la seguridad social a una decada de la reforma de pensiones

La seguridad social a una décadade la reforma de pensiones


Legislando la agenda social

La seguridad sociala una década de la reforma

de pensiones

Centro de Estudios Socialesy de Opinión Pública

Colección Legislando la agenda social


Primera edición: agosto de 2006

D.R. © Centro de Estudios Sociales y de Opinión PúblicaCámara de Diputados / LIX Legislatura

Coordinación de la colecciónAdriana Borjas BenaventeMónica Bucio Escobedo

Cuidado de la ediciónMónica Bucio EscobedoAlejandro López Morcillo

Corrección de estiloFernando Cruz Benítez

Diseño y formaciónAlejandro López Morcillo

Asistencia editorialZuleima Durán ReyesDaniela López Peña

ISBN: 968-9097-04-0

Av. Congreso de la Unión 66Edificio G, Piso 3,Col. El Parque, México, D.F.Tel. 5628-1300, exts. 4490 y 1896Correo electrónico: [email protected]

Índice

Presentación 7

Ciclo Legislando la agenda social 9

Introducción 15

La agenda pendiente de la seguridad social 25Agustín Miguel Alonso Raya

Implicaciones sociales y desafíos nacionalesde los sistemas de capitalización individual 39Berenice Patricia Ramírez López

Evolución y fortalecimiento del Sistema de Ahorropara el Retiro: el papel de la competencia 59David Madero Suárez

Evaluando diez años de las administradorasde fondos para el retiro (Afores) 73Tapen Sinha

Elementos de riesgo en el costo de las pensionesotorgadas bajo la Ley de 1997 91Verónica Irma Zetter de Anda

La Reforma de 1995 al Seguro Social: riesgosde trabajo, avances y pendientes 103Gabriel Martínez González

Problemática estructural del Instituto de Seguridady Servicios Sociales de los Trabajadoresdel Estado (ISSSTE) 115Antonio Guzmán Nacoud

El sistema de pensiones Oportunidades 129Rogelio Alberto Gómez-Hermosillo Marín

Seguridad social y desigualdad en México 145John Scott Andretta

Hacia un sistema nacional de pensiones 159Alejandro Villagómez Amescua

Acerca de los autores 163

Esta colección recoge las voces que desde distintasperspectivas se expresaron en el ciclo de foros Legis-lando la agenda social, organizado y convocado por elCentro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de laCámara de Diputados y celebrado con el respaldo dealgunas comisiones de la LIX Legislatura.

Diputados y senadores, representantes del sector so-cial, gubernamental y académico, convergieron y cons-truyeron un diálogo sobre los temas sociales másrelevantes, que configuran e inciden en la vida diariade los mexicanos y, por tanto, son parte sustancial delquehacer legislativo.

En los diecisiete foros que implicó el ciclo Legislan-do la agenda social, las voces provenientes de diver-sos ámbitos manifestaron ideas y propuestas, expusieronbalances y reflexiones, debatieron argumentos y apun-taron desafíos a enfrentar en torno a asuntos sociales,cuya importancia requiere tomar posición y asumir de-cisiones.

Presentación

8 Legislando la agenda social

Dar espacio y resonancia a las palabras dichas portodas esas voces a través de esta colección, tiene elpropósito de aportar al lector elementos que enriquez-can el conocimiento y análisis de aquellos temas, cuyaimportancia radica en el carácter e impacto social querevisten.

Legislando la agenda social tiene también el propó-sito de contribuir a profesionalizar y a optimizar eldesempeño del Poder Legislativo, en la medida en quebrinda a quienes lo integran sus propias reflexiones enrelación con el trabajo que realizan y aquellas quedesde otros espacios se pronuncian y construyen laagenda social de México.

9Introducción

Son –en verdad– amplios, importantes y ambiciososlos objetivos que con la realización del ciclo de forosLegislado la agenda social se pretenden alcanzar. Estees un esfuerzo de organización notable, que felicitamos.

A lo largo de casi dos meses y de los 17 encuentrosprogramados –con instituciones académicas, sociales ygubernamentales– diputadas y diputados desarrollamosun exhaustivo ejercicio de análisis y consulta popular,sobre temas de la mayor relevancia para el país. Esteejercicio democrático es útil para construir una agendalegislativa de consenso, que pueda constituirse en pla-taforma para la trasformación responsable de la nor-matividad de todas aquellas leyes que impactan en lostemas sociales.

El asunto de la agenda social es de tal relieve queincide ampliamente en la estructura de todo Estado.Sólo a través de una eficiente política social puedepreservarse la gobernabilidad y la paz interior de lospaíses. Por ello, es imperativo tener una mayor capa-cidad para generar bienestar y para mejorar la calidad

Ciclo Legislando la Agenda Social


de vida de las personas y de sus familias. No hacerloconduciría al colapso social. Omitir la modernizaciónde cada uno de los instrumentos que propician el de-sarrollo humano sería muy grave.

El concepto de política social comprende aspectoscomo la salud, la educación, la cultura, la seguridadsocial, el trabajo, la vivienda, la migración o la pobre-za. En todos estos asuntos es claro que tenemos gran-des rezagos y debilidades.

En México se aprecia, hoy, una concentración des-igual del ingreso, insuficiencia de la infraestructura, yasimetrías –que son ya intolerables– entre regionesdel país y grupos sociales. Estas deficiencias no debenseguirse combatiendo mediante políticas asistencialeso coyunturales, sino con un gran programa de desarro-llo social que estimule el desarrollo personal y colecti-vo, propicie participación social en la planeación deldesarrollo y facilite el acceso de la población en eldiseño y la ejecución de los programas sociales.

Aunque debemos reconocer que algunos programasgubernamentales, como Oportunidades, Seguro Popu-lar o créditos para la vivienda, han producido resulta-dos positivos, también debe admitirse que éstos sólo hanatemperado de manera mínima y parcial las serias ca-rencias que padece la mayoría de la población. Éstosno han sido suficientes para detener el crecimiento dela marginación ni para cerrar la brecha existente entrericos y pobres.

Debemos, entonces, acordes con las metas del mileniode Naciones Unidas, erradicar la pobreza extrema; lo-grar la enseñanza primaria universal; promover la igual-dad entre géneros; reducir la mortalidad infantil; mejorarla salud de las mujeres; fomentar el diseño de políticaspúblicas que atiendan la problemática que padece gran

11Ciclo Legislando la agenda social

parte de la niñez; promover el deporte; mejorar lascondiciones de acceso a bienes de consumo duraderoy a la vivienda y estimular el ahorro y el acceso a unsistema de pensiones moderno; diseñar un programade atención a migrantes, sus familias y sus comunida-des, entre otras muchas acciones.

Requerimos, asimismo, fortalecer nuestro federalismoy alcanzar una auténtica equidad en la distribución delos recursos públicos hacia las entidades federativascon mayores necesidades y rezagos sociales. Es indis-pensable que la población de todos los estados de larepública tenga acceso integral y cierto a los benefi-cios de la nutrición, de la educación, de la salud, de lavivienda digna, del salario remunerador; en suma, ne-cesitamos muchas cosas para propiciar justicia social.

Requerimos de un nuevo marco de desarrollo, por-que es claro que sin justicia social el país estará con-denado al estancamiento y al conflicto permanente. Deallí la necesidad de estructurar una agenda social via-ble y participativa. De allí la importancia de este cicloorganizado por nuestro Centro de Estudios Sociales yde Opinión Pública, y de allí lo loable del interés denuestros compañeros diputados por impulsarlo.

Luego de 17 foros, en los que participaron alrededorde 1 400 ciudadanos a título personal o como repre-sentantes de instituciones académicas, sociales y gu-bernamentales, las diputadas y los diputados contamoscon una visión más amplia y con mejores herramientaspara diseñar una agenda legislativa que de pie, en elfuturo inmediato, a la transformación responsable de lanormatividad que regula los grandes temas sociales denuestro país.

Con acuciosidad y exhaustividad, han sido recogidaslas opiniones y propuestas de los expertos y se ha


interactuado con los principales protagonistas de lossectores de la ciencia y tecnología, del deporte, de lasalud, de la educación, de la seguridad social, del coo-perativismo, del empleo, de la vivienda, del transpor-te, de la migración, de la seguridad nacional, que, entreotros, conforman los ámbitos de lo social, del desarro-llo humano y del federalismo mexicanos.

Asimismo, se han evaluado –con la participaciónciudadana abierta y plural– los avances, las insuficien-cias y los desafíos de las políticas públicas orientadasa la atención de los fenómenos de la marginación, dela pobreza extrema, de la equidad de género, de laproblemática de la juventud, del acceso a los sistemasde pensiones, de la gobernabilidad, de la reformamigratoria integral, entre otros temas.

Por eso, contamos ahora con mayor información alrespecto y hemos reafirmado nuestra convicción deque debemos conformar una agenda social estructuradade manera incluyente, con visión de futuro y regidapor ejes de acción en los cuales las premisas sean elcombate a la exclusión y la marginación; la mejoría dela calidad de vida de jóvenes, niños, mujeres, ancianose indígenas; así como el desarrollo equilibrado de to-dos los mexicanos.

En resumen, hemos confirmado nuestra convicciónde que desde la actividad legislativa estamos compro-metidos a impulsar la justicia social y el desarrollo re-gional, urbano y rural.

El ciclo Legislando la agenda social ha justificado suimplementación, ha demostrado su importancia y hadejado constancia de que su memoria y relatoría seránperdurables y útiles para la función legislativa. Conello, el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pú-blica cumple con sus funciones institucionales de in-

13Ciclo Legislando la agenda social

vestigar y analizar los temas sociales y de apoyar lainformación que sobre el particular requerimos los in-tegrantes de esta Cámara.

Diputado Heliodoro Díaz EscárragaVicepresidente de la Mesa Directiva

LIX Legislatura

Introducción

En 1995 el Congreso de la Unión aprobó una nuevaley del Seguro Social que introdujo un esquema decapitalización individual para el seguro de retiro de lostrabajadores afiliados al Instituto Mexicano del SeguroSocial (IMSS). El resto de los seguros del Instituto, aligual que los regímenes públicos de pensiones, comoel Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de losTrabajadores del Estado (ISSSTE) y entidades paraestatales,siguieron funcionando bajo el sistema de reparto. Enese entonces se argumentaba la necesidad de detenerel creciente déficit en el esquema de pensiones y elconsiguiente costo fiscal. El sistema de cuentas indivi-duales se presentaba como una opción que permitiríadesligar las pensiones de la dinámica demográfica, otor-gar derechos de propiedad sobre los recursos y, adicio-nalmente, fortalecer el ahorro interno y la inversión. Laexperiencia de América Latina en este sentido, a partirde la reforma de Chile quince años atrás, otorgaba unaimportante base de referencia.


A casi diez años de esta reforma –recordemos que laley entró en vigor en julio de 1997– es necesario em-prender una evaluación de los resultados obtenidoshasta la fecha, con la finalidad de hacer los cambiospertinentes y de orientar la discusión sobre las refor-mas pendientes a los sistemas públicos de pensiones.Este análisis deberá abarcar no sólo los aspectos finan-cieros y económicos, sino también sus impactos socia-les. El foro “La seguridad social en México: evaluacióny desafíos a una década de la reforma de pensiones”,1

tuvo como objetivo contribuir a esta discusión convo-cando a expertos de diversos sectores de la sociedad,legisladores, funcionarios, académicos y miembros deorganizaciones internacionales en materia de seguri-dad social para obtener una visión amplia y plural delestado actual de la discusión. En el presente libro serecogen las ponencias presentadas en el foro, las cua-les dan cuenta de un amplio nivel de conocimientosobre el tema, resultado del trabajo de cada uno de losponentes desde sus respectivos campos de acción, yplantean el desafío de avanzar en la construcción delos consensos necesarios para asumir una reforma ur-gente.

De acuerdo con el diputado Miguel Alonso Raya, lareforma de 1995 no resolvió la problemática de la se-guridad social y como variables significativas mencio-na que las pensiones se han homologado al salariomínimo (90% de las pensiones), las tasas de reempla-zo son bajas (35% del último salario) y la baja densidad

1 El libro reúne las ponencias presentadas durante este foro quese llevó a cabo el 15 de marzo de 2006 dentro del ciclo Legislandola agenda social, convocado por el Centro de Estudios Sociales y deOpinión Pública (CESOP) y la Comisión de Seguridad Social de laCámara de Diputados, y cuya organización estuvo a cargo de SaraMaría Ochoa León.

17Introducción

de cotización ocasiona que no se tenga derecho a unapensión, además del alto costo de la transición y lasaltas comisiones de las Afores. Por otro lado, persisteel déficit del Seguro de Enfermedades y Maternidad ylos rezagos en infraestructura. El diputado Raya apuntaalgunos elementos que deberán estar presentes en laagenda de la seguridad social, entre ellos el aumentode la cobertura y la incorporación de sectores actual-mente excluidos, el avance en la equidad, el sanea-miento de los servicios médicos y la evaluación de lareforma de 1995.

El diputado Alonso Raya considera que deben to-marse en cuenta los resultados de la reforma al IMSS almomento de analizar las propuestas para hacer unareforma similar en el caso del ISSSTE. En este sentido,propone que las reformas pendientes se construyansobre tres pilares: un pilar de reparto, uno de ahorroindividual obligatorio (con base en el SAR-ISSSTE 92) yuno de ahorro individual voluntario. Así también, pro-pone una pensión no contributiva para los adultos ma-yores. Esta reforma debe basarse en el fortalecimientofiscal del Estado para encabezar un acuerdo entre losactores involucrados.

Berenice Ramírez López coincide con el hecho deque las reformas estructurales al IMSS realizadas en 1995no han sido suficientes para resolver el problema de laseguridad social, puesto que persiste la insuficientecreación de empleos formales, la baja cobertura de laseguridad social (sólo 38% de la población ocupadacuenta con seguridad social o algún tipo de presta-ción), los bajos salarios de la población ocupada, labaja densidad de cotización y los retos de la transicióndemográfica, a lo que se añade la concentración en lasAfores y los altos costos por comisiones. En relación


con las implicaciones sociales de la introducción decuentas individuales, señala que en las condicioneseconómicas y sociales actuales se calcula que 50% dela población afiliada a las Afores no alcanzará los re-cursos mínimos para tener derecho a una pensión, si-tuación que se agrava para el caso de las mujeres, porlo que la pensión mínima garantizada deberá cubrirsecon cargo a los recursos públicos. Ramírez López pro-pone un sistema nacional de pensiones basado en lacombinación de esquemas de diversos tipos: reformasparamétricas para enfrentar la dinámica demográfica,pensiones no contributivas para los sectores de muybajos ingresos y reformas tributarias que permitan fi-nanciar los costos fiscales.

David Madero hace un repaso de los efectos positi-vos que tuvo la reforma a la ley del Seguro Social de1995, entre los cuales menciona la eliminación de ladependencia respecto a la dinámica poblacional, la dis-minución del costo fiscal, la existencia de plenos dere-chos de propiedad sobre las contribuciones, indepen-dientemente del periodo de cotización, la introducciónde elementos de solidaridad como la pensión mínimagarantizada y la cuota social. Madero considera que lasAdministradoras de Fondos para el Retiro (Afores) hantenido efectos muy positivos en el desarrollo del siste-ma financiero al aumentar el ahorro interno, lo que hapermitido disponer de recursos para financiar proyec-tos de inversión y señala que una de las principalespreocupaciones de la Comisión Nacional del Sistemade Ahorro para el Retiro (Consar) es aumentar la com-petencia y la eficiencia del sistema, rubro en el que sehan tenido resultados exitosos, ya que se ha observadoun aumento en el número de Afores y una disminuciónde las comisiones debido a la competencia generada.

19Introducción

Tapen Sinha apunta el hecho de que en México noexisten encuestas que revelen el nivel de conocimien-to de la población sobre el sistema de pensiones, enmateria de comisiones y rendimientos de las Afores.No obstante, la falta de información se evidencia en elhecho de que muchas personas se han cambiado aAfores más caras, lo que va en detrimento del benefi-cio de los trabajadores. En este sentido, Sinha conside-ra que la Consar no presenta la información necesariay adecuada que permita a los afiliados tomar las mejo-res decisiones, como es el caso del riesgo asociado acada Afore y de los costos promedio. Con base en unestudio realizado, el autor alerta sobre la alta probabili-dad (casi igual a uno) de que los afiliados de bajosingresos no alcancen la pensión mínima garantizadaequivalente a un salario mínimo, lo que requiere tomaracciones en la materia, por ejemplo mediante la crea-ción de fondos de reserva. Debido a los altos costos detransición hacia el nuevo sistema, Sinha introduce ladiscusión sobre la necesidad financiera de las reformasimplementadas en 1997.

Verónica Irma Zetter de Anda explica los mecanis-mos de financiamiento de los seguros del IMSS, tanto losadministrados por las Afores como por el propio Insti-tuto, y hace la distinción entre las pensiones otorgadasbajo la ley de 1973 y las que se otorgan bajo la leyactual. Zetter de Anda señala que actualmente las pen-siones bajo la ley de 1997 representan una pequeñaproporción del pago total de pensiones (10-11% deltotal), aunque han aumentado, y considera que las pen-siones de invalidez y riesgos de trabajo no deben per-derse de vista en el análisis, ya que constituyen unaproporción muy importante del total. Con base en es-tos elementos, la autora analiza los riesgos que enfren-


ta el IMSS para cubrir las obligaciones contraídas y elfuturo de su sistema pensionario. Considera que enel largo plazo la prima de financiamiento del segurode riesgos de trabajo es suficiente para cubrir las obli-gaciones de pensiones y que en el caso del seguro deinvalidez y vida la situación es ligeramente superavitariaen un lapso de 100 años.

Gabriel Martínez aborda el caso del seguro de ries-gos de trabajo, el cual es significativo tanto por el nú-mero de pensionados como por el gasto que implicapara el IMSS. Entre los factores positivos de la reformade 1995, Martínez incluye el cálculo individual delriesgo para cada empresa y no por actividad económi-ca, lo que premia a las empresas que invierten enseguridad e higiene e incentiva la prevención de ries-gos; otro elemento positivo es que las pensiones míni-mas están indexadas a la inflación. Como resultado,este seguro ha pasado de ser deficitario a presentar unimportante fondo de reserva. De acuerdo con Martínez,la debilidad del litigio civil en México es una limitantepara perfeccionar el sistema de seguridad e higiene.

Antonio Guzmán Nacoud hace un recorrido por lasvariables que han determinado la problemática finan-ciera del ISSSTE, entre las cuales menciona el envejeci-miento de la población afiliada a este Instituto en com-paración con el promedio nacional, el aumento delnúmero de derechohabientes, de la esperanza de vida,del tiempo de disfrute de la pensión y del número depensionados, así como la disminución de la edad pro-medio de retiro, lo que ha derivado en una disminu-ción del número de cotizantes por pensionado, el cualpasó de 20 en 1980 a 3.9 en 2003. Guzmán Nacoudseñala el importante monto de transferencias federalesal Instituto para cubrir el déficit del fondo de pensio-

21Introducción

nes y hace hincapié en la problemática del fondo mé-dico, debido a que el gasto médico de los pensionadosrepresenta un porcentaje considerable de los recursos(25%) y tenderá a crecer aceleradamente. Guzmán Na-coud revisa algunas de las posibles soluciones, comoel aumento de cuotas y la disminución de los benefi-cios, por ejemplo el aumento en la edad de jubilación.Sin embargo, considera que debe tratarse de una re-forma integral en la que se consideren los derechosadquiridos de los trabajadores y se garantice el financia-miento futuro de una institución tan importante para elpaís como es el ISSSTE.

Rogelio Gómez-Hermosillo señala que el Sistema dePensiones Oportunidades se creó para afrontar la bajacobertura de la seguridad social entre las personas enextrema pobreza, pues actualmente sólo 8% de estapoblación cotiza en un sistema de seguridad social for-mal. Este sistema está dirigido a los beneficiarios delPrograma Oportunidades a través de dos componen-tes: un sistema de ahorro para el retiro y un sistema depensiones no contributivas para los adultos mayoresde setenta años. Gómez-Hermosillo detalla el Mecanis-mo de Ahorro para el Retiro (Marop) que crea un sis-tema de cuentas individuales para el ahorro de laspersonas en extrema pobreza, así como la operacióndel apoyo a adultos mayores que atenderá a un millónde adultos mayores que viven en hogares incorpora-dos al padrón de Oportunidades (del total de 3 millo-nes 944 mil personas mayores de 70 años en el país).El autor enfatiza que el gobierno federal considera queel Sistema de Pensiones Oportunidades es un primerpaso en la construcción de un Sistema Nacional dePensiones, el cual deberá tener cobertura universal y,además, que es uno de los tres componentes del Siste-


ma de Seguridad Social Popular que incluye accionesen salud a través del Seguro Popular, así como apoyosa la vivienda por parte de Fonhapo.

John Scott sostiene que la seguridad social ha fraca-sado como instrumento de protección social, puestoque su cobertura es menor para las personas que máslo necesitan: los pobres, los indígenas y la poblaciónde la tercera edad. Como resultado, Scott señala quelos ingresos por pensiones aumentan la desigualdaddel ingreso, elemento que debe tomarse en cuentacuando se considera aumentar el gasto en pensionesen las condiciones actuales. El autor propone construirun sistema de seguridad social basado en la protecciónbásica con cobertura universal y un componente vo-luntario. En este sistema el pilar contributivo puedeincluso desaparecer por completo. Scott señala que elesquema de pensiones no contributivas universales paralos adultos mayores ha mostrado diversas ventajas anivel internacional en comparación con el actual es-quema de pensiones no contributivas focalizado deOportunidades. En el caso de México, considera queel costo fiscal es manejable, decreciente en el tiempoy dentro de los estándares internacionales y, además,es más progresivo que el esquema actual.

Alejandro Villagómez parte de la premisa de que laseguridad social actual adolece de problemas de dise-ño que derivan en problemas financieros, de cobertu-ra, fragmentación y equidad. Considera que la formade enfrentar estos problemas es mediante la construc-ción de un sistema nacional de pensiones que homolo-gue los distintos esquemas, que evite las duplicidadesy, sobre todo, que permita la portabilidad de las pen-siones. Por otro lado, Villagómez señala que el proble-ma de la cobertura está relacionado con la dinámica de

23Introducción

la economía, en particular con el mercado laboral, pues-to que no se generan suficientes empleos formales y,además, las contribuciones a la seguridad social dis-minuyen los incentivos a la creación de empleos porparte de las empresas. Por último, enfatiza que ademásdel problema de las pensiones, debe tomarse en cuen-ta el gasto en salud de las personas de la tercera edady el desafío para su financiamiento futuro.

Sin duda, la seguridad social es de gran importanciaen la medida en que repercute directamente en elbienestar de la población, ya que permite afrontar losriesgos asociados a la vida y al trabajo, así como pre-pararse para una vejez digna. En este sentido, la opi-nión de los expertos que participaron en este libroarroja elementos de análisis muy valiosos para cons-truir un sistema de seguridad social que cumpla con sufunción de otorgar esta protección mediante un siste-ma eficiente y a la vez justo y equitativo.

En México un primer problema en cuanto a la seguri-dad social es el de la cobertura; en otras palabras yhablando de porcentajes, 43.4% del total de la pobla-ción, es decir, casi 47 millones de personas, no tieneseguridad social y es mayor el número de gente queno tiene pensión, pues solamente dos de cada 10 adul-tos mayores tienen acceso a alguna de ellas.

Además, dos de cada tres pensiones son insuficien-tes para cubrir las necesidades básicas. El 15% de lapoblación económicamente activa ocupada se encuen-tra en una situación ambigua ante el régimen obligato-rio del Seguro Social. Un millón 850 mil trabajadoresen ventas directas de los que se llaman “comisionis-tas”, como es el caso de Avón, en donde no hay unaclara relación de subordinación y sus derechos respec-to a la seguridad social, se encuentran en litigio antelos tribunales.

La misma situación se observa con dos millones 185mil trabajadoras o trabajadores del servicio doméstico,dos millones 476 mil trabajadores a destajo o por comi-

Agustín Miguel Alonso Raya

La agenda pendientede la seguridad social

26 Agustín Miguel Alonso Raya

sión o porcentaje y dos millones 100 mil que estaríanen el pequeño comercio.

Para ampliar la cobertura del Seguro Social, se ten-drían que hacer algunas modificaciones a la legislaciónvigente, en particular a la Ley Federal del Trabajo, parapoder dar claridad en cuanto a la relación de subordi-nación de estos grupos de trabajadores.

Por otro lado, también existen problemas en cuantoa la equidad. Veamos cuatro aspectos:

Los aproximadamente dos millones 420 mil pensio-nados del Seguro Social tienen un ingreso anual de 22734 pesos en promedio. En el caso del ISSSTE, los 565mil jubilados y pensionados tienen un ingreso anualpromedio de 69 200 pesos. En el otro extremo, en elcaso de los ex presidentes, hay un presupuesto de 48millones para cuatro titulares y una viuda, en tanto queal régimen especial de la Suprema Corte de Justicia dela Nación (con 53 titulares y 28 viudas como beneficia-rios), se le destina un presupuesto de casi 167 millonesde pesos, lo que muestra las asimetrías entre regímenes.

En el asunto de financiamiento tenemos que todoslos regímenes de seguridad social enfrentan proble-mas. Algunos más por la magnitud de la población queatienden y otros, aunque minoritarios, porque utilizanrecursos fiscales.

Todos los regímenes enfrentan problemas, los dereparto, el ISSSTE, el IMSS, el Régimen de Jubilaciones yPensiones de los trabajadores del IMSS, así como losregímenes establecidos por la vía del contrato colecti-vo de trabajo, como Pemex, la Comisión Federal deElectricidad y Luz y Fuerza del Centro y los de labanca de desarrollo.

Los regímenes de aportaciones definidas tambiéntienen problemas severos.

27La agenda pendiente de la seguridad social

Problemática de los sistemas de pensiones

Los sistemas de reparto enfrentan pasivos crecientesque impactan las finanzas públicas; carecen de reser-vas o éstas son insuficientes; son presionados por laevolución demográfica y por la creciente población detrabajadores próximos a pensionarse, aunado a la bajaincorporación de nuevos trabajadores. Estos sistemastambién son afectados por las tendencias del mercadode trabajo, el crecimiento de empleos informales yestancamiento de los formales, la caída de los salariosreales que frenan las aportaciones y por deformacio-nes sufridas al incrementarse las prestaciones y no lossalarios.

Vale la pena reparar en qué condiciones se encuen-tra el nuevo sistema de pensiones obligatorio para losasegurados del IMSS, que es un sistema de contribucio-nes definidas y que se pone como ejemplo de lo quehay que hacer en esta materia.

En primer lugar, destacamos el costo de la transi-ción. De 1997 a 2005 se destinarán 329 500 millonesde pesos para pensiones curso de pago; a eso debeañadirse una cuota social de esta nueva etapa que harequerido de 61 100 millones de pesos, de 2000 a2005.

Por otra parte, las Administradoras de Fondos parael Retiro (Afores) cobran comisiones equivalentes al19.8% de la recaudación de contribuciones y han teni-do ingresos por 94 mil 200 millones de pesos, lo querepresenta 16.3% de los recursos que administran. Aesto debería agregarse un costo no estimado aún porel otorgamiento de pensiones mínimas garantizadas y elesquema de precios y eficiencia del sistema de rentasvitalicias, con las compañías de seguros.


El nuevo sistema de pensiones otorgará bajas tasasde reemplazo, que rondan en aproximadamente el 35%,y será aún menos para grupos de riesgo como mujerestrabajadoras y eventuales, trabajadores del campo, dela construcción y comisionistas.

Finalmente, existen regímenes especiales y de privi-legio que no se han revisado y no se han consideradoen las propuestas de reforma del actual gobierno. Tal esel caso de los que otorgan las pensiones a los magistra-dos del Consejo de la Judicatura del Tribunal Electoraldel Poder Judicial Federal, de la Suprema Corte deJusticia de la Nación, de los directivos de la banca dedesarrollo, las pensiones de los ex presidentes de laRepública y las pensiones de las Fuerzas Armadas.

Estos regímenes se están financiando con recursosfiscales. Los fideicomisos con que operan se integrancon recursos presupuestados y, sin embargo, no rindencuentas a nadie y se manejan discrecionalmente.

Problemática de otros seguros y prestaciones

En el caso de los servicios de salud, como efecto deldéficit con que operan los principales fondos, existenrezagos en infraestructura, tecnología, abasto de medi-camentos y materiales de curación, así como manteni-miento deficiente a inmuebles e infraestructura, lo queen conjunto impacta negativamente la calidad de losservicios.

El seguro de enfermedades y maternidad del régi-men obligatorio del Seguro Social requiere una inver-sión de 45 mil millones de pesos para abatir el rezagoacumulado, además de 4 800 millones de pesos porcada 500 mil nuevos afiliados. Sin embargo, la inver-


sión erogada de 2000 a 2004 ha sido 40 inferior a la dehace 20 años.

Los gastos médicos para pensionados son deficitariosen 200% y presentan una estructura financiera inviabley explosiva, por la composición demográfica y el cos-to de la enfermedades crónico-degenerativas.

En el caso del seguro de guarderías y servicios so-ciales, se da servicio al 84.3% de la capacidad instala-da, 190 mil lugares, en 2005. Y eso contando la moda-lidad de prestación indirecta en instalaciones que noson del Instituto, que sólo atienden el 21.4% de lademanda potencial.

Según el IMSS, el costo de atención por niño en lasguarderías subrogadas es de 50% el costo de las guar-derías del Instituto.

Los seguros de salud para la familia y de seguridadsocial en el campo tienen baja cobertura y no se hanevaluado sistemáticamente.

En el ISSSTE, el déficit del fondo médico es cubiertocon los fondos de prestaciones sociales y con el depréstamos personales. También se observa un déficiten la operación del sistema de tiendas y farmacias.

Los fondos que son superavitarios, vivienda, présta-mos personales y servicios sociales y culturales, sevan reduciendo en la medida en que se les va quitan-do recursos para financiar a los que son deficitarios.

El ISSSTE enfrenta restricciones materiales en clínicasy hospitales, rezago en infraestructura de equipo delaboratorio, lo que repercute en la saturación de losservicios y en la baja calidad de la atención.

Esto se refleja en que de acuerdo con el INEGI, unode cada tres de los derechohabientes del IMSS prefiereacudir a médicos privados en lugar de usar los servi-cios que otorga el Instituto. En el caso del ISSSTE, tres de


cada cinco derechohabientes recurren a médicos pri-vados.

El IMSS y el ISSSTE son dos de las autoridades con másdenuncias ante la Comisión Nacional de Derechos Hu-manos por deficiencias en la atención que brindan. En2005, el ISSSTE fue el segundo que tuvo más recomen-daciones de esa instancia y el sexto en quejas.

El IMSS, en 2005, fue la tercera autoridad con másrecomendaciones y la primera en número de quejas.

En 2003, el IMSS y el ISSSTE estuvieron entre las autori-dades más observadas por la Auditoría Superior de laFederación: el IMSS registró 26 acciones promovidascon un impacto económico de 14 mil millones de pe-sos y el ISSSTE 54 acciones promovidas por un total de2 329 millones de pesos. Además, hay problemas per-manentes en la recaudación, la recuperación de adeudosy el costo por litigios que se enfrentan, especialmenteen el IMSS.

Causas de esta problemática

Es cierto que las causas de estas situaciones incluyen,entre otras cosas, el impacto de las transiciones demo-gráfica y epidemiológica y deficiencias en los esque-mas de administración, planeación y gestión de losinstitutos.

Los institutos no están brindando la mejor atenciónni están funcionando con la eficiencia y la calidad quedebieran, pero deben considerarse elementos exter-nos, como por ejemplo el impacto por la caída de lossalarios reales. De 1980 a la fecha, se registra unapérdida del 75% de la capacidad de compra del salariomínimo, lo que evidentemente repercute en las apor-


taciones que se hacen para el funcionamiento de losinstitutos.

Esto se agrava en el caso del ISSSTE por la presióngenerada por el establecimiento de los programas deretiro voluntario.

Se ha limitado el crecimiento de los empleos forma-les y se ha promovido la subcontratación, los puestosde confianza y por honorarios. Se insiste en opcionesque trasladan a los trabajadores el costo de esas deci-siones y del debilitamiento de los institutos.

A esto hay que agregar que el país ha enfrentadoperiodos largos sin registrar un crecimiento económicosignificativo y periodos con alta inflación, que eviden-temente determinaron que no hubiese el empleo sufi-ciente ni una revaloración de salarios, por lo que los in-gresos de los institutos también sufrieron reducciones.

No debe dejar de destacarse el uso del fondo depensiones para la construcción de infraestructura,financiamiento de campañas y procesos políticos, ade-más del impacto de la corrupción y el manejo pocotransparente de los mismos. La propia Secretaría deHacienda y Crédito Público reconoció el impacto con-creto de la corrupción en la crisis de los institutos deseguridad social.

Antes de decidir el camino de reformas a seguir, esnecesario evaluar las distintas opciones que se tieneny las experiencias de otros países en este sentido.

Debemos evaluar puntualmente la reforma que sehizo al IMSS en el 1995 y los resultados que ha arrojado;hacer diagnósticos confiables compartidos por todos;construir acuerdos del tipo de “Todos Ponen”, queincentiven la participación de todos los actores invo-lucrados, la equidad y la distribución de los costos en-tre los mismos.


Resultados de la reforma de 1995-1997

En 1995 se propusieron como objetivos, el impulso elahorro interno, la inversión productiva, la creación deempleos permanentes y el aumento de los salarios.

¿Cuáles fueron los resultados observados? Si bien haaumentado al ahorro financiero, por otra parte se hacanalizado la deuda de gobierno para financiar gastocorriente hasta en un 82.2%; las contribuciones obrero-patronales bajaron 6 puntos porcentuales sobre el sala-rio base de cotización; las pensiones se han homologadoal salario mínimo, pues 90% de los pensionados recibeesa cantidad; las tasas de reemplazo esperadas sonbajas, 35% del último salario; el sistema no atienderiesgos como el desempleo o el subempleo y sólo5.7% de los cotizantes tiene una densidad de cotiza-ción del 100 por ciento.

Esto último significa que de las 35 millones de cuen-tas individuales registradas en las Afores, sólo dos millo-nes han permanecido cotizando desde que se creó elsistema hasta la fecha. Esto quiere decir que 34.3% delos asegurados actuales tendrá que cotizar por un mayortiempo si quiere obtener un derecho a una pensión, yque 60% sólo podrá retirar su ahorros, pero no tendránpensión, lo cual indica que debemos encender los fo-cos amarillos, si no es que los rojos, en este tema.

Otro de los objetivos de la reforma era el otorga-miento de pensiones que reflejen la trayectoria laboral,el esfuerzo del ahorro y no presiones a las finanzaspúblicas. Sin embargo, las pensiones se han homolo-gado al salario mínimo y se han indexado a la infla-ción: los trabajadores que ganan entre uno y tres salariosmínimos no alcanzarán a recibir una pensión mínimagarantizada, aunque cumplan los requisitos de edad y


cotizaciones, por lo que demandarán recursos fiscalesde la Federación para financiar su pensiones, de acuerdocon los datos provenientes de la Auditoría Superior dela Federación.

Asimismo, el ahorro voluntario no ha aumentadosignificativamente y no se vincula de manera obligato-ria al financiamiento de la pensión.

La reforma también buscaba el saneamiento finan-ciero del seguro de enfermedades y maternidad y elfortalecimiento de la infraestructura, con la reducciónde primas que pagan los patrones para incentivar elempleo, el equilibrio financiero y la generación dereservas. No obstante, el seguro de enfermedades ymaternidad sigue desfinanciado en casi 40%; el desfi-nanciamiento es mayor en los servicios para pensiona-dos; no se han atendido los problemas de infraestructu-ra, abasto de medicamentos y materiales de curación,equipos de laboratorio y creación de nuevas plazas,etcétera.

El Seguro Social enfrenta riesgos por el peso de lanómina y las pensiones de sus trabajadores; porquela separación de grupos de riesgo no ha generadomejoría en los financiamientos, y por los servicios mé-dicos de los pensionados.

La reforma no fue útil para aumentar la cobertura delsistema; éste se encuentra estancado y dependiente dela evolución de la economía nacional. Se encuentranoscilando desde el inicio del sexenio entre 12 millonesy 13 millones de cuentas activas por la enorme inesta-bilidad que existe en el empleo. No se han visto con-diciones más flexibles en la operación y el funciona-miento del sistema.

En cuanto al objetivo de resolver los pasivos contin-gentes, sanear financieramente el sistema y convertir


los compromisos generados en deuda pública adminis-trada, bajo los principios de solidaridad y equidad,redistribución y justicia del sistema, la reforma redujoestos principios en función de las posibilidades finan-cieras del nuevo sistema.

Otro de los objetivos marcados era aumentar la efi-ciencia administrativa por efecto de la competencia.Las comisiones de las Afores son altas, 19.8% por flujo,lo que significa que de cada 100 pesos que la genteaporta, 19 pesos con 80 centavos son para las Afores.

En los informes que ha presentado el propio BancoMundial, las Afores siguen siendo uno de los sistemasmás caros del mundo y de los que más comisionescobran.

El objetivo de aumentar la solidaridad entre gruposcon el Seguro de Salud para la Familia no se ha cum-plido porque este seguro está agotado y en competen-cia con el Seguro Popular.

No obstante lo anterior, se propone para el ISSSTE

generalizar y mandar a todo mundo a cuentas indivi-duales con un bono de reconocimiento, llevar el siste-ma de pensiones a cuentas individuales y emitir bonosde pensión por el equivalente a un billón 600 milmillones de pesos; modificar los criterios operativos delos servicios médicos en función de la apertura y lacompetencia, sin considerar esfuerzo alguno para elrescate y fortalecimiento de la infraestructura; cancelarderechos como la jubilación, el retiro por edad y tiem-po de servicio y administración global; limitar las pres-taciones y servicios sociales a los equilibrios financierosdel Instituto y reducir la solidaridad al papel del Esta-do, a un esquema de mínimos en pensiones y salud.


Elementos para una agenda de la seguridad social

En la agenda de la seguridad social es fundamentalintegrarse temas como la cobertura, incorporando alrégimen obligatorio a trabajadores actualmente exclui-dos, como domésticos, comisionistas y pequeños co-merciantes.

En el tema de equidad es necesario transparentar yregular los regímenes especiales y los derechospensionarios que actualmente se manejandiscrecionalmente.

Para rescatar los servicios médicos, hay una pro-puesta de revaluación de primas para trasladar exce-dentes al financiamiento de los gastos médicos de pen-sionados del Seguro Social, y evidentemente, aportaruna cuota social a cargo del Estado para estos dere-chohabientes.

En materia de pensiones, evaluar la reforma de 1995y el desempeño de las Afores en la administración delahorro de los trabajadores y atender las deficiencias,reducir las comisiones que cobran y revisar el esque-ma de mercado de las rentas vitalicias de las asegura-doras.

En el caso de los sistemas no reformados, debe avan-zarse hacia un régimen de pensiones de tres pilares:un pilar base de reparto, un pilar de ahorro individualobligatorio, con base en el SAR-ISSSTE 92, y un pilar deahorro individual voluntario.

Debe ampliarse la protección de ingresos a la vejeza través de las siguientes medidas: establecer comoderecho social la pensión no contributiva para los adultosmayores de más de 70 años, bajo el principio de queno puede existir necesidad sin pensión ni pensión sinnecesidad.


Deben modificarse las condiciones de trabajadoresque reúnan requisitos de edad y número de cotizacio-nes, pero que por dejar de cotizar tienen que volver atrabajar para que les sean reconocidos sus derechos,a pesar de que esto es prácticamente imposible parauna persona de edad avanzada.

También se propone integrar a las cuentas indivi-duales de los trabajadores no afiliados una cuota socialque fomente el ahorro individual y que apoye las apor-taciones que hagan estos trabajadores.

En materia de gestión, hay que aumentar la eficien-cia bajo criterios de transparencia, equidad y honesti-dad en compras, licitaciones e inversiones. La mayorparte de las licitaciones del IMSS y del ISSSTE quedandesiertas por lo que se hacen asignaciones. Esto nopuede seguir.

Debe seguirse una acumulación de reservas con-gruente con las necesidades del IMSS y sus derecho-habientes y modificar los criterios internos de gestión,a fin de seguir esquemas transparentes y honestos,austeros y republicanos que combatan los excesos, asícomo los privilegios de que gozan sus autoridades.

Para ello, es necesario recuperar una visión integralde la seguridad social, construir consensos que se re-quieren para rescatar y fortalecer a nuestras institucio-nes, elaborar diagnósticos compartidos y realizar unarevisión crítica de la reforma del IMSS de 1995.

Deben construirse acuerdos del tipo “Todos Ponen”en donde el Estado con toda claridad encabece losesfuerzos para el rescate de la seguridad social, parti-cularmente los servicios médicos.

Y, finalmente, hay que tener en cuenta que en don-de se han impulsado reformas de esta naturaleza serequiere el respaldo de amplios acuerdos con los dife-


rentes actores involucrados, lo que permite un ordena-miento fiscal y, sobre esa base, el fortalecimiento delEstado para que pueda cumplir con su tarea y su res-ponsabilidad.

Para terminar, no hay que olvidar que el modelo depensiones basado en cuentas individuales fue importa-do de Chile, y, que en ese país están haciéndose ajus-tes y cambios, en función de que las pensiones que elsistema está otorgando son insuficientes.

México requiere realizar reformas a los sistemas depensiones en particular y a la seguridad social en ge-neral, ya que debe cumplir con los objetivos que iden-tifican a un sistema de seguridad social, particularmentelos que se refieren a su carácter universal, equitativo ysolidario. Asimismo es necesario construir un sistemade pensiones que permita enfrentar los riesgos de en-fermedad, invalidez, vejez, retiro y desempleo.

En este sentido, la reforma que se aprobó en el IMSS

en 1995 y cuya vigencia inicia en julio de l997, sedistinguió por ser una reforma de carácter estructural,mediante la que se sustituye un sistema basado enbeneficios definidos, reparto y administración pública,por un sistema de aportes definidos, cuenta individualy administración privada.

Sin embargo, la reforma más las adiciones que enlos últimos diez años se han realizado a la ley, no sonuna solución al problema de fondo de este instituto deseguridad social, la que debiera enfocarse al manteni-miento y fortalecimiento del IMSS así como a la creaciónde condiciones para una mejor seguridad social.

Implicaciones socialesy desafíos nacionalesde los sistemasde capitalización individual

Berenice Patricia Ramírez López

40 Berenice Patricia Ramírez López

Que el modelo a instrumentar sea únicamente el deaportaciones definidas, cuenta individual y administra-ción privada, conlleva implicaciones sociales y desa-fíos nacionales que pueden agravar condiciones deinseguridad social, de baja cobertura y de alto costofiscal, ya que si las particularidades del contexto eco-nómico y social no se modifican, 50% de los hoy afilia-dos a las Afores no alcanzarán a cubrir los requeri-mientos para un retiro programado o para una rentavitalicia. Son candidatos a pensiones mínimas garanti-zadas y se suman con ello a las obligaciones que elEstado tiene con los que se han jubilado bajo la ley delIMSS de 1973, con las aportaciones de cuota social queel Estado empezará a aportar en 1997, así como conlas aportaciones que ha comprometido en programasfocales, lo que se traduce en altos costos fiscales quearriesgan la viabilidad de las finanzas públicas, cuan-do, en contraste y mediante los ahorros de los trabaja-dores, se observa alta rentabilidad y ganancias para lasadministradoras privadas de fondos de retiro.

Características del mercado de trabajo

En primer lugar, como lo muestra la Gráfica 1, existeun estancamiento del empleo formal. La gráfica regis-tra el crecimiento del producto interno bruto (PIB) y elcrecimiento del empleo. A partir del año 2000, la crea-ción de trabajos formales no sólo se ha estancado sinoque ha ido decreciendo.

Además, cabe recordar la estructura del empleo ennuestro país: el 58% de la población económicamenteactiva (PEA) está en el sector formal y el 42% restanteen el sector informal. A su vez, este último está cons-

41Implicaciones sociales y desafíos nacionales...

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tituido por trabajadores independientes quienes repre-sentan 19% del total; por microempresas 18% y portrabajadores del sector doméstico, 4%.

Este 42% no tiene cobertura de ningún sistema depensiones ni de seguridad social. Si nos referimos a lapoblación ocupada observamos que sólo 37% cuentacon seguridad social o algún otro tipo de prestación.1

De los elementos que más llaman la atención cuan-do se mira el comportamiento del mercado de trabajo,destacan las diferencias que muestran, por un lado, elcomportamiento entre la población económicamenteactiva, la población ocupada, los trabajadores del IMSS ylos afiliados a las Afores (véase Gráfica 2). Práctica-mente se registra un estancamiento de los trabajadoresafiliados al IMSS de 2000 a 2005, lo que contrasta con elcrecimiento de los afiliados a la Consar, aspecto que dealguna manera pudiera expresar las tendencias de lasdensidades de cotización. En un contexto de falta decrecimiento del empleo formal, los afiliados que seregistran pueden estar demostrando que por la altarotación de los trabajadores hay ya muchas cuentas conmínimas aportaciones que en el futuro, si las condicio-nes de empleo no mejoran o la informalidad siguecreciendo no llegarán a constituir una posible pensión.

La información que puede observarse en el Cuadro 1hace referencia al comportamiento en el crecimiento delos trabajadores asegurados, permanentes y eventualesdel IMSS, desde 1980 hasta 2006. El Cuadro 1 muestra elestancamiento en la creación de empleos formales ge-nerados por el sector privado con cobertura de seguri-dad social.

1 Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI),Encuesta Nacional de Empleo y Ocupación, 2005, disponible en:www.inegi.gob.mx


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Ingresos salariales

Es de suma importancia considerar la radiografía de losingresos en la población ocupada, porque cuando seobservan varias de las proyecciones que la misma Consarrealiza, algunos de sus supuestos se basan en sectoresque reciben ingresos superiores a cinco salarios míni-mos e ingresos más altos.

Los datos de la Encuesta Nacional de Ingresos yGastos de los Hogares muestran la distribución de és-

Cuadro 1Trabajadores asegurados permanentes

y eventuales del IMSS,* 1980-2006Promedio anual de individuos

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* Excluye los grupos de seguro facultativo, estudiantes de saludpara la familia y de continuación voluntaria.Fuente: www.imss.gob.mx


tos medida por montos de salario mínimo (véase Cua-dro 2). Seis millones de personas, que representan el14% de la población ocupada (PO), están recibiendocomo ingreso hasta un salario mínimo. El 22% de lapoblación ocupada, representada por nueve millonesde personas, percibe hasta dos salarios mínimos. Otrosocho y medio millones de personas que significan otro20% de la PO, recibe hasta tres salarios mínimos. Esdecir, que de la población ocupada, el 56% recibehasta tres salarios mínimos.

Llama la atención que sólo 10% de la población ocu-pada perciba más de cinco salarios mínimos y queigual proporción no reciba ingresos.

Lo anterior se explica si recordamos que debido ala polarizada distribución del ingreso del país, el decilde más altos ingresos capta el 33.22% del ingreso na-cional, mientras que el 40% más pobre del país capta15.7%.2

La polarización se ha agudizado con las reformasestructurales que el país instrumenta desde 1982. Losprocesos de apertura comercial y financiera, el entor-no internacional de mundialización creciente, la flexibi-lización laboral y que la competitividad esté dada porcostos bajos en términos de salarios, han ocasionadouna fuerte desestructuración del mercado laboral, pro-fundizado por la ausencia de crecimiento económicodinámico, por la falta de políticas de promoción a lainversión, por la inexistencia de políticas de capacita-ción, etc. Situaciones que deben tomarse en cuentapara poder proyectar políticas públicas que realmentepuedan incidir en una mayor equidad.

De los mayores de 65 años, reciben pensión 42% delos hombres y 18% de las mujeres. Y aquí tenemos

2 Ibid.


Población ocupada por nivel de ingreso(Tasa de crecimiento trimestral)

2005I II III IV

Nivel de ingreso 0.6 1.7 1.2 Hasta un salario mínimo 2.1 -0.5 -4.3 Más de 1 hasta 2 salarios mínimos -4.2 -1.8 0.1 Más de 2 hasta 3 salarios mínimos 1.1 2.5 4.2 Más de 3 hasta 5 salarios mínimos 4.2 2.1 6.7 Más de 5 salarios mínimos 4.3 2.5 4.5 No recibe ingresos 0.3 12.3 -9.0 No especificado -1.1 -2.6 5.0 Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Empleo y Ocupación.

2005I II III IV

Nivel de ingreso 41.1 41.3 42.0 42.5 Hasta un salario mínimo 6.0 6.2 6.1 5.9 Más de 1 hasta 2 salarios mínimos 9.8 9.4 9.2 9.2 Más de 2 hasta 3 salarios mínimos 7.8 7.9 8.1 8.5 Más de 3 hasta 5 salarios mínimos 7.1 7.4 7.6 8.1 Más de 5 salarios mínimos 4.1 4.3 4.4 4.6 No recibe ingresos 3.9 3.9 4.4 4.0 No especificado 2.2 2.2 2.2 2.3

Cuadro 2Población ocupada por nivel de ingreso

(Millones de personas)

Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Empleo y Ocupación. Con base en lainformación presentada en www.inegi.gob.mx

Población ocupada por nivel de ingreso(Participación porcentual)

2005I II III IV

Nivel de ingreso 100.0 100.0 100.0 100.0 Hasta un salario mínimo 14.7 14.9 14.6 13.8 Más de 1 hasta 2 salarios mínimos 23.9 22.7 22.0 21.7 Más de 2 hasta 3 salarios mínimos 19.1 19.2 19.3 19.9 Más de 3 hasta 5 salarios mínimos 17.4 18.0 18.1 19.0 Más de 5 salarios mínimos 10.0 10.3 10.4 10.7 No recibe ingresos 9.6 9.5 10.5 9.5 No especificado 5.4 5.3 5.1 5.3

Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Empleo y Ocupación.


también diferencias e inequidades de género que seagudizan y que se seguirán agudizando si no hay polí-ticas específicas en la dirección de corregir esas des-igualdades.

Densidades de cotización

Derivado de una reflexión colectiva, un equipo de tra-bajo de investigadores de diversas disciplinas e institu-ciones hemos ubicado como objetivo el análisis de lastendencias que en un contexto económico y social comoel descrito registran y registrarán los aportes a la segu-ridad social respecto al tiempo total laborado.

Se requiere evaluar las implicaciones de la falta deempleo, de la alta rotación entre la formalidad y lainformalidad, de la precariedad laboral, etcétera, yaque se ha observado que el trabajador participa unabuena parte de su vida laboral en la informalidad, ocontratado en la esfera formal pero sin prestaciones deseguridad social, lo que podría significar que si se es-peraba que los individuos tuvieran aportaciones por25 años para cubrir los requisitos para tener acceso auna pensión, bajo las condiciones antes descritas losaños de aportaciones se pueden elevar a 40 o 45 añospara cumplir con las semanas de cotización requeridas.

Un ejemplo que indudablemente sirvió para ins-trumentar la reforma de pensiones en México fue laexperiencia chilena. No obstante, pareciera que enMéxico no se ha valorado que una de las primerasmedidas tomadas por la presidenta Michelle Bacheletfue la de constituir un Consejo Asesor para la ReformaPrevisional que evalúe y proponga soluciones a losproblemas que se derivan de la reforma de 1981, ya


que no logró ni mayor cobertura ni mayor competen-cia ni mejores pensiones, además de que persiste elcobro de altas comisiones.

Con relación a densidades de cotización, en 2002 selevantó la Encuesta de Previsión Social instrumentadapor el gobierno de Chile. Los resultados arrojaron unadensidad de cotización mucho menor a la que se habíacalculado en alrededor del 80%, es decir, los aportes ala seguridad social con relación al tiempo total labora-do representados en esa proporción, resultó ser sola-mente del 52%. Es muy importante recuperar esta ex-periencia y las evaluaciones realizadas para evitarcometer errores que pudieran significar situacionesdesastrosas a futuro.

Un indicio acerca del comportamiento de las densi-dades de cotización en México se deriva al compararel número de cuentas registradas en las Afores con lascuentas con aportaciones, frente al número de traba-jadores del IMSS. Las cuentas registradas ascienden a35 276 377, las que tienen aportaciones son 21 410 044;los trabajadores del IMSS únicamente suman 12 926 637.3

Con esta información se puede inferir que hay erroresen el registro o hay cuentas de trabajadores que porhaber salido del mercado formal tienen pocas aporta-ciones. Esto ha conducido a a solicitar la puesta enmarcha de encuestas que puedan registrar el com-portamiento de las densidades de cotización. Esta si-tuación se observa en la Gráfica 3.

Con esta preocupación, y con la información de laencuesta chilena, se realizó una simulación de lo quepudiera suceder en México. Considerando las caracte-rísticas del empleo y de los ingresos, se incluyeron las

3 Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar),Estadísticas históricas, 2005, en www.consar.gob.mx


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siguientes variables: trabajadores que no llegan a com-pletar los 24 años de cotización; trabajadores que porsus niveles salariales tendrían que acogerse a la garan-tía de la pensión mínima; y los que tendrían una tasade reemplazo que supera a la pensión mínima. En estecaso se consideró, en términos de rendimiento de lacuenta individual, una tasa de interés de 3.5% anual(véase Gráfica 4).

Los resultados indican que, en números redondos, lamitad de los trabajadores (del grupo de 1 a 5 SM) noalcanza los 24 años de cotización y por lo tanto nisiquiera tiene derecho a pensión (5 millones); 25%apenas alcanza la pensión mínima (como garantía) (2.5millones) y el restante 25% sí supera la pensión míni-ma (2.5 millones), aunque en el caso máximo de loscinco salarios mínimos con 40 años efectivos de coti-zación se llega tan sólo a 2.1 salarios mínimos de pen-sión. De cualquier manera hay 75% de trabajadorescon resultados insatisfactorios (7.5 millones).4

En la Gráfica 5 se puede observar esta informaciónde manera diferenciada entre mujeres y hombres, ahítambién podemos ver el problema más fuerte para lasmujeres, pues se observa que 61% de ellas no podrátener acceso a una pensión por estas densidades decotización.

4 Alberto Valencia, “Seguridad social y envejecimiento de la po-blación en México: análisis del sistema de cuentas individuales parapensiones de retiro”, presentado en Expert Group Meeting on Socialand Economic Implications of Changing Population Age Structures,Organización de las Naciones Unidas, 31 de agosto al 2 de septiem-bre de 2005.

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Dinámicas demográficas

Aun y cuando suene reiterativo, es de vital importan-cia observar el comportamiento del envejecimiento de-mográfico del país en el ámbito de la delimitación depolítica pública. En la Gráfica 6 se observa cómo vacreciendo esta participación. Ello significará más costoen la atención a la salud, además de otros requerimien-tos de infraestructura aún no contemplados en un paísque no termina de resolver los problemas de infancia yde empleo de la juventud. En este tiempo de transi-ción demográfica, con las características descritas, esel momento crucial para incentivar inversión producti-va y creación de empleo. Sin ello no se podrá ofrecerestabilidad a estos sistemas de seguridad social y, porlo tanto, al país en su conjunto.

Funcionamiento y características de las Afores

Si bien, como ya se argumentó, la regulación imple-mentada desde la Consar disminuía posibilidades deconcentración en las administradoras de fondos, y apesar de que próximamente sumarán 20 las Aforesregistradas, llama la atención que cinco Siefores 1 con-centran 62.7% de los recursos de los trabajadores. Éstasson Bancomer, Inbursa, Banamex, Siglo XXI y Princi-pal; y cuatro Siefores 2 concentran 62.7% de los recur-sos: Banamex, Bancomer, Profuturo e ING.5 En otraspalabras, falta todavía mucho por hacer en cuanto aregulación y competitividad, aunque ello se deriva deuna perspectiva de política económica y de inserción

5 Consar, op. cit.


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internacional que en los últimos años ha incentivadoestos procesos de concentración económica.

En relación con la rentabilidad y los rendimientos,llama la atención la diferencia entre el rendimiento delas Siefores, que es del 7.65%, el margen que les tocaa las Afores, que es del 6%, y el rendimiento neto alahorrador, que es del 2%. Dicha situación, frente adensidades de cotización como la descrita, agudizarálos problemas para poder acceder a una pensión fren-te a la creciente rentabilidad que de estos ahorros lo-gra el sector financiero.

Regresando al caso chileno, el periódico La Naciónpublicó una nota que decía: “Sencillamente inaudito: siel total acumulado en 24 años es hoy día del orden delos 80 mil millones de dólares, las Administradorasde Fondos de Pensiones (AFP) han cobrado cerca de 20mil millones de dólares por haber administrado los fon-dos de pensiones y por haber contratado el seguro deinvalidez”.6 La Gráfica 8, del Banco Mundial, llama laatención sobre estos altos costos de las comisiones porgestión.

¿Cuáles son las evidencias? Todos los riesgos los asu-men los trabajadores. Se profundiza la fragmentación.No hay mayor cobertura. Se han dado salidas que ha-cen más complejo el problema. Las instituciones de se-guridad social siguen desfinanciadas. Los ahorros delos trabajadores, acechados por el sector financiero. Lasustentabilidad fiscal acrecienta sus desafíos, si es quetodo mundo se va a pensiones mínimas garantizadas.

¿Qué hay que considerar como desafíos en una dis-cusión colectiva? Considerar la heterogeneidad econó-mica y social del país, así como las distintas modalidadesde empleo y de ocupación; la estructura demográfica,

6 La Nación, domingo 19 de febrero de 2006.


ya que la construcción de solución requiere de diver-sos insumos: instrumentar reformas paramétricas preci-samente por los cambios de la condición demográfica;establecer pensiones no contributivas para los sectoresde muy bajos ingresos y reformas tributarias que sos-tengan a los costos fiscales.

La construcción de un Sistema Nacional de Pensio-nes no significa que todos tengan una cuenta indivi-dual en una Afore, más bien es la combinación detodas las posibilidades que permitan mayor coberturay mayor seguridad frente a los riesgos y la vejez: laspensiones no contributivas, las reformas paramétricasy la construcción de nuevos modelos.

Llama la atención que la última publicación del Ban-co Mundial de enero de 2006, Pensions Reform: Issuesand Prospects for Non-Financial Definded ContributionSchemes, propone cuentas individuales con regímenesde reparto, que de alguna manera ya se establecieronen Quebec, Canadá, y toma como ejemplo Suecia, Ita-lia y algunos países de Europa oriental. Independien-temente de coincidir con que cada país debe construirel sistema de pensiones que acorde con sus condicio-nes le conduzca a mayor cobertura con viabilidad eco-nómica, social y política, lo que señala es que el costode la transición y la superación de la pobreza en lavejez se está transformando en algo inmanejable.


En 1995 era imperativa la reforma al sistema prevale-ciente de reparto para los trabajadores afiliados al Ins-tituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Por un ladohabía un costo fiscal creciente, de los que llamamos“por debajo de la línea”. Este costo estaba asociado alenvejecimiento poblacional en México que reduce cadavez más el número de trabajadores activos respecto a lospensionados, lo cual dificulta mantener un sistema dereparto como el que se había tenido hasta entonces.

Antes de la reforma, en el sistema de pensiones nohabía plenos derechos de propiedad sobre las contri-buciones que realizaban los trabajadores para su pen-sión. Los recursos que se acumulaban ahí a cada traba-jador no eran heredables. Los recursos financieros queentraban en el Instituto Mexicano del Seguro Social nose utilizaban para generar una reserva que permitieraenfrentar las obligaciones futuras del Instituto en elrubro de pensiones.

Así también, antes de la reforma muchos trabajado-res no alcanzaban una pensión. Cabe recordar que en

Evolución y fortalecimientodel Sistema de Ahorropara el Retiro: el papelde la competencia

David Madero Suárez

60 David Madero Suárez

el sistema anterior se tenía que acumular un ciertonúmero de semanas de cotización para lograr un bene-ficio. Ese tipo de reglas generaba subsidios cruzadoscontra las personas de menores ingresos, que típica-mente tienen menos semanas de cotización al sistemaque las personas con mayores niveles de ingresos quecotizan con más regularidad.

Los subsidios cruzados eran la principal fuente definanciamiento de los beneficios que ofrecía el sistemaanterior. La pensión mínima que existía se financiabacon las contribuciones tomadas de trabajadores que nocompletaban el periodo mínimo de contribuciones por-que se movían fuera del sector cubierto. Así, había sub-sidios cruzados en la seguridad social y los trabajadoresque perdían eran los más necesitados. A este respecto,es bueno recordar que lo que más sucedía a las muje-res era que aun cuando lograban alcanzar los benefi-cios pensionarios se retiraban de la fuerza laboral paradedicarse al hogar, y cuando llegaban a la edad de sujubilación ya habían perdido sus derechos de pensión.

La reforma de los años noventa corrigió los proble-mas estructurales del sistema anterior. Por un lado, mi-tigó el costo fiscal al cerrar un sistema que dependíade la entrada de un número creciente de trabajadorespara mantenerse a flote y en el cual los parámetros sehabían rezagado respecto a la dinámica poblacional. Elnuevo sistema de pensiones adoptado en México nodepende ya de la dinámica poblacional. En el sistemareformado cada uno de los trabajadores acumula en sucuenta individual de ahorro para el retiro el monto conel que se va a retirar. Por tanto, estamos prefinancian-do, o realmente financiando, las pensiones de los tra-bajadores con recursos reales y que se dedican a lainversión productiva del país.

61Evolución y fortalecimiento del SAR

Por otro lado, ahora hay derechos de propiedad delos trabajadores o sus beneficiarios sobre los recursosacumulados. Todos los trabajadores reciben los recur-sos que acumulan en su cuenta independientementedel periodo contributivo. Aun la gente que contribuyemuy pocas semanas recibe algunos recursos cuandollega a los 65 años de edad. Lo anterior es más impor-tante para la gente de bajos ingresos que cuenta conpocas semanas de contribución al sistema durante suvida laboral y que antes no obtenía nada de lo quecontribuía.

Hoy los recursos no pueden ser utilizados para finesdistintos a pagar la pensión del trabajador. Los recursosdel ahorro provisional están invertidos en la Sieforeque, a su vez, compra instrumentos financieros queofrecen el mejor rendimiento posible. Con la reformase garantiza que los recursos sean invertidos de mane-ra conservadora y sólo para financiar la pensión deltrabajador que ahorró ese dinero.

Con la reforma los derechos pensionarios se mantie-nen aun si el trabajador sale del sector cubierto. Sialguien acumula en su cuenta de ahorro para el retirodurante tres, cuatro, cinco u ocho años, y se va a traba-jar a algún otro sector donde tiene otro sistema deseguridad social, cuando cumpla los 65 años ahí segui-rán los recursos que acumuló y los podrá retirar contodos los intereses capitalizados durante su vida laboral.

Ahora bien, los trabajadores tienen derecho a elegirla administradora de ahorro para el retiro que más lesconvenga. El de hoy es un sistema que introduce lacompetencia para lograr el mayor beneficio posiblepara los trabajadores. En la actualidad hay un gran nú-mero de Afores (casi 20) en el sistema. Esto ha propi-ciado, a través de las leyes del mercado, que haya más


competencia, mejores servicios, más esfuerzos por in-crementar los rendimientos y, en particular, mayor pre-sión para que se reduzcan las comisiones. La ComisiónNacional de Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar)ha orientado sus esfuerzos a fomentar dicha competen-cia en beneficio de los más de 35 millones de ahorra-dores.

Por último, hay que tomar en cuenta que la reformade 1997 introdujo elementos de solidaridad. Por unlado, hoy en día hay una pensión mínima que estágarantizada por el Estado. Esta pensión mínima está fi-nanciada con impuestos generales y no con las contri-buciones de los que pierden sus derechos provisionales.Otro elemento importante de equidad que se introdujoen el sistema en los años noventa fue la cuota social, lacual es un monto fijo que el gobierno federal está apor-tando a cada una de las cuentas que recibe una aporta-ción obrero-patronal. De esta manera, el gobierno ayudaa prefinanciar el costo fiscal que representa la genera-ción de transición y, de manera más importante, aportaun porcentaje mucho mayor a las cuentas de los traba-jadores de menos ingresos.

La evolución reciente del Sistema de Ahorro para elRetiro (SAR) es muy positiva y un gran logro de la so-ciedad mexicana. En ocho años el SAR ha crecido demanera importante en cuanto al número de cuentasregistradas en las administradoras de fondos para elretiro (Afores), que suman ya más de 35 millones decuentas registradas. Obviamente, mucho más del nú-mero de trabajadores que está cotizando al IMSS en unmomento dado. Esto se debe a que la cobertura delsistema es mucho mayor. Hay millones de trabajadoresy trabajadoras que cotizaron en algún momento, tienenuna cuenta de ahorro para el retiro y se van a algún


otro sector o a realizar alguna actividad doméstica. Es-tos trabajadores están inactivos en términos de aporta-ciones al IMSS pero conservan su cuenta de ahorro parael retiro. Esta dinámica explica el crecimiento que man-tiene el sistema, que siempre es más que el incremen-to en el número de trabajadores en la nómina.

Los recursos administrados en el sistema tambiénhan aumentado de manera muy rápida e importante.Hoy se cuenta con casi 580 mil millones de pesos enlas Afores invertidos en las sociedades especializadasen el ahorro para el retiro. Además, están los recursosde vivienda 97, que también son parte del ahorro delpaís que están en el Infonavit pero de los cuales lasAfores llevan un registro contable. Asimismo, los re-cursos del SAR 92, sistema de ahorro previsional queempezó antes de la reforma de 1997. En total, la canti-dad de ahorro para el retiro que se acumula con estostres rubros es de más de 12 puntos porcentuales del

Gráfica 1Evolución de las cuentas registradas en las Afores

(Millones de cuentas)

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PIB; sólo la cantidad que está en las Siefores es de másde 7% del PIB, un monto muy significativo que ha creci-do de manera importante.

Acumular esta cantidad de recursos financieros comoahorro institucional de largo plazo tiene efectos muypositivos para el desarrollo del sistema financiero. El12.3% del PIB que representan los recursos financierosha contribuido de manera fundamental a la profun-dización financiera en México. El ahorro financiero in-terno como proporción del PIB ha pasado de representar42.4% del PIB en 1997 a 54.3%. El aumento de más de10 puntos porcentuales se puede explicar práctica-mente en su totalidad por el ahorro para el retiro acu-mulado en el Sistema de Ahorro para el Retiro a partirde 1997.

Gráfica 2Ahorro para el retiro en México

(Miles de millones de pesos y porcentaje del PIB)

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México ha sufrido una transformación donde el aho-rro institucional a través de este sistema ha generadouna estabilidad mucho mayor en los mercados finan-cieros. El creciente ahorro financiero interno ha permiti-do financiar diversos proyectos de inversión de todotipo. El ahorro para el retiro de los trabajadores se hausado tanto para financiar los proyectos de inversióndel gobierno federal como también de manera muyimportante para financiar crecientemente a todos lossectores que buscan financiamiento en los mercadosinternos, en particular para las áreas paraestatales ypara los proyectos de inversión física.

El ahorro para el retiro ha funcionado como un grandetonante para el desarrollo del país, pues el crecien-te monto de ahorro previsional permite que Méxicologre financiar internamente más y mejores proyectosde inversión. Cabe resaltar que contar con un montomás elevado de financiamiento interno reduce la de-pendencia del capital externo y disminuye las vulnera-bilidades de la economía exterior.

El objetivo fundamental del SAR es maximizar la tasade reemplazo de los trabajadores, es decir, el ingreso delos trabajadores durante el retiro respecto al que te-nían cuando trabajaban de manera activa. Hay tres ma-neras de aumentar la pensión de un trabajador: apor-tando más para su retiro, teniendo mayores rendimientoso teniendo menores comisiones.

Las acciones para fortalecer al SAR son, en primertérmino, fomentar la competencia y eficiencia en elsistema, en segundo lugar impulsar a que las socieda-des de inversión especializadas en el ahorro para elretiro tengan la mayor tasa de rendimiento posible y,en tercer puesto, aumentar el ahorro voluntario. A gran-des rasgos éstas son las tres estrategias fundamentales


que se han seguido en México para aumentar las pen-siones de los trabajadores, dentro del marco legal ydentro del sistema que todos los mexicanos decidimosmontar hace una década.

El fomento a la competencia y la búsqueda de unamayor eficiencia es quizás el pilar fundamental deltrabajo de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorropara el Retiro (Consar). Ello debido a que un sistemamás competitivo se traduce en mayor beneficio social.La competencia se ha buscado a través de más y mejorinformación, así como de generar una mayor movili-dad de cuentas en el sistema. Además, se ha buscadolograr un mercado donde realmente haya nuevos juga-dores y donde la gente en verdad tenga opciones rea-les de moverse hacia la Afore que le parezca másatractiva porque cobra menos o porque da mejoresservicios. La desregulación de los traspasos y la refor-ma a la Ley del SAR aprobada por la Cámara de Diputa-dos son elementos fundamentales que han permitidouna mayor competencia en los últimos años.

La información disponible y que han comenzado autilizar de manera más intensa los trabajadores es mu-cho mayor a la que había hace algún tiempo. En losúltimos años se han instrumentado servicios telefóni-cos que permiten a los trabajadores tener acceso poreste medio a las herramientas que ayudan a entendermás la cuenta de ahorro para el retiro. El Internet esotro medio al cual tiene acceso una proporción cre-ciente de la población.

Los servicios que ofrece la Consar están orientados adar información directa al trabajador sobre qué Afore leconviene, cuál podría elegir y qué tipos de serviciosofrece. Es particularmente importante mencionar a lafamilia de calculadoras del SAR. A través de ellas cual-


quier afiliado al sistema tiene todos los datos actuali-zados y todas las facilidades para calcular cuál es laAfore que más le conviene, cuál va a ser el montoesperado que podría tener de pensión si se mantienecon el mismo salario y qué tasa de reemplazo tendría.Es decir, se le proporcionan herramientas al trabajadorpara que comprenda mejor el sistema.

Una de las acciones concretas implantada en el últi-mo año fue mejorar el estado de cuenta, pues el ante-rior era complicado, con muchos renglones y númeroschiquitos, difícil de entender. Por ello, el año pasadose cambió hacia un estado de cuenta claro, conciso,directo, que los trabajadores entienden más. El nuevoestado de cuenta tiene un comparativo de comisionesy otro de rendimientos. Así, el trabajador puede ver demanera directa si la Afore en la que está le ofrece unbuen rendimiento y una comisión competitiva.


La desregulación de los traspasos para que los tra-bajadores tuvieran una opción real de moverse a laadministradora que más les conviniera constó de dospartes: una fue la desregulación del proceso, que per-mitía que el trámite iniciara en la Afore receptora, y laAfore que dejaba ir al trabajador no tuviera manera debloquear el traspaso. La segunda fue llevar a la empresaoperadora de la base de datos del sistema la certifica-ción completa de la solicitud de traspaso. La desre-gulación fue apoyada por el Congreso de la Unión,que aprobó que se eliminara la restricción de un añoen el traspaso; es decir, hoy un trabajador se traspasade una Afore a otra, y puede hacerlo siempre y cuan-do sea hacia una Afore más barata.

Cuando surgieron estos sistemas había mucho miedoa los traspasos debido a que en algunas experienciasen el extremo sur de nuestro continente los incremen-tos en los traspasos habían terminado por incrementarlos costos del sistema. El miedo a una mayor movilidadde las cuentas de ahorro previsional de los trabajado-res se ha ido perdiendo en México. En nuestro país lostraspasos han pasado de menos de 100 mil al año2000, a dos millones 417 mil en 2005. La tasa de rota-ción, una medida de la movilidad de las cuentas, ya esuna de las más altas entre los países que tienen siste-mas similares en América Latina. Es una realidad que lagente está buscando las mejores alternativas. La mayorparte de los traspasos están dirigidos hacia Afores queofrecen mejores condiciones para el trabajador. Los tras-pasos negativos, es decir, aquellos donde alguien sepasa a una Afore que le conviene menos porque lecobra más, han disminuido de manera muy importantetambién con la desregulación y el aumento en la canti-dad de información que se le proporciona a la gente.


La industria se ha vuelto más competitiva con unmayor número de empresas participantes en ofrecerel servicio. El número de Afores aprobadas, que llegóa ser de 11 en 2002, hoy ya es de 19. Probablementeeste número llegue a 20 a final de este año, con másde 8 Afores nuevas.

Gráfica 4

Gráfica 3Traspasos de trabajadores afiliados al SAR

(Miles)

Fuente: Consar.

Tasa de rotacion(Traspasos/trabajadores afiliados) 0.6 0.7 2.1 5.8 11.5

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El resultado más importante de la intensificación dela competencia entre las administradoras de fondosde ahorro para el retiro es que las comisiones tambiénhan bajado. Las comisiones equivalentes a un año, queson las que están en los comparativos, han disminuidoalrededor de 25%. Las comisiones equivalentes a 25años, que nos dicen cuánto le va a costar realmente altrabajador en un plazo largo el ahorro para el retiro,han caído alrededor de 40%. Como resultado de estareducción de las comisiones México se ha vuelto másbarato, comparado con otros países que cuentan consistemas similares.

Para abordar el tema de los nuevos sistemas de pen-siones, empezaré con el caso de Chile, ya que frentea las transformaciones experimentadas en este rubro enel resto del mundo, la historia de este país aparececomo el ejemplo que en cierta manera tendemos aseguir.

A principios de marzo de 2006, en una conferenciasobre los cambios de pensiones realizados en toda Amé-rica, desde Canadá hasta Argentina, David Bravo, de laUniversidad de Chile, presentó algunas cifras sobre loque está sucediendo en este país hoy en día.1 Bravopresentó una parte de los resultados de la Encuestasobre Previsión Social que, entre otras cosas, recogeuna muestra sobre lo que sabe la gente, qué informa-ción y qué está pasando con los fondos de pensionesen la actualidad.

Tapen Sinha

1 Lessons from Pension Reform in the Americas, organizado por elFederal Reserve Bank de Atlanta, el Instituto Tecnológico Autóno-mo de México (ITAM) y la Universidad de Pennsylvania, 2-3 de marzode 2006. Para ver las presentaciones consúltese: www.frbatlanta.org

Evaluando diez años de lasadministradoras de fondospara el retiro (Afores)

74 Tapen Sinha

Por ejemplo, la primera pregunta fue: “¿Ha recibidouna cuenta de su AFP [Administradora de Fondo de Pen-siones] en el último año?” Casi 40% contestó que nohabía recibido nada de su fondo. A la siguiente pregun-ta “¿Sabe cuánto está contribuyendo?”, 50% respondióque sí, pero casi la mitad de ellos estaban equivocados.De las personas que están contribuyendo, sólo 27% te-nía la respuesta correcta. Es decir, casi 75% de losencuestados no saben después de 25 años cuánto es-tán contribuyendo. Ahora bien, un ejercicio similar sehizo en el año 2000 con las personas inscritas en lasmaestrías del Instituto Tecnológico Autónomo de México(ITAM). Al igual que en el ejemplo anterior, la gran ma-yoría no sabía cuánto estaba contribuyendo.

“¿Qué sabe la gente en Chile sobre las comisiones?”,fue otra pregunta; en Chile hay comisiones fijas y va-riables, como en México. En México es mucho más com-plicado; menos del 1% de las personas dice que sabealgo sobre el monto de las comisiones, aun cuandoésta es una cuestión fundamental en el momento en quela gente escoge su propio plan para, por ejemplo, eva-luar cuál es el que cuesta menos. En Chile, 25 años des-pués, menos del 1% sabe cuánto le están cobrando.2

¿Qué sabemos en México? Nada, porque no hay unaencuesta de este tipo. No sabemos nada, no contamoscon información de esta naturaleza.

La importancia de la cuota social

En México, la parte fundamental de las contribucioneses la cuestión tripartita. La tercera parte de la contribu-

2 Para más información sobre esa encuesta, puede consultarse:www.frbatlanta.org

75Evaluando diez años de las Afores

ción proviene de la cuota social (veáse Tabla 1), factorde gran importancia para las personas que cuentan conbajos ingresos. A esto hay que añadir que más de lamitad de los contribuyentes son personas que cuentancon menos de tres salarios mínimos. El problema aquíes que la mayoría de la gente no sabe cuánto está con-tribuyendo. Esto es preocupante.

Crecimiento de afiliados

La Tabla 2 muestra los cálculos de la Comisión Nacio-nal del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar) y dela Secretaría de Hacienda sobre el crecimiento de losafiliados: En 1997, menos de 30% de la población eco-nómicamente activa (PEA) estaba afiliada; para 2004 es-taba afiliada el 77% y para el 2005 estos porcentajessobrepasan el 80%.

Al analizar en la Tabla 3 la evolución de este creci-miento notamos que en el mes de junio de 2001 huboun aumento muy importante porque la Consar reclutómás de siete millones de personas en las Administra-doras de Fondos de Pensiones (Afores); pero esas per-sonas no están contribuyendo, sólo están asignadas en

Concepto Múltiplos del salario mínimo1 3 5 10

Salario anual 16 513 49 538 82 563 165 126Contribución tripartita 1 073 3 220 5 367 10 733Cuota social/Total 89.2% 29.7% 17.8% 8.9%

Tabla 1Valor de la cuota social

Fuente: Consar en www.consar.gob.mxNota: El valor de la cuota social es de 957.10 pesos al año.

76 Tapen Sinha

Mes Afiliados Incremento

Diciembre 2000 17 844 956 1.28%Enero 2001 18 018 358 0.97%Febrero 2001 18 221 289 1.13%Marzo 2001 18 444 190 1.22%Abril 2001 18 657 474 1.16%Mayo 2001 18 865 906 1.12%Junio 2001 25 555 664 35.46%Julio 2001 25 665 592 0.43%Agosto 2001 26 297 659 2.46%Septiembre 2001 26 353 396 0.21%Octubre 2001 26 417 113 0.24%Noviembre 2001 26 471 301 0.21%Diciembre 2001 26 518 534 0.18%

Tabla 3Crecimiento mensual de afiliados entre diciembre

de 2000 y diciembre de 2001

Nota: Cada cifra corresponde al cierre de cada mes.Fuente: Consar en www.consar.gob.mx e IMSS en www.imss.gob.mx

Tabla 2Afiliación de la fuerza laboral

Final de año Afiliados PEA Afiliados/PEA

1997 11 188 144 38 584 394 29%1998 13 827 674 39 562 404 35%1999 15 594 503 39 648 333 39%2000 17 844 956 40 161 543 44%2001 26 518 534 40 072 856 66%2002 29 421 202 41 085 736 72%2003 31 398 282 41 515 672 76%2004 33 316 492 43 398 755 77%

Nota: La PEA es la población económicamente activa y esequivalente a la fuerza laboral.Fuente: Consar en www.consar.gob.mx e INEGI enwww.inegi.gob.mx


una Afore, simplemente porque tal vez durante uno desiete años han contribuido una o dos veces en algunade las Afores. Sin embargo, hoy en día no podemosasegurar que estén contribuyendo (veáse Tabla 3).

Ahora bien, si cotejamos las cifras de contribuyentescontra afiliados, emerge la otra realidad –totalmentedistinta. En 1997, casi 70% contribuía activamente y en2004 solamente 38% lo hacía. Consar no publica esascifras, pero la Federación Internacional de Administra-doras de Pensiones (FIAP) de Chile sí (veáse Tabla 4).3

3 www.fiap.cl

Por otro lado, las transferencias que observamos hoyhan crecido muchísimo. En 2005, más de 10% de losafiliados cambiaron de Afore, y de este 10%, entre el20 y 30% pasaron a una Afore más cara; este compor-tamiento no debería observarse, sino al contrario.

Ahora, ¿es posible que estas personas estén toman-do en cuenta no sólo el rendimiento que paga la Afore,sino también el riesgo inherente a la misma? No, pues-

Tabla 4Afiliados vs. contribuyentes, 1997-2004

Fuente: FIAP en www.fiap.cl

Año Afiliados aportando Afiliados %

1997 7 769 11 188 69%1998 879 979 13 827 674 64%1999 948 855 15 594 503 61%2000 10 379 823 17 844 956 58%2001 11 864 672 26 518 534 45%2002 12 292 152 29 421 202 42%2003 12 577 265 31 398 282 40%2004 12 751 029 33 316 492 38%

78 Tapen Sinha

to que en la página de internet de la Consar no apare-ce qué riesgo poseen las Afores.

Es cierto que el riesgo a corto plazo puede medirsea través del Valor en Riesgo (en sus siglas en inglés,VAR), pero para el caso de las Afores la inversión no esa corto plazo. Por ejemplo, cuando yo deposito midinero en un banco, en cualquier momento puedo sa-carlo. En una Afore no es así. No se puede tocar esedinero por los siguientes 20 o 30 años. Sin embargo, lamedida que se utiliza para medir el riesgo de las Aforeses el VaR, que es una medida que utilizan los bancos,aun cuando no es una medida correcta para una inver-sión a largo plazo.

En la Gráfica 1 se presentan datos de la Consar refe-rentes al riesgo. Si comparamos los riesgos mínimos conlos riesgos máximos en cada punto, se verá claramenteque la razón entre éstos es de hasta 3 a 1, entoncesestamos refiriéndonos a riesgos muy diferentes.

¿Las Afores están cobrando menos? Según la Consar,la respuesta es sí. Para demostrarlo, la Consar siemprepresenta una gráfica como la que aquí se incluye comoGráfica 2.

La Gráfica 2, aceptada por la Consar, ilustra cómohan bajado las comisiones,sin embargo este panoramaes muy engañoso.

En primer lugar los costos que reportan son prome-dios pero no de la fecha que corresponde, sino enprospectiva, es decir, las cifras dicen en los siguientes25 años, promedio, cuánto van a cobrar las Afores.

En segundo lugar, la ley que estaba vigente hasta2004 era la siguiente: si alguien está con la mismaAfore durante 25 años, va a tener un descuento, perosi cambia, se va a cero. Otra vez tiene que pagar desdeel principio. En ese sentido, hasta 2004 el cobro de-


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pende de si cambió o no de Afore. Pero ya cambió laley; por lo tanto ese criterio es obsoleto.

En tercer lugar, el costo promedio no toma en cuen-ta el número de afiliados en cada Afore. Esto quieredecir, por ejemplo, que cuando entra una nueva Aforeal mercado, se presenta una reducción en los costospromedio, pero esta nueva Afore tiene cero afiliados,entonces ¿cómo es posible que el promedio disminu-ya? Para calcular el costo correctamente se tiene quecalcular el costo promedio por Afore ponderado con elnúmero de personas que hay en cada Afore. Es decir,no importa que en 2006 existan 30 Afores porque lascuatro Afores principales tienen el 70% de los afilia-dos; así, en realidad el costo promedio no ha bajadopara la gran mayoría de la gente.

Costo de transición entre el viejo y el nuevo sistema

El cambio del viejo al nuevo sistema de pensionesinvolucra pagos a dos poblaciones: 1) se deben hacerpagos a todos los afiliados bajo el sistema anterior; 2)se deben hacer pagos a todos aquellos afiliados quebajo el nuevo sistema no acumulen los fondos necesa-rios para alcanzar la pensión mínima garantizada, equi-valente a un salario mínimo (determinado a julio de1997). Entre los supuestos para pronóstico de la Consarestá una tasa de rendimiento real del 5% anual.Adicionalmente se requiere una tasa de crecimiento delos salarios, así como la tasa de crecimiento del pro-ducto interno bruto (PIB).

La Consar reportó dos series de pagos para los próxi-mos 50 años, uno que se obtendría sin la reforma alsistema y otro bajo la reforma. Si se analizan las series,

82 Tapen Sinha

se muestra que el costo es más alto durante las dosprimeras décadas de la reforma. Después decrecenpor debajo del pronóstico sin la reforma. Sin reforma,el costo es menor al inicio, después crece gradualmen-te a lo largo de las décadas. La única forma en queestas cifras pueden compararse es calculando el valorpresente de los flujos de ambas series. Sin embargo,no existe una regla clara de cómo se elegiría las tasaspara descontarlos. En la Tabla 5 se presenta el valorpresente considerando diferentes tasas para descontarlos flujos. La característica más sobresaliente en estatabla es que para cualquier tasa arriba del 3% el valorpresente de los costos proyectados sin la reforma esmenor que el valor presente de los costos proyectadoscon la reforma. Esto lleva a preguntarse si desde elpunto de vista macroeconómico la reforma al sistemade pensiones era financieramente necesaria.

Una de las partes que el Instituto Mexicano del Se-guro Social (IMSS) debe pagar a las personas bajo la leyde 1997 son las pensiones. Obviamente ésas no sonpersonas jubiladas, sino las viudas, sus hijos, etcétera.

Tasa Sin reforma Con reforma

0% $10,679.41 $4,462.173% $ 1,965.85 $1,984.386% $ 776.09 $1,338.12

10% $ 361.55 $ 690.01

Tabla 5Valor presente de los costos con y sin reforma

Nota: Cálculos utilizando las cifras de MarioGabriel Budebo, presidente de la Consar, pala-bras de inauguración de la conferencia LaConsar a 10 años de su creación, 5 de octubrede 2004 (www.consar.gob.mx).


Observamos que el número de pensiones primerocrece y luego baja y eso se ve muy claramente en elcrecimiento del mercado de rentas vitalicias

Crecimiento del mercado de rentas vitalicias

En la Gráfica 3 podemos observar cómo crece el seg-mento de pensiones y luego baja. La razón es básica-mente la siguiente: la ley dice que el IMSS tiene quecomprar una renta vitalicia y pagar esa cantidad a unacompañía; después de dos años el IMSS se percató deque era muy costoso, por lo tanto dejó de dar esacantidad a la personas, con el argumento de: “Por quéno mejor te quedas con el IMSS y nosotros pagamos lomismo. Vamos a depositar en tu banco, entonces nohay bronca. Vamos a seguir con eso”; y por ello bajóese segmento.

Tabla 6Número de nuevas pensiones

autorizadas por el IMSS

Año Nuevas pensiones

1997 4 2131998 23 2571999 24 6802000 27 1082001 30 6212002 15 3612003 5 7982004 6 124

Fuente: Servicios Estatales de Sa-lud (SESA), 1997-2004 en “Resulta-dos de las Valuaciones Actua-riales” (www.imss.gob.mx)

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¿Qué significa esto? A largo plazo, uno de los bene-ficios que supuestamente traería ese nuevo sistema esaumentar esa parte de mercado. Dado las acciones delIMSS, ese mercado ha muerto.

Diferencias en género

En muchos países, las mujeres, en promedio, gananmenos que los hombres. México no es la excepción.La Consar elaboró un tabulador de salarios de todas laspersonas que contribuyen de forma regular a sus Afores.Por lo tanto, este tabulador excluye a aquellas perso-nas que aportaron de manera intermitente o discontinuaentre 1997 y 2005. Los grupos fueron separados porsexo. La Gráfica 4 presenta el salario promedio de loshombres como el 100% y calcula el salario promediode las mujeres cada dos meses. Durante los ocho años,el salario promedio de las mujeres fluctúa entre el 75%y el 80% del salario promedio de los hombres. Estoimplica que la pensión promedio de las mujeres noserá mayor que la de los hombres. De hecho, la pen-sión será mucho menor, dado que las mujeres tienenuna mayor esperanza de vida.

Si tomamos el salario promedio de las personas queestán cotizando regularmente, es decir, al menos cincoveces, esto es, 80% de las veces cada año, estaríamosexcluyendo a las personas que entran y a las que salendel mercado laboral, y sólo tomando en cuenta a laspersonas que están contribuyendo.

Y ahí está la comparación entre el promedio de loque contribuyen las mujeres contra los hombres 100%por arriba, y podemos darnos cuenta que a la entradase tiene el 80% de las contribuciones; entonces, dado

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4 Tapen Sinha y Alejandro Rentería, “The cost of MinimumPension Guarantee”, Actuarial Research Clearing House, enero, 2006,disponible en: library.soa.org

eso y dado que las mujeres viven más, se pierde un40% de su ingreso cuando se tiene una renta vitalicia,esto debe ser un foco rojo.

Probabilidad de deficienciasen los fondos de pensiones

En secciones anteriores, al discutir los costos de lasgarantías del sistema, se examinaron las cifras de nú-meros de afiliados (en función de su nivel de salario)que terminarían sin reunir fondos suficientes en suscuentas individuales para asegurar la pensión mínimagarantizada (que es el piso de pensión mínima ofreci-da por el gobierno). En esta sección se reportan los resul-tados de Sinha y Rentería4 para estimar la probabilidadde faltantes dependiendo del patrón de inversiones yel nivel de salario. Los resultados se muestran en laGráfica 5.

Para efectuar este ejercicio, se requiere una serie desupuestos sobre los regímenes de inversión. Se consi-deraron regímenes donde las Afores pueden invertiren distintas proporciones en acciones y bonos sin res-tricciones. Se supuso que las tasas de rendimiento futu-ras en acciones y bonos en México (en términos reales)seguirán exactamente el mismo patrón que en los pa-sados ocho años (desde el inicio del sistema). El ejerci-cio considera una permanencia de 25 años en el sistema.Para afiliados con salario menor a dos salarios míni-mos, la probabilidad de no contar con fondos suficien-tes para la pensión mínima es mayor al 50% para todos

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los niveles de inversión en el mercado accionario. Esdecir, es poco probable que la ampliación del régimende inversiones sea la solución al problema para indivi-duos con bajos ingresos. Es realista suponer que mu-chos de los individuos con bajos ingresos no estarán 25años en el mercado laboral formal (el mínimo necesariopara tener derecho a la pensión mínima garantizada).

Hoy, más del 80% de la inversión de las Afores estáen bonos gubernamentales. La probabilidad de que unapersona de bajos recursos no logre llegar a su salariomínimo es casi igual a uno; es decir, es casi seguroque esa persona no va a llegar a un salario mínimo.

Ahora, esto es grave y debe existir alguna alerta oplan para ello, por ejemplo, ¿de dónde van a veniresos recursos? Debemos prever los recursos para estoscasos, y hoy en día, no hay nada.

El sistema de pensiones mexicano está integrado pordos partes: una comprende las pensiones en curso depago, es decir las pensiones que se otorgan bajo la Leyde 1973; estas pensiones, todas, están a cargo del go-bierno federal.

Por otro lado se encuentra el sistema de rentas vita-licias, que es el de la Ley de 1997, y que tiene doscomponentes importantes: uno, todas las pensiones deretiro, cesantía en edad avanzada y vejez, las cuales sefinancian con los recursos acumulados en las cuentasindividuales de los trabajadores. Este tipo de pensio-nes tiene una pensión garantizada a cargo del gobier-no federal. El segundo componente es el de laspensiones de invalidez y vida, y de riesgo de trabajo,que se financian con los recursos del IMSS, quien pagalas llamadas sumas aseguradas. En este caso, tambiénexiste una pensión garantizada, que es a cargo delgobierno federal.

A partir de 1997, las pensiones de retiro, cesantía yvejez, se canalizan a las Afores, y las pensiones deri-

Verónica Irma Zetter de Anda

Elementos de riesgoen el costo de las pensionesotorgadas bajo la Ley de 1997

92 Verónica Irma Zetter de Anda

vadas de invalidez y vida y de riesgos de trabajo estána cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).

En el Cuadro 1 pueden verse los elementos funda-mentales de todo el esquema de pensiones bajo la Leyde 1997. Hay tres elementos básicos: el monto consti-tutivo, el monto de la cuenta individual y la suma ase-gurada. El monto constitutivo es la suma del monto dela cuenta individual y la suma asegurada.

En estas tres partes del proceso existen algunos ries-gos, es decir, los riesgos que pueden estar motivandoque los costos de las pensiones se eleven mucho, o quesean reducidos.

¿Cuáles son estos riesgos? Si nos vamos al primerelemento, es decir, al monto constitutivo, que es lacantidad de recursos que requiere un trabajador paratener derecho a una renta vitalicia, la pregunta quetenemos que responder es: ¿De qué depende estemonto constitutivo? El monto depende de los benefi-cios de ley –que es el rectángulo que está hasta laparte izquierda–. Para ejemplificar estos beneficios deley, voy a tomar una pensión de invalidez.

La ley nos dice que la pensión de invalidez, se de-termina con el 35% del promedio de los salarios de lasúltimas 500 semanas de un trabajador, a las cuales se leañaden las asignaciones, las ayudas y, desde luego, elaguinaldo. Ése es el beneficio de ley.

En consecuencia, a partir del beneficio, nosotros cal-culamos el monto con una anualidad que se multiplicapor la esperanza de vida del trabajador, que se obtienede las tablas de mortalidad. A esa parte se le añade uncomponente familiar; es decir, si un trabajador tieneesposa, hijos, o ascendientes, y se aplica una tasa deinterés y la comisión y los márgenes de riesgo quecargan las aseguradoras.

93Elementos de riesgo en el costo de las pensiones

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¿En dónde está el elemento de riesgo? El elementode riesgo está cubierto por las aseguradoras en la partede la comisión que se integra con dos elementos; elprimero de ellos es los costos de administración dela propia aseguradora y el otro es los cambios en lasiniestralidad.

Ésa es la primera parte del cálculo que se hace paradeterminar la pensión. En la parte media, está el mon-to de la cuenta individual que se integra de dos sub-cuentas: la de retiro, cesantía y vejez, y la de vivienda.

Ahora bien, el tamaño del monto de la cuenta indivi-dual depende de los rendimientos que generan lassubcuentas de retiro, cesantía y vejez, y del Infonavit;en consecuencia, de la comisión que cobran las admi-nistradoras de fondos de pensiones (Afores). Cuandotenemos rendimientos negativos, como en algún mo-mento sucedió con la subcuenta del Infonavit, la cuen-ta individual se hace pequeña; no tenemos suficientesrecursos acumulados.

En el caso del rendimiento por retiro, cesantía y vejez,éste ha sido relativamente aceptable. En términos realesse ubica en el orden del 4% anual más o menos.

Un elemento que influye en que este monto se hagapequeño, son las comisiones que cobran las Afores.Afortunadamente las comisiones se han reducido, aun-que desde nuestro punto de vista siguen siendo eleva-das. Las comisiones equivalentes que eran del 3% endiciembre de 2001, son de 1.2 a 1.4% actualmente.Estacomisión equivale a la aportación que hacen los patro-nes al Seguro de Guarderías y Prestaciones Sociales,que es del 1% de los salarios.

Por otro lado se encuentra la suma asegurada, quees la cantidad que el Instituto paga por las pensionesbajo la Ley de 1997. Ante montos pequeños en la


cuenta individual y montos constitutivos altos, la sumaasegurada tiene que ser muy alta también. Los factoresde riesgo en este caso son que el monto de la cuentaindividual no esté dando rendimientos suficientes yque, por otro lado, los montos constitutivos estén calcu-lados de manera muy alta, donde influye mucho laesperanza de vida. Si tenemos una persona cuya espe-ranza de vida es de 100 años se eleva considerable-mente el monto constitutivo.

En este caso, la suma asegurada que paga el Institu-to por una pensión de invalidez o por una de riesgosde trabajo puede resultar muy alta. Existe un diferen-cial cuando estas pensiones o estas rentas vitalicias noson iguales a una pensión mínima garantizada, sinoque son inferiores. En este caso, el gobierno federalpone el complemento, que implica un costo fiscal.

El Cuadro 2 muestra cuáles son los eventos que ge-neran una pensión en el seguro de riesgos de trabajo.Los eventos se inician con la incapacidad o el falleci-miento del trabajador por un riesgo de trabajo.

En esa parte que se ve un poco oscura, la incapaci-dad inicia con un subsidio que puede extenderse hasta52 semanas, transcurridas las cuales se tiene que hacerun dictamen para determinar si el trabajador que hatenido un subsidio, requiere una pensión provisional ono, o si está en posibilidad de reincorporarse a suámbito laboral.

En caso de que requiera una pensión provisional, laley es muy clara: la pensión provisional se otorga porun lapso de dos años, terminados los cuales se dictami-na nuevamente la situación del asegurado. Al términode ese tiempo, hay dos alternativas: o el trabajadorregresa al trabajo, que es el cuadro de hasta arriba, obien, se le otorga una pensión definitiva.


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Esta pensión puede ser de dos tipos, dependiendodel grado de incapacidad del asegurado: si su grado deincapacidad es menor o igual al 50%, puede otorgárseleuna indemnización global o una pensión definitiva; deser así, el trabajador tiene la opción de elegir entre laLey de 1973 o la Ley de 1997.

En caso de muerte, también hay una elección derégimen. Ésta es una de las cosas que se ha pregunta-do mucha gente, ¿es realmente la elección de régimenuno de los elementos que está jugando dentro de todoeste esquema? Sí, sin lugar a dudas. El asegurado tienela opción de elegir la Ley del 97, en cuyo caso losrecursos son a cargo del Instituto Mexicano del SeguroSocial, o bien la Ley del 73, en cuyo caso el gobiernofederal paga la pensión.

En el Seguro de Invalidez y Vida, el proceso es máso menos el mismo que en el Seguro de Riesgos deTrabajo: hay una invalidez, se le da al asegurado unaincapacidad de 52 semanas, y de acuerdo con el dic-tamen de invalidez que establezca el médico, se le dauna pensión temporal. En este caso, la temporalidadno la define la ley. El Cuadro 3 muestra que la pensióntemporal se otorga bajo la Ley de 1997 a cargo del IMSS,pero entra la parte del gobierno federal para la pen-sión mínima garantizada.

Tanto el diagrama del Seguro de Riesgos de Trabajocomo el del Seguro de Invalidez y Vida, es aplicable alos asegurados dados de alta en el IMSS antes del prime-ro de julio de 1997, que es cuando entró en vigor lanueva Ley del Seguro Social.

Aquellos asegurados que se hayan afiliado a partirde esa fecha, ya no tienen elección de régimen. Es de-cir, todos operan con pensiones con base en la Leyde 1997.


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¿Cómo se ven el futuro este esquema pensionario yel del Instituto en el largo plazo? Para el caso de ries-gos de trabajo, el Instituto tiene una prima de financia-miento aportada por los patrones. La Gráfica 1 indicaque la prima de financiamiento, que actualmente es de1.93% del salario base de cotización, es suficiente enel largo plazo para pagar las obligaciones adquiridaspor concepto de pensiones.

La línea superior es el monto constitutivo. La partemedia indica la suma asegurada que tiene que cubrir elInstituto, y la inferior, la parte de la suma aseguradaneta del costo fiscal, es decir, neta de las pensionesmínimas garantizadas.

En consecuencia, el monto constitutivo de una pri-ma sería equivalente al 1.2%. Pero a nivel del Institu-to, estaría en el orden del 0.89%.

En el largo plazo esto indica la suficiencia de laprima de financiamiento de Seguro de Riesgos de Tra-bajo para cubrir las obligaciones derivadas de pensio-nes. Si añadimos las prestaciones económicas de cortoplazo, es decir, los subsidios y las indemnizaciones, laprima se elevaría más o menos al 2%.

Esta visión a futuro de la suficiencia de la prima delSeguro de Riesgos de Trabajo no considera un elemen-to muy importante, que es el gasto médico que setiene que absorber al darle atención a aquellos asegu-rados que sufren un accidente de trabajo o una enfer-medad profesional. Pero éste es el horizonte quetenemos para la prima de este seguro.

Para el caso del Seguro de Invalidez y Vida, el finan-ciamiento de los montos constitutivos es más apre-miante (véase Gráfica 2). La superficie que abarca elmonto constitutivo, o el pago en términos de primarespecto a los salarios que le corresponde cubrir al


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Instituto, nos dice si la prima de equilibrio, que es de2.5% de los salarios, alcanza o no para cubrir las obli-gaciones derivadas de las prestaciones económicas.Como se observa, prácticamente el margen es muycorto para la cobertura de las obligaciones tanto depensiones como de prestaciones de corto plazo. Éstees el horizonte calculado hacia 100 años.

Para terminar, comentaremos los elementos del Cua-dro 4, cortando en 2004 ya que las cifras definitivas de2005 todavía no están dictaminadas aún. El cuadro mues-tra que el esquema de pensiones que entró en vigoren 1997 se ha venido consolidando.

Aunque las pensiones bajo la Ley de 1997 siguenrepresentando una proporción relativamente pequeñade las pensiones totales, son alrededor del 10 u 11% delas totales, tienen un crecimiento acelerado y muy im-portante.

Cuadro 4Pensionados de ley 1973 y ley 1997 y gasto total, 2004

(promedio anual y milones de pesos de 2004)

Pensionados totales 2 274 433 100.0% 52 050.2 100.0%Riesgos de Trabajo 308 991 13.6% 4 173.2 8.0%

Directas 228 111 10.0% 2 818.2 5.4%Ley 1973 201 511 8.9% 2 412.5 4.6%Ley 1997 26 600 1.2% 405.7 0.8%Derivadas 80 880 3.6% 1 355.0 2.6%Ley 1973 56 432 2.5% 838.6 31.6%Ley 1997 24 448 1.1% 516.4 1.0%

Invalidez y Vida 1 055 180 46.4% 20 737.5 39.8%Directas 334 288 14.7% 7 336.8 14.1%Ley 1973 278 500 12.2% 7 093.7 13.6%Ley 1997 55 788 2.5% 243.1 0.5%Derivadas 720 892 31.7% 13 400.7 25.7%Ley 1973 550 095 24.2% 9 610.6 18.5%Ley 1997 170 797 7.5% 3 790.1 7.3%

Cesantía y Vejez 910 263 40.0% 27 139.5 52.1%

Pensionados P/T Gasto P/T

P/T = Participación en el total.


Del monto que se pagó en el año 2004 por concep-to de pensiones, que fue poco más de 52 mil millonesde pesos, alrededor de cinco mil millones correspon-dieron a pensiones derivadas de la Ley de 1997, y elresto son pensiones de la Ley de 1973. Lógicamente,el mayor componente de éstas son las pensiones decesantía y vejez que representan, del monto el 52.1mil millones de pesos del total de pensiones, el 40%.

Quiero hacer una pequeña acotación a este respec-to. Mucha gente piensa que las pensiones son sinóni-mo de pensiones de vejez. En realidad, el componentede invalidez y de riesgos del trabajo es un componen-te muy importante dentro de las pensiones totales quese están otorgando a la fecha.

Ése es el componente de riesgo también para elInstituto, porque tiene que pagar unas sumas asegura-das que, como hemos visto, dependen de una serie defactores, que si evolucionan de manera adversa, re-presentan para el Instituto una erogación importante.


La seguridad social cubre diversos riesgos que enfren-tan las familias, en este rubro uno de los seguros másimportantes es el de riesgos de trabajo. En casi todoslos países, éste es el seguro con el que se fundan lossistemas de protección social. La Gráfica 1 muestra elnúmero de personas que reciben una pensión por acci-dente o enfermedad laboral. Hacia el final de 2005 eranaproximadamente 326 mil personas, aproximadamen-te el 15 % de los pensionados.

En términos financieros, la importancia de las pen-siones de riesgos de trabajo es sustancial, en tanto queéstas son las más caras que hay. Son pensiones contasas de reemplazo del 80% del último salario para laspensiones temporales, o del 70% para el caso de laspermanentes. Como son principalmente para trabaja-dores jóvenes, por ejemplo en el caso de aquel falleceo tiene un accidente laboral a los 30 años y tiene unaesposa aproximadamente de la misma edad, la pen-sión puede implicar un costo tres veces mayor que elde una pensión de retiro.

La Reforma de 1995 al SeguroSocial: riesgos de trabajo,avances y pendientes

Gabriel Martínez González

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105La Reforma de 1995 al Seguro Social

Por otra parte, los subsidios que se pagan por en-fermedad o accidente de trabajo fluctúan en aproxima-damente cinco millones de certificados al año. Muchostrabajadores tienen más de uno y se pagan 50 millonesde días al año. Éstos son únicamente los que paga elSeguro de Riesgos de Trabajo; además, están los quepaga el seguro de enfermedades y maternidad.

Los riesgos de trabajo –establecidos en la ley desde1943–, son las lesiones y enfermedades a que estánexpuestos los trabajadores, así como las muertes quese producen en el ejercicio o con motivo del trabajo,incluyendo los de traslado.

El seguro de riesgos de trabajo se creó basándose enel sistema financiero denominado “reparto de capitalesde cobertura”, que requiere para su operación una cons-titución de reservas y fondos que respalden las obliga-ciones para con los trabajadores. Las empresas pagabanel capital del seguro con que se cubría a los trabajado-res. La ley preveía, desde su origen, que se constitu-yeran estas reservas, fondos para pagar las pensionesy los gastos médicos. Estos fondos de reserva deberíande representar todas las obligaciones que a futuro de-bería cumplir el Seguro Social. Sin embargo, con eltranscurso de los años, el Instituto Mexicano del Segu-ro Social empezó a entrar en una situación financieradelicada y la razón principal fue que se otorgaron be-neficios que no se podían costear.

Con el transcurso de los años, el Instituto fue coloca-do en una delicada situación financiera, ya que se otor-garon beneficios adicionales a los asegurados mientrasque la prima del sistema permaneció casi constantedesde su cálculo original, salvo los incrementos de16.7% que hubo en 1965, y los aumentos en un 25%en promedio en 1993.


Asimismo algunos eventos afectaron en general enla seguridad social. Se calculaba que el aumento de laesperanza vida ya tenía un impacto de 80% en losbeneficios; es decir, entre 1943 y 1995, cuando sepresenta la reforma del Congreso, por el simple efectode la mayor esperanza vida, el costo del gasto de esteseguro era 80% mayor.

Además se dieron a lo largo de los años otros bene-ficios que no estaban contemplados en la legislaciónoriginal. Uno muy importante fue la inclusión de acci-dentes en tránsito; se indexaron las pensiones dinámi-cas al salario en 1989, se añadió un aguinaldo quebásicamente implicó elevar en una doceava parte elgasto, y se incluyó un finiquito de orfandad. Se elevóla cuantía básica de 66 a 70% del último salario; seelevaron las pensiones de viudez de 36 a 40%, mu-chas se elevaron incluso al 90%, primero 90% de lapensión de invalidez y luego 90% del salario mínimo;también se aumentaron las pensiones de huérfanos de16 a 25 años de edad cuando siguen estudiando. Des-pués de 1995 se han dado otros aumentos, aunque yacon un marco diferente.

Estos factores causaron que desde 1983 los recursosresultaran insuficientes para efectuar inversiones en loscapitales constitutivos, conforme a lo dispuesto en elartículo 77 de la Ley del Seguro Social en vigor hasta1996. Si hasta 1983 el IMSS había logrado generar fon-dos de reserva para este seguro, de 1983 hasta 1996no pudo hacerlo más.

En la Ley de 1973 se establecían cinco clasesde riesgo. Las empresas se inscribían en una clase deriesgo de acuerdo con un reglamento que señalaba lossectores de riesgo: industria minera, industria forestal,industria restaurantera, etcétera. Cada empresa era cla-


sificada en el grado medio de la clase en la que seencontraban registradas empresas con actividades si-milares. Una empresa que quisiera bajar su prima in-virtiendo en la prevención de riesgos, sólo podríahacerlo hasta el límite inferior de su clase. A pesar delas bandas dentro de las cuales se podía mover laempresa, podía haber una empresa de clase inferiorcon mayor riesgo que pagaba menos. Por ejemplo, unafábrica de vidrio puede ser una fábrica moderna, concero accidentes y muertes, mientras otras fábricas devidrio pueden funcionar literalmente como en la EdadMedia, y lo mismo ocurre con fábricas o establecimien-tos en muchas industrias o sectores de servicios.

Por la misma razón, si una empresa invertía en as-pectos como seguridad e higiene, no podía apropiarsede todos los beneficios, porque, por ejemplo, habríaindustrias como la del cemento, que probablementeestaban en clases altas, aunque hubiera empresas decemento que prácticamente no tuvieran accidentes oenfermedades, y de cualquier forma pagarían práctica-mente lo mismo que sus competidores que manteníanlugares inseguros.

Con la reforma de 1995 se empezó a reconocer lainversión en seguridad e higiene, de forma que lasprimas se calculan individualmente por empresa. Semantuvieron las clases de riesgo por razones adminis-trativas, pero a mediano plazo las empresas puedenevolucionar a cualquier nivel de prima porque cadaaño pueden cambiar hasta 1%. Al tener la obligaciónde revisar anualmente su siniestralidad, existe la posi-bilidad de permanecer en la misma prima, disminuirlao aumentarla. Cada empresa rinde al Seguro Social unreporte anual de los accidentes, las muertes y las en-fermedades que se presentaron y que el Instituto pue-


de verificar contra sus propios registros, y de acuerdocon ello se mueve la prima. De esta manera, se pre-mia a las empresas que invierten recursos para dismi-nuir los riesgos de trabajo, y los trabajadores sebenefician con un ambiente de trabajo más seguro ehigiénico.

Las empresas comenzaron a entrar en el nivel declase de riesgo que señala la ley. Por ejemplo, unaempresa de nivel 5 podía entrar en 1997 a nivel de7.58 de los salarios, un caso de industria muy riesgosa;si esa empresa no tenía accidentes ni enfermedades, alcabo de, por ejemplo, un período de siete años, sepodía ir a 0.5%, el mínimo, lo cual no era posible en elmarco de la Ley de 1973. Se conocen casos muy nota-bles de grandes manufactureras que en cinco o 10años no han tenido ni un solo accidente.

Por otra parte, la pensión mínima dependía un pocode la suerte. La ley anterior tenía grandes distorsionespor la inflación y por el salario mínimo. La nueva leyestá totalmente indexada a la inflación, lo que evitaese problema. Hoy en día, las pensiones mínimas sonmás estables.

Otro resultado de la nueva legislación es que elSeguro Social está logrando ahorrar. En 2004 tenía 9mil millones de pesos ahorrados en este seguro, y yadebe estar ahora arriba de los 10 mil. Además, laspensiones que ya están manejando directamente lasaseguradoras privadas, también son reservas del Segu-ro de Riesgos de Trabajo. Este seguro, visto en formaintegral, tiene ya más de 30 mil millones de pesos enfondos de reserva, frente a la situación de déficit en laque estaba.

La forma de regular los riesgos de trabajo se puederesumir en dos grandes sistemas. Hay sistemas de co-


mando y control que establecen los gobiernos, que sebasan en lineamientos y estándares de cumplimientoobligatorio y de sanciones por no cumplirlos. Éste esbásicamente el sistema establecido en la Ley Federaldel Trabajo, y así es manejado por la Secretaría delTrabajo. Por otro lado, hay sistemas que se basan enasignar el costo de los riesgos y accidentes sobre elempleador, sin importar las acciones que se hayan to-mado para prevenir el riesgo; este sistema tambiéntiene presencia en muchos países. En casi todos aque-llos de Europa y América se tiene una combinación deambos sistemas.

Al primero se le puede considerar un sistema basa-do en normas, y al segundo, un sistema basado encompensación, y cada uno tiene una estructura de in-centivos y de verificación por parte del Estado. Los dossistemas requieren intervención estatal. No es que unosea público y otro sea privado, más bien, uno se basaen normas e inspecciones, y el otro se basa en com-pensaciones.

El sistema de normas supone que el Estado tienecapacidad básicamente de conocer la tecnología de lasempresas, porque tiene capacidad de establecer nor-mas y la capacidad de inspeccionarlas, y de ver que secumplan y sancionar las desviaciones. En el otro caso,el Estado no tiene que conocer esa tecnología, básica-mente hace al empleador responsable de los dañosque se causen; es decir, si hay una enfermedad o unaccidente, el patrón tiene que pagar.

Los sistemas de normas tienen tres problemas im-portantes: uno es que desarrollan una visión de túnel;es decir, básicamente las agencias reguladoras se es-pecializan en lo que la legislación establece que tie-nen que hacer, así la agencia organiza o subdivide sus


tareas de manera que el trabajo de cada parte en loindividual resulta en llevar metas aisladas demasiadolejos. Este tema ocupa con frecuencia espacios en laopinión pública en vista de los accidentes industriales;pero tenemos que la secretarías de Economía, del Tra-bajo, de Ecología y otras, tienen, por ley, una agendade qué es lo que tienen que regular y se especializande tal forma que a veces la especialización misma oca-siona que en su conjunto el sistema no sea todo loeficiente que debiera.

El segundo problema es la selección aleatoria de laagenda en la cual los reguladores actúan contra unriesgo que preocupa al público, sin que ello tengasiempre una justificación científica. A veces, la opi-nión pública inclina la agenda hacia un lado o haciaotro y no necesariamente hacia los factores que gene-ran más accidentes. Por ejemplo, en las obras públicasocurren accidentes continuamente y, por alguna razón,la opinión pública no considera éste como tema cen-tral, a pesar de que tengamos muertes en estas cir-cunstancias cada 15 días o cada mes, como si fuera unasituación de guerra.

El tercer problema, el de la inconsistencia se derivade que las entidades utilizan diferentes métodos paraestimar los efectos de sus regulaciones, ignoran el efectode sus acciones sobre otros programas y no consideranla existencia de efectos secundarios de la regulación.Ecología evalúa las minas de una forma, Trabajo deotras y Economía de otras, y las autoridades localesde otras y, de nuevo, no hay necesariamente un resul-tado adecuado.

Los sistemas de compensación tienen la ventaja deque reducen mucho la información que necesita el Es-tado y hacen al empleador responsable. Los sistemas de


comando y control, los de normas, tienen la ventaja deque son más preventivos y en algunos casos evidente-mente se tienen que usar. Por ejemplo, el uso de sali-das de emergencia, extintores en los edificios reducenel riesgo. Pero en muchos otros casos los sistemas denormas tienen dificultades.

Los sistemas de compensación son más simples; sinembargo, en todos estos casos siempre está involucradoalgún elemento contractual y mucha de la intervencióndel Estado tiene que referirse a la posibilidad de queuna de las partes no cumpla. En este caso, por ejem-plo, ¿cómo disciplinar a un patrón que no haga lasinversiones en seguridad e higiene? Para que este sis-tema funcione de forma adecuada tiene que haber unapoyo muy fuerte de los litigios civiles, y debe existirla posibilidad de que los empleadores se hagan res-ponsables, en un litigio civil, de los daños causados altrabajador.

El sistema de seguridad social es un sistema de com-pensación. Sin embargo, en México el litigio civil esun camino muy difícil y muy costoso y además el ade-cuado funcionamiento de este sistema requiere que lostribunales laborales sean expeditos y de bajo costo, yque preferentemente los casos se resuelvan por víaadministrativa (en el marco del seguro social). En estostemas de riesgo de trabajo seguramente hay cosas quemejorar en la Ley del Seguro Social, seguramente haycosas que mejorar en la Ley del Trabajo, en la deEcología y en otras, pero mientras el Estado no cuentecon una buena capacidad para actuar por vía de litigiocivil, va a ser muy difícil que realmente los temas deseguridad e higiene se resuelvan de forma completa.

El caso de Estados Unidos es importante por la in-fluencia que ese país tiene en la evolución de cuestio-


nes de regulación en el resto del mundo. La discusiónacerca del papel de la agencia que regula, vía normas,a las empresas y el papel de litigio civil se ha tenidoque revaluar. La inclinación hacia un sistema de com-pensación ha cobrado mayor importancia en los últi-mos años, tras haberse confirmado que el sistema decomando y control estatal no ha resultado ser tan efec-tivo como se esperaba en décadas pasadas. En los milnovecientos setenta y ochenta se dieron casos muyimportantes de grandes accidentes industriales en losque se culpaba a la autoridad por deficiencias en lasnormas, sin embargo esto no ha resuelto el problema.

La Agencia de Seguridad y Salud Ocupacional (OSHA)fue inicialmente establecida con la misión de hacer ellugar de trabajo tan seguro como lo permitiera la tec-nología, pero no fue un objetivo realista. Los estándaresde comando y control que caracterizaron los esfuerzosiniciales de esta organización han sido reemplazadospor reglas más orientadas al mercado, donde se hanestablecido incentivos económicos, a los cuales lasempresas y los trabajadores tienen que responder comoconsideren más adecuado. Subyacente a este movi-miento se encuentra el reconocimiento de que las fuer-zas del mercado juegan un papel importante en laregulación de la seguridad en el lugar de trabajo.

En conclusión, hoy en día, el sistema de proteccióncontra riesgos de trabajo de la seguridad social es par-te de la clase de sistemas basados en la compensaciónque hacen responsable al patrón de los costos sin eva-luar si hubo cumplimiento de condiciones de seguri-dad o de normas o si el trabajador tuvo alguna negli-gencia.

La nueva LSS básicamente hace más equitativo el sis-tema porque se está premiando a quienes disminuyen


los riesgos y a las empresas que tienen menos acci-dentes; aquellas que tienen más incidencias de acci-dentes tienen que pagar más. Esto incentiva la preven-ción de riesgos y la competitividad, promueve quehaya espacios laborales más seguros, y la inversión enprevención de riesgos se traducirá en mayor producti-vidad y competitividad en el mercado.

Sin embargo, si queremos avanzar en la protecciónde los riesgos de trabajo, probablemente, además delos temas de seguridad social y de Ley Federal delTrabajo, tenemos que pensar en un sistema de controlgeneral, en el que todos los instrumentos que el Estadotiene para lograr que la seguridad y la higiene en lasempresas sean los óptimos.

El objetivo de este ensayo es revisar la problemáticapor la que atraviesa el Instituto de Seguridad y Servi-cios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE),independientemente de su solución.

Primero, mencionaré de manera breve lo que hapasado con el ISSSTE desde su fundación en 1959. LaGráfica 1 muestra las dimensiones por las que ha pasa-do el Instituto; por ejemplo, de 129 mil trabajadoresafiliados en 1960, se llegó a 2.3 millones en el 2004.En cuanto a familiares de trabajadores, de 300 mil aprácticamente siete millones en el mismo lapso, esdecir, creció 20.4 veces, según la misma gráfica. Res-pecto a la derechohabiencia potencial total con quecuenta el Instituto, esta cifra, en números cerrados,asciende de 487 mil en 1960, a 10.5 millones en 2004.

Ahora, en cuanto al tema de las pensiones, es unode los grandes problemas, no únicamente en México,ni en el ISSSTE, sino en todo el mundo,

El ISSSTE, a diferencia del Instituto Mexicano del Se-guro Social (IMSS), tiene una población de mayor edad

Antonio Guzmán Nacoud

Problemática estructuraldel Instituto de Seguridady Servicios Sociales de losTrabajadores del Estado (ISSSTE)

116 Antonio Guzmán Nacoud

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117Problemática estructural del ISSSTE

comparativamente con el resto del país. Hay que re-cordar que el ISSSTE es una entidad cerrada; únicamenteda y proporciona serviciosy opera en función de laburocracia o de los convenios que se puedan tener demanera voluntaria con algunos estados o municipiosen México.

Las características de esta población son notable-mente diferentes a las del resto del país, por principiode cuentas respecto al promedio de edad, como lomuestra la Gráfica 2. Del lado derecho tenemos la pi-rámide nacional, que es, para el año 2000, práctica-mente normal, aunque ya empieza a dar avisos deenvejecimiento. Si vemos la de enmedio, que es la delISSSTE, notaremos algunas de las diferencias.

En cuanto a la esperanza de vida, los datos muestranque en 1975 ésta era de 64 años al nacer, mientras quepara el año 2000 es de 76.

En el ISSSTE la edad promedio de retiro en 1975 erade 71 años, en la actualidad es de 55 años. Así, eltiempo y disfrute de la pensión también ha cambiadocomo producto del aumento de esta esperanza de vida,pues aumentó de 2.5 años a casi 22 para el mismoperiodo.

Por otra parte, el número de pensionados tambiénse incrementó notablemente. Las cifras indican un au-mento de casi 700% de 1980 al 2003, y los cotizantespor pensionado para ese mismo periodo, han pasadode 20 cotizantes por pensionado a 4.6. Al día de hoy(datos del 2003), es de 3.9 cotizantes por pensionado.

La Gráfica 3 ilustra qué ha pasado a lo largo de lahistoria de cotización del Instituto en cuanto a la rela-ción entre trabajadores activos y pensiones que se otor-gan. Lo que se pretende mostrar es que para poderobtener un equilibrio se requieren alrededor de 14.28

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cotizantes por pensionado, para que el fondo de repar-to pueda dar y proporcionar el beneficio que estipulala ley. Únicamente los años de 1974 a 1985, o quesuperan la línea de 14.28, han sido los únicos en losque el Instituto ha tenido esta cotización, y los únicosen que se pudo tener una acumulación de reservas,para poder hacer uso de las contingencias.

Finalmente, las reservas empezaron a utilizarse en1991, pues la primera evaluación actuarial que dicta-minó que ya el fondo de reparto era insuficiente fue lade 1988. A partir de ahí empezaron a moverse losparámetros de la población notablemente; para 1991,empezaron a utilizarse las reservas mismas que se aca-baron en 1994.

Si dimensionamos el tamaño de lo que representa elproblema de las pensiones, no únicamente para el Ins-tituto, sino para México, para la federación, los núme-ros nos van a sorprender. Al año 2005, lo que resultabade los ingresos por concepto de cuotas del trabajador yaportaciones de las dependencias al fondo de pensio-nes, que en total suman el 7% (3.5% de cada una de lasdos partes), representa aproximadamente 11 mil millo-nes de pesos.

Las nóminas que se pagaron en el 2005 fueron de 38mil millones de pesos. Es decir, la diferencia resultantees producto de transferencias de recursos federales queprovienen básicamente de los impuestos, que represen-tan la mayor parte de los ingresos de que dispone México.

Si dimensionamos el tamaño de las transferencias deeste sexenio, es decir, el periodo de la administracióndel Presidente Vicente Fox, únicamente al ISSSTE iránalrededor de 130 mil millones de pesos, para podercubrir el déficit en el tamaño de las pensiones dentrodel Instituto.


Es importante darnos cuenta de lo que representanestos números: el programa de fortalecimiento y apo-yo a las entidades federativas para el presupuesto 2006fue de aproximadamente 22 mil millones de pesos.Claramente, en un solo año, el ISSSTE aplica mucho másque esa cantidad, que se destina a todos los estados.

¿Pero dónde está el problema?, el problema es quelos números no coinciden, es decir, el tamaño de lasaportaciones contra el tamaño de las erogaciones soncompletamente dispares. Subir las cuotas bajo el régi-men actual podría ser una posible solución, aunquetemporal. Por ejemplo, la cotización actual, nada másal fondo de pensiones, es alrededor del 7%, 3.5% apor-taciones de las dependencias, 3.5% de cuotas del tra-bajador, más 2% si se incluye el SAR, pero para poderalcanzar un equilibrio tendría que ser alrededor del44% del sueldo básico al 2004, o bajar los beneficios,que es otra manera de abordar el problema.

Pero esto es impensable, porque no se puede aten-tar contra un derecho que ya ha sido ganado, equival-dría a implantar la edad de jubilación en 75 años, yprácticamente sería no disfrutar de una pensión. Unasolución intermedia, muy simple, pudiera ser dejarlaen 65 años, pero con contribuciones del 26%. Es decir,la diferencia, todavía con el 9%, es grande. Esto esimpensable también, es decir, es muy difícil lograrlosin contar con el fondo médico.

Retomando estas diferencias de población ya comen-tadas, en el ISSSTE la población de 40 años o más es laque presenta mayor porcentaje respecto a la de Méxi-co, casi 6 puntos porcentuales más. Entonces, el pro-blema es completamente diferente, y si vemos la de60 años o más, la cuestión es todavía más sensible,pues aquí es donde normalmente se concentra la ma-


yor parte de las famosas enfermedades crónicodegene-rativas.

Asimismo, la transición epidemiológica en el ISSSTE

se refleja como un problema, pues no sólo hay queconsiderar el tipo de enfermedad, sino el tiempo quetiene que costearse, además del costo per cápita de lamisma; es decir, a mayor edad, más costo en la aten-ción. Para el caso específico del ISSSTE, éste representauna cantidad muy importante.

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Ahora bien, la mayor concentración de este tipo deenfermedades está en la población adulta, especial-mente en los pensionados, lo que acrecenta el proble-ma. Es importante mencionar que en 1992 se dejó derecibir la cuota por parte del trabajador pensionadopara el fondo médico. Es decir, al día de hoy, desdeentonces, al trabajador pensionado del Instituto no sele cobra absolutamente nada para que pueda sortearsus gatos. Esto ha impactado de manera muy importan-te en el fondo médico.


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Nada más para dimensionar los números, guardandotodas las proporciones, porque probablemente el temade las pensiones es, por su tamaño mucho más dramá-tico, al 2005 el déficit del fondo médico fue de 3 327millones y para el 2006 éste se pronostica en casi 5mil millones de pesos, transferencias que de nuevotienen que hacerse.

Hasta hace algunos años, este recurso circulaba através de los otros fondos que sí eran súperhabitarios ypodían moverse con subsidios internos cruzados parasubsanar este fondo.

El gasto pensionado ha aumentado notablemente, ycomo esto no se evaluaba hace 7 u 8, años, al hacerlohoy, nos damos cuenta del tamaño del problema. Deltotal de los ingresos que se reciben por concepto decuotas y aportaciones para el fondo médico, el 25%está destinado únicamente para pensionados. En otraspalabras, únicamente la población de 550 mil pensio-nados que el ISSSTE cubre actualmente, absorbe el 25%de los ingresos por cuotas y aportaciones, y en 10 añosva a ser el 50%. Entonces este un problema va a crecerpor lo que implica el tema de la salud, no únicamenteen el ISSSTE, sino en México, un problema muy importan-te que se tendría que empezar a atender.

Ahora bien, la prima actual es de 9.5%, tanto encuotas del trabajador como de aportaciones por partede la dependencia. Pero la prima de equilibrio para el2005 fue del 12.5%, es decir, existe un déficit. Si que-remos empezar a acumular reservas y manejar el fon-do como se debe, la prima deberá de ser de alrededordel 21%.

La proyección actuarial al respecto indica que den-tro de 10 años el gasto médico a pensionados va aabsorber casi la mitad del total de los ingresos.


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Por otra parte, también hay que reconocer que hahabido un estancamiento, además de un deterioro muyimportante en obra pública. Prácticamente no se hanconstruido más hospitales para el Instituto, y el mante-nimiento que se ha destinado a los ya existentes hasido, contra las necesidades, relativamente pobre. En don-de sí se ha acelerado el paso, a diferencia de la obrapública, es en el equipamiento en medicamentos, aun-que el reto sigue siendo grande.

En resumen, es importante diseñar estrategias paragarantizar el financiamiento futuro de la previsión so-cial, reformar las estructuras de los beneficios y trans-formar las estructuras organizativas y los modelos degestión para que puedan ser mucho más eficientes ymás eficaces.

El problema no es sencillo, no se puede solucionarúnicamente por aritmética; auque los números son alar-mantes. Sin embargo, cualquiera que pueda ser la si-tuación, al menos deben de considerarse los siguientespuntos: primero, reconocer que el ISSSTE es, de estamanera, insostenible; y que su rescate es importanteporque representa el patrimonio de miles de trabaja-dores. Segundo, debe ser corresponsable. No se pue-de pensar en un mecanismo en el que solamente una delas partes tenga que negociar, deben hacerlo todas laspartes.

Creemos que también tendría que ser un debergeneracional. No se puede seguir sosteniendo la ma-nera en que el Fondo de Reparto opera en la actuali-dad, éste debe ser sustentable y tener un alto compro-miso social para garantizar el futuro.

Sin duda, el reconocimiento de los derechos ya ad-quiridos, tanto de pensionados, como de trabajadoresactivos, debe mantenerse. Debe seguir siendo equitati-


vo para que socialmente sea más justo y tengan mejo-res pensiones.

Tal vez una buena idea sería pensar en un sistemanacional de pensiones, que permita que la aportabilidadde derechos pensionarios y de salud pueda hablarsecon las demás entidades de seguridad social y, porsupuesto, mejorar la calidad y la cobertura de los ser-vicios, de todos los servicios, pero especialmente elservicio médico.


Introducción

Uno de los grandes problemas pendientes en la agen-da nacional es la construcción de un sistema de pen-siones que atienda a la población que no es derecho-habiente de los sistemas formales de pensiones (IMSS,ISSSTE, Issfam, Pemex, CFE, etcétera), misma que tradi-cionalmente ha estado excluida de estos servicios porno formar parte de esquemas de trabajo asalariado de-pendientes de un patrón en la iniciativa privada o enel Estado y que en edad de retiro goce de una pensiónque le brinde una vida decorosa, permitiéndole satisfa-cer sus necesidades primarias.

El Programa de Desarrollo Humano Oportunidadestiene como objetivo atender a la población en extremapobreza, y de acuerdo con lo señalado en la Ley delPresupuesto de Egresos de la Federación para 2006,autorizada por la Cámara de Diputados, atiende a unpadrón de cinco millones de familias, es decir, 25 mi-llones de personas, casi la cuarta parte de la poblacióndel país.

El sistema de pensionesOportunidadesRogelio Alberto Gómez-Hermosillo Marín

130 Rogelio Alberto Gómez-Hermosillo Marín

De acuerdo con el Conteo de Población 2005 delINEGI, hay tres millones 944 mil personas mayores de70 años, de las cuales un millón se encuentra dentrode hogares en pobreza incorporados al padrón activo deOportunidades. Existe además el reconocimiento en lapercepción de la ciudadanía a este problema comouno de los mayores a los que se enfrenta la sociedadmexicana, siendo el foro que dio lugar en primerainstancia a estas reflexiones ejemplo de los numerososeventos que sobre el tema se han realizado en losúltimos tiempos.

De acuerdo con una encuesta reciente realizada porla Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y el Conse-jo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred),40% de la sociedad en su conjunto percibe que losadultos mayores son el sector más desprotegido de lapoblación, y 90% de los adultos mayores opina quehay discriminación contra ellos.

Asimismo, la percepción de la sociedad es que losadultos mayores padecen no sólo de enfermedades,sino sobre todo ubica problemas relacionados con po-breza y la falta de trabajo, que se refleja en la falta deingresos, en el abandono de familiares y en la discrimi-nación hacia el adulto mayor. La sociedad considera unserio problema el que la población de mayor edadcarezca de las condiciones mínimas para vivir digna-mente. Ésta es la percepción social de acuerdo condicha encuesta.

De acuerdo con estimaciones del Conapo, se consi-dera que para el año 2010 habrá 4.4 millones de per-sonas mayores de 70 años y actualmente sólo el 8% dela población en extrema pobreza cotiza en un sistemade seguridad social formal. El resto está fuera de lacobertura de estos mecanismos y por lo tanto no sólo

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Pobreza

Falta de trabajo

Abandono

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Discriminación

Enfermedades

Violencia familiar

No tener

alojamiento

seguro

Problemas

de los hijos

No valerse

por sí mismo

Otros


no tiene acceso a los servicios de los sistemas seguri-dad social en el presente, si no que tampoco tiene unaperspectiva de ingreso a los servicios de seguridadsocial en el futuro cercano que le permita contar conuna pensión en 5 o 10 años.

El problema crecerá dada la tendencia demográficay que los sistemas formales de pensiones no contribu-tivas como única respuesta representan una seria pro-blemática a las finanzas públicas.

Esto además presenta un patrón de desigualdad, dadoque en las localidades rurales donde vive la mayoría dela población en extrema pobreza sólo uno de cada 10habitantes cuenta con una pensión, a diferencia delmedio urbano, donde es uno de cada tres.

Es por eso que, con base en las disposiciones re-cientes de la Consar de abril de 2005 que posibilitanen la práctica la apertura de cuentas de ahorro para elretiro a trabajadores “independientes”, es decir, a lapoblación que no es derechohabiente de los sistemasformales de seguridad social, se decidió establecer unmecanismo de ahorro para el retiro para promover elacceso a la población en pobreza extrema a estas cuen-tas mediante una acción focalizada del gobierno para:

• Promover e incentivar una cultura del ahorro delargo plazo y, en particular, de los mecanismosdisponibles.

• Generar economías de escala que hagan viableun esquema con contribuciones relativamente mo-destas.

Este mecanismo constituye un primer paso en elproceso de creación de un Sistema Nacional de Pen-siones (SNP) con cobertura universal en nuestro país.


Visión: Sistema Nacional de Pensiones

Para enfrentar esta problemática, se requiere un Siste-ma Nacional de Pensiones incluyente, de coberturauniversal y que brinde acceso a quienes hoy no tienenla posibilidad de tener la cobertura de una pensión.

Se trata de adoptar medidas en el corto plazo quepermitan avanzar en la construcción de este SistemaNacional de Pensiones, pues sabemos que no es tareade unos años, sino que tienen que irse colocando pie-zas en su proceso de construcción. Las acciones queadopte el Estado en materia de seguridad social en elcorto plazo deben estar encaminadas a la integraciónde un SNP y deberán tener las siguientes características:

1. Cobertura universal:• Ofrecer acceso al sistema independientemen-

te de que laboren en el sector formal o infor-mal de la economía.

• Ofrecer opciones para todos los estratos deingreso de la población.

2. Consolidar un abanico de instrumentos (“MultipilarPension System”) con acceso a toda la población,que incluya por lo menos:• Esquema de pensión mínima universal no con-

tributiva.• Esquema contributivo obligatorio relacionado

con los ingresos laborales.• Esquema obligatorio de cuentas individuales.• Esquema voluntario y complementario.

3. Incorporación de manera coherente a un Siste-ma Integral de Protección Social:• Atención a los riesgos más importantes indivi-

duales y colectivos (salud, pensiones, etcétera).


• Coordinación de los instrumentos (seguros, aho-rro, transferencias, etcétera).

• Visión de largo plazo.

Premisa del esquema propuesto

Con esa visión, la propuesta es dar un primer paso, esdecir, iniciar con la población en extrema pobreza queya está en el padrón de Oportunidades –que como yase mencionó son cinco millones de familias que repre-sentan una gran proporción de los hogares más pobresdel país–, en un esquema que sea compatible y com-plementario del sistema de pensiones previsto en laLey del Sistema del Ahorro para el Retiro (SAR) paraque se constituya en una pieza del Sistema Nacionalde Pensiones.

En esta fase, y dado que este mecanismo nace vin-culado a la operación del programa Oportunidades,que de origen fue diseñado para entregas de transfe-rencias monetarias condicionadas para la población enextrema pobreza, –en una lógica de desarrollo de ca-pacidades y de desarrollo humano–, tiene que ser com-patible con la lógica del diseño y la operación deOportunidades, y en un esquema que sea sosteniblepara las finanzas públicas y que no genere presionesdeficitarias mayores a las ya existentes en la realidadnacional.

Propuesta base de solución

La propuesta de solución está basada en un esquemacon dos componentes:


1. La creación de un Sistema de Ahorro para elRetiro para personas en pobreza extrema queestén previamente incorporadas al programaOportunidades, aprovechando las disposicionesactuales que permiten la posibilidad de abrircuentas individuales para trabajadores indepen-dientes, o sea, para personas que no dependende un patrón, y que en el caso del padrón deOportunidades son siete millones de personasentre 30 y 69 años de edad.

2. El inicio inmediato de un apoyo para adultosmayores, una pensión no contributiva para quie-nes ya tienen 70 años y viven en condición deextrema pobreza y que estén incorporados enuna familia del programa Oportunidades. Actual-mente se tienen registradas a un millón de per-sonas adultos mayores de 70 años.

Ésos son los dos elementos que constituyen la visiónpropuesta del Sistema de Pensiones vinculado al pro-grama Oportunidades.

Operación del sistema de ahorropara el retiro Oportunidades

El presidente de la república emitió el decreto por elque se establece el Mecanismo de Ahorro para el RetiroOportunidades (Marop), publicado en el Diario Oficialde la Federación el 27 de marzo de 2006, en donde seestablece como objeto del mismo lo siguiente:

El Mecanismo de Ahorro para el Retiro Oportunidades tendrá

por objeto fomentar el ahorro para el retiro, y establecer un


sistema de administración de cuentas individuales cuyos re-

cursos serán propiedad de los sujetos beneficiados por elpresente Decreto, con las modalidades que en el mismo se

establecen.

La finalidad del Mecanismo de Ahorro para el Retiro Opor-tunidades será complementar el ahorro individual, con el pro-

pósito de que los adultos mayores integrantes de las familias

beneficiarias del Programa de Desarrollo Humano Oportuni-dades puedan contar con recursos a partir de que cumplan

70 años para adquirir una renta vitalicia que contribuya a

mejorar su nivel de vida.Asimismo, el 18 de mayo de 2006 se publicaron en el DOF

los Lineamientos Específicos del Mecanismo de Ahorro para

el Retiro Oportunidades que complementa lo señalado en eldecreto de creación del MAROP y que señala que:

El MAROP es un instrumento de política social, que tiene las

siguientes finalidades específicas:

• Establecer un sistema de cuentas individuales, cuyos

recursos serán propiedad de los sujetos beneficiadosconforme a lo establecido en el Decreto y en estos Li-

neamientos.

• Fomentar el ahorro individual para el retiro medianteun esquema que incentive y complemente el ahorro,

con el propósito de que los beneficiarios del Programa

de Desarrollo Humano Oportunidades puedan alcanzaruna pensión.

• Promover un mecanismo de ahorro para el retiro

que beneficie a los adultos mayores en extremapobreza.

• Garantizar la vinculación e interrelación permanente con

los Sistemas de Ahorro para el Retiro.• Contribuir a la equidad de género permitiendo que

tanto hombres como mujeres accedan por igual a la


opción de ahorro a largo plazo destinada al retiro en

la vejez.• Contar con mecanismos efectivos para la solución de

problemas operativos que garanticen una atención efi-

ciente y oportuna.

De manera sucinta se describen las características

operativas del MAROP:

• Las personas adultos mayores, que tienen entre 39 y

70 años, y que están inscritas en el Padrón de Oportu-nidades –personas que viven en condiciones de extre-

ma pobreza–, son invitadas a abrir una cuenta individual

definiendo cuál será su esquema de contribución yaque podrán ahorrar mensualmente una parte de su apo-

yo para fondear su retiro a los 70 años.

• Se ha considerado inicialmente abrir tres opciones decontribución, 20, 30 y 50 pesos, como parte de los

apoyos que reciben del programa, que la Coordinación

Nacional de Oportunidades depositará en la cuenta in-dividual para administrarla de acuerdo a las disposicio-

nes del SAR.

• El gobierno federal –a través de la Coordinación Nacio-nal de Oportunidades– aportará una cantidad igual en

las cuentas individuales como incentivo al ahorro para

el retiro (peso por peso).• La Coordinación Nacional de Oportunidades vigilará

que estén desde el principio individualizadas, lo cual

permite la posibilidad de la portabilidad en el Sistemade Ahorro para el Retiro, que utilicen la Clave Única de

Registro Personal (CURP) como llave de identificación, lo

cual permite identificar a todo este sector de personasque alguna vez han cotizado dentro del sistema formal,

pero que ahora no están contribuyendo, o que son tra-


bajadores eventuales, o de la industria de la construc-

ción o que por diferentes situaciones pueden habercotizando en algún momento, lo cual permite unificar

estos recursos y tener una sola cuenta para estas per-

sonas.• Al cumplir 70 años, las personas podrán adquirir con los

fondos acumulados en la cuenta, una pensión vitalicia

en forma similar a los derechohabientes del IMSS confor-me lo prevé la Ley del SAR con la salvedad de una edad

distinta.

• Se estima que una persona que ahorre durante 35 años50 pesos mensuales, y que sumados a la aportación del

gobierno federal, podrá obtener una pensión vitalicia

de $1 000.00 mensuales, lo que representa más deldoble de lo que es el ingreso actual de los adultos ma-

yores en condición de extrema pobreza

• Los cálculos actuariales realizados muestran que el costomáximo para el escenario de cobertura total –7 millo-

nes de personas ahorrando $50.00 mensuales– podría

llegar a un máximo de 4 200 millones de pesos co-rrientes.

Fortalezas de la propuesta del Sistema de Ahorropara el Retiro Oportunidades

Una de las fortalezas de esta propuesta radica en quecoloca una pieza base fundamental y compatible conun Sistema Nacional de Pensiones, no generando in-centivos contradictorios con el programa Oportunida-des, ni con respecto a los beneficios que ofrece elsistema formal tripartito de seguridad social.

Es sostenible en el tiempo, pues tiene una visiónfinanciera acorde con la evolución demográfica del país.


Las cuentas son totalmente portables al SAR, ya que alser cuentas individuales pueden sumarse con otros re-cursos de sistemas de pensiones basados en empleoasalariado formal y que entran dentro del esquematripartito de cotización.

Su funcionamiento básico es sencillo de compren-der, y la persona sabe claramente cuál es su aportacióny cuál es la aportación del gobierno.

Es compatible con el diseño de incentivos y con laoperación del programa Oportunidades, dada su vin-culación basada en la utilización del Padrón de Opor-tunidades, siendo ésta la ventanilla de atención a lapoblación al actuar como mediadora entre el sistema ylos ahorradores.

Operación del Apoyo a Adultos Mayores

El otro elemento que forma parte integral del Sistemade Pensiones vinculado al Programa Oportunidades esel programa Apoyo a Adultos Mayores, el cual permiteentregar a las personas mayores de 70 años, y queestén incorporados al padrón del programa Oportuni-dades, un apoyo alimentario de 250 pesos mensuales–pensión no contributiva–, que complementa el ingre-so que ya reciben sus hogares por estar inscritos en elprograma Oportunidades. Es decir, se suma a los otrosapoyos y además queda vinculado a un esquema decorresponsabilidad donde los adultos mayores recibi-rán un paquete de atención en salud, previsto en laEstrategia de Línea de Vida y en la Cartilla Nacional deSalud para Adultos Mayores que el Sistema Nacionalde Salud tiene ya definida para la población en edadavanzada.


La corresponsabilidad semestral respecto a este apoyoestá establecida de acuerdo con los lineamientos de laCartilla Nacional de Salud, asimismo hay un compro-miso para dar prioridad a esta población en la incorpo-ración al Seguro Popular, con lo cual se amplía sustan-cialmente el paquete de intervenciones y servicios desalud cubiertos para este sector de la población.

La aportación se entregará bimestralmente en con-cordancia con las entregas de transferencias apoyomonetario del programa Oportunidades.

El monto del apoyo por persona adulto mayor seráde 500 pesos bimestrales, sumados a los otros apoyosque se entregan a las familias por ayuda alimentaria yapoyos educativos.

De esta manera, una familia Oportunidades con unadulto mayor recibirá 700 pesos en promedio, con un má-ximo de apoyos de 1 800 pesos o bien un mínimo de420 pesos mensuales.

Una familia Oportunidades con dos adultos mayores–la gran mayoría que conforman el padrón– recibi-rá 950 pesos en promedio, con un máximo de 2 050pesos y un mínimo de 670.

El costo fiscal del apoyo para adultos mayores es detres mil millones de pesos.

Es importante aclarar que el costo fiscal no es elpresupuesto de este año, dado que la incorporación esgradual y el PEF 2006 previó un monto de 2 200 millo-nes de pesos. La tendencia incremental para los próxi-mos 10 años presenta un techo de 3.8 mil millones depesos corrientes para esta pensión.


Fortalezas de la propuestadel Apoyo a Adultos Mayores

El apoyo de 250 pesos mensuales para los adultos ma-yores en los hogares en extrema pobreza es una canti-dad significativa, y representa en promedio lo que serequiere para superar la línea de pobreza de capacida-des, siendo compatible con los incentivos y la opera-ción del programa Oportunidades. Esto es un pocomenor de lo que se recibe por un apoyo educativo deprimero de secundaria, aunque no se pretende perderel espíritu central del programa Oportunidades, que esque los niños avancen y permanezcan en la escuela.Asimismo, el programa incluye corresponsabilidad ybeneficios en salud.

También integra parte del esquema ampliado delSAR-Oportunidades, lo cual permite su inserción en elSistema de Pensiones y aporta a su avance como partede un futuro sistema universal con pensión mínimagarantizada para toda la población.

Finalmente, incluye la prioridad de acceso al SeguroPopular, pues es parte de la combinación entre la pen-sión no contributiva y el establecimiento de un sistemade ahorro, de generación de fondos, que se suman ypermiten establecer la base de un sistema más amplioy con una visión complementaria donde participan es-quemas de pensiones no contributivas y esquemas delos sistemas de ahorro para el retiro.

El programa inicia con la atención de la poblaciónen extrema pobreza, siendo una pieza gradual y par-cial en el proceso para llevar a cabo la cobertura uni-versal, sobre todo en los hogares que no han tenidoacceso a la cobertura de los sistemas de seguridadsocial formales, ya que como se mencionó, sólo 8% de


los hogares en esta condición tienen acceso a estosservicios.

Como una medida institucional complementaria, elpresidente de la república anunció la creación de laComisión Intersecretarial, del Consejo Nacional de Pro-tección Social (CNPS), para integrar el Sistema de Segu-ridad Social Popular, en donde se articula este meca-nismo de pensiones con la cobertura de Salud del SeguroPopular y con los apoyos a la vivienda del Fonhapo, elcual brinda apoyo crediticio y subsidios a quienes notienen acceso a los mecanismos del mercado o bienno tienen cobertura del Infonavit o del Fovissste (véa-se Figura 1).

Figura 1

Componentes

Acuerdo presidenical que crea el ConsejoNacional de Proteccion Social:

Salud- Sedesol-SEP-STPS-SHCP-Sagarpa

SISSP

Sistema de Seguridad Social Popular

Pensiones

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Oportunidades

Salud

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Vivienda

Apoyos a lavivienda

Instanciasoperativas

CNPS FONAEVICN

OPORTUNIDADES

Este artículo trata sobre la parte distributiva de la se-guridad social. Abordará algunos temas básicos relacio-nados con un aspecto que a menudo se olvida en losanálisis técnicos de las Afores: las reformas posibles, elobjetivo central, básico y mínimo de la seguridad so-cial. Después argumentará en torno a por qué se con-sidera que la seguridad social en México ha fracasadoen uno de sus objetivos principales que es la protec-ción social y, finalmente, qué implica esto en términosde reformas.

¿Qué significan estos objetivos básicos?, ¿cuál seríala función mínima de la seguridad social? La funciónoriginal de los esquemas de seguridad social europeoses lograr un aseguramiento básico al conjunto de la po-blación y, obviamente, en especial a la población másvulnerable, contra contingencias de salud, caídas drás-ticas del ingreso y, en particular, al final de la vidaproductiva.

Hay dos maneras de entender las “caídas drásticasdel ingreso”: una es en términos de pobreza, caídas

Seguridad socialy desigualdad en México

John Scott Andretta

146 John Scott Andretta

drásticas del ingreso respecto a un mínimo, que a suvez puede entenderse como un bien absoluto, unalínea alimentaria, por ejemplo; o una línea relativa ocaídas del ingreso respecto al nivel alcanzado antesdel retiro, que tiene que ver más con mantener, “suavi-zar” –como le llamamos los economistas– el consumoa lo largo de la vida.

Son dos objetivos muy distintos claramente en con-flicto en el diseño del sistema. El sistema que tenemosen México –desde su origen y, en particular, aun des-pués de su reforma en 1995– está diseñado más parael segundo objetivo que para el primero.

Dentro de los pilares de la seguridad social hay tresobjetivos y tres instrumentos: el primero es el de pro-tección social, relacionado con la parte redistributivade la seguridad social; el segundo es el componente deun ahorro obligatorio para el retiro, relacionado, comoya se mencionó, con suavizar el consumo, y es ahídonde se han enfocado muchas de las reformas recien-tes en México y en otros países, sobre todo en Améri-ca Latina, y tiene que ver más con transferencias dentrode la misma persona en distintas etapas de la vida;finalmente, el tercero tiene que ver con la idea deincentivar un ahorro voluntario, también para suavizarel consumo.

¿A qué me refiero con el fracaso de la seguridadsocial como instrumento de protección social? La co-bertura, como ya se ha dicho en varias ocasiones, estátruncada, y lo está justamente para la población quemás necesitaría ese instrumento: los pobres, los indí-genas y la población de la tercera edad.

Los sistemas están diseñados más para el desarrollodel consumo que para proteger a la población en suconjunto de la pobreza extrema en la tercera edad.

147Seguridad Social y desigualdad en México

Tampoco, hasta muy recientemente, y esto es más sor-prendente, se han generado esquemas de protecciónsocial complementarios. En realidad ha habido iniciati-vas interesantes, pero son iniciativas muy recientes.Años antes del Seguro Popular y de este componentede pensiones dentro del programa Oportunidades, nohabía gran cosa para la población abierta.

Para mostrar algunos datos, la cobertura de la seguri-dad social en adultos mayores en México está entre lasmás bajas de la región, según datos comparativos, so-bre todo en áreas rurales. En estas áreas México estájusto arriba de El Salvador, Perú, República Dominica-na y Nicaragua, lo que nos ubica contrastados con paí-ses como Brasil, Chile, Argentina, Uruguay (el ConoSur), particularmente abajo (véase Gráfica 1).

En la Gráfica 2 vemos el acceso de la población máspobre a la seguridad social. Lo que tenemos son quintilespoblacionales ordenados por ingreso, el primero es20% más pobre y las últimas columnas a la derechason 20% más ricas, y se puede observar que solamente2% de los derechohabientes se encuentra en el quintilmás pobre, la población en condiciones de pobrezaalimentaria, y sólo 1% del ingreso por pensiones llegaa esta población.

Esto ha sido así antes y después de la reforma de1995. En la Gráfica 3 se pueden observar los hogarescon derechohabientes en el IMSS, una vez más, ordena-dos por ingreso per cápita, de pobres a ricos, y vemosque en el quintil uno –que son los pobres extremos– laparticipación era poco significativa en 1992 y siguesiéndolo hoy.

Una manera de contrastar esto, no la cobertura enun momento dado, sino su avance en este caso entre1996 y 2002 en el IMSS, por un lado, y en los servicios

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de salud para la población abierta, por el otro, es quemientras los servicios de salud para la población abier-ta se han ampliado con un sesgo muy claro hacia lapoblación más pobre (el programa Oportunidades loexplica en parte, pero también ampliaciones por ellado de la oferta), los derechohabientes del IMSS se hanampliado con un sesgo contrario: no ha habido un avan-ce, en particular en el quintil más pobre.

Una de las implicaciones de este fenómeno es queen México los ingresos por pensiones aumentan ladesigualdad en el ingreso, y la aumentarían más signifi-cativamente si tuvieran mayor peso, contrariamente alo que sucede en las economías de bienestar maduras,que cuentan, con sistemas amplios, donde el ingresopor pensiones es uno de los instrumentos principalesen la reducción de la desigualdad.

El ingreso general de los hogares es 28 veces másalto en promedio en el decil más rico que en el máspobre, pero 287 veces, y nada más nos centramos enel ingreso de pensiones, el cual contribuye a ampliarnotablemente la desigualdad. En términos de pobreza,si comparamos a México con otros países de la región(estudio que realizó el Banco Mundial comparando aocho países sobre la diferencia entre la pobreza en latercera edad y la pobreza nacional), vemos que la po-breza en la tercera edad es 70% superior a la pobrezaa nivel nacional, la más alta en este grupo de países.Todos tienen más pobreza entre los adultos mayores,con excepción de Brasil, que como veremos tiene unprograma muy ambicioso y costoso de protección depensiones no contributivas.

Para dar cuenta del financiamiento de este rubro,puede incluirse una cita representativa de cierto es-cepticismo sobre la idea de pensiones no contributi-


vas. Esto, hay que decirlo, fue una declaración, unacrítica de la pensión alimentaria universal no contribu-tiva antes de los debates de las pensiones de los presi-dentes. Es importante analizar las siguientes preguntas:¿existen subsidios?, ¿qué tipo de subsidios?, ¿quién sebeneficia de los subsidios públicos a la seguridad so-cial? Y con subsidios me refiero a gasto público netode contribuciones de los trabajadores.

Hay subsidios muy importantes del orden del 10%del gasto programable o 1.5% del PIB, pero estos subsi-dios están distribuidos en dos aspectos: uno a la refor-ma del IMSS (por fortuna transitoria, aunque todavía estáen su fase creciente, pero al final desaparecerá); otrotambién del IMSS –permanente–, que es la cuota social,principalmente pensiones no contributivas. Ahí no hayreformas. La reforma fiscal va a ser el tema menos in-teresante: con reforma fiscal o sin ella en poco tiempoel gobierno federal ya no va a gastar en más cosas.¿Qué significa esto en términos de reformas? La segun-da fase, las reformas, como yo lo vería, sería transitarhacia un sistema de seguridad social universal.

La reforma de 1995 se centró claramente en el lla-mado pilar dodo, en la parte obligatoria, contributiva,que con tasas de ahorro y de reposición altas y sobretodo obligatoriamente altas, no es una lección del aho-rro como porcentaje en los salarios, sino de la obliga-ción de ahorrar eso o quedarse en el sector.

El esquema de cuentas individualizadas tuvo venta-jas muy importantes, en términos de hacer más eficien-te el sistema y sostenible fiscalmente en el medianoplazo; pero los costos para trabajadores y empleadoresno disminuyeron, al contrario, aumentaron ligeramen-te, como ha sido el caso de casi todas las reformas deeste tipo en América Latina, con excepción de Chile.


El pilar uno, en todo caso, la parte de protecciónsocial, quedó completamente fuera de la agenda, ycuriosamente no hubo nada sobre el tema. El elementoredistributivo dentro de la reforma, que es la parte dela cuota social y de la pensión mínima garantizada, esun elemento importante, pero es un elemento que re-tribuye dentro de los existentes en la seguridad social,es decir, no afecta a los que no están y, como yavimos, la mayoría de los pobres no están, entonces nocumple con esa función.

Hay dos temas importantes aquí, uno es el de lasreformas a los sistemas contributivos. Son realmenteindependientes en algún sentido, pero vale la penaverlos como complementarios, por lo que señalé haceun momento, si no se reforma la parte del sistemapúblico de las pensiones de los trabajadores públicos,no van a quedar muchos recursos para un esquema nocontributivo.

Lo primero sería, sin duda, tener un sistema integral,de tal manera que las pensiones sumamente privile-giadas del sector público no fueran nada más un temade malos manejos o de inflación, etcétera. El hecho esque cuando en la mayoría de los países subió la edadde retiro, para los trabajadores afiliados al ISSSTE en losúltimos 20 años disminuyó; es difícil de entender, dejustificar, este privilegio respecto al resto de los traba-jadores formales y, obviamente, respecto al resto de lapoblación.

Reducir costos para los trabajadores y patrones delsistema integral, implica reducir tasas de reposiciónobligatoria y financiar parte de las pensiones con im-puestos generales (tendrían que ser impuestos al consu-mo porque si no simplemente pasaríamos impuestos alingreso vía el sistema de seguridad social, a impuestos


al ingreso vía 10R$, y con eso no se reducen impuestos,es decir, no se hace más atractiva la seguridad socialpara los trabajadores y para los patrones).

Hoy la pensión mínima garantizada se obtiene des-pués de 25 años de cotización, pero si no se cotizó encierto periodo no se tendrá protección. Realmente debepensarse en un esquema más bien creciente, donde lapersona no se quede sin nada, sino, más bien obtengaalgo con base en su contribución.

En cuanto a la protección social, hay tres posibilida-des para abordarla integralmente: una es enfocando losprogramas de pobreza hacia la población de adultosmayores; otra es la estrategia de la actual administra-ción: pensiones mínimas dirigidas y complementadascon programas de ahorro voluntario; y, finalmente, estála idea de la pensión universal.

Tradicionalmente los ancianos han constituido unsector no privilegiado por los programas antipobreza.Es decir, la protección social no ha cubierto en Méxicoa la población no contributiva.

El tema de la sustentabilidad política no es sólo unprograma contra la pobreza en contraste con un dere-cho de una ley de seguridad social. Los derechos ad-quiridos de la seguridad social están muy bien blindados,los programas contra la pobreza son mucho más co-yunturales. Nos encontramos con el problema de obte-ner recursos no como un derecho de una Ley deSeguridad Social, sino como un programa asistencial.

Respecto al tema de la capacidad de ahorro, a me-nudo se maneja el concepto de pobreza alimentaria,en relación con la población que gasta todo su ingre-so en alimentos aunque la mayoría de las veces sólose logra comprar la canasta básica alimentaria. Esa de-finición es cuestionable, porque es una contradicción


conceptual promover el ahorro voluntario o forzado enla población que apenas tiene para comer.

En cuanto al tema de la focalización, tenemos que sibien el programa Oportunidades es sin duda alguna elmejor instrumento con que se cuenta, persisten aúnerrores de focalización importantes. Existe un porcen-taje considerable de la población pobre que no tieneacceso al programa por diversas razones (porque viveen comunidades muy pequeñas o en comunidades muyricas, digamos, donde el programa no llega), y ademáshay un porcentaje considerable de la población que noes pobre, por lo menos según las encuestas de ingresoy gasto en los hogares.

Finalmente, uno de los temas centrales es el im-puesto marginal, que implica desincentivos para unapensión focalizada en términos de ahorrar, afiliarse aun esquema contributivo o trabajar.

Si se tiene garantizada una pensión condicionada aque el ingreso esté debajo de la línea de pobreza, elincentivo a ahorrar, a protegerse y a tener mayoresrecursos cuando se llegue a cierta edad es menor, por-que se tiene esa protección, aunque ésta sea mínima.

Pero como esta protección está condicionada a cier-to ingreso, y se sabe que se perdería al obtener eseingreso, no deja de tener este componente algo per-verso. Una pensión universal no presentaría este pro-blema pues, todo mundo la tendría garantizada.

Lo anterior es claramente una defensa de la pensiónuniversal, una defensa más neoliberal, por llamarlo dealguna manera.

Este tipo de pensiones ha sido muy común en paí-ses industrializados, y mucho más drástico en paísesen desarrollo. En algunos casos incluso ha habido unaatención especial de algunos organismos internaciona-


les sobre la eficiencia de estos mecanismos, pues pre-sentan ventajas claras, a saber: maximizan (son de leyy un instrumento que asegura una cobertura total en lapoblación en pobreza extrema); no presentan ese ele-mento distorsionante; y minimizan costos administrati-vos al no separar a la población y entre pobres y nopobres.

¿Cuáles son los costos?, ¿por qué, si son tan buenas,no son más comunes? El tema de la factibilidad y eltema de la justicia. Poca gente considera que una trans-ferencia igual para todos es injusta. Recordemos que elgobierno de Margaret Thatcher casi cayó por un im-puesto de ese tipo. En general, ese tipo de pensioneso de transferencias planas, o impuestos planos, tienecierta percepción de injusticia.

¿Cuánto costaría esto en el caso de México? Éste esun país con una población de 70 años en adelante sor-prendentemente pequeña (3.6% más o menos de lapoblación, que serán 20 millones en medio siglo).

¿Cuánto costaría si asumimos que hay una trayecto-ria de crecimiento razonable, por ejemplo del 3%? Hoyestaríamos hablando de cifras de 0.38% del PIB; llegaríaa un máximo de medio punto porcentual y despuéscomenzaría a decrecer.

¿Por qué sucedería? Porque estamos hablando de unapensión absoluta, de una línea de pobreza absoluta;entonces, si va creciendo el PIB per cápita, esa pensiónse hace cada vez más chiquita; la pregunta es si seríasostenible políticamente en el futuro. No ha sido lahistoria de otros casos.

Para concluir, hagamos un ejercicio comparativo. Elgasto de pensiones no contributivas de algunos paí-ses de la región, en contraste con México –exceptoBrasil, que es un caso excepcional– sería de medio


punto porcentual, justamente en pensiones no contri-butivas, en su mayoría focalizadas, por cierto, no uni-versales. En México, el año pasado hablábamos del0.01%; hoy, gracias al programa Oportunidades, habla-mos del 0.03, es decir, diez veces menos, una décimaparte de lo que en promedio se dedica en la región.

Respecto a si esto es justo o no, hay que tomar encuenta dos cosas: cuando uno se pregunta quién sebeneficia del gasto social en su conjunto en México, loque se encuentra es que en promedio los pobres reci-ben lo mismo que los ricos. ¿Por qué? Porque recibenmucho más de ciertos programas (como educación bá-sica y salud para la población abierta), pero muchomenos de la seguridad social o de los subsidios a laeducación superior, y viceversa para los ricos.

En promedio las transferencias son equivalentes;entonces no sería muy distinto, claramente sería mu-cho más progresivo que los subsidios actuales a laseguridad social.

Una vez que vemos el impacto neto de impuestos,los tres deciles más ricos financiarían esto en su con-junto. Del sexto o séptimo para abajo serían recepto-res netos de esta pensión crecientemente, mientrasnos acercamos más hacia los pobres extremos.

Finalmente, esto implica, en términos conceptualesmás amplios, pensar en un sistema en el cual se pasedel actual, donde de los tres pilares el dos es el centrode atención, a un esquema en el que este pilar podríarealmente incluso desaparecer y donde habría un es-quema de protección básica con una cobertura univer-sal que podría ser pequeña o grande, dependiendo delas elecciones de cada sociedad; y un componentevoluntario, donde la elección de cuánto debe prote-gerse en el futuro sería de cada trabajador.

La idea central de este trabajo es enfatizar que hay unproblema en el diseño de nuestro sistema de seguri-dad social, que hay serios problemas financieros, decobertura, fragmentación y equidad.

Retomando el tema de la agenda pendiente de laseguridad social, si bien se hizo la reforma en 1995, yaunque hay una serie de elementos importantes queavanzaron con ella, ésta es perfectible, y eventualmen-te se pueden corregir errores o problemas de diseño;las condiciones son dinámicas y por lo tanto puedenmejorar.

Por otra parte, está al tema de la estructura de lageneración del monto constitutivo. En las aseguradorasno se ha discutido, por ejemplo, la regulación; se hanpreocupado más por las contribuciones, mientras quepronto se puede presentar el problema que implicagenerar las pensiones, donde juegan un papel las ase-guradoras. Hasta ahora éstas han tenido poca participa-ción, o no se ha discutido lo suficiente si este esquemade regulaciones es adecuado y congruente.

Hacia un sistema nacionalde pensiones

Alejandro Villagómez Amescua

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El segundo punto central de la agenda es la reformaa los programas públicos. El problema con este tipo deprogramas pasa por asuntos de inequidad, duplicidad,costos fiscales, etcétera.

El tercer tema de la agenda es el problema de unsistema nacional de pensiones, hacia el cual considera-mos conveniente movernos.

Como se señaló en las primeras líneas, la seguridadsocial en general tiene que ver con problemas de dise-ño, financieros, de cobertura, fragmentación y de ine-quidad, fundamentalmente, y la idea de plantear unsistema nacional de pensiones apunta precisamente atratar de resolver estos problemas.

De alguna forma y por varias razones, deberíamoscontar con un sistema que permitiera homologar losprogramas actuales. En primer lugar, porque hay unproblema de duplicidad serio, aunque tal vez no sufi-cientemente documentado, donde sabemos perfecta-mente que hay un subconjunto de la población,probablemente pequeño, pero un subconjunto al fin,que eventualmente tiene dos sistemas de pensiones:el IMSS y el ISSSTE, por ejemplo, lo cual es irracionalcuando la mayor parte de la población no está cubier-ta. Entonces, ante este problema de duplicidad, es ne-cesario homologar para poder centralizar bases de datos,etcétera.

Luego, hay otro problema para homologar con baseen el concepto de la portabilidad: quien se mueve delISSSTE al IMSS en un momento dado, pierde derechos enla mayoría de las condiciones.

Quien se mueve del IMSS al ISSSTE puede atraer sucuenta, pero si no tiene lo suficiente acumulado paratener un monto constitutivo, no tendrá pensión, aun-que sí al menos es posible recuperar recursos; el pro-

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blema es que no hay portabilidad, por lo que es funda-mental trabajar en este punto.

Por eso es importante homologar, y de ahí la ideade la reforma propuesta para el ISSSTE partía de labase del esquema IMSS, porque era un primer paso parahomologar puntos en común, criterios comunes, parano caer en los problemas que se señalan también enotros trabajos en este mismo volumen.

Obviamente es urgente ampliar la cobertura, y aquípuede retomarse la propuesta del esquema universalseñalado por John Scott, y su papel en el combate a lapobreza.

Pero hay dos temas que no se han tocado suficiente-mente y que es necesario enfatizar. El primero es elsiguiente: de repente se tiene la idea de que todosestos esquemas de seguridad social, y de pensiones enparticular, se van a resolver totalmente con el esquemaque se está planteando, pero no se ve el elementointegral del sistema económico, que de alguna formahace que los sistemas de pensiones estén arrastrandoproblemas que vienen de otro aspecto, en particulardel mercado laboral.

Se ha hablado ya de la baja cobertura. El problemaaquí en parte es de diseño, y en parte es de econo-mía, pues ésta no está creciendo y el mercado laboralno está generando los trabajos formales. De hecho, sianalizamos los últimos cinco años, veremos que hahabido una pérdida de mercado formal y un aumentode empleo no formal, el cual no tiene beneficios socia-les y, obviamente, queda fuera de la cobertura.

Asimismo, se ha mencionado que las pensiones sonbajas en comparación con otros países, pero este tam-bién es un problema de mercado, sobre todo cuandose habla de que hay rigidez en el mercado laboral.

162 Alejandro Villagómez Amescua

Esa rigidez está generada por los costos no salaria-les, y si se generara una contribución mayor en seguri-dad social, impactaría estos costos no salariales, yseguiríamos sin resolver el problema del mercado la-boral, y no habría creación de empleos formales, por-que los incentivos a la empresa o al patrón, o paracontratar al trabajador en mercado formal, no existen.

En resumen, si queremos potenciar los efectos deuna reforma a la seguridad social, tenemos que refor-mar necesariamente el mercado laboral, y es importan-te hacer esto, no se puede postergar por más tiempo,si no va a bloquear los avances que se están plantean-do en la parte de reformas de seguridad social.

Otro punto que vale la pena enfatizar, es el proble-ma del pasivo en las pensiones. Es cierto que el costofiscal es un pasivo importante; sin embargo, el proble-ma de salud, asociado a la población en tercera edad,es mucho mayor y no se le ha dado la importancia querequiere.

En este punto, al parecer no hay una valoración decuál es el pasivo contingente derivado no del pago de lapensión, sino del problema de salud. Este factor puedeconvertirse en la bomba de tiempo que está implicandoel problema de pensiones.

Yo creo que este es un tema que debe ser conside-rado, hay que empezar a trabajarlo, porque la pobla-ción de la tercera edad en México está creciendo aniveles exponenciales, la pirámide se va tornar y éstees un gasto que hay que empezar a prever desde unprincipio.

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Agustín Miguel Alonso Raya. Profesor de Educa-ción Primaria por la Escuela Normal Rural “LuisVillarreal” en Hidalgo y sociólogo por la Univer-sidad Iberoamericana. Fue fundador y dirigentedel Partido Socialista de los Trabajadores, del Par-tido Mexicano Socialista y del Partido de la Revo-lución Democrática, en el que ha formado partedel Consejo Nacional y de la Comisión PolíticaConsultiva. En 1997 fundó la agrupación políticaCausa Ciudadana. Con una larga trayectoria comodirigente sindical, desde 2001 funge como secre-tario de Coordinación Regional I del Comité Eje-cutivo Nacional del Sindicato Nacional de los Tra-bajadores del Estado. Ha sido diputado federal enla LIII y LVII Legislaturas, cargo que también ocu-pa en la LIX Legislatura, en la que además presi-de la Comisión de Seguridad Social.

Berenice Patricia Ramírez López. Candidata al doc-torado en Estudios Latinoamericanos por la Facul-

Acerca de los autores


tad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universi-dad Nacional Autónoma de México, donde se hadesempeñado como profesora de los posgradosen Estudios Latinoamericanos, Ciencias de la Ad-ministración y Ciencias Políticas y Sociales. Hacoordinado los libros Seguridad social: reformas yretos y Seguridad o inseguridad social: los riesgosde la reforma. Hoy en día es investigadora detiempo completo en el Instituto de Investigacio-nes Económicas de la UNAM.

David Madero Suárez. Doctor en Economía por laUniversidad de California en Los Ángeles. Ha de-sempeñado diversos cargos en la administraciónpública y ha sido profesor en la Universidad deCalifornia en Los Ángeles, en el Instituto Tecnoló-gico Autónomo de México, en el Centro de Inves-tigación y Docencia Económicas. En 1993 recibióel segundo lugar del Premio Nacional de Econo-mía de Banamex. Actualmente es profesor en laUniversidad Iberoamericana y titular de la Coordi-nación General de Estudios Económicos de la Co-misión Nacional del Sistema de Ahorro para elRetiro (Consar).

Tapen Sinha. Doctor en Economía por la Univer-sidad de Minnesota. Es profesor de administraciónde riesgos en la Universidad de Nottingham, In-glaterra, así como titular de la cátedra de ING Co-mercial América en el Departamento de Actuaríaen el Instituto Tecnológico Autónomo de México,donde fundó y dirige el Centro Internacional parala Investigación en Pensiones. Miembro del Siste-ma Nacional de Investigadores, Nivel III, ha pu-

165Acerca de los autores

blicado cien artículos y cuatro libros, el más re-ciente: Análisis retrospectivo y prospectivo del sis-tema de pensiones privadas obligatorias en México.

Verónica Irma Zetter de Anda. Maestra en Econo-mía Pública y Planificación por la Universidad dela Sorbona en París. Ocupó diversos cargos en laSecretaría del Patrimonio Nacional, en la Secreta-ría de Hacienda y Crédito Público y en Altos Hor-nos de México y ha tenido una trayectoria ascen-dente desde su ingreso al Instituto Mexicano delSeguro Social, donde actualmente es Coordinado-ra de Administración de Riesgos Institucionalesde este organismo.

Gabriel Martínez González. Doctor en Economíapor la Universidad de Chicago. Ha sido profesoren el Instituto Tecnológico Autónomo de México.Como Director de Planeación y Finanzas del Insti-tuto Mexicano del Seguro Social encabezó el di-seño conceptual de sistemas innovadores, deplaneación financiera y llevó a cabo otras pro-puestas para la transformación de esta institución.Entre sus publicaciones destacan los libros sobrelas reformas a la seguridad social: Aportaciones aldebate, Evidencias para el debate y Perspectivaspara el debate. En la actualidad es Secretario Ge-neral de la Conferencia Interamericana de Seguri-dad Social (CISS).

Antonio Guzmán Nacoud. Doctor en Ciencias Eco-nómicas con especialidad en Administración porel Instituto de Organización y Dirección en Indus-tria de Varsovia, Polonia. Profesor en el Instituto


Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey,en el que ha ocupado diversos cargos directivos.Fue coordinador del Sistema de Financiamientopara el Desarrollo de San Luis Potosí (Sifide) y se-cretario de Finanzas del gobierno de este estado.Ha participado en proyectos de planeación estra-tégica regional y competitividad de diversas enti-dades federativas, así como de la república de ElSalvador y el gobierno de Perú. Es autor de doslibros en materia de desarrollo regional y competi-tividad y de artículos publicados en el ámbitonacional e internacional. En la actualidad es Subdi-rector de Planeación Financiera y Evaluación Ins-titucional del Instituto de Seguridad Social al Ser-vicio de los Trabajadores del Estado.

Rogelio Alberto Gómez-Hermosillo Marín. EstudióSociología en la Facultad de Ciencias Políticas ySociales de la Universidad Nacional Autónomade México. Ha sido miembro fundador y dirigente dediversas organizaciones de la sociedad civil y coor-dinador de campañas de educación ciudadana.Ocupó la presidencia del Instituto Nacional deDesarrollo Social de la Secretaría de DesarrolloSocial en la que actualmente coordina el Progra-ma Oportunidades. Es autor de diversos textossobre sociedad civil y observación electoral.

John Scott Andretta. Candidato a doctor en Econo-mía por la Universidad de Oxford, Inglaterra. Es-tudioso de la pobreza, la política social, la econo-mía del bienestar y la filosofía de la economía, harealizado reportes técnicos para el Congreso de laUnión, así como trabajos de investigación sobre

167Acerca de los autores

la distribución del gasto público y evaluacionesde programas para la superación de la pobrezaen México, que han sido publicados en revistasnacionales e internacionales. Fue miembro del Co-mité Técnico para la Medición Oficial de la Po-breza convocado por la Secretaría de DesarrolloSocial y de la Comisión Mexicana de Macroeco-nomía y Salud. Actualmente es profesor-investi-gador de la División de Economía del Centro deInvestigación y Docencia Económicas.

Alejandro Villagómez Amescua. Doctor en Eco-nomía por la Universidad de Washington, es miem-bro del Sistema Nacional de Investigadores, NivelII. Ha sido profesor en la Facultad de Economíade la Universidad Nacional Autónoma de México, enel Instituto Tecnológico de Estudios Superiores deMonterrey y en la Universidad de Washington. Hapublicado varios libros y diversos artículos en re-vistas nacionales e internacionales. Hoy en día essecretario académico del Centro de Investigacióny Docencia Económicas.

La seguridad sociala una década de la reforma de pensiones

se terminó de imprimir en la imprentade la Cámara de Diputados en agosto de 2006.

El tiraje consta de 1 000 ejemplares.

la seguridad social a una decada de la reforma de pensiones

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