módulo políticas públicas

7/29/2019 Mdulo Polticas Pblicas

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Mdulo cElaborado por: Jaime Urrego

Especializacin

accin sin dao yconstruccin de pazAnlisis e incidenciaen polticas pblicas

en el contextocolombianoy el enfoque deAccin sin Dao


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cEs ecializacin accin sin dao construccin de az

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IntroduccinEn medio de la cronicidad y complejidad del conflicto colombiano, es evidente que, sibien la sociedad no se ha precipitado hacia una situacin de guerra generalizada, ha

transitado hacia situaciones de mayores niveles de inequidad socioeconmica y poltica;de profundizacin de la crisis humanitaria; de violacin sistemtica de derechoshumanos y atencin fragmentada e insuficiente a las vctimas del conflicto, por parte deun rgimen poltico fuertemente permeado por poderes ilegales, que viene quebrando elequilibrio de poderes al interior del Estado, debilitando la institucionalidad y poniendo enmarcha una profunda y progresiva contrarreforma constitucional.

De qu manera y hasta qu punto la construccin y ejecucin de estas polticas brindanuna atencin humanitaria, apuntalan procesos de desarrollo integral y sostenible, y aportana la superacin del conflicto y al logro de la paz?

Hasta dnde las acciones de cooperacin y los procesos de exigibilidad e incidencia dela sociedad civil se traducen en modificaciones de dichas polticas y se enfocan en laconstruccin de sostenibilidad?

En este contexto, el Estado, el conjunto de actores institucionales, polticos ysocioculturales, y la comunidad internacional con visiones asimtricas y recursos depoder e intereses distintos definen y ejecutan polticas pblicas para atender a lasvctimas del conflicto, para generar procesos de desarrollo y para posicionar propuestasde paz. De qu manera y hasta qu punto la construccin y ejecucin de estas

polticas brindan una atencin humanitaria, apuntalan procesos de desarrollo integral ysostenible, y aportan a la superacin del conflicto y al logro de la paz? Hasta dnde lasacciones de cooperacin y los procesos de exigibilidad e incidencia de la sociedad civilse traducen en modificaciones de dichas polticas y se enfocan en la construccin desostenibilidad?

Es imperativo mejorar la capacidad de anlisis e incidencia sobre los procesos

de decisin pblica para que se traduzcan en polticas que contribuyan a noprofundizar ni alargar el sufrimiento, la revictimizacin, la inequidad, la dependencia, laexclusin y la subordinacin de los sectores sociales afectados, y que en cambio seconviertan en instrumentos que aporten en la transformacin positiva de los conflictos,

en el fortalecimiento de las capacidades locales y en la consolidacin de procesos dedesarrollo participativo, sostenible y de paz con justicia social.

El presente mdulo Anlisis e incidencia en polticas pblicas con enfoque

de Accin sin Dao en el contexto colombiano se presenta como un aportepara que la sociedad civil, la institucionalidad pblica y la comunidad internacionaldispongan de herramientas para la reflexin y para la incidencia sobre las polticaspblicas, e incorporen la sensibilidad y la habilidad suficientes para identificar, prevenir y


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mitigar los daos sobre la dignidad, la autonoma y la libertad de individuos ycomunidades en el proceso de construccin de las mencionadas polticas.

En este marco, se advierte que el mdulo centra su aporte en la reflexin sobre la relacindel enfoque de Accin sin Dao con el proceso de construccin de las polticas pblicas y,

por lo tanto, toma como referencia diferentes elementos de las ciencias sociales ypolticas, con la perspectiva de que el lector identifique un campo panormico de estudio,por el cual se le invita a transitar en la medida en que sus preocupaciones y suscompromisos tericos y prcticos se lo demanden.

El mdulo est organizado en cuatro partes, que a su vez giran alrededor del anlisis delas siguientes preguntas:

1.Qu son las polticas pblicas?, cules son algunos de los enfoques tericos paraanalizarlas y cul es la importancia del ejercicio de anlisis en relacin con elenfoque de Accin sin Dao? Para esta reflexin, se aportan conceptos sobreEstado, polticas pblicas, anlisis de poltica y Accin sin Dao, y sus relaciones.

2.Qu elementos tener en cuenta para el anlisis e incidencia en materia de polticaspblicas y el enfoque de Accin sin Dao en el contexto del Estado y del rgimenpoltico en Colombia? Para ello, se hace una aproximacin al tipo de Estado yrgimen poltico actual, con referencia al conflicto que vive el pas y las implicacionespara el proceso de construccin de polticas pblicas con enfoque de Accin sinDao.

3.Qu tipo de escenarios se estn presentando en Colombia para el proceso deconstruccin de las polticas pblicas en materia de accin humanitaria, y dedesarrollo y paz?, que daos se estn generando? Este interrogante se trabajapresentando elementos conceptuales y ejemplos concretos en las etapas del ciclode poltica conocidas como inscripcin del problema; formulacin y toma dedecisiones; implementacin, y evaluacin de las polticas, evidenciando algunos delos daos que se estn generando.

4.En qu consiste el proceso de incidencia en la construccin de las polticas conenfoque de Accin sin Dao? En este punto, se hace una reflexin sobre los

criterios, condiciones y herramientas para el ejercicio de incidencia sobre laspolticas pblicas con enfoque de Accin sin Dao.

Finalmente, se presentan un conjunto de reflexiones, a manera de conclusiones,orientadas a puntualizar el planteamiento central del mdulo, as como a ofrecer algunaspautas para considerar en los procesos de construccin e incidencia sobre polticaspblicas, desde una perspectiva de Accin sin Dao.


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Mapa conceptual

El presente mapa conceptual define los objetivos y metodologa expresada en las

relaciones conceptuales e ndice temtico del Mdulo sobre incidencia en polticaspblicas en los campos humanitario, del desarrollo y la paz en el marco del conflictocolombiano con enfoque de accin sin dao- ASD, como una contribucin la reflexin,identificacin, prevencin y disminucin y/o eliminacin de los efectos negativos de lasintervenciones en estos campos que se realizan desde el Estado, la sociedad civil y lacomunidad internacional en el pas. Se espera que el mapa conceptual reflejeclaramente el planteamiento terico-metodolgico y pedaggico sobre el tema deincidencia en polticas pblicas en los campos de atencin humanitaria, desarrollo y pazcon enfoque de Accin sin Dao-ASD.

Objetivo generalAportar elementos conceptuales, metodolgicos e instrumentales a la sociedad civil, elEstado y la Cooperacin internacional sobre los procesos de incidencia en polticapblica en los campos: Humanitario, del desarrollo y la paz con enfoque de Accin sinDao-ASD en el marco del conflicto colombiano.

Objetivos especficos

Procesos de Incidencia y gestin con enfoque de ASD

Polticas de Atencin

HumanitariaEl Ciclo de la Poltica

Polticas de Desarrollo

Polticas de PazIdentificacin de

Problemas

Implementacin

Formulacin y toma de

decisionesEvaluacin

ContiendaPoltica

Espacio-Territorio-

Regin

Historia, periodo,

coyuntura


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1.Motivar a los diferentes actores sociales e institucionales de la Atencin Humanitaria,el Desarrollo y la Construccin de la Paz para profundizar la reflexin y el anlisis dela importancia de la incidencia y la gestin para que las polticas pblicas respectivasincorporen el enfoque de accin sin dao.

2.Presentar las diferentes tendencias conceptuales sobre las polticas pblicas3.Presentar elementos conceptuales sobre los diferentes procesos que conforman el

ciclo de la poltica pblica.

4.Caracterizar y analizar los tipos de poltica pblica ms importantes en materia deatencin humanitaria, desarrollo y construccin de paz prevalentes en Colombiadesde el enfoque de Accin sin dao.

5.Presentar una revisin y discusin sobre los procesos de incidencia sobre el ciclo dela poltica pblica en los campos de atencin humanitaria, desarrollo y construccin

de paz con un enfoque de Accin sin Dao.6.Compartir herramientas metodolgicas e instrumentales para la incorporacin delEnfoque de Accin sin Dao en los procesos de incidencia sobre el ciclo de lapoltica pblica en los campos de atencin humanitaria, desarrollo y construccin depaz por parte del Estado, la sociedad y la comunidad internacional.


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Unidad 1.Aproximacin conceptual a las polticas pblicasy el enfoque de Accin sin DaoEsta unidad est dividida en tres partes. En primer lugar, se presentan enfoques yconceptos clave para la comprensin de las polticas pblicas. A continuacin, se

presentan elementos para el anlisis de las polticas pblicas, y se incluye unavisin panormica de las entradas tericas, y sus aportes y limitaciones. Y, finalmente,se presentan algunos elementos generales de lo que puede ser pensar las polticaspblicas desde el enfoque de Accin sin Dao.

De esta manera, se espera contribuir a contestar la pregunta acerca de qu son laspolticas pblicas, cmo se analizan y cul es su relacin con el enfoque de Accin sin

Dao, en el contexto del conflicto colombiano.

Enfoques y conceptos de Estado y de polticas pblicasEn primer lugar, se plantea cmo las polticas pblicas se han venido constituyendo enobjeto de estudio en una poca relativamente reciente, para pasar luego a precisarelementos conceptuales del Estado visto desde la teora de las polticas pblicas y,finalmente, se har un planteamiento sobre el concepto de poltica pblica en s misma.

Las polticas pblicas como objeto de estudioLas polticas en tanto accin pblica, como fenmeno poltico y social, se remontan alorigen del Estado mismo. Sin embargo, su constitucin como objeto de estudio se ubicaen el momento histrico en el cual se amplan las intervenciones del Estado, ms all delas de seguridad interna y externa, de la diplomacia y de la expansin militar y colonial, yse va configurando el Estado de Bienestar en Europa en el siglo XX,1

La teora de la administracin pblica, desarrollada con fuerza en los EstadosUnidos, que importaba el Taylorismo

en el momento enque las ciencias sociales y polticas se concentran de manera sistemtica en el estudiode los procesos de decisin y actuacin pblicas. Para los autores citados, se debierontrascender al menos tres tendencias en la investigacin de lo pblico, antes de que seconstituyera el actual objeto de estudio; esas tendencias se resumen as:

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a la administracin a travs delperfeccionamiento de estructuras formales de autoridad y la organizacinespecializada de tareas.

1 Meny y Thoening, J. (1992). Las polticas pblicas. Barcelona: Editorial Ariel, S. A., p. 13.2 Taylor desarroll en Estados Unidos, a principios de siglo, un mtodo cientfico de orientacin positivista, encaminado aaumentar la productividad de la industria mediante la combinacin de procesos de control a los tiempos y movimientos enel proceso productivo, con la implementacin de estructuras de supervisin, direccin y organizacin del trabajo. Esto seretom en la administracin pblica como una de las perspectivas de anlisis de las instituciones del Estado.


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La sociografa de los llamados grupos de presin, ocupada de indagar las formascomo diferentes actores influan en las decisiones pblicas, sin ocuparsepropiamente de la decisin y actuacin misma de las autoridades.

El determinismo de los grandes sistemas, como el marxismo caricaturesco y eleconomicismo triunfante,3

para los que el Estado es un instrumento sin margen demaniobra, para producir las ofertas pblicas que las relaciones econmicas o elmercado predeterminan.

Las polticas pblicas, como objeto de estudio centrado en las

acciones del Estado, constituyen un desarrollo reciente en el campo de las cienciassociales y polticas que aporta una nueva mirada sobre el Estado.

La comprensin del Estado desde el estudio de las polticas pblicasEl estudio de las polticas pblicas ha llevado a replantear y a ampliar el campo de anlisisdel Estado, de tal manera que [] ms que de una nueva teora, se trata de undesplazamiento del ngulo de anlisis o del punto de observacin []4 del Estado. Adiferencia de los enfoques a los que se refieren Meny y Thoenig (1992), el estudio de lasacciones concretas del Estado, y de los procesos de configuracin de los actores y sucorrelacin de fuerzas frente a las decisiones que organizan y modifican las reglas de

juego legales e institucionales para intervenir racionalmente sobre un tema particular es elque permite aprehender y comprender al Estado real y su organizacin en trminos derelaciones y distribucin del poder. Para Roth [] a travs del anlisis de estos procesos

polticos que legitiman y concretizan la orientacin de las polticas pblicas es posible darcuenta empricamente del tipo de Estado, de su evolucin y su transformacin.5

Esto permite y obliga a que se desplacen los postulados apriorsticos sobre el Estadohacia hiptesis de investigacin que indagan de qu forma la poltica pblica incide,transforma y revela a la misma poltica politic,

6 y al Estado y su estructura.7

Esteaspecto cobra relevancia en los procesos de anlisis e incidencia desde la sociedadcivil, en donde algunos sectores deben superar las visiones estticas que declaran apriori modelos de Estado y que leen mecnicamente en las polticas productos dedichos modelos, abandonando la posibilidad de leer, interpretar en concreto dichoEstado en las actuaciones pblicas a nivel nacional, sectorial, territorial, etctera.

3 Meny y Thoening, J. (1992). p. cit., p. 8.4Roth, Andr-Nol (2002). Polticas pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin. Bogot:Ediciones Aurora,p. 29.5 Ibdem.6El trmino en inglspolitichace referencia a los procesos de lucha por el poder.7 Meny y Thoening, J. (1992). p. cit., pp. 13-17.


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As las cosas, no basta y quiz no es prioritario predeterminar una definicin de Estado, acambio de que se mantenga un inters por comprenderlo, por hacer la lectura permanentey critica de las condiciones que histricamente le han dado lugar en contextos y territoriossocioculturales particulares, y a que se haga explcita la postura epistemolgica y

metodolgica de abordaje.

A este propsito, Roth8

aporta una reflexin muy pertinente con relacin a los Estadoslatinoamericanos, al sealar que en su origen no se presentaron las mismas condicionesde surgimiento de las pocas feudales en Europa y que, en cierto modo, se trata de unaimportacin de un modelo de organizacin impulsado por las elites criollas, si bien conun nimo emancipador, pero sin la participacin de los pueblos. Esta dinmica particularpuede explicar por qu no se consolidan claramente Estados-nacin en Amrica Latina,desde una perspectiva clsica que encuentra identidad plena entre Estado, nacin y

territorio; por qu las instituciones y los marcos normativos son fcilmente influenciablesal margen de la participacin de la sociedad; y por qu, en diverso grado, los Estadoslatinoamericanos afrontan diferencias y, en algunos casos, niveles precarios delegitimidad.

En conclusin, el estudio de las polticas pblicas se constituye en una herramienta deanlisis de la configuracin y dinmica del Estado, en momentos histricos y territoriosconcretos, que no reemplaza el estudio del Estado ni sus desarrollos tericos, pero losdinamiza, los moviliza poniendo el foco en los procesos explicativos de la configuracin delas decisiones y, sobre todo, de las actuaciones del Estado y sus efectos sobre la

sociedad.

Qu son las polticas pblicas y cules sus elementos constitutivosRoth propone como definicin de poltica pblica: un conjunto conformado por uno ovarios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios yacciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin uorganizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actoresindividuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o

problemtica.9

De manera complementaria, la poltica pblica se presenta bajo [...] la forma de unconjunto de prcticas y de normas que emanan de uno o de varios actores pblicos enun momento dado, en un contexto dado como intervencin, reglamentacin, provisin

8Roth, Andr-Nol (2002). p. cit., pp. 20-25.9Roth, Andr-Nol (2002). p. cit., p. 27.


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de prestaciones, represin, etc. tambin pueden ser inmateriales, a veces simblicas:un discurso, una campaa de comunicacin[...].10

Cuervo11

Se identifican en estas definiciones, al menos, los siguientes elementos:

resalta la poltica como flujo de decisiones de una autoridad pblica, para

sealar que se trata de un proceso dinmico que contiene un marco de referencia y unasacciones especficas, que implican tanto la forma de ver los problemas, como la expresinnormativa y las acciones concretas que, adems, se van transformando en el tiempo.

La poltica pblica es una accin principalmentegubernamental y pblica. Esto implica que se convierte en laresponsabilidad de un actor identificable con competencias derivadas de laorganizacin estatal, revestido con grados de autoridad, legitimidad y podercoercitivo. En ese sentido, revestido de obligaciones ticas, sociojurdicas y polticas

de gran trascendencia para la reflexin del enfoque de Accin sin Dao.

La poltica pblica refleja una percepcin especfica de unaproblemtica y de la manera de enfrentarla. En esta medida, lapoltica es una construccin sociopoltica cambiante, dinmica, eventualmentecontradictoria, que expresa entonces los intereses, la contienda poltica y lacorrelacin de fuerzas de los actores involucrados al interior del Estado y por fuerade este.

La poltica pblica se expresa en objetivos, procesos ymedios que se traducen en un programa de accin, cuyarealidad emprica son las prcticas materiales y simblicas. Los contenidos de la poltica no son aislados ni independientes, hacen parte de uncuerpo explcito e implcito de motivaciones e intereses que concentra el decisor yque responden a una orientacin normativa. No obstante lo anterior, no sonfcilmente identificables los lmites de una poltica, tampoco su estructura estunificada, por lo que en realidad muchas veces debe ser reconstruida a partir delanlisis y la investigacin: se presenta como una abstraccin cuyo contenido setrata precisamente de reconstruir por agregacin sucesiva, de aproximacin enaproximacin, a partir de elementos empricos dispersos en los textos, en lospresupuestos, en los organigramas.12

Tambin hay que decir que, en esa medida, puede haber elementos de poltica en elnivel estructural, como leyes orgnicas, grandes instituciones; a nivel intermedio, en

10 Meny y Thoening, J. (1992). p. cit., pp. 13-17.11Cuervo, Jorge (2007), "Entre los modelos tericos y la prctica gubernamental (una revisin a los presupuestostericos de las polticas en funcin de su aplicacin a la gestin pblica colombiana)", en Ensayos sobre polticas

pblicas. Bogot: Universidad Externado de Colombia. Pp. 67-95.12Meny y Thoening, J. (1992). p. cit., p. 92.


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dependencias especficas, decretos reglamentarios; y a nivel funcional y operativo,expresadas en directrices ministeriales, programas anuales de inversin, etctera.

La poltica pblica se desarrolla "para" y "a travs" deactores sociales. Esto significa que, aunque sea una prctica desde el Estado,su proceso de formacin y su destino involucran a otros actores sociales, incluso suejecucin muchas veces dependiendo de la configuracin institucional y de losmodelos de Estado puede involucrar actores mixtos o semiestatales, inclusoprivados y comunitarios, en el caso de los administradores de subsidios en salud,educacin, etctera.

La poltica pblica traduce una dimensin institucional,poltica y de relacin con la sociedad civil:Medelln (2004) articulatres dimensiones vitales para la comprensin de las polticas pblicas as: En sucondicin institucional, las polticas pblicas no solo expresan la particularconfiguracin de las estructuras, funciones y procedimientos que rigen al Estado y alas organizaciones pblicas, sino que tambin revelan la particular dinmica

conflictiva en que se desenvuelve la accin pblica. En su relacin con lasestructuras polticas, las polticas pblicas expresan, tanto una particularmovilidad de las fuerzas polticas como una dinmica especfica de incorporacin oexclusin (poltica, econmica y social) de los ciudadanos con respecto a los

asuntos del Estado. En su relacin con la sociedad civil, las polticaspblicas se constituyen en un poderoso instrumento de comunicacin. Y en surelacin con el ejercicio de gobierno, se constituyen en el dispositivo crucial a travsdel cual los gobernantes logran imponer un rumbo definido a los Estados y a lassociedades que gobiernan.13

La poltica pblica tiene unos efectos, unas consecuenciasque son parte del anlisis. En palabras de Meny y Thoening, la polticapblica tiene una segunda funcin que es la de produccin de impactos y, ms all,la poltica pblica es una teora y accin de cambio social.

En sntesis, una poltica pblica es el flujo de decisiones y conjunto de accionesenmarcadas en un programa que desarrolla el Estado y su institucionalidad a travs de

prcticas materiales y simblicas, expresadas en normas, instituciones, programas,presupuestos, como fruto de una contienda poltica de poderes y saberes, para afrontaruna problemtica y su representacin, y para producir unos resultados. Es un cuerpoinvisible que solo se reconstituye a travs de la reflexin y de la investigacin, y es unanueva puerta de entrada para la comprensin del Estado, sus fuerzas y estructuras de

poder.

13Medelln Torres, Pedro (2004, julio). Sobre las polticas pblicas y el rgimen poltico. Este documento fue preparadopor Pedro Medelln Torres, Consultor de la Divisin de Desarrollo Social de la Comisin Econmica para Amrica Latinay el Caribe (CEPAL). El estudio forma parte del proyecto Poltica y polticas pblicas en los procesos de reformas en

Amrica Latina. Similitudes y diversidades (Proyecto FRA/02/073), que la CEPAL lleva a cabo con el apoyo del Gobiernode Francia. En Lpez Becerra, Mario (2007). El asunto de las polticas pblicas, Manizales, 2007-05-14 (Rev. 2007-06-14). Disponible en http://lunazul.ucaldas.edu.co/index.php?option=content&task=view&id=330#notas1


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El anlisis de las polticas pblicasEl trabajo de anlisis de las polticas pblicas permite avanzar en la comprensin einterpretacin de cmo estas se configuran, clasifican, impactan y se transforman. Su

simple ejercicio no produce cambios en ellas, ni la informacin que surge de lasevaluaciones las mejora por s misma;14 en sentido amplio, la relacin entreconocimiento y poltica no es lineal: es relativa e histrica, 15

por lo que el anlisis debeabordarse como ejercicio para la aproximacin, la reflexin y la accin de los actoressociales en funcin de la poltica pblica. Es decir, el anlisis de las polticas pblicas esuna herramienta fundamental para el proceso de incidencia en su construccin (VerUnidad 4).

El anlisis de las polticas pblicas tiene fundamentos ontolgicos, epistemolgicos ymetodolgicos que determinan formas distintas de abordaje terico e instrumental, y quemarcan, por lo tanto, perspectivas distintas de entrada al tema, con implicaciones polticas

y prcticas.

Es necesario superar cierto ambiente en el campo de la intervencin institucional y, encierto modo, de la academia, que arranca la reflexin de las polticas como si se tratara deun objeto natural, predeterminado y observable solo bajo una perspectiva: la positivista. Enese sentido, Roth (2007) cuestiona el activismo y la explosin de anlisis de tendenciacuantitativista y pragmtica para el anlisis de las polticas, como si fuera algo obvio y asalvo de cualquier reflexin terica.

A continuacin, se desarrollan tres aspectos que pueden contribuir a hacer del ejercicio delanlisis de las polticas una prctica reflexiva, crtica y constructiva en los procesos de

accin, en el campo de la accin humanitaria, el desarrollo y la paz con enfoque de Accinsin Dao: 1) las tensiones entre conocimiento y poltica; 2) los paradigmas para el anlisisde las polticas; 3) enfoques tericos y herramientas para el anlisis de poltica.

Las tensiones entre conocimiento y poltica en el anlisis de polticaFrecuentemente, en los espacios de discusin, en la cooperacin internacional y en eldiscurso pblico, se encuentra la relacin entre conocimiento y poltica como algonatural y determinante. A ms conocimiento, cifras, datos, mejor identificacin deproblemas y mejor formulacin de polticas. La discusin se centra sobre cules tipos de

informacin, quin la produce y sobre la capacidad de los polticos y las institucionespara incorporar el conocimiento; y al final, en las evaluaciones se alega que falt mayordiagnstico, ms medicin para haber logrado mayores impactos, y frente a estos sereclaman nuevos instrumentos para, igualmente, medirlos.

14 Roth, Andr-Nol (2007). Enfoques y teoras para el anlisis de las polticas pblicas, cambio de la accin pblica ytransformacin del Estado. En Ensayos sobre polticas pblicas, Universidad Externado de Colombia. Bogot, p. 29.15Torgerson, Douglas (1986). Entre el conocimiento y la poltica: Tres caras del anlisis de polticas. En Aguilar, Luis(1992). El estudio de las polticas pblicas. Mxico: Ed. Miguel ngel Porrua, pp: 197-238.


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Torgerson (1986) permite ubicar terica e histricamente esta discusin, y al finalpropone un escenario posible y comprensible de dichas relaciones entre conocimiento ypoltica en su trabajo sobre las tres caras de la poltica:16

7.La de la ilustracin y primer positivismo, con el imperio del conocimiento comoespacio natural y absoluto para la definicin de los asuntos pblicos;

8.La tecnocrtica, donde el conocimiento es manipulado por la poltica en funcin desu legitimacin; y

9.La de la participacin y el anlisis contextual, en medio de la cual es posible eldilogo colaborativo entre conocimiento y poltica.

Este aspecto resulta relevante para el trabajo de reflexin e incidencia en polticapblica porque:

No es posible aceptar reverencialmente el conocimiento cientfico como el insumonico, primero y suficiente para el anlisis de los asuntos pblicos, entre otras cosas,porque existen diferentes posiciones tericas que coexisten en un mismo perodohistrico para examinar una misma cuestin.

Existen diferentes formas de conocer y saber, desde sujetos con nivelesdiferenciados de poder y de reconocimiento poltico. Habra una interculturalidad enla poltica. Baste observar las distinciones sobre territorialidad que manejan lospueblos indgenas y afrodescendientes, las mujeres desde el feminismo, y sus

diferencias sustanciales con las definiciones tradicionales de territorio desde elpositivismo dominante en las ciencias sociales, la geografa, la historia, etc. A esterespecto, Torgerson releva el estudio sobre la decisin de construccin deloleoducto en el valle de Mackenzie, en Canad, y los procesos de participacinsocial de los pueblos indgenas de la regin.17

La carga valorativa y racional que expresa en ltimas la posicin en la sociedad delos sujetos, sus imaginarios y representaciones no es neutra ni independiente delproceso de conocimiento y anlisis.

No se puede sucumbir con pesimismo ni tampoco reverenciar el papel que la mismaprctica poltica juega en la produccin, utilizacin y, en muchos casos,

manipulacin del conocimiento aportado por las ciencias sociales y polticas. No se

16 Torgerson, Douglas (1986). p. cit., pp. 228-229.17 Los indgenas logran incidir en la decisin de construccin del oleoducto a partir de posicionar su concepto deterritorialidad, inspirado en su propia cosmovisin del mundo y de las relaciones hombre-naturaleza. Larramendi, RamnHernando (1992). Los indios Esquimales. Madrid: Coleccin Pueblos y Lenguas indgenas. Fundacin MAPFRE 1492,p. 170. Consultado en julio de 2009 enhttp://books.google.com.co/books?id=h4mzffh0E3gC&pg=PA170&lpg=PA170&dq=estudio+sobre+el+oleoducto+del+valle+mackenzie&source=bl&ots=8mqifFIxvx&sig=hovl7dr-MLBXII7SwF1EkcEm0z0&hl=es&ei=uaKISty9Eo6xtgfnidjnDA&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=1#v=onepage&q=&f=true.


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puede promover la despolitizacin de la sociedad a nombre de las evidentesprcticas clientelares y corruptas presentes en la poltica (politics), ni tampoco ladesconfianza total y abandono de las instituciones, pese a su precariedad odeficiencias.

Es posible, desde el escenario de la participacin, el dilogo, y el contexto histrico, contarcon la articulacin entre conocimiento y prctica poltica. El anlisis de poltica, encualquier caso, exige al sujeto que lo realiza abordar crticamente la relacin entreconocimiento y poltica, e incluye replantear conceptos universales y homogeneizantessobre conocimiento y sobre poltica para ubicar qu tipo de conocimiento, cul es el sujetoque lo produce, cul es el contexto y momento histrico de la produccin y, a su vez,incluye preguntarse por las prcticas polticas, las relaciones de poder, y los discursos ysus lgicas.

Los paradigmas y el anlisis de las polticasPara enriquecer el abordaje de la tensin anterior se requiere asumir que, an dentrodel pensamiento occidental, histricamente no ha habido una sola forma de producirconocimiento y que, al contrario, han existido diferentes paradigmas que han influido enlos enfoques tericos, las metodologas y los instrumentos de investigacin y, en estecaso, en el anlisis de las polticas pblicas. En efecto, el anlisis de las polticas comoejercicio de investigacin social18

Roth (2007), presenta un resumen de los paradigmas en el sentido Kuhntiano,

implica una forma de entender la realidad (ontologa),una forma de interaccin entre el objeto de investigacin (las polticas) y el sujeto queinvestiga (epistemologa), incluido el papel o supuesta ausencia de los valores

presentes en el proceso de investigacin (axiologa) y, finalmente, supone un marcometodolgico y unas herramientas metodolgicas para realizar el ejercicio deinvestigacin.

19 quereflejan las posturas ontolgicas, epistemolgicas y metodolgicas que sirven defundamento a los diferentes enfoques tericos prevalecientes en la prctica del anlisisde las polticas pblicas, e incluyen al positivismo, el pospositivismo, la teora crtica y elconstructivismo, de los cuales se presenta un breve panorama.20-21

En relacin con los paradigmas, el primero de ellos es el Positivismo, promovido por Comte

en el siglo XVIII, que plantea que el objeto es independiente del sujeto, que puede ser capturado

18Sautu, Ruth; Boniolo, Paula; Dalle, Pablo & Elbert, Rodolfo (2005). "La construccin del marco terico en lainvestigacin social". En publicacin: Manual de metodologa. Construccin del marco terico, formulacin de losobjetivos y eleccin de la metodologa. Buenos Aires: CLACSO. Coleccin Campus virtual, p. 40. Disponible enhttp://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/campus/metodo/RSCapitulo%201.pdf19 Toda la constelacin de creencias, valores, tcnicas y dems, compartidos por los miembros de una comunidad dada[] (y) las soluciones concretas [] usadas como modelos o ejemplos []. En Roth, Andr-Nol (2007). p. cit., p. 3020 Roth, Andr-Nol (2007). p. cit., pp. 33-3721 Ibdem.


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objetivamente en sus causas, efectos y manifestaciones, y que puede ser medido matemtica y

estadsticamente, buscando siempre aislar las cargas valorativas, ticas y morales. Unavariante de este paradigma es el neopositivismo, que aunque ratifica los postuladosbsicos, sofistica los instrumentos matemticos y acepta la independencia de lo

valorativo o subjetivo. En polticas pblicas no se utiliza prcticamente el primero, perola segunda variante se expresa en tendencias como el incrementalismo, que analizala negociacin de intereses en polticas pblicas, y el utilitarismo, que centra su anlisisen la relacin costo-beneficio como mtodo de valoracin de las alternativas depolticas.

El paradigma Postpositivista toma distancia del anterior en varios aspectos: Si bien,la realidad existe y el objeto de investigacin es externo, se admite la multicausalidad,se asume que las cargas valorativas afectan el proceso de investigacin, y la objetividadya no depende solo de la experimentacin y de los mtodos cuantitativos, sino que seincorporan mtodos cualitativos, y la objetividad se convierte en algo dinmico que se

consigue mediante la validacin a travs de comunidades cientficas crticas.

El paradigma de la Teora Crtica, cuyos precursores pertenecen a la escuela deFrankfurt (Habermas, Adorno, Marcuse), seala que la realidad es de imposible acceso,predominan los valores y la objetividad no existe; pero existe la prctica transformadoraencaminada a maximizar la participacin de los ciudadanos. Siguiendo a Habermas, lapoltica pblica es un caso de accin comunicativa en el que los problemas de laspolticas pblicas se construyen histricamente, como una seleccin condicionada delas demandas; y luego, su implementacin corresponde a modificaciones de lainfraestructura comunicativa de la sociedad y, por tanto, de las acciones. Bajo estacorriente, se busca develar el tema de las relaciones de poder que permiten reproducir

una sociedad, as como las vas para la transformacin y la emancipacin.

Finalmente, el Constructivismo descarta la posibilidad de conocer la realidad yplantea que todo es una construccin social. Aqu son importantes las teoras sobre lasformaciones discursivas; entonces, la teora sobre poltica pblica ya es en s mismaotra realidad ms, que juega por hacerse al reconocimiento y a la validacin poltica.Para el constructivismo son importantes los estudios descriptivos, comparativos, y seacude con fuerza a lo cualitativo. Para estas posturas es ms importante lo cognitivoque los intereses y la racionalidad.

En estos paradigmas hay, entre otras, una tensin permanente entre empirismo y

racionalismo, entre objetividad y subjetividad, entre presencia y ausencia de las cargasvalorativas del investigador, y entre el objeto como algo dado o como constructo social ehistrico, incluido el mismo sujeto que investiga.

La reflexin, hasta aqu, pone en evidencia algunos aspectos relevantes para ladiscusin que aborda el presente mdulo:


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1.Detrs de cada enfoque terico en investigacin, en particular en polticas pblicas,hay un paradigma o una confluencia de estos, hay una carga ideolgica y hay unacontienda poltica, que deben ser identificadas a fin de no imponer anlisis arealidades locales con sujetos sociales particulares.

2.Los paradigmas tienen lugares concretos en la historia de las ciencias, pero tambinen los contextos donde se producen; y aunque no mantienen relaciones mecnicascon las tendencias dominantes de organizacin de la sociedad, s tienen una graninterdependencia y relacin de funcionalidad o confrontacin. El positivismo juega unpapel fundamental en la forja de las sociedades industriales y del capitalismo, entanto que el racionalismo en sus diferentes formas ha sido relevante en momentosde crisis y recomposicin de las organizaciones sociales, sobre todo en Europa y enlos Estados Unidos.

3.Los paradigmas dominantes y la ciencia predominante producida en Europa y en losEstados Unidos tienen limitaciones para la comprensin de las sociedades y de losEstados latinoamericanos y sus procesos de produccin de polticas. Por su parte,en Amrica Latina la investigacin responde a dichos paradigmas, sobre todo a lospositivistas y sus diferentes refinamientos; por ello tiene dificultades paraposicionarse en el debate y la prctica poltica latinoamericana.

4.En particular frente a Colombia, Roth (2007) 22

seala que hay una tendenciaintelectual, de corte positivista generalizada desde el Estado, las institucionesmultilaterales, las agencias de Cooperacin internacional y las organizaciones nogubernamentales, con poca capacidad de crtica sobre la validez y uso sociopolticode las investigaciones que se adelantan, y con poca apertura a otros modelos

interpretativos.

El anlisis de polticas y los enfoques tericosLos diversos paradigmas pueden estar presentes y traducirse en diferentes enfoquestericos, los cuales aportan herramientas para el ejercicio de anlisis de las polticas.Meny y Thoening (1992),23 en general, y Roth (2002),24

con un enfoque ms didctico,desarrollan una clasificacin panormica de los diferentes enfoques tericos, tomandocomo eje de diferenciacin la posicin y el nfasis que tienen el Estado, la sociedad ylas relaciones entre estos, en el anlisis de la configuracin de las polticas pblicas. En

este sentido, habra unas teoras centradas en la sociedad y otras en el Estado quetienen en comn la predeterminacin, en unos casos, por las relacionessocioeconmicas y los intereses de grupos minoritarios (las centradas en la sociedad) ypor los actores del Estado ((las centradas en el Estado). Existe un tercer grupo,denominado de teoras mixtas, para el cual la relacin entre Estado y sociedad es la

22Roth, Andr-Nol (2007). p. cit., p. 31.23Meny y Thoening, J. (1992). p. cit., pp. 45-4624 Roth, Andr-Nol (2002). p. cit., pp. 29-40


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unidad de observacin y anlisis, ms all de cualquier predeterminacin. Acontinuacin, se presenta un esquema resumen de esta clasificacin.

Grfico 1. Los enfoques tericos para el anlisis de poltica segn la centralidad delEstado y la sociedad

Teoras centradas en la sociedad:

El Estado es un instrumento de clase en los enfoques tericos marxistas, neomarxistas y de la

dependencia, y de los grupos y los individuos en la perspectiva individualista, presente en los

enfoques de public choicey rational choice. En cualquier caso, las polticas son reflejos de

dicha instrumentacin, hay una tendencia a la determinacin y sobredeterminacin

econmica o de los intereses de los grupos en la configuracin del Estado y las polticas.

Teoras centradas en el Estado:

El Estado selecciona las demandas y tiene una dinmica propia, o en trminos de Nicos

Poutlanzas, autonoma relativa, por lo que el anlisis de poltica se centra en el juego de

fuerzas dentro del Estado. Roth seala los modelos decisionistas, de corte racionalista, para los

que las decisiones expresan una racionalidad basada en la cuantificacin y medicin de los

hechos y resultados. Est tambin el modelo Neoweberiano, que seala cmo las decisiones

emergen de pugnas entre grupos y sectores del Estado, en una dinmica tecnocrtica.

Estado1. El Estado seleccionademanda de la sociedad

2. El Estado oferta servicios,

produce polticas para la

sociedad


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Teoras Mixtas

El enfoque busca no predeterminar el peso de la dinmica social o estatal en la configuracinde la poltica. Admite una interrelacin de los diferentes actores y admite que, en diferentes

momentos, unos actores o unos temas puedan ser mayormente definidos desde la sociedad y,

en otros, desde el Estado, pero siempre en una dinmica de disputa, de incidencia. Aqu se

sealan los enfoques tericos neocorporativistas, neoinstitucionalistas y de entramado social.

Algunos de los enfoques ms relevantes utilizados en el anlisisde las polticas pblicasEl esquema anterior permite ubicar, de manera general, en dnde y desde quperspectiva se posiciona el anlisis de las polticas tomando como eje el papel delEstado y de la Sociedad. En la prctica, se encuentran con mayor frecuencia, segnRoth,25

A continuacin se presenta un resumen de las principales caractersticas de los

primeros tres modelos, los cuales se priorizan porque aportan elementos esenciales ycomplementarios para la reflexin, ya no solo sobre el anlisis, sino tambin para laestructuracin de los procesos de incidencia en materia de polticas pblicas.

cinco enfoques prevalecientes: el secuencial, el de eleccin racional, el de

redes, el de Advocacy coallitions" y el constructivista o cognitivo. Todos ellosrepresentan predominancias paradigmticas y combinaciones que se expresan en elnfasis en algunas ideas, instrumentos y funcionalidad, de acuerdo al contextosociopoltico e histrico en el cual se utilizan.

25 Roth, Andr-Nol (2007). p. cit., pp. 38-53.

Poltica pblica

Sociedad

Estado


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El modelo secuencial ofrece un esquema sencillo y didctico que sirve para

identificar las diferentes etapas que la construccin de una poltica implica; elmodelode eleccin racional, a su vez, ilustra de manera clara las intencionalidades ymetodologas predominantes en tiempos de neoliberalismo y globalizacin, las cuales

son efectivamente aplicadas en Colombia y en temas como el que nos convocaalrededor de la accin humanitaria, el desarrollo y la paz; y, finalmente, el enfoque deAdvocacy coallitions, aporta elementos en la configuracin de los procesos deincidencia social y poltica sobre el proceso de construccin de las polticas pblicas.

- El modelo secuencial:Desarrollado por Laswell en 1956 y luego por Jones en 1970, es uno de los primerosmodelos para anlisis sistemtico de las polticas pblicas. Esta propuesta plantea que

la poltica pblica es un proceso denominado ciclo de poltica, compuesto por

varias etapas que comprenden: la definicin del problema objeto de intervencin por lapoltica, seguida del posicionamiento de este en el espacio pblico a travs de unaAgenda, lo cual supone su legitimacin y reconocimiento como tal. A partir de all, seobserva la necesidad de la formulacin de la poltica que busca responder a dichaproblemtica en el marco de la Agenda que ha sido posicionada, para pasar luego almomento de la decisin o adopcin por parte de la autoridad pblica y a laimplementacin de dicha decisin normativa, presupuestal, institucional o programtica.Finalmente, se establece la etapa de la evaluacin.

Si bien, el enfoque surge en un marco de visin positivista de la realidad, en tanto seasume el proceso de la poltica pblica como algo lineal y cclico, este planteamiento

gener la infraestructura metodolgica para el desarrollo de mltiples investigaciones,que progresivamente se especializaron en cada una de las etapas y que han venidogenerando diferentes enfoques sobre cmo se desarrolla cada uno, al punto de perderde vista el proceso en su conjunto y ocasionando as una perspectiva fragmentada de lapoltica pblica. Sabatier, citado por Roth (2008),26

No obstante lo anterior, el sealamiento de unas etapas clave dentro del proceso de la

poltica pblica resulta de mucha utilidad por cuanto, una vez superada la visin lineal,desde diferentes perspectivas, es posible analizar en su complejidad y riqueza cada unade ellas y tomar elementos de importancia para el proceso de anlisis de incidencia enlas polticas pblicas. Dada la importancia didctica que ofrece este modelo y hechaslas salvedades comentadas, en la Unidad 3 se adoptar para visualizar el tipo de

agrega que no es un enfoque causal,no se ocupa de los factores que dan cuenta del proceso de la poltica; su campo deaplicacin es ms restringido a la implementacin de normas legales y bajo la

modalidad top-down, y desprecia la importancia de la concurrencia de otras normas,de otros ciclos que pueden interactuar, y de otros actores y niveles de gobierno.

26Roth, Andr-Nol (2008). El anlisis de polticas pblicas y sus mltiples abordajes tericos: una discusin irrelevantepara Amrica Latina?, Ponencia presentada para el Primer Congreso de Ciencia poltica, Universidad de los Andes,Bogot.


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proceso de construccin de las polticas pblicas bajo el actual rgimen poltico y losdaos que est generando en el caso colombiano.

- El enfoque de la eleccin racional y el public-choice:Enmarcado en el paradigma positivista y pospositivista, incorpora aportes de lasciencias sociales, polticas y econmicas; su ncleo es la poltica pblica como accincolectiva a partir del individualismo metodolgico, entendido como la forma de explicarla manera en que los individuos toman decisiones racionales, donde la racionalidad esla maximizacin del inters individual, an ms all de cualquier demostracin deverdad o moral colectiva.27

En este marco se desarrolla la teora del public choice, que presupone tres

principios: a) Los individuos toman sus decisiones de manera racional, en funcin desus intereses personales. b) Existe diferencia entre los bienes privados, que sonproducidos por el mercado (mensurables, vendibles y regulados por la oferta y lademanda), y los pblicos (indivisibles, disponibles para todos), que emanan del sector

pblico y estn sometidos a altas externalidades. Bajo el public choice se trata detransformar las instituciones para que tengan la capacidad de introducir mecanismos ylgica de mercado en la administracin pblica y el gobierno. c) Los individuos buscandisfrutar de los beneficios colectivos sin asumir sus costos; por ello se entiende que noles guste sindicalizarse, pero no tienen ningn problema en participar de los beneficiosque consiga el sindicato; as, por ejemplo, disfrutan del agua no contaminada obtenida

por decisiones protectoras tomadas aguas arriba.

Qu es lo que conviene a mi inters individual?, es lapregunta; no importa que se la formule una persona, un grupo entendido como la desuma individuos con intereses particulares o una institucin.

La escuela de "public choice" se encuentra con el llamado neoinstitucionalismoeconmico de Douglas North y alimenta el proceso de reforma estatal en el perodoneoliberal, en el cual no se trata, por cierto, de terminar con el Estado, sino de que suorganizacin y su funcionalidad estn en funcin de maximizar los intereses individualesbajo la lgica de mercado.

La propuesta desarrollada ampliamente desde los aos sesenta en los Estados Unidospor Ostrom, Tiebout y Warren se traduca en impulsar procesos de descentralizacin,fragmentacin y localizacin de polticas pblicas en instituciones, territorios, temas y

actores articulados en unidades ms eficientes y rentables, con mayor capacidad demaximizar los beneficios. Frente a un asunto concreto, la administracin ideal debe seraquella que tenga control directo; la comunidad que define ser aquella que se beneficiadirectamente y el territorio de intervencin se determina con base en la mejor economade escala posible: Una agencia de cuenca ser la mejor para llevar la poltica de aguasde una localidad.

27Ostrom, citado en Meny y Thoening, J. (1992). p. Cit., p. 47.


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El neoinstitucionalismo econmico de North se centra en: [] analizar los arreglosinstitucionales (en particular el diseo de las instituciones estatales, y las normas legalesy constitucionales) desde el ngulo de la nueva economa clsica [] buscando ladisminucin de los costos de transaccin (bsqueda de informacin, costos de arreglos

y decisin, accin de vigilancia y polica, y todo lo necesario para hacer cumplir losacuerdos y manejar la incertidumbre); identificar el principal-agente (el agente apropiadopara manejar con mayor efectividad un asunto pblico); la optimizacin de los contratos;el manejo de los rent seekers,28

Entre los diferentes cuestionamientos a este modelo se resalta, para efectos de lareflexin de este mdulo, el de asumir la eleccin con la racionalidad de los mximosbeneficios individuales, dejando de lado la desigualdad real de opciones de elegir quetienen en verdad los diferentes agentes econmicos. Se trata de una igualdad formalante la ley, condicionada por las realidades materiales y socioculturales en las que sedesenvuelven los individuos y sus comunidades. Por otro lado, el modelo parte del

supuesto de los bajos costos transaccionales y la confianza entre los agenteseconmicos, que rie con la maximizacin de los beneficios y la demostracin de quelas pequeas administraciones pblicas y privadas no necesariamente erradicanprcticas de corrupcin, endilgadas como propias de las administraciones burocrticas.

etctera.

En buena parte, los fundamentos de este modelo han estado presentes, a partir de ladcada de los ochenta, para hacer el anlisis del Estado de bienestar en Europa y dedesarrollo en Amrica Latina por parte de organismos internacionales, como el BancoMundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, para los cuales, la razn de la reformaneoliberal estaba relacionada con el tamao y la ineficiencia del Estado y su excesivaintervencin sobre las fuerzas del mercado.

Este modelo resulta relevante para el anlisis de polticas bajo el enfoque de Accin sinDao, en primer lugar, porque es el modelo hegemnico desde la perspectiva de lasfinalidades de las polticas de mayor impacto que dominan en Colombia, y porqueentraa un posicionamiento metodolgico e instrumental que exige encauzar, tanto losprocesos de seleccin de los problemas, de formulacin y decisin, como deimplementacin y evaluacin bajo los parmetros del individualismo metodolgico y bajoexpectativas de maximizacin de la ganancia individual.

No debe sorprender encontrar la impronta de este modelo en el anlisis de las actualespolticas sociales en el pas, enfocado bajo la lgica de mercado, incluidas aquellas

polticas utilizadas para atender a las vctimas del conflicto en materia de salud,educacin, vivienda y tierras, entre otras, las cuales son operadas mediante subsidios,intermediacin financiera, prestacin de servicios por agentes privados y pblicos, coninstrumentos de mercado.

28 El trminorent seekers se refiere a grupos de presin que obtienen ganancias fuera del mercado, y gracias a suposicin ante el Estado. Weisner, Eduardo (1997). La efectividad de las polticas pblicas: un anlisis Neoinstitucional.Bogot: Tercer Mundo Editores.


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En sntesis, este modelo de anlisis es muy relevante, porque permite identificar cmose analizan y producen hegemnicamente las polticas, y por tanto, cmo establecer losprogramas y planes de incidencia.

- El modelo de Advocacy coalitions:Algunas de las premisas ms importantes son:

5.Las teoras de cambio de las polticas deben ser capaces de analizar la informacinrelativa a los problemas.

6.Los procesos de poltica deben observarse en perodos temporales de largaduracin.

7.La unidad de anlisis es un subsistema de polticas, donde estn no solo los actoresgubernamentales, sino los privados, periodistas, investigadores, convocados einteresados en un problema.

8.Las polticas incorporan teoras bajo la formas de sistemas de creencias,explicaciones causales, eficacia de los instrumentos, portados por actores que estnidentificados en causas y que constituyen coaliciones de incidencia.

El modelo opera en un entorno proveedor de recursos, restricciones y reglas acomunidades de poltica,29

Este modelo ofrece herramientas de gran utilidad para el anlisis de las polticaspblicas, en la medida en que tiene la capacidad de concebir las polticas como un

producto de las relaciones entre varios actores, que incluyen al Estado.

dentro del subsistema de poltica, que portan valores ycreencias diferenciados sobre un problema y sobre la forma de enfrentarlo. Este entornointegra condiciones relativamente estables ligadas a los recursos naturales, al tipo de

problemtica, la estructura social y los valores socioculturales, a las reglas del ordenconstitucional y condiciones dinmicas relacionados con cambios en la opinin pblica,a las condiciones socioeconmicas, a las mayoras gubernamentales y a otras polticaspblicas. En general, los cambios en la poltica no se operan a nivel del ncleo de lapoltica, sino sobre todo en niveles ms perifricos, como lo institucional y legal, sincuestionarse el paradigma que porta la comunidad de poltica dominante dentro delsistema. Ocasionalmente, se logran cambios fundamentales cuando cambia la mismacomunidad de poltica y su paradigma distintivo.

Adicionalmente, bajo este modelo se insiste en valorar las dimensiones subjetivas yobjetivas que componen las polticas (conocimiento, valores), as como el contexto. Porotro lado, el modelo permite advertir la necesidad de diferenciar los cambios en losustancial y lo secundario de la poltica; y finalmente, asume el papel de los actorescomo dinmico, contradictorio y susceptible de expresarse mediante alianzas. Roth

29Grupos con identidad de intereses que hacen parte del subsistema de poltica.


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hace un interesante ejercicio de aplicacin de este modelo para analizar la construccinde la poltica pblica ambiental en Colombia,30

El anlisis de las polticas y el enfoque de Accin sin Dao

en momentos en que no se habaconformado un rgimen poltico tan estrecho como el actual, y en que la dinmica yparticipacin social tenan mayores posibilidades, al menos en este tema.

En esta parte final de la Unidad, se busca vincular la discusin anterior con el temacentral del mdulo, en el sentido de determinar las relaciones entre el enfoque de

Accin sin Dao y las polticas pblicas. En primer lugar, el enfoque de Accin sin Daoaportara en enriquecer y en dar contenido a los fines mismos de las polticas pblicas, yluego, en las metodologas para incidir en los procesos de construccin (inscripcin enla agenda, formulacin y toma de decisiones, implementacin y evaluacin de laspolticas).

En relacin con la finalidad de las polticas pblicas, se plantea que el EASDbusca posicionar como prioritarias la proteccin y el respeto de la dignidad, laautonoma y la libertad de los individuos y de sus comunidades, y por tanto, la vigenciade los derechos humanos de manera integral en el seno de las intervencioneshumanitarias en situaciones de conflicto y por comprensin integral, de aquellasdirigidas al desarrollo y la paz.

En el caso colombiano, por tratarse de un Estado Social de Derecho lo que implica queno basta la consagracin formal de los derechos, sino que es fin del Estado garantizarlas condiciones para que se respeten integralmente, y con criterio de equidad yparticipacin social, los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos, el EASDdebe orientar los procesos de incidencia frente al Estado para que se tomen lasmedidas necesarias de carcter programtico, en la direccin de las garantas realespara la realizacin de los derechos, como condicin bsica para el reconocimiento plenode la identidad de los seres humanos.

Las polticas pblicas, en este sentido, deben contener una carga axiolgica explcita afavor de la promocin de la ciudadana poltica de derecho, de la equidad y de la justiciasocial, con enfoque diferencial y en armona con el medio ambiente. Las polticaspblicas portan contenidos ticos que reflejan los valores predominantes en unasociedad y en un ordenamiento jurdico especfico. El EASD contribuye a hacer

consciente esta discusin, para que se interiorice en las prcticas de incidencia yexigibilidad social, jurdica y poltica de los derechos humanos como garantas para ladignidad humana, esta ltima, finalidad entonces del Estado Social de Derecho.

En relacin con el EASD y lo metodolgico de los procesos de incidencia enpoltica pblica:desde el enfoque de Accin sin Dao, el aporte metodolgico en losprocesos de incidencia para la construccin de las polticas pblica tiene que ver con el

30Roth, Andr-Nol (2002). p. Cit., pp. 167-218.


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posicionamiento permanente de la promocin, de la proteccin y del respeto de ladignidad, la autonoma y la libertad de los individuos y de sus comunidades, y por tanto,tiene que ver con la vigencia de los derechos humanos, de manera integral, en el senode las intervenciones humanitarias frente al desarrollo y la paz. Para estos fines, se

necesita:

La generacin y difusin participativa de conocimiento permanente y contextualizadosobre el Estado, el rgimen poltico y sobre las polticas pblicas.

El abordaje de los procesos de incidencia como asuntos de contienda poltica queinvolucran: saberes, representaciones, poder y ciudadana, y las polticas pblicascomo instrumento de sostenibilidad de las acciones de transformacin desde losdiferentes actores sociales.

Impulsar fuertes procesos de participacin social y poltica.

La inclusin de estndares de derechos humanos.

Y la valoracin de los contextos particulares y de las diferencias de gnero, degeneracin, tnicas, de regin, de discapacidad, etc., en la perspectiva de prevenir,mitigar y reparar los daos en el orden sociojurdico (alteracin negativa de losderechos y garantas),31

Estos aspectos sern desarrollados ms ampliamente en las siguientes Unidades, enlas cuales se evidencia reiteradamente la importancia de los valores implcitos en lasfinalidades y en los mtodos utilizados en los procesos de incidencia, en materia de

polticas pblicas, con enfoque de Accin sin Dao.

subjetivo (psicosocial y del proyecto de vida) y objetivo, ode los bienes materiales de los sujetos en cuestin.

Es en este contexto en el que se instalan los procesos de incidencia en materia depolticas pblicas en Colombia desde la sociedad civil y es en este marco en el que sefraguan la mayora de polticas pblicas que no cuentan con la participacin efectiva de la

poblacin. El enfoque de Accin sin Dao en materia de paz, accin humanitaria ydesarrollo no puede menos que revitalizar la lucha poltica por la defensa del Estado Socialde Derecho, como va para el respeto de los derechos fundamentales y de la dignidadcomo valor supremo de los ciudadanos y de la sociedad colombiana.

31El dao es toda alteracin negativa de la persona en sus derechos y garantas; como efecto de causas que puedenser imputables a otros y, por lo tanto, son susceptibles de reparacin, ya sea restituyendo la situacin que exista antes oen trminos econmicos. Tambin se reconoce que, dependiendo de la naturaleza, puede haber daos que son irreparables, al menosa nivel econmico; aqu nos situamos en los linderos de los daos de orden moral. Mdulo 1 El enfoque de Accin sin. ConvenioUniversidad Nacional, GTZ, COSUDE, 2008, p. 14.


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Unidad 2.Consideraciones a tener en cuenta para el anlisise incidencia en las polticas pblicas en el contextodel Estado y rgimen poltico en ColombiaSe ha hecho hasta el momento una aproximacin al concepto de polticas pblicas y alas metodologas de anlisis. Es necesario ahora preguntarse por el contexto del Estadoy rgimen poltico en Colombia, en cuyos escenarios se construyen las polticas pblicasy se adelantan procesos de incidencia.

Aspectos relevantes a considerar en el actual Estado y rgimenpoltico de Colombia para la discusin de las polticas pblicasMs que una definicin sobre el tipo de Estado, de lo que se trata es de posicionaraspectos que se deben considerar a la hora de pensar el Estado realmente existente en

Colombia, espacio y actor32

Colombia como Estado Social de Derecho: actor y escenario afavor de la dignidad humana y de la garanta de los derechosfundamentales a travs de polticas pblicas vinculantes, enmedio de la reforma neoliberal

de las polticas pblicas, en consecuencia con lo

planteado antes sobre las polticas como una especie de Estado en Accin. Para ello,

se realiza una aproximacin al concepto de Estado Social de Derecho,sealando sus desarrollos, oportunidades y limitaciones. De manera complementaria yespecificadora, se hace una reflexin sobre el rgimen poltico, el cual bajo la improntade la seguridad democrtica en los ltimos siete aos de gobierno en Colombia hagenerado condiciones particulares para la transformacin del Estado y para la dinmicasocial, con amplias implicaciones sobre el proceso de configuracin de las polticaspblicas.

32 El Estado es al mismo tiempo, un actor y un lugar; este lugar tiene a la vez muchas mansiones y diferentes grados deautonoma y cohesin, aunque tambin responde a las presiones de los capitalistas, a las de los otros grandes actoresde poder y a las necesidades ms generales que expresa la sociedad". Michel Mann (1997:82), citado en GalindoHernndez, Carolina, "La teora del Estado en la era de la globalizacin: algunas aproximaciones y problemaspendientes", en publicacin: Filosofa y teoras polticas entre la crtica y la utopa. Hoyos Vsquez, Guillermo. Buenos

Aires: CLACSO (Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales), 2007, p. 170. Disponible enhttp://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/grupos/hoyos/12Hernandez.pdf


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Se interpreta el Estado Social de Derecho como una fase diferenciada del Estado Social,en donde la nocin de justicia social est relacionada con la generacin de condicionesconcretas para la realizacin de los derechos de ciudadana, con fuertes procesos de

participacin. En efecto, si bien perviven el principio de legalidad y los valores de

seguridad, igualdad y libertad jurdicas propios del Estado de Derecho, se supera elformalismo de tales principios mediante la defensa de un concepto sustantivo de justiciasocial.33

En esta medida, el Estado Social de Derecho incorpora, pero supera y por tantotransforma, los elementos formales, contractuales y los acuerdos presentes en el Estadoutilitarista y de bienestar, y da un lugar preponderante al papel de las condicionesmateriales para la realizacin efectiva de los derechos. En esta manifestacin, la

justicia social no es el resultado del actuar benefactor del Estado o de la aplicacincorrecta de un procedimiento, sino de garantizar los derechos sociales de los miembros

de la comunidad poltica.34

El Estado Social de Derecho incorpora procesos histricos en los cuales, si bien semantienen la vigencia del imperio de la ley y la funcin de garantizar las libertades

individuales, la seguridad y el acceso a la justicia, hay una mayorprofundizacin de

las relaciones entre democracia y justicia social, y se reconoce el vnculoindisoluble entre el reconocimiento y la materializacin de los derechos ciudadanos, y elEstado de Derecho.

Desde esta perspectiva, las caractersticas del Estado social de derecho puedenresumirse en: la integracin de las ideas democrtica y de Estado de Derecho, lasuperacin de la escisin sociedad-Estado mediante la instauracin de un Estado queasume la transformacin del orden econmico-social, la ampliacin de los derechosfundamentales, la orientacin de la actividad estatal para el logro de la participacin deindividuos y grupos en el ejercicio del poder mediante la coordinacin de actividades deautogestin en el proceso econmico, social y cultural, y la conservacin de los principiosde legalidad y primaca del Derecho.35

33Quintero, Diana. El desmonte del Estado social de derecho: el caso de la legislacin laboral colombiana, p. 2.Consultada en enero de 2010 enhttp://www.google.com.co/#hl=es&source=hp&q=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&meta=&aq=f&oq=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&fp=396130ec09f6e849..(HTML)34 Ibdem, p. 1.35Ibdem, p. 3.
http://www.google.com.co/#hl=es&source=hp&q=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&meta=&aq=f&oq=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&fp=396130ec09f6e849http://www.google.com.co/#hl=es&source=hp&q=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&meta=&aq=f&oq=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&fp=396130ec09f6e849http://www.google.com.co/#hl=es&source=hp&q=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&meta=&aq=f&oq=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&fp=396130ec09f6e849http://www.google.com.co/#hl=es&source=hp&q=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&meta=&aq=f&oq=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&fp=396130ec09f6e849


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Al respecto, los artculos 1 y 2 de la Constitucin Poltica colombiana36

En particular a partir de 1991, la Corte Constitucional ha desarrollado el concepto deEstado Social de Derecho ligado a la proteccin de la dignidad humana y a larealizacin de los derechos fundamentales como elementos articuladores delordenamiento del Estado, con amplias implicaciones en la configuracin de las polticaspblicas que aparecen como instrumentos vinculantes de orden constitucional.

definen lostrminos que dan contenido al Estado Social de Derecho y que tienen que ver con losgrandes principios propios del Estado liberal; pero va ms all, al sealar una estrecharelacin entre democracia, participacin, pluralidad, dignidad y la obligatoriedad en las

finalidades del Estado de garantizar los derechos y deberes consagrados por laConstitucin, as como de promover la participacin en la vida econmica, social,poltica y cultural de la Nacin.

En efecto, la Corte ha conceptuado que la 'dignidad humana' es elemento

fundante del Estado Social de Derecho que impone a las autoridades y a losparticulares el trato a la persona conforme con su humana condicin", 37 y que dentrodel sistema constitucional colombiano, el principio de dignidad constituye el centroaxiolgico a partir del cual se derivan las obligaciones de proteccin, respeto ypromocin de los derechos constitucionales y el aseguramiento del cumplimiento de losdeberes constitucionales, bajo la lgica del orden justo".38

Este reconocimiento implica una responsabilidad programtica para el Estado porquegarantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales, sean estos de libertad osociales, es un mandato constitucional que irradia el ejercicio del poder pblico ydetermina sus funciones principales en un Estado Social de Derecho.39

Especficamente, la responsabilidad estatal debe expresarse en la implementacin depolticas pblicas porque lo mnimo que debe hacer [la autoridad responsable] paraproteger la prestacin de carcter programtico derivada de la dimensin positiva de [un

36Presidencia de la Repblica de Colombia (2008). Constitucin Poltica de Colombia-1991, p. 1. Artculo 1: Colombia esun Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de susentidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y

la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general Artculo 2: Son fines esenciales delEstado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos ydeberes consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vidaeconmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin; defender la independencia nacional, mantener la integridadterritorial y asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la Repblica estninstituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demsderechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.Consultado en enero de 2010, en http://web.presidencia.gov.co/constitucion/index.pdf.37

Corte Constitucional (2008). Sentencia T-760 de 2008, p. 22. Consultado en enero de 2010, en http://www.escr-net.org/usr_doc/SentenciaSALUDT-760-2008.pdf.38 Corte Constitucional (2007). Sentencia C-811 de 2007,. En p. cit., p. 22.39 Corte Constitucional (2003). Sentencia T-772 de 2003, MP Manuel Jos Cepeda Espinosa. En p. cit., p. 31.
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derecho fundamental] en un Estado Social de Derecho y en una democraciaparticipativa, es precisamente, contar con un programa o con un plan encaminado aasegurar el goce efectivo de sus derechos.40

Para terminar de ratificar el carcter vinculante de dicha responsabilidad, la Cortedictamina que se viola el orden constitucional [] cuando la entidad responsable degarantizar el goce de un derecho ni siquiera cuenta con un programa o con una polticapblica que le permita avanzar progresivamente en el cumplimiento de sus obligacionescorrelativas.

41

En sntesis, la jurisprudencia colombiana concepta que las implicaciones de la identidaddel Estado colombiano como Social de Derecho son estructurales, sistemticas yvinculantes, por lo que esta condicin le imprime un sentido, un carcter y unos objetivosespecficos a la organizacin estatal en su conjunto, que resulta en consecuencia

vinculante para las autoridades, quienes debern guiar su actuacin hacia el logro de loscometidos particulares propios de tal sistema: la promocin de condiciones de vida dignas

para todas las personas y la solucin de las desigualdades reales que se presentan en lasociedad, con miras a instaurar un orden justo.

Sin embargo, ha habido un fuerte desfase y una contradiccin entre los desarrollos delos poderes Ejecutivo y Legislativo, y aquellos que se han sealado por parte del poderJudicial. En efecto, la crisis econmica en los aos ochenta llev a que se instaurara un

nuevo orden econmico mundial bajo el modelo neoliberal, con implicacionesdiferenciadas para los pases centrales y perifricos.

El marco conceptual de este modelo buscaba liberar las fuerzas del mercado de laintervencin Estatal y de las restricciones basadas en las fronteras, para dejar que laasignacin de bienes y de servicios quedara a merced de la ley de la oferta y lademanda.

Este enfoque parta, entre otras, de una crtica al Estado de Bienestar, el cual, aunqueen Amrica Latina no haba llegado a consolidarse bajo las caractersticas de losdiferentes modelos en Europa, si haba avanzado en estructurar un Estado social einterventor.

Esta crtica supona desplazar el papel desde la funcin de intervencin hacia el de unarectora que asegurara con mucha fuerza el desarrollo del nuevo orden econmico.

40p. cit., p. 32..41 Ibdem.


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Para los Estados latinoamericanos en particular, esta critica supona desplazar el papeldesde la funcin de intervencin hacia el de una rectora que asegurara con muchafuerza el desarrollo del nuevo orden econmico, fundamentado en la inmersin de todoel campo social en el mercado, la privatizacin del sector pblico-estatal, y la apertura y

desregulacin del comercio internacional. En realidad, no se promovi un desmonte delEstado, sino su reconversin, para hacerlo ms eficiente y para garantizar el desarrollodel capital y las funciones de legitimacin y cohesin social, a travs de lagobernabilidad y de la democracia basadas en elecciones libres.En este contexto, lossucesivos Gobiernos y el poder Legislativo en Colombia recin aprobada laConstitucin de 1991 que consagraba el Estado Social de Derecho se han empeadoen implementar un proceso de desarrollo con ribetes de contrarreforma, que ha sidoevidente en los campos laboral, de salud, educacin, medioambiente, y de minas yenerga, entre otros.

En esencia, y en contra de lo previsto en el Estado Social de Derecho, los bienes yservicios destinados a satisfacer los derechos fundamentales han sido puestos en calidadde mercancas, cuya asignacin y distribucin estn sometidas a las fuerzas del mercado,con un componente regulatorio va subsidio que ha fortalecido complementariamente unsistema de intermediacin ubicado en el sector financiero y en el mercado de capitales.

En este escenario, y en medio de un conflicto social, poltico y militar profundo, complejoy creciente, la sociedad civil en condiciones de fragmentacin, de escasa participacinpoltica y vctima de graves violaciones de derechos humanos ha forjado, en todo caso,

un nuevo tipo de ciudadana que se apoya en el poder Judicial para incidir en laspolticas pblicas,y que hace de este poder un actor fuerte en la configuracin dedichas polticas en el pas, pero siempre en una dimensin subordinada al modelo dedesarrollo impuesto por los poderes Ejecutivo y Legislativo.

Se est entonces frente a un Estado que en lo fundamental ha referenciado y orientado lamaterializacin de un conjunto de herramientas y oportunidades para el fortalecimiento dela participacin ciudadana y la institucionalidad pblica en funcin de la dignidad humana,el desarrollo de las condiciones necesarias para la garanta, proteccin y respeto de losderechos humanos; y que al mismo tiempo es sujeto de profundas reformas de corteneoliberal a expensas de la dinmica internacional del capital y de un rgimen poltico queha devenido antidemocrtico y excluyente.


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El rgimen poltico y sus transformaciones recientes enColombiaEntendido el rgimen poltico como el conjunto de condiciones legales, institucionales e

ideolgicas, en el marco de las cuales se estructura la lucha y el ejercicio del poderdentro de un Estado, se quiere en este apartado posicionar algunos aspectos relevantespara la comprensin del proceso de construccin de la poltica pblica.

A partir de 1991, Colombia se reconoce como un Estado Social de Derecho y

participativo. Con un rgimen presidencialista, bicameral, una democracia participativa,multipartidista y con un tejido institucional dirigido a mantener el equilibrio de poderesentre las ramas del poder pblico, los organismos de control, el ministerio pblico y ladefensora del pueblo. En 1986, se inici un fuerte proceso de descentralizacinmunicipal que inclua eleccin popular de alcaldes.

La Constitucin del 91 signific un momento de transicin y de enfrentamiento delconflicto colombiano, orientado a la democratizacin de la sociedad y a la bsqueda dela inclusin socioeconmica, y de mejores condiciones para el desarrollo sostenible y

El proceso decontrarreforma y

desmonte del EstadoSocial de Derecho.

La recentralizacin delpoder poltico del

Estado en el Ejecutivo.

La debilidad de lospartidos polticos.

El conflicto armado.

Relaciones entreparamilitarismo,

narcotrfico y Estado.

Entre estos se

cuentan


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equitativo. Igualmente, fue notorio en dicha carta el lenguaje de derechos, el bloque deconstitucionalidad en materia de derechos humanos, el reconocimiento de la diversidadtnica y cultural de la Nacin, la funcin social y ambiental de la propiedad, y lahabilitacin de diversos mecanismos de participacin y control social a la gestin

pblica, entre otros aspectos, que hicieron de la Constitucin colombiana unade las ms modernas en la regin.

No obstante lo anterior, el modelo neoliberal y el tipo de polticas aplicadas por los

Gobiernos a partir de entonces han supuesto una dinmica contradictoria entre

profundizacin y desarrollo de los principios constitucionales, y sucesivosprocesos de contrarreforma a todos los niveles. En particular en los ltimos siete aos,bajo el actual Gobierno, se ha presentado de manera acelerada lo que pudieradenominarse un fuerte proceso de desmonte del Estado Social de Derecho, por la vade la profundizacin de la economa de mercado, la apertura econmica, la privatizacindel sector pblico, la eliminacin del equilibrio de poderes en particular, con la rama de

la justicia, la hegemona del manejo militar del conflicto armado, la estigmatizacin delas luchas sociales y la profundizacin de la violacin de los derechos humanos.

En otro sentido, ms all de una reduccin real del aparato del Estado, se hapresentado un fortalecimiento de este por la va de la recentralizacin del poder estatalen el Ejecutivo, con el consecuente debilitamiento de la institucionalidad pblica. Lareeleccin presidencial inmediata fenmeno sin antecedentes42

As mismo, se ha dado una fuerte habilitacin de dispositivos de mercado y de

presencia de actores privados para la ejecucin de la poltica social,

manejada a travs de subsidios intermediados por el sector financiero, como en el casode la salud, la educacin, la vivienda, las tierras, el fortalecimiento de las concesionespara el manejo de sectores estratgicos, la profundizacin y extensin del proceso deprivatizacin de las empresas ms fuertes del Estado, combinado con un rgimen deestmulo abierto e incondicional para la inversin extranjera.

en la vida poltica delpas se ha convertido, entre otras cosas, en el refuerzo a dicha tendencia decentralizacin y en una perturbacin grave del equilibrio de poderes, en particular con larama Judicial y los organismos de control, en la medida en que la designacin demagistrados en las altas cortes y de funcionarios encargados de los organismos decontrol ha quedado, progresivamente, en manos de los aliados del Gobierno.

En el campo de lo poltico, aunque se cuenta con un rgimen de partidos, persiste unmodelo de bipartidismo liberal-conservador que resulta intolerantefrente a las expresiones de la oposicin y que, aunque en estos aos se ha agrupadoalrededor del Gobierno como parte de la coalicin que lideran las fuerzas afines alPresidente, mantiene sus estructuras, clientelas y formas de accin a nivel territorial ysectorial.

42Durante el siglo XX, el presidente Alfonso Lpez Pumarejo fue elegido por primera vez para el perodo 1934-1938 yreelegido despus de cuatro aos para el perodo 1942-1945. En el siglo XIX, Rafael Nuez fue reelegido para el perodo1884-1886, luego de dos aos de haber terminado su primer gobierno 1880-1882.


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Una dimensin que ha configurado un elemento sustancial que afecta el rgimen polticoen Colombia ha sido la de la imbricacin entre la institucionalidad de sectores del

Estado con estructuras mafiosas y paramilitares, en lo que se ha llamado el fenmeno

de la parapoltica. Es dramtico confirmar cmo las investigaciones de la Corte

Suprema de Justicia y de la Fiscala, desde 2007, han demostrado que [...] al menos133 congresistas y ex congresistas han sido implicados con el paramilitarismo [] Deestos congresistas, 71 han sido llamados a indagatoria, 50 estn en etapa de juicio, 13aceptaron su responsabilidad por los cargos imputados y se sometieron a sentenciaanticipada y siete fueron condenados [...]".43

Este fenmeno tiene caractersticas muy dicientes si se considera que, de la totalidad

de los siete partidos que conforman la coalicin uribista, la totalidad de los

miembros de cinco de ellos estn procesados por parapoltica y los otros

dos, de manera parcial. Adicionalmente, once de los reemplazos de los procesadosya estn siendo investigados por el mismo motivo. En trminos generales, se encuentraque entre el 25% y 35% de los puestos de eleccin popular en el pas han sido tomadospor la estructura paramilitar y cerca de 400 municipios han sido afectados en su

43 MOVICE, CSPP, Colectivo de Abogados Jos Alvear Restrepo (2009). Sin Justicia y Sin Paz, Verdad fragmentada,Reparacin ausente, pp. 156-159. Consultado e enero de 2010, enhttp://www.colectivodeabogados.org/IMG/pdf/JURIDICA_BAJA-2.pdf,

En efecto, el Partido Conservadormiembro de la coalicin uribista mantiene su

estructura y poderes a nivel regional ynacional, y constituye una de las fuerzas ms

importantes dentro del Gobierno.

El Partido Liberal, por su parte, se hadividido en varios sectores, algunos de los

cuales se han agrupado dentro de la coalicinde Gobierno.

Por su parte, los sectores liberales que no

hacen parte del Gobierno no estnunificados integralmente en la oposicin, por

lo que algunos terminan apoyando lasmayoras uribistas en el Congreso y loslineamientos generales de poltica del

Ejecutivo.
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estructura poltica en los ltimos aos por el paramilitarismo.44

En relacin con el conflicto armado, durante los ltimos 40 aos han aparecido ydesaparecido mltiples actores

En estas condiciones, sepuede afirmar que el conjunto de procesos de formulacin, aplicacin y evaluacin depolticas pblicas a nivel general, territorial y sectorial ha tenido, de manera variable, laparticipacin de fuerzas ilegales que ponen al rgimen poltico en una grave crisis de

legitimidad.

45 identificados con proyectos insurgentes, entre los quese han consolidado en el escenario, en los ltimos 10 aos, las FARC46 y, en menormedida, el ELN.47

Esta dinmica ha transitado por momentos de guerra total, de treguas, de dilogosnacionales y regionales, firmas de paz, de amnistas, de zonas de despeje, etc., que han

producido soluciones temporales en cada momento o que han causado la emergencia de

hechos cruciales en la historia del pas, como la Constituyente del 91, que se desarroll enbuena parte como cumplimiento de los acuerdos con la insurgencia desmovilizada en esemomento.

Esta historia del conflicto armado es compleja y, pese a los procesos dedesmovilizacin, las FARC y el ELN han mantenido su presencia y accionar en vastasregiones del pas, en dinmicas que han involucrado su articulacin diferenciada con elnarcotrfico, y la comisin de violaciones graves al derecho internacional humanitario yde prcticas repudiables, como el reclutamiento de menores de edad, la violencia sexual

contra las mujeres y el secuestro, entre otras.En los ltimos quince aos, se desarroll a gran escala el fenmeno paramilitar; aunquesus orgenes se remontan a la poca de la violencia de los aos 50, en este ltimoperiodo se configur como un fenmeno sistemtico, con articulacin econmica,poltica y militar en amplias regiones del pas; en principio en nombre de la guerraantisubversiva y la autodefensa de los sectores ms afectados por la guerrilla, pero endefinitiva como parte de una estrategia de control social, econmico, poltico y militar afavor de un modelo de desarrollo extractivo, salvaje e ilegal, en asocio con elnarcotrfico, con diversos sectores de la institucionalidad pblica y con el sector privadonacional e internacional.

44 Ibdem.45 En este periodo han surgido y desaparecido: el Ejercito Popular de Liberacin, EPL; el Movimiento 19 de Abril, M-19; elmovimiento indigenista Manuel Quintn Lame; el Movimiento de Autodefensa Obrera, MAO; la Corriente de RenovacinSocialista, disidencia del ELN; y otras expresiones minoritarias.46 Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia.47 Ejrcito de Liberacin Nacional.


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El Gobierno actual, desde 2002, implement la poltica de seguridad democrtica,48destinada a frenar el avance de las guerrillas, a desmovilizar los grupos paramilitares y agarantizar niveles de seguridad en el pas para la actividad social y econmica, y para lainversin extranjera. Bajo la denominacin de lucha antiterrorista que deslegitima

cualquier motivacin insurgente a las guerrillas y niega la existencia de un conflictoarmado, el Gobierno emprendi una ofensiva militar sin precedentes; a la fecha, dichaofensiva ha producido niveles de control del accionar guerrillero, sin lograr hasta elmomento su eliminacin sino, por el contrario, en el ltimo perodo, su reactivacin; almismo tiempo, gener el proceso de dilogo para la desmovilizacin de los grupos

paramilitares, que deriv en la Ley de Justicia y Paz de 2005, la cual, segn losltimos balances, viene fracasando.49

Esta guerra se ha acompaado de la militarizacin fsica y sociocultural de la sociedad

colombiana, del incremento permanente y sistemtico del presupuesto para la guerra entre 2002 y 2006, la fuerza pblica pas de 260.000 efectivos a 445.000; y el gasto dedefensa creci desde el 3,2% hasta el 4,6%, segn DNP, y hasta el 6%, segn analistasindependientes50 y de medidas complementarias estigmatizantes de la oposicin y de lalucha social alternativa, al identificar estas como expresiones del terrorismo, con gravesconsecuencias en trminos de profundizacin y complejizacin de las violaciones dederechos humanos en Colombia.51

48 En trminos formales, el gobierno de lvaro Uribe Vlez ha presentado la poltica de seguridad democrtica como uninstrumento de proteccin de los derechos de los ciudadanos, de los valores, la pluralidad y de las institucionesdemocrticas, as como para invocar la solidaridad y la cooperacin de los ciudadanos para la defensa de lasinstituciones, con el objetivo de reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio, mediante elfortalecimiento de la autoridad democrtica []. En contraste, el conjunto de contenidos materiales y simblicos a nivelnormativo e institucional ha puesto en riesgo la seguridad de la sociedad que participa de la disidencia, la oposicin, y seha traducido en una mayor violacin de los DDHH, en aumento del desplazamiento forzado, de las ejecucionesextrajudiciales y de deslegitimacin del trabajo de DDHH en el pas. Ver: Presidencia de la Repblica - Ministerio deDefensa (2003). Poltica de defensa y seguridad democrtica, pp. 12-16. Consultado en enero 2010, enhttp://www.presidencia.gov.co/seguridad_democratica.pdf.49 [] el balance de las acciones y de la presencia de los grupos ilegales en 2009 muestra un panorama distinto. Unanueva generacin de paramilitares llamados por el Gobierno 'Bacrim', bandas criminales se est extendiendo demanera acelerada por todo el pas y sus acciones han logrado un rcord que supera la suma de las actividades de lasFarc y el Eln [] Hasta octubre 20, las Farc registraban 1429 acciones, cerca del 30% ms que en 2008. Han vuelto aatacar bases fijas y a incursionar en cascos urbanos con resultados muy negativos para las Fuerzas Militares y la Polica.El Eln, a pesar de su marginalidad y de su baja actividad en los ltimos aos, muestra ahora un incremento considerableen sus filas y una mayor actividad de sus estructuras en Cauca, Nario y Arauca. Ver: Corporacin Nuevo Arco Iris,

Observatorio del Conflicto Armado (2009)." La seguridad democrtica en crisis", en Informe especial 2009 El declive dela seguridad democrtica?, p. 2. Consultado en enero de 2010, enhttp://www.nuevoarcoiris.org.co/sac/files/oca/analisis/Consolidado_informe_2009.pdf.50Ibdem, p. 7.51 En el perodo comprendido entre julio de 2002 y diciembre de 20

módulo políticas públicas

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