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La implementación de políticas públicas
Diplomado en gobierno y políticas públicas
Instructor: Mtro. Julio Antonio Villlalpando Guerrero
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Contenido
1. Introducción: (definición, ciclo de las políticas públicas, factores que intervienen)
2. Problemas de la implementación. Rol de los actores que intervienen
3. Factores críticos. Tratabilidad del problema4. Propuesta de mejoras.5. Conclusiones.
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Implementación: Definición
Definición de implementación:
Del vocablo inglés implementation, en español: puesta enpráctica, ejecución, instrumentación.
Es aplicar un curso de acción a un problema pararesolverlo, mejorarlo, neutralizarlo o aminorar sus efectosnegativos.
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Implementación: Definición
“Son aquellas acciones efectuadas por individuos (ogrupos) públicos y privados, con miras a la realizaciónde objetivos previamente decididos.
A estas acciones pertenecen tanto los esfuerzosmomentáneos por traducir las decisiones en propuestasoperativas como los esfuerzos prolongados para realizarlos cambios grandes y pequeños, ordenados por las
decisiones políticas”(Van Meter y Van Horn, citado en Aguilar Villanueva, 2000)
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Implementación: su lugar dentro del ciclo de las políticas públicas
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LA IMPLENENTACIÓN EN EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Estamos ahora en la cuarta fase del ciclo de laspolíticas, en este punto:
Quedo atrás todo el proceso, maniobras y debatepara colocar el tema en la agenda. Pudimos atestiguar:
Malentendidos por falta de claridad en la definición delproblema.Conflictos abiertos entre posiciones irreconciliablesEl debate modelístico para dar respuesta al problemadefinido como público.
IMPLEMENTACIÓN
En términos militares, es el momento de la artilleríapesada, DEL TRABAJO DURO.
IMPLEMENTACIÓNAportaciones del ejército a laadministración pública
El ejército (o fuerzas armadas), es la instituciónsoporte formal y legal de toda la época, consideradacomo símbolo de orden y justicia.
Su forma de organización ha sufrido, desde luego,repetidos cambios significativos, sin embargo es laorganización de la administración pública más establea lo largo de la historia.
IMPLEMENTACIÓNEjército y administración pública
Algunas de las aportaciones del ejército a laadministración son:
• Planeación estratégica del ejército• Estructura jerárquica• Estricta autoridad lineal• Sistema de ascensos basados en competencias• Disciplina en el acatamiento de las órdenes• Logística efectiva en las operaciones• Reclutamiento
IMPLEMENTACIÓNEstrategia y táctica
La estrategia es el conjunto de acciones planificadas ycoordinadas sistemáticamente en el tiempo que sellevan a cabo, para lograr un determinado fin o misión.
La táctica es el método o la forma empleada, con el fin de cumplir un objetivo y que a la vez contribuye a lograr
el propósito general, de acuerdo a las circunstancias que tiene que enfrentar.
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IMPLEMENTACIÓN
S O N L O S M O M E N T O S D E V E R D A D
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Implementación: problemas
Implementación: problemas
¿Por qué políticas públicas adecuadamente formuladas y diseñadas, fracasan?
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Implementación: Problemas
Martin Rein (Universidad de Columbia) desarrolló la perspectivateórica de la implementación cuestionando las formas de tenerel control de esta etapa debido a dos factores determinantes:
La confusión y el conflicto.
Rein, Martin, Francine Rabinovitz (2007), La implementación: una perspectiva teórica, entre la intención y la acción
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Implementación: ProblemasPara Rein tal desconcierto o confusión a la hora de implementar se genera debido a:
Que los administradores del programa y los equipos “de la primera línea de atención” desconocen con precisión lo que se requiere de ellos (sea por la legislación o la política ejecutiva), ya sea porque o se les pide lograr objetivos inciertos o reconciliar requisitos incompatibles con sus capacidades.
Los recursos disponibles son insuficientes para la tarea.
Los operadores de la política carecen de los conocimientos, la habilidad ( y/o la tecnología ) para a tomar medidas.
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Implementación: problemas
Naturaleza de los problemas:
Las dificultades técnicas durante la implementación
La diversidad de problemas
El tamaño del grupo objetivo
La magnitud del cambio de direccionamiento de la política requiere del grupo objetivo
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Relación entre actores, conflicto y políticas
• La formación de políticas está condicionada no sólo por variables del entorno, sino también por las “reglas del juego” y los intereses de los actores en el proceso.
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Relación entre actores, conflicto y políticas
• Los movimientos tácticos y estratégicos que los actores juegan en el proceso dan lugar a la estructuración de tipos de acción a partir de las cuales éstos desarrollan sus discursos y prácticas.
Presa El Zapotillo
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Relación entre actores, conflicto y políticas
• Las acciones son el resultado de un proceso altamente complejo de interacción estratégica entre quienes ponen en marcha las políticas y sus respectivas adaptaciones.
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Relación entre actores, conflicto y políticas
• Los tipos de acción posibilita la estructuración de discursos y prácticas facilitadoras y/u obstaculizadoras por parte de los actores e impactan sobre la decisión de política pública.
Implementación: Rol de los operadores
Los operadores involucrados tienen intereses,valores y preferencias que orientan su desempeño.
El conflicto durante la implementación puedeincrementarse cuando intervienen muchos actorescon intereses y visiones distintas.
Los operadores tienen gran influencia en lageneración y entrega de servicios sociales.
Implementación: Dimensión política
Considerar el problema de la implementación como una cuestión meramente técnica puede ser reduccionista y simplificador al dejar de lado el carácter intrínsecamente conflictivo del proceso y su dimensión política.
La sola aplicación de decisiones expresadas en orientaciones, pautas y procedimientos por parte de diferentes agencias y unidades en distintos lugares implica que la implementación no es una sola, sino que es bien un proceso plural.
La implementación es en sí misma fuente de problemas complejos que no pueden solucionarse “ajustándose”mejor a lo planificado o exigiendo a los diseñadores que revisen su tarea (Cortázar, 2007).
Implementación: Cooperación La implementación es más complicada y lenta conforme
participan mayor cantidad de actores y mayor es lacantidad de decisiones que deben tomar.
Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos,facilitando u obstruyendo la cooperación entre losparticipantes (Pressman y Wildavsky 1988).
La dirección de su interés en el programa encuestión (¿está en pro o en contra del programa?).
La intensidad de su interés (¿el programa le resultamuy importante/ urgente o le es indiferente?).
La magnitud de los recursos comprometidos enrelación a los recursos totales (¿está dispuesto ainvertir mucho o poco en el programa?).
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Implementación: Incentivos.
Ortegón, 2008, p. 159
Implementación: Esquema general
Factores críticos en la implementación de la política pública
Fuente: Manual de incidencia en políticas públicas. Alternativas y Capacidades A.C. (2010)
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ACTIVIDAD GRUPAL. (tiempo 15 minutos)
Designen un moderador, un redactor y un presentador Realizar la lectura respecto la implementación del Programa
Alimentario Escolar Responder las siguientes preguntas:
1. ¿Qué problemas buscaba solucionar la política pública? 2. ¿Están claramente establecidas las responsabilidades y los
mecanismos de coordinación y comunicación? 3. ¿Qué asuntos y actores no se tomaron en cuenta para la operación del
programa? 4. ¿Dónde estuvo la falla de la política? ¿en su diseño o en su
implementación? Conforme al esquema “factores críticos de la implementación de la
política pública”, cuál factor consideran peso más en el fracaso de la política.
Desde el punto de vista de Sabatier y Mazmanian, la funcióncentral de análisis de la implementación consiste en identificarlos factores que condicionan el logro de los objetivosnormativos a lo largo de todo el proceso:
1.La tratabilidad (manejabilidad) del o de los problemas a losque se dirige el estatuto*;
2.La capacidad del estatuto para estructurar apropiadamenteel proceso de implementación; y
3.El efecto neto de las diversas variables "políticas" en elapoyo a los objetos estatutarios.
Implementación: factores críticos
Sabatier, Paul y Mazmanian, Daniel. (2007)
*Conjunto de normas legales por las que se regula el funcionamiento de una política.
Siguiendo con Sabatier y Mazmanian:
¿QUÉ DEBE ENTENDERSE POR TRATABILIDAD?
Son los aspectos específicos de un problema social queafectan la capacidad de las instituciones gubernamentalespara lograr los objetivos normativos.
Implementación: factores críticos
1. DISPONIBILIDAD DE TEORÍAS Y TECNOLOGÍAS PROBADAS
Cualquier programa implica costos para los contribuyentes y para los grupos objetivo.
En la medida en que estos costos no pueden justificarse mediante mejorías observables y mensurables, disminuirá el apoyo político al programa y, en consecuencia, los objetivos normativos serán ignorados o modificados.
Implementación: tratabilidad del problema
2. DIVERSIDAD DE COMPORTAMIENTOS EN EL GRUPO OBJETIVO
Mientras mayor sea la diversidad del comportamiento que se desea regular, más difícil será formular reglamentos claros y, por lo tanto, será menos probable la consecución de los objetivos normativos.
Implementación: tratabilidad del problema
3. PORCENTAJE DEL GRUPO OBJETIVO EN LA POBLACIÓNTOTAL
Mientras más pequeño y fácil de circunscribir sea el grupoobjetivo cuyo comportamiento requiera modificaciones, másprobable será que el apoyo político pueda movilizarse a favordel programa, y por lo tanto, más factible que se consigan losobjetivos normativos.
Implementación: tratabilidad del problema
4. MAGNITUD DE LAS MODIFICACIONES DE COMPORTAMIENTO REQUERIDAS
Esto está determinada por el número (absoluto) de personasque forman parte de los grupos objetivo fundamentales y de lacantidad de cambios que se les demanda.
La hipótesis básica es, desde luego, que a mayor cantidad decambios requeridos en el comportamiento, más difícil será lograruna implementación exitosa.
Implementación: tratabilidad del problema
EN RESUMEN UN PROBLEMA ES TRATABLE
•Si existe una teoría válida que vincule el cambio en el comportamiento con la disminución del problema.
•Si existe la tecnología necesaria, y si la medición del cambio en la gravedad del problema es poco costosa
•Si existe una variación mínima en las prácticas conductuales que causan el problema
•Si el grupo objetivo constituye una minoría de población fácilmente identificable en una jurisdicción política dada
•Si la cantidad de cambios en el comportamiento no es muy grande.
Implementación: tratabilidad del problema
CAPACIDAD DE LA LEY PARA ESTRUCTURAR EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN
1. Objetivos claros y coherentes.2. Incorporación de teoría causal adecuada.3. Recursos financieros.4. Integración jerárquica en y entre las instituciones encargadas de la implementación.5. Reglas de decisión de las instituciones encargadas.6. Reclutamiento de directivos y personal.7. Posibilidades formales de acceso a actores externos.
Implementación: propuesta de mejora
1. OBJETIVOS CLAROS Y COHERENTES.
Cuando los objetivos normativos son precisos y su grado de importancia está claramente establecido, prestan un auxilio insustituible para evaluar el programa, fungen como directrices precisas para los funcionarios encargados de la implementación y constituyen un recurso para los partidarios del estatuto.
Implementación: propuesta de mejora
2. INCORPORACIÓN DE TEORÍA CAUSAL ADECUADA.
Toda reforma importante contiene, por lo menos implícitamente, una teoría causal respecto a la manera de alcanzar los objetivos de una política.
Una teoría causal adecuada requiere:
a) Que los principales vínculos causales entre la intervención gubernamental y el logro de los objetivos del programa sean bien comprendidos;
b) Que los funcionarios responsables de la implementación del programa tengan jurisdicción sobre una cantidad suficiente de vínculos cruciales para alcanzar los objetivos.
Implementación: propuesta de mejora
3. RECURSOS FINANCIEROS.
El dinero es un recurso clave en cualquier programadependiente de fondos públicos.
Los programas regulativos necesitan contratar personal y llevara cabo análisis técnicos relacionados con el desarrollo dereglamentos, con la administración de concesiones y licitacionesy con la supervisión del grado de acatamiento.
Implementación: propuesta de mejora
4. INTEGRACIÓN JERÁRQUICA EN Y ENTRE LAS INSTITUCIONES ENCARGADAS DE LA IMPLEMENTACIÓN.
Uno de los principales obstáculos es la dificultad de coordinar las acciones dentro de una dependencia gubernamental dada y entre las numerosas instancias semiautónomas de gobierno que suelen estar involucradas en las tareas de implementación.
Por lo tanto, uno de los atributos más importantes de cualquier política es lograr integrar jerárquicamente a las agencias encargadas de la implementación.
Implementación: propuesta de mejora
5. REGLAS DE DECISIÓN DE LAS INSTITUCIONES ENCARGADAS.
Una política puede influir más fuertemente en el proceso de implementación si formula las normas de decisión que las dependencias encargadas de la implementación deberán acatar.
Implementación: propuesta de mejora
6. RECLUTAMIENTO DE DIRECTIVOS Y PERSONAL.
Para que una política pueda implementarse y logre los objetivostrazados, se requiere:
Contar con el personal adecuado para el trabajo es decir:
• Funcionarios capaces• Con experiencia• Motivados• Comprometidos• Responsables
Implementación: propuesta de mejora
7. Actuar con la lógica y los principios de la Gobernanza:
Se requiere la inclusión y participación de los beneficiariospotenciales y los grupos objetivo del programa enconjunción con las autoridades legislativas, ejecutivas yjudiciales de las dependencias.
Se debe permitir la intervención en los procedimientos dela dependencia ejecutora de la política o exigir unainvestigación judicial, que pueda culminar en órdenes queobliguen a los funcionarios a cumplir cabalmente con lasdisposiciones legales.
Implementación: propuesta de mejora
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En conclusión…
• El desafío de la implementaciónestá en identificar y atacar
oportunamente los factores que
suelen derrotar a las políticas a
pesar de sus buenos propósitos y
sus más serios intentos.
Conclusión.
• Las políticas no implican una secuencia lineal y estable deeventos bajo el comando de diseñadores racionales: hayuna gran inestabilidad y gran cantidad devariables que no son controladas por un solo tipo deactor.
Las políticas se adaptan a un contexto cambiante
Hay procesos que se reiteran
• No son solamente un proceso de solución racional deproblemas, sino de interacción entre múltiples actorescon intereses, valores y visiones divergentes
Interactúan gran cantidad de actores
Conclusión.
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• Son resultado de situaciones y oportunidades quedeben ser aprovechadas por actores que interesadosen impulsar sus propuestas de política y ponerlas enmarcha
La argumentación y la persuasión sonelementos centrales
Las capacidades gerenciales cumplen un rolcentral: establecimiento de metas, negociación,generación consensos, identificación escenarios,etc.
Conclusión
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• Los desarrollos verticales, burocráticos, quehan sido dominantes en la realización de laspolíticas, pueden ser corregidos ycomplementados con desarrollo “de abajohacia arriba”, en los que los operadores y losbeneficiarios puedan tener una mayorintervención y responsabilidad.
• La estructura social depende de la acción delEstado y éste no podrá alcanzar sus objetivossin ella. Las estructuras y estrategias delEstado requieren como contrapartida uncomplemento social.
Conclusión
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BIBLIOGRAFÍA.
Aguilar, Luis F. (1991). El estudio de las políticas públicas. M.A. Porrúa. México. (estudio introductorio).Cortázar, J.C. (2007) “Una mirada estratégica y gerencial de la implementación de los programas sociales.” En: Cortázar, J.C. (Ed) Entre el diseño y la evaluación. El papel crucial de la implementación de los programas sociales. Washington: BID, 2007Franco, Julio. (2012). Diseño de Políticas Públicas, Edit. IEXE. México.Ortegón, R (2008), Guía sobre diseño y gestión de la política pública, CAB, Serie Ciencia y Tecnología No. 168.Rein, Martin y Rabinovitz, Francine. (2007), La implementación: una perspectiva teórica, entre la intención y la acción. en Aguilar, Luis F. La implementación de las Políticas, M.A. Porrúa. México. Sabatier, Paul y Mazmanian, Daniel. (2007), La implementación de la política pública: un marco de análisis. En Aguilar, Luis F. La implementación de las Políticas, M.A. Porrúa. México. Tapia, Monica, et al., (2010), Manual de incidencia en políticas públicas. Alternativas y Capacidades A.C. México.Van Horn y Van Meter (2007). El proceso de implementación de las políticas), en Aguilar, Luis F. La implementación de las Políticas, M.A. Porrúa. México.