ESCUELAS INFANTILES EN EUROPA.ATENCIÓN A LA INFANCIA: CUIDADOS ORGANIZADOS

PARA NIÑOS EN EDAD PREESCOLAR

GREGORIA CARMENA (*)INMACULADA EGIDO (*)

MARINA DELGADO (1JOSE LUIS VILLALAIN

1NTRODUCCION

El desarrollo de programas destinados aatender a los niños en edad preescolar se haconvertido en una cuestión prioritaria en to.dos los países desarrollados. En el caso de laComunidad Europea, la mayor parte de losniños participa en alguna experiencia educa-tiva antes de comenzar la escolaridad obliga-toria y cada día es más frecuente que inclusolos niños muy pequeños reciban algún tipode cuidado que complemente los proporcio-nados por la familia.

Esta expansión de los cuidados a la infan-cia no ha seguido una única vía en los paísesde nuestro entorno, sino que podemos en-contrar una diversidad de soluciones condi-cionadas tanto por el particular contexto so-cial y económico de cada país como por su or-ganización política.

Sin embargo, y aun teniendo presente elhecho de que estas diferencias existen, es po-sible intentar definir modelos generales deorganización de los cuidados a la infancia queagrupen distintos países. En este trabajo se hatratado de establecer tales modelos en fun-ción de dos criterios principales: el primero,referido a la diferenciación de los servicios einstituciones en función de la edad de los ni-ños y el segundo, a la estructura administrati-va de los programas de atención a la infancia.

(*) C.1.D.E.

Revista de Educación, núm. 291119901. págs. 373-385.

El presente trabajo es un resumen de uninforme más amplio (CIDE, 1989) que incluyeinformación pormenorizada de los siguientespaíses: Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda,Italia, Portugal, Reino Unido y Repúblicaderal de Alemania.

La información ha sido recogida aten-diendo tanto a la actualidad como a la fiabili-dad de las fuentes; por ello, la mayoría de losdocumentos citados en la bibliografía son in-formes oficiales de los distintos países o publi-caciones de organismos internacionales.

La exposición se organiza de la siguienteforma: en el primer punto, Atención a la infan-cia, por paises, se describen brevemente las ca-racterísticas generales de los programas or-ganizados para el cuidado de los niños enedad preescolar en cada uno de los países; enel segundo punto, Modelos de atención a la in-fancia, se establecen comparaciones entre losdistintos países con la pretensión de llegar amodelos generales a partir de los programasorganizados.

1. ATENCION A LA INFANCIA,POR PAISES

Bélgica

En Bélgica la atención a los niños de ceroa seis años se organiza en dos sistemas sepa-

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rados administrativamente por razones deedad.

Los programas para niños de cero a tres años,tras las reformas institucionales de 1980, hanpasado de depender del Ministerio de SaludPública y Familia a hacerlo de las respectivascomunidades, francesa y flamenca. Dichosprogramas son organizados o aprobados porla Obra Nacional de la Infancia (ONE).

Dentro de estos centros se incluyen lasguarderías, las preguarderías y los servicios de cui-dados a domicilio.

Del análisis de estos servicios parecen des-prenderse unos objetivos asistenciales cuyasfunciones prioritarias son el cuidado y laatención médica de los niños.

El personal de estos centros está integra-do por puericultores, una enfermera, un asis-tente social y un médico. Para los niños demás de dieciocho meses las puericultoraspueden sustituirse por maestras de preesco-lar, aunque éstas no pueden constituir másde la mitad del personal de la guardería.

Respecto a la cobertura de los mismos,debemos destacar la amplitud del horario(una media de 11 horas por día), que permitecubrir el tiempo de trabajo y de desplaza-miento de los padres. Asimismo, los serviciosde cuidados a domicilio están concebidospara mejorar y descentralizar la atención a lapoblación.

Los padres deben pagar unas cuotas quese establecen en función de los ingresos men-suales del matrimonio.

Por último, cabe afirmar que Bélgica po-see una amplia normativa para la regulacióny el control de estos centros, que, en algunamedida, pone de manifiesto la preocupaciónpor la atención a estas edades.

Los centros para niños de dos arios y medio aseis años están incluidos en el sistema educati-vo y dependen de los Ministerios de Educa-ción Nacional: el «Ministére de l'EducationNationale», para el sector de habla francesa yalemana, y el «Ministerie van Onderwijs»,para el sector holandés.

Existen tres grandes categorías de centrospreescolares: los establecimientos organiza-dos y gestionados por el Estado y financiadosen su totalidad mediante su presupuesto, losestablecimientos públicos subvencionadospor el Estado y gestionados en la mayoría delos casos por las autoridades provinciales omunicipales, y los centros privados subven-cionados, o no, por el Estado y dependientesen su mayoría de la Iglesia Católica.

Respecto a la titularidad de estos centros,los datos muestran una distribución diferentede los tipos de centros en cada comunidadlingüística. En la comunidad holandesa casiun 80 por 100 de los alumnos de preescolarasiste a centros gestionados por entidadesprivadas, mientras que en las comunidadesfrancesa y alemana la enseñanza preescolarlibre abarca menos del 40 por 100 del alum-nado. El resto de los efectivos preescolaresasiste a establecimientos gestionados, en sumayoría, por los Ayuntamientos y en una pe-queña parte, directamente por el Estado.

La enseñanza preescolar es gratuita enlos centros del Estado y en aquellos quesubvenciona.

Los programas de enseñanza preescolarpersiguen objetivos de desarrollo y socializa-ción. En el año 1985 se ha elaborado para laeducación preescolar del Estado un progra-ma en el que se fijan de manera pormenori-zada los objetivos y las actividades para cadaárea.

El personal enseñante debe estar en pose-sión del diploma de maestro/a preescolar;formación que corresponde a la enseñanzasuperior no universitaria de grado medio.

Por último, cabe destacar la amplia cober-tura de esta enseñanza, que aun teniendo uncarácter voluntario, incluye el 93 por 100 delos niños de tres años, el 98 por 100 de los ni-ños de cuatro años y casi el 100 por 100 de losniños de cinco años. En este sentido, Bélgicaes uno de los países europeos con mayor tasade escolarización en estas edades.

Dinamarca

Los cuidados a la infancia en Dinamarcase organizan en dos sistemas administrativa-

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mente separados: uno dependiente del Minis-terio de Asuntos Sociales y otro, del Ministe-rio de Educación. Los distintos programas einstituciones se hacen cargo alternativa oconsecutivamente de la atención a los niñosde cero a siete años.

Los servicios dependientes del Ministeriode Asuntos Sociales son utilizados por un terciode los niños de cero a tres años y por más deun 65 por 100 de los de tres a seis. Estos servi-cios pueden referirse tanto a la supervisiónde los cuidadores privados que atienden alniño en el domicilio familiar como a diversostipos de instituciones (guarderías, jardines deinfancia, escuelas integradas, etc.). La gestiónpuede llevarla a cabo el Ayuntamiento o, enuna pequeña proporción, entidades privadas.

Los niños pueden asistir a los centros du-rante toda la jornada o sólo durante parte deella. En las guarderías y los jardines de infan-cia se prima la atención a las necesidades físi-cas y psicológicas del niño; habiendo desapa-recido la diferenciación entre centros socialesy pedagógicos. Los padres pagan una partede los gastos, proporcional a su nivel de in-gresos, mientras que el resto es subvenciona-do por el Estado.

Los profesores de guarderías y jardinesde infancia son maestros de preescolar o debienestar infantil. Para los cuidadores priva-dos, en el hogar, las autoridades locales orga-nizan cursillos de formación.

El Ministerio de Educación se hace cargo delas clases de preescolar a las que asisten los ni-ños de seis años. Estas clases están integradasen las escuelas primarias y son gestionadas, aligual que éstas, por los Ayuntamientos. La fi-nalidad de la educación preescolar es, ade-más de fomentar el desarrollo del niño, pre-pararlo para la vida escolar. Los profesoresde este nivel son especialistas en preescolar oen animación juvenil.

Los Ayuntamientos tienen la obligaciónde establecer clases de preescolar para niñosde seis años. En estos centros de dependenciapública, que acogen prácticamente la totali-dad de los niños de esta edad, los padres notienen que pagar cuotas.

• ' Una pequeña proporción de niños acudea centros de preescolar de titularidad priva-da. Estos centros están subvencionados en to-dos los casos por el Estado, aunque los padrestienen que costear parte de los gastos. La su-pervisión de la enseñanza privada es tambiéncompetencia del Ayuntamiento.

En los últimos años la demanda social enlo que se refiere a la atención de los niñosmás pequeños se encamina en cierta medidahacia soluciones alternativas a la escolariza-ción, tales como prolongación de los permi-sos por maternidad, subvenciones para cuida-dores en el hogar, etc.

También recientemente se ha debatido eladelanto de la edad de la educación obligato-ria a los seis años (actualmente la escolaridadcomienza a los siete años). Sin embargo, aun-que de hecho la práctica totalidad de los ni-ños de esta edad se encuentra escolarizada,esta medida ha suscitado una fuerte oposi-ción y no ha llegado a implantarse.

Francia

En este país existen dos sistemas diferen-tes, administrativamente separados, paraatender a los niños de cero a seis años.

Un sistema incluye cinco modalidades di.ferentes de cuidado y atención a niños de cero

a seis años; todas ellas, bajo el control del Mi-nisterio de Salud y Seguridad Social: Assistan-tes matern elles, Créches collectives y Créches fami-

Pouponniers, Haltes-Garderies.

Si bien en todos los casos se presta unservicio social, de atención y cuidado a losniños, existen diferencias importantes entrelas cinco modalidades; diferencias en cuantoa los grupos de edad y el estado de salud delos niños...que acogen, el tipo de estableci-miento (particular o colectivo) y el númerode plazas disponibles, el horario y los perío-dos de tiempo (de forma permanente o bienocasional), la cualificación del personal en-cargado y su estatuto profesional. Asimis-mo, difieren en la normativa legal en cuyomarco desarrollan su actividad, en el tipo decontrol/supervisión que sobre su creación yfuncionamiento se ejerce y en la proceden-cia social de los usuarios.

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Algunas de estas diferencias van a ser de-terminantes, además del tipo y las caracterís-ticas del servicio que se ofrece, de la calidadde la atención prestada a los niños.

El otro sistema de atención a la infancia,desde los dos años hasta la edad de comienzode la escolaridad obligatoria (seis años), de-pende del Ministerio de Educación Nacionaly se desarrolla en las denominadas escuelasmaternales.

Las escuelas maternales asumen funcio-nes sociales y educativas. Son escuelas públi-cas y, aunqv la asistencia es voluntaria, for-man parte del sistema educativo. Por su co-bertura, suele considerarse el sistema de cui-dados al niño más extendido de Europa.

La apertura de una escuela maternal, ode una clase, constituye una competencia dis-tribuida entre el municipio, que tiene la res-ponsabilidad de la construcción, el equipa-miento y el funcionamiento de la escuela, y elEstado, que asume la responsabilidad delcontenido y la organización de la actividadeducativa y de la gestión /remuneración delos enseñantes.

Son los municipios quienes toman la ini-ciativa de la creación de escuelas y clases,siendo su decisión definitiva una vez informa-do el representante del Estado.

En general, la enseñanza preescolar se fi-nancia de esta forma: los gastos corrientes,excepto los de personal, derivados de su fun-cionamiento corren a cargo de las comunida-des locales; las inversiones se sufragan entreel Estado y las Comunidades locales.

La gratuidad está asegurada en las escue-las maternales, como en la crisefianza obliga-toria, con excepción de las comidas distribui-das a los niños.

Las características que deben reunir lasescuelas maternales, tanto en los aspectos fisi-cos como en los organizativos y didácticos,han sido especificadas minuciosamente ennumerosas disposiciones oficiales. Así, aun-que existen diferencias de carácter funcional,prevalece una cierta uniformidad en todas lasescuelas maternales del país.

Los maestros de estos centros se han for-mado en las Escuelas Normales, optando poresta especialidad. Los enseñantes son ayuda-dos en su tarea (higiene y otras funciones deapoyo material) por especialistas en escuelasmaternales. Los niños son también atendidospor psicólogos escolares de los Grupos deAyuda Psicopedagógica.

En el año 1985 la enseñanza preelemen-tal comprendía: 17.000 escuelas maternales(65.000 clases), 9.100 clases maternales y lassecciones maternales de algunas clases ele-mentales, generalmente en zona rural. Eneste mismo año las escuelas maternales dis-ponían de 72.000 maestros y acogían a2.196.000 niños.

Si bien son muy numerosas las escuelasmaternales en las zonas urbanas, su implanta-ción en zonas rurales adopta soluciones parti-culares, adaptándose a las condiciones con-cretas. La construcción de una escuela mater-nal es obligatoria para los municipios de másde 6.000 habitantes.

Irlanda

Irlanda, al igual que el Reino Unido, ofre-ce dos sistemas de atención a la infancia, quevarían tanto en su función como en su depen-dencia administrativa. Es decir, se estructuray organiza el cuidado de los niños en edadpreescolar en Centros preescolares, cuya funciónes eminentemente educativa y cuyas respon-sabilidad y política básicas dependen del De-partamento de Educación, y en Centros de día,que prestan un servicio básicamente de aten-ción; siendo el Departamento de Salud y Se-guridad Social el encargado de su organiza-ción y administración.

No existe en Irlanda un sistema públiconacional de Centros de preescolar.- todos los exis-tentes son de titularidad privada.

En cuanto a los Centros de día, no hay unalegislación que regule su creación y las condi-ciones que deben reunir; sólo existe un Infor-me del Gobierno en el que se incluyen algunasrecomendaciones al respecto. Los centrosque cubren este tipo de asistencia tambiénson de titularidad privada, si bien reciben am-

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plia ayuda financiera del Departamento deSalud. Suelen establecer condiciones de pre-ferencia en favor de los niños con handicapssocioeducativos.

La modalidad de atención que ambos ti-pos de centros (preescolares y de día) ofrecenes facultativa y va dirigida a niños con edadescomprendidas entre cuatro y seis años (edadde ingreso en la escolaridad obligatoria).

Italia

El sistema de atención a la infancia quese desarrolla en Italia podría incluirse den-tro del modelo que establece diferentes pro-gramas en función de la edad de los niños.Esta diferenciación afecta tanto a la adminis-tración de los establecimientos como a su fi-nalidad.

Así, los Centros de día (asilo-nido), que seocupan de la etapa de cero a tres años, soncompetencia del Ministerio de Sanidad yson considerados, hasta cierto punto, comoservicios de casos destinados a cubrir las de-mandas (sobre todo, de cuidado diario delniño) de algunas familias que los necesitan.La normativa que regula el funcionamientode estos centros es de ámbito estatal, aun-que puede ser desarrollada de modo dife-rente por las distintas regiones. La construc-ción y la gestión de estos establecimientos sellevan a cabo directamente por los Ayunta-mientos.

El personal de estos centros suele tenerla categoría de cuidador o asistente de infan-cia, aunque en este punto se dan importan-tes diferencias entre regiones, existiendo al-gunas donde es preciso poseer titulaciónuniversitaria.

En contraposición, las escuelas maternales,encargadas de la etapa de tres a seis años, sonadministradas por el Ministerio de Educa-ción, se dirigen a toda la población y tienenuna finalidad predominantemente educativa.En este nivel pueden encontrarse tres tiposde centros, con diferente normativa: estatales(gestionados directamente por el Ministeriode Educación), públicos no estatales (compe-tencia de las Administraciones regional, pro-

vincial o local o de otros Ministerios) y priva-dos. En estos últimos destaca la importantepresencia de la Iglesia Católica, de la que de-pende un tercio de los puestos escolares.

En todos los centros de preescolar de de-pendencia pública las competencias se divi-den entre el Estado y los Ayuntamientos. Aunen el caso de los centros gestionados directa-mente por el Ministerio de Educación, a losAyuntamientos les corresponde organizar losservicios de asistencia social escolar (transpor-te, comedor, atención sanitaria, etc.), asícomo todo lo que se refiere al mantenimien-to y el cuidado del edificio. El Estado se hacecargo de los gastos de personal y del materialeducativo.

Los profesores de preescolar se formanen la Scuola Magzstrale, a la que se accede trascursar la enseñanza secundaria. En la ense-ñanza pública es necesario, además, superarun concurso de ámbito regional.

En términos generales, podría hablarsede un cierto vacío asistencial en la etapa decero a tres años, ya que existe un único tipode programas para esta edad (los centros dedía), que no tiene carácter gratuito y cuya co-bertura, además de ser limitada (atiende al 5por 100 de los niños de estas edades), es dife-rencial (mayor en las zonas más ricas del país).

En la etapa de tres a seis arios la triple ges-tión que existe desde 1968 (anteriormente noexistían las escuelas maternales estatales) hasuscitado algunos problemas para el sectorprivado. En la actualidad, se considera nece-saria una nueva normativa legal, ya que la vi-gente para las escuelas no estatales es sustan-cialmente la misma que en 1968 y no ha ser-vido para resolver los conflictos. Para ciertossectores de opinión, la solución a estas dificul-tades podría lograrse creando un sistema in-tegrado del que formaran parte los estableci-mientos estatales, los de organismos locales ylos independientes.

Portugal

La atención que Portugal brinda a la in-fancia sigue un modelo de organización de-terminado. Se trata de dos sistemas paralelos,

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administrados, orientados y tutelados separa-damente, esto es, por dos organismos estata-les diferentes: el Ministerio de Educación yCultura (MEC) y el Ministerio de Trabajo y Se-guridad Social (MTSS). Asimismo, existe unaserie de instituciones privadas con fines lucra-tivos que no siguen este esquema: no depen-den ni de uno ni de otro Ministerio.

El primer dato a destacar en el cuidadoque Portugal dispensa a los niños en edadpreescolar es que está regulado por un esta-tuto: el Estatuto de los Jardines de Infancia.En él se hallan establecidas las principalesnormativas y disposiciones legales que encuestiones como las de objetivos, instalacio-nes, atención, financiación, actividades, ges-tión y administración, personal y fines rigenen los centros públicos u oficiales, tanto enlos dependientes del MEC como en los de-pendientes del MTSS. Los centros privados,aunque siguen básicamente las mismas nor-mativas, no disponen de una legislación pro-pia para el nivel preescolar, dado que, en sumayoría, están dirigidos a más de un nivelde enseñanza. Se hallan, por tanto, bajo lasdisposiciones de una legislación especial-mente dispuesta y dirigida a toda la ense-ñanza privada y cooperativa.

Otros aspectos dignos de mención y quetambién son comunes a los centros o institu-ciones dependientes de ambos Ministerios(MEC y MTSS) son, por un lado, que presen-tan su oferta exclusivamente a través deguarderías y jardines de infancia y, por otro,que siguen, en cuanto a su titularidad, el mis-mo esquema: centros oficiales, centros conacuerdo de coparticipación y centros priva-dos con fines lucrativos.

Los centros dependientes del MEC aco-gen a niños de tres a seis años, estableciendocomo criterios prioritario. para su admisiónla edad (los mayores, por su ingreso inmedia-to en la escolaridad obligatoria) y la proximi-dad de su residencia al centro.

Los centros dependientes del MTSS admi-ten a niños de cero a seis años, si bien es cier-to que no suelen acudir hasta los tres años, ydan prioridad a los niños con algún handicapsocial, educativo y /o económico.

Reino Unido

Ofrece dos sistemas de atención a la in-fancia, que varían tanto en su función comoen su dependencia administrativa. Es decir, seestructura y organiza el cuidado de los niñosen edad preescolar en Centros preescolares, cuyafunción es eminentemente educativa y cuyasresponsabilidad y política básicas dependendel Departamento de Educación, y en Centrosde día, que prestan un servicio de atención;siendo el Departamento de Salud y SeguridadSocial el encargado de su organización y ad-ministración.

La atención que el Reino Unido ofrece alos niños en edad preescolar es facultativa. Lafacilitada por los Centros de preescolar va di-rigida a niños de tres a cinco años, mientrasque la ofertada por los Centros de día es paraniños de seis meses a cinco años. Esto nos in-dica dos aspectos importantes del cuidado ala infancia en este país: por un lado, que sólolos Centros de día ofrecen asistencia hasta lostres años y, por otro, que constituyen los cin-co años la edad de ingreso en la escolaridadobligatoria.

Una característica común a ambos tiposde centros (preescolares y de día), esto es, a laatención a la infancia en general, es el gradode descentralización que existe en la organi-zación, la administración, el control y la ges-tión financiera. Son las respectivas autorida-des locales (educativas, para los Centros depreescolar, y de los servicios sociales, para losCentros de día) las que se encargan mayorita-riamente de llevar a cabo estas funciones.

En cuanto a los Centros preescolares, existencuatro tipos de centros, que varían en fun-ción del grado de participación de las LEAs(Autoridades Locales de Educación) y de lainiciativa privada en su administración y fi-nanciación. Ofrecen una gran variedad deprogramas, dependiendo del tipo de alumnoasistente. Establecen criterios de prioridad enla admisión; criterios que varían según seanpúblicos (presunción de necesidad) o privados(otros diferentes). La atención que dispensansuele ser a tiempo parcial. Entre sus usuariosestán los niños de las clases media y alta. Y supersonal básico, dado su carácter educativo,

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suele estar formado por profesores y maes-tros titulados.

En los Centros de día también se establecencriterios de prioridad para la admisión, peroéstos no difieren según sea el centro públicoo privado (en ambos prevalece el criterio de«presunción de necesidad))). Ofrecen unaatención que suele ser a tiempo completo.Sus usuarios más frecuentes son niños de fa-milias de clase baja. Y su personal encargado,dado su carácter asistencial, está compuestoen su mayoría por ayudantes de guardería ocuidadoras.

Cabe comentar, por último, la existenciade una tercera modalidad de centros: losPlaygroups. Se trata de centros privados queofrecen, a tiempo parcial, un servicio básica-mente educativo y especialmente dirigido aniños con necesidades específicas. El núcleomayoritario de sus usuarios es de clase media.Y presentan un ethos particular caracterizadopor la amplia participación de los padres ensu organización y gestión.

República Federal de Alemania

En la RFA existen dos sistemas de aten-ción a la infancia en función de la edad: Cen-

tros de día o Casas-cuna, para niños menores detres años, y Jardines de infancia, para niños detres a seis años (edad de comienzo de la esco-laridad obligatoria).

Existen pocos Centros de día, para niñosmenores de tres años, aunque hay una de-manda creciente con el fin de ayudar a lasmadres trabajadoras con hijos de estas eda-des. Estos niños, hijos de madres trabajado-ras, junto a aquellos elegibles por otros crite-rios de necesidad social, reciben prioridadpara el limitado número de plazas disponi-bles.

Los Jardines de infancia (Kindergäten) cons-tituyen el principal sistema de atención orga-nizada a la infancia en la RFA. Son estableci-mientos dedicados a la asistencia y educaciónde niños de edades comprendidas entre lostres y los seis años.

A nivel federal, los centros preescolaresdependen del Ministerio de la Juventud,

Asuntos Familiares y Salud. La responsabili-dad primaria está en los niveles local y de losEstados. A nivel de Estado, la responsabilidadadministrativa oscila entre el Ministerio deCultura y el de Asuntos Sociales.

La base jurídica para el sector de los Kin-dergäten es la Ley de asistencia a la juventud,

en su versión del 25 de abril de 1977; ley fe-

deral que reglamenta todos los asuntos de laasistencia juvenil pública, siempre que noafecten las competencias de los Estados fe-derados.

Esta ley incorpora una disposición funda-mental para todas las medidas de la asistenciajuvenil: el Estado sólo fomenta la iniciativa deestructuras sociales menores, además de po-seer competencias en el ámbito de la planifi-cación.

La puesta en práctica de este principio desubsidiaridad ha tenido como consecuenciaque —junto a entidades municipales— un sin-fín de entidades organizadoras de la asisten-cia juvenil libre se hicieran cargo de la funda-

, ción y el mantenimiento de los Kindergärten;entre ellas destacan las grandes comunidadesreligiosas, las asociaciones benéficas y algu-nas iniciativas de padres.

En siete, de los doce, Länder se han creadoLeyes específicas para Kindergärten, que debenentenderse como disposiciones reguladorasde la Ley de asistencia a la juventud.

En general, los gastos generados por loscentros preescolares se distribuyen entre elLand, el municipio, la entidad gerente delKindergärten y los padres. La regulación de loscostes constituye una parte importante de lasleyes especificas para Kindergärten, estable-ciendo una base legal para las subvencionesprocedentes de los Estados federados y losmunicipios.

La inspección de las Oficinas regionalesde menores establece normas mínimas parael equipamiento de los jardines de infancia.Estas normas tienen una gran importancia,pues constituyen la base para la concesión desubsidios destinados a la construcción y elmantenimiento de los Kindergärten.

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La mayor parte de los centros escolaresestán abiertos de ocho a trece horas y ex-cluyen el almuerzo. En las zonas urbanas exis-te una gran demanda de centros que atien-dan a los niños durante todo el día.

Las vías de formación que capacitan parael cumplimiento de las distintas tareas peda-gógicas del Kindergärten son múltiples en laRFA. Habitualmente, una educadora tituladaestá a cargo de un grupo (20-25 niños) y esayudada en su tarea por otra persona que obien posee una formación específica, o bienestá en periodo de prácticas. Al frente delKindergärten existe una dirección, cuyas fun-ciones están bien delimitadas.

2. MODELOS DE ATENCION ALA INFANCIA

Se ha recogido información sobre losprincipales sistemas de atención organizada ala infancia, antes del comienzo de la escolari-dad obligatoria, en los siguientes países de laCE: Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda, Ita-lia, Portugal, República Federal de Alemaniay Reino Unido.

Estos sistemas marcan diferencias, más omenos importantes, entre los distintos países.En el marco de estas diferencias intentare-mos extraer aquellos aspectos comunes quedefinen modelos de atención a la infancia porpaíses.

El primer aspecto a analizar se refiere altipo de atención prestada, al tipo de programasexistentes en función de la edad de los niños.

Se observa una tendencia general a divi-dir el tramo comprendido entre cero arios yel comienzo de la escolaridad obligatoria endos períodos que marcan dos tipos de pro-gramas. En el primer período (los primerosaños) los servicios que se prestan asumen unafunción social y dependen de Ministerios desalud o equivalentes; en el segundo período(que enlaza con el inicio de la escolaridad obli-gatoria) los programas que se ofertan asu-men funciones sociales y educativas y depen-den de Ministerios de educación o equivalen-tes. Las edades que incorporan estos perío-dos varían de un país a otro, si bien con

mayor frecuencia el primero suele incluir aniños de cero a tres años y el segundo, de tresa seis años.

Esta tendencia se refleja claramente enlos casos de Bélgica, Italia y la RFA; países enlos que existen dos sistemas netamente dife-renciados, y administrativamente, en funciónde la edad.

En otro grupo de países los programasasistenciales (dependientes de Ministerios desalud) se superponen a los preescolares (de-pendientes de Ministerios de educación) enun intervalo de edad determinado; niños dela misma edad pueden estar integrados enuno u otro sistema. Los intervalos de edaden los que ambos sistemas «coinciden» va-rían de un país a otro. Este es el caso deFrancia (dos a seis años; coinciden), Dina-marca (cinco a siete años), Irlanda (cuatro aseis años), Portugal (tres a seis años) y ReinoUnido (tres a cinco años).

La asunción de responsabilidades por las dife-rentes instancias administrativas, la dependen-cia administrativa de los diferentes programasy la normativa legal que regula la creación y elfuncionamiento de dichos programas/cen-tros son los aspectos que trataremos en se-gundo lugar.

Los modelos que sobre este punto pue-den definirse se basan en la distribución decompetencias entre el Estado y las autorida-des regionales y/o locales y en el grado de au-tonomía de éstas últimas respecto al gobier-no central. Evidentemente, esta distribuciónde competencias entre las diferentes adminis-traciones no es ajena a la organización del Es-tado en cada país.

En primer término, debemos señalaraquellos países en los que el modelo adopta-do para los centros/programas que venimosdenominando «asistenciales» presenta dife-rencias importantes respecto a los progra-mas/centros preescolares: éste es el caso deBélgica, Irlanda y Francia. La similitud entreambos sistemas es mayor, en grado diferen-te, en Italia, RFA, Dinamarca y Reino Unido.

En Bélgica e Irlanda la organización y ad-ministración de los centros asistenciales está bajo

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el control de determinados organismos, deámbito estatal en el caso de Bélgica (ONE, Or-ganización Nacional de la Infancia) y de ámbi-to regional en Irlanda (Cnrnités Regionalesde Salud). En Francia, la existencia de cincoprogramas diferentes implica cinco situacio-nes diferentes.

Tanto en Dinamarca como en el ReinoUnido la política básica para estos centros lafija el Estado a través de disposiciones legalesde aplicación general; correspondiendo lagestión de los centros/programas a las auto-ridades locales.

En Italia y la RFA la base jurídica paraeste sector la fija una Ley, estatal en Italia, fe-deral en la RFA. Sin embargo, las regiones enItalia y los Estados en la RFA pueden y, de he-cho, desarrollan sus propias leyes, específicaspara estos programas.

En Portugal tal vez deberíamos hablar deun «modelo intermedio», ya que si bien exis-te un Estatuto que establece las principalesnormas legales para los dos tipos de centros,la gestión de centros asistenciales y preescola-res se desarrolla a través de vías diferentes.Los centros asistenciales están bajo el controlde organismos de ámbito regional: CentrosRegionales de la Seguridad Social.

Los programas/centros, que asumen funcio-nes sociales y educativas, a los que denomina-mos preescolares, dependen en todos los países,con excepción de la RFA, de Ministerios deEducación. En la RFA, a nivel de Estado, laresponsabilidad oscila entre el Ministerio deCultura (Educación) y el de Asuntos Sociales.

En general, y exceptuando la RFA, lascompetencias sobre los centros preescolaresse distribuyen entre el Estado y las autorida-des locales; pero se observan diferencias im-portantes dentro de este grupo de países:

— En Bélgica el gobierno central (a travésde los dos Ministerios de educación existen-tes) dicta normas de obligado cumplimientopara todos los centros preescolares: centrospúblicos financiados, organizados y gestiona-dos por el Estado; centros públicos subvencio-nados por el Estado y gestionados por las au-toridades provinciales y/o municipales y cen-tros privados subvencionados por el Estado.

—En Portugal las competencias se distri-buyen entre el Estado y los Ayuntamientos: elEstado (a través de los directores de distrito)se ocupa del funcionamiento y de la gestiónadministrativo-financiera, mientras que lasautoridades locales asumen la responsabili-dad del equipamiento y mantenimiento deestos centros.

—En Francia y Dinamarca el proceso des-centralizador ha llevado a dictar disposicio-nes recientes que permiten a los Ayunta-mientos una gran autonomía en la creación,la gestión y el funcionamiento de los centros.

—La autonomía de las autoridades loca-les respecto al gobierno central no es un he-cho nuevo en el Reino Unido: tradicional-mente las Autoridades Locales de Educación(LEAs) asumen un ámbito de competenciasmuy amplio en todo lo relativo a la educaciónpreescolar.

—En Italia podríamos hablar de un mo-delo mixto. En los centros preescolares de-pendientes del Estado los Ayuntamientos re-glamentan y gestionan todo lo concernienteal edificio escolar, el transporte, el comedor yla asistencia médica. En los centros públicosque dependen de las autoridades regionales,provinciales y/ o locales son las autoridadesrespectivas quienes establecen las normas ygestionan los centros, aunque existe un con-trol a nivel estatal.

En la RFA la distribución de competen-cias y responsabilidades administrativas seefectúa a tres niveles: federal, de los Estados ylocal. Si bien el Estado federal dicta leyes bási-cas de aplicación general, la responsabilidadprimaria reside en los Estados y en los Ayun-tamientos. Los Estados federados establecensus propios reglamentos o leyes para los cen-tros preescolares.

Las disposiciones legales que regulan los dife-rentes sistemas y programas de atención a lainfancia difieren en cuanto a la instancia quelas dicta, la amplitud de su aplicación, la ins-tancia responsable de su cumplimiento, el al-cance de su obligatoriedad, el carácter gene-ral o específico de las normas que estableceny, de manera fundamental, en la capacidadque otorgan a otras instancias administrati-

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vas (regionales, provinciales, locales) para dic-tar sus propias disposiciones y para asumirresponsabilidades en la creación, la gestión yel funcionamiento de dichos programas.

En los dos sistemas, y en la mayoría de lospaíses estudiados, el Estado suele dictar unasnormas básicas que recogen una serie deprincipios generales de cumplimiento obliga-do para todas las instancias administrativaspúblicas o entidades privadas. En aquellospaíses en los que existe una organización des-centralizada del Estado, ésta se refleja en laasunción de competencias de gestión y en lacapacidad para dictar normas por parte delas administraciones menores.

Las disposiciones que afectan a los pro-gramas preescolares suelen ser más precisas(y existe un mayor control en su aplicación)que las que reglamentan los programas asis-tenciales. Francia constituye un ejemplo deun país en el que las disposiciones sobre loscentros preescolares son numerosas, precisasy minuciosas.

En los dos sistemas el cumplimiento dedeterminadas normas o condiciones puedeser determinante para la apertura de un cen-tro y para su funcionamiento, al garantizar larecepción de subvenciones. Con ello nos in-troducimos en el siguiente punto a tratar, la

financiación de los distintos programas.

Los programas/centros asistenciales se finan-cian, en general, a través de las subvencionesconcedidas por la Administración pública ypor las cuotas de los padres.

Las subvenciones que se conceden sonpara gastos de creación, mantenimiento ypersonal de estos centros. E,1 Bélgica las sub-venciones cubren el 100 por 100 de los gastosde personal y parte de los gastos de construc-ción y mantenimiento. En Dinamarca estassubvenciones cubren al menos el 65 por 100de los gastos totales. En Italia los fondos parala creación de estos centros fueron aportadospor el Estado, las regiones y los Ayuntamien-tos; y son los Ayuntamientos los que finan-cian parte de los gastos de funcionamiento.En Irlanda el Estado concede subvencionespara la creación y el mantenimiento de los

centros, muy elevadas para este último con-cepto.

La concesión de estas subvenciones estásujeta a que los centros reúnan determinadascondiciones y, en muchos casos, su cuantíadepende de la capacidad económica y la pro-cedencia social de los usuarios. Las subven-ciones no cubren la totalidad de los gastosque se generan; el resto se financia por me-dio de las cuotas de los padres. La cuantía dedichas cuotas es, evidentemente, muy varia-ble, pero a menudo está en función del nivelde ingresos de los padres.

Los centros preescolares públicos son gratui-tos. Pueden estar financiados por la entidadadministrativa de la que dependen (Estado,comunidad, región, provincia o municipio),pero, a su vez, las instancias administrativasmenores pueden recibir ayuda financiera delEstado para la cobertura de gastos generaleso de determinados capítulos concretos.

En Bélgica los centros preescolares de-pendientes de los Ayuntamientos pueden re-cibir subvenciones del Estado para los capítu-los de construcción, mantenimiento y personal, siempre que reúnan determinadas condi-ciones (número de niños, cualificación delpersonal, local). En Dinamarca todos los gas-tos corren a cargo del Ayuntamiento, respon-sable de todos los centros preescolares. EnItalia los gastos de los centros dependientesde las regiones, las provincias y los Ayunta-mientos son sufragados, respectivamente,por estas instancias, qüe pueden, a su vez, re-cibir subvenciones del Estado en función delas condiciones de los centros y de los niñosadmitidos.

En Francia los municipios cubren los gas-tos corrientes, las inversiones se distribuyenentre el Estado y los municipios y los gastosde personal corren a cargo del Estado. Eneste país la enseñanza preelemental es gratui-ta, con excepción de las comidas, que debencostear los padres.

Es muy frecuente en todos los países quelos centros preescolares de carácter privadoreciban subvenciones del Estado siempre quereúnan determinadas condiciones. Estos cen-tros se financian, además, por las cuotas que

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Puericultoras(niños menores de 18 meses).Puericultoras y/o maestrasde preescolar(niños mayores de 18 meses).

Profesores de bienestar in-fantil.Profesores de preescolar(estudios superiores de gradomedio).

Diversidad, según el tipo deprogramaEn algunos casos no hay nin-guna cualificación.En otros, las cuidadoras/no-drizas deben poseer una certificación. En las guarderíasson auxiliares de puericultu-ra (estudios secundarios).

Cuidador/puericultor.Asistente de infancia(ambos, estudios secunda-dos).

BELGICA

DINAMARCA

FRANCIA

ITALIA

aportan los padres. Bélgica constituye una ex-cepción, ya que todos los centros subvencio-nados son gratuitos.

En Dinamarca las subvenciones estatalescubren el 85 por 100 de los gastos totales. Enla RFA los gastos se distribuyen entre el Land,el municipio, la entidad gerente y los padres.Y, en general, en el resto de los países los gas-tos se distribuyen entre el Estado, la entidadprivada promotora del centro y los padres.

Como hemos visto, en todos los paísesaquí estudiados se prevén dos sistemas, asis-tencial y preescolar, de atención a la infancia.Sin embargo, la cobertura de uno u otro tipode servicio es diferente en cada país y entrelos distintos países.

Al comenzar este apartado hemos descri-to los dos sistemas que venían funcionandoen este grupo de países: dos sistemas en fun-ción de la edad, dos sistemas que se superpo-nen en determinados tramos de edad.

En el primer caso, el de dos sistemas sepa-rados administrativamente en función de laedad, la oferta de los centros asistenciales esmuy inferior a la de los centros preescolares.De hecho, en países como Italia y la RFA exis-te demanda de centros que atiendan a los ni-ños de cero a tres años, fundamentalmentepor parte de las madres trabajadoras.

En los países en los que los dos sistemas sesuperponen en un tramo de edad la oferta delos centros asistenciales sigue siendo inferior,o muy inferior, a la de los centros preescola-res. Pero además se advierten diferencias enlas características y la situación social de losniños que, en edades coincidentes, acuden auno u otro sistema.

La cobertura en los centros preescolaresvaría, en función de la edad, en los distintospaíses. Así, en Bélgica y Francia alcanza el 90por 100 de los niños de dos a seis años; en Ita-lia es, asimismo, muy alta para los niños detres a seis años y sin grandes diferencias ínter-regionales.

En la RFA, si bien la cobertura para los ni-ños de tres a seis arios es muy elevada, se de-mandan centros que atiendan al niño/a du-

rante todo el día. En Dinamarca el alcance deestos servicios no está tanto en función delsistema alternativo cuanto en función de laedad de los niños; siendo del 37 por 100 paralos de cero a tres años, del 63 por 100 para losde tres a seis años y del 97 por 100 para los deseis años (la escolaridad obligatoria comienzaa los siete años). En el Reino Unido la ofertase concentra a partir de los cinco años, laedad de inicio de la escuela obligatoria.

Por último, incluimos dos cuadros.resumen que recogen la cualificación y la titu-lación exigidas al personal encargado de losdos tipos de centros, por países. Además deeste personal, que de forma habitual atiendea los niños, suele existir un control médico yen determinados países, como Francia, asis-tencia psicopedagógica.

Personal encargado de los centros asistencialesen los distintos paises.

Nivel de estudios

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Maestros de preescolar(estudios superiores de gradomedio).

Profesores de animación ju-venil.Profesores de preescolar(estudios supenores de gradomedio).

Maestros de preescolar(estudios superiores de gradomedio).Personal de apoyo(especialistas de escuelas ma-ternales).

Maestros de preescolar(estudios secundarios).

Educadores de infancia(estudios superiores de gradomedio).Personal de apo7o(formación no especializada).

Maestros de preescolar(estudios superiores de gradomedio).Ayudantes de jardín de infan-cia(estudios secundarios).

Educadores(estudios superiores de gradomedio).Ayudantes/puericultores(formación ,-cundaria o edu-cadores en prácticas).

BELGICA

DINAMARCA

FRANCIA

ITALIA

PORTUGAL

REINO UNIDO

RFA

PORTUGAL

REINO UNIDO

Personal encargado de los centros preescolaresen los distintos paúes.

Nivel de estudios

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