La nueva ruralidaden Europa y su interéspara América Latina

La nueva ruralidaden Europa y su interéspara América Latina

Dirección del Centro de Inversiones (TCI)

Organizacíon de las Naciones Unidaspara la Agricultura y la Alimentacíon

Unidad Regional de Desarrollo Agrícola yRural Sostenible (LCSES)Banco Mundial

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© FAO 2003

Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en queaparecen presentados los datos que contiene no implican, de partede la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y laAlimentación, juicio alguno sobre la condición jurídica de países,territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de ladelimitación de sus fronteras o límites.

Este trabajo ha sido preparado en el marco del Programa Cooperativo FAO-BancoMundial (FAO/CP) por Antonio Pérez y José María Caballero (FAO/TCIL), con lacolaboración de Paola Agostini (Banco Mundial, LCSES) y Edgardo Floto(FAO/TCIL). Nuestro agradecimiento a Michele De Benedictis, Francesco Mantino,Elena Saraceno y José María Sumpsi por el apoyo intelectual prestado en las etapas degestación del trabajo. Agradecemos también el estímulo que a la preparación delmismo dieron los funcionarios de gobiernos latinoamericanos y del Banco Mundial yla FAO participantes en el viaje de estudio a zonas rurales de Andalucía, Calabria,Emilia-Romaña y Galicia en octubre de 2002, así como a nuestros generosos anfitrio-nes del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, la Junta de Galicia y la Juntade Andalucía, en España, el Instituto Nacional de Economía Agraria, la UVAL delMinisterio del Tesoro y los Gobiernos Regionales de Calabria y Emilia-Romaña, enItalia, y la Comisión Europea en Bruselas. Nuestro agradecimiento, por último, a laDirección de Asistencia para las Políticas (TCA), la Dirección del Centro deInversiones (TCI), la Dirección de Desarrollo Rural (SDA) y la Oficina Regional paraAmérica Latina y el Caribe (RLC) de la FAO, y la Unidad Regional de DesarrolloAgrícola y Rural Sostenible para América Latina y el Caribe del Banco Mundial(LCSES).Los conceptos expresados en el presente documento son de responsabilidad de losautores y no representan necesariamente las opiniones de la FAO ni las del BancoMundial.

ÍNDICE

Lista de acrónimos

Resumen

Introducción

1. Agricultura y ruralidad en Europa y América LatinaEl cambio ruralLa “nueva ruralidad”

2. Breve descripción de las políticas de desarrollo rural de la Unión EuropeaEl primer y segundo pilar de la PACLos fondos estructurales europeosLos planes de desarrollo regional y rural

3. Programas, acciones e instituciones rurales europeasProgramas innovadores: la iniciativa LEADERProgramas innovadores: el PRODERProgramas innovadores: los Pactos territorialesDesarrollo endógeno en distritos industriales y agroalimentariosAcciones innovadoras: diversificación productiva, valorización de los activosterritoriales y turismo ruralInstituciones sectoriales: cooperativas de servicios y asociaciones de regantes

4. Aspectos de la experiencia europea de interés para América LatinaElementos generales de la política y la programación del desarrollo ruralDescentralización en el ámbito de alianzas verticales y horizontales.Diversificación multisectorial, valorización de los activos territoriales y turismo ruralCofinanciamiento, cooperación y trabajo en redProgramas e instrumentos innovadoresAlgunas instituciones sectoriales

5. Conclusión

Bibliografía

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SIGLAS

CE Comisión Europea

DI Distritos industriales

DOC Denominación de origen controlado

FAO/CP Programa de Cooperación FAO/Banco Mundial

FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional

FEOGA Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola

FSE Fondo Social Europeo

GAL Grupo de Acción Local

INEA Istituto Nazionale di Economia Agraria

OMC Organización Mundial del Comercio

ONG Organización no gubernamental

PAC Política agrícola común de la Unión Europea

PDR Planes de desarrollo rural

PIB Producto interno bruto

POR Programa operativo regional

PRODER Programa operativo de desarrollo y diversificacióneconómica de zonas rurales (España)

PYMES Pequeñas y medianas empresas

PT Pactos territoriales

UE Unión Europea

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E l documento ofrece una síntesis de los cambiosocurridos en la agricultura y la ruralidad de los

países de la Unión Europea y la América Latinadurante las últimas décadas, examina las políticas einstrumentos de desarrollo rural del “modelo euro-peo”, y concluye identificando enfoques, programasy acciones que pueden ser útiles como fuentes deinspiración para trazar estrategias, decidir políticas ydiseñar programas adaptados a las condicionesnacionales de los países del otro lado del Atlántico.

La intensidad y difusión del cambio rural en las últi-mas cinco décadas han sido mucho mayores en lospaíses de Europa latina que en los de AméricaLatina. Ello ha de atribuirse al mayor desarrollo eco-nómico general de los primeros durante ese período,pues, en definitiva, el desarrollo rural es parte deldesarrollo general. En particular, tres circunstanciasimpulsaron el cambio rural en la Europa latina: lafuerte demanda de mano de obra en empleos indus-triales y de servicios de alta productividad, que favo-reció la migración y la diversificación de laocupación rural; un bajo crecimiento demográficoque, sumado a lo anterior, impidió la formación deexcedentes de mano de obra rural; y una fuerte dis-ponibilidad de recursos para la inversión, que per-mitió el empleo de cuantiosas sumas en lamodernización del medio rural. Estas circunstanciaspropiciaron procesos de desarrollo endógeno enmuchas zonas rurales. Fueron apoyadas por unagenerosa política de la Unión Europea (UE) enca-minada a la modernización de las regiones menosfavorecidas, a través de los fondos estructurales, yuna Política agrícola común (PAC) que permitióaumentar la producción y el ingreso de los agricul-tores, aunque a costa de un gran esfuerzo presu-puestario y la distorsión de los mercados agrícolas.

En América Latina, debido a la importancia de lapobreza rural y al dualismo entre agricultura empre-sarial y campesina, el concepto de desarrollo ruralestá íntimamente asociado a la transformación de laagricultura campesina y la lucha contra la pobreza enel campo, hasta el punto que con frecuencia erróne-amente se confunden. En Europa, en cambio, el des-arrollo rural está más ligado a la lucha contra lamarginación de ciertas regiones, el deseo de usarmejor los territorios nacionales evitando que algunosqueden despoblados, y el interés por mantener vivas

y compartir con los visitantes las culturas, tradicio-nes y patrimonios de los diversos territorios.

Pese a esta diferencia, en Europa y América Latinaestán surgiendo nuevas formas coincidentes de con-cebir el espacio y el desarrollo rural –la llamadanueva ruralidad–, que comienzan a influir en eldiseño y la aplicación de las políticas y los progra-mas. Se trata de conferir mayor importancia a: i) ladimensión territorial en oposición a la sectorial, asícomo a las funciones y servicios prestados por laagricultura más allá del aspecto productivo; ii) losvínculos entre las pequeñas ciudades y el campo cir-cundante, y la relación entre desarrollo urbano yrural; iii) la complementariedad entre la agriculturay otras ocupaciones; iv) la función residencial de lasáreas rurales; v) la integración de las áreas rurales alos mercados y los procesos de globalización, lo quedestaca la importancia de la competitividad territo-rial frente a la puramente empresarial o sectorial; vi)el potencial económico que ofrecen los activos liga-dos al territorio, de tipo geográfico, histórico, cultu-ral, etc.; y vii) la participación en las políticas yprogramas de desarrollo rural de los diversos agentesinvolucrados y la concertación entre ellos.

La PAC tuvo inicialmente una orientación estricta-mente sectorial, con un predominio de las interven-ciones en los mercados agrícolas (la parte queactualmente se conoce como primer pilar). Contabatambién con diversas medidas y fondos estructuralespara apoyar la transformación y modernización delas explotaciones agrícolas. En 1988, después de eva-luar esa orientación sectorial y considerarla insufi-ciente, la UE introdujo algunas medidas y programasde tipo territorial, multisectorial e integrado, dirigi-dos al conjunto de la población rural de las regionesy zonas atrasadas. Se trataba de promover sistemaslocales que pusieran en marcha programas capaces degenerar procesos endógenos de desarrollo. Estasmedidas innovadoras, unidas a los mencionados apo-yos a la transformación agrícola, pasaron a constituirla nueva política de desarrollo rural europea, cono-cida como segundo pilar de la PAC. Cabe destacarque si bien este último está destinado a crecer en tér-minos absolutos y relativos, el primer pilar disponede cerca del 90% de los recursos de la PAC y sus ayu-das y subvenciones representan casi un tercio delvalor agregado de toda la agricultura comunitaria.

RESUMEN

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¿Qué valor puede tener para América Latina elmodelo europeo de políticas de desarrollo agrícola yrural?

En su conjunto, una enseñanza relevante es que lasestrategias unilaterales de modernización agrícola nopermiten alcanzar un desarrollo sostenible del mediorural. En la UE, y en otras economías avanzadas, handeterminado aumentos considerables de produccióne ingresos que sin embargo tienden a concentrarseen grupos de agricultores y regiones cada vez másreducidos, y a demandar cuantiosas subvencionesque distorsionan los mercados. Esto aconsejaría lapuesta en práctica de políticas de desarrollo rural conlógica territorial, acento en la diversificación multi-sectorial, destinadas al conjunto de la poblaciónrural, y distintas aunque complementarias a las tra-dicionales políticas sectoriales, tal como han comen-zado a hacer los países de la UE desde comienzos dela década pasada.

El primer pilar de la PAC, o sea la intervención enlos mercados, tiene muy pocas posibilidades de apli-cación, ya sea porque sus objetivos no son proponi-bles (creación de un mercado único, equiparación delos ingresos agrícolas con los de otros sectores), o porsu elevado costo y distancia de la lógica del mercadoque predomina en Latinoamérica.

El componente del segundo pilar destinado a moder-nizar la agricultura puede ofrecer algunas ideas deinterés para América Latina. Sin duda, deberá apli-carse distintamente, tal vez de manera más diferen-ciada, flexible, focalizada y en escala más modesta.Pero es el otro componente del segundo pilar, esdecir, las nuevas políticas de lógica territorial, el quepuede ofrecer mayor fuente de inspiración. La carac-terística más interesante es la importancia atribuida ala competitividad económica de cada territorio, conel propósito de mejorar la calidad de la vida rural.Esto requiere estimular la participación organizadade los actores locales en programas especialmentediseñados para aprovechar los recursos materiales einmateriales de la zona, promover la diversificaciónmultisectorial y vincular al medio rural con lospueblos y las pequeñas ciudades.

Otros elementos de posible interés son las normaspor las que se rige la entrega de los fondos estructu-rales de la UE. Estos fondos son un instrumento quepersigue la cohesión económica y social de los terri-torios europeos, entendida como reducción de las

disparidades de desarrollo. Financian gran variedadde inversiones en infraestructura y desarrollourbano, rural, social y regional en los territorios des-favorecidos y transfieren fondos de unos países aotros. A diferencia del primer pilar, el manejo deestos fondos se rige por el principio de subsidiaridad.Además, existen otras normas, tales como las de con-centración (objetivos, temas y población beneficiariacada vez más focalizados y reducidos), partenariado(participación obligatoria de los actores públicos yprivados), programación (proyectos basados en lademanda y diseñados y ejecutados descentralizada-mente, pero integrados en un marco plurianual yconcertado de programación), adicionalidad (cofi-nanciamiento obligatorio entre los diversos sujetospúblicos y privados), y seguimiento y evaluación, paramejorar la eficiencia, transparencia y rendición decuentas de todo el proceso.

La experiencia europea de devolución de funciones alas regiones, el sector privado y la sociedad civilpuede ayudar a evitar ineficiencias e impedir la for-mación de “alianzas colusivas” y otros problemas delos procesos de descentralización. Por un lado, lasnuevas políticas rurales se ejecutan en el marco departenariados verticales entre la CE, los gobiernosnacionales, regionales y municipales, y los gruposlocales. Estos últimos deciden las prioridades locales,ejecutan los programas y administran los fondos. Porsu parte, las instituciones gubernamentales definenlas políticas y los objetivos generales, distribuyen losrecursos entre países o regiones, establecen las prio-ridades regionales e intersectoriales, determinan losobjetivos y ejes prioritarios del desarrollo regional,supervisan la ejecución y evalúan los resultados.Además, se establecen partenariados horizontales,compuestos por actores públicos y privados de lasociedad y la economía local. Estas asociaciones tien-den a conformar una nueva institucionalidad local,que normalmente dispone de gran autonomía paraestablecer las prioridades estratégicas del territorio,seleccionar y aprobar los proyectos, y supervisar lasacciones e inversiones.

Otras experiencias innovadoras de indudable utilidad–sobre todo teniendo en cuenta la pluriactividad yaexistente en muchas pequeñas y medianas explota-ciones de América Latina– son los procesos europeosde diversificación de las actividades productivas,aprovechamiento de las sinergias entre diversos secto-res, y encadenamientos entre actividades productivasy no productivas para aumentar la competitividad del

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territorio. Estos procesos, a veces, cuentan con elapoyo de programas públicos que promueven diver-sas actividades, principalmente mejoras en la comer-cialización; fomento de la artesanía, la agroindustriay otras industria locales; y promoción del turismorural y otros servicios. En breve, se trata de valorizarlos activos territoriales mediante formas diversas peroque, conceptualmente, representan tres grandesopciones económicas: actividades comerciales yagroindustriales que aumentan el valor añadido deproductos y servicios tradicionales; nuevos bienesdesarrollados a partir de recursos, técnicas y tradicio-nes culturales poco utilizados; y aprovechamiento desinergias horizontales que aumentan el valor agre-gado de diversos sectores (por ejemplo, basándose enlos caballos como atracción de una zona, combinar laenseñanza de la equitación con actividades artesana-les, degustación y venta de vinos, hotelería, restau-rantes y turismo rural).

Los programas LEADER, los Pactos Territoriales y,en forma algo distinta, los distritos industriales yagroalimentarios son mecanismos específicos y origi-nales del enfoque territorial rural en los países de laUE. De ellos, lo que más interesa es el método. Suscontenidos, si bien ofrecen ideas sugestivas, reflejanpor lo general tipos de inversiones, niveles tecnoló-gicos, mix productivo y estructura de la demandamás difíciles de transferir al medio latinoamericano.

Los LEADER intervienen en comarcas relativa-mente pequeñas (de diez a cien mil habitantes) en lasque se organizan Grupos de Acción Local (GAL)que preparan el plan estratégico y un plan de acciónplurianual, y estudian, aprueban y supervisan la eje-cución de los proyectos presentados para cofinancia-miento. Los GAL reciben asistencia técnica, trabajanen red y establecen relaciones de cooperación entresí, lo que facilita su integración a los mercados. LosLEADER son un instrumento flexible, eficiente ycost-effective para promover la creación sostenible decapital social, inversiones productivas, empleo,ingresos y efectos demostrativos en zonas atrasadas.Los Pactos Territoriales son acuerdos entre sujetospúblicos y privados (gobiernos provinciales y muni-cipales, sindicatos de trabajadores, empresas o gru-pos de empresas, bancos o cajas rurales) para ejecutarprogramas integrados de inversiones industriales,agroindustriales, agrícolas y de servicios en zonasrurales deprimidas. También promueven condicio-nes socio-institucionales favorables al crecimientoeconómico, entre ellas la colaboración público-

privada, la confianza mutua, la oferta de bienespúblicos y la formación de recursos humanos. Susposibilidades de adaptación en América Latina sonen principio más restringidas, debido a la mayordimensión de las actividades, inversiones y territo-rios involucrados.

Los Distritos industriales y agroindustriales se carac-terizan por la presencia, en zonas rurales relativa-mente pequeñas, de un amplio número depequeñas y medianas empresas independientes,especializadas en productos intermedios o finales deuna misma rama (por ejemplo, textiles y vestidos,cuero y calzado, productos porcinos y hortícolas).Con ayuda pública crean centros de servicios espe-cializados, que les permiten mantener niveles deexcelencia en materias de gestión empresarial, tecno-logía y gama de productos; capacitar personal; ytener acceso a los mercados internos y externos. Lasdesventajas de la baja escala productiva se compen-san con creces por la división del trabajo y las eco-nomías externas que proporciona el “sistemadistrito”.

También se ha podido comprobar la utilidad quepodrían tener en América Latina instituciones másconvencionales como las cooperativas de servicios ylas asociaciones de regantes, que tienen formas deorganización y niveles de desarrollo muy importan-tes en Europa. A través de cooperativas de primer ysegundo grado, pequeños y medianos productoresagrícolas independientes adquieren a bajo costo latecnología y los insumos productivos, lo mismo queel financiamiento y la protección contra riesgos.También aumentan la calidad y el grado de procesa-miento de los productos vendidos, y obtienen pre-cios superiores en virtud de la comercialización engran escala y con marcas de calidad.

En resumen, diversos elementos de las políticas y lasexperiencias europeas ofrecen perspectivas de utiliza-ción en América Latina, aunque requieren un cuida-doso esfuerzo de análisis y adaptación. Estasenseñanzas están ya enriqueciendo el trabajo de laFAO y el Banco Mundial. Cabría recomendar lapuesta en marcha de un programa de difusión espe-cialmente diseñado y financiado, que entre otros ele-mentos podría contemplar visitas de especialistas deLatinoamérica a países europeos, promoción delintercambio Europa/América Latina, seminariosregionales y nacionales sobre temas específicos, dise-minación de experiencias y métodos a través de la

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Web, estudios aplicados sobre diferentes maneras deadaptar los enfoques y programas europeos a laregión, y asistencia técnica a países en diversosaspectos de la política de desarrollo y los programasde inversión rural.

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Introducción

L a FAO y el Banco Mundial, a través de su Programa de Cooperación administrado por el Centro deInversiones (FAO/CP), han comenzado a examinar lecciones emanadas de experiencias innovadoras de

desarrollo rural en países de la Unión Europea, especialmente del sur de Europa, y difundirlas en AméricaLatina. En particular, en octubre de 2000 se llevó a cabo un curso-taller sobre “Políticas, instrumentos y expe-riencias de desarrollo rural en los países latinos de Europa y América”, principalmente de naturaleza académica1.En octubre de 2002 se organizó un viaje de estudio en el cual funcionarios latinoamericanos, acompañadospor expertos del Banco Mundial y la FAO, visitaron proyectos e instituciones vinculados al desarrollo ruralen España e Italia y participaron en un seminario de trabajo en las oficinas de la Comisión Europea. Desdeentonces, la FAO mantiene una página Web con material bibliográfico, informaciones y direcciones útilessobre los enfoques europeos2.

Estas actividades se organizaron con el propósito de examinar la utilidad de la experiencia europea, en par-ticular de la Europa latina, para la formulación de políticas y programas de desarrollo rural en AméricaLatina. Dentro del “laboratorio europeo” se incluyen experiencias endógenas exitosas de desarrollo local, el“modelo europeo” de políticas de desarrollo rural y algunos programas específicos, instituciones y dimen-siones características del desarrollo rural y regional. No se trata, evidentemente, de copiar modelos o inten-tar reproducir casos históricos, sino de valorar experiencias y buscar inspiración para trazar estrategias,decidir políticas y diseñar programas adaptados a las condiciones de los países latinoamericanos.

Este documento ofrece una síntesis de los temas tratados y de las principales conclusiones. En la primeraparte se examinan algunos aspectos característicos del cambio rural ocurrido en Europa y América Latina enlas últimas cinco décadas, así como la evolución del concepto de desarrollo rural. A continuación se presen-tan los aspectos generales de las políticas agrícolas y rurales en Europa y algunos instrumentos de progra-mación regional y rural puestos en marcha para aumentar la eficacia y coordinar intervenciones. Después seanalizan los programas y procesos innovadores más específicos y relativamente recientes, sobre todo de tipoterritorial. En la cuarta parte se sintetizan los elementos de las políticas y los programas europeos que pare-cen tener mayor utilidad para difundirse y adaptarse en América Latina, y en la quinta parte se ofrecenalgunas conclusiones.

1 Los trabajos presentados y las discusiones se han recogido en: Edelmira Pérez Correa y José M. Sumpsi (Coordinadores), "Políticas,instrumentos y experiencias de desarrollo rural en América Latina y Europa", Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Madrid,2002.

2 http://www.fao.org/tc/tci/EurLac.htm

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1. Agricultura y ruralidad enEuropa y América Latina

El cambio rural

El aspecto del paisaje rural del sur de Europa acomienzos de los años cincuenta tenía ciertas carac-terísticas que vistas desde el presente parecerían másasociadas a la América Latina de esa época: la agri-cultura estaba dominada por la tracción animal; losrendimientos de los cereales y la ganadería eranbajos; el latifundio y la aparcería eran formas habi-tuales de propiedad y tenencia de la tierra en muchaszonas de Italia, España y Portugal, donde los traba-jadores sin tierras constituían una clase social ruralfundamental; otras regiones se caracterizaban poruna agricultura campesina minifundista pobre, par-ticularmente las áreas de montaña (por ejemplo enlos Apeninos, los Pirineos, los Alpes, el MacizoCentral francés, la Cordillera Cantábrica, losSistemas Bético y Penibético españoles, el Alentejoportugués); y las condiciones sanitarias y los servi-cios de electricidad, agua potable, caminos, educa-ción y atención médica eran precarios. El campo secontraponía a la ciudad, centro de la industria, losservicios profesionales, las artes, la educación, lasfinanzas y el progreso.

En pocas décadas este paisaje mudó radicalmente: seprodujo una revolución en la tecnología agraria y losrendimientos, cayendo drásticamente la ocupaciónagrícola, disminuyendo el número de explotacionesy aumentando su tamaño; se abandonó el cultivo dezonas marginales y se reforestó parte de ellas, consti-tuyéndose también parques naturales y zonas prote-gidas; los latifundios extensivos se fraccionaron o seconvirtieron en modernas empresas agrarias; la clasede los braceros agrícolas prácticamente se extinguióy los campesinos pobres migraron o se transforma-ron en modernos agricultores familiares (profesiona-les o trabajadores a tiempo parcial) o se dedicaron aotras ocupaciones en la localidad; los servicios socia-les mejoraron notablemente; se diversificaron lasactividades económicas, lo que ofreció a las familiasoportunidades de empleo rural fuera de la agricul-tura; se multiplicaron los lazos comerciales, socialesy culturales del medio rural con el mundo exterior;la agricultura se volvió un componente minoritariodel ingreso rural; y la calidad de vida de la poblaciónrural se acercó a la de la urbana. Estos cambios afec-taron en diferente medida y con distintos tiempos a

las diversas regiones de la Europa latina, y en algunasse encuentran todavía en proceso, pero su direccióny características generales son comunes.

Durante este período también se produjeron impor-tantes cambios en las zonas rurales de AméricaLatina, pero sin la intensidad de los registrados enEuropa. La razón es que el proceso de desarrollorural no es independiente del desarrollo económicogeneral, sino sólo un aspecto de éste. La profundidadde los procesos de cambio rural en Europa se explicasobre todo por su articulación con el proceso gene-ral de desarrollo. Al respecto, hubo tres circunstan-cias fundamentales para el cambio rural en Europa,que no estuvieron presentes –o no en la mismamedida– en América Latina:

i) la formidable demanda de mano de obra enempleos industriales y de servicios de alta pro-ductividad (dentro y fuera de los propios países ydentro y fuera de las propias áreas rurales), queestimuló un fuerte trasvase de población agraria aotras ocupaciones;

ii) tasas de crecimiento de la población relativa-mente bajas, que, junto con la demanda de manode obra en empleos industriales y de servicios,impidieron que la modernización del campodiera lugar a un fuerte excedente de mano deobra; y

iii) la disponibilidad de recursos para inversión, queposibilitó el empleo de cuantiosas sumas en elmedio rural.

Estas condiciones favorecieron el abandono de zonasde producción marginales y el aumento del tamañode las explotaciones agrarias y su capitalización,alcanzándose así grandes mejoras en la productivi-dad del trabajo y los ingresos agrícolas. Además, per-mitieron la construcción de infraestructura y elsuministro de servicios modernos en áreas rurales, loque mejoró las condiciones para la diversificaciónproductiva. Por último, generaron un fuerte mer-cado consumidor de productos agroindustriales decalidad y de diversos tipos de servicios ofrecidos porel medio rural (recreativos, ambientales, deportivos,culturales, residenciales), dinamizando así la econo-mía rural.

Los fondos estructurales de la UE, examinados másadelante, apoyaron estos procesos endógenos al faci-

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litar la construcción de infraestructura rural, lamodernización de las explotaciones agrarias, la for-mación de capital humano y, más recientemente, lamejora del ambiente y la diversificación de la econo-mía rural. Por su parte, los fuertes subsidios a losproductos agrícolas dinamizaron sin duda la econo-mía rural al aumentar el ingreso de los agricultores,pero a un alto costo; no sólo por la carga para loscontribuyentes y las distorsiones en los mercadosagrícolas, sino también porque los recursos emplea-dos podrían haberse utilizado mejor en estimular lacreación de empleo rural no agrícola. Se hubierafavorecido así a la misma población pero facilitandoel cambio de ocupación, sin fomentar una rentabili-dad artificial de la agricultura. Como se indica másadelante, sólo en la década pasada y no sin dificulta-des empieza a abrirse camino en la UE una estrate-gia de desarrollo rural multisectorial.

Comparando la agenda actual para el desarrollorural en los países latinos de Europa y América haymuchas tareas comunes pero también algunas dife-rencias de fondo, que responden a las disparidadesen los procesos de desarrollo.

La primera es que la agricultura tiene mucha mayorimportancia en el empleo y los ingresos en AméricaLatina, al tiempo que la modernización agrícola esmás desigual y en promedio bastante menor. Enconsecuencia, parecería que modernizar la agricul-tura debería ser la primera prioridad para las zonasrurales latinoamericanas. Sin embargo, hay variasrazones por las que la diversificación económicatiene igual o mayor prioridad que la modernizaciónagrícola, por importante que ésta sea. Una razón esque el aumento de población rural debida al incre-mento demográfico encuentra creciente dificultadpara hallar empleo en las grandes ciudades a travésde la migración, salvo en un sector informal cada vezmás saturado que ofrece condiciones habitacionalesy ambientales indignas. Otra razón es que el creci-miento de los ingresos agrarios a través de la moder-nización de las explotaciones y el aumento de laproductividad del trabajo supone el crecimiento dela superficie agraria por trabajador y la expulsión demano de obra de la agricultura. Finalmente, debidoa diversos factores (recursos naturales pobres,pequeña escala de producción, aislamiento), parauna parte importante de los campesinos pobres la

agricultura comercial no ofrece una alternativa via-ble para salir de la pobreza. Por estas razones,la diversificación de la economía rural es muyimportante en América Latina, aunque de distintomodo que en Europa. En Europa lo es porque senecesita crear alternativas locales de empleo para lapoblación que deberá ir abandonando la agriculturaconforme disminuya su rentabilidad artificial. EnAmérica Latina, en cambio, la diversificación esimportante porque es la única forma de responder alcrecimiento de la población rural, facilitar la moder-nización agraria al absorber los excedentes de manode obra que resulten de ella y ofrecer una alternativaeconómica viable a gran parte del campesinadopobre.

Otra diferencia es que en América Latina el desarro-llo rural aparece con una urgencia que no tiene enEuropa debido a la enorme magnitud de la pobrezarural en la región. El desarrollo rural tiene pues queser inscrito en América Latina en el marco de unapobreza rural generalizada. No por ello el desarrollorural debe confundirse con la lucha contra lapobreza ni reducirse a una suma de programas deapoyo directo a las poblaciones pobres. Cuando lapobreza es tan vasta como en el medio rural latinoa-mericano, la lucha contra ella es sólo un aspecto dela lucha por el desarrollo o, más propiamente, por“un tipo” de desarrollo que sea incluyente y vayaacompañado de equidad económica y democraciasocial. El desarrollo rural en América Latina es unadimensión fundamental del desarrollo económicoasí entendido, y como tal hay que plantearlo, nocomo programa de asistencia a las poblaciones rura-les pobres.

La “nueva ruralidad”

El concepto de lo rural está cambiando rápidamente.Los especialistas latinoamericanos hablan de “nuevaruralidad” 3, término con el que se designa lanaciente visión del espacio rural y la nueva forma deconcebir el desarrollo rural. También en Europa sepodría hablar de “nueva ruralidad” en un sentidosimilar. En América Latina, se está cuestionandoincluso la definición estadística de las zonas rurales yde la población rural, habiéndose propuesto adoptaruna definición similar a la europea basada en la den-

3 Véase, por ejemplo, Edelmira Pérez Correa et al. (ed), "Memorias del Seminario Internacional La Nueva Ruralidad en América Latina"(dos volúmenes), Pontificia Universidad Javeriana - Facultad de Estudios Ambientales y Sociales, Bogotá; y Rafael Echeverri Perico yMaría del Pilar Ribero, "Nueva Ruralidad:Visión del Territorio en América Latina y el Caribe", IICA y Corporación Latinoamericana MisiónRural, 2002.

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sidad de población municipal en vez del número dehabitantes de los centros poblados o su condición decabecera municipal 4.

Algunas características de la nueva concepción deldesarrollo rural, coincidentes en Europa y AméricaLatina, son: i) acento en la dimensión territorial encontraste con la sectorial agraria, así como mayorconciencia de las distintas funciones y servicios pres-tados por la agricultura más allá del aspecto produc-tivo; ii) reconocimiento de los múltiples vínculosentre las pequeñas ciudades y el campo circundantey de la relación entre desarrollo urbano y rural; iii)reconocimiento de la complementariedad entre agri-cultura y otras ocupaciones en la generación deingresos rurales, de la generalización de la agricul-tura a tiempo parcial y del origen multisectorial delingreso de muchas familias rurales; iv) conciencia dela función residencial de las zonas rurales, en oposi-ción a una percepción puramente productiva orecreativa de las mismas, que lleva a prestar atencióna la provisión de servicios sociales y residenciales alas poblaciones rurales; v) reconocimiento de la cre-ciente integración de las zonas rurales en los merca-dos (de productos, insumos, tecnología y mano deobra) y su incorporación al proceso de globalización,así como conciencia de la importancia de la compe-titividad territorial frente a la sectorial; vi) atenciónal potencial económico que ofrecen los activos liga-dos al territorio, de tipo geográfico, histórico, cultu-ral, paisajístico y ecológico; y vii) acento en laparticipación de los diversos agentes involucrados enel diseño y la aplicación de las políticas y programasde desarrollo rural.

La anterior concepción, basada en un enfoqueterritorial de lo rural, es relativamente reciente yno puede considerarse todavía dominante. Imperaen los medios intelectuales y frecuentemente en eldiscurso político, y ha sido abrazada por los organis-mos internacionales de desarrollo, pero tarda enabrirse paso en la organización institucional de losestados y en las políticas específicas de fomento,debido al peso de los grupos de presión agrarios y latradicional organización sectorial de los aparatosadministrativos. Las administraciones públicas nohan sido plenamente reorganizadas para diseñar yoperar políticas con lógica territorial y, con impor-tantes excepciones analizadas en el apartado 3, laspolíticas aplicadas en las zonas rurales en ambos con-

tinentes obedecen todavía más a lógicas sectoriales.En Europa, por ejemplo, como se explica más ade-lante, los programas de tipo territorial tienen recur-sos minoritarios dentro del segundo pilar de la PAC,pilar que a su vez cuenta con recursos minoritariosen relación con los recursos totales de la PAC. Latendencia, sin embargo, es al aumento de los recur-sos destinados a los programas territoriales.

A pesar de la convergencia entre América Latina yEuropa respecto de la concepción de la “nueva rurali-dad”, existen diferencias que vale la pena mencionar.

La primera se relaciona con la evolución del con-cepto de desarrollo rural. En la Unión Europea, pormucho tiempo el desarrollo rural fue equiparado alagrícola, que se consideraba debía ser estimuladomediante subsidios a los precios y a la moderniza-ción de los procesos de producción. Los padres fun-dadores de la Comunidad veían el desarrolloeconómico como una combinación de moderniza-ción agrícola e industrialización; aquélla era la basedel desarrollo del campo, ésta de la ciudad. Estavisión ha cambiado, pero todavía hoy la CE y espe-cialmente su Dirección General de Agricultura, con-ciben la política de desarrollo rural como unapolítica “de acompañamiento” de la política agrícola.En América Latina, por otro lado, hay una tradiciónque conjuga concepciones distintas del desarrollorural: productivistas, basadas en la innovación tec-nológica agrícola apoyada en políticas de extensión ycrédito subsidiado; redistributivas, basadas en lareforma agraria; visiones que hacen hincapié en lainfraestructura y los servicios sociales; y, más recien-temente, visiones institucionales, basadas en la des-centralización, la organización de los productores ylas organizaciones de la sociedad civil 5. Esta últimavisión es un importante antecedente de la “nuevaruralidad”, junto con las experiencias de los proyec-tos de desarrollo rural integral en los años setenta yochenta, y de los fondos de inversión social parafinanciar pequeños proyectos, sobre todo de infraes-tructura, a solicitud de las comunidades rurales, enlos noventa.

Otra diferencia es que en el imaginario latinoameri-cano del desarrollo rural, la transformación de laagricultura campesina y la lucha contra la pobreza enel campo están íntimamente relacionadas, hasta elpunto que con frecuencia se confunden. Esto obe-

4 Ver José E. Da Veiga, "A encruzilhada estratégica do Brasil rural", en Edelmira Pérez y José M. Sumpsi, op. cit. y "Do crescimentoagrícola ao desenvolvimento rural", en Ana Celia Castro (ed), Desenvolvimento em debate: Panéis do desenvolvimento brasilero II, Ed.Mauad/BNDES, Rio de Janeiro, 2002.

5 Ver Orlando Plaza, "Desarrollo rural: Enfoques y métodos alternativos", Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, Lima,1998.

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dece a la importancia de la pobreza rural en AméricaLatina, ya mencionada, asociada a un dualismo entreagricultura empresarial y campesina mucho máspronunciado que en Europa. En Europa, en cambio,el desarrollo rural aparece más ligado a la lucha con-tra la marginación de ciertas regiones, el deseo deusar y proteger mejor los territorios nacionales y evi-tar que algunos queden despoblados, y el interés pormantener vivas y compartir con los visitantes las cul-turas, tradiciones y patrimonios de los diversos terri-torios.

En América Latina la distancia entre la ciudad y elcampo es en general mayor. Por un lado, varias déca-das de cuantiosas inversiones públicas y privadas eninfraestructura y servicios hacen que muchas de laspoblaciones rurales de Europa cuenten con facilida-des y servicios residenciales de calidad (en educa-ción, salud, recreación, distribución comercial,transportes, comunicaciones), y con oportunidadesde empleo semejantes a las de los grandes centrosurbanos, habiéndose constituido en muchos ladosvastos sistemas de “conurbación rural” 6. En cambio,en América Latina las medianas y grandes ciudadesson mucho más concentradoras de servicios, sobretodo de servicios de calidad. Si estos servicios noestán al alcance de todos, no es por falta de ofertasino porque los bajos ingresos impiden que grandessectores de la población tengan el acceso a ellos. Porotro lado, el hecho de que, salvo contadas excepcio-nes, la densidad de población es mucho mayor en lospaíses europeos explica también la tendencia a esa“conurbación rural”.

2. BREVE DESCRIPCIÓN DE LASPOLÍTICAS DE DESARROLLORURAL DE LA UNIÓN EUROPEA

El primer y segundo pilar de la PAC

Sin entrar en los detalles de su evolución histórica,puede decirse que, hasta 1988, la PAC tuvo unaorientación estrictamente sectorial, dirigida a los

agricultores y las empresas agrícolas, y compuesta dedos tipos de medidas: sostén de los precios e inter-vención en los mercados de productos agrícolas, ytransformación de las estructuras agrarias.

Las medidas de sostén de precios e intervención demercados son las más conocidas. Datan del inicio dela PAC en 1962 y han sido dominantes, aunque suimportancia tiende a declinar y sus características amudar en la dirección de desvincular las ayudas delfuncionamiento del sistema de precios. Su aplica-ción ha suscitado una fuerte oposición de los paísesexportadores de productos agrícolas. Su origen obe-dece a la intención de la UE de i) establecer un mer-cado único agrario en la región, y ii) asegurar a losagricultores ingresos semejantes a los de los trabaja-dores de otros sectores 7. Estas políticas se financiana través del componente de “Garantía” del llamadoFondo Europeo de Orientación y Garantía(FEOGA-G) y constituyen lo que en el lenguajecomunitario se denomina actualmente primer pilarde la PAC.

Las medidas de transformación de las estructurasagrarias, cuyos beneficiarios son los agricultores y lasempresas agrarias, apuntan a la modernización téc-nica, social y ambiental de los procesos de produc-ción agrícolas y pecuarios. Se trata de un conjuntoamplio de medidas sectoriales introducidas a comien-zos de los años setenta a raíz del Plan Mansholt, yrevisadas posteriormente en varias ocasiones 8.

En 1988, después de algunas intervenciones enzonas geográficas determinadas (básicamente losProgramas integrados mediterráneos en regionesdeprimidas de Italia, Francia y Grecia) y de habermadurado la convicción de que las políticas agríco-las eran insuficientes para desarrollar sostenible-mente el medio rural, se introdujeron nuevasmedidas con lógica territorial y multisectorial quefavorecen a la población rural en su conjunto y nosólo a los agricultores. Así mismo, se reconoce ladiferenciación existente en el espacio rural y por lotanto la necesidad de diseñar políticas y programasespecíficos para cada zona, con la participación de

6 Ver Thierry Linck: "El campo en la ciudad: reflexiones en torno a las ruralidades emergentes", en E. Pérez et al (ed), Memorias delSeminario Internacional La nueva ruralidad en América Latina, op. cit..

7 Como observan Fabrizio De Filippis y Daniela Storti, la PAC tuvo un carácter fundacional dentro de la Comunidad. Sirvió como "cemen-to" y "piedra angular" para la constitución de la Comunidad; fue una "política-símbolo" utilizada como laboratorio en el proceso deintegración económica europea. De aquí en parte su peso financiero y político y su fuerte inercia y resistencia al cambio. Véase"Le politiche di sviluppo rurale nell'Unione europea", Rivista di Sviluppo Locale, n. 1, 2002.

8 Las medidas de este tipo actualmente en vigor consisten en incentivos y subvenciones para modernización de las explotaciones agra-rias, instalación de agricultores jóvenes, formación profesional de los agricultores, mejoras de la transformación y comercialización deproductos agrarios, silvicultura, reforestación, prácticas agrarias beneficiosas para el medio ambiente, jubilación anticipada de agricul-tores, apoyo a agricultores de zonas de montaña y desfavorecidas, mejora de tierras, concentración parcelaria, asistencia técnica ygestión de las explotaciones, gestión del agua de riego, mejora de infraestructuras relacionadas con la producción agraria, mejora delbienestar de los animales, y recuperación de la capacidad de producción dañada por desastres naturales.

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sus agentes económicos y sociales, y aprovechandolas sinergias generadas por la interacción de activida-des de variada naturaleza. Acompañadas de un docu-mento que define la filosofía y orientación deldesarrollo rural en Europa 9, las nuevas medidasincluyen incentivos y subvenciones para la renova-ción y el desarrollo de los pueblos rurales, la protec-ción y conservación del patrimonio rural, el fomentodel turismo y las artesanías rurales, la comercializa-ción de productos agrícolas de calidad, los serviciosbásicos para la economía y la población rurales, y ladiversificación de actividades en el ámbito rural.

Las medidas con lógica territorial, junto a las detransformación agraria antes mencionadas, hanpasado a formar la nueva política de desarrollo ruraleuropea y constituyen el llamado segundo pilar dela PAC. Este pilar se financia con el componente“Orientación” del Fondo Europeo de Orientación yGarantía (FEOGA-O) y una parte pequeña delcomponente “Garantía” de ese mismo Fondo(FEOGA-G). Los recursos utilizados para elsegundo pilar son minoritarios en comparación conlos del primer pilar, pero la tendencia es a que suproporción aumente en el futuro 10. Todas las ayudasconcedidas bajo este segundo pilar se consideranmedidas de desarrollo rural en el lenguaje comunita-rio, si bien la mayor parte del financiamiento se des-tina todavía a la reestructuración agraria y tiene porlo tanto una orientación sectorial. Las medidas delsegundo pilar están reglamentadas por un instru-mento único: el Reglamento de Desarrollo Rural de laUE (Reglamento 1257/1999).

Los fondos estructurales europeos

El FEOGA-O y la parte del FEOGA-G que financiael segundo pilar de la PAC forman parte de los fon-dos estructurales de la Unión Europea, lo mismo queel Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)y el Fondo Social Europeo (FSE) 11. El FEDER y elFSE, que tienen sus propios reglamentos, financiantambién intervenciones no agrícolas en regionesrurales atrasadas y zonas deprimidas.

Los fondos estructurales son el instrumento con elque la Unión persigue uno de sus principios básicos:la cohesión económica y social de sus territorios,entendida como la reducción de disparidades en elgrado de desarrollo de los mismos y del atraso de lasregiones menos favorecidas. Esto se aplica tanto agrandes regiones político-administrativas con ingre-sos per cápita inferiores al 75 por ciento de la mediade la Unión (llamadas “regiones Objetivo 1” en ellenguaje comunitario, por ejemplo, Galicia,Andalucía, Calabria), como a zonas rurales o urba-nas particulares con problemas estructurales enregiones con ingresos superiores al 75 por ciento (lla-madas “áreas Objetivo 2”). Los fondos se utilizanpara financiar una gran variedad de inversiones eninfraestructura y desarrollo urbano, rural, social yregional en esos territorios desfavorecidos, y consti-tuyen una considerable transferencia de recursos delos países más ricos a los más pobres de la Unión conmiras a la cohesión territorial.

A diferencia de lo que sucede con el primer pilar dela PAC, en el que el Consejo de la UE toma casi latotalidad de las decisiones, que son vinculantes paratodos los países, la utilización de los fondos estruc-turales se rige por el principio de subsidiariedad: lasdecisiones sobre la utilización de los fondos setoman descentralizadamente al nivel más oportunosegún cada caso y país 12. Existen, sin embargo, algu-nas normas generales que guían la utilización de losfondos: concentración, partenariado, programación,adicionalidad, y seguimiento-evaluación. Estas nor-mas y requisitos constituyen una especie de “reglasdel juego” de los fondos estructurales, que han sidodescritas así: “realización de diagnósticos completos dela economía de cada región y de sus problemas específi-cos; elaboración de un programa plurianual coordinadoe integrado de medidas y acciones diseñado ad hoc pararesolverlos; consulta de los principales actores económi-cos y sociales; instauración de una relación de colabora-ción entre los distintos niveles institucionales queparticipan en la formulación y la financiación de losprogramas (la Unión Europea, el Estado nacional, laRegión); y evaluación independiente de los resultadosobtenidos”13.

9 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeos sobre "El Futuro del Mundo Rural", COM 7957/88, de agosto de 1988.

10 En julio de 2002 la CE hizo una propuesta de revisión de las normas PAC acordadas en la Agenda 2000, según la cual los pagos direc-tos a los agricultores incluidos en el primer pilar serán totalmente desconectados de la producción y reducidos gradualmente. A partirde mayo del 2004 se incorporarán a la UE diez nuevos países, principalmente de Europa Central y Oriental. Como la Unión mantendríainalterado el costo total de la PAC, los coeficientes de las ayudas del primer pilar deberían disminuir y, al descender el PIB per cápitamedio, varias regiones de los actuales países miembros dejarían de pertenecer al Objetivo 1 de las medidas estructurales.

11 Hay así mismo un instrumento financiero para la pesca.

12 Ver Laurent Van Depoele, "EU structural, rural and regional policy", en A. Burrel y A. Oskam (eds.): Agricultural Policy and Enlargementof the European Union, Wageningen Pers, Wageningen, 2000.

13 Elena Saraceno, "La política europea de desarrollo rural y su utilidad en el contexto latinoamericano", en E. Pérez Correa y J. M. Sumpsi,op. cit., 2002.

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La norma de concentración significa que los fondosestructurales deben focalizarse hacia objetivos, temasy población beneficiaria cada vez más reducidos. Enla actualidad los Objetivos son tres: 1. Desarrollo deregiones atrasadas (por debajo del 75% del PIB porhabitante comunitario); 2. Reestructuración dezonas rurales y urbanas particulares con problemasestructurales de desarrollo en regiones que no sonatrasadas; y 3. Desarrollo de los recursos humanos(para combatir el desempleo de largo plazo, facilitarla integración de los jóvenes en los mercados detrabajo y permitir la adaptación de los trabajadoresal cambio industrial). Por su parte, la norma departenariado consagra el principio de participaciónde los actores públicos y privados interesados, perte-necientes a los distintos niveles, en las fases de pre-paración y aplicación de los programas. La norma dela programación consagra el principio de que lasacciones del segundo pilar, no obstante se basen enlas demandas de los beneficiarios potenciales y sediseñen y ejecuten descentralizadamente, debenintegrarse en un marco plurianual de programaciónque les dé sentido estratégico. En aplicación de lanorma de adicionalidad, y a diferencia de lo quesucede con las medidas del primer pilar, los fondosestructurales europeos financian sólo una parte de laayuda pública a los beneficiarios, mientras el restoqueda a cargo del estado nacional y/o regionalcorrespondiente. Además, los fondos públicos (de laUnión o del país) sólo financian, salvo pequeñasexcepciones, una parte de las inversiones; el resto lodeben aportar los beneficiarios. Se trata pues de unsistema de cofinanciación tanto público-privadocomo, en lo que a la parte pública se refiere, entre losdistintos ámbitos de gobierno. Las normas de laUnión Europea para cada tipo de apoyo establecen laelegibilidad, condicionalidad, porcentajes máximosrespecto a la inversión y monto máximo a que estásujeto el incentivo. Finalmente, la importancia delseguimiento y la evaluación ha aumentado con lacreciente complejidad y descentralización de lasmedidas. Se trata de vigilar la ejecución de los pro-gramas, justificar ajustes considerados necesarios yevaluar la eficacia sustantiva de las políticas a travésde diversos indicadores.

Además de financiar las medidas descritas másarriba, los fondos estructurales apoyan iniciativasintegradas, que tienen sus propios objetivos, normas,organización institucional y recursos. Ejemplos deesto en el campo del desarrollo rural y regional sonlos programas LEADER y los Pactos Territoriales

descritos en la parte 3 de este documento.Naturalmente, los objetivos y las normas de estosprogramas deben estar en consonancia con los de losfondos estructurales.

Los planes de desarrollo regional y rural

La reforma de los fondos estructurales, iniciada en1988, introduce la programación indicativa, pluria-nual y concertada, con la finalidad de integrar losproyectos en planes de desarrollo dotados de unavisión estratégica nacional, regional y local. Para agi-lizar el proceso, a partir de la Agenda 2000 (períodode programación 2000-2006) la Comisión Europeay las autoridades centrales de los países apruebansólo las orientaciones generales, los ejes principalesde los programas y el plan financiero anual de cadaeje. A la autoridad encargada de aplicar el programaen cada país, en colaboración con un comité de laCE, le corresponde especificar las diversas medidas,los beneficiarios y los detalles financieros14.

La programación de la UE sigue siendo relativa-mente compleja y no siempre consolida las diversasintervenciones en un sólo proceso y documento. Porejemplo, en las regiones del Objetivo 1 las medidascofinanciadas por el FEOGA-O se incluyen en elprograma operativo regional (POR), en el que seintegran con las intervenciones en materia de des-arrollo regional y social apoyadas por el FEDER y elFSE; por su parte, las pocas medidas apoyadas por elFEOGA-G forman parte del plan de desarrollo rural(PDR) de la región. En cambio, en las regiones fueradel Objetivo 1, todas las medidas de desarrollo ruraldel segundo pilar se incluyen en el PDR y se cofi-nancian con el FEOGA-G.

Formalmente los PDR y los POR son relativamentesimilares y prevén un diagnóstico inicial, con identi-ficación de los puntos fuertes y débiles, oportunida-des y amenazas; la definición de los objetivos y laestrategia de desarrollo propuestos para la zona; ladeterminación de los ejes prioritarios de interven-ción, cada uno de los cuales incluye medidas especí-ficas para su implementación; un esquema definanciamiento, incluidos los recursos de la UE, losfondos públicos nacionales y regionales, y las contri-buciones privadas; y, finalmente, las modalidades dela gestión administrativa y financiera, en particularlos mecanismos de seguimiento, evaluación ycontrol que aseguren la participación de todos los

14 Véase Francesco Mantino, "Fondi strutturali e politiche di sviluppo", Ed. Il Sole 24 ORE, Milán, 2002.

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partners socio-económicos e institucionales y latransparencia del proceso. Los contenidos sustanti-vos son obviamente diferentes, pues unos planesconciernen sólo lo rural mientras los otros abarcanal desarrollo regional en su conjunto. Así, el PDRde Emilia-Romaña incluye tres ejes prioritarios(sostén a la competitividad de las empresas agríco-las, de transformación y de comercialización; agro-ambiente y forestación; y desarrollo local integrado)cada uno de los cuales tiene sus propios objetivos,medidas y modalidades de ejecución. Por su parte,los ejes prioritarios de intervención del POR deCalabria son seis: recursos naturales, recursos cultu-rales, recursos humanos, sistemas locales de desarro-llo (con detalles separados para la industria,artesanado, comercio, agricultura, etc.), ciudades, yredes/centros de servicios.

Cabe destacar que la preparación de estos planesimplica una prolongada fase de consulta y concerta-ción. Así, el PDR de Emilia-Romaña fue concor-dado durante un año con las autoridades de lasprovincias, comunidades de montaña 15 y asociacio-nes de municipios de la Región; los representantesde las categorías económicas (agricultura, industria,artesanía, comercio, profesionales, y asociacionesambientalistas, de consumidores y de pari opportu-nita 16); y las instituciones de formación profesional,cuencas hidrográficas y centros de investigación,entre otros. Según el POR 2000-2006 de Calabria,la potencialidad del método consiste “... en haberindividualizado una estrategia de intervención social ypolíticamente concordada, y centrada prioritariamenteen los recursos locales y su valorización integrada porparte de actores institucionales y empresarios de laregión. Esto representa una inversión de tendencia res-pecto a la práctica dominante en el pasado, obsesio-nada únicamente por el monto del financiamientopúblico que se podía obtener del centro y la esperanzade que los problemas se resolviesen mediante interven-ciones externas...” La programación 2000-2006 enCalabria se basa en dos pilares fundamentales: “laconcentración de los recursos provenientes de instru-mentos financieros diversos en zonas prioritarias y/o en

temáticas localizadas en territorios específicos, y la con-certación de los proyectos de desarrollos en el ámbitolocal” 17.

Estos procesos de planificación regional y rural sonrelativamente recientes. Su eficacia es todavía des-igual y en la práctica no son muchas las regiones enque conducen a un enfoque integrado del desarrollo,que incluya las principales medidas ejecutadas tantopor el gobierno central como por los gobiernosregionales y locales. La complejidad institucional dela administración pública mantiene muchas vecesuna fuerte rigidez organizativa y procesal que limitala coordinación entre los diversos programas 18. Detodos modos, más que su madurez institucional ymetodológica, interesa destacar el renovado recursoa la programación concertada, básicamente ascen-dente (bottom-up), con métodos relativamente sim-ples y varias instancias de seguimiento y control,como un proceso necesario para mejorar la eficaciade la política y las inversiones de desarrollo local 19.

3. PROGRAMAS, ACCIONES EINSTITUCIONES RURALESEUROPEAS

En los últimos años, en el marco de la reorientaciónde la PAC, la UE y diversos estados nacionales lan-zaron programas innovadores de desarrollo rural conlógica territorial, diversificación multisectorial yfinanciamiento público, por ejemplo, los LEADER,PRODER y Pactos territoriales. También se handado procesos de desarrollo local endógeno en losque la participación pública ha sido menos impor-tante, como es el caso de los distritos industriales yagro-alimentarios. Parece igualmente útil ‘redescu-brir’ instituciones más tradicionales que han contri-buido al desarrollo de la agricultura en muchasregiones europeas, como las cooperativas agrícolas ylas asociaciones de regantes. Tanto los mecanismosinnovadores como estas instituciones más conven-cionales han promovido la competitividad de las

15 Agrupaciones de municipios de zonas de montaña existentes en Italia con objetivos, presupuesto y responsabilidades administrativasparticulares.

16 Asociaciones que promueven la igualdad de oportunidades de género y de los inmigrantes.

17 Ver Giuseppe Gaudio, "Il LEADER e il POR: strumenti complementari in Calabria", INEA, Roma, 2001.

18 Véase José M. Sumpsi, "Estrategias, instituciones y políticas de desarrollo rural en la Unión Europea", Madrid, 2002. Como ejemplosde estos planes véanse, respectivamente: Regione Calabria, "Programma operativo regionale 2000–2006", 2000, y Regione Emilia-Romagna, "Piano regionale di sviluppo rurale 2000–2006", 2000.

19 En Italia, por ejemplo, se creó el Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica, cuyo Dipartimento per le Politiche di svi-luppo e coesione ha sido encargado de las funciones de coordinación horizontal y vertical de los programas de desarrollo territorial, conresponsabilidades directas de orientación programática, asistencia técnica a otras unidades de la administración, seguimiento, evalua-ción y control.

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pequeñas y medianas empresas, y de este modo hanimpulsado el crecimiento con equidad.

Programas innovadores:la iniciativa LEADER

El programa comunitario LEADER20 constituye elprimer intento de poner en práctica el nuevo enfo-que territorial, integrado y ascendente de desarrollorural. Con base en la identificación de los problemasy las potencialidades de zonas rurales específicas, seformulan planes y promueven inversiones priorita-rias. Sus tres principios generales son la innovación,el partenariado y la integración multisectorial:

� Cada programa LEADER interviene en un terri-torio (comarca) relativamente pequeño (entre diezy cien mil habitantes) y homogéneo.

� Un partenariado vertical entre las distintas instan-cias institucionales (municipal, regional, nacional,Comisión Europea) establece las orientacionesgenerales, las normas para la selección y aproba-ción de proyectos, las subvenciones o aportes decada partner al cofinanciamiento de los proyectos,y las responsabilidades relativas al seguimiento detodo el proceso.

� Se organiza un partenariado horizontal (Grupo deAcción Local - GAL) bajo la forma de asociaciónen la que participan actores públicos y privados dela economía y sociedad del territorio: alcaldes,asociaciones de productores y comerciantes, coo-perativas, sindicatos, empresarios, ONG, ban-cos/cajas rurales, y grupos de la sociedad civil. Enla asamblea de socios el sector privado/social cons-tituye la mayoría. El GAL, con ayuda de unpequeño equipo técnico: i) prepara un plan estra-tégico y de inversiones para la comarca, con recur-sos y financiamiento de diversos orígenes, no sólodel LEADER, en el marco del programa operativoo de desarrollo rural de la región; ii) formula unplan de acción específico para los cinco o seis añosde funcionamiento del Programa; y iii) estudia,aprueba y supervisa la ejecución de los proyectospresentados por los postulantes al financiamientodel Programa. Dentro de las normas establecidaspor el partenariado vertical, los GAL disponen deun amplio margen de maniobra.

� Se promueven acciones integradas, innovadoras ymultisectoriales. Estas acciones se dirigen princi-palmente al aprovechamiento de las ventajas com-

parativas y peculiaridades del territorio, lo mismoque a la creación de clusters de pequeñas empre-sas y asociaciones de categoría, y de sinergias ycomplementariedades entre sectores, como facto-res para aumentar la competitividad de lacomarca. Como el sector agrícola es atendido porotros instrumentos de la PAC, el LEADER privi-legia la diversificación, principalmente en comer-cialización, mejoras del patrimonio y el medioambiente, aumento del valor agregado de los pro-ductos básicos, pequeñas industrias, artesanías,turismo rural y empresas de servicios locales.

� Los proyectos se cofinancian con fondos públicoseuropeos, recursos del estado miembro y laregión, y aportes directos de los inversoresprivados.

� Otras características, destinadas a evitar el aisla-miento de los GAL e integrar la comarca en losmercados, son la asistencia técnica que se les pro-porciona (particularmente en las primeras etapas),el trabajo en red a partir de “observatorios” enBruselas y en cada país, y la cooperación entre losGrupos de Acción Local.

El programa LEADER, que comenzó a aplicarse concarácter experimental en 1991, se ha extendido yampliado en función de la experiencia acumulada.El LEADER I (1991–94) ejecutó proyectos en 217comarcas de regiones atrasadas o zonas rurales desfa-vorecidas. Sus principales aportes fueron la moviliza-ción de los actores locales, la creación y elfuncionamiento de los GAL como instrumentos deconcertación, y el trabajo en red, todo ello orientadoa la valorización del territorio comarcal y la diversi-ficación de sus actividades productivas. Por su parte,el LEADER II (1994–99) funcionó en más de 1000comarcas e hizo hincapié en el carácter innovador delas acciones promovidas (valorización de productoslocales, denominaciones de origen controlado,pequeñas industrias, turismo rural y artesanías) y enla cooperación entre los GAL, incluso entre los dedistintos países de la UE, favorecida por los observa-torios nacionales y el observatorio europeo deBruselas. Finalmente, el LEADER Plus, en ejecu-ción hasta el 2006, privilegia las estrategias integra-das, elaboradas en torno a uno o dos temas o ejesaglutinantes del territorio, con el propósito de refor-zar su competitividad; conlleva igualmente unimportante componente de innovación, puesta enred y cooperación con otros territorios de la UE o deterceros países.

20 El nombre LEADER viene del francés Liaisons Entre Actions de Développement de l' Économie Rurale

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El LEADER cubre actualmente algo más de la mitaddel espacio rural europeo. Sus resultados han sidoexitosos, a pesar de que los recursos comunitariosasignados al programa son bastante limitados y deque los proyectos individuales son relativamentepequeños21. Su orientación hacia las innovaciones, lavalorización de recursos locales desaprovechados enel pasado, las inversiones inmateriales (formación,partenariado local), y la flexibilidad y el amplio mar-gen de maniobra de los GAL han abierto posibilida-des de creación de capital social, realización deinversiones productivas y creación de empleo enzonas rurales atrasadas. La “metodología” LEADERha enriquecido las políticas rurales de diversos países(Suecia, Bélgica y Austria), se ha aplicado en progra-mas nacionales complementarios (PRODER enEspaña y POMO en Finlandia), y se ha utilizado enprogramas parcialmente similares (como elPrograma de Desarrollo Local en Irlanda).

Programas innovadores: el PRODER

El Programa Operativo de Desarrollo yDiversificación Económica de Zonas Rurales(PRODER) deriva de las enseñanzas del LEADER yutiliza fondos europeos. Sin embargo, no se trata deuna iniciativa comunitaria sino de un programa lan-zado por España en comarcas de las regiones delObjetivo 1. Coordinado por el Ministerio deAgricultura, Pesca y Alimentación, se financia confondos estructurales europeos y recursos españoles(nacionales, de los gobiernos regionales y de las auto-ridades locales). Su objetivo fundamental es impulsarel desarrollo endógeno y sostenido de las zonas rura-les atrasadas a través de la diversificación de sus eco-nomías y la contención del éxodo rural. Las medidassubvencionables abarcan la valorización del patrimo-nio rural y local (mejora y equipamiento de pequeñosnúcleos urbanos, pequeños polígonos industriales,etc.), el fomento de las inversiones en agroturismo yturismo local, el fomento de pequeñas empresas arte-sanas y de servicios, la revalorización del potencial

21 En los últimos años se ha destinado al LEADER aproximadamente el 10% del minoritario segundo pilar de la PAC. Cada uno de losGAL del LEADER II recibió en total de la UE un promedio de 1,7 millones de euros; en la programación del LEADER Plus esa cifraaumenta a 2,3 millones, con un gasto medio total de 4,8 millones, incluyendo la participación privada.

22 Los principales parámetros para la distribución de los recursos disponibles entre los PRODER de las distintas zonas de Andalucía son:población y densidad de población, población de más de 65 años, tasa de dependencia, tasa de desempleo, proporción del paro feme-nino respecto del masculino, ingreso por habitante. En cada territorio, el Grupo de Desarrollo Rural determina los criterios para laevaluación de las demandas presentadas, pero teniendo en cuenta las siguientes prioridades establecidas por el Gobierno deAndalucía: oportunidades de empleo de los grupos objetivo, igualdad de género, corrección de desequilibrios socioeconómicos en lazona, carácter innovador y contribución al desarrollo integral y sostenible, viabilidad técnica, económica y financiera, impacto ambien-tal. (Ver Junta de Andalucía - Dirección General de Desarrollo Rural, "PRODER de Andalucía 2000-2006").

23 Véase Domenico. Cersosimo y Guglielmo.Wolleb, "Politiche pubbliche e contesti istituzionali. Una ricerca sui patti territoriali"; in Stato eMercato, dicembre 2001; y Paola Casavola y Francesca Utili, "Encouraging local partnerships to promote local development. What oneshould really expect from Territorial Pacts in depressed areas?", Dipartimento per le Politiche di sviluppo e coesione, Ministero delTesoro, Bilancio e Programmazione Economica, Roma, 2001 (borrador).

productivo agrícola y forestal, y la mejora de lossistemas de extensión agrícola y forestal.

A diferencia del LEADER, este programa financiaactividades agrícolas y forestales, pero sólo tratán-dose de proyectos de carácter innovador. Por otraparte, no contempla la cooperación transnacional.Un ejemplo de este programa es el PRODER2000–2006 de Andalucía, cofinanciado por elFEOGA-O y, en sus actividades de diversificaciónno agrarias, por el FEDER. Beneficia a comarcasrurales que, organizadas en “asociaciones de desarro-llo rural”, formulan un Programa de DesarrolloEndógeno compuesto de un diagnóstico, objetivos yestrategia de desarrollo, y un programa detallado deactuación. La ejecución de cada programa sigueaproximadamente los lineamientos indicados másarriba para el LEADER22.

Programas innovadores:los Pactos territoriales

Irlanda (1992) e Italia (1995) iniciaron programasde desarrollo local, basados en partenariados localesamplios que se organizan para impulsar las activida-des productivas y la infraestructura en zonas ruralesde menor desarrollo. Sobre la base de esta experien-cia, la UE lanzó en 1998 los Pactos Territoriales parael Empleo (PTE) y hasta el 2002 había financiado89 propuestas en los 15 países miembros. Las carac-terísticas de los PTE son similares a los Pactos italia-nos, que son los que se analizan a continuación.

Los Pactos territoriales son acuerdos entre sujetospúblicos y privados para ejecutar programas integra-dos de inversiones industriales, agroindustriales,agrícolas y de servicios. Reciben subvenciones públi-cas sólo cuando tienen lugar en zonas deprimidas. Lacontribución máxima del Gobierno para cada Pactoasciende a unos 50 millones de euros y al menos el30% de las inversiones debe financiarse privada-mente23. El objetivo es promover el desarrollo de la

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región a través del establecimiento de una alianzalocal. En una primera fase de trabajo en común, lossujetos locales definen el territorio, analizan sus pro-blemas, establecen la estrategia de intervención eidentifican los proyectos idóneos para llevar a caboesa estrategia. Asumen igualmente compromisostendientes a favorecer el éxito del Pacto. Por ejem-plo, los gobiernos provinciales y municipales puedenfacilitar y abreviar los trámites burocráticos; los sin-dicatos aceptar condiciones especiales en materia desalarios y flexibilidad laboral; las empresas ofreceraumentos de ocupación y capacitación de la manode obra; y los bancos establecer condiciones crediti-cias favorables. Esta fase puede llevar dos o tres años,pues tiene también el propósito de mejorar las rela-ciones entre las instituciones y actores locales, y pro-mover acciones concertadas en el territorio. Culminacon la firma del Pacto y su envío a los bancos, algobierno de la región y al Ministero del Tesoro, aquienes corresponde aprobar el programa de des-arrollo del territorio y los incentivos financieros a lasinversiones identificadas.

En la fase sucesiva los participantes constituyen unasociedad encargada de acompañar la realización delconjunto de las actividades operativas del Pacto. Enparticular, esta sociedad colabora en la movilizaciónde los recursos financieros, técnicos y organizativosnecesarios para alcanzar los objetivos, controla quelos participantes cumplan los compromisos asumi-dos y evalúa los resultados alcanzados.

Como se puede ver, el objetivo económico de los PTes llevar a cabo programas integrados, diseñados paraalcanzar las prioridades seleccionadas por los actores,utilizando los recursos existentes en el territorio.Pero los Pactos también tratan de promover, enzonas atrasadas, condiciones socio–institucionalesfavorables al crecimiento económico, principal-mente colaboración público-privada, confianzamutua, acciones colectivas y formación de recursoshumanos. La justificación deriva de la hipótesis deque, precisamente, la acumulación de este capitalsocial ha constituido históricamente un factor esen-cial del desarrollo rural de otras regiones italianas,entre otras cosas facilitando la agrupación de peque-ños y medianos empresarios en distritos industrialesy agroalimentarios de grandes dimensiones.

Los primeros pactos comenzaron a concertarse en1995. La evaluación realizada por Cersosimo yWolleb, sobre la base de un detallado trabajo de

campo, ha podido verificar que en un número signi-ficativo de casos los PT han contribuido a reducir elaislamiento de los gobiernos y otros sujetos institu-cionales locales, reforzar la interacción y las relacio-nes horizontales, y aumentar el grado de confianza.Los acuerdos alcanzados en el proceso de construc-ción del Pacto se perciben como estables y durade-ros, y el propio Pacto como una nueva instituciónintermedia a la que se reconoce un papel en el des-arrollo local. La movilización socio–institucionalinducida por el Pacto ha sido, en general, muyamplia. El instrumento ha obligado a la agregación,incentivado las coaliciones locales, ayudado a crearmesas de concertación con una pluralidad de sujetosinstitucionales públicos y privados, y estimulado laampliación de las redes de relaciones y el crecimientodel capital social.

En cambio, los efectos de los Pactos en la esfera delas inversiones y producción de bienes privados ypúblicos han sido menos importantes o concluyen-tes, en parte debido al poco tiempo transcurrido, aincertidumbres y cambios en la legislación durantelos primeros años de aplicación, y a que los proyec-tos apoyados no han gozado de ventajas particularesrespecto a otras formas institucionalmente menosexigentes para obtener incentivos. Algunos resulta-dos negativos se han originado en concertacionesoportunistas de sujetos que han considerado a losPactos como un nuevo canal político para drenarrecursos públicos.

Desarrollo endógeno en distritosindustriales y agroalimentarios

Los distritos industriales (o, más generalmente, sis-temas productivos locales) han estado asociados enItalia al éxito de las pequeñas empresas, casi siemprede gestión familiar y a menudo de origen artesano.Se caracterizan por la presencia, en zonas ruralesrelativamente pequeñas, de una activa comunidadde residentes y un amplio número de pequeñas ymedianas empresas independientes, especializadasen productos intermedios o finales de una mismarama manufacturera.

Se apoyan en una densa red de relaciones institucio-nales y personales entre organismos públicos locales,iniciativas privadas y empresas, que se confrontan ycoordinan con el propósito de llevar adelante políti-cas productivas funcionales al desarrollo del distrito.

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La combinación de la competición empresarialcuando se trata de producir bienes privados con lacolaboración para producir bienes públicos o acce-der a servicios, estimula el aumento de la calidad delos productos y la innovación de los procesos de pro-ducción como formas para responder dinámica-mente a las exigencias del mercado24.

Los DI se han desarrollado de forma principal-mente autónoma durante las últimas décadas, con-centrándose en ciertas ramas en que han adquiridoventajas competitivas relevantes. Entre las de baseagrícola y agroalimentaria, cabe mencionar los tex-tiles y el vestido, cuero y calzado, queso parmesano,jamón de Parma y San Daniele, hortalizas, frutas yflores. La especialización productiva contribuye adeterminar la dimensión territorial de los DI, queen general abarcan uno o varios municipios conti-guos. El tamaño de los distritos agro-alimentarios esmás variable y puede ser mucho mayor que el de losdistritos industriales. Otra característica de los dis-tritos agro-alimentarios es su fuerte vinculación conla realidad local: muchas veces, la presencia de pro-ductos típicos representó históricamente la basepara comenzar actividades artesanales de elabora-ción y preservación que permitieron valorizar losrecursos y las tradiciones locales y ensanchar el mer-cado. Sin embargo, la relación del distrito con laagricultura de la zona tiende a debilitarse con eltiempo pues, a medida que crecen, las industriaslocales de procesamiento suelen utilizar insumosprocedentes de otras zonas25.

Las pequeñas y medianas empresas que predominanen la mayoría de los DI no tienen la capacidad indi-vidual para organizar y financiar servicios esencialespara sobrevivir en mercados competitivos, talescomo los servicios de investigación y desarrollo,innovación de los procesos y productos, capacita-ción, y mercadeo. Inicialmente esos servicios fueronorganizados en forma relativamente informal, con lacolaboración de estructuras públicas locales y regio-nales. La respuesta definitiva han sido los Centros deServicios Especializados (CSE).

Los CSE son generalmente sociedades privadas sinfines de lucro, con capital suscrito por actores querepresentan los intereses públicos, privados y socialesdel distrito: municipios, provincia, región, universi-dad, asociaciones locales de empresas y empresas

individuales, entre otros. Los servicios que ofrecendependen de las necesidades de cada realidad local yde la especialización productiva del distrito. Engeneral, los servicios solicitados con mayor frecuen-cia son capacitación técnico-profesional; investiga-ción, tanto aplicada como relacionada con losmercados; asistencia técnica en aspectos productivosy de gestión administrativo-financiera de las empre-sas; y servicios relacionados con la certificación delos productos y los procesos productivos. Si bien losCSE suelen tener una estructura interna pequeña(7 a 15 funcionarios muy calificados), tienen accesoa una densa red de profesionales externos, llamadosa colaborar en actividades de investigación o de ser-vicios, según las necesidades. Esta flexibilidad de losCSE les asegura un flujo de información y conoci-mientos actualizados y de alto nivel. El apoyo finan-ciero público es a menudo esencial para elfuncionamiento de los CSE, especialmente en susfases iniciales. Los gobiernos regionales y localescontribuyen a formar el capital de los CSE, y estoscomplementan sus ingresos participando en concur-sos públicos para la preparación de programas deinvestigación de diverso tipo.

Los DI continúan expandiéndose en Italia, en losúltimos años también en regiones del sur del país.Se estima que existen unos 200 distritos. Uno de losmayores (baldosas y azulejos) empleaba 22.000 tra-bajadores en el 2000 y facturaba algo más de 3.000millones de euros. Dada su capacidad para inser-tarse y acompañar los procesos de globalización enuna amplia gama de productos intermedios o ter-minados, muchos de ellos de alta calidad, la pro-porción exportada del facturado total es muyelevada y ha ido creciendo (del 41,8% en 1998 al46,6% en 2000, en los distritos para los que existeinformación).

En definitiva, tal como algunos estudios empíricoshan mostrado, el éxito de la pequeña empresa indus-trial y agroindustrial italiana no parece justificarsesolamente por los factores internos privilegiados porla teoría convencional. Dichas empresas, habríansido “capaces de superar las desventajas de su menorescala productiva a través de las economías externasgeneradas por la capacidad ‘sistémica’ del distrito paraimaginar y administrar complejos procesos de descom-posición/integración del ciclo productivo, basándose enempresas especializadas en fases parciales de la elabora-

24 Véase: Istituto per la Promozione Industriale (IPI), "L’esperienza italiana dei Distretti Industriali", Roma, 2002; y Roberto Fanfani yCarmen Brasili, "Agri-Food Districts: Theory and Evidence", Universidad de Bolonia", 2002.

25 Fanfani y Brasili, op.cit.

1826 Istituto per la Promozione Industriale, op. cit.

27 Véase Comisión Europea - Observatorio europeo LEADER, "La competitividad territorial" y "La competividadad económica", enInnovación en el medio rural, Cuadernos 6/1 de diciembre 1999 y Cuaderno 6/4 de diciembre 2000, Bruselas.

ción, en el ámbito de un contexto social adecuado parallevar a cabo una fuerte división del trabajo entre lasdiversas unidades productivas” 26.

Acciones innovadoras: diversificaciónproductiva, valorización de los activosterritoriales y turismo rural

La diversificación productiva y la preservación yvalorización de la especificidad de cada territorio,dirigidas a recuperar o a crear ventajas competitivasen productos y servicios con mercados dinámicos,han sido un componente principal de las nuevaspolíticas rurales.

Entre los activos o el capital de un territorio cabemencionar a los recursos físicos; el equipamiento y elpatrimonio histórico y arquitectónico, incluidospueblos y aldeas; el patrimonio cultural (folklore,tradiciones musicales y artísticas, especialidades culi-narias y enológicas, artesanías) que otorga identidadgeneral al territorio; los recursos humanos y conoci-mientos técnicos; las actividades productivas; y lasinstituciones y administraciones locales27.

Con este concepto amplio de activos territoriales, suvalorización puede asumir características muydiversas pero casi siempre se apoya en las “economíasde diversificación” y corresponde a tres grandesopciones.

Primero, aumentar el valor añadido de productos yservicios existentes en el territorio, garantizando omejorando su calidad o presentación, comercializa-ción y grado de industrialización. En otros términos,dentro de las actividades de las diversas cadenas, setrata de poner en contacto a los productores localescon los consumidores (integración vertical a lo largode una rama) y procurando que en lo posible estasactividades se realicen en la comarca. Así por ejem-plo, en Los Pedroches (Andalucía) además de mejo-ramientos de la genética y el manejo del cerdoibérico, el LEADER ha fomentado mataderos y pro-ducción local de embutidos y jamones con denomi-nación de origen, cuyo valor de venta es más de tresveces superior al de los productos del cerdo vendidosanteriormente. En el mismo programa de LosPedroches se ha innovado en los procesos, métodosy productos de las canteras de piedra existentes y se

ha valorizado también la producción de aceitunascon la introducción de aceite biológico certificado.En Extremadura, aprovechando la fama de las cere-zas del valle del Jerte, se ha apoyado la producción ycomercialización de aguardiente de cereza utilizandocerezas de poca calidad para su venta en fresco. Laespecificidad del valle de Sousa (Portugal) es la arte-sanía realizada por mujeres, en particular el bordado.El LEADER de esa comarca ha profesionalizado esasactividades mediante la recuperación de técnicastradicionales, modernización de los patrones e infor-matización de los métodos, cursos de formación ypromoción comercial.

Segundo, valorizar recursos y factores anteriormenteinutilizados o subutilizados, mediante la creación denuevos productos y servicios con valor comercial.Por ejemplo, en Galicia, en la comarca dePortodemouros, se han hecho inversiones para apro-vechar un embalse con fines deportivos. Construidohace años para generar energía sin el consenso de lapoblación local, el embalse es ahora utilizado pro-ductivamente por ésta, incorporándose a la econo-mía local. Muchos proyectos en diversos países hanorganizado actividades artesanales a partir de manode obra de minusválidos o mujeres desocupadas. Laposibilidad de albergar museos, centros culturales yservicios de documentación o de asesoramiento aempresas o a particulares, lo mismo que la de esta-blecer restaurantes, hoteles rurales y agroturismos,ha estado en la base de la rehabilitación de edificiostradicionales (antiguos castillos, casas rurales, moli-nos, bodegas) o simplemente de edificios inutiliza-dos en numerosas regiones europeas. La producciónde plantas medicinales y determinados productosbiológicos, y la realización del potencial de ciertaszonas como lugar de segunda residencia han permi-tido también valorizar territorios anteriormentepoco utilizados.

Por último, se pueden aprovechar al máximo lassinergias existentes (o generar otras nuevas) entredistintas actividades, por medio de la integraciónhorizontal de sectores de la economía local. Porejemplo, la creación de centros de degustación deproductos típicos del lugar, su inclusión en la cartade los restaurantes locales y la promoción de recetasculinarias estimula a la vez el turismo y la venta deproductos locales. En el valle del Crati (Calabria), seaprovecha una atracción de la zona (caballos) paracombinar la enseñanza de la equitación con activi-

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dades de degustación y venta de vinos, hotelería,restaurantes y turismo rural en toda la zona. EnPortodemouros (Galicia), una industria rural queelabora el producto de pequeños apicultores de lazona ha establecido, en el mismo edificio rural, unbello y didáctico Museo de la Miel, creando sinergiaentre las actividades agraria, agroindustrial y turís-tica de la comarca.

En los últimos años, particularmente en el LEADERPlus, para organizar mejor las sinergias intersectoria-les, se ha superado la lógica de los proyectos relativa-mente dispersos requiriéndose que todos ellos esténorganizados en torno a ejes estratégicos o temas uni-ficadores. Por ejemplo, en la comarca del AnticoFrignano (Emilia-Romaña), los proyectos presenta-dos para cofinanciamiento del LEADER debían vin-cularse a cuatro temas característicos del territorio(castaña, artesanía artística, monasterios benedicti-nos y la via Emilia del antiguo Imperio Romano), locual ha permitido aumentar la producción tradicio-nal, las artesanías y los servicios turísticos. El “itine-rario de un patrimonio” se ha convertido en un ejeestratégico eficaz para construir programas integra-dos en muchas regiones. El “patrimonio” puede serde muy diversos tipos, por ejemplo religioso, par-ques naturales, arqueológicos o culturales, lugares orutas históricas, productos y artesanías típicas o fies-tas populares tradicionales. Los ejemplos son nume-rosos, algunos de ellos muy conocidos: el camino deSantiago, en el norte de España; los itinerarios deSan Francisco de Asís en Umbria; la ruta del Chiantien Toscana; el itinerario de las fiestas populares enLiguria; las Alpujarras en Andalucía; las rutas delqueso, vino, jamón y otros productos en muchasregiones y países; los parques naturales de los Picosde Europa y Ordesa en España; la identidad culturaly tradiciones del Alentejo en Portugal, etc.

En todas estas actividades de valorización de activosterritoriales, los GAL y otros gestores de proyectosde desarrollo territorial han tenido generalmente unpapel inicial fundamental. A menudo ese papel hasido continuado por asociaciones profesionales, cre-adas o reforzadas por los GAL, que agrupan porejemplo a los artesanos, operadores turísticos, pro-ductores de bienes típicos u otros. A veces estas aso-ciaciones mantienen un sistema de información ypágina Internet común para difundir las opcionesque ofrece el territorio, como sucede por ejemplo enel LEADER del Apenino Central.

El turismo rural es uno de los principales propulso-res de la valorización del territorio. Se trata de unaactividad que integra la agricultura con el turismo, laartesanía y la cultura del territorio. Contribuye efi-cazmente a: i) incrementar el ingreso y el empleorural, especialmente de los jóvenes y las mujeres,limitando su migración a las ciudades, problemaespecialmente frecuente en zonas de montaña; ii)valorizar y recuperar la arquitectura rural y el patri-monio inmobiliario tradicional; iii) redescubrir ypromover los productos típicos y las maneras tradi-cionales de cultivarlos y prepararlos; iv) integrar lacultura campesina con la cultura artesanal (culinariay de otros tipos); y v) conservar el paisaje rural.

En Italia, por ejemplo, se diferencia el turismo enhoteles, restaurantes y otros servicios situados enzonas rurales (“turismo rural”), del turismo enexplotaciones agrícolas o “agroturismo” 28. En ésteúltimo, se abren las puertas de la finca y la vidafamiliar para ofrecer al visitante una experienciaintegral de la vida en el campo y un tiempo dereposo. El agricultor debe estar dispuesto a transfor-mar la explotación en una empresa multiactiva ymultifuncional, en el entendido de que la culturarural es el mayor valor para compartir con los hués-pedes. Para el agroturista la estadía significa reacti-var vínculos con el campo o tener la experiencia deuna dimensión y calidad de vida desconocida en lasciudades, que le permiten y entrar en contactodirecto con una cierta cultura local. Para el sectorpúblico, los promotores privados y los grupos loca-les, el agroturismo significa un instrumento dedesa-rrollo que articula la demanda de medioambiente natural y diversidad de zonas rurales conlas necesidades económicas y sociales de los produc-tores agrícolas.

Instituciones sectoriales: cooperativas deservicios y asociaciones de regantes 29

En varios países europeos, el movimiento coopera-tivo ha alcanzado una fuerza considerable. Se tratade asociaciones de primer y segundo grado que sibien directamente no tienen finalidades de lucrosiguen lógicas estrictamente mercantiles. Los sociosde las cooperativas de servicios de primer grado sonnormalmente agricultores (personas físicas o jurídi-cas) que mantienen la propiedad privada de sus pre-

28 El agroturismo está definido por la Ley Nacional 730 (1985) como actividad complementaria y conexa a la normal actividad agrícolade la finca, que debe continuar siendo la principal (en términos del tiempo de trabajo empleado). Existen unas 11.000 explotacionesagrícolas certificadas para el agroturismo.

29 No se han estudiado otras instituciones europeas de posible interés (consorcios agrarios en Italia, etc)

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dios lo mismo que una actividad empresarial autó-noma.

Estas organizaciones buscan sobre todo generareconomías de escala en la prestación de serviciosesenciales para aumentar la competitividad de laagricultura, en especial los relativos a la comerciali-zación y la elaboración en gran escala y con marcasde calidad, el mejoramiento y la sostenibilidadambiental de la tecnología productiva; la disminu-ción de los costos de los insumos, el financiamientoy los seguros agrícolas; el aumento de la calidad, lainocuidad y el grado de procesamiento de losproductos vendidos; la capacitación de los socios yfamiliares; y otras sinergias alcanzables dentro deciertas cadenas productivas.

Las cooperativas contribuyen también a la equidad,principalmente cobrando sus servicios en propor-ción directa a la cantidad y calidad del productoentregado por los socios. De esta forma, los peque-ños y medianos productores tienen costos unitariosde transacción iguales a los de los grandes en losmencionados servicios de asistencia técnica, comprade insumos, acceso a los recursos financieros y lacomercialización. Además, la considerable dimen-sión que a menudo alcanzan las operaciones de lascooperativas de segundo grado les hace partícipes deprecios muy favorables, tanto para los insumos com-prados como para los productos vendidos. Estas ven-tajas son especialmente importantes para lospequeños agricultores. Las visitas realizadas a coope-rativas italianas y españolas de servicios para la hor-ticultura y fruticultura, la oleicultura, la ganaderíaláctea, porcina y lanar, la vinicultura, la cerealicul-tura y la piscicultura han permitido comprobar lascaracterísticas recién mencionadas.

Por su parte, las asociaciones de regantes constitu-yen un elemento importante de la gestión de lasredes colectivas de riego y de participación en aspec-tos más amplios de la gestión de los recursos hídri-cos. Muchas de ellas son instituciones seculares,constituidas y manejadas por los propios regantes.Otras proceden de la privatización y transferencia delos servicios de provisión del agua de riego. No sólopueden mejorar la eficiencia, equidad y sostenibili-dad financiera de los sistemas de riego sino tambiéncontribuir a aumentar los hábitos de concertación yla democratización en la sociedad rural. El buen fun-cionamiento de las asociaciones depende, inter alia,de adecuados estatutos y reglamentos internos, lo

mismo que de la capacidad administrativa y técnicapara operar y conservar el sistema de riego. EnAmérica Latina, estas asociaciones se están introdu-ciendo y expandiendo en países como Argentina,Chile, Colombia, Guyana, México, Perú yRepública Dominicana. En algunos de ellos (enChile por ejemplo), no se han limitado a la meragestión de los recursos hídricos para el riego y hanestablecido servicios de asistencia técnica para susasociados y de asesoría a terceros.

4. ASPECTOS DE LA EXPERIENCIAEUROPEA DE INTERÉS PARAAMÉRICA LATINA

Se resumen a continuación las enseñanzas de laexperiencia europea que ofrecen mayor interés paraenriquecer las políticas de desarrollo rural enAmérica Latina.

Elementos generales de la política y laprogramación del desarrollo rural

¿Qué valor puede tener para América Latina elmodelo europeo de políticas de desarrollo agrario yrural? No hay una respuesta única a esta pregunta,pues algunos aspectos del modelo pueden ser degran utilidad y otros de muy poca.

Es evidente, por ejemplo, que el primer pilar de laPAC es de escasa o nula utilidad para AméricaLatina. En primer lugar, los objetivos que guiaron laspolíticas de intervención de mercados –la creaciónde un mercado agrícola único y la equiparación delos ingresos de los agricultores a los de otros secto-res– no son proponibles hoy en América Latina.Además, la capacidad económica que esta políticasupone por parte de los países que la aplican noexiste en América Latina. Por último, los procesos deliberalización y los compromisos adquiridos en elmarco de la OMC y los tratados subregionales lahacen inviable. Los países de la América Latina pue-den aplicar –y de hecho aplican– medidas de pro-tección a productos específicos, pero con objetivosparticulares, en forma limitada y muchas veces tran-sitoria. Lo que es impensable es que apliquen unapolítica de sostén a los ingresos de los agricultores delas dimensiones y del tipo que la UE ha venido uti-lizando y que además está progresivamente redu-

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ciendo y corrigiendo. En efecto, tal como lo hanconstatado los países europeos en su evaluación defines de los años 80, una enseñanza importante aextraer es que la sola modernización agraria noalcanza para desarrollar sosteniblemente el mediorural y determina la necesidad de realizar cuantiosastransferencias públicas en favor de un grupo relati-vamente reducido de agricultores. Esta conclusiónparece ser igualmente válida para otras economíasavanzadas30.

En cambio, las nuevas políticas rurales del segundopilar pueden ser de interés en América Latina. Lasmedidas estructurales orientadas a diversificar ymodernizar económica, social y ambientalmente laagricultura pueden cumplir un papel importante enla región e integrarse en muchos casos a las políticassectoriales en curso. Su aplicación concreta debeseguramente ser distinta de la europea (probable-mente más diferenciada, flexible, focalizada hacia laspequeñas y medianas explotaciones, y usada enescala más modesta), pero los países latinoamerica-nos pueden encontrar inspiración en el diseño y lasnormas de las distintas medidas aplicadas por laUnión Europea en este campo, especialmente lasreferidas a las prácticas agro-ambientales.

Pero, a esa medidas de modernización sectorialhabrá que incorporar crecientemente políticas dediversificación multisectorial y de mejoramiento dela infraestructura y servicios que favorezcan al con-junto de la población rural y no sólo a la agraria. Lalógica de estas medidas no puede ser otra que laterritorial, pues deben ser concebidas y ejecutadasdescentralizadamente y con gran participación de losactores involucrados. Para hacer más competitivoslos territorios rurales y responder a nuevas demandasde la sociedad habrá que diversificar las actividadeseconómicas, vincular al medio rural con los pueblosy pequeñas ciudades del territorio, aumentar loslazos de las zonas rurales con el exterior, y en defini-tiva estimular la creación de empleo e ingresos rura-les y la calidad de la vida rural. Se trataría entoncesde generar procesos integrados de desarrollo econó-mico, con repercusiones positivas para la seguridadalimentaria y la pobreza, tanto rural como urbana31.En la experiencia europea (LEADER y otros progra-mas rurales y regionales) estas políticas han logradomuy buenos resultados empleando recursos finan-cieros relativamente modestos.

La utilización de políticas territoriales y multisecto-riales en América Latina debe tener en cuenta almenos tres consideraciones. Primero, siendo uno desus propósitos el de aumentar el capital social y lascapacidades locales, sus resultados requieren perío-dos relativamente largos, por lo cual habrá quemanejar estas políticas y programas con una pers-pectiva de mediano y largo plazo. Segundo, en partepor esas mismas razones, se trata evidentemente deun enfoque relativamente costoso en términos de losrecursos y la capacidad institucional necesarios paraformularlas y ejecutarlas. Tercero, las nuevas políti-cas territoriales y las de tipo sectorial tradicional ten-drán funciones diferentes pero complementarias, loque determina la necesidad de definir sus respectivascompetencias, organismos responsables y mecanis-mos de coordinación o integración. Dependiendode los países, instituciones tales como los ministeriosde economía, planificación, desarrollo regional odesarrollo rural, tanto en el ámbito central comoparticularmente de los gobiernos regionales y loca-les, parecen destinados a tener una importante par-ticipación en la administración de la políticaterritorial rural.

Los fondos estructurales y el principio de cohesiónen el que se asientan pueden ser también aspectos deinterés para América Latina. Como indicamos, laconstrucción de un mercado único europeo ha idoacompañada de un principio de cohesión entre losterritorios más ricos y los más pobres de la Unión.En la práctica esto se traduce en una importantetransferencia de recursos para favorecer la moderni-zación y el cambio estructural de sus regiones atrasa-das. Este ha sido seguramente uno de los elementosque han favorecido el éxito de la UE y es un exce-lente tema de reflexión para los gobiernos deAmérica Latina en este período en que se discute laconstrucción de un mercado regional único.

Están finalmente las normas de utilización de losfondos estructurales, que también podrían ser deutilidad para fondos similares eventualmente crea-dos en la región en el futuro. Lo son también para laoperación de fondos de inversión social (para el des-arrollo rural, el desarrollo regional o la lucha contrala pobreza) que existen ya hoy en día en AméricaLatina. No se trata ciertamente de copiar tal cual lasnormas europeas, sino de aplicar el método. Dehecho, muchos de los fondos de inversión social que

30 Véase Elena Saraceno, "Rural Development Policies and the Second Pillar of the Common Agricultural Policy", 2002 (borrador).

31 La gran concentración de la población en pocas ciudades y las subvenciones que en ellas reciben muchas veces la industria y losservicios, dificultan en América Latina el desarrollo de sistemas rurales equilibrados que incluyan a las pequeñas ciudades y otrasaglomeraciones urbanas.

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funcionan en América Latina tienen normas simila-res a las de los fondos estructurales. Hay en estos, sinembargo, dos aspectos que pueden ser de interés.

El primero es la entrega de apoyos públicos a indivi-duos y entidades privados dentro de límites estable-cidos de antemano y para proyectos o actividadestipificados como elegibles. Es frecuente en el sub-continente americano la entrega de subsidios tipomatching grants a grupos o asociaciones de agriculto-res o pobladores pobres, por ejemplo en el marco defondos de inversión social, pero raramente a indivi-duos o a pequeñas empresas para que realicen inver-siones en proyectos productivos, por ejemplo paraestablecer o ampliar un agroturismo, una empresalocal de calzado o una planta de fabricación de que-sos. La principal excepción son los incentivos para lamodernización de explotaciones agrarias, como losque existen, por ejemplo, en México dentro de la“Alianza para el Campo” o en Colombia dentro del“Programa de Incentivos a la Capitalización Rural(ICR)”. Fuera de la producción primaria, son raroslos programas que admiten incentivos para indivi-duos o empresas, posibles en cambio dentro de losfondos estructurales europeos. El examen de las ven-tajas e inconvenientes de este tipo de subsidios a par-tir de la experiencia europea puede ser útil enAmérica Latina. Estos programas son especialmenteatractivos para fomentar el desarrollo productivo y lacreación de empleo, aumentar la probabilidad desostenibilidad de las inversiones y movilizar recursosprivados, pues requieren que una parte significativade la inversión sea aportada por el individuo o laempresa beneficiarios. De otro lado, los destinatariosno son los sectores rurales más pobres aun cuando suefecto en la dinamización de la economía localpueda tener un importante impacto en reducir lapobreza. Nuevamente, los programas LEADER y losPactos territoriales ofrecen ejemplos concretos deaplicación de estos tipos de incentivos.

El segundo aspecto es el de la programación. En elcontexto latinoamericano ha sido frecuente contra-poner la planificación “desde arriba” a los programasbasados en fondos para financiar inversiones “a lademanda”, como si se tratase de alternativas polaresy excluyentes. Esta contraposición no ayuda a dise-ñar programas eficaces de desarrollo rural, especial-mente en aspectos productivos. Lo que se necesita esun sistema de programación “desde abajo” y parti-cipativo, que defina las orientaciones estratégicaslocales e identifique las necesidades y opciones de

inversión específicas, en el marco de un conjunto denormas definidas “desde arriba”, que establezcanprioridades generales para el uso de los recursos yracionalicen el empleo de éstos en función de crite-rios de eficiencia y equidad. Esto es lo que la normade programación de los fondos estructurales euro-peos persigue.

Si bien la experiencia de los países de la UE en pro-gramación regional y local es relativamente reciente ytodavía no está consolidada, comienza a ofrecer ense-ñanzas de interés en los planos metodológico e insti-tucional. La planificación territorial sirve paracoordinar entre sí las iniciativas de los grupos territo-riales locales e integrarlas con aquellas que por sunaturaleza corresponden a instancias superiores, yasea de los gobiernos regionales, nacionales o de la UE(v.g. grandes infraestructuras, prioridades regionales,sectoriales e intersectoriales, etc.). Los programasoperativos regionales y de desarrollo rural (POR yPDR), lo mismo que los planes comarcales, son ins-trumentos relativamente sencillos, formulados y eje-cutados dentro de un intenso proceso departicipación y concertación, todo lo cual facilita elfuncionamiento de los partenariados horizontales yverticales. Instrumentos de ese tipo pueden ser deutilidad en América Latina, donde la privatización dela economía, la descentralización político-adminis-trativa y la asunción de nuevas responsabilidades porla sociedad civil rural son cada vez más importantes.

Descentralización en el ámbito de alianzasverticales y horizontales.

La descentralización de responsabilidades y recursosdesde los gobiernos centrales hacia institucionespúblicas regionales, provinciales y municipales, lomismo que hacia organizaciones mixtas, privadas yde la sociedad civil, ha avanzado considerablementeen los países de la UE en los últimos 20 años. Dehecho, se han venido creando nuevas institucionali-dades regionales y locales que manejan buena partede las decisiones de inversión y los recursos asigna-dos a los programas y proyectos de desarrollo rural ylocal, tanto los vinculados al Segundo Pilar de laPAC como al Fondo Europeo de DesarrolloRegional. La descentralización contribuye a aumen-tar la competitividad de territorios específicos, movi-lizando los recursos y las capacidades locales.Contribuye también a que los servicios públicos res-pondan más directamente a las preferencias de la

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población, sean prestados con mayor eficiencia ytransparencia, y mejore la rendición de cuentas a losusuarios32.

La descentralización también se está generalizandoen América Latina, apoyada en parte por las refor-mas estructurales impulsadas por las institucionesinternacionales. Hasta ahora, los resultados son engeneral positivos, pero se han presentado tambiéndificultades, entre otras razones, debido a que a vecesse han descentralizado funciones o servicios quecorresponden al gobierno central o al regional, o nose han mantenido a niveles superiores funciones deorientación, programación, seguimiento y evalua-ción del proceso. En otros casos, los agentes regio-nales o locales no tenían la capacidad técnica paracumplir las nuevas funciones o han producido“alianzas colusivas” o dominadas por grupos que handistorsionado la programación o la ejecución.Finalmente, en ciertas ocasiones, las inversiones oservicios se han diluido y resultado demasiadopequeñas para generar externalidades o procesosacumulativos virtuosos, o se han generado excesos deoferta y competencia exagerada entre zonas, dandolugar a cierto crowding out33.

La difusión de la experiencia europea puede ayudara evitar dichos problemas y limitaciones de una des-centralización desequilibrada o naïve, de modo depotenciar sus reconocidas ventajas.

Por un lado, las nuevas políticas y programas euro-peos tienden a crear partenariados verticales con elpropósito de manejar los trade-off existentes entre losdistintos ámbitos de decisión. Los niveles superiores(CE, gobiernos nacionales) mantienen las responsa-bilidades de determinar los objetivos y las políticasgenerales, repartir los recursos entre los grandes ejesdel desarrollo, establecer las reglas del juego (siste-mas de evaluación, seguimiento, incentivos a territo-rios específicos, premios a programas o gruposlocales que alcancen mejores resultados, etc.), y asu-mir la responsabilidad agregada de las políticas y losprogramas. En el otro extremo, los municipios oalianzas locales (grupos de acción local, grupos de lospactos territoriales, etc.) se encargan de establecer losobjetivos y ejes prioritarios del desarrollo local, dis-tribuir los recursos entre ellos, seleccionar los pro-

yectos, vigilar su ejecución y realizar el seguimientooperativo. En el medio, las regiones definen objeti-vos, seleccionan grandes proyectos con externalida-des que van más allá del ámbito local, establecenprioridades inter-territoriales que eviten excesos odefectos de inversiones locales, y fomentan el fun-cionamiento de redes regionales34.

En resumen, la descentralización ocurre dentro deun partenariado vertical que mantiene en la instan-cia inmediata superior la capacidad de establecerobjetivos, lineamientos, prioridades y controles, conel propósito fundamental de aumentar la eficacia delas acciones e inversiones locales y evitar las incohe-rencias, duplicaciones y otros peligros de un enfoquepuramente descentralizado. De este modo, y consi-derando también el trabajo en red, el proceso per-mite sobrepasar la lógica simple y unilateral de lavalorización de lo endógeno local y contribuye aincorporar tecnologías, inversiones y capacidadesempresariales exógenas necesarias para aumentar lacompetitividad global de los territorios35.

Además, la descentralización tiene lugar simultáne-amente a la organización o consolidación departenariados horizontales público-privados, comoconsecuencia de lo cual nuevos actores, sinergiasentre agentes y recursos financieros se incorporanal desarrollo local y, tal como se ha visto en elcaso de los programas LEADER, PRODER y losPactos Territoriales, se refuerza el capital social,especialmente en zonas atrasadas. Con los debidoscuidados, los partenariados locales ayudan a evitarlos problemas del clientelismo, “alianzas colusivas”o búsqueda de rentas de posición más arribamencionados.

Una evaluación de los resultados de numerosas expe-riencias de desarrollo local organizado ha permitidoa la UE concluir que: “Una buena aplicación delprincipio de subsidiariedad supone la movilización deiniciativas locales que engloben al conjunto de losactores..., a los efectos de tener en cuenta la dimensiónglobal del desarrollo local. El desarrollo local asegurauna mejor eficacia del financiamiento público, graciasa una mejor gestión de los proyectos locales... El lugarcreciente de las inversiones inmateriales y de los recursoshumanos en el desarrollo económico subraya la impor-

32 La descentralización puede limitarse a la desconcentración y delegación de ciertas funciones o alcanzar formas más rigurosas como ladevolución a gobiernos locales, la asociación con organismos de la sociedad civil o la privatización directa (Ver FAO, "Reform and decen-tralization of agricultural services - A policy framework", Roma, 2001.

33 Maximiliano. Cox, "Mejores prácticas en políticas y programas de desarrollo rural", CEPAL, Santiago Chile, 2001.

34 Sobre la experiencia italiana véase Fabrizio Barca y Guido Pellegrini, "Politiche per la competitività territoriale in Europa: note sulProgramma 2000-2006 per il Mezzogiorno d'Italia", Roma, 2000.

35 Comisión Europea, "Valeur ajoutée et ingénierie du développement local", Études de développement régional No. 12, Luxemburgo, 1994.

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tancia de apoyarse sobre la ‘componente’ organizacionaldel desarrollo local... Finalmente, el desarrollo localfavorece una redistribución más equitativa de lariqueza, ya que busca satisfacer las necesidades de lasdiferentes categorías sociales e... incorporar a todos losterritorios.” 36

Diversificación multisectorial, valorizaciónde los activos territoriales y turismo rural

La experiencia europea también muestra la conve-niencia de que en América Latina las políticas y losprogramas de desarrollo rural privilegien la diversifi-cación de las actividades productivas lo mismo quelas sinergias multisectoriales y los encadenamientosentre actividades productivas y no productivas espe-cialmente estudiados y diseñados para territoriosespecíficos. Teniendo en cuenta el menor grado dedesarrollo económico, la estructura de la demandainterna y externa, y la vocación de los recursos loca-les, la especialización agrícola-ganadera predominarátodavía en muchas zonas de América Latina y elCaribe. Su crecimiento estará asociado en buenamedida a “economías de escala” sectoriales, a las cua-les los pequeños y medianos productores podránacceder a través de sus organizaciones comunitarias,cooperativas y otros tipos de asociación. Aún así,como se argumentó anteriormente, la diversificacióneconómica de las áreas rurales es fundamental. Eldesarrollo rural descansará crecientemente en las“economías de diversificación”, asociadas al mejora-miento de la comercialización, la valorización de losproductos locales, la instalación de pequeñas ymedianas industrias y agroindustrias, el fomento delartesanado local, la promoción del turismo rural y,en general, de otros productos y servicios asociadosal aprovechamiento y la preservación de las peculia-ridades de cada territorio.

En breve, se trata de opciones locales de tres tipos:actividades comerciales y agroindustriales queaumenten el valor añadido de productos y serviciostradicionales; nuevos bienes y servicios desarrolladoscon base en recursos anteriormente inutilizados(incluyendo productos, técnicas y tradiciones aban-donadas), y el aprovechamiento de sinergias hori-zontales que aumentan el valor agregado de losdiversos sectores involucrados (agricultura, agroin-dustrias, artesanías, turismo, etc.).

36 Comisión Europea, op cit., pp. 8/9.

37 No es muy común que las instituciones financieras formen parte de los LEADER, salvo en España, pero es casi siempre la regla enlos Pactos Territoriales, distritos industriales, etc.

La identificación y el aprovechamiento de estasopciones requieren programas que integren losagentes, las ideas de proyectos, los recursos y los sec-tores presentes en el territorio, de modo que el planlocal incluya acciones e inversiones concebidas den-tro de una estrategia global. En América Latina, lamultiactividad es ya bastante común, sobre todo enlas familias propietarias de pequeñas y medianasexplotaciones rurales, lo cual tiende a facilitar elenfoque multisectorial. Su dinamización e integra-ción a los circuitos económicos modernos requeriráde todos modos considerables inversiones materia-les y capital social.

Cofinanciamiento, cooperación ytrabajo en red

Las ayudas públicas de distinto origen han sido unfactor importante para la creación de grupos e ini-ciación de programas locales en casi todos los paísesde la Unión Europea. Hasta ahora, sin embargo, laUE ha invertido pocos recursos en estos programas.Así, el programa LEADER Plus recibirá sólo 2.020millones de euros para el periodo 2000-2006 paratoda el área comunitaria, o sea alrededor de 336millones por año. Esta escala de recursos es perfecta-mente compatible con la situación financiera deAmérica Latina, siendo en realidad bastante inferiora lo que se gasta en programas equivalentes de des-arrollo rural en el subcontinente.

El cofinanciamiento de los proyectos y el manejolocal de los recursos presentan aspectos de interés. Elcofinanciamiento mediante fondos públicos de losgobiernos central, regional y local, complementa losfondos propios de los beneficiarios y los préstamosque puedan obtener. Esto contribuye a reforzar ladescentralización, consolidar los grupos locales yestablecer las relaciones y los controles verticales yamencionados. Por su parte, el manejo descentrali-zado de los fondos públicos otorga la oportunidad alos grupos locales (individual o colectivamente a tra-vés de sus redes regionales) de obtener condicionesprivilegiadas de las instituciones financieras y des-empeñar un papel de interfaz entre éstas y los peque-ños y medianos empresarios37. También se puedenestablecer fondos de garantía para facilitar la obten-ción de préstamos por parte de los participantes enel programa, y apoyar (o crear) asociaciones o coo-

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perativas financieras locales que otorguen préstamosde honor sin garantías.

La experiencia europea también ofrece numerososejemplos de maneras y métodos para establecer losgrupos locales, organizar la ayuda técnica que nece-sitan y facilitar sus contactos directos o a través de lared con otras experiencias de desarrollo local en elpaís o en otros países.

Programas e instrumentos innovadores

Los programas LEADER, PRODER y PactosTerritoriales así como otros procesos endógenoscomo los distritos industriales y agro-alimentarioshan contribuido a materializar la descentralización yel enfoque territorial, crear partenariados, favorecerconcertaciones verticales y horizontales, promover ladiversificación multisectorial y aprovechar las especi-ficidades locales. El interés de estas experienciascomo fuente de ideas para la América Latina pareceinnegable, sin perjuicio de que su utilizacióndemande un serio trabajo de adaptación a las condi-ciones de cada país.

Evidentemente lo que interesa es el método más quelos contenidos de estos programas, cuyas inversio-nes, niveles tecnológicos y de capitalización, mixproductivo, etc. son menos transferibles al mediorural latinoamericano.

En particular, los LEADER, PRODER y programassimilares parecen ofrecer un método eficiente,flexible y cost-effective, con resultados sostenibles enmateria de empleo, ingresos, capacidad empresarial,efectos demostrativos en la zona, etc. Habría natural-mente que estudiar y promover una legislación eincentivos financieros adecuados (que en Europa hansido proporcionados por la UE). La creación deestructuras tipo GAL requerirá la movilización deuna base social muchas veces con bajos niveles cultu-rales y de formación, relativamente dispersa o pocohabituada a la concertación. Se deberán estudiar loscriterios y procedimientos para estimular la partici-pación de la sociedad local en cierto territorio, a tra-vés de sus organizaciones gremiales, sindicales,ONG, etc.; definir el tipo de organización y la com-posición de los GAL o sus equivalentes; formular losplanes locales; establecer el grado de autonomía de

los GAL para la selección de los proyectos y la asig-nación y el manejo de los fondos públicos, préstamosinternacionales o donaciones; fortalecer los mecanis-mos de control y rendición de cuentas, muchas vecesdébiles e ineficientes en América Latina, pero muyimportantes cuando se trata de administrar recursos;y socializar los beneficios del programa.

Así, por ejemplo, si bien en América Latina estánaumentando los casos de identificación y utilizaciónde “microrregiones” y de municipios y mancomuni-dades de municipios con fines similares a los de lascomarcas que en Europa dan lugar a los LEADER,no es tan común que constituyan una unidad terri-torial rural dotada de cierta homogeneidad e histo-ria y tradiciones comunes que facilitan laconcertación de los actores locales. También debeser objeto de particular atención la composición delas alianzas (grupos privados e instituciones públi-cas; predominio público o privado), lo mismo quedel tipo de organización de los GAL (sociedadesprivadas sin fines de lucro, sociedades mixtas, cor-poraciones, etc.).

Respecto al tipo de proyectos a financiar, en muchasregiones de América Latina se debería aprovechar lametodología del LEADER para promover infraes-tructuras y equipamientos locales en las zonas en queson deficitarios, lo mismo que determinadas pro-ducciones agrícolas, por ejemplo, las más intensivaso innovadoras, o las que promueven la diversifica-ción sectorial o intersectorial (en la UE estas inver-siones son atendidas por otros instrumentos de laPAC)38. En materia de empresarios, además de lospequeños y medianos productores, se podría otorgarprioridad a las mujeres y los jóvenes, por ejemplo,fijando para ellos porcentajes más altos de financia-miento público o estableciendo fondos regionales onacionales a los que sólo en esos casos puedan recu-rrir los GAL.

Los Pactos territoriales también ofrecen posibilida-des de adaptación, si bien en principio más restrin-gidas debido a la mayor dimensión de lasactividades, inversiones y territorios involucrados.Los PT orientados hacia la agroindustrializaciónrequerirán la presencia en la zona de empresas agrí-colas medianas/grandes y/o pequeños agricultoresasociados en cooperativas u otras asociaciones quelos representen eficazmente. También habrá que

38 Los GAL asignarían fondos públicos a determinados proyectos de infraestructura y equipamiento local, o a proyectos productivos par-ticulares. Las contribuciones de la iniciativa privada a las inversiones públicas (en el caso de proyectos sociales) y a las inversionesproductivas en explotaciones privadas, podrían ser aportadas en términos de trabajo individual, valorándose las jornadas a preciosdel mercado.

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contar con la existencia (o posibilidad de creación)de agroindustrias, entidades financieras, sindicatosrepresentativos y gobiernos locales capaces de con-tribuir a la iniciativa. Las posibilidades de PT conpredominio de industrias de base no agrícola o deartesanías o turismo, por ejemplo, dependerán de losrecursos, tradiciones, especificidades y capacidadesempresariales existentes en tales campos, requirién-dose también la presencia de empresas media-nas/grandes o asociaciones de las más pequeñas. Enestos casos, las repercusiones sobre la agriculturaserán más indirectas, pero pueden ser muy impor-tantes para el desarrollo rural del territorio.

La posibilidad de adaptar la experiencia de losDistritos Industriales o Agro-industriales también selimita a zonas en que ya ha ocurrido una cierta con-centración de PYMES o en las que existan clarascondiciones locales e instrumentos de política parapromoverlas en el mediano y largo plazo. Estas con-diciones se refieren a la presencia de capacidadesartesanales, industriales, mano de obra calificada,tradiciones de cooperación, etc. en sectores con bue-nos mercados potenciales, internos o externos. Eneste caso, la intervención pública debería ser capazde apoyar la expansión y modernización del distrito,contribuyendo al mejoramiento de los servicios tec-nológicos, financieros y comerciales que acompaña-rán el desarrollo del mismo.

Algunas instituciones sectoriales

En América Latina las cooperativas de servicios no hantenido por lo general un desarrollo positivo. Si bienhabría que estudiar las razones particulares en cadapaís, han influido muchas veces en ello el enfoquepoco mercantil y la falta de utilización de gerentes yadministradores profesionales. De modo que la difu-sión de ciertas experiencias europeas de cooperativasde servicios agrícolas (incluyendo los principios bási-cos, la legislación nacional y regional, los estatutos yreglamentos internos, los sistemas de organización ymétodos administrativos), en particular si van aso-ciadas a la creación de partenariados horizontalesque faciliten la concertación entre los agentes loca-les, pueden contribuir a revitalizar en AméricaLatina un mecanismo institucional útil para promo-ver la producción y la equidad en el medio rural.Algunos gobiernos regionales y movimientos coope-rativos (como los de la Emilia-Romaña) han indi-cado interés en contribuir a dicha difusión.

Del mismo modo, la experiencia institucional,administrativa y técnica acumulada por las asociacio-nes de regantes en países europeos (por ejemplo enEspaña, Francia e Italia) puede ser aprovechada paraacelerar los procesos de su organización y funciona-miento en diversos países de América Latina,actualmente en curso. Instituciones públicas y aso-ciaciones de regantes de la Comunidad Autónomade Andalucía, por ejemplo, estarían interesadas enparticipar en el programa de difusión.

5. CONCLUSIÓN

Las políticas y las experiencias europeas de desarro-llo rural pueden servir de base a reflexiones tendien-tes a ampliar o mejorar los esfuerzos que en talmateria realizan los gobiernos de América Latina.

Una enseñanza relevante es que las estrategias unila-terales de modernización agrícola no permitenalcanzar un desarrollo rural sostenible. En la UE, lomismo que en otros países de economía avanzada,han determinado considerables aumentos de la pro-ducción y los ingresos de los agricultores, pero alcosto de cuantiosas subvenciones y ayudas de dis-tinto tipo que significaron casi siempre importantesdistorsiones económicas en los mercados internos einternacionales. Por lo demás, a largo plazo los efec-tos positivos de la PAC se concentraron en grupos deagricultores y en regiones cada vez más restringidos,en tanto que los territorios con menor aptitud agrí-cola se debilitaban y entraban en crisis económica ydemográfica. Por lo tanto, tal como ya lo hancomenzado a hacer los países de la UE desde princi-pios de la década pasada, sería aconsejable que lospaíses de América Latina considerasen al desarrollode los espacios rurales como parte del desarrollo eco-nómico y social general. Esto requiere la utilizaciónde otro grupo de políticas, distintas y complementa-rias a las de tipo sectorial, con lógica territorial ymultisectorial, destinadas al conjunto de la pobla-ción rural.

Por cierto, las intervenciones en los mercados agrí-colas del primer pilar de la PAC tienen poco interés,tanto por su elevado costo como por sus efectos dis-torsionantes y su distancia de la lógica del mercadoque predomina en Latinoamérica. En cambio, laspolíticas estructurales, en especial aquéllas másrecientes dirigidas al espacio rural en su conjunto,

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ofrecen considerable interés, lo mismo que progra-mas innovadores del tipo del LEADER y los PactosTerritoriales, o conglomerados industriales y agroali-mentarios en zonas rurales estimulados con apoyospúblicos más limitados. Igual cosa puede decirse deintervenciones más específicas, sean de nuevo cuñocomo las relativas a la diversificación, la valorizaciónde los activos locales y la preservación del medioambiente y de las culturas autóctonas, como algunasde las más convencionales dirigidas a fortalecer elasociacionismo agrario.

A pesar de la escasez de recursos financieros, muchospaíses de la región podrían establecer “fondos estruc-turales”, alimentados con recursos públicos, privadosy externos, lo mismo que marcos legales y de pro-gramación más estables que contribuyan a fortalecertanto las políticas agrícolas y rurales de arriba abajocomo la participación y concertación de los actoressociales en la programación territorial de abajo aarriba. En el marco de los procesos de descentraliza-ción y aplicación del principio de subsidiaridad encurso en América Latina, diversos tipos de progra-mas de apoyo a inversionistas locales, principal-mente privados, podrían estimular la puesta enpráctica de proyectos productivos, sociales y deinfraestructura.

El nuevo enfoque de desarrollo rural territorial yascendente podría concentrarse en las regiones yzonas con predominio de pequeños y medianos pro-ductores, densidad demográfica relativamente alta yun sistema urbano-rural equilibrado. En estas condi-ciones, las políticas y programas innovadores euro-peos ofrecen ejemplos que podrían adaptarse a los

efectos de crear condiciones que favorezcan sosteni-blemente el desarrollo productivo rural por su capa-cidad de estimular la participación y concertación delos agentes, aprovechar recursos locales subutiliza-dos, generar bienes públicos y crear economías exter-nas o de escala. En el plano sectorial agrario, algunasde estas ventajas pueden ser reforzadas por otras ins-tituciones más convencionales (cooperativas, asocia-ciones de regantes), también en lo que se relacionacon la equidad.

Las enseñanzas pertinentes de la experiencia europeaestán ya enriqueciendo los enfoques y metodologíasque utilizan la FAO y el Banco Mundial, tanto ensus actividades normativas como de cooperación alfortalecimiento institucional y la formulación eimplementación de políticas y proyectos de desarro-llo e inversión rural en América Latina y el Caribe.Adicionalmente, cabría recomendar la puesta enmarcha de un programa de difusión de esas ense-ñanzas, especialmente diseñado y financiado, queentre otros elementos podría contemplar visitas deespecialistas de América Latina y el Caribe a paíseseuropeos (por ejemplo, aprovechando los recursosque al respecto incluyen muchos proyectos delBanco Mundial y el Bando Interamericanode Desarrollo), promoción del intercambioEuropa/América Latina, seminarios regionales ynacionales sobre temas específicos, diseminación através del Web, estudios aplicados sobre las mejoresmaneras de adaptar los enfoques y programas euro-peos a la región, y asistencia técnica a países en diver-sos aspectos de la política de desarrollo y losproyectos de inversión en el medio rural.

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