las finanzas públicas y la política fiscal en las ... · recuadro 13 consideraciones generales...

as finanzas pblicas y lapoltica fiscal en las economasde Centroamrica durante losaos noventa y perspectivas decorto y mediano plazo

Jorge Puchet y Federico Torres

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I

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poltica fiscal

Santiago de Chile, septiembre de 1999

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Divisin Desarrollo Econmico, CEPAL,Comisin Econmica para Amrica Latina y elCaribeSantiago de Chile, marzo de 2000

Este documento fue preparado por el seor Jorge Puchet y el seor FedericoTorres. Los autores desean agradecer la valiosa colaboracin que les brind elseor Arturo Pea Moreno en la preparacin de este trabajo, en su edicin yrevisin final.

Las opiniones expresadas en este documento, el cual no ha sido sometido arevisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden nocoincidir con las de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones UnidasLC/L.1028-PISBN: 92-1-321567-3Copyright Naciones Unidas, marzo de 2000. Todos los derechos reservadosN de venta: S.00.II.G.16Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentalespueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionenla fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

CEPAL - SERIE Poltica fiscal No 98

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ndice

Resumen ............................................................................. 5Prefacio ............................................................................................ 7I. Objetivos del trabajo, limitaciones y principales

consideraciones de orden metodolgico ........................ 9II. Las ideas centrales de la CEPAL en materia fiscal .... 11

A. La funcin de la estabilizacin .......................................... 11B. La funcin de asignacin ................................................... 12C. La funcin de distribucin ................................................. 13D. Criterios generales de orientacin del papel del estado ..... 14E. Elementos comunes y diferenciales entre la visin de

CEPAL y la de otras instituciones multilaterales ............... 15F. Prioridades implcitas en al propuesta de CEPAL de

especial relevancia para Centroamrica ............................. 16III. La poltica fiscal de Centroamrica en aos recientes...19

A. Marco de referencia: estancamiento y desigualdad .......... 19B. Rasgos salientes de la poltica fiscal durante los 80 .......... 21C. La poltica fiscal durante los 90 ......................................... 23

IV. Bases de sustentacin de la poltica de gastos eingresos de los gobiernos centrales ............................... 27A. Identificacin del grado y modalidades de la intervencin

estatal ................................................................................. 27B. Adecuacin del presupuesto al marco general de poltica

macroeconmica ................................................................ 29C. Elaboracin de criterios metodolgicos para el clculo

aproximado de los beneficios y costos de transicin ......... 31V. La poltica de gasto pblico, presupuestaria y de

administracin financiera ................................................... 33A. Composicin del gasto total y principales restricciones

para la poltica presupuestaria ............................................ 33

Las finanzas pblicas y la poltica fiscal en las economas de Centroamrica durante los aos noventa y perspectivas de corto y mediano plazo

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B. Aspectos relevantes de la relacin entre el banco y tesoreras pblicas en cuanto alfinanciamiento del dficit .............................................................................................. 35

C. Sistema integrado de administracin financiera ............................................................ 36D. Sistema nacional de inversin pblica ........................................................................... 37E. Sugerencias para el aumento de la eficiencia y eficacia del gasto pblico .................... 39F. Cambios y ajustes institucionales .................................................................................. 41

VI. Poltica de ingresos ......................................................................................................... 45A. Implicaciones en materia de presin tributaria .............................................................. 45B. Estructura de la carga tributaria ..................................................................................... 47C. Rasgos salientes de las reformas y ajustes tributarios efectuados en el presente

decenio........................................................................................................................... 48D. Perspectivas a mediano plazo . ....................................................................................... 54

VII. Propuesta de reformas tributarias para las economas Centroamericana ... 55A. Principios generales ....................................................................................................... 55B. Consideraciones especficas para ciertos tributos y cargas sobre usuarios .................... 60C. Consideraciones generales sobre administracin y medidas tributaria para mejorar el

cumplimiento ................................................................................................................. 67Bibliografa .................................................................................................................................. 69Serie Poltica Fiscal: nmeros anteriores ............................................................................. 71

ndice de cuadrosCuadro 1 Centroamrica: Producto interno por habitante .............................................................. 20Cuadro 2 Centroamrica: Tasas de crecimiento ............................................................................. 21Cuadro 3 Centroamrica: Presin tributaria de los gobiernos centrales ......................................... 22Cuadro 4 Centroamrica: Evolucin del coeficiente de inversin pblica de los gobiernoscentrales ........................................................................................................................................... 23Cuadro 5 Centroamrica: Evolucin del balance fiscal de los gobiernos centrales ........................ 24

ndice de recuadrosRecuadro 1 Consideraciones de orden metodolgico ..................................................................... 10Recuadro 2 Objetivos de reforma tributaria segn funcionarios del Banco Mundial ..................... 16Recuadro 3 Indicadores sociales bsicos de Centroamrica ........................................................... 20Recuadro 4 Gastos de los gobiernos centrales de Centroamrica en las reas sociales .................. 22Recuadro 5 Honduras, 1989: Resumen de un modelo de compromiso entre los actoressociales como fundamento de polticas de estabilizacin ................................................................ 29Recuadro 6 Caractersticas generales de la fundacin de Chile ..................................................... 44Recuadro 7 Consideraciones generales sobre instrumentos de financiamiento del gastopblico ........................................................................................................................................... 46Recuadro 8 Costa Rica: Incentivos a las exportaciones bajo regmenes especiales ....................... 49Recuadro 9 El Salvador: Incentivos a las exportaciones bajo regmenes especiales ...................... 50Recuadro 10 Guatemala: Incentivos a las exportaciones bajo regmenes especiales ..................... 51Recuadro 11 Honduras: Incentivos a las exportaciones bajo regmenes especiales ....................... 52Recuadro 12 Nicaragua: Incentivos a las exportaciones bajo regmenes especiales ..................... 53Recuadro 13 Consideraciones generales sobre eficiencia y equidad de los sistemas tributarios .... 57Recuadro 14 Chile: Incentivos relaciones con el fomento forestal ................................................. 65


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Resumen

En este trabajo se presentan diversas propuestas para orientar lafutura evolucin de las polticas tributarias y de gasto enCentroamrica en el marco de una estrategia de transformacinproductiva con equidad.

El punto de partida lo constituyen las ideas de la CEPAL enmateria fiscal. Estas ideas se proyectan sobre la realidad actual de lospases centroamericanos para deducir orientaciones e instrumentosespecficos que puedan apoyar la futura evolucin de la poltica fiscaldel rea.

Las grandes necesidades de inversin pblica, aunadas a larelativa inflexibilidad de los rubros ms importantes del gastocorriente, son realidades que se manifiestan en todas las economas dela regin y que hacen prever que la mayor parte del ajuste fiscal enCentroamrica, en los aos prximos, deber provenir de reformastributarias. Por tanto, se da especial atencin al anlisis de losdiferentes aspectos de dichas reformas y a los avances en materia deadministracin tributaria, que son vitales para la viabilidad y elfuncionamiento eficaz de los sistemas impositivos.

Al respecto, se hacen recomendaciones tanto de tipo general,para mejorar la elasticidad, eficacia y equidad de dichos sistemas,como sobre temas concretos: impuestos al patrimonio, sobre la renta,al valor agregado, al consumo suntuario, ampliacin de la baseimpositiva, fiscalizacin, legislacin tributaria y otros.


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Por el lado del gasto, se tratan con cierta amplitud los temas relativos al sistema integrado deadministracin financiera y al sistema nacional de inversin pblica. Tambin se pone nfasis enlas sugerencias para el aumento de la eficiencia y eficacia del gasto pblico.

Entre los mayores retos de Amrica Latina en el momento actual se encuentra la reforma delEstado, para responder a las nuevas exigencias del entorno internacional y a las demandas internasde cambios econmicos, sociales y polticos. No menos importante resulta la creacin de mrgenesde maniobra en el plano macroeconmico, para darle sustento y viabilidad a dicha reforma, llenade costos ineludibles e imprevistas complejidades. Los anlisis y recomendaciones del presentetrabajo resultan de gran utilidad para la comprensin y solucin de tan importantes cuestiones.


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Prefacio

A medida que los pases de Amrica Latina se adentran en elproceso de globalizacin, se hace ms evidente la necesidad de queperfeccionen sus distintos instrumentos de poltica para resolver demanera integral y eficiente los complejos y variados problemas que seles presentan.

En el plano externo, es necesario disminuir la vulnerabilidadante las fluctuaciones de la economa mundial y los posibles choquesfinancieros derivados de ellas. En el plano interno, reviste especialimportancia atacar los diversos desequilibrios sociales y econmicosque acarrea la transicin hacia un modelo productivo ms abierto ycompetitivo. En particular, es prioritario combatir las enormesdesigualdades entre grupos humanos y regiones y las manifestacionesde pobreza extrema que las acompaan.

Para responder a las anteriores exigencias, es menesterfortalecer al Estado y dotarlo de los instrumentos idneos para suaccionar eficiente. Las finanzas pblicas y la poltica fiscal son, en suconjunto, uno de los grandes instrumentos de orientacin, regulaciny estmulo del proceso de desarrollo. El presente trabajo se orienta aexplorar sus diversas posibilidades en las actuales y previsiblescircunstancias de los pases centroamericanos. Para ello, despus defijar los objetivos especficos del trabajo y sus principalesconsideraciones metodolgicas (captulo I), se repasan losplanteamientos de CEPAL para lograr una transformacin productivacon equidad y se desarrollan sus implicaciones en materia tributaria yde gasto para dichos pases (captulo II).


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Los resultados del anterior anlisis se comparan con las tendencias de las polticas de gasto eingreso en Centroamrica en los ltimos dos decenios (captulo III). A partir de esa comparacin,se comienzan a delinear las posibles contribuciones futuras de dichas polticas a una estrategia dedesarrollo que responda a los retos de la actual transicin. En el captulo IV, se examinan susrelaciones con el grado y modalidades de la intervencin estatal, con el alcance y las demandas delas polticas macroeconmicas y con los costos y los beneficios de la citada transicin. Dichasrelaciones marcan actualmente el papel protagnico que se otorga a las medidas de finanzaspblicas y poltica fiscal en el Istmo Centroamericano.

En ese contexto, en los captulos siguientes se analizan con ms detalle las polticas de gasto(captulo V), de ingresos (captulo VI) y las reformas tributarias (captulo VII) y se hacen en cadacaso recomendaciones para su mejoramiento o consolidacin. Por el lado del gasto, se tratan concierta amplitud los temas relativos al sistema integrado de administracin financiera y al sistema deinversin pblica y se pone nfasis en las sugerencias para el aumento de la eficiencia y eficaciadel uso de los recursos pblicos. Por el lado de los ingresos y las reformas tributarias, se hacenrecomendaciones, tanto de tipo general, para mejorar la elasticidad, eficiencia y equidad de lossistemas impositivos, como de tipo particular, en renglones como los impuestos al patrimonio,sobre la renta, al valor agregado, al consumo suntuario, ampliacin de la base impositiva,fiscalizacin, legislacin tributaria y otros.

Al final del trabajo se presenta una serie de lminas en las que se ilustran con ejemplos y concitas seleccionadas algunos de los temas abordados en los anteriores captulos.

Antes de elaborarse este prefacio, acaeci el sensible fallecimiento de uno de los autores dela presente obra: Jorge Puchet Castellanos, quien fuera uno de los ms destacados especialistas deAmrica Latina en materia de poltica fiscal y macroeconoma y funcionario y colaborador de laCEPAL por muchos aos. Quede aqu constancia del reconocimiento y afecto que sus compaeros,de dentro y de fuera de esa organizacin, le siguen tributando, no slo por sus mritos laborales yacadmicos, sino por su espritu abierto y entusiasta y por la gran generosidad que siempre locaracteriz.


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I. Objetivos del trabajo,limitaciones y principalesconsideraciones de ordenmetodolgico

El presente documento se propone satisfacer dos grandesobjetivos:

En primer lugar, deducir orientaciones generales para laspolticas de gasto e ingreso de los gobiernos centrales de los pasescentroamericanos, a partir de las sugerencias planteadas por laComisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).1

En segundo lugar, identificar instrumentos concretos deadecuacin de dichas polticas a la realidad econmica, social einstitucional de los pases del rea. Al respecto, se tom en cuenta locomplejo que resulta el plantear opciones acordes con lascaractersticas individuales de los cinco pases que conforman laregin, dejando abierta la posibilidad de alternativas especficasen cuanto a instrumentos y trayectoria de adecuacin a la estrategiade la TPE. Los temas tratados son, por esa circunstancia, aquellosque admiten algn grado de generalidad a nivel centroamericano.Este generalizacin es de todas formas riesgosa por las grandesdisparidades distributivas que caracterizan a la regin.

1 Vase, CEPAL, Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe en los

aos noventa (LC/G.1601-P), Santiago de Chile, marzo de 1990. En adelante, se emplean las siglas TPE para referirse al estilo dedesarrollo implcito en el documento. Adems, vase, Equidad y transformacin productiva. Un enfoque integrado (LC/G.1701(SES.23/3)), Santiago de Chile, 6 de febrero de 1992.


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Ambos objetivos se refieren a la eventual repercusin de una poltica sostenida y consistente decrecimiento con equidad, en un horizonte de mediano plazo, sobre la estructura de los gastos corrientesy de inversin de la entidad "gobierno central", y sobre la estructura tributaria y de otros ingresoscorrientes que normalmente caen en la rbita de los gobiernos centrales. Se asigna consideracinespecial a los aspectos de administracin tributaria y de gasto pblico por su incidencia sobre laeficacia y viabilidad de toda propuesta de poltica fiscal.

En rigor, un anlisis detallado de las tareas que plantea la TPE a la poltica fiscal hubieserequerido, en sentido amplio, contemplar otros mbitos institucionales de los sectores pblicoscentroamericanos (gobiernos locales, empresas pblicas, instituciones de seguridad social, bancos defomento, etc.); pero esa labor hubiese exigido un acervo de informacin internamente consistente delque actualmente se carece. Precisamente los esfuerzos que se realizan actualmente en Centroamrica,con el fin de implementar un Sistema Integrado de Administracin Financiera del Estado tienden,entre otros objetivos, a llenar ese vaco. Con todo, el carcter parcial del enfoque no obsta para que, enciertos casos, se formulen consideraciones que trascienden hacia otras instituciones del sector pblico:cuando los temas enfatizados en este estudio hacan imprescindible referirse a la vinculacininterinstitucional. El caso ms patente se da a nivel de las relaciones fiscales intergubernamentales.

El estrechamiento del campo de investigacin, en cuanto a nivel institucional y temas deanlisis, permite, por otro lado, evitar los riesgos de una dispersin conceptual y poner de relieve lapotencialidad de las ideas contenidas en la propuesta de CEPAL en un mbito especfico de la polticaeconmica, a partir de ejemplos concretos y pertinentes, aprovechando las experiencias adquiridas atravs de un cmulo importante de investigaciones sobre la realidad centroamericana, llevadas a cabopor CEPAL, CIAT y organismos financieros.

El Recuadro 1 sintetiza las orientaciones metodolgicas dentro de las cuales se enmarca elanlisis que sigue:

Recuadro 1CONSIDERACIONES DE ORDEN METODOLGICO

Con fines expositivos es conveniente enmarcar las ideas de CEPAL dentro del conjunto de funciones del sector pblico (con laconnotacin de gobierno central que aqu se adopta) y el papel de la tributacin que se desprende, a su vez, de la concepcin delos presupuestos mltiples desarrollada por Musgrave.

Segn Musgrave, el presupuesto pblico de gastos e ingresos puede dividirse en tres ramas o funciones. La primera, o funcinde Estabilizacin, tiende a asegurar que la economa produzca lo ms cercanamente posible a su nivel de ingreso o productonacional potencial, dentro de un razonable equilibrio del balance de pagos, y con un grado de estabilidad de precios o demoderacin de la inflacin, que evite tanto las distorsiones en la asignacin de los recursos como las pugnas distributivas entreactores sociales.

La segunda, o funcin de Asignacin, se interesa en los usos a los que podra destinarse el producto nacional, y en los tipos debienes y servicios que podran producirse con los recursos actuales y los que genere el crecimiento del pas. Desde el punto de vistade la produccin de bienes y servicios por el gobierno, se refiere esencialmente a cmo corregir las "fallas del mercado", fallas quepueden deberse a costos decrecientes de produccin y estructuras de mercado imperfectas en algunos sectores; a casos de costomarginal cero o a bienes de consumo colectivo acerca de los cuales no existe posibilidad de exclusin o donde la exclusin escostosa o impracticable; a externalidades no captadas por el sistema de precios, o a fenmenos especiales de oferta que puedenimplicar fallas de otra naturaleza en la capacidad de asignacin del mercado. Estos ltimos fenmenos pueden incluir diversoscasos importantes para pases en desarrollo, como falta de conocimiento adecuado del mercado por parte de productores;inmovilidad de recursos productivos, y necesidad de esfuerzos especiales para la conservacin de recursos naturales.

En general se afirma que la rama de Asignacin debe comprender slo los objetivos microeconmicos del gobierno y, por tanto,que el logro de una tasa deseada de crecimiento econmico y de un desarrollo equilibrado por regiones debera formar parte de losobjetivos macroeconmicos de la rama de Estabilizacin. Sin embargo, el desarrollo econmico puede vlidamente quedarcomprendido en la funcin de Asignacin, ya que la eleccin de una tasa deseada de crecimiento es fundamentalmente unproblema de opcin entre consumo presente y consumo futuro, de tal forma que las decisiones polticas que afectan la tasa decrecimiento son, de hecho, decisiones de Asignacin. Este es el punto de vista adoptado en el presente informe. Wallace E. Oates,Fiscal Federalism, New York, H.B., 1972, lo expresa de esta forma: En resumen, el sector pblico tiene tres problemas bsicos queresolver si el sistema va a buscar el ptimo de bienestar social: el logro de la ms equitativa distribucin del ingreso (el problema dedistribucin); el sostenimiento de un alto empleo con precios estables (el problema de estabilizacin); y el establecimiento de unpatrn eficiente de utilizacin de los recursos (el problema de asignacin). Eventualmente, este ltimo problema incluye el asegurarque una economa logre una asignacin eficiente de recursos a travs del tiempo o, en otras palabras, una eficiente tasa y patrn decrecimiento. La tercera, o rama de Distribucin, considera la forma en que el ingreso nacional se reparte entre las personas yhogares que concurren a formarlo a la luz de los objetivos del pas en materia distributiva.

Naturalmente, la divisin del gobierno en estas tres ramas o funciones tiene algo de artificial, porque una misma accin puedegenerar efectos simultneos en los tres campos; no obstante, se concepta til la distincin para sintetizar las ideas de la CEPAL yprocurar darles un contenido operativo en trminos de la definicin aproximada de la estructura de gasto e ingreso de los gobiernoscentro americanos en el proceso dinmico de acercamiento a la estrategia de TPE.


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II. Las ideas centrales de la CEPALen materia fiscal

Conforme a la concepcin de presupuestos mltiples deMusgrave (vase nuevamente Recuadro 1) se hace a continuacin unintento de ubicacin de los temas tratados por CEPAL en susdocumentos sobre TPE.

A. La funcin de la estabilizacin

Las crisis recurrentes de balance de pagos y los deteriorosreales en el nivel de actividad se vinculan estrechamente al papel delgobierno en el mantenimiento de los equilibrios macroeconmicosbsicos. Este es un tema de especial preocupacin para la CEPAL,por la escasa atencin que se prest en los aos ochenta a la incidenciade los dficit fiscales y a las modalidades especficas de suacomodamiento, sobre la continuidad o el agravamiento de losprocesos inflacionarios.

El esfuerzo persistente hacia el logro de los equilibriosmacroeconmicos bsicos se concibe como condicin necesaria (nosuficiente) del crecimiento econmico y la reduccin de lasdesigualdades sociales. En ese contexto, compete a los gobiernosalcanzar y preservar en una slida situacin fiscal, es decir, elfinanciamiento de la transformacin productiva requiere un reacomodo de la poltica fiscal que redunde en un incremento del


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ahorro pblico y en una disminucin del dficit primario2 dado que la evidencia empricadisponible no apoya la hiptesis de que pueda sustituirse el ahorro o el supervit pblicos por elahorro privado.

Ahora bien, la disminucin del dficit primario exige actuar sobre las erogaciones, sobre elingreso, o sobre ambos conceptos. Al respecto, la CEPAL considera que los grados de libertad de lapoltica fiscal actual en Amrica Latina, en materia de gasto, son muy limitados. En parte ello se debe aque los gastos en inversin han estado histricamente muy deprimidos, y los corrientes difcilmenteresisten nuevas disminuciones.

En todo caso, es preciso evitar que el ajuste fiscal recaiga sobre la inversin pblica, sin perjuiciode reducir la importancia de determinados gastos de capital para reforzar otros, por lo que debieraponrsele lmites a la expansin del gasto de consumo del gobierno.

As, con gastos corrientes inflexibles a la baja y con una inversin pblica que tendr quereactivarse para complementar el esfuerzo privado en materia de reinsercin internacional, entre otrastareas (tal como se examina en el siguiente captulo), la mayor parte del ajuste fiscal deber provenir delas reformas tributarias. En cuanto al alcance que deben tener esas reformas, se identifican algunosrasgos bsicos, como el nfasis en el uso de impuestos indirectos en calidad de fuentes de recaudacin;la tendencia a la universalizacin del Impuesto al Valor Agregado (IVA); la gradual reduccin de tasasmarginales del impuesto sobre los ingresos, compensada por una ampliacin de la base impositiva, y laeliminacin de numerosos impuestos de baja recaudacin. Asimismo, se aconseja adoptar un sistemacon relativamente pocas --pero amplias-- bases imponibles (reduccin o eliminacin de "gastostributarios"), que d preferencia a tasas uniformes, salvo en casos muy especiales, como en el impuestosobre ingresos personales. Se recomienda, tambin, asignar prioritariamente todos los recursosnecesarios a la implantacin de una rpida, slida y eficiente estructura de administracin tributaria quemejore el control y establezca sanciones efectivas por el no cumplimiento de las obligaciones fiscales.Sin un apoyo poltico de alto nivel a las decisiones de fiscalizacin y castigo de infraccionescomprobadas por las autoridades tributarias, es probable que el esquema fracase.

B. La funcin de asignacin

Se refiere a la transformacin productiva vista desde el lado de la oferta, o sea en trminos deasignar recursos presupuestales para realizar algunas tareas nuevas de apoyo al sistema econmico,bsicamente en materia de infraestructura tecnolgica y cientfica; adaptacin de la infraestructura fsicay los servicios al productor; refuerzo de gastos corrientes en asistencia tcnica a sectores o actividadesespecficas y a formacin de capital humano; promocin de nuevas actividades, especialmente las dediversificacin de exportaciones y sustitucin eficiente de importaciones, y proteccin del medioambiente y conservacin de recursos naturales. 3

Vista desde otro ngulo, en esta rama o departamento presupuestal, la transformacin productivaimplica incrementar progresivamente el papel del mercado en funciones que ste podra desempeareficientemente si mejoraran los mecanismos de informacin de que disponen los operadoreseconmicos y si se tomaran medidas de promocin de la competencia entre empresas de una mismarama o sector productivo, cuando los requisitos de escala o de incorporacin de nuevas tecnologas noejerzan una influencia decisiva. De manera anloga, desde un cierto nivel de generalizacin oabstraccin, el propsito de la transformacin productiva, en trminos de asignacin, se vincula

2 Conforme al uso corriente del trmino, el dficit primario se expresa como diferencia entre el dficit total y el pago de intereses. Se

trata de un concepto que merece especial atencin en Centroamrica ya que, como se ver ms adelante, los desembolsos porservicio de deuda han incidido fuertemente en la composicin del gasto y en el sesgo que ste ha tomado en detrimento de lasnecesidades de los grupos de bajo ingreso.

3 La mayora de estas funciones se realiza por la va del gasto pblico, pero tambin hay espacio para la aplicacin de diferentesincentivos tributarios.


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estrechamente con la optimizacin de la movilidad de los recursos dentro del sistema econmico decada pas, proceso que requiere capacidad de asimilacin y difusin de conocimiento tcnico; educaciny capacitacin de mano de obra; movilidad social vertical; fluidez para el cambio entre ocupaciones,ramas o actividades especficas; capacidad para seleccionar empleos ms eficientes para los recursosdisponibles a nivel individual, y ausencia de restricciones fsicas para desplazamientos humanos ymateriales dentro de las diferentes regiones del pas. Estas aproximaciones al contenido de latransformacin productiva permiten identificar las orientaciones para la poltica del gasto pblico y losmecanismos concretos que se identifican en el cuarto captulo de este documento.

Las pautas especficas derivadas del documento de la CEPAL, que permitiran identificar vacoseventuales en la rama de asignacin de los presupuestos de los gobiernos centrales, pueden resumirseas:

Concesin de incentivos tributarios, adems de crediticios y comerciales, para complementarla poltica arancelaria; a fin de corregir en el menor tiempo posible las deformaciones de laestructura productiva que quedaron como secuela de polticas econmicas sesgadasexageradamente hacia la proteccin del mercado interno;

Otorgamiento de incentivos a empresas existentes para emprender actividades innovadoras;

Apoyo a la creacin de nuevas empresas de alto nivel tecnolgico;

Formulacin de una estrategia de largo plazo de formacin de recursos humanos, dedicada ala elevacin paulatina y sostenida de la educacin en sus distintos foros y mbitos: ciclospreescolar, bsico y secundario, universidades, centros de investigacin, sistemas deeducacin, programas de educacin popular y educacin para adultos, y programas dereciclaje ocupacional;

Estmulos a la formacin de empresas y empresarios, atendiendo especialmente a la creacinde grupos con potencialidad empresarial;

Modificaciones en el destino de la inversin econmica para superar el sesgo urbano-industrial que la caracteriza;

Elaboracin y ejecucin de fuertes programas de mantenimiento de las obras pblicas;

Elaboracin y ejecucin de proyectos modulares regionales para pequeas obras deinfraestructura;

Evaluacin de los ritmos de explotacin de los recursos no renovables y creacin de lainfraestructura de mantenimiento y de capacidad de reproduccin de recursos renovables;

Promocin de la inversin en medios de transporte, interconexin modal y articulacin de lainfraestructura de carreteras, puertos, centros de almacenaje, etc., para mejorar la eficienciadel sistema en trminos de menores costos para los usuarios y aumento de la ofertadiversificada de exportaciones; y

Creacin y activacin de otros servicios de apoyo como los de promocin de exportaciones.

C. La funcin de distribucin

El imperativo de equidad exige que la transformacin productiva est acompaada por medidasredistributivas. Incluso si el esfuerzo de transformacin resulta intenso, seguramente transcurrir unperodo prolongado antes de que pueda superarse la heterogeneidad estructural mediante laincorporacin de sectores marginados a las actividades de creciente productividad. De ah proviene lanecesidad de medidas de redistribucin del ingreso para complementar las que puedan surgir como


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efecto de la incorporacin de progreso tcnico a las diferentes reas productivas, del aumento de laproductividad y del mejoramiento de las remuneraciones reales.

Las recomendaciones de la CEPAL4 exigiran hacer tangibles las siguientes premisas. Por lo quese refiere a gastos:

Programas masivos de capacitacin destinados a microempresarios, trabajadores por cuentapropia y campesinos;

Adecuacin de los servicios sociales a las necesidades de los sectores ms pobres,especialmente en el rea de salud (atencin mdica, hospitalaria, medicina preventiva,cobertura de carencias en esa materia a nivel de los grupos vulnerables de la poblacin yservicios pblicos de agua potable y saneamiento);

Fomento de la organizacin capaz de contribuir a la ayuda mutua y a la adecuadarepresentacin de las necesidades de los ms desfavorecidos ante el Estado. A ello podraayudar una mayor canalizacin de ahorros del propio sector marginal y de algunos estratosempresariales hacia actividades productivas que favorezcan a los sectores ms pobres (porejemplo, construccin de vivienda popular), y en lo que se refiere a ingresos:

Aprovechamiento de la potencialidad redistributiva de la poltica de ingresos pblicos, talcomo se expone en la parte pertinente del documento Equidad y TransformacinProductiva. Un enfoque integrado.

D. Criterios generales de orientacin del papel del estado

Junto a la potencialidad analtica de la clasificacin de Musgrave (vase nuevamente el Recuadro1) para ordenar los contenidos y alcances de poltica fiscal del documento de la CEPAL, existenimportantes sugerencias en los documentos de ese organismo que corren el riesgo de ser omitidas osubestimadas en una aproximacin por la va de categoras formales, y que, sin embargo, son de grantrascendencia desde el punto de vista de la orientacin general de las polticas de gasto e ingreso de losgobiernos centrales. Tales sugerencias se fundamentan en la idea de que el estilo de intervencin estataltendr que renovarse en el curso de los prximos aos.

No se tratara de acrecentar ni disminuir necesariamente el papel de la accin pblica, sino deaumentar su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia de todo el sistema econmico. Para ello, seformulan los conceptos bsicos que se sintetizan en los siguientes puntos:

Selectividad en las acciones del Estado;

Autolimitacin, simplificacin y descentralizacin de las intervenciones;

Cambio en los procedimientos tradicionales en materia de planificacin, especialmente encuanto se relaciona con mejoras en la capacidad de previsin de mediano plazo y desarrollode nuevas tcnicas que permitan una mejor articulacin entre los procesos decisorios de corto,mediano y largo plazo;

Promocin de la coordinacin intersectorial;

Creacin de respaldo tcnico para los necesarios esfuerzos de dilogo y concertacin social; y

Promocin de la participacin de la sociedad civil, no necesariamente a travs de empresas,mediante delegaciones de responsabilidad a los rganos de la sociedad civil, principalmente

4 CEPAL. Transformacin productiva con Equidad, op.cit.


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en cuestiones de sanidad en las reas rurales y en la proteccin de recursos naturales y reasprotegidas.

E. Elementos comunes y diferenciales entre la visin de CEPALy la de otras instituciones multilaterales

A nivel de lo que CEPAL denomina los ejes centrales del enfoque integrado tendiente allogro del crecimiento con desarrollo social no hay discrepancias entre ambos enfoques. Existeacuerdo bsico en que el crecimiento con equidad exige progreso tcnico, condiciones capaces degenerar pleno empleo productivo, e inversin en recursos humanos. No obstante, a diferencia de loque sostiene CEPAL, para la cual el crecimiento y la equidad deben basarse en una estrategia deavance simultneo en ambos frentes, los planteamientos de las organizaciones multilaterales, por lomenos a nivel del Banco Mundial, tienen como trasfondo una concepcin de tipo secuencial: elcambio estructural capaz de generar crecimiento sostenido constituye el prerequisito de avances enmateria social. Aunque esta concepcin ha experimentado cambios en el tiempo que la aproximanms a la visin de CEPAL y existen organismos como el BID donde ha ido decantndose unapostura ms acorde con la concepcin de avances simultneos, los primeros programas de ajusteestructural en Centroamrica estuvieron basados en una ptica de liberalizacin econmicaacompaada de la instrumentacin de mecanismos (fondos sociales) destinados a contrarrestar,mediante proyectos de creacin de empleos temporales, los desajustes que inevitablemente habrande producirse en el campo social, a medida que el Estado desactivaba el aparato de direccin einduccin de las actividades econmicas hacia sectores especficos. No qued, as, recomendada laformulacin explcita de programas tendientes a aumentar el empleo de manera permanente.

Otras diferencias entre los dos enfoques, con notables implicaciones en la instrumentacinde las polticas de gasto e ingresos pblicos pueden sintetizarse as:

En la postura de CEPAL, a diferencia de lo que cabra inferir de los planteamientos deotros organismos, el establecimiento de precios correctos no es requisito suficiente paraeliminar distorsiones en la asignacin de los recursos. La incorporacin deliberada ysistemtica del progreso tcnico --destaca CEPAL-- requiere no slo precios correctos sinotambin intervenciones selectivas (de los poderes pblicos), as como polticas sectoriales ycambios institucionales en toda la red socioeconmica en que se inserta la empresa;

Para CEPAL la estrategia de crecimiento y desarrollo social debe contener propuestasconcretas que tomen en cuenta las condiciones iniciales en que se encuentra la regin y cadapas. Las propuestas de los organismos internacionales se abstraen muchas veces delcontexto histrico en que habrn de jugar las recomendaciones de poltica.

En lo que se refiere a la poltica tributaria, es decir a un nivel de abstraccin inferior al de lospuntos anteriores, las concepciones de CEPAL y de los organismos multilaterales definanciamiento, por lo menos en funcin de lo que postulan funcionarios del Banco Mundial quehan tenido papel relevante en estructuracin de propuestas de reforma tributaria; no presentandiferencias sustanciales y ms bien predominan las coincidencias. Comprese al efecto, elcontenido del Recuadro 2 de este documento con el contenido del documento Equidad yTransformacin Productiva. Un enfoque integrado. Acaso podran anotarse algunas diferenciasde matiz o de nfasis; probablemente la CEPAL no calificara a la generacin de ingreso para elEstado como la funcin principal del sistema tributario.


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Recuadro 2OBJETIVOS DE REFORMA TRIBUTARIA SEGN FUNCIONARIOS DEL BANCO MUNDIAL

F. Prioridades implcitas en al propuesta de CEPAL de especialrelevancia para Centroamrica

Como se ver en algn grado de detalle en el punto 3 siguiente, una poltica fiscal ms adecuadadebera ser capaz de ampliar los ingresos del sector pblico de manera de posibilitar una expansin delgasto pblico orientada a mayor productividad y equidad. Al mismo tiempo, la reasignacin del gastoya existente hacia servicios pblicos, gasto social y apoyo a la transformacin productiva es posibleparticularmente en estos pases, donde se han reducido drsticamente los gastos militares a raz de losprocesos de pacificacin; tambin en aquellos que han podido renegociar favorablemente su deudaexterna (lo que ha permitido liberar recursos antes destinados a pagar su servicio) y, finalmente, enaquellos en que la desregulacin y la privatizacin han llevado a contraer las erogaciones estatales.

Se considera que mediante el gasto pblico se deberan atender fundamentalmente los siguientescampos, siendo la tnica general en cada caso el aumento del gasto real del gobierno central (ya sea por

Asegurar que se cumpla efectivamente la funcin principal del sistema tributario: generar ingreso.- La extensin de un programa de incremento de ingreso, ya sea en el contexto de la estabilizacin o del

ajuste, debe examinarse a la luz de un conjunto de elementos clave como parte de una evaluacin ms amplia(no considerando slo el nivel de la carga tributaria) de la poltica fiscal del pas:

- Puede el gasto pblico (tanto corriente o de capital) ser recortado an ms?- Incrementar el ahorro pblico por la va del incremento en el ingreso pblico? Esto depende de la

capacidad y voluntad del gobierno para restringir el crecimiento del gasto corriente; pero restringir el crecimientodel gasto pblico corriente no impide un cambio en su composicin. Por ejemplo, un ajuste orientado alcrecimiento puede requerir la expansin de las redes de seguridad social para facilitar una eficientereasignacin de recursos sin indebida tensin social.

- Habr un aumento del ahorro pblico nacional o el ahorro pblico sustituir al privado?- Puede incrementarse el ahorro pblico sin activar necesariamente los instrumentos tributarios? Se enfatiza

la reforma de los precios administrados de bienes proporcionados por el sector pblico. Cuando los preciospblicos no cubren los costos marginales de prestacin de los servicios hay espacio para incrementos deingreso que no comprometan la eficiencia de la asignacin de recursos, como puede ocurrir con los impuestosgenerales.

- Crear la tributacin adicional desincentivos para el comportamiento econmico privado que deteriorenan ms la asignacin eficiente de los recursos y el crecimiento o empeoren los rasgos distributivos construidosen el sistema tributario?

Reducir los costos en eficiencia de la tributacin para un determinado nivel de ingreso.- Deben hacerse intentos para aumentar los ingresos no slo a un costo administrativo mnimo sino tambin

a un mnimo costo econmico. Para que se reduzca el costo econmico, el sistema tributario debera interferiren la menor medida posible en decisiones tomadas por las empresas (acerca de produccin, comercio einversin) y por los hogares (acerca de consumo y ahorro).

- Donde las fallas del mercado son una preocupacin importante, la poltica tributaria puede usarseactivamente para simular mercados y guiar el comportamiento privado. Esto puede hacerse gravandoactividades inapropiadas o subsidiando actividades apropiadas.

Exonerar de carga tributaria a las familias ms pobres y asegurar que las estructuras tributarias se vuelvanms equitativas tanto horizontal como verticalmente.

- Si las medidas de aumento de ingreso son ad hoc y no estn cuidadosamente diseadas, puedenagravarse las iniquidades existentes en la estructura tributaria. En cambio, la reforma tributaria en el contextodel ajuste puede mejorar esas condiciones en tres formas: 1) si genera ms ingreso, la reforma tributaria puedepermitir menores recortes en el gasto respecto de aquellos que se necesitaran para no superar un lmite definanciamiento inflacionario; tanto los cortes en el gasto como los aumentos en la inflacin a menudo afectandesproporcionadamente al pobre; 2) si se focalizan adecuadamente las exoneraciones, puede minimizarse lacarga tributaria sobre los pobres; 3) pueden mejorarse la equidad horizontal y la vertical por medio de unrediseo apropiado de las bases tributarias. Simplificar la determinacin de los impuestos y fortalecer laadministracin tributaria para hacer efectivas las reformas tributarias.

- En la prctica, la aplicacin del anlisis fiscal convencional a los pases en desarrollo est pesadamenterestringida por la inadecuacin de las bases de datos y de informacin, debilidades administrativas, einsuficiente apoyo poltico. Las oportunidades resultantes para evasin tributaria y corrupcin restringenprcticamente todas las propuestas de reforma. La administracin y la estructura tributarias soninterdependientes y necesitan tratarse de manera simultnea en la reforma tributaria.


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la va de absorcin de recursos o por transferencias a otras instituciones encargadas de aspectosdeterminados de la poltica de gasto pblico):

Seguridad alimentaria, como lo ms destacado desde el punto de vista de la salud y laproductividad; Educacin y capacitacin, con nfasis en difusin de programas masivos de adiestramiento yreadaptacin de la fuerza de trabajo; revisin de contenidos de la enseanza formal a diferentesniveles para fortalecer la capacidad de asimilacin y aplicacin de conocimientos tcnicos, yorientacin sesgada hacia el desarrollo de las ciencias bsicas en los niveles universitarios. Entodos estos campos, el sector privado tendra un papel fundamental, mientras el gobierno secentrara, sobre todo, en labores de enlace, orientacin e informacin; Fomento de transferencia, difusin y adaptacin de avances tcnicos ya existentes,especialmente en la agricultura de consumo interno y de exportacin, mediante intensificacin dela asistencia tcnica a cargo del Estado. Probablemente sea en el sector agrcola donde existe lamayor asociacin entre el despegue productivo y la irradiacin de beneficios sociales, por unlado, y la accin estatal, por el otro. La vocacin agrcola de Centroamrica seguir siendo unaconstante de su desarrollo en el decenio, y la fuente desde donde partirn los impulsos para lamodificacin del esquema de ventajas comparativas estticas o campos de especializacininmutables a nivel de cada pas. De ah la importancia de la accin estatal para estimular laincorporacin de la lgica industrial en la agricultura (las formas de comportamiento empresarialy laboral y la transformacin misma de la produccin primaria), dentro de lo que ocupa un lugardestacado el aprovechamiento racional del recurso "tierra", por la va del empleo en escalamasiva de insumos tecnolgicos y asistencia tcnica a productores, con la consecuente inversinen infraestructura de distribucin, gastos en formacin y desplazamiento de personal tcnicoextensionista, entre otros; Fomento a la creacin de empleos permanentes y formas de autoempleo con creciente gradode calificacin, mediante el estudio y la difusin constante de tcnicas que eviten la sustitucinde la mano de obra por el capital, salvo en lo verdaderamente imprescindible, para mejorar lainsercin del pas en el comercio internacional. Conjuntamente, apoyo a los programas deempleo estacional y temporal de fondos de inversin social creados con el aporte de organismosinternacionales para resolver situaciones crticas en reas geogrficas determinadas, en reasdeprimidas o en casos que afectan a grupos de muy difcil insercin en el mercado de trabajo; Elevacin del nivel de productividad y de bienestar de los pobres mediante diversosprocedimientos estables o perdurables, entre otros:

- Programas de capacitacin para al menos cuatro grupos prioritarios (considerados los msvulnerables y marginales por el documento ETP de la CEPAL): personas ocupadas en lapequea y mediana industria; personas que trabajan en el sector informal urbano y rural;desempleados, y los que carecen de calificacin y recin se incorporan a la fuerza de trabajo;- Fomento de asociaciones cooperativas;- Creacin de mecanismos que incrementen el ahorro de los sectores de escasos recursos confines especficos, como financiamiento de la vivienda;- Transmisin de tcnicas de cultivo, de tcnicas de aprovechamiento de materias primas y detcnicas que impulsen la realizacin de actividades artesanales y no artesanales con criteriocomercial;- Mecanismos de ayuda en que se materialice el esfuerzo compartido de las comunidades, y- Uso del subsidio directo y extensin del seguro social (salud al menos) a los tramos deinfraconsumo, procurando que la asistencia alimentaria o el subsidio en especie en general seempleen como catalizador del avance educativo y cultural y la proteccin del medio


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ambiente. Convendra extraer el mayor partido posible de la influencia de los maestros deenseanza primaria sobre el medio que rodea a la escuela.- Fomento a la diversificacin de exportaciones, haciendo uso de estmulos fiscales duranteperodos limitados;- Recuperacin, conservacin y control de recursos naturales, con participacin y aporte delas organizaciones no gubernamentales y de los usuarios;- Fortalecimiento y reorientacin de la inversin pblica5, especficamente en cuanto adesarrollo de proyectos de mantenimiento, rehabilitacin o renovacin, que contribuyan aaumentar la eficiencia y el aprovechamiento integral del capital existente; formulacin denuevos proyectos orientados a lograr el mximo impacto de cambio estructural dentro de cadasector; desarrollo de nuevos proyectos con la concepcin de mxima complementariedadentre los mismos, tanto en el interior de cada sector como intersectorialmente; en general,tomando como punto de referencia obligado en la concepcin de nuevos proyectos, elreforzamiento del vnculo entre la infraestructura (de carreteras, puertos, energa,comunicaciones, etc.) y el servicio a actividades directamente productivas con vistas al mayorintercambio centroamericano (objetivo permanente de los pases de la regin) y a satisfacerlas exigencias que plantea el "desarrollo hacia afuera", y eliminacin de funcionesredundantes y privatizacin de empresas que pueda manejar eficientemente el sector privado.

Como reflexin de carcter general, es muy importante recalcar la necesidad de revertir elsentido contrario a la TPE que est ocurriendo en la estructura del gasto de los gobiernos centralescentroamericanos; en particular, habr que reducir ciertos gastos para liberar fondos que, en adicin amayores recursos captados por la va tributaria o mediante otras categoras de ingresos pblicos,permitan ejercer funciones tendientes al logro de la TPE. Factores fundamentales de rigidez en algunospases (Nicaragua, Honduras y Costa Rica) estn dados por las transferencias por servicios de deudaexterna e interna.

Desde el ngulo del drenaje de recursos que representa esa salida de fondos al exterior, cabeinsistir en que el ordenamiento macroeconmico y la disciplina y austeridad en el gasto de los grupos deingreso medio y alto que se obtiene por la va del aumento de la presin tributaria, juntamente con lasupresin de los subsidios generalizados, el incremento de la inversin a un ritmo muy superior al delgasto corriente, y el aumento general de la eficiencia que puede obtenerse mediante la seleccin yconcentracin de la actividad del Estado en algunas reas estratgicas, contribuyen a crear lascondiciones de elegibilidad del apoyo internacional para restablecer el flujo de fondos y la reduccin oreprogramacin del principal e intereses del endeudamiento actual.

Tambin habra una menor carga efectiva sobre los gastos de los gobiernos centrales aldescentralizar responsabilidades en favor de autoridades regionales y locales, as como deorganizaciones no gubernamentales. Esta accin contemplara las mayores demandas de autonomaregional y local, pero exigir el robustecimiento de las fuentes tributarias locales, lo cual puede serlento, por lo que las presiones sobre el gasto de los gobiernos centrales para satisfacer esas demandaspueden, en primera instancia, aumentar en lugar de disminuir.6

5 Aunque la formacin de capital en sentido amplio incluye la inversin en recursos humanos, aqu se hace referencia exclusivamente a la

formacin de capital en sentido material.6 Adems, tendra que darse en los hechos una coordinacin muy estrecha entre gobierno central y los gobiernos locales a fin de decidir si hay

ganancias de eficiencia en trminos de prestacin de servicios y costo e recursos con grados variables de descentralizacin.


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III. La poltica fiscal deCentroamrica en aosrecientes

A. Marco de referencia: estancamiento ydesigualdad

De acuerdo con estimaciones de CEPAL, en 1995 el productoper cpita del conjunto de los cinco integrantes del Mercado ComnCentroamericano ascenda a 985 dlares a precios de 1990. Existagran dispersin en torno a ese promedio. La distancia entre los casosextremos era del orden de 1 a 4: Costa Rica tena 2070 dlares entanto Nicaragua slo 550. En el siguiente cuadro se observa que ladispersin se hizo cada vez mayor con el paso del tiempo, con un saltoimportante de 1985 a 1990.

Estas diferencias en ingreso se compadecen con las cifrasrepresentativas de la precaria situacin social que prevalece en lamayora de los casi 30 millones de centroamericanos (vase elRecuadro 3). Resalta siempre la distancia que separa a Costa Rica delos dems pases, en especial de los que atravesaron en estos dosdecenios por prolongados perodos de enfrentamiento blico(Guatemala, El Salvador y Nicaragua).


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Cuadro 1CENTROAMRICA: PRODUCTO INTERNO POR HABITANTE

(En dlares de 1990)Pas 1980 1985 1990 1995

Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaragua

2002.01103.01014.0743.2914.1

1748.0915.0832.1684.0813.1

1881.4928.3832.0686.3582.0

2069.21108.5891.8700.8549.5

Promedio centroamericano 1084.9 925.6 912.5 985.4Coeficiente de dispersin:Desviacin estndar/promedio 0.3225 0.3314 0.4070 0.4359

Fuente: CEPAL: Istmo Centroamericano: Series histricas macroeconmicas. LC/MEX/L,303,18/6/96.

Recuadro 3INDICADORES SOCIALES BSICOS DE CENTROAMRICA

Fuentes: World Bank. World Development Report 1997. CEPAL. Indicadores sociales bsicos de la subregin norte deAmrica Latina y el Caribe. Edicin del bienio 1996-97.Nota: a/ Con ingreso inferior al doble de una canasta bsica de alimentos.

A) POBREZAHogares en situacin de pobreza a/

(Porcentajes del total)Total Urbano Rural

Costa Rica (1994)Guatemala (1989)Honduras (1994)

216373

184870

237276

B) SEGURIDAD SOCIALPoblacin econmicamente activa cubierta por la seguridad social, Promedio1990-1995

(Porcentaje del total)

Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHonduras (1985-88)Nicaragua

77.322.629.012.829.0

C) ACCESO A LA SALUDPoblacin con acceso a:

Servicios de salud(Porcientos)

Agua potable(Porcientos)

Servicios de Saneamiento(Porcientos)


9659504669

10062627058

9973606860

D) VIVIENDAViviendas adecuadas

(Porcentaje sobre el total de viviendas)

Costa Rica (1984)El Salvador (1992)Guatemala (1989)Honduras (1988)Nicaragua (1991)

6849556320

E) EDUCACINPorcentajes de Analfabetismo en Adultos en 1995


529442734

F) DISTRIBUCIN DEL INGRESO O DEL CONSUMOParticipacin porcentual de la poblacin en el ingreso o el consumo

10% ms 20% ms Segundo Tercer Cuarto 20% ms 10% msIndice Gini bajo bajo quintil quintil quintil alto alto

Costa Rica (1994)Guatemala (1989)Honduras (1992)Nicaragua (1993)

46.159.652.750.3

1.2 4.0 9.1 0.6 2.1 5.8 1.5 3.8 7.4 1.6 4.2 8.0

14.3 21.9 50.7 34.1 10.5 18.6 63.0 46.6 12.0 19.4 57.4 41.9 12.6 20.0 55.2 34.1


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El bajo nivel de ingreso y su desigual distribucin son obstculos fundamentales para ellogro de una mayor integracin econmica, en particular en la hiptesis de que este objetivopretendiera alcanzarse por la va de un desarrollo hacia adentro.

En parte por aquellos mismos conflictos de los aos 80 y 90, Centroamrica es tambin unaregin secularmente estancada. Slo Costa Rica entre los cinco pases logr superar el producto percpita que tena en los 80, y para ello tard casi 15 aos. En ese lapso para la regin en su conjuntohubo dos perodos de desempeo econmico dismil: los aos ms crticos de los 80 y los de unatodava modesta recuperacin en los 90 con la pacificacin de El Salvador y de Nicaragua. Esteltimo pas ha experimentado un deterioro menos acelerado en el segundo perodo; pero surecuperacin recin comienza hacia 1994/95.

Cuadro 2CENTROAMRICA: TASAS DE CRECIMIENTO

(Promedio anual del PIB per cpita)

Pases 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1985-1995 1980-1995Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaragua

-2.7-3.7-3.9-1.6-2.3

1.50.30.00.1-6.5

1.93.61.40.4-1.1

1.71.90.70.2-3.8

0.20.0-0.9-0.4-3.3

PromedioCentroamericano -3.1 -0.3 1.5 0.6 -0.6

Fuente: Cuadro 1

Con excepcin de El Salvador la reactivacin econmica apenas inicia. Pases comoGuatemala y Honduras requieren un dinamismo mucho mayor para emplear productivamente a sufuerza de trabajo, no slo a la que existe actualmente sino tambin a la poblacin que, en el caso deGuatemala, habr de reincorporarse al pas. Por otro lado, hay que destacar que si a lo largo de losltimos aos El Salvador ha logrado cierto equilibrio entre recursos y poblacin, una de las razonespara ello ha sido la continua salida al exterior de su gente. Aparte de la menor presin sobre losrecursos actuales, la emigracin significa un aporte econmico estimado en el 12% del productointerno por la va de remesas familiares. As, la demanda interna en ese pas cuenta con unimportante impulsador exgeno; sin que el mismo est determinado por una mayor capacidad decrecimiento hacia afuera.

B. Rasgos salientes de la poltica fiscal durante los 80

Durante ese decenio, la poltica fiscal experiment intensas presiones tanto por factoreseconmicos como por acontecimientos extraeconmicos. Entre los primeros, sobresali ladebilidad del ritmo de expansin de las exportaciones tradicionales7 y los perodos de inestabilidadde los precios de los productos exportables en el mercado internacional, en especial los del caf,afectados particularmente por la cesacin del rgimen de cuotas de exportacin en el mercadointernacional.

Dada la alta dependencia de las economas y de los sistemas fiscales respecto del sectorexterno, pese a algunas reformas emprendidas para incrementar la autonoma de la tributacininterna, el coeficiente impositivo con respecto al producto interno bruto (PIB) luego de un aumentoa mediados del decenio, registr una baja generalizada.

7 En Costa Rica, Guatemala y Honduras comenzaron a establecerse actividades maquiladoras, dentro de un proceso que en los 90

cobr gran impulso no slo en esos pases sino tambin en El Salvador y Nicaragua.


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En el frente externo tambin se verificaron cambios cualitativos con incidencia fiscal.Aunque Centroamrica estuvo recibiendo recursos externos, las caractersticas de los ingresos decapital se fueron sesgando progresivamente hacia las entradas netas de capital bancario ycomercial, y hacia las transferencias y donaciones. Las tensiones sobre las fuentes de recursosdomsticos del sector pblico fueron menores por esta ltima circunstancia, pero la carga de losservicios de la deuda signific una rigidez adicional limitante de la poltica de gasto pblico.

Cuadro 3CENTROAMRICA: PRESIN TRIBUTARIA DE LOS GOBIERNOS CENTRALES

PROMEDIOS TRIENALES(Porcentajes sobre el PIB)

1980-1982 1983-1985 1986-1988 1989-1991 1992-1994Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaragua

12.011.0 8.914.219.4

15.211.3 7.014.528.1

14.211.1 6.915.224.2

14.3 8.7 7.314.317.7

15.010.2 7.615.819.0

Fuente: CEPAL: Istmo Centroamericano op.cit. No incluye informacin que permita desagregar lapresin tributaria por tipo de impuesto.

Desde el punto de vista de los acontecimientos extraeconmicos, los conflictos armados y lassituaciones de tensin en los pases directamente implicados dieron mrito y justificacin aparente a unincremento desmesurado de los gastos de defensa y seguridad. Como factor agravante, en algunosperodos se resintieron las devastadoras consecuencias de los desastres naturales (huracanes,inundaciones y movimientos telricos).

As, por la doble va del servicio de la deuda externa y del incremento de los aparatos militares,los gastos sociales (vase el Recuadro 4) y las inversiones en capital bsico sobrellevaron el peso de larestriccin de los recursos ordinarios del Estado. El descenso de la inversin pblica adquiriproporciones alarmantes, en cierta medida como efecto directo e inmediato de los enfrentamientosblicos, pero en parte tambin como consecuencia de que, en la prctica, result el expediente ms fcilpara efectuar recortes del gasto pblico al instrumentarse programas de estabilizacin o de emergencia.

Recuadro 4GASTOS DE LOS GOBIERNOS CENTRALES DE CENTROAMRICA EN LAS REAS SOCIALES

(Dlares de 1990 por habitante)

Fuente: CEPAL. Indicadores sociales bsicos de la subregin norte de Amrica Latina yel Caribe. LC/MEX/l/326.Notas: a/ No incluye gastos en cultura.b/ Incluye gastos en educacin, salud y asistencia social, vivienda y servicioscomunitarios y otros servicios recreativos culturales y religiosos.

1980 1985 1990 1994Educacina/ Costa Rica 124 72 92 145 El Salvador 37 13 17 20 Guatemala 16 9 12 15 Honduras 22 32 29 27 Nicaragua 32 54 28 24Salud Costa Rica 144 87 126 130 El Salvador 16 10 7 14 Guatemala 14 4 7 8 Honduras 15 14 18 17 Nicaragua 40 41 28 23Gasto Socialb/ Costa Rica 326 231 295 397 El Salvador 68 41 32 59 Guatemala 41 19 Honduras 45 49 54 50

Nicaragua 100 77 83


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Cuadro 4CENTROAMRICA: EVOLUCIN DEL COEFICIENTE DE INVERSIN PBLICA DE LOS

GOBIERNOS CENTRALES(Porcentajes sobre el PIB)


3.86.88.63.9

3.43.4

10.1 a/

2.83.05.7

2.63.36.17.0

2.7

3.8 10.9

9.6

Fuente: CEPAL: Istmo Centroamericano; op.cit.

Nota: a/ Corresponde al perodo de construccin de la presa hidroelctrica de El Cajn.

No extraa que en esas condiciones la reduccin real de los gastos sociales y una crecientefalta de correspondencia entre los mismos y las demandas de los grupos desfavorecidos (la reginsigue teniendo una de las tasas ms altas de crecimiento demogrfico de Amrica Latina)contribuyeran a empeorar las situaciones de pobreza extrema. Se agravaron las carencias deservicios bsicos en alimentacin, agua potable, vivienda, salud y conservacin ambiental; eldesempleo abierto y la exigidad de las fuentes de empleo productivo, especialmente en lossectores urbanos.

Como se expres, en general los pases tomaron medidas para compensar, por la va de latributacin sobre fuentes internas, el anquilosamiento de los impuestos sobre las exportaciones, eimpulsaron programas de mejoramiento de las administraciones tributarias. No obstante, no huboavances significativos en trminos de abatimiento de la evasin y mejoramiento de la disciplinatributaria. En cuanto a las nuevas frmulas impositivas instrumentadas, destaca el nfasis en laimposicin indirecta y en algunos casos la simplificacin del sistema de tasas progresivas en elimpuesto sobre la renta. La experiencia muestra algunas reformas significativas, como un uso msgeneralizado del IVA, la supresin de tributos de alto costo administrativo y baja recaudacincomparativa, y la tendencia a transformar los impuestos especficos al consumo en equivalentes advalorem. En contraste, por el lado arancelario, la poltica de apertura externa limitada (que mantuvotemporalmente algunas restricciones cuantitativas) y, en ciertas experiencias, la apreciacin real deltipo de cambio oficial como medida antinflacionaria, menguaron la relevancia fiscal de uno de losasideros tributarios bsicos de las pequeas economas abiertas del tipo de las centroamericanas.

Para los propsitos de aumento real de la recaudacin, las presiones inflacionarias --aun sincontar la dramtica experiencia hiperinflacionaria de Nicaragua-- trajeron como consecuencia dosfenmenos de impacto negativo: el rezago tributario y la merma de ingresos, en virtud de lospanoramas recesivos provocados por la inflacin sobre la asignacin de recursos. Las situacionesrecesivas estuvieron asimismo asociadas a la vulnerabilidad externa y a los acontecimientosextraeconmicos, pero tambin a la volatilidad del capital privado y a los efectos de polticas deajuste que enfatizaron la contencin de la demanda agregada con el fin de adecuar el productointerno, el consumo y las inversiones a la capacidad para importar determinada por lasexportaciones.

C. La poltica fiscal durante los 90

Es en estos aos que los pases comienzan a realizar ajustes fiscales ms estrictos teniendoen mente alcanzar la estabilidad en el menor lapso. Para ello, Centroamrica aplica con ms rigorlas polticas de las organizaciones financieras internacionales y consigue, con altibajos, mejoresresultados que en el decenio pasado principalmente en trminos de dficits fiscales y de tasasanuales de inflacin. A ello contribuye tambin el hecho de que se fueran absorbiendo los efectos


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del segundo choque petrolero. As mientras en los 80, los precios en Costa Rica tuvieron uncrecimiento anual acumulativo de 17%, luego de un agravamiento en 1990 y 1991, la inflacincedi hasta ubicarse en torno a un 12% en los ltimos aos. En El Salvador el progreso fue msnotable todava ya que a una tasa media de 23.5 en el decenio anterior le ha seguido un proceso dealza de entre 14 y 15% anual. El mismo patrn se advierte en Guatemala con tasas de inflacinmoderadas en los 90 (menores a 15%) si se excepta la inestabilidad de comienzos de este decenio,frente a ms de 20% de promedio en los 80. Honduras por el contrario ha sido la economa que hamostrado mayor resistencia a adaptarse a la apertura comercial y a las condiciones de liberalizacinexterna que se dan en Centroamrica en los 90. Este pas mantuvo una trayectoria de baja tasa deinflacin prcticamente en todos los aos de 1980, determinada por la rigidez del tipo de cambio enesos aos. Recin en el ltimo trienio de los 80, se instrumentaron diferentes expedientesdevaluatorios. Sin embargo, an con la devaluacin progresiva, el mercado de cambios se mantuvosegmentado y para las transacciones derivadas del pago de la deuda pblica y un considerablecontingente de importaciones (combustibles, medicinas, alimentos, insumos agrcolas), as comopara el clculo de la base tributaria de los aranceles de importacin y otros impuestos directamenteligados al comercio exterior, rigi el tipo de cambio oficial convertido en el ancla inflacionaria deesta economa. Se gener entonces un importante dficit cuasi-fiscal en el Banco Centralespecialmente en 1990 y 1991 cuando pese a la liberacin del tipo de cambio, el pago de la deudaexterna pblica continu ligado al tipo oficial. Finalmente en el caso de Nicaragua las condicionesfueron totalmente particulares no slo a nivel de la regin sino de toda Amrica Latina. Aldesorden financiero provocado por la contienda se sum la enorme escasez de abastecimientos delexterior y la orientacin del aparato productivo hacia las necesidades planteadas por la emergencia.La inflacin lleg a ms de 14 mil por ciento en 1988 y se requirieron 3 aos de control financiero,reduccin del tamao del gobierno y ayuda externa considerable para que el pas se pudiera acercara un desarrollo razonablemente estable. Con todo, las secuelas del conflicto fueron muy graves yNicaragua regres muy atrs en el tiempo.

Cuadro 5CENTROAMRICA: EVOLUCIN DEL BALANCE FISCALa/ DE LOS GOBIERNOS CENTRALES

(Porcentaje del PIB)


-4.8 -6.3 -6.4 -9.9-10.6

-3.1-6.1-3.6

-11.0-25.3

-2.6-2.3-1.9-7.9

-20.3

-3.9-4.6-0.9-5.7

-10.5

-3.6-2.4-1.0-7.3-8.2

Fuente: CEPAL: Istmo Centroamericano, op. cit. Y Notas para el Estudio Econmico, 1996.

Nota: a/ Conforme a la definicin del FMI en el Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas (1986):diferencia entre el gasto pblico estatal en efectivo, que incluye los gastos en intereses y excluye los pagosde amortizacin de la deuda pblica pendiente, y el ingreso total en efectivo, que incluye los ingresostributarios, no tributarios y las donaciones, pero excluye los fondos obtenidos en prstamos.

Postergando para los puntos 5 y 6 respectivamente de este informe el anlisis de las polticasde gasto pblico y de ingresos en los aos 90, obsrvese a continuacin el comportamiento delbalance fiscal de los gobiernos centrales en los dos ltimos decenios.

En trminos de balance primario, los pases llevaron a cabo un ajuste mayor del que serefleja en las cifras del cuadro anterior. Costa Rica en particular ha registrado varios aos desupervit primario; pero la presin del pago del servicio de la deuda interna contina hasta elpresente generando desequilibrios fiscales de importancia que no han podido abatirse. Algosemejante viene ocurriendo en Honduras. Adems, en estos dos pases, y en parte tambin enNicaragua, los ltimos aos muestran claramente la incidencia del ciclo poltico con un dficitfiscal que se ensancha en perodos electorales.


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Los dficit fiscales de los gobiernos centroamericanos han experimentado variantes en susmodalidades de financiamiento a lo largo del tiempo. En la primera mitad de los 80, tuvo granimportancia el financiamiento interno. En adelante, Costa Rica continu dependiendo pesadamentede las fuentes internas; pero los dems pases, salvo Nicaragua, lograron controlar elendeudamiento interno y apoyarse crecientemente en las fuentes externas bsicamentemultilaterales. En los aos ms cercanos al presente, por otro lado, el financiamiento interno, antesen buena medida alimentado por el crdito del Banco Central, ha pasado a reflejar el efecto dereformas financieras. Estas reformas han llevado al fortalecimiento progresivo de las operacionesde mercado abierto. En algunos pases, particularmente en Honduras, el financiamiento pblico atasas de mercado, dentro del mecanismo de subastas, ha dado lugar a un creciente peso del serviciode la deuda interna en el gasto pblico; aunque no parece que el fenmeno tenga una importanciatal como para poner en riesgo la sostenibilidad de las finanzas. El caso de Nicaragua sobresalecomo una situacin especial de alto riesgo, en parte por el importante volumen que alcanz laemisin de valores para indemnizar a propietarios de tierra y otros activos.


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IV. Bases de sustentacin de lapoltica de gastos e ingresos delos gobiernos centrales

Se considera que existe un conjunto de requisitos mnimos quese debe satisfacer para tener el marco apropiado de insercin de lapoltica fiscal dentro del nivel institucional a que se refiere estedocumento. Tales requisitos, a los que se pasar revista de inmediato,son: a) identificacin del grado y modalidades de la intervencinestatal en los procesos econmicos; b) adecuacin del presupuesto almarco general de la poltica econmica y c) elaboracin de criteriosmetodolgicos para el clculo aproximado de los beneficios y costosde la transicin hacia nuevos estadios de eficiencia productiva.

A. Identificacin del grado y modalidades dela intervencin estatal

Se trata, en esencia, de determinar cules van a ser las "reglasdel juego" entre los agentes pblicos y privados, segn la concepcinque de s misma tenga la sociedad con que se est tratando. Este es uncampo obviamente reservado a las decisiones propias de cada pas,aun cuando las sugerencias de la CEPAL adquieren en Centroamricaespecial vigencia en lo referido al impulso de la concertacin entregobierno y grupos integrantes de la sociedad civil.

El tema de la confrontacin abierta o latente entre grupossociales lleva de inmediato a pensar en la concertacin entre agentespblicos y privados, y en la reasuncin, por parte del Estado, de su


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papel de rbitro en conflictos explcitos o larvados. Este es un tema de gran trascendencia en laestrategia de la TPE dado que, sin pactos o acuerdos sociales, sera impensable abordar las nuevasexigencias de modernizacin dentro de un proceso de tipo democrtico. El carcter del presentedocumento requiere que se tome en cuenta slo aquello que tiene relacin directa con laelaboracin de la poltica fiscal; de todos modos, se impone analizar algunas cuestiones previas.

El punto de partida de los acuerdos de concertacin es, normalmente, la exploracin de losespacios de coincidencia entre intereses y aspiraciones de diferentes grupos sociales. Aunqueaparentemente es una tarea demasiado obvia, tiene envergadura suficiente para destacarla, y ellopor dos razones: i) descarta o pone en suspenso los aspectos puramente retricos de los diferentesdocumentos y posiciones de principio en que se expresan aquellas aspiraciones, y en seguida, ii)acota las zonas de divergencia real, y de esa forma permite el diseo de las propias frmulasoperativas del acuerdo o acuerdos, dentro de las cuales quedan comprendidos los aspectosespecficos de poltica social.

Del documento Transformacin Productiva con Equidad se desprende que los acuerdosque se logren en el momento de la concertacin no implican delegacin de autoridad del gobierno,sino adecuacin de sus actividades a lo que exija la convergencia de los intereses y aspiraciones delos grupos sociales. Aparentemente, ser esencial que una concertacin en Centroamrica seproponga como objetivos bsicos: i) lograr un crecimiento econmico impulsado por actividadesen las que prive la incorporacin de nuevas tecnologas (generalmente por la va de la adaptacin,como alternativa realista a la creacin, dada la carencia de una masa crtica para lo segundo) enproductos, diseos y procesos, y encaminados, fundamentalmente, al aprovechamiento de losrecursos naturales (fuerte incorporacin de valor agregado industrial y de servicios a los productosde base agrcola); ii) bajar gradualmente el ritmo inflacionario puesto que en Centroamricaaparece como insoslayable la adopcin de medidas de corte de expectativas para evitar que laatencin de los agentes econmicos se desve permanentemente, desde el desarrollo de actividadesproductivas hacia la "proteccin contra la inflacin" como preocupacin prioritaria, y se erosione lacohesin social; iii) obtener las mejores condiciones para el arreglo de la deuda externa y laincorporacin de fondos frescos del exterior; iv) atenuar los impactos negativos de los ajustesestructurales sobre el empleo y condiciones generales de bienestar de la poblacin; v) colaborarmutuamente en la estructuracin de programas especficos que se ocupen de las situaciones depobreza extrema, procurando simultneamente el fomento de la produccin y la productividad delos pobres. Se trata de que stos mejoren progresivamente su condicin sobre la base de su propioesfuerzo productivo, dependiendo cada vez menos de la asistencia pblica o privada, nacional oextranjera, y vi) tratar de que el gobierno se retire de actividades que el sector privado puededesarrollar de manera ms eficiente.

Ya se explic que la concertacin no sustituye funciones del gobierno, pero en la medida enque se obtenga consenso sobre una lista de objetivos como la que se ha ejemplificado, es evidenteque el trabajo conjunto de agentes sociales y privados adquiere una potencialidad que difcilmentese logra con los mecanismos tradicionales de planificacin.

Como ejemplo de lo que antecede puede citarse una experiencia particular de un pascentroamericano (Recuadro 5).

En trminos de participantes obligados en los acuerdos, esta materia depende mucho de larealidad concreta de cada pas, en el sentido de si hay concentracin o relativa atomizacin yequilibrio entre los grupos de presin, y de las diferentes jerarquas o relaciones de prestigio o depoder real a nivel de los mismos grupos. Ninguna consideracin genrica o abstracta puede ignorarel hecho de que lo vlido es lograr el acatamiento u observancia real de los compromisos yanteponer los intereses generales o comunes a los intereses particulares con el mnimo de coercinpblica; de otra forma, es decir, si se requiere un ejercicio continuo de la coercin, los acuerdos, dehecho, o no existen o fueron de muy poca utilidad.


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Recuadro 5HONDURAS, 1989: RESUMEN DE UN MODELO DE COMPROMISO ENTRE LOS ACTORES

SOCIALES COMO FUNDAMENTO DE POLTICAS DE ESTABILIZACIN

B. Adecuacin del presupuesto al marco general de polticamacroeconmica

Debe sealarse que las polticas macroeconmicas en Centroamrica han estadotradicionalmente desvinculadas de las polticas sectoriales, y en algunos casos las polticas sectorialesmismas se han debilitado o han pasado a segundo plano. Recientemente en algunas experiencias (ElSalvador en 1996) se ha prestado atencin a este problema; pero no es lo comn. Adems, puedeidentificarse una serie de deficiencias en las propias polticas macroeconmicas que impiden tener unpresupuesto apropiado. Han estado expuestas a oscilaciones en cuanto a sus objetivos e instrumentosde tal manera que no han dado seales claras al sector privado acerca de la direccin que tomaranprecios claves (tipos de cambio, tasas de inters y salarios) en una perspectiva de mediano y largoplazo; tampoco esas polticas se han aplicado en forma gradual en materia de apertura externatendiendo a evitar el desajuste de las cadenas productivas; por ltimo, lo que es muy importante en lasituacin actual de Centroamrica, no le han asignado al sector pblico un papel orientador de losesfuerzos privados en el marco de la competencia internacional acrecentada que se verifica en laactualidad. El reconocimiento de estos hechos tendra que llevar a un cambio en la concepcin de lospresupuestos anuales: considerarlos como formando parte de un proceso trienal o quinquenal deasignacin de recursos, y sujetarlos a un conjunto de objetivos macroeconmicos bsicos que debernestar contenidos en un marco explcito de polticas macroeconmicas para el ao del presupuesto.

La programacin de la poltica fiscal necesita, as, de un instrumento de compatibilizacin de lasvariables macroeconmicas y de las especficas de la poltica sectorial, que integre los gastos(corrientes y de inversin) y los ingresos del sector pblico en la visin unitaria del escenario que el

En materia de compromisos que podran asumirse, puede tomarse como ejemplo una sugerenciaespecfica que se formul en Honduras en el mes de diciembre de 1989, apenas conocido el resultado de laeleccin presidencial. La sugerencia consta en el documento Propuestas de Poltica Econmica y Social paraun Proceso de Ajuste Gradual, Proyecto HON-87/005, Gobierno de Honduras-PNUD/CEPAL, diciembre de1989, formulado por un grupo de consultores en que particip el autor de este trabajo. Se sostena en el citadodocumento, que por parte del gobierno era "esencial que ste se comprometiera a reducir el tamao del dficita una proporcin acordada entre las partes y medida como porcentaje sobre el PIB proyectado; a hacerlo porla va de racionalizacin del gasto mediante una revisin cuidadosa y selectiva de las diferentes partidas, sindesatender la prestacin de los servicios sociales bsicos, y mediante el aumento de la captacin de recursostributarios y actualizacin gradual de los precios y tarifas de los bienes proporcionados por el sector pblico; aprofundizar en la poltica de racionalizacin de la proteccin comercial, favoreciendo la competitividad externade Honduras pero evitando la desproteccin sbita con su secuela indeseable en trminos dedesmantelamiento del aparato industrial y de aumento del desempleo; a evitar que el financiamiento del sectorpblico afecte las posibilidades de crdito del sector privado; a tomar medidas urgentes para asegurar elabastecimiento de bienes de consumo bsico a precios razonables; a impulsar programas de empleo a travsde la orientacin de la inversin pblica, de la puesta en marcha del Fondo Hondureo de Inversin Social yde otros mecanismos que permitan el desarrollo de las aptitudes y potencialidad de las aptitudes de losmunicipios. Del lado de los empresarios, destacaba la sugerencia de que stos se comprometieran acolaborar con el gobierno en el establecimiento de mecanismos que posibilitasen la absorcin dedesempleados en tareas productivas, evitando que el Estado se viese obligado a expandir su gastoimproductivo o a conceder subsidios exagerados para paliar los efectos de la desocupacin. En lo referente alos campesinos, se esperaba que stos se comprometiesen, entre otras concesiones, a colaborar con lasautoridades en la revisin de los precios de garanta de los granos bsicos, a fin de determinar un valor queasegurara al productor una rentabilidad media razonable y un nivel medio real (o sea, en comparacin con elnivel general de precios) sujeto a pocas fluctuaciones. Entre los compromisos del sector obrero se preveaque debera esforzarse, junto con los dems integrantes de las reas productivas, en elevar la productividad yabatir el ausentismo laboral como medios para contribuir a la baja de la inflacin y a la preservacin de lasfuentes de empleo. O sea, un tratamiento conjunto en el problema del empleo que, en una cuestin tan crtica,procuraba complementar el funcionamiento del mercado sin sustituirlo, pero evitando, al mismo tiempo, quese fuese el nico criterio para decidir el volumen de ocupacin en el sistema.


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pas proyecta como deseable y viable para un perodo determinado. Generalmente, el documento-guade compatibilizacin se conoce como "Marco Macroeconmico del Presupuesto de Ingresos y Gastosdel Sector Pblico" para un ao determinado o un perodo de tres a cinco aos.8

Pese a que la formulacin de marcos macroeconmicos --o documentos relativos a CriteriosGenerales de Poltica Econmica-- no constituye ninguna novedad en Centroamrica, convieneplantear algunas reflexiones para llamar la atencin sobre ciertos aspectos de estos ejercicios quegeneralmente se pasan por alto, no obstante su trascendencia cuando se los ubica en el contexto de laTransformacin Productiva con Equidad.

El carcter informativo y orientador de los marcos macroeconmicos (MM). Se trata de darcontenido a los principales criterios de poltica macroeconmica que se propone desarrollar elgobierno dentro del perodo de ajuste, con arreglo a la concepcin de que la poltica de gastos eingresos pblicos (incluido, con carcter muy relevante, el programa de inversiones pblicas) no sedesenvuelve en forma aislada, sino que, al contrario, es parte de un conjunto de otras polticas, comolas de precios e ingresos, la de balanza de pagos y la monetaria y crediticia; todo ello a partir de unconjunto de proyecciones consistentes de variables de oferta y demanda globales. Estas variables secomportan unas veces como "estados de naturaleza", sobre todo en el muy corto plazo con respecto ala poltica fiscal, y en otras ocasiones suponen comportamientos alterados por las decisiones que setomarn en el rea fiscal, entre otras para el logro de equilibrios macroeconmicos, crecimiento,aumento del empleo e incremento de la inversin. Por otro lado, en la medida en que el MM analiza lacoherencia entre diferentes medios de poltica y plasma las intenciones del gobierno en los camposanteriormente mencionados, constituye un valioso indicador y orientador de las decisiones del sectorprivado, especialmente en lo que tiene relacin con la asignacin de recursos reales, vale decir, condecisiones de inversin, consumo y ahorro de los operadores privados. Su contenido, en cuantodocumento, en trminos de poltica financiera anticipa, adems, la forma e intensidad con que seusarn los instrumentos bsicos de dicha poltica (tasa de cambio, tasa de inters, disponibilidad decrdito interno, controles de precios, etc.), o sea, la forma e intensidad con que se usarn determinadasvariables nominales que entran necesariamente en los clculos de empresarios y consumidores, con elfin de corregir desequilibrios anticipados. El presupuesto anual de gastos corrientes y de inversinresulta luego la expresin concreta de los objetivos y metas del marco macroeconmico.

Es oportuno recordar aqu que en los pases en desarrollo los fenmenos de aprendizaje sonlentos y no son homogneos a raz de los desniveles culturales pronunciados entre empresarios de estaseconomas y de las posibilidades claramente diferenciadas de obtener informacin. Adems, la mismacapacidad de reaccin y ejecucin de decisiones por parte de las empresas bien informadas puede sermucho ms lenta de lo que podra suponer un modelo de formacin de expectativas que postule elequilibrio natural de los mercados en el corto plazo. Por ende, sera ilusorio pretender que losoperadores econmicos de los pases subdesarrollados se comporten a la manera de las grandesunidades de los pases en desarrollo que tambin enfrentan un conjunto de restricciones especficas. Deah que sea difcil sobrestimar la importante funcin pblica de elaborar, procesar y proporcionar almercado informaciones bsicas para los clculos de una gran masa de empresarios medianos ypequeos --algunos de ellos en formacin--, ni la de utilizar prospectivamente la informacin con finesde adecuacin de polticas. En estas economas, el Estado todava se encuentra, o debera encontrarse,mediante el perfeccionamiento de sus mecanismos de previsin, en situacin privilegiada frente a lainexperiencia, en trminos medios, de los operadores econmicos. Slo restara agregar que laconcertacin social ya aludida significara un antecedente obligado de la definicin de loscompromisos del Estado, lo que le permitira actuar en contacto con los grupos sociales, eliminando elesfuerzo adicional de stos para reducir la incertidumbre de la intervencin estatal.

8 Un perodo de proyeccin plurianual, con cortes anuales, se concibe como altamente conveniente para dejar claramente expresada la

secuencia de los programas de Ajuste Estructural.


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Es plausible de todas maneras la preocupacin de investigadores y cientistas polticos paraquienes el Estado debe actuar con apego a reglas estables, no discrecionales. Sin embargo, en laparticular situacin de los pases de Centroamrica habr de ocurrir un compromiso entre reglas degestin estables para perodos suficientemente largos, y la necesidad de intervenciones coyunturalesmotivadas por la inestabilidad de los mercados de exportacin. En este campo cobra especial sentidoel papel de la cooperacin externa: dada una disciplina fiscal interna apropiada, el acceso amplio amercados, la estabilidad de los trminos del intercambio, y la compensacin mediante ayuda financieramultilateral de los altibajos de los precios de los productos de exportacin9, constituiran premisasbsicas para la adopcin de reglas estables en el manejo de la poltica econmica.

La necesidad de integrar los marcos macroeconmicos a polticas sectoriales organizadas entorno a ncleos concretos de actividad econmica. Tal como expresa la CEPAL en el documentosobre crisis y polticas de ajuste para Centroamrica, el ajuste con crecimiento del producto nacionalbruto "implicara programar un nivel mnimo de inversin y de financiamiento externo congruente conel crecimiento propuesto". "El programa prestara especial consideracin a medidas para lareactivacin productiva, y sera selectivo, tanto con respecto a las actividades que apoyara como a losinstrumentos de poltica econmica que se aplicaran. En este sentido, una vez definidas lasactividades prioritarias para la recuperacin --que variaran de un pas a otro--, cabra la formulacinde 'paquetes' de medidas ad hoc para su fomento. Estas incluiran proyectos de inversin,comercializacin externa, transformacin tecnolgica y capacitacin en reas especficas. El programade inversiones pblicas debera revisarse a la luz de estas actividades productivas que seimpulsaran".10

De esta manera, los marcos macroeconmicos concebidos bajo la forma de programas trienalesde recu

las finanzas públicas y la política fiscal en las ... · recuadro 13 consideraciones generales...

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