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PRO

SUR

SANTIAGO ESCOBARJACQUELINE MUNIZRAFAEL SANSEVIERO

MARCELO SAÍNJOSÉ MARCELO ZACCHI2004

LA SEGURIDADCIUDADANA COMOPOLÍTICA DE ESTADO

LA SEGURIDADCIUDADANA COMOPOLÍTICA DE ESTADO

2004

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Santiago Escobar (Chile), Abogado y cientista político, Experto en políticas deDefensa y de Seguridad Ciudadana

Jacqueline Muniz (Brasil), Antropóloga, Professora Adjunta do Mestrado em Direitoda Universidade Cândido Mendes, Doutora em Ciência Política pelo IUPERJ. Mestre

em Antropologia Social pelo Museu Nacional / UFRJ

Rafael Sanseviero (Uruguay), Investigador en Violencias y Derechos Humanos conénfasis en Género, Coordinador General del Centro Mundial de Investigación para la

Paz de la Universidad para la Paz - Naciones Unidas

Dr. Marcelo Fabián Sain (Argentina), Doctor en Ciencias Sociales, Presidente delInstituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia (ILSED), Buenos Aires,

Argentina; Profesor Titular Ordinario del Área de Sociología (Universidad Nacionalde Quilmes) y Profesor Titular de la Maestría de Estudios Internacionales

(Universidad Torcuato Di Tella), Director de la Unidad de Información Financieraabocada a la investigación del lavado de dinero y los delitos conexos.

José Marcelo Sallovitz Zacchi (Brasil), Abogado, Consultor do Banco Mundial paraSegurança Urbana e Prevenção do Crime e da Violência na América Latina e

consultor em segurança humana do Viva Rio. Coordena ainda o Grupo de Trabalhoem Segurança e Direitos Humanos da Sur - Rede Universitária de Direitos Humanos.

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I. INTRODUCCIÓN 5

II. UN NUEVO ENFOQUE PARALA SEGURIDAD CIUDADANA 9

III. ESPACIO PÚBLICO Y DOCTRINASOBRE EL USO DE LA FUERZA 151. El territorio

2. La doctrina sobre el uso de la fuerza

III. EL EJERCICIO DEL GOBIERNO SOBRE ELSISTEMA DE SEGURIDAD PÚBLICA 211. El control de los problemas.

2. Tres ámbitos de acción para la autoridad

2.1. Instituciones e instrumentos

2.2. Institucionalidad dispersa, mando político difuso

2.3. La eficiencia técnica y operativa de la fuerza policial

2.4. Cambio en la percepción del delito

2.5. Participación de la comunidad

IV LA CONSTRUCCIÓN DE UN DISCURSO PÚBLICO 311. La responsabilidad individual2. La responsabilidad colectiva3. La responsabilidad estatal

V POLICÍA COMUNITARIA Y MODELOS DE PREVENCIÓN 33

VI BIBLIOGRAFÍA 35

ÍNDICE

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Definir la Seguridad en sociedadesheterogéneas, complejas y habituadas a vi-vir con altas cuotas de incertidumbre, no estarea sencilla. Más aún, si la definición debeproveer grados suficientes de racionalidad,para entregar una orientación adecuada aaquellas políticas gubernamentales, que in-ciden en aspectos tan importantes como unapertenencia integrada y sin zozobras de losciudadanos en la vida social y política delpaís.

Crecientemente, las modernas teorías deldesarrollo han empezado a conceptualizarla seguridad de un modo integral y hablande una Seguridad Humana y un DesarrolloHumano. Estas definiciones tienen, para lapolítica, la virtud de articular un conjuntode variables e indicadores que estructuranun sistema de referencia para medir los avan-ces en igualdad y democracia el interior delos países y entre ellos. Permiten incluso lafijación de metas gubernamentales y laobjetivación de la seguridad en un nivelmacro, tremendamente positivo para la teo-ría del gobierno moderno.

Sin embargo, es necesario trabajarlas demanera más específica para construir con-ceptos operativos útiles para analizarsectorialmente las políticas públicas de se-guridad. Su sola mención no contiene aque-llos indicadores de eficiencia y eficacia enun nivel intermedio, que es donde se cons-truye la articulación de todos los ámbitos

I. INTRODUCCIÓN

sectoriales de una política pública. Se re-quiere, por lo tanto, de una mayor especifi-cidad técnica y conceptual, porque desde elpunto de vista de la gobernabilidad, es esteúltimo tipo de formulaciones el que permi-te concretar de manera exitosa la voluntadpolítica y la acción de gobierno.

Siendo tan amplio y polisémico el conceptoseguridad, el presente escrito se concentraen un aspecto específico de ella. Aquel re-lacionado con la política criminológica y laprovisión de un orden público interno des-tinado a cautelar la integridad física, eco-nómica y moral de los ciudadanos, con au-sencia de amenazas o coerciones ilegítimassobre su libertad y sus derechos civiles.

Esta orientación no implica obviar el con-texto de desarrollo social en el cual las polí-ticas sectoriales adquieren sentido. El De-sarrollo Humano, tal como ha sido elabora-do por las fuerzas progresistas y aceptadocomo doctrina en el mundo social democrá-tico, implica para la población adecuadosniveles de educación, salubridad, distribu-ción del ingreso, desarrollo infraestructuraly tecnológico, calidad ambiental, paz social,libertad; que constituyen umbrales que sir-ven para medir la Seguridad Humana de unpaís, y ayudan a explicar la inseguridad ciu-dadana cuando existe un déficit de gobier-no. Se trata, simplemente, de concentrar elanálisis de manera selectiva en aquellos as-pectos que son específicos de la llamada

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seguridad ciudadana como orden público.

Para las fuerzas democráticas de la socie-dad este enfoque integrado presenta unacomplejidad adicional. Pues ellas postulancomo principio básico de su acción políticaque los problemas singulares que la defi-nen, como son la delincuencia, la inseguri-dad urbana, la desestructuración de las ciu-dades, la desintegración social, el racismoo la falta de libertades civiles, deben ser re-sueltos en un nivel colectivo, mediante laconstrucción de instituciones y compromi-sos sociales amplios, de manera transparen-te, con un mínimo uso de la fuerza y un pro-fundo respeto por los derechos humanos.

Por lo mismo, abominan de soluciones quese sitúan fuera de la legitimidad democráti-ca, que se basan en la concentración ilimita-da de un poder económico que permite satis-facer de manera privada una necesidad quees pública, o en el uso de la coerción extre-ma por parte de grupos sociales singulares ode gobiernos con vocación totalitaria.

Es indudable que parte importante de lasdificultades conceptuales y prácticas, paraenfrentar los temas de la Seguridad, provie-nen de la complejidad técnica y la urgenciasocial que el tema presenta. Sobre todo porel aumento de la delincuencia urbana engeneral, la intensificación del uso de la fuer-za por parte de los delincuentes en la comi-sión de determinados delitos y el aumentode la visibilidad comunicacional del temaen la sociedad, al ser objeto de encarniza-das controversias políticas.

Pero también es necesario recalcar que laemergencia de un conjunto muy complejode problemas, que tienen su raíz en las pa-tologías de la economía antes que en con-ductas socialmente aberrantes, ha jugado unpapel tremendamente decisivo. El tema sepuede ejemplificar con aquellos problemasemergentes de mayor notoriedad. En primerlugar, la aparición de delincuentes primeri-zos cuya edad se sitúa por sobre los cincuen-ta años, lo que estaría evidenciando un es-tado de necesidad estructural en vastos sec-tores de la población adulta mayor que in-duce a delinquir a personas que nunca hanestado expuestas a este tipo de conductas.En segundo lugar, la irrupción de un enor-me peso estadístico de las mujeres en deter-minado tipo de delitos, especialmente demicrotráfico de drogas. Ello estaría gene-rando una mayor tolerancia social frente altema con base en la familia y no ya solo enla conducta individual. En tercer lugar, exis-te un aumento dramático de niños delincuen-tes, no ya como un fenómeno de niños aban-donados que para sobrevivir delinquen, sinobandas organizadas de niños entre los 8 yquince años, tremendamente audaces y vio-lentas.

Con todo, sin perjuicio de las urgencias, elejercicio gubernamental hecho con vocacióny responsabilidad democráticas exige unadecuado equilibrio entre la dimensión po-lítica de los problemas y la dimensión téc-nica de los mismos1, a fin de evitar la tenta-ción populista o el sesgo tecnocrático en eldiseño de las soluciones. Esta dimensión sehace crítica en aquellos aspectos específicos

1 Edgardo Boenninger. Democracia en Chile. Lecciones para la Gobernabilidad.Editorial Andrés Bello. Santiago. 1997

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de la seguridad referidos al orden públicointerno o la delincuencia, debido a que lasdecisiones implican aspectos tan crucialescomo el diseño institucional de las policías,la formulación de una política criminológica,o de un sistema judicial y penitenciario, cuyaeficiencia roza permanentemente con las li-bertades ciudadanas y la calidad de la demo-cracia y sus instituciones.

De ahí que la propiedad con que las fuerzasprogresistas se desempeñen en el tema tie-ne un impacto directo en la calidad de vidademocrática de los ciudadanos. La autori-dad, la legitimidad, y la legalidad no se ex-presan de igual manera ni tienen los mis-

mos efectos cuando corresponden a un ejer-cicio de talante autoritario o a uno humanis-ta y democrático.

Por ello, tal vez entre las principales y pri-meras tareas de un gobierno democrático,deba estar el desarrollo de una doctrina acer-ca del uso de la fuerza, sobre todo la poli-cial, que permita claramente que, sin inhibirlas prerrogativas de que está dotado el Esta-do en la materia, exista un sello de autori-dad y legitimidad democráticas diferentes alos paradigmas conservadores y autoritariosque hoy priman cuando se discute sobre se-guridad ciudadana.

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Desde hace más de una década, la seguri-dad ciudadana se ha instalado como un as-pecto central de la agenda pública en todoslos países de América Latina. Ello ha sidocoincidente no sólo con la plena recupera-ción democrática en todo el continente, sinotambién por un aumento efectivo de la tasade delitos cometidos. En el caso del ConoSur ese debate, no muy diferente a lo queocurre en todo el mundo, tiene enorme sig-nificación para medir la capacidad de ungobierno, que normalmente constituye unapromesa central en los programas de aque-llos que aspiran a alcanzarlo. De ahí la sen-sibilidad del tema en lo que respecta a nive-les de aceptación o rechazo de la ciudada-nía frente a sus gobiernos.

Sin embargo, esta importancia no ha ido re-frendada desde la política por parte de las fuer-zas progresistas con un desarrollo más elabo-rado, tanto de políticas públicas, como de undiscurso doctrinario, que integre los diversoscomponentes de la seguridad ciudadana y leentregue un sentido estratégico a las solucio-nes que se intentan. Más bien las acciones gu-bernamentales y los discursos políticos apa-recen dominados por el síndrome del temor ydel corto plazo, con un predominio de solu-ciones que privilegian el uso de la fuerza y lasrestricciones de libertad como mecanismosaptos para delinear las soluciones. Es decir,un sentido bastante diferente a aquel en quese supone avanzan los cambios sociales conprofundización de la democracia.

El déficit doctrinario del progresismo estáen gran parte influido por su visión acercade la naturaleza política de la seguridad ciu-dadana. En general, sostiene undeterminismo sociológico de que se tratade un tema exclusivamente social, en el cuallas dinámicas de violencia y criminalidadson meros subproductos de patrones de des-igualdad y exclusión social, cuya superaciónsería suficiente para revertirlos o hacerlosdesaparecer.

Tal concepción, si bien no es del todo erró-nea, es incompleta e inhibe una reflexiónmás profunda, produciendo dos desviacio-nes de grandes consecuencias prácticas. Laprimera, es que las acciones de seguridadpública serían un esfuerzo casi perdidomientras se mantengan las condiciones es-tructurales que permiten la delincuencia. Lasegunda, es la percepción de que la seguri-dad es un tema de las clases altas que se venamenazadas en su patrimonio y seguridadpersonal por clases marginalizadas o peli-grosas.

De ahí a una acción concentrada en el mapeode los delitos, el establecimiento de fronterasentre barrios seguros y barrios peligrosos, elreforzamiento de una política criminológicadel Estado, orientada más por una noción deorden que de manejo del delito, solo hay unpaso, que por cierto, con mucha frecuencia,las fuerzas progresistas dan cuando se enfren-tan al ejercicio del gobierno.

II. UN NUEVO ENFOQUE PARALA SEGURIDAD CIUDADANA

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Es necesario cambiar esta perspectiva yconstruir una agenda diferente que conten-ga tanto mecanismos de gestión inmediatadel delito como una perspectiva de cambiocultural en el manejo del tema. Una agendaque construya una pauta de prioridades al-ternativa a la victimización concentrada enlas clases altas, que contenga soluciones conénfasis en la protección universal y pluralistadel ciudadano, con prioridad en el derechoa la vida, la integridad física y la libertad, ycon un enfoque preventivo social, urbano yde mediación de conflictos.

La sociedad moderna es más urbana, y ensu interpretación está sujeta a símbolos eimágenes muy instantáneas, teniendo unavelocidad promedio de funcionamiento muyalta, no sólo en su conectividad física sinoen la cultural. El debate social acerca de ladistribución del bienestar y la riqueza seconcentra en las grandes ciudades y estámediado por muchos mecanismos, ademásde aquellos corporativos tradicionales comoson los sindicales o los políticos. La culturade los mass media, que es propia de las so-ciedades urbanas, precisa y potencia audien-cias ampliadas, que se manejan con efectosde auditorio2 en los bordes de lo racional, loque demanda un gran esfuerzo para que losmensajes sean entendidos y se desarrolle enla sociedad una capacidad intelectiva de se-lección y discriminación de estos mensajes.El mercado, como espacio social relevante,produce órdenes homogéneas que tratan deimponerse como modelos de validez uni-versal, que sus emisores pretenden, además,sean aceptados de manera refleja.

Por múltiples razones, algunas de caráctertecnológico, esta sociedad moderna tieneuna tendencia tanto a la apertura y la trans-parencia como a la discriminación y la ex-clusión. Lo que en esencia significa una ar-dua tarea de formación de ciudadanos in-formados y participantes si se desea un de-sarrollo democrático. Por lo tanto, la sim-plificación de los problemas, aunque tre-mendamente necesaria para encontrar elnudo técnico de cada tema, no es un buenconsejo para generar doctrina.

Por ello, la política de seguridad ciudadana,a la hora de ser diagnosticada y explicitadacomo voluntad de acción, precisa contextosocial e inserción en una visión de desarro-llo social. Una política sin un discurso es-tratégico sobre la ciudad, sus espacios, lacultura, el ocio y la recreación; una políticade información y participación ciudadana oun sistema integrado de administración dejusticia, por mencionar aspectossignificantes del tema, no tiene muchas pro-babilidades de ser exitosa. Porque la segu-ridad es un bien que apunta a la calidad in-tegral de vida de los ciudadanos, y no sólo ala ausencia de delitos o amenazas contra laintegridad física o moral de las personas. Ysi bien es visible en su especificidad, sussoluciones exitosas sólo son posibles enun contexto amplio.

Por otra parte, todas las modernas políticaspúblicas implican una gestión interactivacon la ciudadanía en mayor o menor medi-da. Es decir, una ejecución que involucraun papel directo de aquellos que son, al mis-

2 Umberto Eco. «Apocalípticos e integrados» Editorial Lumen. Barcelona 1993

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mo tiempo, destinatarios o beneficiarios deesa política. Ese contenido, que se encuen-tra en ámbitos tan disímiles como salud, vi-vienda o capacitación, se da también en se-guridad ciudadana, y muchas veces es con-fundido, de manera errónea con la partici-pación ciudadana. En realidad, la participa-ción involucra poder de decisión en la pla-nificación o ejecución de una política.

Sin embargo, los elementos interactivos deuna política son componentes de la partici-pación, que resultan fundamentales, porejemplo, en el control de los espacios pú-blicos o en la creación de condiciones so-ciales para una eficiencia focalizada de lapolicía. Por lo mismo, nunca deberían que-dar bloqueados porque los mensajes fueronmal emitidos o no se decodificaron adecua-damente. Un punto central de cualquier po-lítica pública es que sea comunicada ade-cuadamente, lo que implica que en el pro-ceso de transmisión, el mensaje sufrirá una«adecuación a la media», es decir será des-cifrado por los destinatarios de una maneramás simplificada que su contenido real.3

Si se analiza el orden público y la seguridadinterna, ámbitos muy específicos de la se-guridad ciudadana, ellos no dependen ex-clusivamente de la eficiencia policial, ni delsistema penal o el penitenciario, si bien es-tos son fundamentales para generar un «es-tado de control» por parte de las autorida-des. Existe un conjunto más amplio de fac-tores que le dan su sello particular. El nivelde desarrollo cultural de la sociedad, la po-breza y marginalidad, la sociabilidad públi-

ca, la movilidad y cohesión social; el niveldesarrollo de la participación ciudadana, elordenamiento territorial, son algunos aspec-tos de esta cadena conceptual que se vacreando, para explicar y hacer operar ade-cuadamente una política.

Esos factores se correlacionan de maneracompleja entre sí, dando origen a una de-manda de gestión, llamada «capacidad degobernación» por Yehezkel Dror 4, cuyo ejeestá constituido por un manejo intersectorialcoordinado de recursos de diferente tipo:policiales, judiciales, de acción social, polí-ticos, de comunicación, necesarios para al-canzar soluciones globalmente satisfacto-rias. Esa demanda constituye en realidadun test de capacidad para el gobierno, quese intensifica en la medida que las percep-ciones de inseguridad (seguridad subjetiva)aumentan entre la ciudadanía.

En ninguna sociedad el control efectivo detodos los recursos movilizables para solu-cionar un problema es resorte de un soloactor, en este caso el gobierno. Muchos deellos corresponden a actores políticos,institucionales o sociales diversos, sean pú-blicos o privados. Su uso posible y exitosodepende en gran medida de la voluntad queexhiben sus propietarios. Cuando se tratade actores públicos, el problema se simpli-fica y se transforma en un tema de gestión,a menos que esté de por medio una situa-ción compleja de carácter político, comoocurre en las transiciones a la democracia.Cuando se trata de recursos privados, el temaes más complejo pues requiere capacidad

3 Umberto Eco. Ibid4 Yehezkel Dror. «La Capacidad de Gobernar» Fondo de Cultura Económica. México. 1996

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de motivar por parte del Estado, para aso-ciar el recurso privado a los propios en unasinergia positiva.

La forma en que los actores, públicos y pri-vados, se comportan o perciben su acción,puede influir de manera determinante en lasolución de los problemas. De ahí que siem-pre se precisa de un buen diagnóstico sobrela materia. Una autonomía policial excesi-va o su resistencia corporativa al cambio, elsesgo delincuencial en la información pú-blica cuando los medios de prensa adquie-ren la fisonomía de acusadores en materiadelictual, la lentitud procesal, o atmósferassociales poco propicias a la rehabilitación yreinserción de delincuentes condenados pordelitos de poca gravedad, entre otros as-pectos, crean climas alterados para una ade-cuada solución de los problemas.

Por lo mismo, existe más de una responsa-bilidad involucrada en la definición de lasacciones, aunque la conducción central yestratégica es asunto de la política y corres-ponde al gobierno, es la instancia que debecontrolar el diagnóstico y movilizar los re-cursos para las soluciones.

Es evidente que se ha avanzado mucho enla definición de políticas y la crítica acercade la falta de un discurso integrador debeser matizada, pues está referida fundamen-talmente a la lentitud con la cual opera lareelaboración doctrinaria frente a la celeri-dad de la sociedad actual. Ello crea undesfase temporal que lleva a que las políti-cas sean siempre de urgencia o reactivas,aunque existan experiencias parcialmenteexitosas. Resulta casi paradojal que al tér-mino de un gobierno se formule un plan de

nacional de seguridad que, lo más proba-ble, no tendrá tiempo de madurar antes quelo cambie el nuevo gobierno.

Por lo mismo, resulta casi natural recurrirde emergencia a los recursos más abundan-tes, entre ellos la policía, las amenazas y ladrasticidad de las penas. Ello crea una ima-gen de exagerada confianza en los mediosrepresivos y en las técnicas de disuasiónsocial antes que en la prevención o el traba-jo con la comunidad. La consecuencia finales que se genera un sesgo estatista que haceabandono de la confianza en la ciudadaníay la capacidad de organizar respuestas des-de la comunidad libremente asociada, lo quesupondría tener una dimensión de Estadomucho más acotada en este tema.

La perspectiva que se abre cuando el temase enfoca de manera integral es que, al fin yal cabo, el ejercicio de la libertad solo esposible en la sociedad moderna medianteel cultivo de la cooperación y la confianzacomo bienes públicos, y no es un derivadode la pura coerción. Ello implica modeloscolectivos de acción, que no niegan sinotransparentan las aspiraciones e interesesprivados, permitiendo generar respuestascolectivas, pese a la complejidad y especia-lización de los temas, y hacen operar ladisuasión policial de los delitos de una ma-nera más eficiente.

En esa manera de ver las cosas, lasmovilizaciones espontáneas que se generanen algunas ciudades de la región frente ahechos delictivos que conmocionan la opi-nión pública, expresan el divorcio de unpoder público ineficiente o corrupto, con laciudadanía. Se transforman en una fuerza

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de cambio social, a pesar que no están ori-ginadas en la psicología del cambio políti-co, pero expresan claramente un malestaren la democracia, respecto de una políticapública, que es parte fundamental del están-dar de calidad de los derechos humanos yconstitucionales.

Finalmente, en el enfoque de la seguridadciudadana, es necesario señalar que sintransparencia ni información adecuada, laparticipación ciudadana como capacidad dedecisión, es imposible. La información enla época actual se ha transformado en unbien público perfecto para la democracia,que la autoridad pública tiene la obligaciónde asegurar, tanto en cantidad y calidad,como en su equitativa distribución social.Una sociedad que vive el miedo cotidianode la violencia, se hace más temerosa mien-tras más desinformada está. La incertidum-bre, factor fundamental de la llamada dimen-sión subjetiva de la seguridad ciudadana,puede ser tan aterradora como la violencia

misma. Y una sociedad dominada por elmiedo es una sociedad que termina por le-gitimar la violencia.

Crecientemente se generan mecanismos debuenas prácticas policiales, que abren la in-formación de su funcionamiento a la comu-nidad e incluso se someten al escrutinio deesta. De la misma manera, en el nivel localaumentan las posibilidades de los ciudada-nos de influir efectivamente en el diseño delas políticas.

Sin embargo, la información como bien pú-blico perfecto se refiere a aspectos más am-plios, esto es a la inversión en sistemas de da-tos en información abiertos al uso de los ciu-dadanos, la instalación de controles parlamen-tarios efectivos sobre actividades de inteligen-cia policial y distribución de recursos, y engeneral, al establecimiento de mecanismos quepermitan una responsabilización de las políti-cas de seguridad.

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1. El territorio

Todo Estado está dotado de una capacidadde imperio, que implica la facultad de dic-tar leyes y hacerlas cumplir por la fuerza.Puede, además, coartar bajo determinadascircunstancias las libertades de sus ciuda-danos, entre ellas la libertad física, e inclu-so, en aquellos países donde la pena demuerte está permitida, ejecutar de maneralegal a determinados delincuentes. Por ello,no es un tema simple determinar una doc-trina acerca del uso de la fuerza, porque enella queda determinado no solo el talante odisposición que una sociedad tiene para usarmétodos coercitivos como solución, sinotambién se refleja el consenso social acercadel ethos democrático y el valor de los de-rechos humanos.

Los Estados son, en esencia, formacionesterritoriales.5 Lo principal de su existenciacomo entidad objetiva es contener un hábi-tat humano y una ecología política, domi-nados por rasgos de cultura que le son pro-pios y característicos, y que la organizaciónpolítica torna exclusivos. De ahí que todoaquello relacionado al gobierno del territo-rio sea una clave fundamental en la políticamoderna, sin perjuicio de las tendenciasglobalizadoras que predominan en el mun-do contemporáneo.

El territorio sirve de «medida y límite a laautoridad del Gobierno»6. Por lo mismo, se-ría impensable desarrollar una adecuada po-lítica de seguridad ciudadana, sin adentrarseen los componentes espaciales que ella im-plica, y que son de variada índole.

La convicción de que el diseño del espaciopúblico debe ser amable y comprensiblesobre lo que contiene para todos los ciuda-danos, lo cual requiere un conjunto de ac-ciones con fuerte participación ciudadana,es un paso fundamental de la prevención.Una iluminación adecuada, que permita undominio visual del entorno, y la eliminaciónde los elementos que dan origen a los pun-tos trampa que tornan peligroso un espacio,es un buen ejemplo de lo que en este aspec-to se puede hacer. Aunque no es el únicoelemento, la poca iluminación o aquella maldiseñada, favorece las actividadesdelictuales, lo que unido a hechos comoconsumo de alcohol y drogas, potencia lapercepción entre los ciudadanos de que exis-te una ocupación agresiva y peligrosa delespacio público por parte de la delincuen-cia.

Determinar cuáles son los elementos arqui-tectónicos y de diseño que tornan una ciu-dad más segura implica en realidad trabajaren soportes estructurales de las políticas de

III. ESPACIO PÚBLICO Y DOCTRINA SOBREEL USO DE LA FUERZA

5 Hariou, André . Derecho Constitucional e Instituciones Políticas. Editorial Ariel. Barcelona 19806 Ibid

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prevención. Porque un buen diseño del es-pacio permite, por ejemplo, una utilizacióneficiente de los recursos policiales, ademásde una activa participación ciudadana en elcontrol real de los espacios públicos. Másaún, potencia el goce pacífico de laprivacidad de los hogares. Si el entorno esinseguro, el hogar se transforma en un refu-gio rente a un exterior agresivo, que debeser defendido y aislado, lo que incentiva lapercepción de inseguridad.

En Alemania, Australia, Holanda, Inglate-rra o Francia ha habido un auge de la pro-moción de las llamadas Iniciativas para Ciu-dades más Seguras (Safer CitiesIniciatives)7, que tratan de articular la aso-ciación entre las autoridades públicas, y lasciudades, los barrios y los ciudadanos paracombatir la delincuencia. Entre las accio-nes que contemplan está la creación de sis-temas permanentes de evaluación de políti-cas de seguridad en los ámbitos barriales,con capacidad de corrección en aquellosaspectos en que la acciones no funcionan;la creación y distribución de fondos quesostengan estos sistemas como una «buenapráctica»; la remodelación de los espaciospúblicos y el equipamiento comunitariocuando es necesario, la educación a la co-munidad sobre cómo ocupar los espacios, ymuchas otras iniciativas. En la mayoría delos casos, se incorporó como un anteceden-te fundamental del rediseño la dimensión degénero, investigando la percepción que lasmujeres tienen de los espacios que conside-ran poco seguros.

El control permanente de un espacio terri-torial solo puede ser producto de la acciónde la ciudadanía y no de la policía. Cuandoello ocurre, se genera una manera muy di-ferente de mirar y organizar las cosas enmateria de seguridad. La policía es la re-presentación de la autoridad en el territorio,y en esa medida tiene una dimensión de ser-vicio gubernamental y no de micro gobier-no local. Su presencia debe ser un elementodisuasivo frente a la delincuencia, que daconfianza y respaldo a la ciudadanía por lacapacidad de fuerza que se activa de mane-ra selectiva y focalizada frente al delito. Perola seguridad como tema de gobierno, queincluye participación y decisión sobre po-líticas, queda en manos de la ciudadanía yde sus organizaciones, a través de las cua-les se articula al gobierno local.

Cuando se produce esa nitidez en la formade gobernar el territorio, surge también unaimportante conclusión acerca de qué tipo deorganización policial necesita el Estado, concuáles especialidades, y en cuáles aspectosse articulan las capacidades y recursos ciu-dadanos y en cuales sólo puede actuar elEstado. Es necesario recalcar que la accióngubernamental en el territorio no puedeguiarse exclusivamente por la lógica cen-tral, sino que precisa corregir mirando losproblemas desde las unidades territorialesespecíficas. Las ópticas centrales tienden asoluciones estandarizadas, a procedimien-tos uniformes y a un acoplamiento acríticode los recursos locales que es posible movi-lizar. Tiene por lo general una gran

7 Wekerle, Gerda «Safe Cities» Guidelines for Planning, Design, and Management.Van Nostrand Reinhold. USA, 1995

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inercialidad y resulta difícil la corrección.Las ópticas locales en cambio permiten aso-ciar mejor los recursos locales, dar flexibi-lidad a los procedimientos, y aumentarsignificativamente la cobertura de los ser-vicios debido a la ayuda de la población.

Existen diferentes elementos del territorioque deben ser sometidos a escrutinio paracontribuir a un diseño que potencie la pre-vención del delito, permita un uso racional,económico y eficiente de la fuerza policialy un goce pacífico de los espacios públicos.Entre ellos, el concepto de barrio y la iden-tidad que él genera en sus habitantes resultadeterminante.

Definir el barrio ayuda a consensuar la mi-rada entre sus habitantes, y a reforzar la iden-tidad colectiva, lo que es muy importantepara inhibir o controlar las situaciones deriesgo. En gran medida la inseguridad de unbarrio tiene que ver tanto con la identidadde la gente que lo habita, su percepción demarginalidad y rechazo, o la autovaloración,como con las mezclas en el uso del suelo ylos equipamientos de que está dotado.

Un barrio mixto, debido a la existencia deconjuntos habitacionales y empresas o áreascomerciales deshabitadas en las horas de lanoche, no es lo mismo que un barrio neta-mente comercial y de vida nocturna, o deotro que es eminentemente habitacional. Un

barrio con tradición histórica o cultural tie-ne más posibilidades de ser movilizado po-sitivamente que uno que es enteramentenuevo, o que carece de historia y lazos so-ciales y afectivos entre sus habitantes. Unbarrio de viviendas de mala calidad, falto deservicios o con pobreza extrema y desempleotiene una alta probabilidad de convertirse enun lugar inseguro. La teoría de la «ventanarota» ( broken window)8 desarrollada en Es-tados Unidos, gira en torno al deterioro delbarrio y la indiferencia ciudadana.

De ahí la necesidad de trabajar el territoriobajo una perspectiva de identidad político-social, y buscar los mecanismos que produz-can un ordenamiento territorial sobre basesde identidad cultural. Es decir, las variablesfísicas o económicas deben ser intervenidaspor sentidos culturales (identidad barrial, fies-tas, espacios de recreación) y en especial, porlos instrumentos más espontáneos del desa-rrollo humano como son la recreación y eldeporte, y ahora, la comunicación en red conotros barrios. Es decir, intentar articular elespacio público como espacio lúdico.9

En el trabajo físico del territorio -los barriosy ciudades como entes organizados de go-bierno-, además del diseño y la iluminación,debe proyectar los túneles de movimiento10,que son aquellos pasos obligados donde lospeatones no pueden escoger otra alternati-va de circulación; la mayor permeabilidad

8 Esta teoría sugiere que el abandono de un vecindario y su transformación en un lugar peligroso es un procesoprevisible de hechos que se suceden de manera encadenada y van aumentando en intensidad si no se intervienesobre los símbolos del deterioro, como ventanas rotas, autos abandonados, basura acumulada, etc. Para vermás visitar el Center for Urban Research and Learning de la Loyola University of Chicago, www.curlweb@luc.edu9 Carlos Alberto Rico. «Pasar del Espacio Público al Espacio Lúdico» Carico@funlibre.org10 Francisco Harrison y Bruce Swain. «Guía de Diseño del Espacio Público» Gobierno de Chile. Ministerio deVivienda y Urbanismo. LOM Ediciones. Santiago. 2003

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visual, que permita al transeúnte dominarel entorno; un diseño espacial que permitala vigilancia informal, que se produce en laocupación de los espacios públicos por lagente; evitar una mezcla espontánea en eluso del suelo, pues puede producir espaciosciegos que aumenta la sensación de vulne-rabilidad; el uso de una señalética pensadacomo un soporte de seguridad para los pea-tones y no sólo de orientación, entre mu-chos otros aspectos

Cuando se habla de barrios peligrosos o ciu-dades peligrosas, lo primero que se viene ala mente es una alta comisión de delitos y lasolución se asocia a eficiencia policial. Sinembargo, es bastante probable que la solu-ción del problema no provenga sólo de unaadecuada dotación de autoridad y policía enel territorio, sino de una intervención de fon-do en el diseño del espacio público, a partirde un cambio radical en su interior, capazde arrastrar la modificación total del entor-no. Para ello no sirven los «cercos preventi-vos» ni la presión policial desde afuera, sino van acompañadas de un cambio induci-do desde el interior del territorio. «La es-tructura de un espacio público no es con-junto aleatorio de cosas, sino que la repre-senta un fenómeno que genera o es genera-do por formas de organización, con regula-ridades y diferencias que se complejizan conlos significados simbólicos y asociacionesvalóricas de muchas disciplinas»11

2. La doctrina sobre el uso de la fuerza

Así como no es posible desarrollar una ade-

cuada política de seguridad ciudadana sinuna concepción del espacio físico y de sufuncionamiento, tampoco es posible acome-ter el control de las fuerzas policiales sinuna base doctrinaria clara acerca del uso dela fuerza.

La visión de los gobiernos democráticos yde las fuerzas políticas progresistas esta fuer-temente influida por las experiencias delterrorismo de Estado, que vivió la región enlos años 70 y 80 del siglo pasado, y las ma-sivas violaciones de derechos humanos. Estaexperiencia, sin duda alguna, ha dejado fuer-tes huellas en las culturas institucionales delas policías, tanto en la formación de susrecursos humanos, como en el trato de de-tenidos, los procedimientos de investigacióno en acciones destinadas a mantener el or-den público.

No es posible formular una doctrina sobreel uso de la fuerza sin realizar una separa-ción tajante entre seguridad exterior de se-guridad interna, sin perjuicio de que por lasdimensiones de escala de ciertos proble-mas de seguridad, y el cambio en el tipo deamenazas en el medio internacional, siem-pre existe una sinergia entre dichos ámbi-tos.

La regla general es que en materia de segu-ridad interior o de orden público, las Fuer-zas Armadas no tienen nada que hacer. Latendencia manifestada en algunas partes deinvolucrarlas en operaciones destinadas acombatir el narcotráfico o el crimen organi-zado constituyen un uso impropio de ellas,que desvirtúa su rol, y expone a los gobier-

11 Ibid

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nos que lo hacen a severos reveses. No tansolo porque introducen un elementodisruptivo en el manejo de los problemas,sino porque la doctrina sobre el uso de lafuerza es totalmente diferente en las institu-ciones militares que en las policías. Las fuer-zas armadas pueden, de manera ocasional,otorgar un soporte logístico o de inteligen-cia a la policía. Pero su formación profesio-nal es de cuerpo y no individual, y altamen-te agresivo para los estándares de la seguri-dad ciudadana. Por lo tanto, no están dise-ñadas para ocupar barrios en busca denarcotraficantes o sostener tareas de ordenpúblico.

La policía, en cambio, debe formar indivi-duos destinados a un trato personalizado,con capacidad de diálogo e interacción conciviles, de una manera esencialmente per-suasiva antes que disuasiva. Sólo los núcleosoperativos especializados tienen formaciónde cuerpo, pero actúan bajo estricta presiónpolítica.

Con todo, transcurridos más de quince añosde recuperación democrática en toda la re-gión, las deficiencias institucionales de laspolicías, su autonomía relativa respecto delpoder político o los grados de corrupciónu obsolescencia profesional que presentano son un problema de transición a la de-mocracia. Es una deficiencia de los gobier-nos democráticos que han colocado la se-guridad ciudadana como un tema exclusi-vamente de la normalización institucionaldel Estado Democrático y lo han dejadoahí, sin trasladarlo también a la agendanormal de gobierno, especialmente de mo-dernización institucional del Estado o dereforma política.

La seguridad ciudadana es una política so-metida permanentemente al escrutinio pú-blico, al igual que otras políticas públicascomo la salud o el empleo y, como ellas,tiene la particularidad de que un gobiernose juega siempre en el corto plazo una ima-gen y una validación de su capacidad, al te-ner que mostrar eficiencia y resultados po-sitivos de manera cotidiana.

A diferencia de los militares, durante la eta-pa de transición democrática en AméricaLatina, los policías no podían volver a suscuarteles. Es decir, debían permanecer enla calle, con las mismas rutinas, el mismopersonal y casi el mismo mandoinstitucional, pero en una situación, al me-nos formal, de plena vigencia de los dere-chos civiles y la libertad, al igual que el res-to de la institucionalidad del sector, en es-pecial los tribunales de justicia.

Esa tensión política generó otra, ahora decarácter eminentemente profesional, pueslos contenidos doctrinarios y de formaciónno calzaban con el tipo de conductas es-peradas de un policía o un juez por partede una sociedad en pleno funcionamien-to democrático. En más de una oportuni-dad esto produjo un vacío, con inhibicio-nes o resistencias corporativas en los cuer-pos de policías. Como cualquier burocra-cia, ellas actuaron muchas veces lo es-trictamente necesario o incluso menos, ala espera de señales más claras desde elconductor político acerca de las orienta-ciones profesionales.

La dirección civil ha sido muy confusa, prin-cipalmente debido a una percepción de con-tinuidad antes que de cambio, incentivada

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por la inercialidad que tienen todos los sis-temas de gobierno, y que es muy potenteen el ámbito policial. Ello puso el peso delas cosas en la autocorrección de las pro-pias instituciones, las que debían ahora en-contrar el tono institucional adecuado paraactuar de acuerdo a la atmósfera de liber-tad y democracia. El único hito significati-vo de cambio ocurrió con el inicio de lareforma del procedimiento penal en toda laregión.

La preocupación por la conducción políti-ca se centró en la eliminación de los com-ponentes represivos más característicos dela etapa dictatorial, en una dimensión y pro-fundidad que las circunstancias políticas lopermitieron. Pero no hubo reforma de lapolicía, pese a que el nudo represivo coti-diano tenía en estas instituciones un meca-nismo esencial.

El hecho histórico es que las policías en todala región no se han desarrollado

institucionalmente en torno al delito, sino quehan sido dominadas desde la política por unavisión instrumental, que las considera unmecanismo de control político. Por lo mis-mo, la inercialidad gubernamental, presentetambién en la recuperada democracia, vinoa reforzar la ausencia de un discurso demo-crático vinculado a fenómenos delictuales.Ello se juntó con un aumento en la percep-ción de inseguridad, suficiente para que lairrupción de un pensamiento conservador, -basado en el poder correctivo de tribunalesy policías, con legislaciones más drásticas yaumentos de penas-, copara el imaginariogubernamental de las fuerzas progresistas.

La ineficacia de esa visión en una sociedaddemocrática, en la cual la seguridad ciuda-dana, como bien público perfecto, es un com-ponente del bienestar de la población y unelemento de equidad en la distribución debienes por parte del Estado, es lo que final-mente vuelve a poner en el debate teórico elconcepto integral del tema.

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1. El control de los problemas

El orden analítico en que un tema de políticapública debe ser abordado, para generar unmanejo integral y coherente a través de polí-ticas específicas, no es necesariamente iguala la manera en que se produce la percepcióno conocimiento de él por parte de la ciudada-nía. Tampoco su solución definitiva es idén-tica o una consecuencia directa de la inter-vención inicial que se hace sobre él. Normal-mente los problemas graves o importantesprecisan de acciones de emergencia cuandose desbordan, pero generalmente son golpesde control y no soluciones.

El desarrollo de una política pública sus-tentable en el tiempo, desarrollada con cri-terio estratégico, está sometida a reglas di-ferentes de aquellas decisiones cuya racio-nalidad está determinada por la necesidadde «estar en control». Es decir, de acotar undaño, de evitar su propagación inmediata,de no perder el control del curso de los acon-tecimientos.

Normalmente las decisiones orientadas aese tipo de problemas son de emergencia yse adoptan en condiciones críticas. Entrelas capacidades más apreciadas de un go-bierno moderno está la de «adoptar deci-siones críticas»12, rápidas y eficaces sobreproblemas difíciles. Ello ocurre con mu-

cha frecuencia en materia de seguridad ciu-dadana y es necesario tenerlo presente, puesla eficacia temporal de una política deemergencia no implica que ella es susten-table en el tiempo.

Para el ciudadano común, el problema porlo general se presenta como un aumento in-controlado de los delitos de mayor visibili-dad, es decir, aquellos que tienen más fre-cuencia, espectacularidad y cobertura demedios. Generalmente ellos correspondena delitos contra la propiedad, realizados conviolencia en las personas o las cosas, queinstalan la sensación de amenaza o de inmi-nencia de ser víctima de un delito. Esta si-tuación, muy analizada en las encuestas devictimización, es la puerta de entrada a unapercepción de inseguridad ciudadana, quevienen aumentando de manera sostenida entoda América Latina.

Poco sirve demostrar que otros delitos másgraves, como los homicidios o las lesionesdisminuyen, y que, en general, los esfuer-zos de los gobiernos democráticos han in-troducido mejoras sensibles en el control dela delincuencia. Lo importante es lo que lagente percibe como una amenaza, y trans-forma en una demanda de punibilidad quedebe ser satisfecha por las autoridades.

Ello lleva a la conclusión de que el primer

III. EL EJERCICIO DEL GOBIERNO SOBRE ELSISTEMA DE SEGURIDAD PÚBLICA

12 Yehezkel Dror. Op. Cit

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componente de una política de seguridadciudadana es la demostración práctica de unacapacidad de acción por parte de las autori-dades, cuyo objetivo es infundir un senti-miento de seguridad en la población acercade que la autoridad está en control de la si-tuación.

La mayoría de los programas exitosos, parasolucionar problemas de seguridad ciuda-dana en sus fases iniciales, contienen accio-nes que la ciudadanía percibe con un «porfin se está haciendo algo». Es decir, soncapaces de proyectar una imagen de inter-vención exitosa.

Esa intervención exitosa tiene su base fun-damental en una «eficiencia focalizada» delos instrumentos policiales. Por una razónmuy simple. La policía es una de las repre-sentaciones simbólicas más fuertes del or-den y la seguridad en la conciencia social,independientemente de las consideracionesideológicas o políticas que la impregnen. Porlo tanto, la manera como el poder políticocontrola y utiliza la fuerza policial constru-ye para la ciudadanía no solo una imagenpositiva o negativa de la autoridad, sino unamuestra palpable de su capacidad de gobier-no.

Esa percepción -que se contrapone a la per-cepción de que la delincuencia ha ganado lacalle- se transforma en un componente degran importancia para el éxito de la cadenade acciones posteriores que implica un ma-nejo integral de la seguridad ciudadana.

La fuerza, como atributo de coerción legíti-ma de que goza el Estado, se compone deelementos físicos y simbólicos que la ca-

racterizan y hacen operativa cuando la au-toridad se inviste de ellos y los utiliza demanera práctica. Su uso es una exigenciapara la autoridad. En materia de seguridadciudadana el poder de la policía es una re-presentación microsocial del poder políticoy, por lo tanto, es una investidura sujeta areglas cuyo cumplimiento debe estar clara-mente controlado por ese poder político. Laincapacidad, ineficiencia o indiferencia po-licial siempre estará referida a una incapa-cidad y responsabilidad del poder político,aunque existan causas objetivas que deter-minen lo contrario, y sin perjuicio de loscomportamientos profesionales que impli-quen infracción a los reglamentos.

2. Tres ámbitos de acción para laautoridad

Que el poder civil sea capaz de asumir unefectivo control gubernamental de la poli-cía, eliminando la percepción delautogobierno policial, y producir una señalfuerte de autoridad, genera una «situaciónde seguridad» entre la ciudadanía, lo que enesencia es un requisito indispensable parauna acción más integral y de largo plazo.

Sin embargo, debe dejarse de lado la con-cepción simplista de que lo anterior solo sig-nifica un control de los abusos y la corrup-ción policiales, no un conocimiento integraly de fondo de los temas cruciales de unainstitución policial. Su estructura y compo-sición de fuerza, la estructura de mando, lascarreras profesionales en cuanto a capacita-ción y desarrollo profesional, o los proble-mas del control del desempeño policial entodas sus facetas.

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Asumir un control efectivo significa en de-finitiva actuar sobre tres áreas claves delsistema de seguridad ciudadana:

* Las modalidades de gobierno político dela seguridad, lo que implica trabajar sobrelas instituciones e instrumentos que planifi-can y controlan la política pública en mate-ria de seguridad ciudadana, incluida la jus-ticia criminal y el sistema penitenciario;

* Las estructuras organizativas, funciona-les y doctrinales de la institución policial,particularmente en su desempeño, carreraprofesional y mando policial; lo que nos lle-va a definiciones sobre la eficiencia técnicay operativa de la fuerza policial y a todo elsistema de controles.

* La responsividad del sistema basado en laparticipación ciudadana.13

2.1. Instituciones e instrumentos

Este aspecto incluye toda institución o me-canismo político o jurídico del Estado, cuyoobjetivo específico sea desarrollar la acciónpública en materia de seguridad y orden.Tribunales de justicia, sistema penal y pe-nitenciario, policías, organismos que brin-dan orientaciones doctrinarias y fijan la po-lítica criminológica, o elaboran las metassectoriales de política, etc.

Es en este ámbito donde se dimensiona y seproyecta la seguridad ciudadana como un

bien público, y donde se expresa la cohe-rencia política de todo el sistema. Nunca esun solo ministerio el encargado de lasformulaciones. Normalmente es una coor-dinación interministerial con un secretaria-do ejecutivo, una oficina o agencia especial,o derechamente una dependencia directa delJefe de Estado o de Gobierno la que hace demotor y moviliza los consensosinterinstitucionales.

Este es, sin lugar a dudas, un aspecto defi-citario en toda la región. Aunque se ha avan-zado significativamente en muchas materias,generalmente existe una profusión de orga-nismos sin jerarquía clara, cuya suma deacciones, por más exitosas que sean, no dacomo resultado coherencia institucional ypolítica si no va acompañada de un sentidoestratégico global. Para que ello ocurra, laacción de la autoridad civil debe explicitarlas metas a través de decisiones y progra-mas, y señalar los soportes de ese programadestinados a producir los cambios. Mejordicho, una política de seguridad ciudadanano puede inferirse sino que debe explicitarsepor parte del gobierno.

2.2. Institucionalidad dispersa,mando político difuso

Como decíamos anteriormente, resulta in-dispensable la existencia de un todoinstitucional y político coherente e integra-do. Sin embargo, la región presenta un cua-dro crítico de dispersión, cuyo resultado más

13 Karl Deutsch «Los nervios del gobierno» Editorial Paidos. Barcelona. 1967. El concepto responsividadcorresponde a una capacidad de aprendizaje y corrección en proceso que se opera en la sociedad o en gruposorganizados de ella, cuando un flujo adecuado de mensajes dentro del sistema permiten visualizar los errores ycorregirlos. Se dice que las sociedades altamente responsivas son proclives al cambio con alta estabilidad.

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significativo es una fragmentación del man-do, especialmente el que debe transmitir lasorientaciones estratégicas y la generación deuna autorregulación policial, por los gran-des márgenes de autonomía que se produ-cen.

Si nos atenemos a los resultados de las in-vestigaciones realizadas para este trabajo endiferentes países, es evidente que estamosen un ámbito que podríamos denominar deinstitucionalidad dispersa y mando políticodifuso. Las situaciones se tornan más críti-cas en Brasil y Argentina, debido al carác-ter federal del régimen político.

Existe una gran cantidad de instancias e ins-tituciones que intervienen en la definiciónde políticas, por lo general con una débilcapacidad central de dar conducción y co-herencia a las decisiones en la base de lapirámide. La formalidad institucional estádebilitada y tiene baja capacidad técnica demanejar articuladamente los elementosinerciales, profesionales y presupuestarios,junto con los elementos de innovación ocambio. Ello tiene una repercusión negati-va sobre la posibilidad de modernizar, lo quea su vez favorece las visiones cortoplacistasque son las que encuentran menores resis-tencias.

En Chile, el mayor obstáculo ha estado enla doble dependencia de las policías, lo queha hecho que las Subsecretarías de Carabi-neros y de Investigaciones -ubicadas formal-mente durante mucho tiempo en el Ministe-rio de Defensa-, oficinas de enlace entre laspolicías y el Gobierno. En el caso de las es-tructuras políticas federales, uno de los pro-blemas centrales es la profusión de policías

y las dificultades de diseñar un todo aco-plado que, manteniendo la descentralizaciónpolítica, alcance niveles adecuados de efi-ciencia promedio.

Existe un problema que viene a acentuar loanteriormente expresado. Hay importantesámbitos o actividades, que requieren de de-finiciones políticas de seguridad, están en-tregadas o corresponden a competenciasprivadas. La aparición de importantes ope-radores privados de seguridad, de base con-tractual y económica, llegan a condicionartipos de ocupación de espacios públicos,desarrollo de actividades de seguridad en lopúblico (transporte de valores por ejemplo)y, en general, constituyen una red de insti-tuciones con poca o ninguna regulación es-tatal.

La aparición de un mando político difusoen materia de seguridad ciudadana, consti-tuye un problema para la gobernabilidad delEstado, y dificulta la generación de un nú-cleo ordenador que de sistemicidad funcio-nal al tema. Las diferentes competencias,intereses, culturas y misiones institucionalesy la falta de un discurso político de las elitesgobernantes para generar las visiones, losajustes y las políticas capaces de corregir elproblema, puede transformarse en un impe-dimento mayor de política y reorientar ensentido muy diverso los esfuerzos públicos.

2.3. La eficiencia técnicay operativa de la fuerza policial

Un tercer aspecto es el referido al desplie-gue y eficiencia de la fuerza policial, la doc-trina operativa sobre el uso de la fuerza, lacapacidad profesional de la policía y el con-

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trol efectivo del poder político sobre el man-do policial.

En este ámbito, se discute ampliamente acer-ca de la capacidad real que tendrían las au-toridades políticas para sostener unainterlocución técnica en materias operativasfrente a las policías, que son en definitiva elnúcleo profesional del Estado en el manejode la fuerza en materia de seguridad ciuda-dana.

Es necesario afirmar categóricamente quesi el poder civil aspira a dar conducción es-tratégica en seguridad ciudadana, no tieneotra opción que desarrollar esta capacidadde interlocución. Incluídos los detalles decomposición de las fuerzas, planificaciónoperativa, despliegue táctico de fuerzas ymuchos otros detalles policiales, inclusomicro institucionales, Nada hay más políti-co en la sociedad que el control y desplie-gue microsocial de la fuerza policial.

Más aún, controlar la calidad y eficienciadel gasto, función que en absoluto se des-conoce como perteneciente al ámbito polí-tico, sería imposible sin esta destreza gu-bernamental. También ella es importantepara visualizar las diferencias con el des-pliegue de los recursos militares.

Mientras la Defensa Nacional en sus aspec-tos de fuerza se refiere a la relación entre elEstado como unidad política y las FuerzasArmadas como instrumento del poder na-cional, bajo un concepto de formación pro-fesional de cuerpo; la Seguridad Ciudadanase refiere a la relación entre la unidad polí-tica ciudadano y el Estado, mediada por lapolicía como un instrumento del mismo

poder nacional, pero estructurada bajo unconcepto de formación individual de oficia-les, en el marco de un sistema integrado deadministración de justicia, cuyos límites sonlas garantías constitucionales.

Esta diferenciación es esencial para deter-minar qué es seguridad ciudadana y cómodebe proveerse, qué es defensa nacional yseguridad exterior, y los medios que requie-re. Sobre todo porque en los nuevos esce-narios de seguridad, especialmente en losllamados campos de las amenazasasimétricas -narcotráfico, terrorismo, crimentransnacional organizado-, existen zonasambiguas de contacto y cooperación entreambas esferas de seguridad, que pueden lle-gar a confundir las decisiones en torno alcarácter de la fuerza policial, como vimosanteriormente. Ello es particularmente atin-gente en materia de información e inteligen-cia y en la dotación de fuerzas de elite paramanejo de crisis.

Esta visión tiene detractores. Ellos sostie-nen que el papel del conductor político enmateria policial debe ser mínimo y que loscuerpos policiales deben tener aseguradauna capacidad de autonomía corporativa,que no los transforme en instrumentos dó-ciles del gobierno de turno. Esta objeciónno es del todo incorrecta, por lo cual se haido afianzando la idea de que la seguridadciudadana tiene componentes de política deEstado, entre los cuales la política policial,que es la más delicada y precisa de altaestabilidad institucional.

Sería incorrecto no reconocer los avancesen materia policial en toda la región, sobretodo en la generación de mayores oportuni-

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dades de formación profesional y en la ge-neración de mandos y estructuras más mo-dernas. Sin embargo, subsisten serias defi-ciencias, que han llevado a gobiernos comoel argentino y el chileno en meses recientesa plantear reformas estructurales en su ins-titucionalidad.

Entre esas deficiencias están las capacida-des investigativas de la policía, su flexibili-dad profesional y de procedimientos paraacoplarse al nuevo procedimiento penal, decarácter oral y garantista, que está en am-plio desarrollo en toda la región. Un segun-do aspecto es que prima la formación decuerpo por sobre la de individuos, lo que daa la policía en algunas partes -Carabinerosde Chile y Gendarmería Nacional de Argen-tina, por ejemplo- una impronta militariza-da a su despliegue y una gran eficiencia fren-te a desplazamientos de cuerpo, pero bajacalidad en sus prestaciones individuales.Ello tiene el agravante que la disciplina decuerpo inhibe la creatividad y la iniciativapersonal, lo que vuelve la relación entrepolicías y ciudadanos en una relación entreun individuo y una institución. En aquellosniveles o unidades donde el espíritu de cuer-po es fundamental para los resultados, exis-te una enorme resistencia al cambio. Nor-malmente, esos niveles son también los máscomprometidos en acciones colectivas derepresión y son los que generan las imáge-nes más negativas de la población sobre laspolicías.

Es esencial superar todo vestigio de una vi-sión doctrinaria, que percibe la misión poli-cial como «guerra al crimen», en una pro-yección patológica de la lucha contra el te-rrorismo y la defensa de la estabilidad

institucional, bajo la doctrina de la Seguri-dad Nacional propia de las épocas de lasdictaduras en los años 70 y 80 del siglo pa-sado. Al mismo tiempo, resulta imprescin-dible revisar las rutinas de cuartel y la for-ma como se desarrolla el soporte adminis-trativo de la actividad policial, junto con losvínculos y procedimientos con la ciudada-nía. Sobre todo para aprovechar al máximola dotación en las tareas que les son pro-pias, desactivar los procedimientosintimidatorios y construir puentes de coope-ración.

No existe posibilidad de programas exitosos,que vinculen policía y comunidad sin laconstrucción de rutinas de confianza entreambas, guiadas por la ética de la coopera-ción y no la sumisión de uno a otro. Esto esfundamental para el control civil de la poli-cía.

Todo lo anterior refuerza la idea de que sinmando civil efectivo sobre la policía, no hayplan de seguridad ciudadana que funcione.Y ese mando civil depende del conocimien-to profesional profundo, tanto de las poli-cías y sus rutinas institucionales como delos escenarios sociales donde éstas debendesenvolverse. Lo que implica por cierto laconstrucción de una adecuada informaciónde base y de estadísticas criminales, la puestaen red de los sistemas de registro de delitos,homologación de información y de sistemaspericiales, formación investigativa colecti-va, archivos compartidos, etcétera. Instru-mentos todos entregados como pericia téc-nica en poder de las policías y como infor-mación puesta en red para el uso de la ciu-dadanía.

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2.4. Cambio en la percepciónde los delitos

Ahora bien, el despliegue eficiente de lafuerza policial depende de un acabado co-nocimiento del espacio social y del perfilde los delitos. Es notorio el cambio en volu-men, tipo e intensidad de los delitos y, porlo tanto, en el perfil de la demanda de segu-ridad ciudadana. En la sociedad modernano es lo mismo «seguridad ciudadana efec-tiva» que «clima de seguridad».

Ese cambio ha sido crecientemente anali-zado con interés, en la medida que los re-sultados de las investigaciones permiten ar-gumentar políticamente el fracaso o éxitogubernamental frente a un tema de crecien-te interés en la agenda pública.

El método más corriente es el de los estu-dios de victimización, instrumento que em-pieza a ser utilizado en la región recién enlos años 90, bastante después que en Esta-dos Unidos y Europa, de amplia difusiónactualmente en toda la región. Lo relevantede sus resultados es que permite construirindicativos de temor, es decir, analizar unadimensión subjetiva que opera como motordel interés y la voluntad ciudadana en estamateria. Independientemente si es congruen-te con la tasa efectiva de delitos, dándosegeneralmente la situación de que los nive-les de victimización real son generalmentemuy inferiores a los niveles o tasas de inse-guridad o temor que muestra la sociedad.

Esta sensación de temor va asociada a unapercepción de mayor violencia, aunque eneste fenómeno efectivamente ésta ha aumen-tado en intensidad y frecuencia al interior

de los delitos, y al hecho de que los mediosde comunicación se transforman en«acusadores sociales» en materia de segu-ridad ciudadana, reforzando las percepcio-nes más negativas del fenómeno, aunque sustasas promedio hubieran descendido.

Efectivamente, es un problema carecer deinformación estadística, de estudios o datoscon cierto nivel de profundidad acerca delperfil psicosocial de la delincuencia, la rein-cidencia, el desplazamiento territorial de losdelitos y muchos otros aspectos. Porque nopermite focalizar las acciones ni menos es-tablecer las correlaciones positivas entreinstitucionalidad operativa, prevención deldelito, perfil profesional y formación poli-cial.

Entre las consecuencias más inmediatas delaumento del temor está la proliferación dearmas de fuego en poder de particulares yel aumento de la industria de la seguridadprivada, que incluye desde atenciónpersonalizada hasta sofisticados sistemaselectrónicos. Quien compra un arma de fue-go acepta implícitamente hacer uso de ellaen contra de otro ser humano.

En ese escenario, la posterior disuasión dela violencia ya no se produce como resulta-do exclusivo de la acción policial o el siste-ma penal, sino se transforma en un proble-ma cultural al interior del cuerpo social,inhibiendo los controles sociales emotivosy valóricos que rechazan contenidos o si-mulaciones simbólicas de violencia. El len-guaje amenazante, la rudeza del entorno fí-sico, el ruido intolerable, el individualismoamoral, construye una atmósfera de agresi-vidad que generan estados alterados favo-

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rables al uso de las armas y la violencia.

En ese contexto el papel de los medios decomunicación es esencial, como lo es tam-bién la capacidad que el Estado pueda exhi-bir para legitimar sus mensajes. La región,más allá de las deficiencias objetivas quepresentan en materia de seguridad ciudada-na, presentan una cobertura de temasdelictuales que satura de mensajes de vio-lencia con un sesgo marcadamente sensa-cionalista y acusador de la autoridad. Cla-ramente no existe equilibrio informativo enla materia.

Son varias las razones que pueden explicarla proclividad de los medios a relevar, a tra-vés de sus titulares, la temática de la delin-cuencia. La más obvia se refiere a que lasnoticias de crónica roja o amarilla capturanrápidamente la atención del público. En estesentido, es innegable que la presión delrating o el tiraje, ha empujado a noticiariostelevisivos y a diarios a dedicar más espa-cio a la cobertura de estos delitos. Ello nodebiera causar escándalo ni sorpresa. En unasociedad libre, los medios de comunicacióntienen perfecto derecho a definir su líneaeditorial y a escoger libremente qué noti-cias desean destacar.

El hecho adquiere una connotación diferentecuando no existe un mercado con equilibrioinformativo, en el cual un monopolio mani-pula los públicos y crea artificialmente cli-mas de opinión. Si la densidad ciudadanano alcanza para impulsar la autocorreccióndel mercado de medios, asegurando el equi-librio informativo que debe caracterizar auna sociedad libre y democrática, se requieredecididas políticas de fomento, que gene-

ren una mayor pluralidad editorial de losmedios, y una mayor mesura y compromi-so social positivo en los estilos noticiosos.Ello es vital para generar una atmósfera so-cial de transparencia informativa, quedesincentive el rumor y los trascendidos, queinstale una amplia información de base so-bre los temas.

2.5. Participación de la comunidad

El quinto aspecto es el referido a la partici-pación de la comunidad, entre cuyos conte-nidos están los esfuerzos cooperativos parala recuperación de espacios públicos, el pa-pel de las organizaciones sociales, el fomen-to de la confianza entre ciudadanía y poli-cía y, algo muy importante, el trabajocomunicacional de base, que en una socie-dad mediática juega un gran papel en lapotenciación de los símbolos y la construc-ción de percepciones y atmósferas sociales.

En este ámbito, la eficacia y eficiencia delas acciones tiene un componente de cam-bio cultural, que produce períodos de tiem-po indeterminados en el cumplimiento demetas, en ningún caso cortos o inmediatos.En muchas ciudades de la región se ha pro-ducido un reacomodo espacial y social im-portante en las últimas décadas, que no hasido ni suficientemente diagnosticado niasumido como una variable política para laelaboración de políticas públicas de seguri-dad ciudadana.

El territorio debe dejar de ser consideradocomo un espacio físico de despliegue de re-cursos policiales y conceptualizarse, talcomo lo señalamos anteriormente, como unavariable política compleja, con identidades

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culturales y socioeconómicas, que lo confi-guran estructuralmente de manera particu-larizada, incluso dentro de una misma co-muna. Todas las experiencias de barrio se-guro indican que incluso la comuna resultaun ámbito demasiado amplio para las aso-ciaciones participativas basadas en la iden-tidad.

Este déficit conceptual acerca del territoriose refleja en la baja sincronía que adquie-ren las diversas competencias institucionalesen materia de seguridad ciudadana en unmismo espacio. Sea que se trate de la poli-cía, los tribunales, la administración muni-cipal o las autoridades nacionales. Las co-sas parecen estar demasiado dispersas y lacoordinación en la base se presenta difícil.

El territorio debe ser tratado como un nichoecológico político, y comprendido en todasu complejidad para activar la participaciónciudadana al momento de planificar la se-guridad. Dentro de ese nicho existe un ca-pital social que no debe ser desperdiciado,para generar una política de seguridad ciu-dadana dentro de un concepto de desarro-llo.14

Ese capital social no puede ser activado sinel desarrollo de rutinas de confianza entrela autoridad política, las policías y los ciu-dadanos de un barrio. Y esto es uno de losaspectos más difíciles de la responsabilidad

estatal. Por muchas de las razones vistasanteriormente, el despliegue policial en losterritorios se entiende muchas veces comoun «acto civilizatorio» del poder central yno como la prestación de un servicio o elejercicio de la autoridad. En zonas peligro-sas los cuarteles policiales terminan sitia-dos por una población hostil y desconfiada,imposibilitados de desempeñar su labor.

La reforma al procedimiento penal en curso(creación de fiscales locales) es una oportu-nidad para un cambio significativo en estamateria, tanto por las exigencias técnicas dela investigación (mayor preparación indivi-dual), como por el tipo de relación exigidaentre policía y ciudadanos en este sistema.La creación de rutinas de confianza está re-ferida a un ámbito de conocimiento mutuoentre policía y ciudadanía (excluye la pro-paganda), sobre la base de acciones que pre-cisan tiempo para madurar.

Los índices de confianza de una comuni-dad están directamente vinculados al desa-rrollo cívico de la sociedad, y en particularal empoderamiento (enpowerment) de lasorganizaciones sociales. Según los estudiosrealizados, la sustentabilidad del desarrollosocial tiene un enlace directo con el capitalsocial de una comunidad, éste a su vez estáen directa relación a los niveles de confian-za que presenta el sistema.

14 Acerca del concepto de «capital social» ver PovertyNet. Banco Mundial: www.worldbank.org

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El discurso político progresista, en torno ala seguridad ciudadana, es en general frag-mentado prácticamente en toda la región.Resulta casuístico y recurrente en apelacio-nes a la eficiencia operativa de las policíasy a la búsqueda de mayor punibilidad. Engeneral, carece de una base doctrinal demo-crática desarrollada y de una líneaargumental clara.

Siguiendo con atención la experiencia deldesarrollo democrático en la región, y losproblemas y complejidades, que relevan losestudios nacionales realizados, es posibleafirmar que esa línea argumental se puededesarrollar teniendo como eje dos concep-tos involucrados en el tema. En primer lu-gar, la responsabilidad de los actoresinstitucionales y sociales y, en segundo lu-gar, el principio de la cooperación público -privado.

Este último aspecto es un componente de-cisivo en el funcionamiento de las socieda-des de la región. No solo como un derivadode los temas del mercado y la privatizaciónde la economía, sino como un componentecrecientemente interactivo en las políticaspúblicas, además de un mayor control ciu-dadano de aspectos esenciales de su bienes-tar, que se resuelven de manera creciente enel ámbito local o barrial.

Globalmente existen tres responsabilidadesclaramente definidas, involucradas el la pro-

visión de seguridad ciudadana, además delprincipio de cooperación público - privadoreferido más arriba. Esas responsabilidadesson la del ciudadano individual, la de la co-munidad y la del Estado, responsable fun-cional final de la calidad de la seguridad ciu-dadana que se distribuye como bien a lapoblación.

1. La responsabilidad individual

Ella está referida a todos los ciudadanoscomo demanda a su voluntad y libertad.Estas dimensiones están siempre presentesen una sociedad democrática. La seguridaddebe ser considerada un bien público per-fecto a ser proporcionado por igual a todoslos habitantes del país. Sin embargo, la se-guridad absoluta no existe, de ahí que estéreferida a ciertas condiciones de base, entrelas que se encuentra la responsabilidad delos individuos por el nivel de autocuidadoque se asignan a sí mismos. Los individuosson responsables por sus actos, pero paraque esa responsabilidad individual puedaactivarse es necesario que previamente hayasido formado e informado de manera tal quepueda discriminar en sus acciones. Ello selogra a través de la socialización y forma-ción tempranas (escolaridad, educación fa-miliar, comunicabilidad); y de la informa-ción en las etapas de socialización interme-dias y tardías (transparencia social e infor-mación).

IV. LA CONSTRUCCIÓN DE UNDISCURSO PÚBLICO

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Este es el ámbito de la preciudadanía, enten-dida como un proceso constitutivo del con-junto de derechos y deberes de un individuo,en el cual se internalizan patrones o valoresde respeto al otro: mediación, diálogo,desactivación de la violencia, prevención ycooperación. El caso paradigmático es el con-cepto de autonomía protegida en materia dedrogadicción -alta información y formaciónbajo supervisión de personas especializadas,para lo cual se usa fundamentalmente la es-cuela-, que evitan el consumo desde muy tem-prana edad. Las políticas que se pueden de-sarrollar a partir de esta responsabilidad serefieren preferentemente al ámbito de la pre-vención. Donde la responsabilidad de los in-dividuos está activada, es posible desarrollarpolíticas y acciones preventivas con altas pro-babilidades de éxito.

2. La responsabilidad colectiva

Esta responsabilidad se vincula al papel quele corresponde a la comunidad en el temade la seguridad ciudadana. La comunidadno puede impedir que alguien cometa undelito. Pero la acción colectiva puede y debegenerar mecanismos para que la prevenciónse desarrolle y se transforme en un «con-trol social preventivo». Este consiste en lacreación de atmósferas sociales beneficio-sas, que impidan la comisión de delitos ofaciliten la rehabilitación y reinserción so-cial del rehabilitado.

El punto territorial político de la responsa-bilidad colectiva es la comuna. Si se logranpolíticas adecuadas, se desarrolla un ele-mento bisagra entre la máxima potencia dela prevención -individuos responsables ycomunidad activada en el control social-, la

máxima eficiencia del control y la represiónexpresada en las acciones del Estado. Cuan-do ello ocurre, se optimizan los niveles deescala en el diseño de las políticas, con con-tenido de rehabilitación en materia de segu-ridad ciudadana, se generan condicionesadecuadas para que se concrete de manerapráctica el principio de cooperación públi-co-privado (habilitación de sedes comuna-les, alumbrados públicos, uso de infraestruc-tura privada, etc.)

Las acciones de prevención, vigilancia ocooperación con las autoridades, y muchasotras, dependen de una responsabilidad co-lectiva activada. Si el territorio empieza aser mirado en sus dimensiones de sociedad,se encuentra que tiene una gran significa-ción en materia de seguridad ciudadana. Yparticularmente un componente socio-espa-cial del territorio comunal que es el barrio.

3. La responsabilidad estatal

El Estado está obligado a proveer un ordenjurídico y una orientación política en mate-ria de seguridad ciudadana. La responsabi-lidad estatal se desarrolla en torno alcanzarla máxima eficiencia de los procedimientospoliciales y judiciales, para el control y larepresión del delito, y a la generación depolíticas de regulación y fomento, que per-miten que las otras responsabilidades seexpresen.

La eficiencia estatal no se mide por la au-sencia de delitos, sino por la percepción ciu-dadana de que la seguridad está bajo con-trol. Por ello, el Estado es el garante finalde la calidad de la seguridad ciudadana deque gozan los habitantes de un país.

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Finalmente es necesario señalar que en elimaginario progresista, aspectos de la poli-cía comunitaria y las políticas de preven-ción son de aquellos temas que generanmayor adhesión.

La prevención como política es esencial-mente una actividad educativa e informati-va. Una definición adecuada es aquella quese entiende como el esfuerzo destinado areducir la probabilidad de un hechodelictivo, ya sea mediante una acción cara acara (desestimulación directa) o a través deuna campaña amplia (desestimulación deentornos sociales), mediante el uso de téc-nicas educativas, persuasivas o de conven-cimiento.

Los partidarios de la política señalan que laprevención tiene fuertes ventajas frente a larepresión, aunque ambas no se excluyen,sino más bien se pueden complementar. Engeneral, todas las evaluaciones de políticademuestran que la efectividad de la preven-ción es mayor que la represión o la rehabili-tación. Ello debido a que desarrolla un pro-ceso de identificación muy fuerte que po-tencia la responsabilidad individual.15

Por otra parte, el costo de la prevención, porejemplo a través de la educación, es consi-derablemente menor que lo que se inverti-ría en represión o rehabilitación. Para lle-

varla a cabo en este caso, no se requiereimplementar una infraestructura nueva paraentregar los conocimientos, se cuenta conuna población cautiva base dentro del apa-rato educativo formal, existen procedimien-tos rutinizados que acercan a una poblaciónde jóvenes y adultos de manera normal a lainstitución, etc. El costo principal lo consti-tuye la formación de activadores o monitoresdel programa, lo que puede ser satisfechodentro del mismo cuadro de profesores o enuna mezcla entre apoderados y profesores.En contraste con métodos represivos, el Es-tado puede delegar y compartir las respon-sabilidades en la materia, involucrando en-tes privados, la familia, la comunidad,ONGs, municipalidades, colegios. En losprocedimientos represivos sólo pueden in-tervenir organismos especializados del Es-tado.

Una ventaja importante de la prevenciónes el fomento de la responsabilidad indivi-dual y con ello de la instalación o fortale-cimiento de la ciudadanía. Se aprovecha asícomo una oportunidad de desarrollo socialun tema que aparece a simple vista comouna amenaza. Hay aquí implícita una di-mensión no explorada de impactos secun-darios, que hace enormemente atractivoeste instrumento.

Por lo mismo, la prevención como acción

V. POLICÍA COMUNITARIA YMODELOS DE PREVENCIÓN

15 Bureau of Justice Statistics, Source Book Criminal Justice, 1993:

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no responde a técnicas o metodologías pre-cisas o cerradas de validez general y resul-tados previstos sino, por el contrario, en sudesarrollo se presentan diferentes opcionesy combinaciones, debido a lo cual, los pro-cedimientos deben ser flexibles y estar do-tados de una gran capacidad de correcciónen proceso. Para que ello ocurra, además dela solidez conceptual y la claridad en losobjetivos, es fundamental validar un con-cepto de política de prevención al interiordel aparato público y desde ahí proyectarloa la comunidad.

No se debe confundir el aspecto disuasivoque involucra siempre una policía con laprevención. Esta es una política con total, ocasi, ausencia en el uso de los elementos defuerza.

En cuanto a las policías comunitarias, esnecesario señalar que en general ellas im-plican modelos de gestión más flexibles queel tradicional de la mayoría de las policías,16 fuertemente centralizado en el mando su-perior y que obedece más a un modelo deinstitución de gobierno que de Estado.

El proceso se originó en el acercamiento deltema a la comunidad, luego de que se hicie-ra notoria la necesidad de modernizar el fun-cionamiento de las policías.

En términos generales, el modelo de policíacomunitaria se enfoca a áreas muy acota-das y pequeñas, promoviendo el estableci-miento de relaciones estrechas con los ha-bitantes del lugar, a objeto de poder con-sultarlos de manera permanente sobre supercepción del desempeño policial. Por lomismo, su énfasis se orienta a un trato sua-ve con la comunidad y, en general, una re-ducción drástica de la violencia policial.

Cada situación es particular, lo que puedeobservarse en el Plan Cuadrante y el pro-grama «Comuna Segura Compromiso 100»de Chile; el programa de Policía Comunita-ria de la Policía Militar de Sao Paulo y el deBelo Horizonte en Brasil; el de Bogotá o elde Guatemala. En todos estos casos, las ac-ciones son muy específicas y particulariza-das.

En todas partes concitan un fuerte apoyo dela población y mejoran la imagen que laciudadanía tiene acerca de la policía. Y, lomás importante, potencia un estado de con-fianza, que se revierte en un buen incentivopara un cambio de cultura al interior de lasinstituciones policiales, aunque su eficaciaen materia policial no se ha validado sufi-cientemente, ya que se carece de datos másespecíficos al respecto.

16 Hugo Frühling «Policía Comunitaria y Reforma Policial en América. Centro de Estudios en SeguridadCiudadana. CESC. Serie Documentos. Universidad de Chile. Santiago. 2003

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Edgardo Boeninger«Democracia en Chile. Lecciones para laGobernabilidad». Editorial Andrés Bello.Santiago 1997

Umberto Eco«Apocalípticos e integrados». EditorialLumen. Barcelona 1993

Yehezkel Dror«La Capacidad de gobernar». Fondo deCultura Económica. Máxico. 1996

André Hauriaux«Derecho Constitucional e InstitucionesPolíticas». Editorial Ariel. Barcelona 1980

Hugo FrühlingControl democrático para el mantenimien-to de la seguridad interior. Centro de Estu-dios del Desarrollo, CED. Santiago. 1998

Francisco Harrison y Bruce Swain.«Guía del Diseño del Espacio Público»Gobierno de Chile. Ministerio de Vivienday Urbanismo. LOM Ediciones. Santiago2003

Karl Deutsch«Los nervios del Gobierno» Paidos Barce-lona. 1967

Gerda Wekerle«Safe Cities: Guidelines for Planning,Design, and Management» Van NostrandReinhold. USA 1995

Carlos Alberto Rico«Pasar del espacio Público al EspacioLúdico» carico@funlibre.org

Bureau of Statistics Source Book CriminalJustice. USA. 1993

Poverty Net: www.worldbank.or

VI. BIBLIOGRAFÍA

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1.- Sitios WEB

* www.cesc.udechile.clCentro de Estudios de Seguridad Ciudada-na. Universidad de Chile

* www.idl.org.peInstituto de Defensa Legal. Perú

* www.seguridadciudadana.clDivisión de Seguridad Ciudadana del Mi-nisterio del Interior de Chile

* www.cedro.org.peCentro de estudios sobre drogas. Perú

* www.movimientocontralaintolerancia.com

* www.biblioteca.jus.gov.arBiblioteca Digital del Ministerio de justi-cia, Seguridad y Derechos Humanos de Ar-gentina

* www.resdal.org.arRed de Seguridad y Defensa de AméricaLatina

BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA

Los textos que se señalan como BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA constituyen unaorientación general para aquellos lectores interesados en seguir profundizando en los temasdesarrollados en este escrito. Ella no es exhaustiva, y tampoco tiene la pretensión de ser lamás importante sobre el tema. Simplemente aparece como un complemento que los autoresconsideran útil para navegar en el complejo océano de las políticas públicas referidas a laseguridad ciudadana.

* www.ideesi.clInstituto de Estudios Estratégicos y de Se-guridad Internacional. Universidad La Re-pública. Chile

* www.pazciudadana.clFundación Paz Ciudadana. Chile

* www.nuevasoc.org.veSitio de la Revista Nueva Sociedad editadaen Caracas

* www.uc3m.esInstituto Universitario Duque de Ahumadade Estudios de Seguridad. Universidad Car-los III de Madrid

2.- LIBROS Y ARTÍCULOSRECOMENDADOS

a. Libros

Lucía Dammert y Alejandra Lunetke«La prevención del delito en Chile. Una vi-sión desde la comunidad.» Centro de Estu-dios de Seguridad Ciudadana, CESC. Uni-versidad de Chile. Santiago 2004

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Azun Candina (ed)Participación ciudadana y reforma a la po-licía en América del Sur. Centro de Estu-dios del Desarrollo CED. Santiago. 2004

Etienne BalibarDerecho de ciudad, cultura y política endemocracia. Nueva Visión. Buenos Aires.2004.

Rotker Susana (ed)Ciudadanías del Miedo. Editorial NuevaSociedad. Caracas. 2000.

Rolanda Paris SteffensDelito y Seguridad de los habitantes. SigloXXI. México. 1997

Enrique Yépez Dávalos«Seguridad Ciudadana. 14 Lecciones Fun-damentales» Instituto de Defensa Legal.Perú. 2004.

Lilian Bobea (ed)Entre el crimen y el castigo. Seguridad Ciu-dadana y control democrático en AméricaLatina y el Caribe. FLACSO/ WoodrowWilson Internacional Center. 2004

Fernando Carrión (ed) Seguridad Ciudadana: ¿Espejismo o reali-dad? FLACSO/OPS/OMS. Quito, Ecuador.2002

Hugo FrühlingControl democrático para el mantenimien-to de la seguridad interior. Centro de Estu-dios del Desarrollo, CED. Santiago. 1998

Ulrich BeckLa Sociedad del riesgo. Hacia una nuevamodernidad. Paidos Barcelona. 1998

Michel FocaultVigilar y castigar. Siglo XXI. Mexico 1984Roberto Briceño León (comp) Violencia,sociedad y justicia en América Latina.CLACSO. Buenos Aires. 2002

Maurice ChalomSeguridad ciudadana, participación social ybuen gobierno: el papel de la policía. Edi-ciones SUR. Santiago. 2001

b. Artículos, monografías y otros

Maria Emilia TijouxClausura de pobres y seguridad de ciudada-nos. Ultima Década Nº16. UniversidadARCIS. Chile. Marzo de 2002

José Manuel CruzViolencia, democracia y cultura política.Revista Nueva Sociedad Nº 167. Caracas.Mayo - junio de 2000.

Jacquelinne MunizLa seguridad ciudadana en Brasil. Funda-ción Friedrich Ebert. Sao Paulo. 2004

Marcelo Fabián SainLa Seguridad Ciudadana en Argentina. Fun-dación Friedich Ebert. Buenos Aires. 2004

Hugo Frühling«Violencia e inseguridad en el Chile moder-no». Cuadernos del Segundo Centenario Nº10 año 2000.

38

Luis Gonzáles PlacenciaLa concepción sistémica de la seguridadpública en México. Revista Nueva Socie-dad Nº167. Año 2000

Jorge MeraPolítica Nacional y seguridad ciudadana.Apuntes de Derecho Nº6. Facultad de De-recho. Universidad Diego Portales

Jorge Rebolledo Floresrelatoría del seminario «Seguridad públicay derechos Humanos. Centro Miguel Agus-tín Pro Juárez. México. Junio del 2004

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LA SEGURIDAD CIUDADANACOMO POLITICA DE ESTADO

Un marco conceptual para la acciónde las fuerzas progresistas del Cono Sur

Autores:Santiago EscobarJacqueline MunizRafael Sanseviero

Marcelo SaínJosé Marcelo Zacchi

FUNDACIÓN FRIEDRICH EBERT

Este documento se terminó de imprimir en el mes de enero de 2005.