racionalización del gasto público laboral · exponen las conclusiones del trabajo....

No. 25Febrero 2003

Serie Propuestas

Racionalización delGasto Público Laboral

Racionalización del Gasto Público Laboral

Contenido

1

2 Introducción

3 I. Tendencias Preocupantes del Gasto del Gobierno

5 II. Estado y Desarrollo Económico

7 III. Marco Institucional para la Administración Pública en México

10 IV. Gasto del Gobierno en Servicios Personales

18 V. Presupuesto y Comportamiento Burocrático

20 VI. Necesidad de Reforma

22 Propuestas

25 Conclusiones

26 Bibliografía

Racionalización del Gasto Público Laboral2

En México, la asignación del gasto del gobiernoenfrenta graves problemas. Su destino no se centraen actividades con un claro beneficio social neto yla tendencia recurrente de los grupos de presiónpor aumentar el gasto público en ámbitos no esen-ciales ha incrementado de manera notoria eltamaño del Estado.

En 2003 del total del gasto presupuestado, exclu-yendo aportaciones a estados y municipios, menosde 11% se destinará a funciones como la seguridadnacional, la procuración de justicia y la construcciónde infraestructura básica. Sin embargo, el problemano es coyuntural. Históricamente, la mayor partedel gasto público se ha destinado a transferenciasy actividades empresariales, como la producciónde energéticos, la administración de escuelas,hospitales, e instituciones financieras así como afomentar actividades de naturaleza privada, comoel turismo, la pequeña y mediana empresas, entreotras.

Por lo anterior, a pesar de que las erogacionesdel sector público representan cerca del 30% delPIB, cuando al gasto del gobierno federal se añadeel de entidades federativas y municipios no finan-ciados por éste y el de la banca de desarrollo. Labaja ponderación asignada a funciones esencialesexplica en parte por qué nuestro país tiene rezagosen infraestructura básica y padece graves defi-ciencias en materia de seguridad y en el estadode derecho.

Detrás de la extensa y compleja estructura delsector público en México subyace una enormeburocracia, con un alto costo por sus servicios.Por una parte, las erogaciones por concepto deservicios personales tienen una creciente partici-pación dentro del gasto primario y, por otra, decada peso utilizado por el gobierno, una fraccióndecreciente llega a su objetivo final y el resto sediluye entre los administradores.

Introducción

Además del poco beneficio social del gasto enservicios personales, en este documento semuestra cómo los pasivos laborales inherentes auna extensa burocracia generan presiones encontra de una aplicación efectiva de la política fiscaly de la estabilidad de las finanzas públicas a largoplazo. Por lo anterior, el propósito de este trabajoes llamar la atención respecto a la imperante ne-cesidad de reducir el gasto público y mejorar suasignación.

Los hechos respaldan la existencia de significativosbeneficios, de contar con un Estado centrado enla producción de bienes públicos y con una pequeñaestructura administrativa de carácter meritocrático.En este trabajo se argumenta pues la necesidad dereducir la extensión del sector público en Méxicoy de ajustar a la baja las erogaciones por conceptode servicios personales.

El trabajo se divide en siete secciones. En la secciónI se comenta algunas tendencias preocupantesdel gasto del gobierno en México; en la sección IIse analiza la importancia del marco institucionalpara el desarrollo económico, con especial interésen la función y el tamaño del Estado. En la secciónIII se presenta el marco institucional en el cual sedesarrolla la administración pública de nuestropaís.

La evolución y situación actual del gasto del go-bierno por concepto de servicios personales serevisa en la sección IV y se realizan algunas com-paraciones internacionales. Asimismo, ofrecemosuna explicación económica del comportamientode las organizaciones burocráticas y de su impactoen el presupuesto público. En la sección VI secomenta las ventajas de realizar una reforma en laadministración de las erogaciones públicas. Luego,se presentan nuestras propuestas para lograr unmenor gasto en servicios personales. Al final seexponen las conclusiones del trabajo.

Racionalización del Gasto Público Laboral 3

I. Tendencias Preocupantes del Gasto del Gobierno

En México, la asignación del gasto público ha re-ducido la disponibilidad de fondos para la provisiónde bienes públicos. Por ejemplo, del total del gastoprimario para 2003, 37.5% estará destinado acubrir los costos por servicios personales de laburocracia y menos de 11% será asignado a se-guridad nacional, procuración de justicia y creaciónde infraestructura básica (carreteras, drenaje, sa-nidad y medio ambiente).

El fenómeno no es coyuntural. Como muestranlas dos gráficas siguientes, en los últimos doceaños el costo anual por empleado del sector pú-blico se ha incrementado de manera constante,en tanto, el gasto directo en inversión pública hapresentado un comportamiento errático y a la baja.


Gasto por Persona Ocupada en el Sector Público*Miles de pesos de 2002

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01

30

40

50

60

70

80

90

100

* El personal ocupado refiere el promedio anual de ocupaciones remuneradas

Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer

Gasto Directo en Inversión Pública • % del PIB

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01 '02

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

Fuente: BBVA Bancomer con datos de SHCP

Además, la alta concentración del gobierno en laproducción de bienes privados como electricidady productos petroquímicos, la administración de

escuelas, hospitales e instituciones financieras,etcétera, ha reducido la rentabilidad social de lainversión pública. Por ejemplo, el Banco Mundial(1994) señala que mientras en Estados Unidos porcada 1% de incremento en la inversión pública,el PIB potencial del país aumenta 0.39%, en Méxicoel efecto en el crecimiento potencial es de sólo0.05%.

El continuar con el alto dinamismo en las eroga-ciones por servicios personales de una enormeburocracia tiene por lo menos dos implicaciones.A corto plazo limita la efectividad de la políticafiscal y a largo plazo pone en riesgo la estabilidadde las finanzas públicas.

La cuantiosa nómina dentro del sector públicoresta efectividad al gasto presupuestal como uninstrumento contracíclico de la política fiscal. Porejemplo, como proporción del gasto total, el rubrode servicios personales representó 16.3% en1990 y 32.7% en 2002, mientras el costo finan-ciero de la deuda pública y otras obligaciones delgobierno representaron 33.0% y 12.2% en elmismo periodo.

De esta manera, en el caso de un evento adverso,aun cuando la disminución del costo financieropermitiera reducir el monto total de las erogacionespresupuestales, la creciente participación de losservicios personales actuaría en un sentido opuesto,restando así efectividad a una posible política fiscalcontracíclica. Como muestra la gráfica, en Méxicolas variaciones del gasto público presentan unaalta correlación positiva con las del PIB.

Gasto del Gobierno General y PIB • Var. % anual

92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01 '02

-15

-10

-5

0

5

10

Gasto PIB

Fuente: BBVA Bancomer con datos de INEGI



Por otra parte, a largo plazo, el considerable ta-maño de la burocracia y el incremento en susremuneraciones y prestaciones genera presionescrecientes en contra de la estabilidad de las finan-zas públicas. Esto se ejemplifica mejor analizandola situación financiera del Instituto de Seguridad yServicios Sociales de los Trabajadores al Serviciodel Estado (ISSSTE) y la evolución posible de laspensiones para los trabajadores del sector público.

En el ISSSTE, los ingresos propios del Institutoresultan insuficientes para cubrir los beneficios esta-blecidos en la legislación. Por ejemplo, un trabajadorcon tres salarios mínimos que cotiza durante 30 añosen el Instituto recibe como pensión 100% de susalario mínimo, en tanto en el IMSS obtendría 68.5%.

Además, el gran tamaño de la burocracia y el siste-ma de reparto del régimen de pensiones propicianun creciente costo fiscal para el erario público.Por ejemplo, en 2001 las cuotas y aportacionesde los trabajadores sólo cubrieron 45% de laspensiones en curso y el resto fue aportado por elgobierno federal, pero como proporción del PIB,el gobierno federal transfirió recursos al Institutopor un monto equivalente a 0.10% en 1997,0.17% en 2000 y 0.20% en 2001.

Razón de Trabajadores Activos a Pensionados yJubilados del ISSSTE • Número de veces

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01 '02

9.99.3

8.88.4

8.07.7

7.37.0

6.76.3 6.1

5.85.4

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Informe de Gobierno 2002, VFQ

Es previsible que la evolución demográfica en lapoblación derechohabiente del ISSSTE agrave lasituación financiera del Instituto. La continua reduc-ción en la razón de empleados activos a pensionadosy jubilados, la cual se muestra en la gráfica, permi-te anticipar cada vez menores aportaciones de lostrabajadores activos y una creciente demanda de re-cursos al gobierno federal para cubrir las pensiones.

Además, el envejecimiento de la población signi-ficará gastos en atención médica más elevados porpersona, pues la población en la tercera edad estarámás expuesta a enfermedades degenerativas. Enla actualidad, la población derechohabiente mayorde 60 años representa 24% del total; en diez añosalcanzará 38%. Por otra parte, el aumento en laesperanza de vida de la población del país se tradu-cirá también en una mayor demanda por serviciosmédicos, dada la extensión del periodo de cober-tura de los seguros.

Estimamos que de no existir un cambio estructuralen el ISSSTE, los requerimientos financieros delInstituto por concepto de pensiones y gastosmédicos para los próximos 50 años pueden al-canzar 35.2% del PIB de 2002. La cifra excluye alos institutos estatales de seguridad social, dondela situación no es mejor debido a la debilidad enlas finanzas públicas de los gobiernos locales.

Flujo de Requerimientos Financieros del ISSSTEen un Horizonte a 50 años • % del PIB

1 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8



II. Estado y Desarrollo Económico

El Estado genera condiciones para el desarrolloeconómico cuando asegura la convivencia pacíficay el funcionamiento de los mercados. Sus herra-mientas son el marco institucional, la provisiónde bienes públicos y la aplicación eficiente de laspolíticas públicas.

El desempeño de las instituciones en el desarrolloha sido analizado de manera amplia por DouglasNorth, Premio Nobel de Economía en 1993. En lavisión de North (1990), las normas y sus meca-nismos de cumplimiento constituyen el marco dereferencia para dar certidumbre a la interacciónhumana. En particular, las instituciones económicasy políticas son un determinante del crecimientoporque moldean la estructura de incentivos en lasociedad. Cuando el marco institucional recom-pensa a las actividades productivas, las empresascrecen y la producción y el empleo se expanden.Sin embargo, cuando la estructura normativa norecompensa u obstruye el quehacer económico,el estancamiento es el resultado.

La Porta et al (1998) destacan la importancia delsistema legal para el desarrollo económico. En suestudio presentan evidencia de cómo las diferenciasen el sistema judicial entre países pueden explicarde manera significativa los cambios en el PIB porhabitante. Argumentan que las estructuras nor-mativas con un origen en la costumbre francesade tipo codificado (como en España y México),tienden a respetar menos los derechos de propie-dad de las personas y a ofrecer menos incentivospara el crecimiento, en comparación con aquellascon un antecedente en la Ley Común (como enInglaterra y Estados Unidos). Según explican, loanterior se debe a que la Ley Común se creó paraproteger los derechos de las personas frente alEstado, en tanto, en el otro caso el marco legalfue elaborado con la intención de controlar la vidaeconómica.

Por lo anterior, el Estado crea condiciones para eldesarrollo cuando su marco institucional protegela libertad económica y los derechos de propiedadde las personas. Ello genera incentivos adecuadospara la innovación tecnológica, la acumulación de


capital y el incremento en la producción y en elempleo. Lo contrario ocurre cuando existe unasobrerregulación o bien cuando no se respeta elestado de derecho.

También se generan condiciones para el creci-miento económico cuando el Estado actúa enfavor de la producción de bienes públicos. Estosrepresentan un beneficio neto para la sociedad,pues su costo de producción es mayor para losindividuos que para el gobierno. A diferencia delos bienes privados, en los públicos los costos nocambian con la cantidad producida y no es posibleexcluir de su consumo a ninguna persona. Estascaracterísticas hacen económicamente más efi-ciente la provisión de la seguridad pública, laadministración de la justicia y la creación de infra-estructura básica por parte del gobierno, en lugarde la iniciativa privada.

Sin embargo, el gasto público tiene límites definidos.Las erogaciones gubernamentales, más allá delas tareas fundamentales del Estado, tienden afrenar el desarrollo. Sánchez (2001) señala tresrazones: 1) el financiamiento del gasto medianteimpuestos o deuda pública desplaza el gasto pri-vado y genera incentivos adversos al trabajo, elahorro y la inversión; 2) el Estado, al involucrarseen actividades para las cuales no tiene una ventajacomparativa, tiende al desperdicio, y 3) las eroga-ciones públicas están sujetas a presiones pararedistribuir el ingreso de personas productivashacia grupos en busca de favores del gobiernomás que para la producción, propiciando unamenor actividad económica.

Además, la evidencia confirma una relación inversaentre el desarrollo económico y el tamaño del go-bierno. Barro (1996), en una investigación para másde 100 países durante el periodo 1960-1990, re-vela la existencia de claros efectos negativos dela intervención del Estado en el desarrollo. Cómose aprecia en la gráfica adjunta, el PIB por habi-tante se reduce conforme el gobierno incrementasu tamaño, medido por el gasto público comoproporción del PIB. Por lo contrario, una vez con-siderados factores como el grado de escolaridad



y la expectativa de vida de la población, cuantomejor es la protección del estado de derecho y me-nor la inflación mayor es el ingreso por habitante.

Tamaño de Gobierno y Desarrollo Económico1970-1990

2.6

2.8

3.0

3.2

3.4

3.6

3.8

4.0

4.2

0 5 10 15 20 25 30 35Gasto de gobierno (% del PIB)

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Barro (1996)

PIB por habitante (logaritmo)

La calidad institucional del gobierno y la eficienteaplicación de políticas públicas también desem-peñan una función importante para el crecimiento.Por ejemplo, el Banco Mundial (1997) señala queun Estado eficaz es central para el desarrollo, nocomo un conductor directo del crecimiento sinocomo un facilitador de bienes y servicios —reglase instituciones— los cuales permitan a los mer-cados florecer. En este contexto, las burocraciasdesempeñan un papel clave en la calidad de losservicios gubernamentales y en su efecto en eldesarrollo, por ser las responsables de ejecutarlas decisiones políticas y económicas de los fun-cionarios electos por la ciudadanía.

Max Weber (1968 [1904-1911]), en un análisissobre la eficiencia de las organizaciones, señalaque la burocracia constituye un aparato adminis-trativo racional para hacer cumplir tareas de maneraeficiente y, por lo mismo, representa una herra-mienta del crecimiento para el Estado modernosi se compara con otras organizaciones basadasen una autoridad tradicional —familia, tribu, etc.—o carismática —grupos revolucionarios, partidos

políticos, entre otros—. Sin embargo, Weber ad-vierte que para ser una organización eficiente laburocracia debe presentar: a) normas y reglamen-tos; b) jerarquía de autoridad; c) división del trabajo;d) especialización; e) competencia técnica y me-ritocrática, y f) previsión en su funcionamiento.

Evans y Rauch (1999), en un estudio sobre lasestructuras burocráticas y su efecto en el desa-rrollo, muestran evidencia de que los países conorganizaciones públicas de tipo “weberiano” re-gistran un mayor bienestar. Como lo presenta lagráfica adjunta, cuanto mayor es el índice de bu-rocracia de tipo weberiano mayor es el PIB porhabitante. El índice considera como factores parala eficiencia de la burocracia: salarios competitivos,1

promoción interna, estabilidad de carrera y reclu-tamiento meritocrático.

1 Se refiere a la comparación de los sueldos de los funcionariospúblicos con los del sector privado para personas con califica-ciones similares.

Eficiencia en Burocracia y Desarrollo Económico1970-1990

2.6

2.8

3.0

3.2

3.4

3.6

3.8

4.0

4.2

0 2 4 6 8 10 12 14Indice de burocracia de tipo "Weberiano"

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Evans y Rauch (1999)

Pib por habitante (logaritmo)

Sin embargo, en el estudio de Evans y Rauch(1999) se destacan tres resultados: primero, elreclutamiento de tipo meritocrático es el factormás importante para el desempeño eficiente dela burocracia; segundo, no existe evidencia sufi-ciente de que un sistema de compensacióncompetitivo para la burocracia pueda influir en sumejor desempeño y, tercero, los mecanismos depromoción interna y la estabilidad de carrera des-empañan sólo una función secundaria.


III. Marco Institucional para la Administración Pública en México

En nuestro país, el aparato burocrático del sectorpúblico es extenso. Su evolución y condicionespara el desarrollo futuro pueden ser entendidas apartir del marco normativo sobre la participacióndel Estado en la actividad económica y de los incen-tivos creados. A continuación se presentan algunosde los elementos más importantes del marco legalque rigen la actividad gubernamental y el com-portamiento de los trabajadores al servicio delEstado. Posteriormente, en la sección V se anali-zará más a detalle la relación entre el presupuestopúblico y los incentivos de la burocracia.

Intervención Económica del EstadoEn México, la ley ha otorgado al Estado poderesamplios y discrecionales para incursionar en dis-tintas actividades productivas. De acuerdo con elartículo 25 constitucional “corresponde al Estadola rectoría del desarrollo nacional” para lo cual“planeará, conducirá, coordinará y orientará laactividad económica nacional, y llevará al cabo laregulación y fomento de las actividades que de-mande el interés general”.

Además, la ambigüedad del concepto “utilidadpública” ha permitido al Estado imponer en todomomento a la propiedad privada las modalidadesdel llamado interés público. Esta situación ha de-bilitado en la práctica los derechos de propiedadprivada en el país, pues por ejemplo siempre estáabierta la posibilidad de una expropiación de losrecursos productivos de los particulares.

Legislación Laboral para la BurocraciaDe acuerdo con el artículo 123 constitucional existendos regímenes laborales en el país: el derivado delApartado A y de la Ley Federal del Trabajo (LFT);y el del Apartado B y su ley reglamentaria: la LeyFederal de los Trabajadores al Servicio del Estado(LFTSE). De esta manera, las relaciones laboralesdentro de los Poderes de la Unión, el Gobiernodel Distrito Federal y sus trabajadores se rigenpor el Apartado B.


En las entidades y dependencias de la administra-ción pública federal rige el Apartado B y la LFTSE.Sin embargo, las empresas paraestatales y otrosorganismos públicos se rigen, en algunos casos,por la LFT, y en otros por la LFTSE, sin que exista uncriterio uniforme que determine en qué régimense inscriben (véase Heredia, 2002). Además, laConstitución otorga a las fuerzas armadas, a lasinstituciones policiales y a los agentes del Ministe-rio Público la facultad para regirse por sus propiasleyes.

En cuanto a la conformación de la burocracia, laLFTSE distingue dos tipos de trabajadores: debase y de confianza. Sin embargo, la ley sólo re-conoce como una relación jurídica de trabajo laexistente entre los titulares de las dependenciase instituciones y los trabajadores de base a suservicio. La definición de puestos con tareas ydeberes específicos para los dos tipos de trabaja-dores se especifican en el Catálogo General dePuestos del Gobierno Federal (CGPGF).

a) Trabajadores de BaseLos trabajadores de base son los empleados conderecho a formar parte de un sindicato.2 La LFTSEseñala que su contratación se realiza medianteuna Comisión Mixta de Escalafón, integrada porrepresentantes del titular de la dependencia y delsindicato.

De acuerdo con la ley, los trabajadores de baseson inamovibles y sus derechos no pueden serafectados por el cambio de funcionarios en unadependencia. Por ejemplo, en el caso de una su-presión de plazas, los trabajadores de baseafectados tienen el derecho a una indemnizacióno a otra plaza equivalente en categoría.

Los sueldos de los trabajadores de base son uni-formes dentro de cada una de las categorías delCGPGF y se determinan conforme a tabuladoresregionales. Sus remuneraciones presentan gran

2 En cada dependencia sólo puede existir un sindicato. Éste pue-de adherirse o no a la Federación de Sindicatos de Trabajadoresal Servicio del Estado, pero esa es la única central burocráticareconocida por el Estado.



resistencia a la baja, pues el monto del sueldo nopuede ser disminuido durante la vigencia del pre-supuesto de egresos correspondiente.

El marco legal provee una relación laboral establepara los trabajadores de base, pero no les ofreceincentivos para un desempeño eficiente. Su nom-bramiento sólo deja de surtir efecto por renunciao abandono de empleo, conclusión del término ode la obra determinantes de la designación, muerte,incapacidad permanente o por una resolución delTribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. La leyno considera de manera explícita como una causalde despido la incompetencia en el trabajo.

La implicación económica del actual marco norma-tivo es la conformación de una estructura burocráticapermanente. En lo particular, la combinación deun empleo asegurado con la rigidez en los salariosofrece pocos incentivos a los empleados paraaumentar su productividad en el trabajo o la calidadde su atención al público. Como organización, laimposibilidad de despedir a los elementos incom-petentes en el trabajo, genera incentivos en lospuestos de mando para contratar nuevo personaly reducir con ello las ineficiencias, pero tal medidacorrectiva sólo propicia incremento de personal yun mayor costo fiscal.

b) Trabajadores de ConfianzaLa LFTSE define a los trabajadores de confianzacomo los que integran la planta de la Presidenciade la República y aquéllos cuyo nombramientorequiera la aprobación expresa del Presidente.Dentro del Poder Ejecutivo, las dependencias yentidades comprendidas dentro del Apartado B,los trabajadores de confianza son aquéllos enpuestos a nivel directores generales, directoresde área, adjuntos, subdirectores y jefes de depar-tamento. Realizan, entre otras, las funciones dedirección, inspección, manejo de fondos, auditoría,asesoría, consultoría e investigación científica. En loreferente a los otros Poderes de la Unión, la leyenumera los puestos de confianza en su artículo 5o.

Los trabajadores de confianza son nombrados yremovidos libremente por el Ejecutivo Federal opor los titulares de las dependencias. No tienenderecho a formar parte de un sindicato o a serreinstalados en su empleo. Con excepción de al-gunas instituciones como el Banco de México, elInstituto Federal Electoral y el cuerpo del ServicioExterior Mexicano, en la administración públicafederal no existe formalmente un sistema de servi-cio civil de carrera para los funcionarios de confianza.

Arellano-Gault (2001) señala que el personal deconfianza de los altos mandos de la burocracia enMéxico puede estar sujeta a constantes cambios,pero aun así goza de estabilidad en el empleo.Por ejemplo, cuando un secretario de Estado escambiado de secretaría, puede ser que todo supersonal de alto nivel lo acompañe a la nuevaposición. En cambio, los burócratas de nivel medio—profesionales contratados por su experiencia ocapacidad técnica—,pueden ser despedidos sinla certeza de ser recontratados. Así, el sistemaotorga amplia flexibilidad para realizar acomodosde la clase política, con un bajo costo fiscal en loreferente a cambios en la burocracia de nivelmedio.

Por otra parte, los sueldos y prestaciones de lostrabajadores de confianza no son uniformes. Deacuerdo con el Manual de sueldos y prestacionespara los servidores públicos de mando las remu-neraciones en la Administración Pública FederalCentralizada y Paraestatal3 se determinan deacuerdo con tres grados de responsabilidad: mí-nimo, medio y máximo, y en cada grado existensiete niveles salariales para que el servidor públicopueda ascender de nivel salarial anualmente. Loanterior con base en una evaluación por su des-empeño y sin la necesidad de crear una plaza oexistir una vacante en la dependencia.

Además, en instituciones como las pertenecientesa la banca de desarrollo existe por lo general unComité de Recursos Humanos y Desarrollo Insti-

3 Se excluye al personal de carrera del Servicio Exterior Mexicano,docente, médico, marina, defensa nacional, seguridad pública yministerios públicos federales, así como a las personas con ser-vicios profesionales por honorarios.



tucional encargado de determinar los sueldos yprestaciones de los servidores públicos de mando.Este Comité es responsable de proponer a losórganos de gobierno de las instituciones: los ta-buladores, la política de incentivos, lineamientosde selección, reclutamiento, e indicadores paraevaluar el desempeño, entre otras funciones.

Rendición de Cuentas de los ServidoresPúblicosLa Constitución señala que la comisión de delitos porparte de cualquier servidor público es perseguida ysancionada en los términos de la legislación penal,

y que se aplicarán sanciones administrativas porlos actos u omisiones que afecten la legalidad,honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en eldesempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

Las obligaciones y responsabilidades para los fun-cionarios gubernamentales, los procedimientos desanción y las autoridades responsables de apli-carlas se encuentran en la Ley Federal deResponsabilidades Administrativas de los Servi-dores Públicos (LFRASP). En el cuadro adjuntose señalan algunas de las principales responsabi-lidades de los servidores públicos.

Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos: obligaciones principales

Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:

• Utilizar los recursos que tenga asignados y las facultades que le hayan sido atribuidas para el desempeño de su empleo,cargo o comisión, exclusivamente para los fines a que están afectos

• Rendir cuentas sobre el ejercicio de las funciones que tenga conferidas y coadyuvar en la rendición de cuentas de lagestión pública federal

• Abstenerse de autorizar la selección, contratación, nombramiento o designación de quien se encuentre inhabilitado porresolución de autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público

• Excusarse de intervenir, por motivo de su encargo, en cualquier forma en la atención, tramitación o resolución de asuntosen los que tenga interés personal, familiar o de negocios

• Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones, de solicitar, aceptar o recibir, por sí o por interpósita persona, dinero,bienes muebles o inmuebles que procedan de cualquier persona física o moral cuyas actividades se encuentren directamentevinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor público. Esta prevención es aplicable hasta un año después de quese haya retirado del empleo, cargo o comisión

• Desempeñar su empleo, cargo o comisión sin obtener o pretender obtener beneficios adicionales a las contraprestacionescomprobables que el Estado le otorga

• Abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la selección, nombramiento, designación, contratación, promoción,suspensión, remoción, cese, rescisión del contrato o sanción de cualquier servidor público, cuando tenga interés personal,familiar o de negocios

• Abstenerse de aprovechar la posición que su empleo, cargo o comisión le confiere para inducir a que otro servidor públicoefectúe, retrase u omita realizar algún acto de su competencia, que le reporte cualquier beneficio, provecho o ventaja para sí

• Abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición legal, reglamentaria oadministrativa relacionada con el servicio público


La Secretaría de Contraloría y Desarrollo Admi-nistrativo (Secodam) es la encargada de conocer einvestigar las conductas de los servidores públicosque puedan constituir responsabilidades adminis-trativas; de aplicar las sanciones en términos dela ley, y en su caso, presentar las denuncias co-rrespondientes ante el Ministerio Público.

Las sanciones por faltas administrativas consistenen: a) amonestación privada o pública; b) suspensióndel empleo, cargo o comisión por un periodo nomenor de tres días ni mayor a un año; c) destitucióndel puesto; d) sanción económica, y e) inhabilitacióntemporal para desempeñar empleos, cargos o co-misiones en el servicio público.


IV. Gasto del Gobierno en Servicios Personales

Expansión del Sector PúblicoHistóricamente, la regulación ha permitido e inclu-so alentado una amplia participación del gobiernoen la actividad económica. Por lo anterior, el que-hacer del Estado ha ido más allá de la funciónesencial de proveer bienes públicos, como la se-guridad y la administración de justicia a la sociedad.Los motivos de la intervención estatal han sidodiversos: organizar la actividad económica, pro-ducir insumos y materias primas para fomentar laindustrialización, entre otros, pero los resultadossiempre han sido los mismos: una mayor com-plejidad y extensión del aparato del sector público.

Entre 1929 y 1940, el Estado creó diversas empre-sas, organismos descentralizados e institucionesfinancieras para organizar la actividad económica,como por ejemplo la Comisión Nacional de Caminosy la Comisión Nacional de Irrigación, el Banco deMéxico y el Banco Nacional de Crédito Agrícola.También entre 1934 y 1940, para la producciónde insumos se establecieron empresas como laComisión Federal de Electricidad, o bien comoPetróleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales,etcétera, para administrar a los sectores naciona-lizados. En este periodo, se fundaron ademásbancos de desarrollo y promoción a las exporta-ciones, como Nacional Financiera y el Banco deComercio Exterior.

Posteriormente, entre 1940 y 1970, para fomentarla creación de nuevas industrias y la expansiónde las existentes, el Estado ejerció una políticaproteccionista y de subsidios. Así, las empresaspúblicas incursionaron en una amplia gama deactividades: en siderurgia (Altos Hornos de México);en fertilizantes (Guanos y Fertilizantes); en papel(La Compañía Industrial de Atenquique y Ayutla);en minería (Carbonífera de Pachuca), entre otras.

El intervencionismo gubernamental y la expansiónde la actividad industrial fueron acompañados pordemandas crecientes de servicios de seguridadsocial en el país. En respuesta, el Estado fundó el


Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en1943 para atender a los trabajadores dentro delsector privado y al ISSSTE en 1959 para hacer lomismo con la burocracia gubernamental.

Sin embargo, a partir de los años setenta, los des-equilibrios fiscal y monetario derivados delintervencionismo del Estado se tradujeron en unamenor expansión de la demanda agregada y enun incremento de la inflación. No obstante, estono significó una reducción en el tamaño del sectorpúblico. Por lo contrario, las empresas paraestata-les y la burocracia se multiplicaron como resultadodel “rescate” de diversas empresas privadas inefi-cientes o que resultaron inviables ante la distorsiónen los precios y tarifas públicas. Algunos ejemplosfueron La Compañía Minera de Cananea, La Com-pañía Minera Autlán, el Grupo Industrial DINA,NKS, entre otras (véase Ayala, 1988).

Las siguientes cifras dan cuenta de la expansióndel sector público y de su aparato burocrático enMéxico a lo largo del siglo XX. Entre 1925 y 1982,como proporción del PIB, el gasto gubernamentalpasó de 5.6% a 58.5%, y como se puede apreciaren la primera gráfica se crearon 1,155 empresasparaestatales. Por otra parte, como muestra lasegunda gráfica, entre 1970 y 1989 el número detrabajadores y pensionados directos afiliados alISSSTE se multiplicó 4.8 veces.

Empresas Paraestatales • Número acumulado de unidades

1920-34 1935-40 1941-54 1955-62 1963-70 1971-75 1976-82

15 36

144206

272

504

1,155

Fuente: BBVA Bancomer con datos de SEMIP



Asegurados Directos en el ISSSTE* • Miles de personas

70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

* Trabajadores y pensionadosFuente: BBVA Bancomer con datos de Anexo Segundo Informe de

Gobierno CSG 1990

Crecimiento en las Erogaciones por ServiciosPersonalesEn la década de los noventa el gobierno federalemprendió una serie de reformas estructurales paratransformar la función del Estado. Inició así unproceso de disciplina fiscal, de apertura comercialy redujo su participación en la actividad productiva.La desregulación económica y la privatización deempresas paraestatales permitieron disminuirparte del tamaño excesivo del sector público.

Sin embargo, los avances fueron limitados puesaun cuando entre 1990 y 2002 el número de em-presas paraestatales se redujo de más de mil a203 y el gasto público total pasó de 28.5% a23.7% como proporción del PIB, el componentedel gasto en servicios personales, principalmentenómina de la burocracia, presentó una evolucióncreciente. En el periodo de referencia, estos gastoscomo proporción del total del gasto programablepasaron de 29.3% a 45.1%, como se aprecia enla gráfica adjunta.

Gasto en Servicios Personales • % del gasto programable

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01 '02

20

25

30

35

40

45

50

Fuente: BBVA Bancomer con datos de SHCP

La expansión significativa en las erogaciones porservicios personales obedecen tanto a un aumentoen el personal como en las remuneraciones de laburocracia. Como se aprecia en la gráfica anexa,entre 1990 y 2002, el número total de trabajadoresincorporados al régimen del ISSSTE se incrementó19.3%.

Trabajadores Incorporados al ISSSTE • Miles de personas

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01 '02

1,800

1,900

2,000

2,100

2,200

2,300

2,400

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Anexo Segundo Informe deGobierno VFQ 2002

Por otra parte, el aumento en la burocracia ha idoacompañado de un cambio en su estructura insti-tucional. La transferencia de trabajadores de laSEP y de la Secretaría de Salud a los gobiernosde los estados en 1993 y 1999, respectivamente,permitió adelgazar la estructura administrativa delgobierno federal, pero como muestra el cuadroadjunto, los organismos estatales y los gobiernosmunicipales incrementaron considerablementesus nóminas.

Sin embargo, las cifras del cuadro subestiman elverdadero tamaño de la burocracia, pues excluyena los trabajadores no adscritos al régimen de se-guridad social del ISSSTE, como los pertenecientesa Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de Elec-tricidad, Luz y Fuerza del Centro, Caminos y PuentesFederales y al Instituto Mexicano del Seguro Social,así como al personal militar de las secretarías deMarina y Defensa Nacional.



Trabajadores Incorporados al Régimen del ISSSTE por Tipo de Institución • Fin de periodo, miles de personas

1990199119921993199419951996199719981999200020012002

Var. % 90-02

Gobiernosmunicipales

1 Excluye transferencias de trabajadores de la SEP y de Salud a los gobiernos de los estados a partir de 1993 y 1999, respectivamente2 Excluye trabajadores de Pemex, CFE, LFC, Capufe e IMSS3 Incluye transferencias de trabajadores de la SEP y de Salud a partir de 1993 y 1999, respectivamente

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Anexo Segundo Informe de Gobierno VFQ 2002

Organismosestatales

Gobiernosestatales3

Entidadesparaestatales2

Dependencias1

19181821212123262629313535

83.4

273030

755779794821833854

1,0061,0361,1201,135

4167.4

150123125129129143140147158168346354359

138.8

439439437480476483470471479466460396401

-8.6

1,3771,4091,435

723744739734743758635466464469

-65.9

Total

2,012.22,018.52,046.02,107.12,149.92,180.52,188.52,220.62,274.82,304.52,337.82,368.82,399.9

19.3

Además, dentro de la administración pública escomún que una misma persona pueda ocupar doso más puestos realizando una o varias actividadeseconómicas, tal es el caso del personal del ma-gisterio o del sector salud; o bien, que se contratea personas por concepto de honorarios.4,5 Lo an-terior no necesariamente significa un aumento enel número de plazas, pero sí afecta la base delcálculo para los gastos en servicios personales.De esta manera, una estadística que refleja mejorel tamaño de la nómina del sector público es lareferente a personal ocupado.6

De acuerdo con la última información del INEGI,en 2000 el promedio anual de ocupaciones re-muneradas dentro del sector público fue de 4.8millones de personas. Como se aprecia en el cuadroadjunto, la cifra representó un incremento de2.8% entre 1990 y 2000. Al interior del sectorpúblico el proceso de privatización y la contracción

4 Un puesto refiere a la unidad impersonal de trabajo que describetareas, implica deberes específicos, delimita jerarquías y autoridad.Una plaza es la posición individual de trabajo que no puede serocupada por más de un servidor público a la vez.

5 Fuente: Indicadores Macroeconómicos del Sector Público, 1988-2000, INEGI.

6 De acuerdo con el INEGI, el personal ocupado comprende atodas las personas que durante el periodo de referencia trabajaronen el establecimiento o fuera de él, siempre que hayan sidodirigidas o controladas por éste y recibido una remuneración fijay periódica.

en el total del gasto público durante los años no-venta permitió a las empresas públicas reducir supersonal en 49.8%. Sin embargo, en el gobiernogeneral, independientemente de la distribucióninstitucional, el personal se incrementó 16.2%.

Personal Ocupado Remunerado Promedio delSector Público* • Miles de personas

Sector públicoGobierno general

Gobierno centralGobierno federalGobierno del Distrito FederalOrganismos descentralizados

Gobierno localGobiernos estatalesGobiernos municipales

Seguridad socialEmpresas públicas

De control directoDe control indirecto

No financierasFinancieras

Var. %

* Las cifras indican el número promedio de puestos remunerados requeridospara la producción. No significan en sentido estricto el número de personasocupadas en cada actividad. Una misma persona puede ocupar más de unpuesto en una o más actividades económicas. Un incremento en el númeropromedio de ocupaciones no representa necesariamente un aumento netoen plazas, sino la regularización del personal contratado por honorarios

p preliminar


2000p1990

2.816.2-42.4-50.925.5-9.0

157.8235.624.115.4-49.8-46.1-53.1-29.6-87.7

4,814.14,337.61,358.8

978.3166.8213.7

2,521.42,551.4

270.0457.4476.5236.8239.7214.425.3

4,683.13,733.52,359.21,991.5132.9234.8977.9760.4217.5396.4949.6438.9510.7304.6206.2



En la administración pública federal y paraestatal,la reducción en el personal ocupado se ha sesgadoprincipalmente hacia el personal de confianza yeventual. La inflexibilidad en la legislación laboraly el poder de negociación de los sindicatos nohan permitido reducir el personal de base. Porejemplo, en los años noventa, mientras en lasprincipales empresas públicas del sector energé-tico se registró una disminución en el total delpersonal ocupado, el personal de planta, constitui-do en mayor número por personas sindicalizadas,se incrementó como puede verse en el cuadroadjunto.

Personal Ocupado en Empresas ParaestatalesSeleccionadas • Número de personas

19901991199219931994199519961997199819992000

Var. %00/90

Planta

* Excluye personal adscrito a la rama de proyecto y construcción de obras


CFEtotalPlanta

49,37350,18250,68450,74750,85053,08853,51053,88154,77554,63155,450

12.3

81,65779,29773,57770,01467,24767,44969,11970,34272,87972,44973,535

-9.9

30,03531,51332,19332,21132,24132,97633,08832,74632,45732,48032,496

8.2

LFCtotal

35,30035,90536,15135,73235,23235,17134,82334,70634,88735,40535,536

0.7

Planta

105,00297,07580,05690,83094,74697,358

109,727113,856116,412117,701116,374

10.8

Pemextotal*

167,952154,321127,264106,676119,445124,396128,704131,633131,433129,159131,946

-21.4

Otro ejemplo de un crecimiento desmedido en lanómina gubernamental bajo la presencia de unpoderoso sindicato lo constituye el magisterio. Enel ciclo escolar 2001-2002, el número de docentesdentro del sector público (federal y estatal) fuede 1.1 millones, 46% del total de trabajadoresactivos adscritos al ISSSTE en 2002. Sin embargo,el tamaño de esta burocracia no parece resultarsólo de la demanda por servicios educativos enel país. Como muestra el cuadro adjunto, entre1970 y 2000 la matrícula en el sector público re-gistró una tasa media anual de crecimiento (tmac)de 3.2% en tanto la tmac del personal docentefue de 4.8%.

Matrícula y Personal Docente en el Sector PúblicoMiles de personas

1970197519801985199019952000

TMAC70-00TMAC Tasa Media Anual de Crecimiento, %Fuente: BBVA Bancomer con datos de SEP

Maestros por1,000 alumnos

26.128.832.738.438.440.441.4

Maestros

267399630885868983

1,075

4.8

Alumnos

10,23213,87219,25623,02422,62124,35825,969

3.2

Si bien una expansión en el número de alumnosde 10.2 a 25.9 millones justifica un incrementodel magisterio, éste resulta más que proporcionalcuando se realizan algunas consideraciones: pri-mera, entre 1970 y 2000 el número de maestrospor cada mil alumnos pasó de 26.1 a 41.4; segunda,el mayor incremento en la demanda fue en 1978,y en ese año el número de maestros por cada milalumnos fue de 30.3; tercera, tomando como re-ferencia el año 1978, es posible calcular el númerode maestros requerido para dejar la relación demaestros por cada mil alumnos constante. La grá-fica adjunta compara el número estimado demaestros contra el número registrado. De acuerdocon este cálculo, en 2000 el número de maestrosregistrado fue 36.6% mayor al número de docentesrequerido bajo la premisa analizada.

Personal Docente • Miles de personas

70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 '00

0

200

400

600

800

1,000

1,200

Estimado*

Registrado

* Mantiene la relación de maestros por cada mil alumnos constante e iguala 30.3




Por otra parte, la evolución de las remuneracionestambién explica los mayores costos del aparatoburocrático del país.7 Entre 1990 y 2000, las re-muneraciones reales del sector público registraronuna variación media anual de 3.7%. Sin embargo,en algunas dependencias como las relativas a laeducación el incremento fue cercano a 6%.

7 De acuerdo con el INEGI, las remuneraciones incluyen sueldosy salarios, bonos, incentivos y horas extra. Excluyen pensionesa personal jubilado.

Sector Público: Remuneraciones Medias RealesTMCA 1990-2000

Total Servs. deeducación

Servs.médicos

Admon públicay defensa

Empresaspúblicas

3.7

5.8

2.6

5.4

2.7


Además, en el caso de entidades con un marcoregulatorio laxo para la determinación de sueldosy prestaciones, y en otras con la presencia depoderosos sindicatos, la expansión en las remu-neraciones ha registrado un notable dinamismo.Por ejemplo, entre 1990 y 2000, el rubro presentóuna TMAC de 6.3% en la banca de desarrollo yde 6.1% en Pemex, tal y como se indica en lagráfica siguiente.

Empresas Públicas: Remuneraciones MediasReales • TMCA 1990-2000

Total Electricidad Serviciosfinancieros

Industriapetrolera

2.7

4.0

6.3 6.1


Por su parte, en el sector eléctrico es común queel Sindicato Mexicano de Electricistas (SME) logreincrementos salariales superiores a la inflación.Por ejemplo, entre 1999 y 2002 el incrementosalarial promedio para el SME fue de 14.1% entanto la inflación promedio fue 7.8%.

En comparación con el sector privado, las remu-neraciones del sector público crecen a un mayorritmo. Tomando como referencia al sector manu-facturero, en la siguiente gráfica se observa comoentre 1994 y 2000, los incrementos en las remu-neraciones para los servidores públicos fueronmayores a las del sector privado.

Remuneraciones • Variación % anual real

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

-15

-10

-5

0

5

10

Sector privado

Sector público


Por otra parte, como se aprecia en las siguientesdos gráficas, existe una marcada disparidad delingreso de los servidores públicos entre las distin-tas dependencias gubernamentales. Por ejemplo,las remuneraciones reales por persona ocupadason muy superiores en la banca de desarrollo yen empresas como Pemex a las otorgadas enotros ámbitos como salud y educación.

Sector Público: Remuneraciones Reales, 2000Remuneración media anual, miles de pesos de 2002

Total Servs. deeducación

Servs.médicos

Admon públicay defensa

Empresaspúblicas

128.5

103.1

133.4142.0

197.7




Empresas Públicas: Remuneraciones Reales, 2000Remuneración media anual, miles de pesos de 2002

Total Electricidad Serviciosfinancieros

Industriapetrolera

197.7186.7

361.7

287.7


El paquete de prestaciones para la burocracia esotro elemento que incide en un elevado gasto porservicios personales. Las principales instituciones yempresas paraestatales cuentan con prestacionespara sus trabajadores superiores a las del sectorprivado. Como muestran los cuadros a continuación,para el caso de los trabajadores del IMSS, losconceptos del salario pensionable exceden pormucho a los del mercado y, por ejemplo, la per-cepción anual del puesto de auxiliar de serviciosde intendencia puede verse incrementada hasta142.5% con respecto al sueldo base bruto anual.

Conceptos que Integran el Sueldo Pensionabledel IMSS Adicionales al Sueldo Tabular

1. Aguinaldo2. Prima vacacional3. Ayuda de renta4. Sobresueldo a médicos5. Ayuda de despensa6. Alto costo de vida7. Zona aislada8. Horario discontinuo9. Infecto contagiosidad10. Compensación por docencia11. Atención integral continua12. Aguinaldo13. Ayuda para libros14. Riesgo por tránsito vehicular

Fuente: BBVA Bancomer con datos de Informe al Ejecutivo Federalsobre la Situación Financiera y los Riesgos del IMSS, IMSS (2002)

Mercado

1. Aguinaldo2. Prima vacacional3. Fondo de ahorro4. Previsión social5. Comisiones6. Bono anual

IMSS

Auxiliar de Servicios de IntendenciaPercepciones brutas anuales

PercepcionesSueldo baseAyuda de rentaEstímulos Por asistencia Por puntualidadAyuda de despensa

Subtotal I

Fuente: BBVA Bancomer con datos de IMSS (2002)

Otras percepcionesPrima vacacionalAguinaldoFondo de ahorroAyuda actividadesculturales y recreat.

Subtotal II

Total = I+II

25,3204,800

6,3814,2544,800

45,555

5487,9763,9883,343

15,855

61,409.56

8 Puestos de director general y homólogos y sus superiores dentrode la estructura de la administración pública federal.

En el caso de los funcionarios de confianza, cuandoa su sueldo base se agrega el monto de las com-pensaciones garantizadas y de las prestacioneseconómicas en efectivo, su remuneración se in-crementa de manera considerable. El cuadroinferior ejemplifica el caso para el titular de la unidadde la contraloría interna del IMSS, el cual es untrabajador de confianza de alto mando del gobiernofederal.8

Titular de la Unidad de la Contraloría InternaDatos anuales

PercepcionesSueldo baseCompen. garantizadaDespensaSuma

DeduccionesISPTFondo de jubilaciónSuma

I. Ingreso anual neto

Fuente: BBVA Bancomer con datos de IMSS (2002)

Otras percepcionesPrima vacacionalAguinaldoFondo de ahorroSuma

Otras deduccionesFondo de jubilación

II. Otros ingresosanuales netos

Total (I+II)

495,2161,081,096

4,8001,581,112

512,78410,064

522,848

1,058,264

6,878123,804

61,902192,584

1,857

190,727

1,248,991



Otras prestaciones en beneficio de los funcionariosde confianza de alto mando son: los seguros, lospréstamos hipotecarios y de escrituración, el an-ticipo de sueldo, el préstamo para adquisiciónde automóvil, el uso de vehículos oficiales, la asig-nación de equipo de telefonía celular y partidaspara gastos de alimentación. Sin embargo, lo an-terior no excluye que los trabajadores de confianzade alto mando puedan tener también acceso a ser-vicios médicos privados con cargo al erario público.

De acuerdo con Anaya y Guerrero (2003), el gastopor servicios personales de los altos funcionarios delsector público representa sólo una pequeña pro-porción del costo total de la nómina de la burocracia:alrededor de 3.5%; sin embargo, los sueldos deestos funcionarios son superiores a los que recibensus similares en otros países, incluso con nivelesde desarrollo más elevados. Por ejemplo, en elrango de directores generales a subsecretarios,los funcionarios mexicanos perciben un ingresomayor al que recibirían en Estados Unidos, Canadá,Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido.

Comparación Internacional del SectorPúblicoTomando el total de gasto como un indicador deltamaño del Estado, el sector público en Méxicoes aparentemente pequeño. Como se aprecia enel cuadro adjunto, en 1997, en nuestro país la pro-porción del total de gasto a PIB fue 23.6% mientrasel promedio para las economías de la muestra fue42.2%. Otros países como Suecia y Dinamarcaregistraron porcentajes cercanos a 60%.

Sin embargo, la referencia no representa una si-tuación ideal. Por ejemplo, el desarrollo industrialde los Estados Unidos y Reino Unido a principios delsiglo pasado ocurrió con un tamaño de gobiernoinferior a 10% del PIB. Las mayores participacionesque actualmente muestran los gobiernos de muchospaíses desarrollados son resultado de la expansióndel Estado benefactor entre 1930 y 1980 (véaseSánchez, 1999).

Gasto Público • % del PIB

SueciaDinamarcaFranciaFinlandiaBélgicaItaliaAustriaAlemaniaHolandaNoruegaPortugalCanadáReino UnidoEspañaNueva ZelandaIslandiaJapónAustraliaIrlandaEstados UnidosMéxicoCorea

Promedio

* Nómina para Australia, Canadá, Estados Unidos y Noruega

Fuente: BBVA Bancomer con datos de OCDE (2000)

26.426.028.225.028.322.724.723.425.819.518.013.216.723.218.310.815.313.618.912.11.67.3

19.0

23.823.325.719.627.823.823.421.829.622.715.213.015.921.119.612.213.712.022.411.21.43.3

18.3

16.117.111.315.811.710.311.810.47.8

13.911.411.111.69.4

8.210.77.86.8

11.3

21.018.711.115.2

12.611.18.98.6

11.412.512.311.011.27.7

9.411.98.14.5

11.5

23.722.918.219.314.115.118.119.111.819.416.318.819.514.214.719.49.6

14.912.313.812.814.8

16.5

27.425.318.021.114.017.617.618.314.520.815.522.720.615.6

19.29.0

17.514.817.611.610.1

17.6

59.056.852.651.851.450.049.848.144.644.143.542.440.939.938.936.635.033.233.231.423.622.1

42.2

56.456.049.344.553.353.148.643.849.449.740.646.741.839.748.836.631.333.637.833.627.718.1

42.7

19971990199719901997199019971990

Seg. social y transferen.Servicios personales*Consumo finalTotal



En términos de la asignación del gasto, el cuadrotambién revela que el gasto corriente, y en particu-lar en servicios personales, tiene una ponderaciónimportante en México. Su proporción con respectoal PIB es cercana a la de economías altamentedesarrolladas, como las de Estados Unidos y Ho-landa, pero mientras en esas economías la tendenciaen dichas erogaciones van a la baja, en nuestropaís se advierte su continua expansión.

Tomando el empleo como un indicador del tamañodel Estado, el sector público del país tiene unmayor peso relativo en términos internacionales.Como muestra la siguiente gráfica, el gobiernomexicano es un importante empleador. En relacióncon el total de la población, el tamaño de la buro-cracia de nuestro país tiene una participaciónsimilar al de economías mucho más desarrolladascomo Holanda y España.

Empleo del Sector Público • % de la población total

CoreaNoruegaHolandaEspañaMéxico

Nueva ZelandaAustralia

Reino UnidoAlemania

Estados UnidosFranciaCanadá

FinlandiaSuecia

Dinamarca

0 2 4 6 8 10 12 14


Este resultado no es sorprendente considerandola fuerte rigidez laboral y la presencia de poderosossindicatos en la administración pública de nuestropaís, pero sin duda otro elemento que contribuyea la alta participación del gobierno en el empleoes la tendencia de los organismos reguladores amultiplicarse en exceso.

Por ejemplo, para regular al sector financiero exis-ten, además del banco central, departamentosadministrativos de banca y ahorro así como deseguros y valores dentro de la Secretaría de Hacien-da, y también instituciones como la Comisión Nacionalpara la Protección y Defensa de los Usuarios deServicios Financieros (Condusef), la ComisiónNacional Bancaria y de Valores (CNBV), la ComisiónNacional de Seguros y Fianzas (CNSF) y la ComisiónNacional del Ahorro para el Retiro (Consar). Lomismo ocurre en el sector de energía, donde junto

con la Secretaría de Energía coexisten la ComisiónReguladora de Energía (CRE) y la Comisión Na-cional para el Ahorro de Energía (Conae).

En lo que a remuneraciones para la burocracia serefiere, en el ámbito internacional se presenta demanera constante una diferencia a favor de lostrabajadores del sector público en relación con suscontrapartes del sector privado. Sin embargo, en losúltimos años, en países desarrollados como Esta-dos Unidos y Reino Unido y en algunas economíasanteriormente socialistas, como las de Polonia yHungría se muestra una tendencia a la baja en lasremuneraciones de la burocracia y su homologacióncon las del sector privado. En nuestro país, por locontrario, las remuneraciones dentro del sectorpúblico presentan una tendencia expansionista.

Remuneración en el Sector Público y Privado

PortugalAustraliaEspañaCanadáHolandaEstados UnidosNueva ZelandaPoloniaFranciaFinlandiaReino UnidoHungríaMéxico

2000

* Razón de remuneración media bruta del sector público al sector privado


19971996

1.11

1.27

1.121.13

1.131.001.000.860.98

1.221.24

1.121.131.091.121.031.010.830.94

1994

1.641.261.221.211.151.151.141.121.101.041.020.950.92

Cabe señalar que en los países desarrollados dela OCDE, el sueldo base representa en promedio90% de las percepciones totales de los servidorespúblicos. Por lo contrario, en México, el sueldobase del personal de confianza representa, enpromedio, 15% de su sueldo integrado brutomensual. El 85% restante corresponde a un bonollamado “compensación garantizada”. Este con-traste internacional señala importantes espaciospara avanzar hacia estructuras de compensaciónmás transparentes y con otros incentivos para losservidores públicos de nuestro país. Por ejemplo,en Singapur la remuneración por desempeño delos empleados públicos se establece en funcióndel crecimiento de la economía.


V. Presupuesto y Comportamiento Burocrático

Las ineficiencias de las estructuras burocráticas ysu propensión a extenderse y a absorber elevadospresupuestos sólo pueden entenderse a la luz delos incentivos que norman su comportamiento.Esta sección tiene como propósito introducir unmarco de referencia para entender tales incentivosy su efecto en el gasto por servicios personales.

La burocracia es una organización cuyo financia-miento no depende de la venta directa de bieneso servicios, sino de la asignación presupuestal porparte de un órgano patrocinador. Se caracterizapor no estar sujeta a remoción por parte de losvotantes y por ejecutar las decisiones políticas yeconómicas del poder electo por la ciudadanía.

En términos económicos, se puede decir entoncesque la burocracia constituye el único proveedorde servicios en un mercado donde sólo existe uncomprador. Así, el mercado laboral presenta unmonopolio tanto en la compra como en la ventade los servicios. La teoría señala que en un mo-nopolio bilateral, en última instancia, los resultadosdel mercado en precio y cantidad dependen delpoder de negociación de las partes.

Sin embargo, en este mercado la burocracia cuentacon claras ventajas respecto al comprador paranegociar su presupuesto. Los burócratas tienenmejor información de los costos de producción yde transacción de los servicios que generan, ysus resultados inciden en parte en los pagos orecompensas para su comprador: el poder electopor la ciudadanía.

William Niskanen (1971) ha definido a la burocraciacomo un agente racional con intereses propiosen busca de maximizar beneficios —sueldos, pres-taciones, poder político, etcétera— y para ello laorganización emplea su asignación presupuestal.De esta manera, Niskanen afirma que las burocra-cias siempre tienen fuertes incentivos para extendersus funciones e incrementar el número de susmiembros.


En un análisis posterior, Niskanen (1994) precisaque la burocracia maximiza sus beneficios me-diante el llamado “presupuesto discrecional”, esdecir, la diferencia entre su ingreso y el costomínimo de producir los servicios esperados porlas autoridades políticas electas. Cuanto más grandees la diferencia discrecional mayor es el beneficiopara la burocracia, pero esto resulta en un pérdidasocial porque los recursos involucrados no setransforman en bienes públicos.

Niskanen señala que la burocracia puede maxi-mizar su presupuesto discrecional debido a queel órgano patrocinador de la burocracia no tienesuficientes incentivos para supervisar detalladamen-te su actividad, pues sólo comparte una pequeñaporción de los beneficios atribuibles a una operaciónmás eficiente. Además, existen problemas de infor-mación asimétrica con el comprador y de mediciónacerca de los resultados de la actividad de losburócratas.

Por una parte, en la generación de los serviciosde la burocracia es posible contar o medir los in-sumos empleados, pero no ocurre siempre igualcon los servicios o bienes finales. Por ejemplo,en la provisión de un servicio como la seguridadpública se pueden contar los insumos: númerode policías, patrullas, armas, etcétera, pero no sepuede atribuir de manera exacta a cada individuo oinsumo en el proceso el resultado de la existenciao no de seguridad en las calles.

Por otro lado, cuando existe una situación en lacual una parte (como el poder electo) dependede otra (la burocracia) para realizar una actividaden su representación, se dice que existe una re-lación agente-principal. Milgrom (1992) señala quecuando las acciones del agente no pueden sersupervisadas fácilmente y sus resultados verifi-cados, el agente tiene margen para perseguir suspropios intereses en lugar de los del principal. Estocoincide con un trabajo anterior de Niskanen y enparticular de Breton y Wintrobe (1975) respecto a



la tendencia de la burocracia gubernamental pararealizar una sobreoferta de servicios y a hacer unuso ineficiente de las técnicas de producción afin de “inflar” sus costos de producción y lograrasí un mayor presupuesto.

En una relación de agente-principal existen muchasrazones por las cuales el agente puede estar ten-tado a realizar acciones contrarias al principal, obien a proporcionarle información distorsionada.Por ejemplo, en algunos casos los individuos en-cuentran el trabajo desagradable y desean evitarlo,en otros sus prioridades son diferentes a las delprincipal aun cuando les guste su trabajo. Si bienlas consideraciones personales pueden influir enlas decisiones y en la conducta de las personas,en última instancia las ineficiencias dentro de unaorganización responden a incentivos. Es decir, losbeneficios de realizar una actividad contraria alinterés del principal son mayores a los costosesperados por el agente cuando es sorprendido.

Un agente sólo actuará en función de los interesesdel principal si cuenta con los incentivos necesariosy es responsable de los resultados de sus accio-nes. Sin mecanismos de rendición de cuentas eincentivos apropiados acerca de la conducta o eldesempeño, los individuos dentro de una organi-zación pueden por ejemplo contratar parientes yamigos, realizar gastos para tener un entorno la-boral placentero a cuenta del principal, emplearrecursos de la organización para elevar su estatuspersonal, preferir sólo los proyectos que impulsansu carrera profesional, etcétera.

Por lo anterior, la mejor forma de eliminar talesconductas es haciéndolas poco rentables. Es decirel mecanismo de rendición de cuentas y de remune-ración debe asegurar mayores costos que beneficioscuando se lleva a cabo una conducta o actividadno deseada por el principal. Milgrom afirma quesi el esfuerzo, la inteligencia, la honestidad y laimaginación del agente no se pueden medir fácil-mente su remuneración no deberá basarse entales características sino en sus resultados.

Entre las medidas empleadas para alinear los inte-reses del agente con los del principal se encuentranlos bonos y/o las comisiones por resultados. Sinembargo, cuando el principal impone múltiples obje-tivos al agente, algunos con actividades observablesy otras no, entonces un esquema de remuneraciónpor resultados no será el apropiado. Los individuosincrementarán su esfuerzo sólo en las actividadesobservables, pero descuidarán las demás. En otraspalabras, un esquema con mayores sueldos o bonosno necesariamente implica un mejor desempeño.

En el caso de un agente con múltiples objetivos,Milgrom señala que debe recompensarse princi-palmente la conducta de los individuos. Estocoincide con un estudio de la OCDE (1999) de lasremuneraciones a los altos funcionarios públicos.El trabajo señala que en Estados Unidos, el ReinoUnido y Canadá los incentivos financieros y mone-tarios no tienen una función central en el desempeñode la alta administración pública. Las motivacionesson más bien de tipo intelectual y de prestigiosocial.


VI. Necesidad de Reforma

El Estado mexicano, con su multiplicidad de obje-tivos, ha creado un enorme y costoso aparatoburocrático. Sin embargo, fuera de las erogacionespor servicio de la deuda y de los adeudos por ejer-cicios fiscales anteriores, el resto de los rubrosde gasto puede evaluarse. Existe entonces unaexcelente oportunidad para revisar la asignación delgasto gubernamental y mantener sólo la proporciónresultante en un beneficio neto para la sociedad.

Las ganancias potenciales en eficiencia y los ahorrosfiscales están presentes a lo largo de todo el sectorpúblico, pero son en especial promisorias en todaslas entidades e instituciones con una precaria situa-ción financiera y alto costo para los contribuyentes.Por ejemplo, entre 2000 y 2001 el gasto progra-mable de la administración pública paraestatalexcedió en promedio 1.1 veces su ingreso propio,pero en algunas entidades, como LFC, la razónfue de nueve veces.

Además, una mayor apertura a la inversión privaday la desregulación profunda de la actividad pro-ductiva fortalecerían el desarrollo del país. La


evidencia demuestra que los recursos de los con-tribuyentes tienen una baja rentabilidad en manosdel gobierno. Por ejemplo, entre 1989 y 2001 laeconomía en términos reales registró una variaciónpromedio anual de 3.4% en su valor agregado.De esta expansión, menos de 0.02 puntos porcen-tuales (pp) pueden atribuirse a la administraciónpública y defensa nacional, en tanto a una solaindustria como la automotriz se atribuyeron 0.12pp del crecimiento.

Por lo anterior, es necesario reducir las erogacionespúblicas en actividades empresariales y en serviciospersonales. Los recursos del Estado cuanto másse orientan hacia bienes públicos tienen un mayorrendimiento social. Por ejemplo, un mayor gastoen proteger la libertad económica y en los derechosprivados de propiedad fortalecería el estado dederecho del país. Lo anterior ofrecería mejorescondiciones para la expansión productiva de laeconomía, pues reduciría costos de transacción,elevaría la productividad de los factores y estimula-ría el cambio tecnológico y la acumulación de capital.

Calificación de Indicadores Selectos del Indice de Libertad Económica 2003*

126916182729293335405256

Mercado negro

* Indice de 1 (mejor) a 5 (peor)

Fuente: BBVA Bancomer con datos de The Heritage Foundation y The Wall Street Journal

Derechos depropiedad

RegulaciónIntervencióngubernamental

Carga fiscal

1.51.01.51.51.51.02.52.52.01.52.02.03.03.51.4

1.01.01.01.01.01.02.02.02.02.02.02.02.03.01.1

1.01.02.02.03.02.03.03.03.03.03.03.03.03.02.2

3.03.02.02.02.02.52.52.02.53.03.03.04.03.02.3

2.02.03.54.02.54.03.05.04.05.04.04.53.03.53.5

País

Hong KongSingapurEUAReino UnidoChileCanadáTaiwánItaliaEspañaIsraelJapónFranciaCoreaMéxicoPromedio primeros25 países

Lugar



A su vez, son amplios los ámbitos de oportunidadpara fortalecer la expansión de los mercados delpaís. El cuadro anterior muestra que aun cuando lacarga fiscal en la economía mexicana es alta ysimilar a la de países más desarrollados, la efi-ciencia del gasto público podría incrementarse.Por ejemplo, las categorías de intervención y re-gulación gubernamental en el cuadro, presentanla posibilidad de avanzar hacia un menor consumopúblico no esencial y de intensificar la desregulaciónde la actividad económica en beneficio de la ex-pansión de los negocios privados.

Por su parte, la categoría de derechos de propiedad,la cual mide el riesgo de expropiación en las leyesy la protección a los derechos privados de propiedad,muestra que aún se pueden realizar grandes avan-ces en estas materias, pues la calificación de Méxicoes tres veces menor al promedio de la muestra.Sin duda, un mayor respeto al estado de derechodel país mejoraría la calificación de nuestra eco-

Número de Patentes Otorgadas en Estados Uni-dos por País de Residencia del Inventor en 2001

Estados UnidosJapónAlemaniaFranciaReino UnidoCanadáCoreaItaliaAustraliaEspañaMéxico

Fuente: US Patent and Trademark Office

98,65534,89111,8954,4564,3564,0633,7631,9981,031

34087

nomía en el rubro de mercado negro y permitiríaun mayor desarrollo tecnológico. En este renglónlas posibilidades de avanzar de nuestro país sonnotorias cuando se compara el número de patentesregistradas en México con el de otros países dela OCDE.


Propuestas

Es imperativo consolidar la actividad del Estadoen sus funciones esenciales y reducir el gastopúblico en servicios personales para asegurarmejores condiciones para el desarrollo del país.Por lo anterior, se propone:

• Retirar al Estado de Toda Actividad Empresa-rial y de la Provisión de Bienes de NaturalezaPrivada

El Estado debe abandonar las actividades empre-sariales. Se propone intensificar el proceso deprivatización de entidades paraestatales y conso-lidar la desregulación de la actividad económicapara abrir nuevos y mayores espacios a la iniciativaprivada. Por ejemplo, en materia de salud públicase propone sustituir el actual sistema por otro de“cuentas individuales de ahorro médico” (CIAM)para que toda persona pueda acumular saldosmonetarios y financiar sus gastos ante eventosde enfermedad con proveedores privados de ser-vicios de salud. Para un mayor detalle respecto alsistema CIAM (véase BBVA Bancomer (2002),Calidad de los Servicios de Salud Pública, SeriePropuestas No. 19) Además, la Constitución debereformarse para prohibirle al gobierno la realizaciónde “rescates” de empresas o industrias.

No existe justificación para que los escasos re-cursos del Estado se destinen a la producción debienes privados. Estos bienes tienen beneficiossólo para un limitado grupo de individuos. Trans-ferir su producción a los particulares permitiríareducir considerablemente el tamaño del aparatoburocrático y liberar fondos que hoy, a pesar desu baja rentabilidad social, se destinan a la gene-ración de electricidad y producción de petróleo,gas y petroquímicos; la administración de escuelas,hospitales, instituciones financieras y medios decomunicación; entre otras muchas actividades denaturaleza privada.

Propuestas

En el sector salud, el CIAM permitiría que cadapersona y no el Estado decida lo mejor para susalud. La reforma tendría un doble beneficio: re-duciría de manera considerable el gasto público,en especial en servicios personales, y fortaleceríala calidad de la atención de la salud del país. Laspersonas podrían “premiar” o “castigar” con sudemanda la calidad de la atención médica quereciben de sus proveedores.

Por su parte, el prohibir al gobierno realizar “resca-tes” evitaría la conformación de nuevas “empresaspúblicas” o “industrias protegidas” a futuro. Lamedida fortalecería el crecimiento económico delpaís a largo plazo porque asegura una estructurade gobierno pequeña y elimina distorsiones enprecios relativos y subsidios asociados con la ope-ración de empresas paraestatales.

• Centrar el Gasto Gubernamental en la Pro-ducción de Bienes Públicos

El gasto público debe tener siempre un beneficiosocial neto. Se propone que el Estado limite sudesempeño a funciones esenciales y centre suquehacer en bienes públicos como la seguridadnacional, la administración de justicia y la creaciónde infraestructura básica.

La especialización del gobierno en bienes públicosasegura una alta rentabilidad social por cada pesorecaudado y además genera condiciones para unmayor crecimiento potencial a largo plazo. Porejemplo, un mayor gasto en la defensa de la libertadeconómica y de los derechos de propiedad de laspersonas fortalecería el estado de derecho del paísy generaría incentivos apropiados para una mayoracumulación de capital, innovación tecnológica,producción y empleo con beneficios directos parala sociedad.


Propuestas

• Transparentar y Hacer Más Eficiente la Apli-cación del Gasto Social

La aplicación del gasto social debe ser transpa-rente y eficiente. Las transferencias y subsidios delsector público no deben dirigirse a la oferta de losbienes y servicios, sino a la demanda de los con-sumidores mediante transferencias monetarias.

El descartar los subsidios a la oferta de bienes yservicios reduce la necesidad de contar con ampliasestructuras burocráticas involucradas en su pro-ducción, administración y supervisión. Así pues,se reducen presiones potenciales sobre el gastopúblico por concepto de servicios personales.Además, al subsidiarse la demanda, los consumi-dores tienen la posibilidad de formar mercados ysus proveedores incentivos para competir. Ellomejora la calidad en los bienes y servicios otorgadose incrementa la transparencia y efectividad de laserogaciones gubernamentales.

• Permitir la Libre Entrada y Salida de Traba-jadores del Sector Público

Las relaciones laborales del sector público debenser flexibles y transparentes. Se propone reformarel artículo 123 constitucional y su ley reglamentaria,la LFTSE, para eliminar la distinción entre trabaja-dores de base y de confianza. La ley debe asegurarla libre contratación y remoción de personas delservicio público en función de su calificación, ha-bilidades y desempeño, y con pleno apego alequilibrio presupuestal. Por su parte, no debe res-tringirse el derecho de asociación de los trabajadoresy debe permitirse la existencia de más de un sin-dicato en cada entidad pública.

Eliminar la distinción entre trabajadores de basey de confianza ofrece a cada servidor público elmismo derecho para ascender dentro de la es-tructura burocrática. Esto crea incentivos para unamejor preparación personal de los individuos conel objeto de poder alcanzar los puestos a los cualesaspiran.

La flexibilidad laboral dentro del sector público lepermitirá al Estado contar siempre con capitalhumano actualizado en beneficio de sus usuarios

y mantener personal ocupado en razón de susposibilidades de financiamiento y de las necesi-dades del crecimiento de la economía. De estamanera, cada peso empleado en la nómina de laburocracia tendría un mayor rendimiento social.Finalmente, el reconocimiento oficial a toda orga-nización sindical en cada dependencia fortalecela competencia política de las organizaciones enbeneficio de los trabajadores.

• Contratar y Recompensar al Servidor Pú-blico Bajo Condiciones de Mercado

El sector público debe contar con personal califica-do y sus trabajadores con incentivos para realizarun trabajo honesto y eficiente. Se propone la es-tricta contratación de servidores públicos con baseen conocimiento certificado de sus capacidadespara desempeñarse dentro del gobierno. Ademáslos servidores públicos deben contar con capaci-tación permanente para el trabajo.

Las remuneraciones de los servidores públicosdirectamente implicados en actividades esencialescomo la seguridad pública y la administración dela justicia se deben homologar a estándares in-ternacionales. Su favorable desempeño debe serestimulado con bonos otorgados en función de losresultados operativos y en otros casos con reco-nocimientos no monetarios de carácter público.

Por lo contrario, para todo el personal con funcionesadministrativas, sin resultados claramente asociadoscon su desempeño o bien con múltiples objetivos,los bonos deben eliminarse. Sus remuneraciones,en especial para la alta burocracia, deben ser ho-mologadas a las condiciones del mercado privadode acuerdo con su grado de calificación. Los estímu-los por buen desempeño no deben ser monetarios,sino a partir de un amplio reconocimiento social,como por ejemplo mediante una medalla al mérito.

La contratación meritocrática y una remuneracióncompetitiva a los funcionarios públicos genera unmecanismo transparente con fuertes incentivospara su mayor preparación personal y para tenerun desempeño más eficiente en sus actividades.La medida mejoraría la calidad de los serviciosque otorga el gobierno a la sociedad, en especial,


Propuestas

en los ámbitos esenciales. Finalmente, la capacita-ción para el trabajo es fundamental para incrementarla productividad del factor trabajo y reducir loscostos de producción de la burocracia.

• Transitar de una Estructura Burocrática Ver-tical a otra Más Horizontal

El Estado debe tener una estructura administrativapequeña. Se propone transitar de una estructuraburocrática vertical a otra más horizontal eliminandoo reduciendo múltiples puestos que duplican fun-ciones dentro del sector público: secretario particular,director general adjunto, coordinador de asesores,asesores, analistas, choferes, secretarias, etc.Además, se deben eliminar o fusionar entidadespúblicas.

En relación con una estructura organizacional ver-tical, una más horizontal permite un flujo más ágilde información para la toma de decisiones y unmanejo más eficiente de recursos. La eliminaciónde puestos que dupliquen funciones acotaría losgastos por servicios personales en cada ámbitoadministrativo. Lo mismo pasaría a un nivel agre-gado con la fusión o eliminación de entidades,pero en todas aquellas de precaria situación fi-nanciera con la ventaja adicional de reducir el costofiscal para los contribuyentes.

• Incrementar la Competencia dentro delAparato Administrativo del Sector Público

Se debe estimular la competencia dentro del apa-rato burocrático. Se propone la subcontrataciónde servicios con el sector privado y sustituir lascompras directas de maquinaria y equipo por elarrendamiento.

A corto plazo, la subcontratación de servicios conel sector privado permitiría reducir un número ex-cesivo de puestos operativos y de servicios endiversos ámbitos como: mantenimiento, fotoco-piado, mensajería, sistemas de computo, etc., y alargo plazo, redundaría en menores pasivos labora-les para el sector público. La potencial competenciaprivada para todos los servicios prestados por laburocracia permitiría incrementar la eficiencia deésta en todos los campos donde pudiera existiruna potencial sustitución del personal por serviciosprivados externos.

• Elevar las Sanciones a los Servidores Pú-blicos por el Incumplimiento de las Leyes

Los servidores públicos deben tener un amplioconocimiento de las leyes y normas y de las san-ciones por su incumplimiento. Se propone reformarel artículo 128 constitucional. El servidor públicono sólo debe prestar la protesta de guardar laConstitución y sus leyes sino también debe de-mostrar su conocimiento y cumplimiento. La LeyFederal de Responsabilidades de Servidores Pú-blicos debe incluir penas severas por la comisiónde delitos. La ciudadanía debe contar con mejorinformación sobre el desempeño de los tres po-deres del Estado.

Una mejor rendición de cuentas de los servidorespúblicos fortalece la función social del Estado ypromueve un ejercicio más eficaz de la actividadpública, al facilitar la supervisión y vigilancia de lapoblación del desempeño de los trabajadores alservicio del Estado.


En México, el marco institucional permite e inclusoalienta una excesiva intervención del Estado enla actividad económica. No es extraño entoncesque el sector público en nuestro país sea com-plejo y extenso, además de ser un importanteempleador cuando se le compara con el gobiernode otras economías más desarrolladas.

No obstante, la evidencia confirma de maneraamplia una relación inversa entre desarrollo eco-nómico y tamaño del gobierno. El gasto públicomás allá de funciones esenciales como la procu-ración y administración de justicia, la seguridadnacional y la creación de infraestructura básica,genera a la postre incentivos adversos sobre eltrabajo, la inversión y la producción en razón desu necesidad de financiamiento mediante mayoresimpuestos o deuda pública. Además, el interven-cionismo del Estado debilita el estado de derechode una economía al hacerse necesario un marconormativo laxo y ambiguo para justificar y dar ca-bida a un amplio conjunto de objetivos dentro delquehacer público.

Por otra parte, un legado del histórico desempeñointervencionista del Estado en México ha sido laconformación de una extensa burocracia. Las ero-gaciones públicas por servicios personales en

Conclusiones

nuestro país representan una fracción creciente deltotal del gasto público, pero desafortunadamentesin un claro beneficio social neto. En cambio, sucosto resulta significativo en términos de menoresmárgenes de maniobra para la actuación de lapolítica fiscal a corto plazo y dados los altos pasivoslaborales que genera a largo plazo.

Los mayores gastos por servicios personales sonresultado tanto de una expansión en las remune-raciones como del propio personal ocupado dentrodel sector público. Sin embargo, detrás de tal ex-pansión subyace un marco normativo que por unaparte establece una relación laboral rígida, conpocos incentivos para la eficiencia productiva y laprestación de servicios de alta calidad, y por otralimita la competencia en los mercados laborales yresulta poco transparente en lo que a manejo derecursos humanos y remuneraciones se refiere.

Resulta imperativo reformar el marco institucionalsegún el cual se desarrolla la actuación del Estadoen nuestra economía. De esta manera sería posiblereducir el gasto público y consolidar el desempeñodel gobierno en sus funciones esenciales paraasegurar así mejores condiciones de desarrolloen el país. Nuestras propuestas se orientan pre-cisamente a tal objetivo.


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Estudios Económicos

Economista PrincipalManuel Sánchez González

Estudios Macroeconómicos y PolíticosFernando González CantúDavid AylettEduardo Torres Villanueva

Sistema Financiero y BancarioNathaniel KarpFco. Javier Morales E.Jorge Chirino CamposJavier Amador Díaz

Estudios Sectoriales y RegionalesEduardo Miguel Angel Millán LozanoAlma G. Martínez Morales

Economía Internacional y Propuestas a AutoridadesCarlos A. Herrera GómezOctavio R. Gutiérrez Engelmann

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racionalización del gasto público laboral · exponen las conclusiones del trabajo....

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