescate se contempla en períodos mayores de un (1) año y hasta cinco (5) años, contados a partir de la fecha de contratación o emisión.

h) Deuda Pública a Largo Plazo: Son aquellas obligaciones de los entes públicos en las cuales la amortización o rescate se contempla en lapsos mayores de cinco (5) años, contados a partir de la fecha de contratación o emisión.i) Deuda Pública Flotante: Es aquella que comprende dos clases de obligaciones del Estado, primero: la proveniente de servicios y bienes suministrados al gobierno, el cual no ha podido pagar en el momento oportuno por deficiencia de los ingresos públicos, a la cual se le daba el nombre de “Deuda de Administración o Deuda de Tesorería”. Esta deuda, generalmente no devenga interés, es exigible en cualquier tiempo y consta solamente en órdenes de pago expedidas por el gobierno, o en reconocimientos nominativos hechos a cargo del Tesoro Nacional y a favor de los acreedores. Una considerable cantidad de esta deuda es insoluta, y el retardo en el pago de ella son indicios claros de una mala situación financiera. Esta deuda figura generalmente en los presupuestos con el nombre de saldos pendientes por pagar y, segundo: los que contrata el Tesoro Público obteniendo dinero prestado, para proveer al pago de la Deuda de Administración, para satisfacer las necesidades momentáneas de carácter extraordinario e imprevisto, y para financiar el déficit de los presupuestos o subsanar la falta de fondos disponibles, por el retardo de los ingresos, deuda que toma el nombre de “Deuda de Hacienda”.

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j) Deuda Consolidada: Es aquélla que se contrae a plazos mas o menos largos y algunas veces indefinido; deuda sistematizada en la Hacienda de cada nación, y cuyo servicio figura entre los gastos ordinarios del Presupuesto. Esta se distingue de la Deuda Flotante, en que ésta última se contrae en corto plazo, casi nunca mayor de cinco (5) años, mientras que la Consolidada tiene plazos mucho más largos para su amortización. Generalmente la Deuda Flotante origina la Consolidada, pues aquélla se convierte en ésta, con el objeto principal de diseminar en muchos períodos fiscales la carga que impone al Estado.

La Deuda Consolidada también se denomina Asegurada. La misma se divide en: Consolidada Redimible y Consolidada Irredimible. La primera comprende todas aquellas deudas que tienen un plazo determinado y preestablecido para el pago del capital y los intereses, es decir, para la redención o extinción total de aquéllas. Mientras que la segunda, también denominada Deuda Perpetua, es aquélla en que el Estado sólo contrae la obligación de pagar regularmente los intereses, sin comprometerse a rembolsar el capital en un tiempo determinado, pero reservándose el derecho de cubrir éste, cuando lo crea oportuno.

k) Deuda Reestructurada: Término que se usa para identificar la deuda externa (tanto del sector público como del sector privado) objeto de renegociación con los acreedores y donde las partes convienen en establecer nuevos plazos para el pago de la misma. La deuda reestructurada es la misma deuda original pero donde, como efecto de la reestructuración, se conviene en extender el plazo de la misma.

l) Deuda Refinanciada: Término usado para identificar el mecanismo donde el banco acreedor conviene en dar un préstamo nuevo al deudor, bajo la condición de que el producto del nuevo préstamo, o parte de él, se use para cancelar a deuda anterior. El préstamo es normalmente igual o menor a la deuda existente, de modo que no haya un incremento en la deuda como resultado del refinanciamiento. La diferencia entre refinanciar y reestructurar es que en un refinanciamiento hay un préstamo nuevo que sustituye al préstamo anterior. En la reestructuración de la deuda de un país con problemas de endeudamiento externo se hace por refinanciamiento o reestructuración, también aparecen los Préstamos Involuntarios.

m) Prestamos Involuntarios: (Involuntary Lending) Es una expresión que se usa para describir los préstamos nuevos que se

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solicitan a los bancos acreedores de un país determinado, destinados a cubrir un déficit temporal en la balanza de pagos del país, y con lo cual se trata de evitar que el país deudor incumpla sus compromisos internacionales. Los préstamos involuntarios son otorgados al país por sus bancos acreedores en proporción a los créditos de cada banco dentro del total de préstamos, y se llaman involuntarios porque los bancos sólo están dispuestos a dar los préstamos nuevos porque no tienen interés en que el país incumpla sus préstamos anteriores.” (5)

5.- Naturaleza Jurídica y Alcance Económico de la Deuda Pública.

Desde el punto de vista jurídico, la Deuda Pública es una obligación, y como tal, es un vinculo en virtud del cual una parte denominada deudor se compromete frente a otra denominada acreedor a ejecutar en su beneficio una prestación la cual, en caso de no ser cumplida por el deudor, comprometería a éste a responder con su patrimonio.

5.1.- Elementos Constitutivos:

Sujetos: El Deudor, quien en este caso es la persona jurídica del Estado, la República; y El Acreedor, cualquier institución pública o privada, nacional o internacional, que tenga capacidad jurídica según las leyes para contratar con la República.

Objeto: La Prestación, esta obligación consiste por parte de El Prestamista o acreedor de otorgar los recursos, y por parte de El Receptor o deudor, en pagar cierta cantidad de dinero como amortización de capital o abono a intereses a favor del acreedor hasta cancelarlo totalmente.

El Vínculo Jurídico: Es el lazo de derecho que une al acreedor y al deudor, explica la sujeción o sometimiento del deudor a la necesidad de cumplirle al acreedor el pago correspondiente a que se ha comprometido y el poder jurídico que tiene el acreedor de obligar al deudor a cumplir mediante la intervención de los órganos jurisdiccionales.

5.2.- Basamento Legal del Crédito Público.

El endeudamiento público venezolano desde el punto de vista legal, se rige de acuerdo a las disposiciones contenidas en la Constitución, en la Ley Orgánica de Crédito Público, en la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y en la Ley que Autoriza al

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Ejecutivo Nacional para la Contratación y Ejecución de Operaciones de Crédito Público durante el ejercicio fiscal correspondiente, conocida como “Ley Paraguas”.

.- Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: Como ley fundamental de nuestro ordenamiento jurídico, en sus artículos 311 y 312 establece los principios fundamentales de la Gestión Fiscal y del Endeudamiento Público respectivamente.

En su artículo 236, Ords. 11, 12 y 13, fija la competencia del Presidente de la República con respecto a la Hacienda y al Crédito Público.

.- Ley Orgánica de Crédito Público: Es el instrumento legal que autoriza a contratar operaciones de crédito público. La Ley plantea dos vías de aprobación para la contratación de la deuda por entes del sector público: a) Mediante autorización de la Asamblea Nacional y b) Mediante autorización del Presidente de la República.

.- Ley Especial de Endeudamiento Público: “Ley Paraguas”, Es la Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional para la contratación y ejecución de operaciones de crédito público durante el ejercicio fiscal correspondiente.

.- Ley Orgánica de Régimen Presupuestario: La cual establece en su artículo 1, que la misma regirá para todos los organismos que conforman el sector público (Central y Descentralizado).

En este sentido, de acuerdo al artículo 4 de la Ley de Crédito Público, la Deuda Pública puede originarse en:

a) La emisión y colocación de títulos, incluyendo Letras del Tesoro, constitutivos de empréstitos, externos o internos, o de operaciones de tesorería.

b) La apertura de crédito de cualquier naturaleza.c) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago

total o parcial se estipule realizar en el transcurso de uno o más ejercicios fiscales posteriores al vigente.

d) El otorgamiento de garantías en los casos de excepción previstos en esa Ley.

e) La consolidación, conversión, unificación u otras operaciones destinadas a refinanciar o reestructurar Deuda Pública existente.

De igual forma, este mismo cuerpo normativo (Ley Orgánica de Crédito Público) a partir de su artículo 17 establece lo relativo a

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las Operaciones de Crédito Público de la República.

Ahora bien, el alcance económico moderno de La Deuda Pública lo podemos resumir en las ventajas e inconvenientes que resultan de contraer obligaciones de este orden:

Como hemos visto, antes del siglo XVIII, la opinión era adversa a la contratación de empréstitos por los gobiernos. Sin embargo, modernamente y como reacción a la antigua posición, y debido al inmenso desarrollo del Crédito Público durante el siglo XX, se ha llegado hasta afirmar que toda Deuda Pública es un beneficio para el Estado que la contrae y cada nueva deuda contraída por una Nación es aumento de su capital y de su potencia económica. Sin embargo, es bien sabido que una deuda contraída para objetivos que no se llevan a cabo, evidentemente es perniciosa. Por ello, los empréstitos en sí, no han sido buenos ni malos, sino que se han hecho positivos o negativos, por el empleo que se le ha dado a los mismos.

Así, se han materializado en la economía de los países ciertas ventajas debido a los empréstitos públicos hechos para objetivos útiles o necesarios, entre sus beneficios podemos afirmar:

A) Facilitan al gobierno de considerables sumas de dinero, que de otro modo solo pueden obtenerse en un tiempo más o menos largo, con lo cual se coloca el Estado en capacidad de satisfacer más prontamente y con mayor eficacia las necesidades públicas que demandan un fuerte desembolso inmediato.

B) Los empréstitos evitan que el gobierno tenga que imponer tributos exorbitantes, que desalientan las industrias, paralizan al comercio, restringen los consumos necesarios, quebrantan la economía nacional y son difíciles de recaudar.

C) Por medio de los empréstitos, el Estado puede repartir en períodos largos y hacer coparticipes a las futuras generaciones de una parte de la pesada carga fiscal, impuesta por necesidades extraordinarias de defensa o de desarrollo nacional.

D) Estas operaciones pueden hacer venir al país fondos de procedencia extranjera, que contribuyen a robustecer la economía nacional y a aumentar, por tanto, la capacidad fiscal del país para servir oportunamente a sus deudas.

E) Contribuyen también a desarrollar el espíritu de ahorro, tan

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necesario, especialmente entre las clases populares, por el halago de colocar ahorros en una forma remunerada.

F) Los empréstitos aumentan la circulación del dinero y constituyen, por lo mismo, un estimulante para la producción y para la actividad del comercio, de suerte que si no crean riqueza, sí facilitan los medios de crearla.

G) Los empréstitos públicos fomentan en los capitalistas que suministran dinero al Estado un vivo interés por la conservación del orden y la paz interior, por la estabilidad de las instituciones y por el desarrollo de la riqueza en el país deudor.

Los efectos económicos de las Deudas Públicas se atenúan cuando los pueblos que cargan con ellas, son a la vez, poseedores (acreedores) de cuantiosos títulos de deuda extranjera de otros países.

6.- Características del Endeudamiento Público (Externo e Interno) Venezolano.

“Venezuela, como actor del sistema internacional, no ha escapado a la dinámica de la economía mundial, de modo que puede observarse un auge en la evolución de su Deuda Pública. Durante la década de los años sesenta, los niveles globales de endeudamiento público fueron relativamente modestos y bastante estables, acusando incluso algunas disminuciones durante los primeros años del decenio, pero que en los últimos años de esa década empieza a crecer a un ritmo cada vez mayor, de tal manera que al finalizar la misma, el saldo respectivo se había casi duplicado. Sin embargo, en términos comparativos, es decir, en relación con los ingresos fiscales y con los ingresos públicos totales, los montos de la deuda de esa época se podían considerar bastante moderados. El decenio de los años setenta, en cambio, bien podría denominarse “período de aceleración de la deuda pública”, porque durante esa etapa y con mayor fuerza a partir de 1973, es cuando empieza a intensificarse substancialmente el ritmo de aumento de endeudamiento público.

La deuda pública venezolana alcanzó niveles moderados durante el período 1960-1970, con la característica de períodos de decrecimiento hasta 1967 del endeudamiento contraído por el Gobierno Central.

Otro aspecto que vale la pena destacar se refiere al componente de la deuda externa dentro del endeudamiento

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público venezolano; así mientras en el lapso 1960-1964 el resto del mundo financió menos del 50% de la deuda pública total, a partir de 1965 se observa una mayor recurrencia de los entes públicos a los mercados financieros internacionales; la evolución observada en el lapso 1965-1969 obedece, básicamente, a los mayores endeudamientos externos contraídos por los entes descentralizados, ya que el Gobierno Central mantuvo saldos de deuda externa con pequeña variación, en tanto que las empresas estatales registraron crecimientos que si bien fueron de poca intensidad, mantuvieron una tendencia ascendente sostenida.

Es de señalar que una elevada proporción de los endeudamientos del Gobierno Central durante la década de los años 60, canalizados hacia los grandes proyectos de inversión en infraestructura vial, obras de riego y obras eléctricas, entre otras, fueron financiada a través de préstamos contraídos con los mismos entes financieros multilaterales y bilaterales, de los cuales se formaron condiciones muy ventajosas con respecto a plazos y a tasas de interés (aproximadamente de 25%) y plazos de pago entre 15 y 21 años, estos créditos contratados con el Banco Nacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

A medida que se fue consolidando la situación de nuestro sector externo, se tornó más difícil la llegada a estos organismos, en razón de lo cual los entes centralizados pasaron a ocupar un lugar prioritario en la captación de recursos externos.

.- Posición Prevaleciente entre 1970 y 1981.

A partir de la década de los 70, Venezuela comenzó a contratar nuevamente préstamos con la comunidad financiera internacional principalmente la banca privada, la cual ofreció flexibilidad de los mismos a cambio de intereses fluctuantes y una concentración de pagos a corto plazo.

.- Pacto inicial del alza de los precios del petróleo (1974-1976).

A partir de 1973, los precios del petróleo prácticamente se cuadruplicaron con respecto al período anterior, aumentando en proporciones más o menos considerables los ingresos de divisas y las recaudaciones del Fisco, recursos que la economía nacional no estaba en capacidad de manejar eficientemente, sin poner en peligro la estabilidad monetaria, en razón de lo cual se diseñaron algunas políticas impositivas.

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En una primera etapa, se procedió a cancelar por adelantado los intereses de la deuda externa, particularmente aquellas obligaciones acordadas en forma más onerosa, y luego se creó el fondo de Inversiones de Venezuela (F.I.V.), organismo que surge con la doble finalidad de represar parte de los nuevos ingresos petroleros para evitar impacto inflacionario, a la vez que resguardaría transitoriamente algunos recursos para invertirlos cuando las condiciones fuesen más oportunas.

Parece lógico suponer, que dentro de este esquema de gran holgura, que la contratación de nuevos empréstitos no lucía justificada, sin embargo, a pesar de la situación existente y del esquema de disciplina monetaria y fiscal, aparecen en muy corto plazo endeudamientos, particularmente de parte de los entes descentralizados, los cuales habían venido acumulando una elevada deuda flotante que tuvo que consolidarse y refinanciarse, cuyas operaciones constituyen uno de los aspectos más significativos del periodo.

Así se observa que la Deuda Pública venezolana para 1973 ascendía a 7.136 MM Bs. El peso de la deuda era ligero debido a que Venezuela se había abstenido de hacer uso del crédito público externo o interno. De acuerdo a lo expuesto, en 1974 y 1975 Venezuela continuó utilizando moderadamente el Crédito Público, pero en 1976 aumentó súbitamente su uso para pagar la nacionalización de la industria petrolera y del mineral del hierro, y para cancelar préstamos externos a corto plazo contraídos por empresas del Estado en años precedentes, ascendiendo de 12.800 MM Bs. en 1975, y a 22.397 MM Bs. en 1976.” (6)

Deuda Pública Externa D. P. Interna. Reservas Int.

En 1974 ------ 13.292 MM Bs.En 1978 ------ 31.187 MM Bs. En 1983 ------ 30.000 MM $. En 1998 ------ 23.304 MM $. 2.212 BB Bs. 14.849

MM $En 1999 ------ 22.701 MM $. 3.448 “ 15.379

“En 2000 ------ 21.986 MM $. 6.919 “ 20.471

“En 2001 ------ 22.594 MM $. 10.648 “ 18.523

“En 2002 ------ 22.530 MM $. 15.694 “ 14.860 “

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En 2003 ------ 24.834 MM $. 23.177 “ 21.366 “En 2004 ------ 26.087 MM $. 29.500 “ * 23.935 “En 2005 ------ -------------- 32.500 “ *

Fuente: B.C.V. y Ministerio de Finanzas. * Por confirmar.

Causas del Endeudamiento Público Venezolano.

a) La ausencia de reglamentación y la falta de una política general de financiamiento, las cuales crearon condiciones propicias para que se utilizará el crédito a corto plazo, sin tomar en cuenta si el organismo contratante contaba con suficiente capacidad de pago.

b) Los organismos que acometieron el Programa de Inversión en sectores básicos de la producción fueron relativamente optimistas en cuanto a la rentabilidad esperada de los proyectos, y en cuanto a lo referente a los ingresos operacionales proyectados para las empresas, los cuales fueron sobreestimados.

c) Algunos organismos públicos habían usado el endeudamiento de corto plazo durante el periodo, como fuente de financiamiento de gastos de inversión, gastos operacionales, e inclusive, para implementar la política de subsidios del Gobierno Nacional, aspecto que resultó cuestionable, ya que los compromisos asumidos no contaban con el respaldo de los recursos presupuestarios pertinentes para ser cancelados a su vencimiento.

d) Una porción importante de los nuevos compromisos se adquirieron mediante la modalidad de créditos-puente, deudas que serían posteriormente canceladas por el ente descentralizado, con recursos previstos en la Ley de Inversiones de sectores básicos de la producción, lo cual en muchos casos no se cumplió.

e) Algunas empresas, por no haber efectuado estimaciones consistentes en sus gastos operacionales, se encontraron después con el hecho que sus ingresos corrientes resultaron insuficientes para cubrirlos, debiendo endeudarse a corto plazo a fin de cubrir el déficit corriente, mecanismo de financiamiento que a todas luces no es recomendable y constituye un indicador de mala administración.

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f) Otras instituciones que se dedicaron a la intermediación financiera adquirieron compromiso a corto plazo, debido al otorgamiento de avales sin que estuvieren respaldados con verdaderas garantías, lo cual originó la conversión de la deuda privada en deuda pública.

g) La crisis en la balanza de pago a partir de 1983.

h) El deterioro acelerado de los precios del petróleo.

Notas:(1) TORO HARDY, José. Fundamentos de Teoría Económica. Editorial Panapo. Caracas,

1993.(2) Enciclopedia de Ciencias Sociales. Editorial Kaidos. Barcelona 1967.(3) FARIÑAS, Guillermo. Temas de Finanzas Públicas. Universidad Católica Andrés

Bello. Caracas, 1998.(4) ATENCIO BELLO, Heraclio. Deuda Externa, inversión extranjera y transferencia de

tecnología. Monte Avila Editores. Caracas, 1986.(5) CABANELLA DE LAS CUEVAS, Guillermo. Diccionario de la Ciencia Jurídica, 11va.

Edición. Buenos Aires, 1998.(6) GOMEZ , Emeterio. El Nacional, Cuerpo D, de fecha 14 de febrero 1989,

Prof. Rafael Leonidas Crespo Quintero.

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