reforma a la ley del impuesto sobre la renta

ANÁLISISDELAINICIATIVADEREFORMAHACENDARIA

REFORMAALALEYDELIMPUESTO

SOBRELARENTA

CoordinaciónEjecutivadeInvestigaciónDirecciónGeneraldeInvestigaciónEstratégica

ÁreadeDesarrolloEconómicoySustentabilidad

OCTUBRE2013

ÍNDICE

Reforma a la Ley del Impuesto Sobre la Renta

1. Contenido general de la iniciativa 1

2. Implicaciones 4

3. Referencias internacionales en materia de ISR 7

4. Consideraciones generales 10

Referencias bibliográficas 12

1

InstitutoBelisarioDomínguezSenadodelaRepública


AréadeDesarrolloEconómicoySustentabilidad

AnálisisdelaIniciativadeReformaHacendaria

Octubrede2013

ReformaalaLeydelImpuestoSobrelaRenta

1. Contenidogeneraldelainiciativa.a) ISRparapersonasfísicas

• Crearunnuevoescalónenel ISR conuna tasade32%para individuos con ingresosmayoresa500milpesos.

• Crearunimpuestode10%alasgananciasdecapitalydividendos.

• Eliminarelrégimendepequeñoscontribuyentesyrégimendeintermedios.

• Establecerunlímiteglobalalasdeduccionespersonales:2salariosmínimoso10%delingreso.

• Establecerque lasprestacionesdistintasdel salarioque reciban los trabajadoresdelsalariomínimogeneraldeberántransferirseportarjetasaprobadasporelSAT.

• Reducir la exención en la enajenación de casa habitación, el límite será deaproximadamente1.2millonesdepesos.

• Estipularqueladeduccióndelvalordelasinversionesserealizaráatravésdelosañosdelavidaútildelbienynodeformainmediata.

• Ajustarelmontodeducibledelasinversionesenautomóvileshasta130milpesosporunidadsinIVA.

• Ajustarelmontodeducibledelarentadeautomóvilesa200pesosdiariosporunidad.

• Considerarcomonodeducibleslascuotasdeseguridadsocialdeltrabajadorpagadasporelpatrón.

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• Limitar a 4% las deducciones por donativos a la Federación, entidades federativas,municipiosysusorganismosdescentralizados.

• Eliminarladeduccióndelosconsumosenrestaurantes.

b) ISRparapersonasmorales

• Eliminarlossiguientesregímenes:

Régimendeconsolidaciónfiscal.

Régimensimplificado.

Régimenaplicablealassociedadesinmobiliariasdebienesraíces.

Régimendesociedadescooperativas.

• Estipularqueelbeneficio fiscalparaempresasdemaquila sólo loaplicaránaquellasqueexportanel90%desuproduccióntotal.

• Crearelrégimendeincorporación,enelcualquedaránamparadosloscontribuyentesresguardadosporlosregímeneseliminados.

• Elvalorde las inversionesdebeserdeducibleatravésde losañosde lavidaútildelbienynodeformainmediata.

• Ajustar elmonto deducible las inversiones en automóviles hasta 130mil pesos porunidadsinIVA.

• Ajustarelmontodelarentadeautomóvilesa200pesosdiariosporunidad.

• Eliminarladeduccióndegastosdeexploraciónenelsectorminero.

• Cambiar la deducción de las reservas preventivas globales que realizan lasinstitucionesdecréditoporladeduccióndelosquebrantos.

• Las deducciones de la empresa podrán realizarse, cuando la empresa realice laerogaciónreal.

• Considerarcomonodeducibleslascuotasdeseguridadsocialdeltrabajadorpagadasporelpatrón.

• Los vales de despensa serán deducibles siempre que se otorguen a través demonederoselectrónicosautorizadosporelSAT.

• Limitara4%a lasdeduccionespordonativosa laFederación,entidades federativas,municipiosysusorganismosdescentralizados.

• Eliminarladeduccióndelosconsumosenrestaurantes.

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ModificacionesprevistaseneldictamendelaCámaradeDiputadosLostrabajosdedictaminaciónrealizadosporlaComisión de Hacienda de la Cámara deDiputados,hanpropiciadomodificacionesa lainiciativa de reforma del Gobierno Federal,entre lasquedestaca la introduccióndetasasescalonadas en la aplicación del ISR, que vandel31al35porcientopara lossegmentosdealtos ingresos, conforme a la siguienteclasificación.

TasadeISRpropuesta IngresoAnual

Porcentajes Pesos30 392mil84231 500mil32 750mil34 1a2millones35 3millones

c) EliminarIETUeIDE.• LainiciativacontemplasuprimirelImpuestoEmpresarialdeTasaÚnica(IETU)

• TambiénsedejarádeaplicarelImpuestoaDepósitosenEfectivo(IDE)

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2. Implicaciones.

Justificaciónoficial

La arquitectura actual de los impuestos directos se basa en lo que se denomina“sistema renta”, conformado por tres diferentes impuestos: ISR, IETU e IDE. Lainteracción de los componentes de este sistema representa un alto grado decomplejidad tanto para el contribuyente como para la autoridad fiscal, que setraduceenunelevadocostodecumplimientoydecontrolyunamenorrecaudación.

Porello, losobjetivosdelGobiernoFederalsonmejorarlaprogresividadimpositiva,disminuir los costos administrativos relacionados con el pago de los impuestos y,comoconsecuencia,incrementarlarecaudación.

a) CapacidadderecaudacióndelISRenelEstadoMexicano.

Unadelasimplicacionesmásimportantesqueseesperatenereselincrementoenlarecaudaciónfiscal.LacapacidadderecaudacióndelEstadomexicanohasidohistóricamentebajaeinsuficiente,encomparaciónconotrospaísesyconsiderandolasnecesidadesdefinanciamientodelahaciendaylaspolíticaspúblicas.LarecaudaciónenMéxicoeradel10.3porcientodelPIB,en2010,talcomoseobservaen latabla1,cifraqueseubicamuypordebajode larecaudaciónqueseregistraendistintospaíses latinoamericanos,entre losquedestacaBrasilconel24.6porcientoyArgentinaconel29porciento.

Como se observa en el gráfico 1, a nivel internacional, los impuestos que aportan la mayorcantidadderecursosalahaciendadelosEstados,másdel60porciento,son:losimpuestosalosingresos(ISRenMéxico)ylosimpuestosalacompradebienesyservicios(IVA,IEPSenMéxico).Deacuerdocondistintosestudios(Hernández,2003;Salinas,2012;SHCP,2013),losimpuestosalconsumo son regresivos, lo cual significa que extraen proporcionalmente mayores recursos aquienmenos ingresos tiene;en tanto, los impuestosal ingresosonprogresivos,puesquienmásganapagaproporcionalmentemásimpuestos.

Argentina Brasil Chile México Perú Uruguay

*Año2012Fuente:ComisiónEconómicaparaAméricaLatinayElCaribe(CEPALSTAT).

Tabla1.ClasificacióndeimpuestosenpaísesdeAméricaLatina,2010.

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Engeneral,enlospaísesdelaOCDEsesostienenesquemastributariosdiversificados,estoes, larecaudación no se concentra en un tipo de impuesto; tanto el impuesto al ingreso como elimpuesto al consumodebienes sonbuenas fuentesde ingreso. EnEstadosUnidos, el esquematributarioseconcentra,enmayormedida,enlosimpuestosalingreso,mientrasqueenMéxicolamayorfuentedeingresossonlosimpuestosalconsumo.

Losesquemas tributariosdiversificadosde lasnacionesdesarrolladas tienenciertosesgoa favorde impuestos progresivos (impuestos al ingreso), en tanto, las naciones menos desarrolladas,comolaslatinoamericanas,losimpuestosregresivos(impuestosalconsumodebienesyservicios)prevalecen como principal fuente de recursos. Esta condición hace más regresivo al sistematributario mexicano en comparación con otras economías y genera efectos directos sobre ladesigualdadsocialdelpaís.

Lapreferenciapor laaplicaciónde los impuestosalconsumodebienesyserviciosradicaenqueson sencillos de monitorear y recaudar. En este caso, los contribuyentes tienen incentivos adeclararsusimpuestos,yaqueconellologranacreditarlospagosyexigirladevoluciónparcialdelimpuesto pagado. Si el contribuyente acredita el pago del impuesto como parte del gasto deproducciónporsuactividadeconómica,seobtienendeduccionesquereducenlacargafiscaldelasempresas. Con estos impuestos, los contribuyentes son fiscalizadores de otros contribuyentes,facilitandolasupervisióndelrecaudador.

28%21%

38% 43%33%

47%

53%

44%

51%

18%33%

24%

17%

29%

7%

26%28% 17%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

México Brasil Chile EstadosUnidos

OCDE Canadá

%delingresototal.

Gráfico1.Composicióndelosingresostributarios,2011

Otrosimpuestos

Impuestosalapropiedad

Contribucionesalaseguridadsocial

Impuestosabienesyservicios

Impuestosalingreso

Fuente:OECD,RevenueStatisticsDatabase;RevenueStatisticsinLatinAmerica.

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Sinembargo, el abusoen los incentivospara ladeducción fiscal terminapor lesionar al sistematributario. Si el consumodebienesnoes empleadoenel procesoproductivo, tanto compradorcomo vendedor tienen incentivos a no declarar la transacción. En esta situación, existen clarosincentivosaevadiryeludirelpagodeimpuestos,locual,paraminimizareldañoalaHaciendaserequieremonitoreoadministrativoeinstrumentosefectivosdecastigo(Palacios2013).

Porsuparte,elimpuestoalingresonoesfácildefiscalizar.Loscontribuyentestienenincentivosaocultar su verdadero nivel de ingresos y tratarán de aparentar un ingreso menor al real. Paralograrunbuendesempeñoen la recaudaciónde impuestosal ingreso, se requierendesistemasadministrativos que tengan la capacidad para fiscalizar y asignar sanciones a los evasores (Leal2011),delocontrario,laevasiónylaelusiónenelpagodeimpuestosserálaregla.

En el caso de los países desarrollados se tienemayor control sobre los contribuyentes, pues esmayor la probabilidadde vigilar eficazmente y sancionar a los evasores, en comparación con loqueocurreenpaíseslatinoamericanos(Leal,2011).Ellosuponequeenlospaísesdesarrolladossepuede diversificar las fuentes de ingreso y aprovechar las ventajas por diversificar el riesgo derecaudación,entanto, lospaísesmenosdesarrolladosdependende impuestosregresivosporsusencillez.Encualquiercaso,eléxitorecaudatoriodependetantodereglas formalescomode lossistemasadministrativosquepuedanimplantaresasreglas.

En términos generales, con la reforma a la Hacienda Pública, el Gobierno Federal pretenderecaudar1.4porcientodelPIB.Losmontosyporcentajespuedenencontrarseenlatabla2.ConlaeliminacióndelIETUlarecaudacióncaeen114milesdemillonesdepesos.Esacaídasecubreconlimitaciones a las deducciones, eliminación de privilegios fiscales, aumento de impuestos apersonasfísicasyaumentosenlatasadelIVA.

Tabla2.Efectosrecaudatorios Milesdemillonesde

pesosde2014%PIBen2014

DesapareceIETU ‐114.5 ‐0.74ISRpersonasfísicas 58.6 0.33ISRpersonasmorales 131.0 0.74IVA 54.0 0.31Saldoporreformasenimpuestosalconsumoeingreso

129.1 0.64

ReformasaIEPS 95.5 0.54Derechos 15.1 0.09Saldototal 239.7 1.36Fuente:ProyectodeDecretodePresupuestodeEgresosdelaFederaciónparaelEjercicioFiscal2014,PresidenciadelaRepública.

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3. ReferenciasinternacionalesenmateriadeISRa) ISRparapersonasfísicas

Enunpaísconaltaconcentracióndelariqueza,comoMéxico,aumentarlastasasdeimpuestosalos contribuyentes de altos ingresos es unabuenamedida, queposibilita una redistribucióndelingresomás justa. No obstante, para lograrlo, el aumento de las tasas debiera sermayor a lasestablecidasenlainiciativadelGobiernoFederal.

La comparación entre los sistemas del ISR de México y Estados Unidos ayuda a ilustrar estasituación. El esquema fiscal parapersonas físicas enMéxico establece8 rangosde ingreso y enEstadosUnidosexisten5 rangos.En losdosesquemas, la tasadel ISRaumentaamedidaqueelrangoabarcaingresosmayores.

Enel gráfico2, sepresentan las tasasde impuestoen losdospaíses y cómosedistribuyenconrespectoalingreso,queseencuentraexpresadoenpesosmexicanos.Enlagráficaseapreciantrestramos,elprimerodeellosseubicaenlacotainferiordeladistribucióndelingreso,lasegundaenmedio de la distribución y, el tercer tramo, en la cota superior. En la cota inferior las tasas deimpuesto en Estados Unidos son mayores a las deMéxico; en el tramomediano las tasas delimpuestoenMéxicosonmayores,y;en laúltimacota, las tasasde impuestoenEstadosUnidossonsuperiores.

1

6

10

1617

2123

30

30(Vigente)

15

36 39.6(E.U.)

32(Iniciativa)31

32 35(Diputados)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

%

Pesos

Grafico2.TasasdeISRparadiferentesnivelesdeingreso,personasfísicas

TasaimpositivaenMéxico

TasaimpositivaenEU

Tasaimpositiva(Iniciativa)

Tasaimpositiva(Diputados)

´

8




De tal forma que, enMéxico el sistema fiscal favorece a los individuos con bajos y muy altosingresos, los individuosde ingresosmedios sonmenos favorecidos. Esta situaciónestápresenteconlastasasvigentesynosemodificaríaconlastasassugeridasenlareformadelEjecutivo.Comose observa en el gráfico 2, los ajustes propuestos por la Cámara de Diputados hacen másprogresivoelgravamenenlapartesuperior,loqueimplicarecaudarmásdelosquemásingresosobtienen.

ParaapreciarmejorlosefectosenlainequidadfiscalenMéxico,sepresentanestimacionessobrelaproporcióndelingresoqueaportaríandosindividuoscomoimpuestoalISRenMéxicoyEstadosUnidos. Para ello se establecen dos casos, un individuo que tiene 500mil pesos como ingresoanual, el otro tiene como ingreso 5 millones de pesos. Ninguno de los individuos realizadeducciones.Losresultadosdelejerciciopuedenobservarseenelgráfico4.Elindividuoquegana250milpesos,enMéxicopagaríacomoimpuestoel23porcientodesuingreso(antesydespuésde la reforma), pero en Estados Unidos esemismo individuo pagaría como impuesto el 15 porciento. Pero, el individuo con ingresos de 5 millones, en México pagaría 28 por ciento de suingresoantesde la reformay35porcientodespuésde la reforma,perosipagael impuestoenEstados Unidos, el individuo aportaría el 39.6 por ciento de su ingreso. Esto refrenda que elsistemafiscalmexicanoafectaconmayorfuerzaalosindividuosdeingresosmediosquealosdeingresoselevados.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

5millonesdepesosdeingresoanual 500milpesosdeingresoanual

Gráfico3.Proporcióndelingresopagadoporunapersonafísicaenimpuestosalingreso,MéxicoyEstadosUnidosen2013*

(Casosindeducciones)

México(Vigente)

México(Inicitiva)

México(Diputados)

EstadosUnidos(Vigente)

Nota.*Proporción delingresopagadocomoimpuesto(PIP)seestimacomo:PIP=(Cuota fija+impuestomarginal)/ Ingreso

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Ahora, siguiendo el análisis en lo referente a las ganancias de capital, la tasa sugerida en lareformaesbaja.Brasil,Chile,EstadosUnidosyCanadáasignanunacargatributariamuchomayor,comoseobservaenlatabla3.Incluso,lasgananciasdecapitalenBrasil,EstadosUnidosyCanadáson diferenciadas. La tasa del impuesto aumenta, cuando las ganancias son mayores. Y, lasinversionesde cortoplazopaganuna tasamayora las inversionesde largoplazo, asignandouncostomayoralasinversionespasajerasyaltamenteespeculativas.

Tabla3.Impuestoalasgananciasdecapital,personasfísicas

País Tasa%México 0(10*)Brasil 15‐20Chile 17EstadosUnidos 10‐39.6Canadá 15‐29Fuente:OECDEstadísticasporpaíses.*Tasadelimpuestoestablecidaenlapropuestadereforma.

b) ISRparapersonasmoralesMéxicotieneunabajacapacidadderecaudacióndelISRapersonasmorales,perocuentaconunatasaelevadadelISR,comparadaconlastasasenBrasil,Chile,EstadosUnidosyCanadá.Lastasasdelimpuestoylacapacidadderecaudaciónestánanotadasenlatabla4.

Tabla4.Impuestosalingreso,personasmorales/corporativoPaís Tasa% Ingresocomo%PIBMéxico 30 5.2Brasil 15‐25 6.9Chile 17 7.5EstadosUnidos 35 10.8Canadá 19 14.5Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseendatosdePalacios(2013).

La baja recaudación enMéxicode ISR a personasmorales, según algunos analistas (Hernández,2004; Leal, 2011; Levy, 2011) se debe, en parte, a la baja efectividad del Estado para aplicar lareglaysancionaralosevasores,perotambiénalesquemadededuccionesyregímenesespeciales.Porejemplo,en2012,por conceptode ISRsedevolvieron34milmillonesdepesosapersonasmorales,querepresentaunaumentode26.1porcientorealrespectoa2011.DeacuerdoconelSAT(2011),lasdevolucionesderivadasporjuiciosadministrativosolegalessepresentan,engranmedida,porlaexistenciadelosregímenesespecialesquehoypretendeneliminarse.

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4. ConsideracionesgeneralesLa iniciativa de reforma que presenta el Poder Ejecutivo en materia de ISR, tiene un sentidoprogresivoalincrementarelimpuestoalosgruposdealtosingresos;sinembargo,lapropuestaesaúnlimitada,pueslosgruposqueseubicanenlapartemásaltadeladistribucióndelosingresosmantendríanunacontribuciónreducidaencomparaciónotrospaísesyconsupropia riqueza.Alrespecto, los ajustes propuestos por la Cámara de Diputados mejoran la estructura del ISR yfortalecenelsentidoprogresivodelareforma.No se debe olvidar que el diseño e instrumentación de un buen sistema de tributación estásustentado en los principios de igualdad, equidad y justicia, entre otros, por lo que lasmodificacionesalaarquitecturaactualdelosimpuestosdirectosdebenprocurarestosprincipiosyconsiderar las condiciones de pago de los contribuyentes y la solidaridad que subyace en elsistemahacendario.Porello,serecomiendaconsiderarlossiguientesaspectosespecíficos.

1. Resulta conveniente la ampliación en el número de escalones del ISR a personas físicas, yaatendidaeneldictamendelaCámaradeDiputados.Esimportanteevitarqueconlaaplicacióndeunamismatasaseafectepor igualapersonasquegananundeterminado ingresoanual,quea lasquegananmásdedos vecesese ingreso.Paramantener losprincipios fiscalesdejusticia e igualdad y contar con un sistema más progresivo en la parte superior de ladistribucióndelingreso,convieneintroducirescalonesquepodríanestablecerseaingresosde1millón de pesos y 3millones, los cuales podrían asociarse a tasas de 34 y 36 por ciento,respectivamente.EstosescalonesestaríanalineadosconlosestablecidosenEstadosUnidosyenotraseconomíasdesarrolladas.

2. Latasade10porcientonoeliminalosincentivosainvertirlosingresosenlabolsadevaloresdecortoplazo,espreferibletasarunimpuestoporgananciasenlabolsade10porciento,encontraste a una tasa de ingreso de 30 por ciento. Por tal motivo, se sugiere que la tasapropuesta para el impuesto a las ganancias de capital debe incrementarse, de 10 a 20 porciento.Unatasamayornoafectalacompetitividad,puespaísesdelmismoniveldedesarrollodelcontinente,tiendenagravarlasgananciasdecapitalconmayorrigidezqueenMéxico.

3. Tambiénserecomiendaqueelesquemaimpositivosobre ingresosporgananciasen labolsaseaprogresivoconrespectoalingresoyeltiempo,enlugardeunatasafijade10porciento.La intención es cobrar un impuesto por la magnitud de la ganancia y desmotivar lasinversionesdecortoplazo,estodalugaraquelabolsadevaloressirvacomoinstrumentodefinanciamientoparalaproduccióneinhibeprácticasespeculativas.

4. Se recomienda un aumento sustantivo en el presupuesto asignado al Servicio deAdministraciónTributaria,instituciónquehatenidograndeslogrosparaminimizarlaevasiónylaelusiónfiscal.Enlaactualidad,sielcontribuyentecuentaconlosrecursosparapelearenlostribunales lacargatributariaapagar, laautoridadfiscalafrontaunserioproblema.En2012,pocomásdel45porcientodelosjuicosfueronfavorablesaloscontribuyentes(SAT,2013),lo

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cualgeneróunapérdidade39milmillonesdepesos,esacantidadrepresentael80porcientode los ingresos por IETU, en ese mismo año. Por tal situación, urge que el incrementopresupuestaldebaorientarseprincipalmenteamejorar lacapacidaddeauditoríay litigiodelSAT,ello,porsupuesto,enelmarcodeunaestrategiaparamejorarlaeficienciaenelsistemadetributación.

5. Convieneabrirunaamplia reflexiónacercade losusosdelamparo fiscal, así comoasegurarque las normas fiscales que emite el Poder Legislativo sean claras y sólidas técnica yjurídicamenteparaquenoresultenfácilmentecontrovertibles.

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reforma a la ley del impuesto sobre la renta

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