septiembre, 2010

Iniciativa de Ley que contiene Proyecto de Decreto para la Creación de la Ley del

Sistema Nacional de Banca de Desarrollo

(Análisis de la iniciativa presentada por Senadores del PRI en Septiembre de 2009 y promovida tanto en el Senado como en la

Cámara de Diputados)

Septiembre, 2010

Antecedentes

El 29 de septiembre de 2009, diez senadores del Partido Revolucionario Institucional (PRI) presentaron una iniciativa de Ley para crear el denominado “Sistema Nacional de Banca de Desarrollo” en México.

En el marco de dicha Ley, se propone principalmente:• Crear un Consejo Nacional de Financiamiento al Desarrollo, como órgano colegiado

rector del “Sistema Nacional de Banca de Desarrollo”.

• Consolidar y reorganizar a las instituciones conforme lo siguiente:

→ NAFIN absorbe los fondos de financiamiento a Pymes a cargo de la Secretaría de Economía, así como todos los recursos y funciones del BANSEFI.

→ BANCOMEXT se mantiene como sociedad independiente e integra a sus operaciones las funciones de promoción al comercio exterior a cargo de PROMEXICO.

→ FINANCIERA RURAL se transforma en SNC y absorbe los programas y fondos de financiamiento que operan dentro de la Secretaría de Agricultura y se crea al interior del banco un nuevo fondo de inversión en infraestructura agrícola.

→ BANOBRAS absorbe al FONATUR.

• Una mayor participación de las instituciones en operaciones de primer piso.

Antecedentes

La Iniciativa contiene propuestas generales que se enfocan en la creación de un mayor número de instancias de decisión y en el “reacomodo” de algunos fondos de fomento dentro de las instituciones de banca de desarrollo y no presenta cambios de tipo estructural que se requieren para fortalecer al sistema, tales como los siguientes:

Acciones para disminuir la carga regulatoria en la banca de desarrollo, otorgándole mayor autonomía de gestión y permitirle operar de manera más eficiente.

Estrategias para proporcionar una atención integral a los acreditados, desde el inicio de sus operaciones, hasta su incursión en mercados maduros nacionales, y en su caso, internacionales.

Esquemas para el fortalecimiento del capital de las instituciones y para la reducción de sus costos de fondeo, que se traduzcan en una mayor capacidad de otorgamiento de crédito en mejores condiciones para las empresas.

Acciones para un mejor uso de los recursos presupuestales, con enfoque costo-beneficio.

Estrategias para generar economías de escala entre los bancos de desarrollo.

Nivel de riesgos que cada banco debe asumir, en función de la estrategia de desarrollo de sectores y regiones estratégicos del país, y en su caso, los esquemas de cobertura que el Gobierno Federal debe ofrecer para salvaguardar el patrimonio de las instituciones.

Esquema Propuesto

Duplicidad de Funciones y Facultades

NAFIN BANCOMEXT BANOBRASBanco

Nacional de Fomento

Agropecuario

Sociedad Hipotecaria

Federal

CONSOLIDACIÓN

Fondos(Sec. Agricultura)

BNFA

No se señalan propuestas para

FONADIN FIRA, FOCIR

FIFONAFE

FONHAPO

FOVISSSTE

Consejo Nacional de Financiamiento al Desarrollo(SHCP, Coordinadoras Sectoriales, Consejeros Independientes

ratificados por el Senado)Propuesta

Consejos Directivos de los Bancos de Desarrollo(SHCP, Coordinadoras Sectoriales, Consejeros Independientes)

Situación Actual

FIFOMI(SE)

Fondo PYME(SE)

BANSEFI

PROMEXICO FONATUR

Propuesta Consejo Nacional de Financiamiento al Desarrollo.“El Sistema Nacional de Banca de Desarrollo será coordinado por la SHCP, a través del Consejo Nacional de Financiamiento para el Desarrollo”.

“El Consejo estará presidido por la SHCP e integrado por los titulares de los bancos de desarrollo, las secretarías de estado sectoriales, así como por consejeros independientes (ratificados por el Senado)”.

“El Consejo será el encargado de establecer los objetivos y políticas del sistema, tomando como referencia la política pública de las entidades sectoriales, es decir, de las secretarías de estado a las que les corresponda coordinar un determinado sector o industria”.

Comentarios“Superestructura reguladora” que duplica funciones con los Consejos de Administración de los bancos.

Actualmente, los Consejos de las instituciones de banca de fomento ya cuentan con las facultades que se plantean en la Iniciativa.

Los procesos de decisión tendrían un mayor número de instancias volviéndolos más lentos, costosos y burocráticos.Riesgo de incorporar un componente de tipo “político” en las decisiones de la banca de desarrollo, al tener injerencia el Senado en la ratificación de consejeros.

Riesgos de “dispersión” y “traslape” en las responsabilidades y facultades jurídicas de los funcionarios que participarían, tanto en el Consejo Nacional, como en los órganos de gobierno de cada banco en particular.

Análisis de la propuesta

Propuesta Consejo Nacional de Financiamiento al Desarrollo . . .

ComentariosEsquema contrario a lo que requiere una banca moderna, que debe buscar agilizar el otorgamiento de crédito, con criterios de eficiencia y enfoque al cliente.

Pérdida de autonomía de gestión de las estructuras de gobierno corporativo actuales de la banca de desarrollo.

Dados los retrocesos que esto implica, un Consejo Nacional de Financiamiento al Desarrollo, como órgano rector de un sistema de banca de desarrollo, no ha sido propuesto en ninguna parte del mundo.


Propuesta Consolidar y reorganizar las InstitucionesNacional Financiera.- Se le integran todos los fondos de financiamiento a las PYME’S, actualmente operando por la Secretaría de Economía (SE). Asimismo, absorberá los recursos financieros, materiales y humanos del BANSEFI.

Promoverá y fomentará el ahorro y otros servicios financieros para la población.

No se consolida con BANCOMEXT.

ComentariosViable la propuesta de integrar al Fideicomiso de Fomento Minero (FIFOMI) con NAFIN, dada su duplicidad como intermediario y el tamaño y tipo de las empresas que atiende; igualmente, las dos instituciones operan básicamente con la misma red de intermediación financiera .

NAFIN diseñaría un programa sectorial específico para mejorar e incrementar el apoyo al sector minero y optimizaría el uso de los recursos, actualmente patrimonio del FIFOMI.

En el caso de la consolidación del Fondo PYME con NAFIN, la Iniciativa de Ley no incorpora una estrategia clara de las implicaciones en aspectos relacionados con el tratamiento de subsidios y operaciones de primer piso, entre otras, por lo que consideramos falta un mayor sustento a la propuesta.


Propuesta Consolidar y reorganizar las Instituciones (NAFIN). . .

“…NAFIN absorberá los recursos financieros, materiales y humanos del BANSEFI”.

“… NAFIN promoverá y fomentará el ahorro y otros servicios financieros para la población...”.

ComentariosNo se considera viable la consolidación de NAFIN con BANSEFI, dada la diversidad en sus mandatos, enfoque de operación y mercado que les corresponde apoyar. BANSEFI atiende el mercado de ahorro para personas físicas de bajos ingresos, en primer piso.

La propuesta para promover y fomentar el ahorro y otros servicios financieros ya se encuentra contenida en la Ley Orgánica de NAFIN, por lo que la iniciativa no aporta nuevos elementos en este tema.


Propuesta Consolidar y reorganizar las InstitucionesBanco Nacional de Comercio Exterior.- Continúa como institución independiente, tendrá por objeto fortalecer a las empresas de los sectores industrial, comercial y de servicios orientados al mercado externo; por lo que se le integran todas las funciones de promoción al comercio exterior, actualmente responsabilidad de PROMEXICO.

ComentariosBajo el modelo de operación actual, BANCOMEXT no tiene la escala de operación y el tamaño de mercado necesarios para mantener una sustentabilidad financiera de mediano y largo plazos.

El 80% de las exportaciones no petroleras del país se concentran en sólo 400 grupos empresariales, gran parte de los cuales ya son atendidos por la banca comercial.

Adicionalmente, existe una duplicidad de BANCOMEXT con NAFIN en sus funciones, productos y servicios orientados a atender a las Pymes.


Propuesta Consolidar y reorganizar las Instituciones (BANCOMEXT) .. .

“…Continúa como institución independiente…”

ComentariosLas empresas requieren apoyos para ser competitivas, independientemente del punto de venta de sus productos (mercado nacional / mercado externo) y de sus fuentes de financiamiento, dado que la competencia internacional también está en el mercado local.

Hoy, por lo general, las empresas que exportan también colocan sus productos en el mercado interno.

Una banca de desarrollo que atiende al sector empresarial debe orientarse a financiar los procesos productivos de las empresas y promover con ello su competitividad. La exportación será un resultado de ello.

Fragmentar los apoyos entre empresas exportadoras y no exportadoras, en un contexto de economía abierta, como el de México, no tiene sentido económico.


ComentariosLa consolidación de BANCOMEXT con NAFIN tendría los siguientes beneficios: Oferta integral, tanto en primero como segundo piso,

cubriendo todo el ciclo de desarrollo de la empresa, con una sola ventanilla, lo que facilitaría los procesos productivos y promovería una mayor competitividad de las empresas y las exportaciones.

Fortalecimiento del capital, mayor capacidad de otorgamiento de crédito y economías de escala.

Uso eficiente de los recursos presupuestales. Ahorros substanciales en costos de operación que

podrían traducirse en la reorientación de recursos hacia operaciones de fomento. Se estiman estos ahorros en 100 millones de dólares anuales, principalmente en actividades administrativas y de back office.

Menores tasas de interés a los acreditados finales. Focalización de las políticas públicas.


Propuesta Consolidar y reorganizar las Instituciones (BANCOMEXT) .. .

“…Continúa como institución independiente…”

ComentariosReintegrar las funciones de promoción al comercio exterior en BANCOMEXT, tiene las siguientes desventajas: La promoción no es sustentable financieramente,

debilitando la eficiencia operativa del banco y con ello su capacidad de otorgamiento de crédito en condiciones adecuadas a los acreditados finales.

Durante muchos años, este fue el problema fundamental de la fragilidad financiera del BANCOMEXT.

La tendencia en el mundo es a generar sinergias entre la promoción del comercio exterior y la inversión extranjera hacia el país, a través de una sola agencia especializada, con el “expertise” adecuado y operada en forma transparente con recursos fiscales.


Propuesta Consolidar y reorganizar las Instituciones (BANCOMEXT) ...

“… Se le integran todas las funciones de promoción al comercio exterior, actualmente responsabilidad de PROMEXICO…”

Comentarios. . . Estas agencias tienen objetivos de largo plazo en

materia de promoción y no realizan actividades de financiamiento al comercio exterior.

En las 15 principales economías del mundo, no hay un caso dónde estén juntas ambas funciones (promoción y financiamiento) en una misma organización.

Fue un paso muy importante la separación de las actividades de promoción al comercio exterior de BANCOMEXT, por lo que su reintegración sería un retroceso y una distracción muy importante para el banco .


Propuesta Consolidar y reorganizar las Instituciones (BANCOMEXT) ...

“… Se le integran todas las funciones de promoción al comercio exterior, actualmente responsabilidad de PROMEXICO…”

Propuesta Consolidar y reorganizar las InstitucionesBanco Nacional de Fomento Agropecuario, antes Financiera Rural.- Se le integran todos los programas y fondos de financiamiento que tiene la Secretaría de Agricultura. Igualmente el FIRA se coordinará con este nuevo banco, pero preservando algún grado de autonomía. Por otra parte, se crea un fondo de inversión en infraestructura agrícola al interior de dicho banco.

ComentariosLa propuesta de transformar a la Financiera Rural en Sociedad Nacional de Crédito le permitiría complementar sus fuentes de fondeo a través de operaciones de captación en los mercados, fortaleciendo su capacidad de otorgamiento de crédito.

La propuesta no aporta información específica sobre el número de posibles fondos y programas a transferir.

Una mayor coordinación con FIRA permitiría igualmente complementar los apoyos al sector, evitar duplicidades y mejorar la atención a los productores rurales.

Sin embargo, una reforma con mayores beneficios sería la integración de la Financiera Rural con FIRA.


Propuesta Consolidar y reorganizar las InstitucionesBanco Nacional de Obras y Servicios Públicos.- Para fortalecer su desempeño, integrar el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR), a BANOBRAS.

Mayor coordinación operativa con la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF), vinculando la construcción de infraestructura y el desarrollo urbano con el sector de la vivienda.

ComentariosBANOBRAS y FONATUR tienen mandatos distintos, aunque convergen en lo relacionado con el desarrollo de infraestructura. La Iniciativa de Ley no presenta argumentos y estrategias claras y sustentadas, por lo que esta propuesta debería de complementarse adecuadamente antes de su posible discusión.

Sobra señalar que la propuesta de una mayor coordinación con la SHF es un tema que siempre debe estar vigente y no presentarse como una gran aportación dentro de una Iniciativa de Ley.


Propuesta Una mayor participación de las instituciones en operaciones de primer piso.“En la actualidad, por razones diversas, las instituciones de banca de desarrollo… muchas dejaron de operar en “primer piso”, otorgando garantías y canalizando créditos a través del redescuento…, dejaron de financiar proyectos y se convirtieron en evaluadoras de riesgos crediticios y comerciales”. Un porcentaje estimado en un tercio de la cartera de la banca de desarrollo se canaliza a clientes que también son apoyados por la banca comercial, incumpliendo así con el objeto que marcan sus leyes orgánicas.

ComentariosLa propuesta es muy general en este punto y no señala aspectos relevantes que debe contener para analizar el tema correctamente, por ejemplo: El grado en que cada banco participaría en

primer piso. Con cuánto capital. Nivel de riesgos a asumir. Sectores a apoyar. Cómo se cubrirían los riesgos por este tipo

de operaciones (ejemplo: recursos fiscales, contragarantías, etc.).

Esta propuesta no contiene los argumentos e información necesarios para su análisis y discusión.


Conclusiones

La iniciativa propuesta no considera la solución a problemas estructurales que afectan actualmente la operación de la banca de desarrollo y que les impide mejorar su eficiencia, y en consecuencia, los limita a alcanzar una mayor profundidad en sus apoyos.

Es necesario que los legisladores cuenten con información reciente sobre estos problemas, y que conozcan de primera instancia los avances que las instituciones de fomento han logrado en los últimos años, a fin de que las iniciativas para reformar a la banca de desarrollo sean más precisas y viables.

Una Reforma Integral podría considerar:

Una primera fase de transformación, que puede lograrse a través de la consolidación de las instituciones actuales, basada en cuatro grandes sectores económicos: Empresarial, Infraestructura, Agropecuario y Vivienda.

La consolidación final deberá llevarse a cabo en forma ordenada, para avanzar hacia una o dos instituciones, como el modelo brasileño o el alemán, en un plazo de 3 a 5 años, iniciando desde ahora. Dicho modelo se basa en la consolidación de los apoyos a distintos sectores de la economía, como la infraestructura, el comercio exterior y las Pymes en un solo banco.

. . . Una Reforma Integral podría considerar…

Consolidar las ventanillas para atender al sector empresarial (caso NAFIN y BANCOMEXT), ya que el modelo actual confunde al cliente, dificulta el ciclo de desarrollo de las empresas y proyectos y no tiene una lógica económica en un contexto de economía abierta.

Una estrategia responsable para disminuir los altos costos de operación.

Una estrategia para generar sinergias y complementariedad entre instituciones.

Una propuesta de solución a la excesiva carga regulatoria a la que están sujetas las instituciones (Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Banco de México, Secretaría de la Función Pública, Órgano Interno de Control, Auditoría Superior de la Federación, entre otros), dado que esto aumenta los costos de operación y distrae recursos que deben orientarse al mandato de cada banco.

Por ejemplo, existen disposiciones exclusivas para la banca de desarrollo que la sujetan a un mayor número de controles que a la banca múltiple y que ya no se justifican, dado que actualmente la banca de desarrollo cumple con la misma regulación que la banca privada. En dado caso, lo deseable es reorientar la regulación a fortalecer los mecanismos concretos de control interno.

Conclusiones


Establecer como únicos entes de supervisión y vigilancia a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el Comité de Auditoría el Consejo Directivo y la Contraloría Interna, como sucede en la banca privada.

Restringir las facultades del Órgano Interno de Control a la sustanciación de procedimientos de responsabilidades administrativas de los servidores públicos.

Circunscribir las facultades de la Auditoría Superior de la Federación a los programas gubernamentales específicos atendidos con recursos fiscales, dado que actualmente se ejercen para toda la operación bancaria, la cual ya es regulada y supervisada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

Acciones concretas para otorgarle la autonomía de gestión a la banca de desarrollo, que le permita mayor flexibilidad e incorporar criterios de eficiencia en su operación, bajo la premisa de que, aunque son instituciones gubernamentales, también son empresas que deben asegurar su auto-sustentabilidad de largo plazo. La banca de desarrollo no debe tener el tratamiento de una oficina de tipo burocrático, sino de una institución que lleva a cabo negocios en beneficio del sector que atiende y que debe procurar su viabilidad financiera.

Conclusiones


Una propuesta para incorporar a un mayor número de intermediarios y agentes financieros, para contribuir a la bancarización del país e incrementar la disponibilidad de recursos económicos para el financiamiento, ya que el nivel de profundización financiera es aún muy bajo en México.

Nuevos esquemas orientados al fortalecimiento del capital de las instituciones para ampliar el tamaño de los programas que se pretendan instrumentar, en el marco de una administración de riesgos moderna y responsable.

Fundamentar el otorgamiento de crédito no solo en la viabilidad de pago, sino en los casos que se requiera, exclusivamente en la constitución de garantía.

Ampliar las posibilidades de tomar como garantías:

Obligaciones subordinadas emitidas por la propia banca de desarrollo y otras instituciones de crédito o sociedades controladoras

Derechos sobre fideicomisos, mandatos o comisiones con los pasivos referidos en el inciso anterior.

Acciones de instituciones de banca múltiple o controladoras de grupos financieros.

Conclusiones


Flexibilizar operaciones de capital de riesgo que promuevan porcentajes de participación y plazos mayores.

Incluir explícitamente en las leyes orgánicas de la banca de desarrollo la garantía del gobierno federal a los pasivos de las instituciones para disminuir los costos de captación.

Conclusiones

Esta iniciativa no fue previamente consultada con las Cámaras Empresariales, usuarios del crédito y funcionarios de la banca de desarrollo, quienes conocen a profundidad la problemática de estas instituciones y que día a día se enfrentan a aspectos como la excesiva regulación, fiscalización y falta de autonomía de gestión, que no permiten el cumplimiento adecuado de las funciones que tienen encomendadas.

Una reforma estructural y viable para la banca de desarrollo no debe de omitir la solución a problemas de fondo como los presentados en este documento; por ello, es recomendable diseñar una nueva iniciativa, que incorpore todos los elementos que aseguren una propuesta más completa e integral, en lugar de simplemente intentar “afinar” la presentada por la Fracción Parlamentaria del PRI, la cuál se analiza como parte de este documento.

Conclusiones

Iniciativa de Ley que contiene Proyecto de Decreto para la Creación de la Ley del

Sistema Nacional de Banca de Desarrollo

(Análisis de la iniciativa presentada por Senadores del PRI en Septiembre de 2009 y promovida tanto en el Senado como en la

Cámara de Diputados)

Septiembre, 2010

septiembre, 2010

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