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Programa Apoyo a los Procesos de Apertura e Integración al Comercio Internacional (ICI)

ATN/ME-9566-RG

Daniel L. Martino

El Mercado del Servicio de Mitigación del Cambio Climático: Oportunidades para Uruguay El Mercado del Servicio de Mitigación del Cambio Climático: Oportunidades para Uruguay

Montevideo, Octubre de 2008

Programa ICI | El Mercado del Carbono: Oportunidades para Uruguay Pagina | 2

©Daniel L. Martino Carbosur Misiones 1372/304 Montevideo, Uruguay [email protected] www.carbosur.com.uy

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Índice 1 Introducción .......................................................................................................................................... 4 2 El Cambio Climático y la Respuesta Internacional ................................................................................ 5

2.1 Cambio Climático .......................................................................................................................... 5 2.2 El Cambio Climático en Uruguay ................................................................................................... 8 2.3 La Respuesta Internacional ......................................................................................................... 12

2.3.1 La Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático ................................ 13 2.3.2 El Protocolo de Kyoto .......................................................................................................... 14

3 El Mercado del Carbono...................................................................................................................... 17 3.1 El Mercado del servicio de mitigación del cambio climático ...................................................... 17 3.2 Desarrollo futuro del mercado de carbono en el mediano plazo ............................................... 19 3.3 Perspectivas de largo plazo: el Cuarto Informe del IPCC y la Revisión Stern .............................. 23

4 Proyectos para Mitigación del Cambio Climático ............................................................................... 29 4.1 El Mecanismo de Desarrollo Limpio (CDM) ................................................................................ 29

4.1.1 Objetivos del CDM .............................................................................................................. 29 4.1.2 Ciclo de los proyectos CDM ................................................................................................ 31 4.1.3 Tipos de CER ........................................................................................................................ 32 4.1.4 Proyectos implementados en el mundo ............................................................................. 33 4.1.5 Acciones del gobierno de Uruguay relativas al CDM .......................................................... 35 4.1.6 Proyectos CDM implementados en Uruguay ...................................................................... 36

4.2 Proyectos en el mercado voluntario ........................................................................................... 37 5 Oportunidades para Uruguay ............................................................................................................. 38

5.1 Limitación de emisiones: posibles obligaciones internacionales de Uruguay ............................ 39 5.2 Posibles tipos de proyectos a desarrollar en el país ................................................................... 43

5.2.1 Energía eléctrica .................................................................................................................. 43 5.2.2 Energía térmica ................................................................................................................... 51 5.2.3 Combustibles para el transporte ........................................................................................ 53 5.2.4 Forestación .......................................................................................................................... 56 5.2.5 Ganadería ............................................................................................................................ 59 5.2.6 Agricultura ........................................................................................................................... 61 5.2.7 Desechos ............................................................................................................................. 63 5.2.8 Procesos industriales .......................................................................................................... 66 5.2.9 Otros sectores (eficiencia energética, edificios) ................................................................. 66

6 Resumen y conclusiones ..................................................................................................................... 68


1 Introducción

Ante la creciente problemática del cambio climático la mayoría de los países ha adoptado en 1992 un tratado internacional, la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático (UNFCCC), con el fin de combatir dicho fenómeno global. Más recientemente, en 1997, un grupo de naciones ha aprobado un agregado a dicho tratado: el Protocolo de Kyoto, que es un acuerdo para la reducción de emisiones de gases con efecto invernadero, con metas cuantitativas, por parte de los países más industrializados, incluidos en el Anexo I de la Convención.

Los acuerdos internacionales, sumados a diversas iniciativas a niveles de países, regiones, municipios, ciudades, empresas, organizaciones e individuos, están dando forma a un mercado de los servicios de mitigación del cambio climático. En este mercado, varios actores que, ya sea por estar sujetos a regulaciones o por decisión voluntaria, deben reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero, adquieren certificados de reducción de emisiones producidos por terceras partes, como forma de dar cumplimiento a esa necesidad. Este mercado ha estado creciendo de manera exponencial en los últimos años, proceso que se espera continúe acelerándose en el futuro inmediato. Según varios analistas, los certificados de carbono pueden convertirse en la commodity con mayor volumen de comercio a nivel mundial, superando inclusive al petróleo.

La consolidación de dicho mercado representa una oportunidad para Uruguay como un productor potencialmente importante de certificados, por lo menos mientras el país no deba asumir un compromiso de limitación de sus emisiones de gases con efecto invernadero, lo cual seguramente no sucederá hasta al menos 2020. Ya se han desarrollado en el país algunas inversiones que comercializan certificados de carbono (Botnia, Compañía Uruguaya de Cemento Portland, Centro Forestal de la Caja Bancaria) y numerosos proyectos se encuentran en etapa de implementación. Sin embargo, el proceso ha sido demasiado lento hasta el presente, y ello se ha debido en buena medida al desconocimiento del tema por parte de muchos actores públicos y privados.

El presente informe se realiza a solicitud del Programa ICI, en su calidad de Unidad Coordinadora Nacional del Programa “Apoyo a los procesos de apertura e integración al comercio internacional”, que cuenta con el patrocinio de: la Asociación Rural del Uruguay, la Cámara Mercantil de Productos del País y la Cámara de Industrias del Uruguay. Este proyecto es a su vez cofinanciado por el fondo FOMIN del Banco Interamericano de Desarrollo y las Cámaras anteriormente mencionadas.


2 El Cambio Climático y la Respuesta Internacional

2.1 Cambio Climático

La acumulación de ciertos gases (dióxido de carbono, metano, óxido nitroso, CFCs y otros) en la atmósfera como consecuencia de las actividades del hombre (quema de combustibles fósiles, deforestación, agricultura) es la causa del llamado “efecto invernadero”. Dichos gases son transparentes a la radiación solar (onda corta), pero no a la radiación infrarroja (onda larga) que se emite desde la Tierra como consecuencia de su calentamiento por el sol. Su efecto es entonces similar al de los vidrios de un invernadero, resultando en un calentamiento de la atmósfera.

Figura 1. Cambio en la temperatura media del aire en la Tierra con respecto al año 1990 en el pasado (línea negra) y proyección futura bajo el supuesto hipotético de una eliminación abrupta de todas las emisiones en el año 2010 (línea amarilla) y bajo diferentes escenarios de desarrollo de la humanidad según su balance entre economía y ambiente (líneas coloreadas). Las áreas sombreadas en torno a cada línea indican la incertidumbre de las estimaciones. Las barras a la derecha de la gráfica muestran el incremento en la temperatura proyectado para el año 2100 para cada uno de los escenarios, así como su grado de incertidumbre. Fuente: Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC (2007). Fourth Assessment Report. Cambridge University Press.

Debido al “efecto invernadero” la temperatura media del aire en todo el planeta ha aumentado en 0,6 °C durante el siglo XX (fig. 1), efecto que se ha acelerado en las últimas décadas. Los modelos de simulación pronostican que en los próximos 100 años, de no tomarse


medidas para el combate del cambio climático, la temperatura aumentará entre 1,8 °C (rango posible de 1,1 – 2,9) y 4.0 °C (rango posible de 2.4-6.4). Las consecuencias de este aumento de temperatura ya están causando múltiples e insospechados problemas: invasión de zonas costeras por los océanos (el nivel de los mares ha aumentado en promedio 20 cm, y hay países que corren el riesgo de desaparecer bajo las aguas); diseminación de enfermedades infecciosas, mayor incidencia de sequías en los trópicos, disminución de la productividad agrícola, y mayor frecuencia de desastres naturales, entre otras. El conjunto de estos fenómenos y sus consecuencias es lo que se conoce bajo el nombre de cambio climático.

Existe prácticamente unanimidad en la opinión científica acerca de que las actividades humanas son las causantes del cambio climático. El científico sueco Arrenhius ya había pronosticado, en un artículo publicado en la revista Science en el año 1900, la posible ocurrencia de un calentamiento global debido a las emisiones de dióxido de carbono. Si bien hoy se reconoce que su análisis tenía varias omisiones (como por ejemplo, el efecto de enfriamiento causado por las partículas emitidas a la atmósfera por la quema de ciertos combustibles), sus predicciones fueron confirmadas prácticamente un siglo después.

Los daños económicos ocasionados por los eventos climáticos extremos relacionados con el cambio climático han aumentado de manera exponencial durante las últimas décadas (fig. 2), habiendo alcanzado en años recientes cifras superiores a US$ 100.000 millones a nivel global. Esto es apenas una medida del daño económico total, ya que los mayores efectos negativos son los que se verifican de manera más o menos constante a través de factores como las pérdidas en la producción de cultivos agrícolas, la incidencia de enfermedades infecciosas, el avance de plagas agrícolas y forestales, entre muchos otros. Paradójicamente, los países menos desarrollados de las áreas tropicales, que son los que tienen menor grado de responsabilidad en la génesis del problema del cambio climático, son los que sufren en mayor medida las pérdidas económicas, ya que los efectos negativos se manifiestan con mayor intensidad en esa región.

El nivel de pérdidas económicas, y especialmente el hecho de que las mismas crecen de manera acelerada y descontrolada, así como la gran vulnerabilidad de los países más pobres, han hecho que el cambio climático se ubique hoy en lo más alto de la agenda política internacional y de la de muchos de los países más desarrollados. Existe hoy plena conciencia de que es necesario actuar de manera urgente, tanto en lo relacionado con el desarrollo de medidas de adaptación, especialmente en las regiones más vulnerables, como de mitigación a través de la reducción de emisiones de gases con efecto invernadero. Pero cabe mencionar que aún en el caso hipotético de que se pudieran eliminar abruptamente las emisiones, la inercia del efecto de calentamiento haría que la temperatura continuara aumentando (línea amarilla en la figura 1).

El aumento futuro de la temperatura es pues inevitable, como también lo es el incremento en los perjuicios para las generaciones actuales y futuras. A lo más que se puede aspirar es a que el incremento de la temperatura no supere cierto nivel “tolerable” a un costo razonable, que no comprometa el desarrollo sostenible. El Cuarto Informe del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, Premio Nobel de la Paz 2007), el documento de mayor relevancia a nivel mundial sobre la situación y las

perspectivas del cambio climático, determinó que se podría limitar el nivel de calentamiento a 2°C por encima del nivel pre-industrial, y que ello se lograría a un costo equivalente a la reducción del PBI mundial en el orden de 1%. Expresado en términos de emisiones, ello implica que las mismas alcancen su pico máximo dentro de los próximos 5-10 años, y que luego de eso comiencen a disminuir, llegando a niveles del orden de la mitad del valor máximo. Ello implica


la reducción de 20.000 a 30.000 millones de toneladas de dióxido de carbono (o su equivalente en otros gases) por año, lograble a un precio mínimo de US$ 50/t CO2 (en condiciones de mercado perfecto). Ello sería equivalente a incrementar el precio del petróleo en US$ 25 por barril, lo que da una medida de la factibilidad de incurrir en dicho costo. Cuanto más se demore en tomar las medidas de mitigación, mayor será el costo y menores serán las posibilidades de limitar el calentamiento a niveles tolerables.

Figura 2. Frecuencia de eventos climáticos extremos a nivel mundial en períodos de diez años (barras gruesas grises), y daños económicos anuales totales (barras de color verde claro) y pérdidas cubiertas por seguros (barras de color verde oscuro). Fuente: Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC (2001). Third Assessment Report. Cambridge University Press.


2.2 El Cambio Climático en Uruguay

Los efectos del cambio climático también se observan en Uruguay, aunque tal vez éstos no sean tan negativos como en otras partes del mundo, especialmente en las regiones tropicales. Y algunas características del nuevo escenario climático del país, como se verá a continuación, pueden potenciar la posibilidad de aprovechar las oportunidades del cambio climático, principalmente a través de actividades relacionadas con el uso de la tierra.

Hasta el año 2003 no se había identificado ninguna tendencia de cambios en el clima de Uruguay. La primera evidencia fue el estudio del grupo GRAS del INIA (fig. 3) en 2003, que mostraba que en el departamento de Colonia había ocurrido un incremento de aproximadamente 35% en la precipitación primaveral durante el período 1960-2002. En el resto del año no había tendencias al cambio, o las mismas no eran demasiado marcadas. Dicho estudio también mostraba una tendencia al aumento en la variabilidad interanual en la precipitación, con creciente frecuencia de eventos extremos.

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Octubre + Noviembre + Diciembre (INIA La Estanzuela)

Figura 3. Precipitación trimestral en los meses primaverales en la estación agrometeorológica de INIA La Estanzuela durante el período 1914-2002. Los puntos rojos muestran los datos anuales, mientras que los puntos verdes indican medias móviles de los 10 años anteriores al del año reportado. Este estudio fue realizado por Daniel Martino, Agustín Giménez y Walter Baethgen. El mismo constituye la primera evidencia en el país de la ocurrencia de un cambio en el clima. Fue presentado a la Junta Directiva y otras autoridades del INIA en febrero de 2003, y no ha sido publicado.

Posteriormente, el grupo GRAS del INIA ha continuado con estudios, confirmando la ocurrencia de cambios en el clima en el país, que se pueden resumir de la siguiente manera: i) incremento en la precipitación estival (fig. 4); ii) aumento en la temperatura mínima media (todo el año) y disminución en la temperatura máxima media estival (fig. 5); iii) reducción en el período con heladas, principalmente a través de un adelantamiento de la fecha de la última helada (fig. 6), reducción en el número de días con heladas y en la severidad de las mismas; y iv) un incremento en la variabilidad interanual en la mayoría de las variables mencionadas.


Figura 4. Cambio en la precipitación por trimestre móvil entre 1931 y 2000 en once estaciones meteorológicas de Uruguay. Fuente: Giménez et al (2004) Cambio climático en Uruguay y la región. Proyecto AIACC/TWAS. INIA GRAS, Uruguay (http://www.inia.org.uy/gras).

Figura 5. Cambio en la temperatura máxima media (izq.) y mínima media (der.) trimestral entre 1931 y 2000 en INIA La Estanzuela. Fuente: Giménez et al (2004) Cambio climático en Uruguay y la región. Proyecto AIACC/TWAS. INIA GRAS, Uruguay (http://www.inia.org.uy/gras).

Figura 6. Cambio en las fechas de primera y última heladas entre 1931 y 2000 en INIA La Estanzuela, Uruguay (azul, negro) y en INTA Pergamino, Argentina (verde, rojo). Fuente: Giménez et al (2004) Cambio climático en Uruguay y la región. Proyecto AIACC/TWAS. INIA GRAS, Uruguay (http://www.inia.org.uy/gras).


La región que comprende Uruguay, el sur de Brasil, la Pampa argentina y el este de Paraguay es la más beneficiada a nivel global en cuanto al aumento en la precipitación anual (fig. 7), especialmente tomando en cuenta que el incremento en la precipitación ocurre en los meses de verano, cuando el agua es normalmente más escasa (al menos en Uruguay y parte de Argentina y del sur de Brasil). Cabe mencionar que las tendencias mencionadas corresponden al mediano y largo plazo, y que el incremento en la variabilidad climática es un factor de riesgo creciente, especialmente para los sectores agropecuario, forestal y energético. Los modelos de predicción climática de largo plazo muestran que la región continuará beneficiándose con incrementos adicionales en la precipitación. La fig. 8 muestra la predicción en los cambios en el escurrimiento superficial a nivel global, y puede apreciarse que Uruguay es el lugar para el que se espera el mayor incremento.

Figura 7. Cambio en la precipitación anual en las diferentes regiones del mundo durante el siglo XX. Fuente: IPCC (2007) Fourth Assessment Report. Vol. 1.

Figura 8. Cambios proyectados en el escurrimiento superficial de agua en el mundo. Fuente: Milly et al (2008). Science.


La menor temperatura máxima en verano también sería beneficiosa, tal vez causando una

reducción en la evapotranspiración (y por consiguiente logrando una mayor conservación del agua), aunque esto no ha podido ser confirmado aún. La contrapartida de ello es una menor radiación solar en verano por mayor nubosidad, lo cual puede ser perjudicial para cultivos bajo riego. Los cambios en la temperatura invernal y en el régimen de heladas son también en general positivos para la agricultura, la ganadería y la actividad forestal.

Como se verá más adelante, las principales oportunidades para la implementación de proyectos de mitigación del cambio climático y, por ende, para la producción de certificados de carbono en Uruguay, radican en los sectores agropecuario y forestal, así como también en el energético en lo que tiene que ver con las energías renovables. Todas estas actividades, en un principio, se verían en buena forma favorecidas por los cambios ocurridos y proyectados en el clima del país, especialmente considerando que aún en un escenario sin cambio climático, el país presenta condiciones muy favorables para el desarrollo de dichas actividades, tal como se puede apreciar en la fig. 9. El mapa allí presentado ilustra las regiones del mundo en donde se podrían implementar proyectos de forestación para la mitigación del cambio climático sin causar impactos negativos en el ciclo hidrológico, y Uruguay se ubica en la región de alta aptitud con mayor dimensión. Estos aspectos representarían buenas ventajas competitivas para el país.

Figura 9. Áreas de aptitud para el desarrollo de plantaciones forestales en países en vías de desarrollo para la mitigación del cambio según su impacto sobre el ciclo hidrológico. Las áreas indicadas en verde corresponden a las de mayor aptitud en razón de su bajo impacto sobre los recursos hídricos. Fuente: Zomer et al (2007). International Water Management Institute, Sri Lanka.

Sin embargo, corresponde señalar que las numerosas incertidumbres que existen con respecto a las consecuencias de los cambios en el clima no permiten ser absolutamente concluyentes acerca de los beneficios mencionados. Las tendencias mencionadas son claras y consistentes, pero pueden estar sujetas a acciones imprevistas de otros factores también afectados por el cambio climático, por ejemplo, la variabilidad en el clima, con frecuencia creciente de eventos extremos, o la posible mayor incidencia de plagas y otros problemas sanitarios en los cultivos o bosques.


2.3 La Respuesta Internacional

El cambio climático es un tema global, tanto en sus orígenes como en sus consecuencias. La emisión de un gas en cualquier punto de la Tierra aumenta la concentración de ese gas en toda la atmósfera igualmente. Asimismo, el aumento en la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera causa problemas en todas partes del mundo. Aunque, paradójicamente, los efectos negativos parecen ser más intensos en las regiones tropicales, donde se ubican los países menos desarrollados. A su vez, éstos son los más vulnerables en razón de su baja capacidad para adaptarse a los cambios.

Si bien el fenómeno del efecto invernadero y el posible calentamiento global ya eran conocidos desde que el científico sueco Arrhenius publicó su análisis sobre el tema en la revista Science en el año 1900, no fue sino hasta los años 1970 en que se comenzó a cobrar conciencia sobre la posible ocurrencia real de un cambio en el clima causado por el hombre. En 1988 la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) crearon el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC según sus siglas en inglés) al cual se le dio el cometido de realizar una evaluación sobre el estado del clima y sobre las posibles causas y consecuencias de un cambio en el mismo. El IPCC recurrió, a través de los gobiernos respectivos, a un selecto grupo de científicos para que produjeran en 1990 el primer informe sobre el clima (First Assessment Report). Dicho informe confirmó que había un proceso de calentamiento global y que era posible que hubiera una influencia de las actividades humanas sobre el mismo.

Las conclusiones del IPCC generaron algunos dilemas que, dada la naturaleza global del problema, debían ser resueltos por la comunidad de naciones. Uno de dichos dilemas era el de si realmente se estaba frente a un problema, o si las variaciones claramente observadas en el sistema climático obedecían a ciclos naturales contra los que nada se podía hacer.

Otro de los dilemas se relacionaba con la equidad intergeneracional. El cambio climático, causado por emisiones de gases realizadas desde la Revolución Industrial, afectaría principalmente a las generaciones futuras, pero los costos de su mitigación deberían ser incurridos por las generaciones actuales. A su vez, las naciones más afectadas, muchas de las cuales no tenían responsabilidad mayor en la génesis del problema, carecían generalmente de los recursos necesarios para implementar las medidas de adaptación, lo cual implicaría la necesidad de una transferencia de recursos y tecnologías desde los países industrializados.

Por último, estaba el dilema de cómo se debe repartir la carga del costo de adaptación al y mitigación del cambio climático: las emisiones per capita de gases con efecto invernadero son de hasta más de 30 tCO2/año en los países más industrializados, mientras que un número importante de países, principalmente de África, no alcanza niveles de 0,1 tCO2/año.

La Cumbre Ambiental de Río de Janeiro de 1992 declaró al cambio climático como uno de los tres grandes problemas ambientales de naturaleza global y los países allí reunidos el día 11 de junio suscribieron la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (UNFCCC según sus siglas en inglés), que había sido aprobada en Nueva York en mayo de ese año. La misma entró en vigencia una vez que el 21 de marzo de 1994 se logró el número mínimo necesario de países que depositaran en Naciones Unidas su instrumento de ratificación. Uruguay ratificó la Convención a través de la Ley No 16.517 del 16 de agosto de 1994. Hasta la fecha, un total de 192 países han ratificado la UNFCCC.


2.3.1 La Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático

La UNFCCC es el principal instrumento legal vigente a nivel internacional para el combate del cambio climático. Los siguientes son sus aspectos más relevantes:

1. Su objetivo central es “lograr la estabilización de la concentración de gases con efecto invernadero en la atmósfera en un nivel que evite peligrosas interferencias de las actividades humanas con el sistema climático”. Hasta el presente no existe un claro consenso acerca de cuál es ese nivel. El Cuarto Informe de Evaluación del Clima publicado por el IPCC en 20071 da algunas pautas para determinar ese nivel y las consecuencias de la adopción de diferentes posibles trayectorias para alcanzarlo. A modo de ejemplo, si se quiere limitar el calentamiento a no más de 2 oC por encima del nivel preindustrial, se debería procurar una concentración atmosférica de de equilibrio de entre 450 y 500 ppm CO2 (comparado con el nivel actual de 385 ppm CO2 y el preindustrial de 270 ppm CO2) y las emisiones de gases con efecto invernadero, actualmente del orden de más de 40.000 millones de tCO2 (o su equivalente en otros gases) por año, deberán a comenzar a descender no más allá del año 2015, llegando a valores no superiores a 20.000 millones de tCO2 anuales en 2050.

2. Principio precautorio: determina que la falta de certeza científica no puede utilizarse como excusa para posponer las acciones cuando hay amenaza de un daño serio e irreversible. En el momento de adoptarse la UNFCCC no existía la certeza de dicha amenaza. Pero a partir del Tercer y Cuarto Informes de Evaluación del Clima del IPCC, publicados en 2001 y 2007, respectivamente, se ha confirmado la existencia de un problema real, de seria gravedad, y fehacientemente ocasionado por las actividades humanas.

3. Principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas: asigna a los países más desarrollados el rol central en el combate del cambio climático. Estos países, cuarenta en total, son los incluidos en el Anexo I de la Convención, y de ahí que hoy son denominados como “Países Anexo I”.

4. Otros principios establecen las necesidades especiales de los países en vías de desarrollo, y la importancia de promover el desarrollo sostenible. La Convención acepta el derecho al desarrollo de los países más pobres, pero también que su modelo de desarrollo debe ser diferente, a efectos de evitar una aceleración en la concentración de gases nocivos en la atmósfera.

5. Todos los países aceptan una serie de obligaciones generales: desarrollar y remitir “comunicaciones nacionales” conteniendo los inventarios de emisiones de gases con efecto invernadero; adoptar programas nacionales para mitigar el cambio climático y adaptarse a sus impactos; promover la transferencia de tecnología entre países y el “manejo sostenible, la conservación y la mejora de los sumideros y reservas de carbono (bosques, suelos)”; considerar al cambio climático en sus políticas ambientales, sociales y económicas; cooperar en asuntos técnicos, científicos y educacionales.

6. Los países más desarrollados (incluidos en el Anexo I) asumen obligaciones específicas: adoptar políticas y medidas dirigidas a retornar en el año 2000 al nivel de emisiones que tenían en 1990; remitir comunicaciones nacionales detallando sus estrategias para combatir el cambio climático. Sólo dos países lograron cumplir con el cometido de tener en el 2000 las mismas emisiones que en 1990.

1 Daniel Martino, autor del presente informe fue Autor Coordinador Líder del capítulo sobre Agricultura de este informe del IPCC.


7. Los países desarrollados más ricos (incluidos en el Anexo II) suministrarán recursos “nuevos y adicionales” y facilitarán la transferencia de tecnología a los restantes países, incluidos los países Anexo I con economías en transición. Los países Anexo II, todos ellos miembros de la OCDE, financiarán todos los costos de las comunicaciones nacionales de los países en desarrollo con fondos nuevos y adicionales; también financiarán otros proyectos relacionados con la Convención, incluyendo la transferencia de tecnologías ambientalmente amigables. La Convención reconoce que el cumplimiento de las obligaciones de los países en desarrollo depende de la asistencia financiera y tecnológica de los países desarrollados.

8. El cuerpo supremo de la Convención es la Conferencia de las Partes (COP), integrada por todos los países que la ratificaron. La COP en su tercer encuentro anual (COP-3) adoptó en Kyoto, Japón, el Protocolo de Kioto (ver Sección 2.3.2).

9. La Convención tiene dos órganos subsidiarios: i) el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA), el cual asesora a la COP en materias de clima, ambiente, tecnología y métodos; y ii) el Órgano Subsidiario de Implementación (SBI), el cual ayuda a la COP en el seguimiento de la implementación de la Convención, por ejemplo, analizando las comunicaciones nacionales enviadas por las Partes, y en todo lo relativo a los asuntos administrativos y financieros. Los mismos tienen dos sesiones ordinarias anuales.

10. Se establecen varios grupos de expertos bajo la Convención: i) el Grupo Consultivo de Expertos (CGE) sobre las Comunicaciones Nacionales de “Países No Anexo I” ayuda a los países en desarrollo a preparar sus comunicaciones nacionales a la UNFCCC; 2) el Grupo de Expertos para los Países Menos Desarrollados (LGE), el cual asiste a los mismos en la implementación de programas para la adaptación al cambio climático; y iii) el Grupo de Expertos en Transferencia de Tecnología (EGTT), el cual se ocupa de la promoción del acceso a la tecnología por parte de las naciones menos avanzadas.

11. Establece un mecanismo financiero en base a donaciones dirigidas a apoyar a los Países no Anexo I, cuya operación ha sido confiada al GEF (Global Environmental Facility). Por otra parte, establece una asociación con el IPCC para que éste provea servicios a la Convención a través de la publicación de revisiones exhaustivas, cada aproximadamente cinco años, sobre el estado del clima y de la ciencia del cambio climático.

12. La COP y los órganos subsidiarios son servidos por una Secretaría, con sede en Bonn, Alemania (http://www.unfccc.int).

2.3.2 El Protocolo de Kyoto

El Protocolo de Kyoto, suscripto por consenso en la COP-3 en diciembre de 1997, y en vigor desde el 16 de febrero de 2005, fortalece la respuesta internacional al cambio climático. Sus principales aspectos son:

1. Los países desarrollados (Anexo I de la Convención) se obligan a reducir sus emisiones colectivas de seis gases en al menos 5 % con respecto a 1990. Los seis gases pueden ser combinados en una canasta, mediante la conversión de cada uno de ellos en “equivalentes a dióxido de carbono”, de manera de expresar la reducción en un sólo número que combine a los seis gases. Cada país del Anexo I acordó diferentes niveles de reducción, e inclusive hay países (Australia, Islandia) que podrán aumentar su emisión en hasta 10 %. Las metas cuantitativas de cada país se encuentran en el Anexo B del Protocolo. Dado que muchos de estos países tenían

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proyecciones de aumento en sus emisiones, la reducción real será mayor a lo que surge del compromiso acordado bajo el Protocolo de Kyoto, que es relativo a las emisiones de 1990. Sin embargo, para los países con economías en transición, el grado de compromiso es bastante menos exigente, ya que sus emisiones habían caído fuertemente (hasta más de 50%) luego del colapso de la Unión Soviética, mientras que los mismos negociaron bajo Kyoto objetivos de mantenimiento de sus emisiones en los niveles de 1990.

2. Los objetivos de emisiones deberán ser cumplidos en el quinquenio 2008-2012, estimado como el promedio de esos cinco años. Además, los países debían demostrar progresos en el año 2005. Cabe mencionar aquí que el Protocolo ha sido adoptado por 183 Partes (al 16 de octubre de 2008), cubriendo 63,7% de las emisiones de 1990 de los países del Anexo I. Estados Unidos, Bielorrusia y Turquía son los países Anexo I que aún no han ratificado el Protocolo. En el caso de Turquía, la ratificación está actualmente a consideración por su Parlamento.

3. Para facilitar a los países del Anexo I el logro de sus objetivos de reducción de emisiones, el Protocolo crea tres mecanismos de flexibilización, mediante los cuales se establece la posibilidad de que los países comercien internacionalmente créditos de carbono para ser usados como permisos de emisión. El uso de estos mecanismos debe ser suplementario de las medidas domésticas de reducción de emisiones. Dichos mecanismos son:

a. Comercio de emisiones (ET, “Emissions Trading Mechanism”), el cual habilita el intercambio, a nivel de gobiernos, de excedentes de cantidades de emisiones asignadas entre países del Anexo I. Si un país reduce sus emisiones de gases con efecto invernadero más allá de su compromiso, o si adquirió un exceso de certificados de otros mecanismos de flexibilidad, puede vender a otros países sus excedentes de créditos de carbono. La oferta de este tipo de certificados (denominados AAU, “Assigned Amount Units”) radicará principalmente en las economías en transición que, como se dijo, negociaron sus obligaciones de una manera muy favorable para sus intereses.

b. Actividades de implementación conjunta (IJ, “Joint Implementation Mechanism”), mecanismo que posibilita la implementación de proyectos en un país del Anexo I para obtener certificados (ERU, “Emission Reduction Units” y RMU, “Removal Units”) los cuales podrán ser transferidos a actores de otro país del Anexo I. Los ERU corresponden a proyectos que causan una reducción de emisiones (por ejemplo, sustitución de un combustible fósil por uno renovable), mientras que los RMU corresponden a proyectos que causan una remoción de dióxido de carbono de la atmósfera (por ejemplo, un proyecto forestal).

c. Mecanismo de Desarrollo Limpio (CDM, “Clean Development Mechanism”), por el cual se podrá implementar proyectos en países No Anexo I que cumplan con ciertos requisitos formales, para obtener certificados (CER, “Certified Emissions Reductions”, tCER, “Temporary CER” y lCER “Long-Term CER”). Los CER son análogos a los ERU, en cuanto a que representan reducciones de emisiones. Los tCER y lCER representan remociones de dióxido de carbono y son similares a los RMU. Estos certificados podrán ser transferidos a actores de los países Anexo I, los cuales los podrán utilizar para el cumplimiento de sus obligaciones bajo el Protocolo de Kyoto. El CDM es el único mecanismo que puede usar Uruguay. Ver sección 4.1 por más detalles acerca del CDM.

4. Los países promoverán el recorte de emisiones en un amplio rango de sectores económicos, y el Protocolo de Kyoto asegurará la implementación de las obligaciones asumidas por los países bajo la UNFCCC. Los denominados Acuerdos de Marrakech, alcanzados en la ciudad del mismo


nombre en Marruecos en 2001, constituyeron la reglamentación del CDM, mecanismo que era y es considerado como vital para el logro de los objetivos últimos de la Convención (estabilización de las concentraciones de gases en la atmósfera en un nivel que no interfiera con el sistema climático. Dichos objetivos son solamente alcanzables si los países en vías de desarrollo basan su crecimiento en tecnologías limpias.

5. Se reconoce que la medición de cambios en emisiones netas (emisiones menos remociones) de dióxido de carbono en actividades basadas en el uso de la tierra (agricultura, forestación y otras) es metodológicamente compleja, por lo cual se le solicitó al IPCC la elaboración de la Guía para Buenas Prácticas para Uso de la Tierra, Cambios en el Uso de la Tierra y Forestación, la cual fue publicada en el año 20032.

6. El Protocolo establece que el nuevo acuerdo será periódicamente revisado sobre la base de la mejor información científica, técnica y socio-económica disponible. Se establecía entonces que la primera revisión ocurriría en la segunda COP sirviendo como Encuentro de las Partes del Protocolo (MOP) luego de ratificado el mismo; y que las obligaciones posteriores a 2012 comenzarían a negociarse en 2005. En la práctica, estas etapas se han retrasado con respecto al cronograma original. En particular, las negociaciones iniciadas en 2005 tuvieron un comienzo muy lento, y no fue sino hasta diciembre de 2007, cuando la COP-MOP adoptó en Indonesia el denominado Plan de Ruta de Bali, que establece la intención de alcanzar un acuerdo para un nuevo protocolo en Copenague, Dinamarca a fines de 2009. Dicho mapa de ruta comprende una serie de decisiones relacionadas con el proceso de negociación (Plan de Acción de Bali), con la finalización de las negociaciones para los compromisos de largo plazo en diciembre de 2009, con el Fondo de Adaptación al cambio climático, y con aspectos tales como la inclusión de actividades de reducción de emisiones por deforestación y la transferencia de tecnología. El aspecto de más difícil resolución es el de los compromisos de largo plazo. A modo de referencia, el mapa de ruta menciona la necesidad de que los países industrializados reduzcan sus emisiones en 25 a 40% en el período 1990-2020. Pero los países industrializados han expresado que sólo aceptarán compromisos si hay una contrapartida de reducciones voluntarias de emisiones por parte de países como China, India, Brasil, Corea y otros.

7. El Protocolo establece diversos mecanismos para el monitoreo de las emisiones, para la administración de los mecanismos de mercado de certificados y para el aseguramiento del cumplimiento de los objetivos acordados. El monitoreo de las emisiones se realiza a través de la remisión por parte de los países de informes anuales sobre el inventarios nacionales de gases con efecto invernadero y sobre el cumplimiento de los objetivos de Kyoto. Para la administración del mercado, los países deberán contar con un registro nacional, con cuentas corrientes para los distintos tipos de certificados y para los diferentes actores tanto públicos como privados. El aseguramiento del cumplimiento se efectúa mediante un comité (Compliance Committee) que funciona en la órbita del Secretariado de la Convención en Bonn.

8. El CDM es administrado por una Junta Ejecutiva (CDM Executive Board), un cuerpo de 10 integrantes que representan a las diferentes regiones de Naciones Unidas y grupos de países. Esta Junta Ejecutiva reporta a la COP, y se apoya en el trabajo de paneles de expertos y grupos de trabajo. El Secretariado de la Convención brinda apoyo administrativo a la Junta Ejecutiva del CDM.

2 Daniel Martino, autor del presente informe, fue Autor Líder del capítulo sobre Proyectos de Uso de la Tierra, Cambios en el Uso

de la Tierra y Forestación del IPCC.


3 El Mercado del Carbono

3.1 El Mercado del servicio de mitigación del cambio climático

Los volúmenes comercializados en los mercados de carbono se están incrementando

significativamente, habiéndose llegado en 2007 a valores cercanos a 3.000 millones de toneladas de CO2 con un total comercializado próximo a los US$ 67.000 millones. Este mercado es en gran medida impulsado por esquemas regulados (Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea, Protocolo de Kyoto, etc.), aunque se está lanzando también un grupo de esquemas conocido como “mercados voluntarios” que han alcanzado en 2007 un volumen de 65 millones de toneladas de CO2, con un valor de mercado de US$ 340 millones (fig. 10).

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Figura 10. Actividad del mercado global del carbono en 2007: los volúmenes (barra izquierda) y valores (barra derecha) comercializados bajo mercados regulados y voluntarios. Los valores mostrados en las barras de la derecha, indican el precio promedio (US$/t CO2) en cada esquema de comercio. Notar que la escala es diferente en ambos gráficos. EU ETS = Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea (European Union Emissions Trading Scheme) ; CDM = Mecanismo de Desarrollo Limpio (los datos incluyen tanto transacciones primarias como secundarias); OTC = Transacciones spot fuera del ámbito de los mercados organizados, en el esquema voluntario (Over the Counter); CCX = Intercambio en la Bolsa de Clima de Chicago (Chicago Climate Exchange); “Other” incluye transacciones bajo el Mecanismo de Implementación Conjunta (Protocolo de Kyoto) y el Esquema de Abatimiento de Gases de Efecto Invernadero de Nueva Gales del Sur (Australia). Fuente: Banco Mundial, 2008.

Resulta claro que el EU ETS ha sido el principal motor del mercado. A su vez, los gobiernos europeos y las empresas privadas han sido los compradores más activos de CER (certificados de reducción de emisiones, el tipo de créditos de carbono producidos por proyectos CDM), los cuales pueden ser utilizados en cierta medida para el cumplimiento bajo el EU ETS. A pesar de tener el mismo valor desde el punto de vista del cumplimiento, el precio pagado por los EUA (“European Union Allowances” o permisos de emisión del mercado europeo, el tipo de créditos de carbono comercializados bajo el EU ETS) han tenido un precio 50% superior al precio promedio pagado por los CER. Las principales razones para esta brecha son las limitaciones a la cantidad de CER que pueden ser utilizadas bajo el EU ETS; los riesgos de entrega (la operación más común para el comercio de CER son contratos a futuro); y la falta de un mercado transparente (muchos compradores no conocen o no tienen fácil acceso a los proveedores de CER). Los CER comercializados en el mercado secundario (CER ya emitidos) han tenido un precio promedio de US$ 22.90, es decir 90% del valor de las EUA.


Fuera de la Unión Europea, los principales compradores potenciales de CER son Canadá, Japón, Nueva Zelanda y Noruega. Estos países, por diferentes motivos, han tenido muy baja actividad, pero la mayoría de ellos enfrenta problemas para cumplir con sus compromisos bajo el Protocolo de Kyoto, y pueden probablemente convertirse en compradores activos hasta 2012. Australia, un país que ha ratificado recientemente el Protocolo de Kyoto luego de varios años de negarse, puede ser otro importante comprador de CER, particularmente después de 2012, si se logran los acuerdos previstos en el mapa de ruta de Bali.

Los mercados no regulados o voluntarios ofrecen perspectivas muy interesantes para los créditos de carbono de proyectos como los basados en la conservación de bosques, que no son elegibles bajo el CDM. De hecho, estos mercados tienen su propio origen en los proyectos de conservación de bosques implementados en la década de los 80’s, y desde entonces han tenido participación en el volumen total comercializado de créditos de carbono forestales. Solamente en los últimos años, particularmente por la creación de la Bolsa de Clima de Chicago (CCX), las mitigaciones logradas por proyectos no forestales comenzaron a ganar importancia (Figura 11), a pesar de que en 2006 las transacciones de créditos forestales sólo llegaban al 36% del total (tanto CCX como OTC incluyen proyectos forestales).

Los países que no han ratificado el Protocolo de Kyoto, en especial Estados Unidos, son los principales actores del mercado voluntario. Un reciente sondeo de mercado llevado a cabo por Ecosystem Marketplace y New Carbon Finance mostró que el 68% de los compradores se encuentran en Estados Unidos. Europa es también un importante comprador. Del lado de la oferta, el 43% de los créditos vendidos tienen su origen en proyectos en Norteamérica, 28% en Europa y 10 % en Australia. Es importante mencionar que el 6% de los créditos se originan en África, lo que reafirma los resultados del sondeo acerca de que es responsabilidad social de las empresas y no el anticipo a un marco regulatorio lo que lleva a las empresas, que son los principales compradores del mercado, a demandar créditos de carbono.

El precio promedio pagado por VER (Reducciones Verificadas de Emisiones, el tipo de unidades comercializadas bajo los mercados voluntarios) en 2006 fue de US$ 3.5/t CO2 (CCX) y US$ 4.1/t CO2 (OTC), a pesar de que las transacciones ocurrieron sobre un amplio rango de precios (de 0.45 a 45 US$/t CO2 en OTC y de 1.5 a 5 US$/t CO2 en CCX). Los valores correspondientes a 2007 han sido de US$ 3.0/t CO2 (CCX) y US$ 6.4/t CO2 (OTC) Los proyectos de pequeña escala con marcados beneficios sociales son los que producen los VER mejor valorados.


Figura 11. Evolución de los volúmenes comercializados globalmente en los mercados voluntarios. OTC = Transacciones fuera del ámbito de los mercados organizados (Over the Counter); CCX = Intercambios en el mercado de Chicago (Chicago Climate Exchange, EEUU). Fuente: Hamilton et al, 2007.

Los menores precios de VER respecto a las EUA son el reflejo de la naturaleza voluntaria de la demanda y de los menores costos de transacción de los primeros. Estos bajos costos de transacción se deben a la falta de estándares ampliamente aceptados, procesos de certificación y verificación y requerimientos para el registro de proyectos. Sin embargo, como el precio de los VER está muy relacionado con la calidad de los créditos (ej. verificabilidad, adicionalidad, transparencia, impactos socioeconómicos positivos), es probable que se auto impongan estándares más estrictos, y que esto por lo tanto lleve a un aumento en el costo de los proyectos. Una evidencia de esto lo constituye la reciente creación de un comité, promovido por la Asociación Internacional de Comercio de Emisiones (IETA, International Emissions Trading Association), The Climate Group y el Consejo Mundial de los Negocios para el Desarrollo Sostenible (The World Business Council for Sustainable Development), que desarrollaron el Estándar Voluntario de Carbono (VCS, www.v-c-s.org), que incluyen estándares para los diferentes tipos de proyectos3. Parece haber una amplia aceptación entre los diferentes actores en el mercado de carbono en cuanto a que el VCS puede convertirse en el estándar más utilizado en los próximos años.

3.2 Desarrollo futuro del mercado de carbono en el mediano plazo

El mercado continuará creciendo en el futuro. Aunque, existen incertidumbres debidas a la falta de definición del régimen post-2012, la creciente evidencia de un cambio climático antropogénico, las definiciones de algunos gobiernos claves y del G-8, la creciente presión pública para la acción de los

3 Daniel Martino, autor del presente informe, es un miembro del grupo de expertos que desarrolló el estándar VCS para el sector

Agricultura, Forestación y Otros Usos de la Tierra.

http://www.v-c-s.org/


gobiernos y las corporaciones, y muchos otros factores, están conformando un escenario futuro en el que deberá haber profundos recortes en las emisiones. El Informe Stern dispuesto por el gobierno del Reino Unido y particularmente el Cuarto Informe de Evaluación del Clima del IPCC, ambos publicados en 2007, han demostrado sin ambigüedades que es necesario comenzar lo antes posible con una drástica reducción en las emisiones, de modo de evitar situaciones dramáticas en el futuro. El mapa de ruta de Bali (sección 2.3.2) define un plan para tomar una decisión en 2009 sobre un régimen futuro, que posiblemente incluirá la participación de Estados Unidos, China, India, Corea, Brasil y algunos otros países. El resultado será un mercado mucho mayor.

Los mercados regulados (principalmente el Protocolo de Kyoto y el Sistema de Comercio de Emisiones de la UE) han estado muy activos durante los tres últimos años y probablemente continuarán creciendo a pesar del probable superávit de créditos para el primer período de compromiso del Protocolo de Kyoto (fig. 12). Según una evaluación reciente realizada por el Banco Mundial (2007), la demanda internacional de créditos de carbono en los mercados regulados, durante el período 2008-2012, será del orden de 1.100 millones de toneladas de CO2-e. Esta cifra es menor que la oferta proyectada de créditos de carbono solamente por proyectos CDM (1.500 millones de toneladas de CO2-e). Existe también una potencial oferta de cerca de 1.700 millones de toneladas de CO2-e de permisos de emisión de Rusia y otras economías de transición (conocidos como “aire caliente”4).

Sin embargo, las señales del mercado, con precios actuales de CER de aproximadamente 20-22 €/t CO2-e que muestran una tendencia creciente, indican un panorama distinto. Hay varias consideraciones a efectuar con respecto al estudio del Banco Mundial resumido en la fig. 12.

Primeramente, el tamaño de la demanda habría sido subestimado porque: i) se utilizaron proyecciones gubernamentales oficiales, y en el caso de España, el país con la mayor brecha entre la emisiones actuales y su objetivo de Kyoto, la demanda real sería de unos cientos de millones de toneladas mayor a lo proyectado; y ii) se asumió que Canadá y Australia no participarían del mercado, en base a la situación de estos países de un año atrás con respecto al Protocolo de Kyoto (el gobierno canadiense hablando de retirarse, y Australia sin ratificar el Protocolo). La situación ahora ha cambiado, hay esperanzas que Canadá finalmente mantenga su compromiso, y Australia ha depositado el instrumento de ratificación del Protocolo de Kyoto, lo cual podrá implicar un aumento en la demanda de créditos de carbono.

4 El término “aire caliente” se refiere al superávit de créditos de carbono, principalmente de las economías en transición, que resulta

del proceso de negociación del Protocolo e Kyoto, más que de acciones reales para reducir las emisiones de gases de efecto

invernadero.


Figura 12. Comercio internacional de créditos de carbono: cantidad demandada en las diferentes regiones o países y oferta de créditos de carbono mediante los distintos mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kyoto para el Primer Período de Compromiso (2008-2012). ERU = Unidades de Reducción de Emisiones (Mecanismo de Implementación Conjunta); RMU= Unidades de Remoción (Mecanismo de Implementación Conjunta); CER = Reducciones Certificadas de Emisiones (Mecanismo de Desarrollo Limpio); AAU = Cantidad de Unidades Asignada (Mecanismo de Comercio de Emisiones); EU-ETS = Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea (European Union Emissions Trading System). Fuente: Banco Mundial, 2007.

En segundo término, el tamaño de la oferta se habría sobrestimado debido a que las AAU de economías en transición (“aire caliente”) no son generalmente deseadas por los compradores. El Esquema de Inversión Verde (GIS, “Green Investment Scheme”), un mecanismo propuesto para asegurar los beneficios medioambientales asociados con el mercado de AAU de aire-caliente ha tenido poco éxito, y no parece ser un instrumento con una contribución relevante al suministro total de créditos de carbono para el 2012. Sumado a esto, las economías en transición que tengan excedentes de AAU tenderán a guardar las mismas para su futura utilización, en vez de venderlos durante el primer periodo de compromiso del Protocolo de Kyoto, anticipando un posible incremento en las emisiones asociado al crecimiento económico proyectado.

Tercero, y tal vez el aspecto más importante, las reducciones de emisiones más drásticas que se espera sean adoptadas para el periodo post-Kyoto (desde 2013) causarán seguramente un marcado aumento en la demanda. Muchos actores empezarán a comprar tempranamente, de modo de asegurar su cumplimiento en el futuro régimen caracterizado por incertidumbres sobre el suministro. Cabe destacar que es muy posible que en el período post-Kyoto, países como China, India y Brasil, que hoy son los principales proveedores del mercado, reduzcan drásticamente su oferta (dado que podrían enfrentar compromisos de topear sus emisiones) o, lo que es menos probable, pasen a ser demandantes de certificados. Aunque el mapa de ruta de Bali no haga explicito ningún objetivo especifico, parece haber gran consenso entre las partes en un objetivo de reducción de entre 25 y 40% para el 2020. Este rango ha sido aceptado por las partes de la Convención, incluyendo Estados Unidos, en un taller


informal llevado a cabo en Viena en el 2007, y está alineado con las conclusiones del Cuarto Informe de Evaluación del IPCC.

A su vez, también se espera un crecimiento del mercado voluntario. Los volúmenes intercambiados en el 2007 crecieron en 174% con respecto a los de 2006, y el comercio voluntario en los primeros cinco meses de 2008 ya superaba al volumen total de 2007, tanto para el OTC como para el CCX. Un creciente número de empresas e individuos han decidido neutralizar las emisiones de sus actividades (“carbon neutral activities”). Diversas cadenas minoristas están comenzando a etiquetar sus productos con su “huella de carbono” (emisiones de gases de efecto invernadero producidas para poner un producto en el mercado). Las compañías aéreas, que actualmente no están afectadas por los esquemas regulatorios, están también comenzando a ofrecer a sus pasajeros efectuar un pago voluntario adicional a la tarifa regular, para mitigar las emisiones causadas por el consumo de combustible en los vuelos. Un grupo de importantes Inversores institucionales (con un portafolio total del orden de trillones de dólares) han implementado en estados Unidos el Carbon Disclosure Project, con el objetivo de obligar a las empresas a reportar sus emisiones y políticas para la mitigación de las mismas, y utilizar esta información para decidir en qué empresas invertir. Muchos minoristas están comunicando a sus clientes sus inversiones en proyectos de mitigación de sus emisiones. Todos estos hechos están dando llevando a una creciente demanda de créditos de carbono no regulados en todas partes de Estados Unidos, a pesar de que este país no ha aceptado poner topes a sus emisiones como lo establece el Protocolo de Kyoto.

Considerando la importancia que tienen los Estados Unidos en lo que respecta al nivel de emisiones de GEI (cerca del 25% de las emisiones globales), y su tradicional renuencia a adherirse a los acuerdos internacionales, es importante mencionar los desarrollos ocurridos en este país. Varios Estados ya han adoptado medidas obligatorias de corte de emisiones y el Congreso está actualmente considerando cerca de 20 propuestas de ley para reducir las emisiones en el país. Y ya existen numerosas iniciativas a nivel estatal o corporativo, que constituyen un posible embrión de un mercado regulado en el futuro cercano.

A nivel estatal, más allá de algunas acciones individuales de los Estados, existen dos iniciativas resaltables: la Iniciativa Climática del Oeste (Western Climate Initiative, comprendiendo 14 Estados y tres provincias canadienses) y la Iniciativa Regional de Gases de Efecto Invernadero (RGGI “Regional Greenhouse Gas Initiative”, comprendiendo 11 Estados de Nueva Inglaterra y otros estados del este), ambas con objetivos y enfoques variables para la reducción de emisiones. El Estado de California, responsable por el 5% de las emisiones globales de GEI, ha entregado la ley AB32 en agosto de 2006, con el objetivo de retornar en 2020 a las emisiones de 1990. El reporte es obligatorio para empresas privadas desde enero 2008 y el mercado comenzará a operar en enero de 2012. La iniciativa de la costa Este (RGGI) tiene lineamientos y objetivos muy similares a los de California. Hay, sin embargo, algunas diferencias en ciertos aspectos como el precio límite (válvula de seguridad) impuesta en el RGGI. Al igual que en California, en el RGGI serán promovidos los vínculos internacionales. No obstante, el tamaño de este mercado estará limitado inicialmente a no más de 15-20 Mt CO2/año, tan sólo una fracción del total internacional.

Existen también varias iniciativas a nivel corporativo, siendo el caso más notorio el de la Bolsa de Clima de Chicago (Chicago Climate Exchange, CCX), que comenzó siendo voluntario, pasando luego de 2004 a operar en base a compromisos asumidos legalmente por sus miembros para la reducción de emisiones. Actualmente tiene más de 400 miembros de diversos países. Hasta ahora, la mayoría de los miembros son empresas privadas que son, o bien proveedores de créditos de carbono, o grandes


emisores que tomaron tempranas medidas para reducir emisiones, o bien bajos emisores. Debido a esto, el CCX ha sido criticado por ser un mecanismo de poca efectividad. A pesar de esto, ha contribuido al propósito original de fijar los estándares y promover el aprendizaje mediante la acción y está pasando a una etapa donde los volúmenes comercializados y los precios están comenzando a aumentar. El CCX acepta varios tipos de proyectos basados en mitigación de carbono, incluyendo algunos tipos de créditos de carbono del CDM. Sin embargo, los precios aún son bajos y muestran una importante volatilidad. A mediados de 2008 alcanzaron su nivel más alto, cerca de US$ 7/tCO2, pero asociado con la crisis financiera de notoriedad, han caído drásticamente a niveles del orden de US$ 1.5/tCO2.

El proyecto de ley más remarcable sobre cambio climático que ha sido presentado al Congreso de los Estados Unidos es el que promovieron los senadores Lieberman (Demócrata) y Warner (Republicano), el cual contó con el apoyo de los candidatos presidenciales John McCain y Barack Obama. De hecho, la ley Lieberman-Warner es la sucesora de una propuesta anterior, la McCain-Lieberman. Aquélla fue discutida en el Congreso norteamericano en junio de 2008, pero ante el seguro veto presidencial anunciado por el Presidente Bush, la misma no fue tratada, habiendo quedado para la próxima legislatura. Si hubiera sido aprobada con su texto original, esta ley podría crear un mercado de 2.000 millones de toneladas de CO2 anuales sólo en los Estados Unidos. La postergación de la discusión de este proyecto, lejos de enviar una señal negativa al mercado, ha fortalecido la convicción de que dicho mercado será creado durante la próxima administración, independientemente de quién sea el nuevo presidente.

Fuera de los Estados Unidos también existen desarrollos con relación al mercado voluntario. Los casos más notables son el Programa de Abatimiento de Gases con Efecto Invernadero de Nueva Gales del Sur (New South Wales Greenhouse Gas Abatement Program) en Australia, y el Esquema de Cumplimiento Voluntario (Voluntary Compliance Scheme) que incluye a varias corporaciones japonesas. Al igual que las iniciativas norteamericanas, estos esquemas prevén vínculos internacionales. Todos ellos aceptan CER de proyectos CDM.

3.3 Perspectivas de largo plazo: el Cuarto Informe del IPCC y la Revisión Stern

El Cuarto Informe del IPCC publicado en 2007 ofrece la posibilidad de tener una perspectiva de largo plazo acerca de la posible evolución futura del mercado de carbono. El mismo analizó las tendencias en las emisiones de gases de efecto invernadero bajo diferentes escenarios posibles de desarrollo humano, e identificó posibles medidas de mitigación5 a diferentes precios del carbono, en base a las tecnologías existentes o con una perspectiva de desarrollo en el mediano plazo. Asimismo, el estudio evaluó las posibles trayectorias de los niveles de emisiones compatibles con el logro de diferentes niveles de estabilización de la concentración atmosférica de los gases. Los resultados de este trabajo permiten extraer conclusiones valiosas de los posibles desarrollos del mercado.

La Revisión Stern es un estudio preparado por el gobierno británico, dirigido por el Ministro Sir Nicholas Stern, publicado en 2006. Este informe se centró en el estudio de los costos económicos de la inacción y de la implementación de posibles medidas de mitigación. Asimismo, explora las alternativas de políticas que pueden implementarse para recorrer la transición hacia una economía baja en carbono, asegurando que las sociedades puedan adaptarse a los cambios en el clima que no puedan ser evitados.

5 En el ámbito de la Convención de Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto, el término “mitigación” se usa para expresar

acciones de reducción de emisiones de gases con efecto invernadero o la remoción de los mismos de la atmósfera.


En ausencia de medidas de mitigación, las emisiones globales de gases de efecto invernadero, que hoy se ubican en el entorno de 40.000 millones de tCO2/año, aumentarían entre 25 y 90% hasta el año 2030 (fig. 13). Estos niveles de emisiones, bajo cualquiera de los escenarios, impedirían el cumplimiento de los objetivos de la Convención de lograr estabilizar la concentración de gases en un nivel tal que no interfiera peligrosamente con el sistema climático.

Figura 13. Emisiones globales de gases con efecto invernadero proyectadas para diferentes escenarios en 2030. Los escenarios representan diferentes combinaciones posibles de nivel de desarrollo económico y cuidado de los recursos naturales. Los escenarios A representan condiciones de baja preocupación ambiental, mientras que los escenarios B representan la situación en la cual se sigue un camino de desarrollo con cuidados ambientales. 1 GtCO2-eq equivale a mil millones de toneladas de CO2 o su equivalente en otros gases. Fuente: IPCC (2007) IPCC Fourth Assessment Report. Cambridge University Press.

La pregunta de más difícil respuesta es qué se considera como interferencia peligrosa con el sistema climático. La Revisión Stern muestra los posibles impactos que tendrían diferentes niveles de calentamiento global (fig. 14) y la correspondencia de los mismos con diferentes niveles de estabilización de CO2 en la atmósfera. Del mismo se desprende que con niveles de calentamiento inferiores a 2oC por encima del nivel preindustrial, algo que ya se considera como inevitable, ya habrá numerosos problemas relacionados con la seguridad alimenticia y el acceso al agua en zonas donde se ubican los países más pobres. También habrá impactos negativos importantes en algunos ecosistemas como los arrecifes de coral o los glaciares.

Por encima de los 2oC se aceleran los problemas, incluyendo grandes hambrunas, sequías y falta de acceso al agua potable, grandes daños a ecosistemas como el de la selva amazónica, desaparición masiva de especies, alta incidencia de extremos climáticos extremos. Este análisis da una indicación de que sería totalmente insostenible continuar con emisiones que conduzcan a niveles de calentamiento superiores a 2oC. Ello se corresponde con un nivel de estabilización de 450 ppm CO2-eq, aunque es claro que dentro del margen de error de esa estimación cabrían escenarios con temperaturas muy altas.


Figura 14. Ejemplos de algunos de los Impactos esperados con diferentes niveles de calentamiento de la atmósfera. En la parte superior de la gráfica se indican las concentraciones de estabilización de CO2 (en términos equivalentes a todos los gases con efecto invernadero) que se corresponden con cada nivel de calentamiento. La barra vertical en cada nivel de CO2 indica la mediana de los estudios considerados, y las barras horizontales el posible rango de variación de temperaturas. Fuente: Stern, N. (2006) The Economics of Climate Change. The Stern Review. Cambridge University Press.


El informe del IPCC arribó a similares conclusiones en cuanto a la relación entre el nivel de estabilización de la concentración de gases y el calentamiento esperado de la atmósfera (fig. 15, izquierda). A modo de ejemplo, si la concentración de gases se estabiliza en un nivel entre 445 y 490 ppm CO2-eq., es de esperar un nivel de calentamiento de 2,0 – 2,4°C (color verde oscuro) por encima del nivel preindustrial. El objetivo de limitar el calentamiento a ese nivel, requeriría que las emisiones alcanzaran su nivel máximo en no más de 15 años, y disminuyeran luego hasta alcanzar un nivel entre 50 y 85% inferior a los niveles actuales en el año 2050 (fig. 15, derecha, banda color verde oscuro).

Figura 15. Izquierda: niveles de calentamiento global de la atmósfera (oC por encima del nivel preindustrial) para diferentes

niveles de estabilización de la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera (partes por millón de gases de efecto invernadero, expresadas en su equivalente en CO2). Cada color representa una franja de niveles de estabilización. Derecha: trayectorias en el tiempo de los niveles de emisiones de CO2 compatibles con los objetivos de estabilización atmosférica de cada franja. Notas: i) el ancho de las bandas marca el nivel de incertidumbre de las estimaciones; ii) en la gráfica de la derecha las emisiones son solamente de CO2 (no incluyen a los demás gases) y están expresadas en unidades de C (para convertir en unidades de CO2 es necesario multiplicar por 44/12. Fuente: IPCC (2007) IPCC Fourth Assessment Report. Cambridge University Press.

En base a estos estudios queda bastante claro que no existe mucho margen de maniobra para dilatar la discusión sobre si le corresponde a las generaciones actuales o a las futuras cargar con el peso de los costos de mitigación del cambio climático. Es necesario actuar con urgencia para implementar las medidas de reducción de emisiones. Las mismas podrán aumentar ligeramente con respecto a los niveles actuales, tal vez llegando a cerca de 50.000 millones de tCO2/año o menos en el período 2015-2020 aproximadamente, y a partir de allí comenzar su trayectoria declinante, hasta alcanzar niveles de 10.000 a 20.000 millones de tCO2/año en el 2050. Esto significa una reducción promedio necesaria de aproximadamente 20.000 millones de tCO2/año.

El mismo estudio del IPCC determinó, para diferentes niveles de precio de carbono, los potenciales económicos de mitigación del cambio climático (fig. 16). Las estimaciones fueron desagregadas por sector de actividad (energía, transporte, edificios, industria, agropecuaria, forestal y desechos) y por tipo de países (industrializados, en transición y subdesarrollados).


Figura 16. Potenciales económicos de mitigación del cambio climático hacia el año 2030, a tres niveles de precio del carbono (hasta 20, hasta 50 y hasta 100 US$/tCO2), para las diferentes ramas de la actividad y diferentes grupos de países. Fuente: IPCC (2007) IPCC Fourth Assessment Report. Cambridge University Press.

La figura 16 muestra varios aspectos interesantes para el presente análisis:

Sería posible alcanzar niveles de mitigación compatibles con los objetivos de la Convención (como se dijo arriba, del orden de 20.000 millones de tCO2 anuales) a costos relativamente razonables. A modo de ejemplo, el potencial de mitigación acumulado (todos los sectores y regiones) con un precio del carbono de hasta US$ 50/tCO2 sería del orden de 17.000 millones tCO2 anuales. A un precio de US$ 100/tCO2 el potencial de mitigación subiría a 23.500 millones tCO2 anuales.

De lo expresado se desprende que el objetivo se podría lograr a precios de entre 50 y 100 US$/t CO2. Estos precios serían equivalentes a incrementar el precio del petróleo en 25 a 50 US$/barril. Expresado de otra forma, el costo puede ser equivalente a 1% del PBI mundial cada año. Cabe señalar que la Revisión Stern determinó que el costo de la inacción podría llegar a ser del orden de 20% del PBI mundial por año.

Todos los sectores pueden contribuir potencialmente al esfuerzo de combatir el cambio climático.

Se destaca particularmente el sector “Edificios”. Las medidas de mitigación en este sector incluyen iluminación y acondicionamiento de aire eficientes, mejoras en el aislamiento térmico, utilización de calentamiento y enfriamiento solares y otros. Dado que muchas de estas medidas reducen los consumos energéticos, su costo puede ser muy reducido, e inclusive negativo.

La contribución del sector “Suministro de Energía” es la segunda en importancia, y consiste básicamente en equipamiento más eficiente para la generación, la sustitución de


combustibles (por ejemplo, sustitución de carbón por gas), el uso de fuentes renovables, el uso de energía nuclear, la cogeneración de electricidad y calor, y el secuestro geológico de CO2 en plantas de generación eléctrica a carbón.

El sector “Transporte” la contribución es relativamente menor, al menos en términos relativos a su significación. Las principales medidas identificadas son: vehículos más eficientes, vehículos híbridos (a combustión y eléctricos), uso de biocombustibles, cambios modales de transporte carretero a trenes y sistemas de transporte público, y mejor planificación del uso del territorio.

Las actividades de uso de la tierra en su conjunto pueden tener una contribución muy significativa, alcanzando 45% del potencial total de mitigación a un precio de US$ 100/tCO2. En el sector “Agricultura” (el cual comprende a las actividades ganaderas), las principales medidas son un mejor manejo de la tierra (fertilidad, productividad), la restauración de tierras degradadas y suelos orgánicos cultivados, mejoras en las prácticas de la ganadería, manejo del estiércol y otras. 90% del potencial de mitigación del cambio climático en la agricultura se debe a la capacidad de secuestrar carbono en los suelos. En el sector “Forestación”, las principales medidas son el establecimiento de nuevas plantaciones forestales, el manejo de bosques existentes tendiente a aumentar la productividad, y la reducción de emisiones por deforestación.

Las regiones con países en desarrollo concentran la mayor parte del potencial de mitigación, a pesar de ser las regiones con menores niveles de emisiones. La razón principal de ello es que el costo marginal de reducción de las emisiones de dióxido de carbono y otros gases es sustancialmente menor en los países en vías de desarrollo, lo cual indica una clara ventaja competitiva de éstos en el mercado de carbono. En los casos de la agricultura, la forestación y los desechos, más de dos tercios del potencial se encuentra en estos países.

A modo de síntesis, es claro que las amenazas del cambio climático son muy graves, y los costos de la inacción superan largamente a los de la implementación de medidas de mitigación de las emisiones de gases con efecto invernadero. Con el año 2030 como referencia, las reducciones de emisiones necesarias se pueden alcanzar a precios del orden de US$ 50 a 100 por tCO2 o su equivalente en otros gases. Las regiones en desarrollo aparecen con claras ventajas competitivas para constituirse como proveedores de este mercado y a la vez beneficiarse con un desarrollo sostenible de sus sociedades, basado en el uso de tecnologías limpias.


4 Proyectos para Mitigación del Cambio Climático

4.1 El Mecanismo de Desarrollo Limpio (CDM)

El Mecanismo de Desarrollo Limpio es establecido por el Protocolo de Kyoto en el Artículo 12. Este mecanismo ha sido concebido como una forma de asistir a los países más industrializados en el cumplimiento de sus obligaciones, posibilitando el aprovechamiento de las oportunidades para reducir emisiones donde los costos son menores. El Protocolo también establece que los proyectos de reducción de emisiones deben contribuir al desarrollo sostenible de los países en los cuales los mismos se implementan.

4.1.1 Objetivos del CDM

Ambos objetivos –reducción de emisiones y desarrollo sostenible- son de igual nivel jerárquico en el CDM. En cada proyecto se debe evaluar el cumplimiento de estos objetivos para que el mismo quede habilitado para producir certificados de carbono. Los aspectos relacionados con la reducción de emisiones son evaluados por las Entidades Operacionales Designadas (DOE), instituciones acreditadas especialmente por la UNFCCC para el propósito de validar proyectos y verificar las reducciones de emisiones. La evaluación de la contribución al desarrollo sostenible es una decisión soberana de cada país en los que se implementan los proyectos. Por consiguiente, son los gobiernos de los mismos quienes realizan dicha evaluación y emiten su Carta de Aprobación. Sin embargo, los gobiernos de los países donde se ubican los compradores de los certificados también deben dar su Carta de Aprobación, lo que significa que en la práctica también pueden tener injerencia sobre los asuntos relacionados con la evaluación de la contribución de los proyectos al desarrollo sostenible.

4.1.1.1 Reducción de emisiones de gases con efecto invernadero

Desde el punto de vista ambiental, resulta indiferente el lugar en el cual se realizan las reducciones de emisiones, y para las empresas dichas reducciones son más factibles de lograr en donde los costos de mitigación son menores. Por otra parte, las empresas pueden acceder a fuentes de financiamiento adicional para este tipo de inversiones, lo cual resulta vital para la implementación de los proyectos.

Existen 15 grandes categorías de proyectos según la actividad en la que se originan las reducciones de emisiones (industrias de la energía, construcción, transporte, desechos, agricultura, forestación, etc.). Los proyectos pueden ser de pequeña o gran escala. El límite entre ambas categorías se define en función de la actividad del proyecto. Para el caso de proyectos de cambio de combustible, dicho límite se establece en 45 MWth. Los proyectos de pequeña escala gozan de reglas simplificadas para su aprobación y registro.

La implementación de un proyecto CDM requiere del uso de una metodología aprobada para estimar la línea de base (es decir, las emisiones que ocurrirían en ausencia del proyecto) y para monitorear las emisiones de gases con efecto invernadero y/o los cambios en los reservorios de carbono orgánico debidos a la implementación del proyecto. Un requisito importante de los proyectos CDM es la demostración de la adicionalidad, esto es, que el proyecto no se haría en ausencia del CDM.

El concepto de adicionalidad (fig. 17) es necesario para mantener la integridad ambiental del Protocolo de Kyoto. Dado que, como se muestra en la fig. 17, los CER producidos en proyectos CDM resultan en un incremento en la cantidad de permisos de emisión del país comprador, si no se exigiera la


adicionalidad, los países “Anexo I” podrían recurrir fácilmente a este medio para incrementar sus cantidades de emisiones autorizadas, sin la contrapartida de una reducción real de emisiones.

Figura 17. Diagrama que muestra el concepto de adicionalidad establecido en el art. 12.5(c) del Protocolo de Kyoto. La barra roja de la izquierda representa las emisiones en la línea de base de un proyecto CDM (en un país “no Anexo I”). La reducción de emisiones del proyecto es representada por el área blanca en la segunda barra, la cual genera CER, representados por el cuadrado verde que se “mueve” desde el proyecto hacia un país “Anexo I”. El rectángulo verde de la derecha representa la cantidad de emisiones que tiene asignada el país “Anexo I”, y las CER provenientes del proyecto CDM tienen como consecuencia un incremento efectivo en la cantidad de emisiones que ese país “Anexo I” puede efectuar. Dado que los países “no Anexo I no tienen una obligación de reducir emisiones bajo el Protocolo de Kyoto, es necesario exigir a los proyectos CDM que sus reducciones de emisiones sean “adicionales” a las que ocurrirían en ausencia del CDM, de modo de mantener la integridad ambiental del sistema. Fuente: diagrama copiado de IGES (2008). CDM in Charts, v.5. Institute for Global Environmental Strategies, Japan.

Una vez que el gobierno local emite su Carta de Aprobación (ver sección 4.1.1.2), los desarrolladores de un proyecto deben seleccionar y contratar a una Entidad Operacional Designada6 (DOE), empresa acreditada por la Junta Ejecutiva del CDM, para proceder con la validación del proyecto. En esta etapa, la DOE verifica el cumplimiento de las Modalidades y Procedimientos para el CDM, así como de las decisiones relevantes de la Junta Ejecutiva. De obtenerse la validación, el proyecto pasa a la etapa de registro por parte de la Junta Ejecutiva, y recién entonces puede quedar habilitado para la producción de Reducciones Certificadas de Emisiones (RCE), las cuales pueden ser comercializadas.

La comercialización internacional de las RCE requiere también de la obtención de una Carta de Aprobación por parte de la Autoridad Nacional Designada para el CDM en el país del o los compradores de RCE.

6 Al 16 de octubre de 2008, hay 18 DOE que han sido acreditadas por la UNFCCC. Las DOE deben ser acreditadas para cada una

de las 15 áreas (“scopes”) del CDM. Solamente unas pocas DOE están acreditadas para todos los “scopes”.


4.1.1.2 Contribución al desarrollo sostenible

Uno de los requisitos para la aprobación del proyecto CDM es la aprobación por parte del gobierno local, principalmente en lo relativo a la contribución de los proyectos al desarrollo sostenible. En el caso de Uruguay, el órgano competente para otorgar esta aprobación es el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) a través de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA). El MVOTMA es la Autoridad Nacional Designada (DNA) del CDM en Uruguay.

Según lo establecido por la DNA de Uruguay, el primer paso para obtener la aprobación nacional es la realización de una Evaluación de Impacto Ambiental7 (EIA). implementación de un proceso de consulta pública, incluyendo la realización de una o más audiencias públicas. Estas audiencias constituyen la principal oportunidad para que las partes involucradas y el público en general aporten sus inquietudes a los desarrolladores del proyecto, las cuales deben ser consideradas y, eventualmente, incorporadas al proyecto.

En etapas subsiguientes, los desarrolladores del proyecto elaboran el documento de diseño del proyecto y efectúan el análisis de la contribución del proyecto al desarrollo sostenible del país. Este análisis, en el caso de Uruguay, debe efectuarse siguiendo las pautas elaboradas especialmente por la DINAMA. Dichas pautas incluyen la cuantificación de una serie de criterios e indicadores para estimar una calificación numérica del proyecto. La documentación es enviada a la DINAMA, la cual inicia el proceso de aprobación, que incluye una consulta a la Comisión Técnica Asesora de Medio Ambiente (COTAMA), organismo que cuenta con representación de los sectores público y privado, incluyendo instituciones académicas, gremiales empresariales y de trabajadores y otras ONGs. La aprobación del proyecto implica la entrega a los desarrolladores del proyecto de una Carta de Aprobación.

4.1.2 Ciclo de los proyectos CDM

A continuación se presenta una breve descripción de los pasos necesarios para la implementación de una actividad de proyecto CDM en Uruguay:

a) Diseño del Proyecto: estas actividades involucran la elección de una metodología aprobada, realizar el estudio de línea de base, el diseño del plan de monitoreo, analizar los impactos ambientales y socio económicos del proyecto y preparar un esbozo del Documento de Diseño del Proyecto (PDD).

b) Consulta Pública: estas actividades involucran la preparación de un resumen del proyecto, identificación de las partes interesadas (“stakeholders”), la implementación del proceso de consulta, que deberá incluir dos consultas públicas, una en Montevideo y, en el caso de que el mismo se ubique a más de 50 km de Montevideo, otra en una localidad cercana al sitio.

c) Evaluación de la contribución del proyecto al desarrollo sostenible del país anfitrión: el gobierno Uruguayo requiere una evaluación escrita de una serie de criterios e indicadores. Este documento deberá ser presentado a la DNA junto con el PDD y la documentación del estudio de impacto ambiental.

7 Aún en el caso de que la Ley no exija la solicitud de autorización ambiental previa (por ejemplo, en el caso de proyectos de

generación eléctrica de menos de 10 MW, o de proyectos de forestación de menos de 100 ha), la DNA exige la realización de una

EIA para todo proyecto CDM. Ello no significa que se establezca la obligación de solicitar la autorización ambiental previa, sino que

es simplemente a los efectos de que la DINAMA cuente con un insumo adicional en el momento de efectuar su evaluación de la

contribución del proyecto al desarrollo sostenible.


d) Aprobación de parte de la DNA: el proceso de aprobación requiere de la presentación del PDD, junto con la documentación acerca de la consulta pública y de cómo fueron contemplados los comentarios de los interesados, la documentación de la evaluación de impacto ambiental, y la evaluación de la contribución del proyecto al desarrollo sostenible. La DNA consulta a la COTAMA en busca de su consentimiento. Finalmente, en caso de resolución favorable, la Carta de Aprobación es emitida por la DNA. Este proceso podría seguir con la DNA del país comprador de los créditos de carbono. Bajo el CDM de modalidad unilateral, este paso puede ser realizado luego de que el proyecto sea registrado.

e) Validación por la Entidad Operacional Designada (DOE): La DOE evalúa el PDD para su cumplimiento de las modalidades y procedimientos del CDM y realiza un proceso de consulta pública y una inspección in situ, a efectos de corroborar la información contenida en el PDD y las fuentes de información usadas y supuestos realizados. En caso de conformidad, firma un informe de validación que será presentado a la Junta Ejecutiva del CDM.

f) Registro del Proyecto: este paso le corresponde a la Junta Ejecutiva del CDM, que puede aprobar o denegar el registro del proyecto, o requerir que el proyecto sea revisado.

g) Implementación del Plan de Monitoreo: una vez que el proyecto este registrado, el plan de monitoreo (actividad central en la actividad de un Proyecto CDM) puede comenzar.

Llegar al estado de registro puede ser un procedimiento largo. Usualmente se requiere un año o más desde el inicio de la preparación de la documentación hasta que el proyecto queda registrado. Esos plazos se pueden extender significativamente si es necesario desarrollar una metodología nueva para poder registrar el proyecto. Esta posibilidad es cada vez menor, ya que el número de metodologías crece mes a mes, y ya existe hoy un alto grado de cobertura de las mismas para todas las posibilidades de proyectos. Sin embargo, aún hay ciertos proyectos, notablemente el caso de producción de biocombustibles a partir de cultivos agrícolas, que aún no cuentan con una metodología aprobada.

4.1.3 Tipos de CER

Los CER representan reducciones de emisiones certificadas bajo proyectos CDM. Cada CER equivale a 1 tCO2 (o su equivalente de otros gases8) cuya emisión fue evitada, luego de descontar las emisiones causadas para su obtención. Un CER es totalmente intercambiable con todos los demás tipos de certificados del CDM, dado que representa exactamente el mismo servicio ambiental que una AAU o una ERU.

Los proyectos basados en actividades que secuestran carbono de la atmósfera9 tienen un régimen especial, y producen certificados de naturaleza temporaria. Ello se debe a que, a diferencia de

8 Las cantidades de otros gases de efecto invernadero (metano, óxido nitroso, gases fluorados) regulados por el Protocolo de Kyoto

son convertidas en su equivalente a dióxido de carbono. La equivalencia se define como la cantidad de CO2 que es necesaria para

producir el mismo grado de calentamiento que una unidad del gas en cuestión. A modo de ejemplo, 1 tCH4 (metano) equivale a 21

tCO2, mientras que 1 tN2O (óxido nitroso) equivale a 310 tCO2, según la convención adoptada por el Protocolo de Kyoto.

9 Según las decisiones de los Acuerdos de Marrakech (sección 2.3.2) las actividades de forestación (establecimiento de

plantaciones forestales en suelos en los que no ha habido bosque por al menos 50 años) y reforestación (establecimiento de

plantaciones forestales en suelos que no han tenido bosque por lo menos desde el 31 de diciembre de 1990) son las únicas

actividades de secuestro de carbono elegibles para el CDM. Desafortunadamente, el CDM ha dejado fuera de su ámbito a los


las reducciones de emisiones en otros proyectos CDM, las remociones de CO2 de la atmósfera pueden no ser permanentes, ya que el carbono almacenado en los diferentes reservorios (biomasa, materia orgánica muerta, suelo) puede volver a la atmósfera, cancelando así su efecto de mitigación. Las modalidades y procedimientos para proyectos forestales en el MDL aprobadas en Milán en la COP-9 de diciembre de 2003 crearon dos nuevos tipos de CER para considerar la posible no permanencia de los reservorios de carbono en los bosques: CER temporarios (tCER) y CER de largo plazo (lCER).

Los tCER son certificados de carbono producidos por proyectos forestales bajo el CDM que expiran al final del período de compromiso del Protocolo de Kyoto siguiente al cual son emitidos. Hasta el presente solamente existe el período de compromiso 2008-2012, y aún no se sabe cuál va a ser el segundo período. Es posible que el mismo transcurra entre 2013 y 2020. En ese caso, un tCER emitido antes de diciembre de 2012 caducará el 31 de diciembre de 2020. El tenedor de dicho certificado deberá reemplazarlo por otro similar, que durará hasta el fin del tercer período de compromiso, o por un CER o AAU o ERU o RMU, en cuyos casos no deberá preocuparse más por una sustitución. Un tCER representa el incremento neto en los reservorios de carbono del proyecto desde la fecha de inicio del mismo hasta el momento de la verificación.

Los lCER son certificados producidos por proyectos forestales que expiran al final de la vida del proyecto (que, según las reglas del CDM forestal, pueden ser de hasta 60 años). Los lCER representan los incrementos netos en los reservorios de carbono de un proyecto ocurridos desde la fecha de la verificación inmediata anterior.

Ambos tipos de certificados pueden ser usados por actores de países Anexo I para su cumplimiento de las obligaciones de Kyoto en el período de compromiso en el cual los certificados son emitidos. Es decir, no es posible guardar un certificado para un período de compromiso futuro. El desarrollador del proyecto elige el tipo de CER (tCER o lCER) que su proyecto va a producir, pero debe tomar la decisión en la etapa de preparación del PDD. Una vez validado el proyecto, no será posible cambiar el tipo de certificado que el mismo produce.

Dado que ambos tipos de certificados forestales tienen fecha de vencimiento, su precio de venta tiene un descuento con respecto al precio de los CER comunes. No hay aún un mercado fluido para estos certificados, pero obviamente el descuento va a ser mayor para los tCER que para los lCER, especialmente cuando se trata de lCERs emitidos en etapas tempranas de proyectos de larga duración.

4.1.4 Proyectos implementados en el mundo

Hasta la fecha, a nivel mundial, 1170 proyectos han alcanzado la etapa de registro. De éstos, el 55% corresponde a proyectos en la industria de la energía, 20% a manejo de desechos y en menor proporción se destacan los sectores de agricultura, industrias manufactureras y emisiones fugitivas de combustibles sumando aproximadamente un 20% (fig. 18). Algo menos de la mitad (46%) son proyectos de pequeña escala.

Las regiones predominantes son, Asia y el Pacifico con un 65% de proyectos registrados, siguiendo America Latina y el Caribe con aproximadamente 32%. Dentro de las mismas China e India engloban el 50% de los proyectos de la región mientras que Brasil y México son responsables del 20% de los proyectos de America Latina y el Caribe (fig. 19).

posibles proyectos de secuestro de carbono en suelos agrícolas en países en desarrollo, los cuales podrían contribuir

significativamente a la mitigación del cambio climático y al desarrollo sostenible.


Figura 18. Distribución de proyectos CDM en el mundo por tipos de proyectos. Fuente: www.unfccc.int

.

Figura 19. Distribución de proyectos CDM en el mundo por país y por tamaño de proyecto. Los puntos amarillos indican proyectos de pequeña escala, y los puntos rojos de gran escala. Fuente: www.unfccc.int




4.1.5 Acciones del gobierno de Uruguay relativas al CDM

Uruguay ratificó la UNFCCC en noviembre de 1994 (Ley No. 16.517 del 22 de julio de 1994) y el Protocolo de Kyoto en febrero de 2001 (Ley No. 17.279 del 23 de noviembre de 2000). El MVOTMA ha actuado como Punto Focal de la UNFCCC en Uruguay desde 1994, pero ello no fue formalmente reconocido hasta la promulgación de la Ley General de Protección del Ambiente No. 17.283 del 28 de noviembre de 2000. La Unidad de Cambio Climático (UCC) del MVOTMA, creada en 1994, es la oficina de la DNA de Uruguay para el CDM desde julio de 2001 (Resolución Ministerial No. 341/2001).

El país ha estado muy activo en cuanto al cumplimiento con sus obligaciones bajo la UNFCCC. Uruguay fue uno de los primeros países del grupo de los “no Anexo I” en remitir la Primera y Segunda Comunicación Nacional a la UNFCCC (diciembre de 1997 y mayo de 2004, respectivamente) y se encuentra actualmente preparando la Tercera Comunicación Nacional. También ha reportado su Inventario Nacional de Gases con Efecto Invernadero correspondiente a 1990, 1994, 1998, 2000 y 2002. El Programa para Medidas Generales de Adaptación y Mitigación del Cambio Climático (PMEGEMA), implementado en 2003, permitió identificar un número de medidas que fueron declaradas de prioridad nacional por la Resolución Ministerial 420/2003 del MVOTMA del 26 de noviembre de 2003. El Programa de Reducciones Voluntarias de Emisiones (PRONAVEN) será implementado próximamente.

Con relación al CDM, el MVOTMA propuso en 2002 conformar la Junta Nacional del Mecanismo de Desarrollo Limpio, a ser integrada por cinco Ministros y apoyada por un Comité Técnico Asesor. Esta propuesta legó a ser firmada por casi todos los Ministros, pero parece haberse frenado durante la actual administración. Mientras tanto, la UCC actúa como el brazo ejecutivo de la DNA, y coordina acciones con los Ministerios involucrados.

Se han efectuado varias acciones específicas para promover el CDM en el país. Un estudio realizado en 2002 (Estudio de Apoyo al MDL en Uruguay) identificó varias actividades potencialmente adecuadas para la implementación de proyectos CDM, y estimó los correspondientes costos para la reducción de emisiones. Dicho estudio fue seguido por el Estudio de Estrategia Nacional para el CDM (NSS), que se completó en 2003 con el apoyo financiero del gobierno de Canadá. El NSS incluyó, entre otras cosas, una definición de los procedimientos a seguir para la implementación de proyectos CDM, un análisis de asuntos legales, definiciones de los roles de diversos actores, y un portafolio con doce notas de ideas de proyectos. En el mismo año, se desarrolló una herramienta para la evaluación de proyectos CDM propuestos al desarrollo sostenible del país.

Más recientemente, se han efectuado diversas acciones de apoyo a proyectos específicos (captura de biogás en rellenos sanitarios, energía renovable) con el apoyo del gobierno de España y del GEF (Fondo Mundial para el Ambiente). El portafolio de proyectos se actualiza anualmente, y se lo difunde en varios ámbitos, incluyendo la Carbon Expo que se realiza anualmente en Cologne, Alemania. La DNA de Uruguay participa regularmente en muchas actividades internacionales, con otras DNA de la región, en el ámbito de la Convención y del IPCC. Uruguay es también país miembro de los Fondos de Carbono del Banco Mundial.

El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca cuenta con una Unidad de Proyectos de Cambio Climático. La misma ha tenido el apoyo financiero de JICA (Japón) y AECI (España) para realizar tareas de creación de capacidades locales. Estos proyectos han terminado en 2007, y últimamente esta unidad no ha estado muy activa.

A pesar de los esfuerzos efectuados por el gobierno nacional, y de estar en una zona del mundo con gran dinamismo en el CDM, la implementación de proyectos en el país ha sido muy lenta, con solamente tres proyectos registrados a la fecha (ver Sección 4.1.6). Cabe mencionar que el proceso


parece haberse acelerado últimamente, y es posible que haya varios proyectos registrados en los próximos meses. Carbosur se encuentra actualmente preparando siete PDDs, y se espera que todos ellos queden registrados durante 2009.

4.1.6 Proyectos CDM implementados en Uruguay

Nuestro país cuenta con tres proyectos registrados hasta el momento:

I. sustitución parcial de combustibles fósiles por biomasa en la manufactura de cemento (Minas), proyecto de pequeña escala registrado por la Compañía Uruguaya de Cemento Portland SA en UNFCCC en agosto de 2007;

II. captura de biogás del relleno sanitario de Montevideo, el cual se registró por parte de la Intendencia Municipal de Montevideo como proyecto de gran escala en febrero de 2008 (aunque aún no se encuentra operativo); y

III. generación de energía eléctrica excedentaria (32 MW) a partir de biomasa en Fray Bentos, registrado como proyecto de gran escala por Botnia SA en mayo de 2008 (proyecto desarrollado por Carbosur).

Otros dos proyectos se encuentran en proceso de validación, ambos desarrollados por Carbosur. Estos son:

I. cogeneración de electricidad y vapor (13 MW) a partir de cáscara de arroz (Treinta y Tres), implementado por Galofer SA; y

II. cogeneración de electricidad y vapor (12 MW) a partir de subproductos de madera (Rivera), proyecto implementado por Bioener SA.

Existen al menos otros diez proyectos en preparación, siete de los cuales por parte de Carbosur:

I. generación de electricidad (10 MW) a partir de cáscara de arroz y subproductos de madera (Tacuarembó), implementado por Fenirol SA (preparado por Carbosur);

II. generación eléctrica a partir de energía eólica (13,45 MW) en Rocha y Maldonado, implementado por las empresas Nuevo Manantial SA y Agroland SA (preparado por Carbosur);

III. sustitución de fuel oil por leña y captura de biogás en efluentes líquidos de una planta de productos lácteos (Nueva Helvecia), implementado por Ecolat SA (preparado por Carbosur);

IV. sustitución de fuel oil y gas natural por leña y mejora en la eficiencia energética en planta de celulosa y papel (Juan Lacaze), proyecto implementado por Fanapel SA (preparado por Carbosur);

V. generación eléctrica excedentaria (70 MW) en planta de celulosa (Conchillas), proyecto implementado por ENCE-Celulosa y Energía Punta Pereira SA (preparado por Carbosur);


VI. cogeneración de electricidad y vapor (12 MW) a partir de subproductos de madera (Tacuarembó), proyecto implementado por Weyerhaeuser Uruguay SA (preparado por Carbosur);

VII. forestación combinada con ganadería en suelos degradados (3.000 ha) en el sur de Uruguay, proyecto implementado por Iberpapel SA (preparado por Carbosur);

VIII. generación eléctrica a partir de gas natural (3 MW) en industria del cuero (Montevideo), proyecto implementado por Zenda SA;

IX. generación eléctrica a partir de energía eólica (10 MW) en Maldonado, implementado por UTE; y

X. producción de harina de sangre a partir de biomasa en industria frigorífica, proyecto implementado por Barraca Rodó SRL;

Por último, existen numerosos proyectos adicionales que se encuentran en etapas muy primarias. Los mismos son en las áreas de forestación, generación eléctrica, ganadería y captura de biogás en instalaciones animales y en plantas industriales.

4.2 Proyectos en el mercado voluntario

Durante el 2007 los tipos de proyectos más dominantes en el mercado spot (OTC) fueron: energía renovable (31%), eficiencia energética (18%), destrucción de metano (16%), y proyectos forestales (15%). Esto es algo diferente a lo ocurrido en el 2006 cuando los tres tipos de proyectos que predominaban eran forestación (37%), energía renovable (32%), y proyectos gases industriales (20%).

El CCX, desde su lanzamiento en 2003 hasta diciembre de 2007, emitió la mayor parte de los créditos a partir de proyectos de secuestro de carbono en suelos (46%), metano capturado de minas de carbón (30%), y metano capturado de rellenos sanitarios (9%).

Un importante cambio en la localización de los proyectos en el mercado del OTC se originó durante el 2007. El número de créditos producidos en Asia, Europa (incluyendo Rusia) y Australia aumentó de manera importante. América del Norte y América Latina mantuvieron el número de créditos vendidos y los que surgieron de África disminuyeron.

La participación de Asia en los proyectos aumentó de 22%, en 2006, a 39% en 2007, al igual que Europa y Australia que aumentaron de 6% a 13% y de 3% a 7%, respectivamente. Mientras tanto, en América del Norte, aunque el número de créditos producidos es el mismo, la participación ha decaído de 43% a 27% junto con América Latina que bajó de 20% a 7%. En algunos casos esta declinación refleja el cambio verificado en 2007 hacia la originación de VER de proyectos en espera de aprobación bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio (CDM), pero que ya han empezado a operar y están generando reducción de emisiones.

En cuanto a la demanda de créditos emitidos por el OTC, empresas privadas han adquirido el 80%, organizaciones no gubernamentales (ONGs) cuentan con 13% y compradores individuales captaron aproximadamente un 5%. Notablemente, los gobiernos son sólo responsables por la venta del 0,4% de los créditos.


5 Oportunidades para Uruguay

Uruguay tiene un perfil muy particular en cuanto a sus emisiones (fig. 20). A diferencia de la gran mayoría de los países en los que el dióxido de carbono es el gas con efecto invernadero de mayor nivel de emisión a la atmósfera, en Uruguay los gases principales son el metano y el óxido nitroso, provenientes principalmente de la actividad ganadera. Una segunda peculiaridad es que las emisiones no sólo no han aumentado en el tiempo en la medida en que sería esperable para un país en desarrollo, sino que el desarrollo de sumideros de carbono (forestación, mejoramiento de pasturas, agricultura con siembra directa), las emisiones netas (descontando las remociones por dichas actividades) tienden a disminuir fuertemente. En el año 2004 estas remociones eran del orden de 15 millones de toneladas de CO2, compensando con creces las emisiones de metano en la ganadería.

Figura 20. Emisiones de gases con efecto invernadero de Uruguay para los diferentes sectores de la actividad (promedio 1990-2004). Los tres gases (dióxido de carbono en rojo, metano en azul y óxido nitroso en verde) expresados en su equivalente en potencial de calentamiento de la atmósfera del dióxido de carbono (Tg CO2-eq./año, o lo que es lo mismo, millones de toneladas anuales de dióxido de carbono). Fuente: Inventario Nacional de Gases con Efecto Invernadero, DINAMA.

El perfil de emisiones marca en cierta manera cuáles son las áreas o las actividades en las que se podría implementar medidas de mitigación. Sin embargo, como se discute con más detalle en las secciones siguientes, no existe una clara correlación entre el nivel de emisiones de un sector y su potencial de mitigación. Sectores con emisiones pequeñas, como es el caso de los desechos o la generación eléctrica, ofrecen muy buenas oportunidades para la implementación de proyectos, mientras que otros sectores como el transporte y la ganadería, con emisiones relativamente mayores, presentan diversos tipos de problemas para la ejecución de actividades de mitigación. Por otra parte, las actividades de remoción de dióxido de carbono de la atmósfera, a través de la forestación, la siembra directa y el mejoramiento de pasturas, ofrecen perspectivas muy interesantes en Uruguay.

Un aspecto importante a considerar cuando se analiza la posibilidad de realizar proyectos de mitigación del cambio climático en el país para la obtención de certificados de carbono para el mercado

0

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regulado10, es el de los posibles futuros compromisos internacionales que Uruguay deba asumir. Mientras no exista ningún tipo de compromiso, no habría impedimentos por parte del gobierno, más allá de la evaluación de la contribución al desarrollo sostenible, para que los proyectos que se implementen en el país obtengan certificados comercializables internacionalmente. Sin embargo, si se diera la situación de una obligación legal de topear las emisiones, el gobierno deberá decidir cómo se regula la producción de certificados y su comercialización internacional, ya que la transferencia de reducciones de emisiones a otros países estaría en la práctica causando una reducción adicional en el tope legal de emisiones en el país. Es importante entonces considerar brevemente cuál es la perspectiva de que el país enfrente la necesidad de asumir un compromiso internacional de ese tipo, antes de entrar de lleno en el análisis de las oportunidades.

5.1 Limitación de emisiones: posibles obligaciones internacionales de Uruguay

Como ya fue discutido antes, la UNFCCC consagra el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas para la asignación de obligaciones legales en el combate del cambio climático. En el Protocolo de Kyoto se acepta que solamente los países con mayor grado de responsabilidad (“países Anexo I”) tienen una obligación de topear sus emisiones. En el proceso de negociación que se ha iniciado con miras a un acuerdo sucesor de Kyoto, los países del Anexo I reclaman que países como Brasil, China, India, Corea, Sud África y otros adopten algún tipo de compromiso. Estos países han sido puestos en la mira principalmente por su gran tamaño y por su elevada participación en el total de emisiones a nivel global (figs. 21 y 22). Por su tamaño reducido, Uruguay no ha sido nunca mencionado hasta ahora como uno de los países a los que se les pediría un compromiso para el período 2013-2020 (que probablemente sea el período de compromiso del próximo protocolo).

Más allá del tamaño de los países, el nivel de emisiones per capita es frecuentemente visto como el indicador más justo sobre el cual basar los compromisos de los países. Muchos consideran que hay un principio básico a respetar que es el de la igualdad en el derecho a contaminar por parte de todos los habitantes del planeta. Por supuesto que la UNFCCC también considera las circunstancias particulares de cada país, y este ha sido y continuará siendo un argumento de negociación muy utilizado por las partes. Las emisiones por unidad de PBI también han sido utilizadas con frecuencia como un indicador a considerar.

10

En el mercado voluntario no existe participación del gobierno, ya que se trata de acuerdos entre privados. Sin embargo, es

posible asumir que en el mediano plazo los mercados van a estar crecientemente regulados y, por consiguiente, se van a ir

reduciendo las posibilidades de realizar proyectos que escapen a la órbita de las regulaciones gubernamentales.


Figura 21. Ranking de los 25 países con mayores niveles de emisiones de gases con efecto invernadero (“GHGs”, círculo con borde verde), producto bruto interno (“GDP”, óvalo con borde naranja) y población (“Population”, óvalo con borde azul). Aquellos países que se ubican entre los 25 principales en cada uno los tres parámetros y que no están incluidos en el Anexo B del Protcolo de Kyoto (China, India, Brasil, Indonesia, Irán y Turquía) tendrán una gran presión para asumir compromisos de limitación de sus emisiones en el período post-2012. Lo mismo podrá ocurrir con países que se ubiquen en el círculo GHG y en uno de los otros (Pakistán, Corea, Sud África y Argentina). Fuente: World Resources Institute (http://www.wri.org/chart/top-25-ghg-emissions-population-and-gdp).

Figura 22. Emisiones de gases con efecto invernadero acumuladas por los países de mayor nivel de emisión. Aproximadamente 80% de las emisiones son causadas por 20% de los países. Si se considera a la EU-25 como un único “país”, entonces solamente 15 países son responsables por 80% de las emisiones, y 173 países por el 20% restante. Fuente: World Resources Institute (http://www.wri.org/chart/top-25-ghg-emissions-population-and-gdp).

http://www.wri.org/chart/top-25-ghg-emissions-population-and-gdp




Medidas en términos per capita, las emisiones de Uruguay son relativamente elevadas (aproximadamente 9 t CO2 por habitante y por año), y comparables a las de Argentina, España, Francia y Japón, entre otros países considerados (fig. 23). Uruguay tiene además el agravante de que sus emisiones han sido históricamente altas (para lo que se esperaría de un país en desarrollo), y las mismas tienen escasa correlación con el desarrollo industrial o con cambios en el uso de la tierra (deforestación) como sucede con la mayoría de los países. Una de las opciones que se han manejado para definir el nivel de responsabilidad de cada país en el problema del cambio climático (según propuesta realizada por Brasil) es el de la contribución real al calentamiento de la atmósfera, incluyendo las emisiones históricas. Mientras que esta propuesta de Brasil apunta a exacerbar la responsabilidad de los países más industrializados, causantes de importantes niveles de emisiones no solamente hoy, sino también en el pasado (incluyendo importantes niveles de deforestación ocurridos luego de la Revolución Industrial), Uruguay quedaría seriamente perjudicado en razón de lo expresado con respecto a sus emisiones históricas.

Figura 23. Emisiones per capita de gases con efecto invernadero en función del ingreso per capita de los diferentes países, para los años 1990 y 2002. Notar que las emisiones per capita están en escala logarítmica. A niveles de ingreso per capita inferiores a US$ 10.000, hay una clara correlación positiva entre ingreso y emisiones. Por encima de ese nivel, los incrementos en el ingreso no implican cambios significativos en el nivel de emisiones. Fuente: World Resources Institute (http://www.wri.org).

Sin perjuicio de ese panorama aparentemente negativo, Uruguay tiene un buen conjunto de argumentos válidos para defender sus particulares circunstancias nacionales, y probablemente escape a la necesidad de acordar un tope a sus emisiones para el período 2013-2020 (aunque seguramente no podrá evitar tener que topear sus emisiones luego de 2020). Un primer elemento importante es que las emisiones causadas por el país son de muy escasa significación (0,08 % del total mundial), y si se consideran las remociones de CO2 efectuadas por los usos de la tierra (mejoramiento de pasturas, siembra directa en la agricultura, protección del monte nativo) y por los cambios en el uso de la tierra (forestación, expansión del área de montes nativos), la cuota de responsabilidad del país se reduce a apenas 0,03 % del total mundial de emisiones.

Por otra parte, buena parte de las emisiones del país se asocian a procesos destinados a la producción de bienes exportables (carne, lana, cueros, leche) y por consiguiente, las mismas podrían ser atribuibles a la satisfacción de necesidades de consumo en otros países. La arquitectura del sistema de

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contabilidad de emisiones bajo la UNFCCC y el Protocolo de Kyoto se basa en la estimación de las mismas en el lugar y el momento en el que ocurren. No existe hasta el presente ningún mecanismo para atribuir emisiones a los consumidores de los productos que las causan. Sin embargo, ello podría ser considerado como una circunstancia nacional particular en el momento de enfrentar una negociación.

Por último, dada su alta importancia relativa (fig. 24), generalmente la mira está puesta en las emisiones causadas por el uso de combustibles fósiles, rubro en el cual Uruguay es uno de los países con menor nivel de emisiones per capita (un índice preparado por el World Resources Institute11 ubica a Uruguay como el país de menor nivel de emisiones per capita a nivel mundial) La segunda fuente en importancia, la deforestación, es la otra fuente que demanda atención, y es posible que dada su complejidad, sea tratada en un acuerdo paralelo al sucesor del Protocolo de Kyoto. Pocos parecen prestar atención a las emisiones de la agricultura (incluyendo la ganadería), principal fuente en Uruguay.

Figura 24. Evolución temporal de las emisiones de dióxido de carbono (CO2) mundiales causadas por el uso de combustibles fósiles (carbón, petróleo, gas natural y otros). Las emisiones en 2004 (aproximadamente 27.000 millones de toneladas) constituían dos tercios del total de emisiones de gases de efecto invernadero en ese año. La segunda fuente en importancia, la deforestación, fue responsable por 18% de las emisiones en ese año. Fuente: World Resources Institute (http://www.wri.org).

En síntesis, parece poco probable que en el mediano plazo Uruguay deba asumir un compromiso internacional para limitar sus emisiones de gases con efecto invernadero, aunque probablemente sí lo deberá hacer a partir del año 2021. Ello abre pues la posibilidad de que en la próxima década se puedan desarrollar proyectos en el país orientados a la producción de certificados de carbono comercializables internacionalmente bajo los mercados regulados (Protocolo de Kyoto y su posible sucesor) sin ningún tipo de restricciones asociadas con un posible compromiso internacional del gobierno uruguayo.

11

www.wri.org

http://www.wri.org/

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5.2 Posibles tipos de proyectos a desarrollar en el país

Se desarrolla aquí un análisis de las posibles oportunidades para el desarrollo de proyectos en los diferentes sectores de la actividad en el país.

5.2.1 Energía eléctrica

La generación eléctrica a partir de fuentes renovables que desplazan el uso de combustibles fósiles ha sido el sector más activo en cuanto a la implementación de proyectos bajo el CDM. Dadas las características del sector eléctrico uruguayo (creciente consumo y creciente participación de los combustibles fósiles en la matriz de generación) aquellos proyectos que desarrollan la generación eléctrica a partir de fuentes renovables de energía (viento, agua, biomasa, geotérmica, mareas) sustituyen de manera parcial al uso de combustibles fósiles (gasoil, fuel oil y eventualmente gas natural) en el sistema eléctrico conectado, causando de esta manera una reducción en las emisiones de gases con efecto invernadero.

5.2.1.1 La generación eléctrica en Uruguay

El consumo eléctrico en Uruguay ha aumentado a un promedio anual de 4,8% desde la década de los años 1940 (período registrado por el Instituto Nacional de Estadísticas). Ese crecimiento sólo se ha visto interrumpido durante breves períodos asociados a crisis económicas vividas en el país. A pesar de ello, el consumo per capita sigue siendo de muy bajo nivel, si se lo compara con otros países (fig. 25). Dicho consumo es satisfecho principalmente a través de la generación eléctrica en el país (por fuentes hidráulicas y fósiles) y, en muy menor medida, por importaciones desde Argentina y Brasil.

0.09

0.09

0.08

0.07

0.06

0.06

0.03

2.6

2.2

1.8

0.8

0.4

26.9

26.5

16.7

16

15.8

15.7

15.3

15.2

12.9

12.3

10.3

9.5

9.3

Isla ndiaN orueg aCana daS uec iaKuw ait

Fin land iaQ atar

Lu xembu rgoE stad os U n idosE mira tos Ara be

Austra liaBahra in

N ue va Z e land iaChile

Arge ntin aU ru gua y

BrasilP ara gua y

Boliv iaN ige ria

M ya nmarCong oS uda n

T anza niaN ep a l

H a it i

0 5 10 15 20 25 30

Consumo eléctrico (MWWh/hab/año)

2.0

Figura 25. Izquierda: evolución temporal del consumo de electricidad en Uruguay, en términos totales (eje izquierdo) y per capita (eje derecho). Derecha: comparación del consumo eléctrico per capita en Uruguay (barra azul) con el de otros países de la región (barras verdes), con el de los países de mayor consumo (barras rojas) y con los de menor consumo (barras no visibles). Fuentes: Adaptado de datos del Instituto Nacional de Estadísticas (http://www.ine.gub.uy, izquierda) y de la Agencia Internacional de Energía (http://www.iea.org, derecha).

http://www.ine.gub.uy/

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Históricamente, la generación eléctrica se realizó de manera monopólica por el Estado, principalmente a partir de combustibles fósiles hasta la construcción de la represa de Salto Grande, inaugurada en 1979. A partir de allí, las fuentes hidráulicas pasaron a tener dominancia, con la excepción de algunos años particulares en los que se careció de disponibilidad suficiente de agua, debiéndose recurrir a las fuentes de respaldo térmico. En los últimos años, dado el crecimiento del consumo y la limitada posibilidad de expansión de la capacidad hidráulica, las importaciones primero (durante los años de suministros a bajos precios desde Argentina hasta 2005) y las fuentes fósiles después (con la construcción de la central térmica de Punta del Tigre en 2006) han comenzado a cobrar mayor protagonismo (fig. 26).

Figura 26. Evolución temporal de la generación eléctrica en Uruguay, discriminando por las principales clases de fuentes de energía usadas. Fuente: Adaptado de datos del Balance Energético nacional (http://www.dnetn.gub.uy).

La Ley No. 16.832 del Marco Regulatorio del Sector Eléctrico de 1997 separó los diferentes componentes de la actividad eléctrica (generación, trasmisión y distribución) y eliminó el carácter de "servicio público" de la generación, la cual quedó liberada para la participación de agentes no estatales. Tanto la trasmisión como la distribución fueron mantenidas bajo el régimen monopólico, con precios regulados. Los grandes consumidores quedaron habilitados para adquirir electricidad producida por cualquier generador, de Uruguay o del exterior. Se crearon dos nuevas instituciones: la URSEA (ex UREE), encargada de la regulación del sector, y la ADME, encargada de administrar el mercado eléctrico. Asimismo, se creó el mercado mayorista, y el Despacho Nacional de Cargas fue transferido a la ADME. A pesar de que la ley tiene once años de vigencia, aún no ha sido implementada en su totalidad.

En los próximos años continuará la tendencia hacia un aumento en la demanda (estimado en 4% anual, lo que implica la necesidad de agregar aproximadamente 70 MW de potencia cada año) y una mayor dependencia de los combustibles fósiles. Además de la reciente construcción de la central de Punta del Tigre de 300 MW de potencia, la UTE ya está implementando la incorporación de nuevas

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unidades que funcionarán con combustibles fósiles. Más allá de una posible inversión en una interconexión de 500 MW con Brasil, la falta de excedentes eléctricos en ese país hace impensable que esa sea una solución significativa. Asimismo, las inversiones que se han realizado, y seguramente se acentuarán en los próximos años, en materia de generación eléctrica con fuentes renovables alternativas, también jugarán un rol de creciente importancia, aunque en no se vislumbra que puedan dar por sí mismas la solución al problema del desfasaje entre demanda y oferta en el corto a mediano plazos.

Del párrafo anterior se infiere que las emisiones de gases de efecto invernadero en el sector eléctrico continuarán aumentando durante los próximos años. En el mediano y largo plazos, la situación dependerá de las decisiones que se tomen con respecto a las inversiones en generación con fuentes tradicionales (gas licuado, carbón, nuclear) y del posible rol que tengan las fuentes alternativas. Con relación a estas últimas, corresponde mencionar como antecedente relevante, el Decreto del Poder Ejecutivo 77/006 del 13 de marzo de 2006 (y sus decretos complementarios 397/007 de 26 de octubre de 2007, 296/008 de 18 de junio de 2008 y 299/008 de 20 de junio de 2008), que mandató a la UTE efectuar un llamado a licitación para la adquisición de energía eléctrica de fuentes eólica, biomasa y mini-hidráulica por un total de 60 MW. EL proceso de esa licitación se está completando al momento de la redacción de este informe.

El marco es en consecuencia muy atractivo para posibles proyectos CDM de generación eléctrica: necesidad de inversiones en el sector, un marco regulatorio propicio (aunque con las restricciones dadas por el incumplimiento por parte de los sucesivos gobiernos nacionales del mandato legal de implementar el mercado eléctrico) y una actividad con crecientes emisiones de gases con efecto invernadero. Estas son sin duda las razones que han impulsado la realización de varios proyectos de este tipo.

5.2.1.2 Proyectos CDM de generación eléctrica

Existen posibilidades para el aprovechamiento de varias fuentes de energía renovable en Uruguay. Las mismas comprenden a la energía eólica, a la biomasa, el biogás (producto de desechos sólidos o líquidos) y energía hidráulica (principalmente en forma de mini-represas). También podría haber potenciales oportunidades en la energía geotérmica, en la solar (fotovoltaica) y en la energía de las mareas, aunque no se cuenta con suficiente conocimiento sobre las mismas.

5.2.1.2.1 Energía eólica

Uruguay cuenta con un interesante potencial para el aprovechamiento de la energía eólica (fig. 27), el cual ha sido estimado en más de 1.000 MW. El aprovechamiento de ese potencial se ve limitado por diversos factores: i) la variabilidad temporal en la velocidad del viento, sin que existan formas económicamente viables para el almacenamiento de la energía generada, causa algunas dificultades operativas en el despacho de cargas; ii) redes de transmisión eléctrica insuficientes, en cuanto a extensión y capacidad, para alcanzar a muchos de los sitios con elevado potencial eólico; y iii) relacionado con lo anterior, elevados costos de conexión a la red. El gobierno ha estimado recientemente que es posible desarrollar inversiones para alcanzar una potencia eólica instalada del orden de 275 MW en el año 2015. Este objetivo es consistente con la opinión de varios técnicos, que entienden que no sería manejable un sistema eléctrico con más de 25 a 30 % de la generación eléctrica total proveniente de fuentes eólicas.

Hasta el momento, hay un solo proyecto en el país que se encuentra generando electricidad eólica, ejecutado por las empresas de capitales argentinos Nuevo Manantial y Agroland, ubicadas en los


departamentos de Rocha y Maldonado, respectivamente, con una generación proyectada de 13,45 MW. Un segundo proyecto, actualmente en construcción por parte de UTE, quedará operativo en 2009. EL mismo consiste en un parque de 10 MW ubicado en Sierra de los Caracoles en Maldonado.

Un llamado a licitación realizado por UTE en el presente año (como complemento del llamado realizado en 2007 en el marco del Decreto 77/006) para la adquisición de electricidad producida a partir de fuentes renovables resultó en una abundante oferta de proyectos eólicos, por un total de 120 MW para un cupo de algo más de 20 MW. Varias de las empresas ofertantes tienen planes de inversiones mucho mayores a las ofrecidas a UTE. Esto da la pauta de que el potencial de esta fuente en el país podría ser inclusive mayor al que manejan en la actualidad el gobierno y los técnicos con actuación en esta área. El cuadro 1 resume los principales proyectos que se conocen, los que en su conjunto podrán generar una potencia nominal de 140 MW, con una producción anual de 300.000 CERs. Es posible asumir que a partir de aproximadamente 2015 podrá haber hasta 500 MW instalados con una producción anual de más de 1 millón de CERs.

Cuadro 1. Proyectos eólicos implementados o de posible implementación en Uruguay. Fuente: Base de datos de Carbosur.

Empresa Departamento Potencia (MW)

Año de inicio CER/año

Agroland SA Maldonado 0,45 2007 710

Nuevo Manantial SA Rocha 13 2008 27.300

UTE Maldonado 10 2009 21.000

Amplin SA Montevideo 2 2009 ---

Proyectos presentados a la licitación de UTE de 2008

Cerro Largo. Treinta y Tres, Lavalleja,

Rocha, Maldonado, San José

114,45 2010 250.000

Total --- 139,9 --- 300.000

La contribución de los proyectos de generación eólica al desarrollo sostenible de Uruguay, que como se mencionó es uno de los requisitos básicos del CDM, se lograría a través de: i) sus aportes a la seguridad energética (el crecimiento de la demanda en Uruguay requiere del agregado de unos 70 MW de capacidad de generación en cada año en potencial firme equivalente, y una fracción importante de esa demanda incremental en energía se podría satisfacer con el crecimiento de la capacidad de generación eólica que ofrece una energía firme en períodos anuales o bi-anuales); ii) mejora en la balanza comercial del país, reduciendo importaciones de petróleo por US$ 270 millones anuales (con 500 MW eólicos, asumiendo un precio del petróleo de US$ 70 por barril); iii) reducción en las pérdidas de electricidad por transmisión, dado que la generación distribuida posibilitaría reducir las distancias de transmisión); iv) reducción de emisiones contaminantes de material particulado y óxidos de azufre y nitrógeno por las centrales térmicas que funcionan a petróleo y que se ubican en zonas urbanas (Montevideo y alrededores); v) contribución a la descentralización geográfica de la actividad económica, generando puestos de trabajo en zonas del país con problemas crónicos de desocupación; y vi) posible


participación de industrias locales en la fabricación de equipamientos como torres, transformadores de potencia y otros componentes.

5.2.1.2.2 Biomasa

Varias formas de biomasa existentes o a crearse en el país pueden ser utilizadas para la generación eléctrica, principalmente en forma de lo que se conoce como generación distribuida, es decir, en unidades descentralizadas de pequeño porte, ubicadas en las cercanías de las fuentes de suministro. Dichas fuentes incluyen: i) subproductos de las industrias de la madera (licor negro en plantas de celulosa, aserrín, recortes de madera, astillas de madera); ii) subproductos de la cosecha forestal que habitualmente no se retiran de los montes (puntas de árboles, ramas, corteza); iii) madera cosechada que tenga limitadas alternativas comerciales (madera de raleo o madera en bosques ubicados en zonas alejadas de los posibles consumidores); iv) cáscara de arroz; v) residuos de cultivos agrícolas; vi) biomasa cosechada en nuevos cultivos agrícolas o nuevas plantaciones forestales dedicadas a la obtención de insumos energéticos; y vii) utilización de madera de monte nativo. En el cuadro 2 se presenta una estimación de la disponibilidad potencial de estas fuentes en el año 2015, y su posible contribución a la capacidad de generación eléctrica. Se estima que sería económicamente viable contar con una capacidad instalada del orden de 600-700 MW.

Cuadro 2. Estimación del potencial de producción de biomasa aprovechable para generación eléctrica en 2015. Fuente: Base de

datos de Carbosur.

Fuente Disponibilidad (miles t/año)

b

Potencia (MW)

Licor negro (plantas de celulosa)a ~3000 ~230

Sub-productos de industrias de la madera ~2000 ~150

Sub-productos de cosecha forestal ~1000 ~70

Madera no comercializable ~1500 ~120

Cáscara de arroz ~250 ~30

Subproductos de industrias no madereras c ~300 ~20

Residuos de cultivos agrícolas d 0-300 0-20

Cultivos energéticos e 0-1000 0-70

Madera de monte nativo f 0-200 0-15

Total --- 620-720

a Se asume que en 2015 estarán en funcionamiento las plantas de Fanapel, Botnia y Ence

b En el caso de licor negro, el dato se expresa en toneladas de sólidos secos. En el resto, en peso húmedo.

c Se incluye aquí residuos de industrias oleaginosas, de biocombustibles y otras.

c Se asume que sería posible cosechar residuos de una pequeña fracción de cultivos cerealeros

d Se asume un área de hasta 50.000 ha de cultivos dedicados, con una producción de 20 t/ha/año de biomasa

e Se asume que se podría aprovechar en una primera etapa hasta 10% del crecimiento anual del bosque nativo.

En la actualidad existe un solo proyecto (planta de celulosa de Botnia) de generación eléctrica a partir de biomasa que está registrado en el CDM. Dicho proyecto genera certificados de carbono


solamente por la fracción de la energía eléctrica (aproximadamente 30% del total generado) que es volcada a la red de UTE. La planta de Fanapel también genera electricidad a partir de biomasa.

Por otra parte, hay cinco proyectos por un total de aproximadamente 50 MW que están actualmente en construcción (Bioener, Galofer, Fenirol, Weyerhaeuser, Liderdat) y otros cuatro por 165 MW que comenzarán a construirse brevemente (CEPP, Energías Renovables del Sur, Ponlar, Alur). Ello significa que de los 600 a 700 MW estimados como potencial, a fin de 2009 ya va a haber 160 MW instalados y funcionando, y en el año 2011 dicha cifra se duplicaría para fines de 2011 (cuadro 3).

Cuadro 3. Proyectos de generación eléctrica a partir de biomasa con potencial para producir certificados de carbono, ya

implementados o de posible implementación en Uruguay. Fuente: Base de datos de Carbosur.

Empresa Departamento Potencia (MW)

Año de inicio CER/año a

Botnia SA Río Negro 110 2007 160.000

Galofer SA Treinta y Tres 14 2009 60.000

Bioener SA Rivera 12 2009 50.000

Fenirol SA Tacuarembó 10 2009 40.000

Weyerhaeuser Uruguay SA

Tacuarembó 12 2009 50.000

Liderdat SA Paysandú 5 2009 10.000

E. Renovables del Sur SA Colonia 10 2010 40.000

Alur SA Artigas 10 2010 10.000

Ponlar SA Rivera 5 2010 15.000

CEPP SA Colonia 140 2011 200.000

Otros Varios 20 2011 80.000

Total --- 328 --- 715.000

a En varios de los proyectos, la producción de CER se basa solamente en una fracción de la electricidad a ser generada

El crecimiento en la capacidad de generación eléctrica partir de biomasa puede ser impulsado por la posibilidad de generar vapor12 utilizable en forma de cogeneración. La mayoría de los proyectos que se están implementando actualmente cuentan con la posibilidad de vender vapor a industrias ubicada en las cercanías de las centrales eléctricas, lo cual asegura su viabilidad económica. La escasa demanda de vapor en las zonas en donde se concentra la disponibilidad de biomasa es sin dudas una barrera para la expansión de la generación a partir de biomasa en el país. Las limitaciones en la capacidad de transmisión de la red de UTE constituyen una barrera adicional, de manera similar que para el caso de la generación eólica.

12

Los requisitos técnicos relacionados con la operación de calderas a vapor están regulados por la Ley No. 17930 del 19 de

diciembre de 2005 (Art. 168) y por el Decreto 56/005.


En cuanto a la contribución de los proyectos de generación con biomasa al desarrollo sostenible de Uruguay, se aplican conceptos similares a los de la generación eólica; i) aporte a la seguridad energética, con el beneficio adicional de que se trata de potencia firme, ya que el momento de entrega de la energía es controlado (esto tiene un beneficio adicional en la optimización del aprovechamiento de la energía hidráulica); ii) reducción en las importaciones de petróleo por US$ 350 millones anuales (con 700 MW eólicos, asumiendo un precio del petróleo de US$ 70 por barril); iii) reducción en las pérdidas de electricidad por transmisión, dado que la generación distribuida posibilitaría reducir las distancias de transmisión); iv) reducción de emisiones contaminantes de material particulado y óxidos de azufre y nitrógeno por las centrales térmicas que funcionan a petróleo y que se ubican en zonas urbanas (Montevideo y alrededores); v) contribución a la descentralización geográfica de la actividad económica, generando puestos de trabajo en zonas del país con problemas crónicos de desocupación; y vi) posible participación de industrias locales en la fabricación de equipamientos como calderas, transformadores de potencia y otros componentes. Cabe resaltar que el impacto sobre la descentralización económica es sustancialmente mayor que en el caso de la energía eólica, ya que la generación de empleo es sustancialmente mayor. Por otra parte, hay una valorización del recurso biomasa, lo cual tiene impactos positivos sobre las cadenas industriales de la madera y de los productos agrícolas.

5.2.1.2.3 Biogás

Diversas formas de residuos orgánicos, sólidos y líquidos, urbanos, agrícolas e industriales, pueden generar gas metano a través de procesos fermentativos, y ese gas puede ser utilizado con fines energéticos, tanto para generación de calor como de electricidad, dependiendo de las características de los sitios de generación. El metano es un potente gas de efecto invernadero, con un potencial de calentamiento de la atmósfera equivalente a 21 veces el del dióxido de carbono (comparando la misma masa de ambos gases). La quema de metano, independientemente de su utilización, reduce pues las emisiones de gases de efecto invernadero en un 95%.13 En la sección 5.2.7 más abajo se discute el potencial de reducción de emisiones de metano a través del tratamiento de desechos. Aquí se discute brevemente el potencial de utilización de ese metano para la generación eléctrica.

Las oportunidades para la generación eléctrica a partir de biogás no son muy numerosas, aunque sí existe un potencial importante para la contribución al desarrollo sostenible. Los residuos sólidos urbanos, cuando son tratados en forma de rellenos sanitarios adecuadamente manejados14, pueden generar cantidades relativamente significativas de electricidad. Existe un proyecto piloto en el relleno sanitario de Las Rosas, en Maldonado (operado por Aborgama SA), que genera electricidad a partir de la basura recogida en las ciudades de Maldonado y Punta del Este. La potencia instalada es de 1 MW, aunque la producción efectiva es bastante menor. La Intendencia Municipal de Montevideo tiene un proyecto registrado en el CDM para la captura de metano en el relleno sanitario de Felipe Cardozo, aunque aún no se ha definido cuál será el uso del gas recogido. La generación eléctrica es una de las posibilidades que se maneja. Asimismo, las Intendencias de Canelones, Rivera y Paysandú tienen planes de implementar proyectos similares. En todos los casos, la capacidad de generación eléctrica es relativamente menor. Se estima que si fuera posible implementar proyectos en las principales ciudades del país, se podría contar con una capacidad eléctrica instalada del orden de hasta 30 MW, con una

13

A través de la combustión, el metano (CH4) se convierte en dióxido de carbono (CO2), lo cual implica que el potencial de

calentamiento de una masa determinada de gas se reduce en 21 veces, lo que es lo mismo que una reducción de 95%.

14 No se encuentra regulado de manera integra en una única norma, es tratado por los decretos 135/99 (residuos solidos

hospitalarios), decreto 373/03 (acumuladores eléctricos de plomo y ácido) y decreto 260/07 (reutilización y reciclado de envases).


producción de CER del orden de 120.000 al año (por sustitución de combustibles fósiles en el sistema eléctrico conectado). Cabe mencionar que estos proyectos también producirían CERs por el simple hecho de evitar las emisiones de metano, las cuales serían sustancialmente mayores (hasta 1,5 millones de CERs por año) y se discuten en la sección 5.2.7.

Un segundo caso en el cual sería posible generar electricidad a partir de metano es en los tambos, feedlots y otras formas de producción animal que cuentan con sistemas de tratamiento anaeróbico del estiércol. En caso de que la práctica habitual de dichos sistemas de producción animal sea la del tratamiento anaeróbico de sus efluentes, es posible reclamar créditos de carbono por evitar emisiones de metano. En los casos en que esa no sea la práctica habitual y que se desee realizar un aprovechamiento energético del metano, igualmente es posible implementar sistemas de lagunas o digestores que maximicen la producción de biogás, aunque en este caso no es posible la producción de CERs (aunque sí lo es en caso de que el metano se utilice para generar electricidad y desplazar así el uso de combustibles fósiles). La principal oportunidad para la generación eléctrica a partir de biogás en explotaciones animales radica en los tambos, dado que éstos son usuarios de energía relativamente importantes. Sería concebible satisfacer la totalidad de las necesidades eléctricas de un tambo a partir de la utilización del biogás producido por los mismos. Sin embargo, la capacidad potencial de generación eléctrica es limitada (se estima en aproximadamente 2 MW cada 100.000 vacas en ordeñe).

Por último, los efluentes líquidos industriales con importante carga orgánica también ofrecen la posibilidad de capturar biogás en lagunas anaeróbicas o digestores15. Si bien en la mayoría de los casos sería más conveniente el aprovechamiento térmico de dicho gas, en algunas circunstancias particulares podría ser rentable la generación eléctrica a partir del gas. No disponemos de datos suficientes para estimar con precisión el potencial de generación eléctrica por esta fuente, aunque el mismo difícilmente supere una cifra de 20-30 MW.

5.2.1.2.4 Cogeneración, hidroelectricidad adicional

De la misma manera en que la generación eléctrica a partir de biomasa se vería potenciada por la posibilidad de cogenerar vapor, el mismo concepto se aplicaría a los casos en los que habitualmente se utiliza una fuente de energía (fuel oil, gas natural, leña) para generación de calor (como es el caso de muchas plantas industriales del país), en los cuales se podría implementar con relativa facilidad la cogeneración de electricidad.

Las principales barreras para la difusión de esta práctica son la magnitud de la inversión necesaria (calderas de alta presión y generadores) y la inexistencia de un mercado eléctrico funcional. Se estima que podría ser factible, mediante el diseño de políticas adecuadas, la instalación de sistemas de cogeneración en numerosas plantas industriales, tal vez con un potencial del orden de decenas de MW. En estos casos en que ya existe un uso de combustibles para generación térmica, la implementación de cogeneración no implicaría un uso adicional importante de combustibles, y por lo tanto, todos ellos serían candidatos potenciales para la producción de CERs.

Por otra parte, si bien la capacidad de expansión de la capacidad de generación hidroeléctirca está limitada en el país, existiría aún un potencial remanente inexplorado. Algunos proyectos como la construcción de una represa en el Río Arapey, la ampliación de la capacidad de generación de algunas de las represas existentes, y la inversión en numerosas centrales mini-hidroeléctricas, podrían agregar una capacidad de generación adicional del orden de unas decenas de MW. También en este caso sería posible la producción de CERs.

15

El decreto 253/79 regula la cantidad de contaminantes permitidos en los efluentes industriales.


5.2.1.2.5 Conclusiones sobre el potencial de producción de CERs por generación eléctrica

El cuadro 4 resume los potenciales estimados para la capacidad de generación eléctrica a partir de fuentes alternativas en el país hasta el año 2015, así como los posibles volúmenes de producción de certificados de reducción de emisiones de gases con efecto invernadero (CERs). El cálculo de éstos fue efectuado bajo el supuesto de que no habrá restricciones de tipo metodológico que conduzcan a una reducción en los factores de emisión de la línea de base del sistema eléctrico uruguayo debida al crecimiento de las fuentes renovables en la matriz de generación16. Se puede apreciar allí que el potencial es considerable (alrededor de 1200 MW, equivalente a cerca de 50% de la actual capacidad instalada en el país). La contribución financiera de los certificados de reducción de emisiones (del orden de 2,5 a 3 millones de CERs por año) podría hacer posible la consecución de dicho potencial.

Cuadro 4. Resumen del potencial de instalación de capacidad de generación eléctrica y de producción de certificados de

carbono en el año 2015 en Uruguay. Fuente: Base de datos de Carbosur.

Fuente Potencia (MW)

CER/año (miles)

Eólica 500 1000

Biomasa 620-720 1400-1600

Biogás (residuos sólidos urbanos) 5-30 20-120

Biogás (estiércol) 0-10 0-40

Biogás (efluentes líquidos industriales)

0-30 0-120

Cogeneración 0-20 0-80

Hidroelectricidad 0-60 0-240

Total 1125-1370 2420-3200

5.2.2 Energía térmica

El sector industrial es el principal demandante de energía térmica, la cual se obtiene principalmente a partir de fuel oil y leña. Algunas industrias utilizan gas natural, aunque el suministro de este combustible, proveniente de Argentina, es altamente inestable, por lo que está siendo progresivamente sustituido por las fuentes tradicionales. El consumo de fuel oil ha venido decreciendo

16

El factor de emisión de la línea de base se refiere al valor asumido de reducción de emisiones por unidad de energía (expresado

en t CO2/MWh) que se asume para estimar la producción de CERs de los proyectos. Según las metodologías actualmente vigentes,

se asume que un proyecto CDM de generación eléctrica desplaza la generación de electricidad por las fuentes con peor orden de

mérito de despacho (margen operativo) y por las de más reciente construcción (margen de construcción). En la actualidad, tanto el

conjunto de las centrales con peor orden de mérito como el de las de más reciente construcción, tienen una dominancia de

centrales de respaldo térmico, con elevado factor de emisión. El agregado de numerosas centrales basadas en fuentes

alternativas, con factor de emisión igual a cero, podría tener como consecuencia una reducción en el uso de las centrales térmicas

con alto factor de emisión, tanto en el margen operativo como en el de construcción (especialmente en el primero). Ello implicaría

que las nuevas fuentes estarían desplazando en una medida cada vez menor a la generación por fuentes fósiles, y por lo tanto, la

reducción de emisiones por las mismas sería cada vez menor. Entendemos que en el plazo hasta 2015 no es de esperar que

ocurra una reducción del factor de emisión. Para los proyectos que se inicien con posterioridad a esa fecha, las perspectivas de

producción de certificados de carbono se irían reduciendo progresivamente.


en los últimos años. Si bien no se dispone de estadísticas confiables, es posible asumir que dicha caída habría sido compensada por un incremento en la utilización de leña.

Por convención, las emisiones de gases de efecto invernadero producidas por la combustión de leña se contabilizan como cero, bajo el supuesto de que se trata de fuentes renovables, que forman parte de un ciclo fotosíntesis-combustión. La base de este supuesto es que la remoción de madera de los bosques se contabiliza como una emisión (se asume que todo el carbono contenido en la madera que es cosechada es oxidado y emitido instantáneamente a la atmósfera). Si bien este supuesto está siendo crecientemente cuestionado y revisado, en la actualidad es aceptado. Por consiguiente, toda sustitución de un combustible fósil (que no forma parte de un ciclo, sino que se trata de un proceso unidireccional desde los depósitos fósiles a la atmósfera) por uno renovable (biomasa) se acepta que produce una reducción en las emisiones de gases con efecto invernadero. Las actividades que impliquen la sustitución de combustibles fósiles por biomasa son entonces potencialmente elegibles para el CDM.

El fuel oil fue hasta principios de la década de los 1980 el principal combustible usado por las industrias uruguayas como fuente de energía térmica. A partir de las crisis del petróleo de los años 70 y 80 se produjo una sustitución de calderas y la leña pasó a ser un combustible de creciente importancia, causando una drástica reducción en el consumo de fuel oil (fig. 27). Los bajos precios del petróleo de los años 1990 causaron un breve incremento en el uso de fuel oil, que comenzó a declinar de manera constante luego del pico de consumo en 1998. Las razones de esa caída tienen que ver con la reducción en el precio de la leña, la introducción del gas natural y la política de precios de combustibles del gobierno, que causó un importante incremento en el precio del fuel oil.

Figura 27. Evolución temporal del consumo de fuel oil por los diferentes sectores en Uruguay. Fuente: Adaptado de datos del Balance Energético nacional (http://www.dnetn.gub.uy).

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No existen buenas estadísticas del consumo de leña, pero es posible asumir que las caídas en el consumo de fuel oil fueron explicadas por incrementos similares en el consumo de leña. La situación actual es de un consumo del orden de 100.000 toneladas de fuel oil anuales que, a pesar de la ecuación de precios muy desfavorable (el precio de la unidad de energía térmica en forma de leña equivale a aproximadamente un tercio del precio en forma de fuel oil), siguen siendo la opción preferida. Este nivel de consumo marca de alguna manera el potencial para el uso de los certificados de carbono como instrumento financiero capaz de romper las barreras que evitan el uso de una fuente de energía más sostenible. Dichas barreras estarían relacionadas con la incertidumbre acerca de la disponibilidad de madera, de sus costos de transporte y con las inversiones necesarias para el cambio de calderas. El potencial de producción de CERs sería entonces del orden de 300.000 por año (asumiendo que 100% del fuel oil es sustituible).

En Uruguay ya existe un proyecto relacionado con este sector que implica cambios de combustible en una cementera instalada en la ciudad de Minas (CUCPSA). El mismo está registrado en el CDM y ha sido el primer proyecto uruguayo en emitir CERs. CUCPSA ha sustituido parcialmente, con cáscara de arroz, el combustible utilizado en el proceso. La cáscara de arroz es considerada de la misma forma que la madera en cuanto a su condición de neutra desde el punto de vista de las emisiones. Este proyecto ha generado en promedio 8.000 CER/año desde su registro en 2002.

Al menos otros dos proyectos están siendo implementados actualmente. Uno de ellos es el de Ecolat en Nueva Helvecia, el cual consiste en la sustitución de fuel oil por leña y biogás obtenido mediante el tratamiento de los efluentes líquidos en lagunas anaeróbicas, con una producción esperada del orden de 20.000 CER/año. El otro proyecto es el de Fanapel en su planta de Juan Lacaze, que sustituirá combustibles fósiles (fuel oil y gas natural) por biomasa, como parte de su política de responsabilidad ambiental, ya iniciada en 2006 con la adopción de la tecnología para producir papel libre de cloro. Además del cambio de combustible, Fanapel espera mejorar gradualmente la eficiencia energética del proceso de fabricación de papel (menor uso de energía total por tonelada de papel producido), por lo cual también generará CERs.

5.2.3 Combustibles para el transporte

El sector transporte es responsable por más de 55% de las emisiones de CO2 por combustión de petróleo y sus derivados, principalmente a través del consumo de gas oil, gasolinas y naftas en el transporte carretero. Este sub-sector no sólo es responsable por emisiones de dióxido de carbono sino que la quema de combustibles fósiles también genera emisiones de metano. En particular, la quema de los mencionados combustibles es el origen de alrededor de 50% de las emisiones de CH4 del sector energético. En total, el sector transporte emitió aproximadamente 2.5 Mt CO2/año en 2007, cifra que irá incrementándose progresivamente en el futuro. El uso de gasoil representó 71% de las emisiones en dicho año.

La evolución temporal de los consumos de naftas y gasoil muestran similares patrones, aunque la relación gasoil/nafta ha aumentado de 1,7 en los primeros años de la década de los 80 hasta 2,8 en 2007. La política de precios de combustibles de los últimos años que determinó fuertes incrementos en los precios relativos del gasoil con respecto a las naftas ha tenido escaso efecto sobre dicho cociente. Los incrementos en la producción de madera (responsable por casi 50% de las cargas que se transportan en el país) y de los granos (principalmente soja, pero también casi todos los demás), han sido los principales responsables del incremento en el consumo de gasoil, combustible utilizado para cosecha y


transporte de esos productos. Esa tendencia creciente se mantendrá en los próximos años, en razón del crecimiento esperado en el transporte de cargas.

Discriminando por tipo de vehículo, los que lideran en consumo son los autos y las camionetas, junto con el transporte profesional, el cual incluye camiones y tractores, ambos con alrededor de 30% del consumo de combustibles cada uno. Los ómnibus son responsables por 13% del consumo total. El nivel de consumo de combustible y de emisiones, particularmente en los vehículos de uso particular y profesional, es elevado con relación al servicio que los mismos prestan. Ello se debe a que una fracción importante de los mismos presenta alto grado de obsolescencia, superando en muchos casos los 30 años de edad, y un funcionamiento ineficiente de los motores.

Figura 28. Evolución temporal del consumo de gasolinas (izquierda) y gasoil (derecha) por los diferentes sectores en Uruguay. Fuente: Adaptado de datos del Balance Energético nacional (http://www.dnetn.gub.uy).

Existen múltiples alternativas para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero originadas en el transporte: i) cambio de combustibles fósiles a renovables (biocombustibles); ii) mejora en los estándares de eficiencia de vehículos y renovación de flotas; iii) cambios modales de transporte (sustitución de transporte carretero por transporte fluvial y ferroviario); iv) incremento del uso de vehículos eléctricos o híbridos; v) sustitución de transporte individual por transporte colectivo; vi) ordenamiento de los sistemas de tráfico vehicular especialmente en áreas urbanas (diseño de sistemas multimodales de transporte, incremento en la velocidad de circulación, reducción en la densidad de semáforos y coordinación de los mismos, mejoras en la señalización, construcción de sendas para bicicletas, etc.); y vii) planificación del desarrollo o rediseño de áreas urbanas para minimizar desplazamientos.

Los biocombustibles pueden en muchos casos causar emisiones significativas con respecto a las que producen los combustibles fósiles que sustituyen. Dichas emisiones se originan en cambios en el uso de la tierra asociados a la producción de cultivos, uso de fertilizantes nitrogenados, riego, procesos industriales y transporte, entre otras fuentes. En países con sistemas agrícolas intensivos en uso de energía y fertilizantes, y en países en los que el avance de la agricultura se realiza a expensas de la conversión de áreas de bosques, es posible que el nivel de emisiones asociadas a la producción de biocombustibles puede llegar a ser de similar magnitud a las de los combustibles que desplazan.

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Uruguay tiene el potencial para ser competitivo en la producción de biocombustibles con relativamente bajo nivel de emisiones asociadas.

La Ley No. 18.195 del 14 de noviembre de 2007 (reglamentada por el Decreto 523/008 de 27 de octubre de 2008), que obliga a la mezcla de pequeñas cantidades de biocombustibles (etanol y biodiesel) con naftas y gasoil, haciendo una referencia expresa al uso del CDM como instrumento de financiamiento, constituirá un paso hacia la reducción de emisiones en el sector transporte en Uruguay. Existen varias pequeñas plantas de fabricación de biodiesel ya operativas (Arrozur, Ecodiesel, Biogran, Naturoil/INIA Las Brujas, CRADECO, Masoil), y otras que están en proceso de estudio. Los elevados precios de las oleaginosas y los aceites vigentes en los últimos años han desestimulado fuertemente el desarrollo de inversiones en esta área. Una sustitución masiva del gasoil por biodiesel es posible, pero requerirá de importantes desarrollos e inversiones en materia de conocimiento (para el desarrollo de fuentes alternativas de aceites y otras materias primas), logística (para la mezcla con biodiesel, el transporte y la distribución).

También hay un par de proyectos (Akuo Energy y Alur) de plantas de fabricación de etanol a partir de sorgo dulce y caña de azúcar, respectivamente, aunque el uso de ésta es de muy dudosa viabilidad. En un horizonte de mediano plazo se dispondrá de tecnologías accesibles para la fabricación de etanol a partir de madera, y ello podría significar la posibilidad de sustituir de manera total y definitiva el uso de naftas en el país, con una reducción de emisiones del orden de más de 600.000 tCO2 por año. Una fracción de dicha reducción de emisiones podrá alcanzarse antes del año 2015.

Asimismo, si bien el concepto de pequeñas plantas para la producción distribuida, especialmente en el caso del biodiesel, tiene connotaciones sumamente positivas para el desarrollo sostenible, el logro de un alto grado de desplazamiento de gasoil por biodiesel y de nafta por etanol requerirá del desarrollo de unidades de producción de magnitudes del orden de millones de litros anuales. Existe una importante restricción legal que podría limitar el desarrollo de proyectos de este tipo: la ley uruguaya solamente habilita la generación por privados para flotas cautivas o autoconsumo, debiéndose vender todos los excedentes a ANCAP. Esto hace poco atractiva la inversión en plantas de biocombustibles de gran porte.

Algunos de los emprendimientos para la producción de biocombustibles se encuentran preparando la documentación para ser registrados en el CDM. Sin embargo, la implementación de proyectos CDM en base a biocombustibles se ve dificultada por una serie de factores: i) no existe a la fecha una metodología de línea de base aprobada por la Junta Ejecutiva del CDM, principalmente debido a las dificultades para evaluar las emisiones indirectas causadas por la fabricación del biodiesel; ii) es necesario demostrar que no existirá una doble contabilidad en caso de que el productor y el consumidor de los biocombustibles pretendan reclamar créditos de carbono; y iii) el financiamiento de carbono obtenible por unidad de volumen de biocombustible es de escasa magnitud con relación al precio de mercado del mismo.

La flota de vehículos de Uruguay es muy antigua y causa un nivel relativamente elevado de emisiones. En la actualidad no existen proyectos que prevean una renovación del parque vehicular y tampoco se miden las emisiones generadas por un mal funcionamiento de los motores, como si se hace en otros países. Esta sería sin dudas un área en la que se podrían lograr importantes niveles de reducción de emisiones. El uso de vehículos híbridos es una opción actualmente disponible que ameritaría su estudio.

Las otras medidas mencionadas parecen estar aún lejos de poder implementarse, por lo que no se incluye aquí un análisis respecto a las mismas. Queda claro entonces que las posibilidades de mitigación de las emisiones de gases con efecto invernadero en un horizonte de tiempo de mediano


plazo (hasta 2015) estarían restringidas a un máximo de unas decenas de miles a unos pocos cientos de miles de toneladas anuales de dióxido de carbono, principalmente por concepto de sustitución de combustibles fósiles.

5.2.4 Forestación

La masa forestal creada luego de la promulgación de la Ley No. 15.939 de 1987, que se puede estimar en aproximadamente 700.000 ha al presente, remueve anualmente de la atmósfera una cantidad neta (descontando emisiones por cosecha) del orden de 15 Mt CO2. Buena parte de ese servicio de mitigación del cambio climático no es elegible para generar certificados de carbono en el CDM, ya que éste sólo admite actividades iniciadas a partir del año 2000, y que además demuestren su adicionalidad. Pero es significativo el hecho de que las remociones netas de dióxido de carbono por la actividad forestal compensan aproximadamente la mitad de las emisiones totales del país.

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Figura 29. Proyección de los stocks de carbono en plantaciones forestales de Uruguay (gráficas superiores) y de las remociones o emisiones netas anuales de CO2 por las mismas (gráficas inferiores) para dos escenarios de expansión de las plantaciones forestales: sin aumento futuro de las áreas (gráficas de la izquierda) y con aumento futuro de las áreas a casi el doble del nivel actual (gráficas de la derecha). Las remociones de CO2 en las gráficas inferiores se indican con valores positivos, mientras que las emisiones se indican con valores negativos. El color verde indica stocks o cambios de stocks en los bosques, mientras que el color naranja indica lo mismo en la masa de productos elaborados con madera cosechada. Fuente: Base de datos de Carbosur.


El secuestro de carbono atmosférico por los sistemas forestales no es un proceso indefinido, sino que los “sumideros”17 biológicos de carbono como los bosques se saturan en un momento dado, dejando de remover dióxido de carbono. Es más, cuando el bosque alcanza su saturación, las emisiones asociadas a la cosecha, transporte e industrialización de la madera convierten al sumidero en una fuente de gases con efecto invernadero. La figura 29 ilustra este proceso. En el escenario conservador (sin expansión futura del área forestal en el país) el reservorio de carbono en la biomasa se equilibra alrededor del año 2020, mientras que el reservorio de carbono en los productos elaborados con la madera cosechada en los bosques uruguayos alcanza su equilibrio unos diez años más tarde. Para el escenario de mayor expansión del área de bosques, el proceso de remoción neta se extiende más allá del año 2030.

Existe considerable potencial para la expansión de las áreas forestadas en el país (fig. 30). Esta afirmación no solamente se basa en la observación de la fig. 30, sino en el hecho de que Uruguay reúne condiciones privilegiadas para el desarrollo de plantaciones forestales, incluyendo, entre otras ventajas, la disponibilidad abundante de tierra, rápidos crecimientos, abundancia de agua, claridad en la propiedad de la tierra y respeto de las leyes en general, existencia de un sector forestal con creciente grado de industrialización y abundante disponibilidad de servicios especializados. Merece particular destaque el hecho de que el país se encuentra en el centro de la región más grande en el mundo con alta aptitud para plantaciones forestales en el CDM, como se indica en las figs. 8 y 9 (Sección 2.2).

Figura 30. Suelos de prioridad forestal en Uruguay (áreas en marrón y amarillo) y plantaciones forestales según detección satelital en 2008. Fuente: Sistema de Información Forestal, Pike Consultora Forestal

17

El término sumidero se refiere al reservorio de carbono de un ecosistema que remueve dióxido de carbono de la atmósfera. La

razón de la saturación del sumidero es que cuando se alcanza un cierto volumen de biomasa, el proceso respiratorio (emisión de

CO2) se equilibra con el fotosintético (remoción de CO2). Éste es más intenso que aquél en las primeras etapas de desarrollo de

una plantación forestal.


Buena parte de la expansión futura del área forestal, lo mismo que de las plantaciones ya realizadas a partir del año 2000, podrá ser elegible para el CDM o para la venta de certificados de carbono en el mercado voluntario. El desarrollo de proyectos forestales para secuestro de carbono se vio retrasado por la tardía implementación de las regulaciones de los mismos por parte de la Conferencia de las Partes de la Convención de Cambio Climático, y por la complejidad de las mismas. Varios proyectos en Uruguay están actualmente avanzando en la documentación para procurar su registro en el CDM o en diversos esquemas del mercado voluntario. Estimamos que estos y otros proyectos a implementarse en el país podrán obtener certificados por varios millones de toneladas de CO2 anuales, durante un período de al menos 20-30 años.

Una de las principales barreras para el desarrollo masivo de proyectos forestales en el CDM es el tratamiento que se ha resuelto dar al tema de la posible no permanencia de los sumideros. Si bien la remoción de dióxido de carbono de la atmósfera (función que cumplen los bosques y todos los ecosistemas en los que ocurre fotosíntesis) tiene exactamente el mismo efecto, desde el punto de vista del efecto invernadero, que la reducción de una emisión, existe el riesgo de que parte del carbono removido vuelva fácilmente a la atmósfera (por ejemplo, a través de cambios en el uso de la tierra, ataques de plagas o incendios). Esto es lo que se conoce como no permanencia. Por otra parte, una reducción de emisiones (por ejemplo, por el cambio de un combustible fósil por uno renovable) es de carácter permanente. La Conferencia de las Partes de la UNFCCC decidió generar certificados temporarios para los proyectos forestales (Sección 4.1.3), de manera que si el bosque desaparece o su reservorio de carbono disminuye, los certificados no podrán ser renovados, y su tenedor deberá sustituirlos por otros. Esto supone un riesgo que hasta ahora el mercado ha demostrado que no es asumible por parte de los compradores de certificados. Como consecuencia de la ausencia casi total de demanda de certificados forestales y de la penalidad esperable en el precio de los mismos18, de los 1170 proyectos CDM registrados en la actualidad (Sección 4.1.4), solamente uno es de forestación.

El tratamiento dado a la no permanencia por el VCS (estándar dominante en el mercado voluntario, ver sección 3.1) ha sido más ingenioso y exitoso. En este caso, cada proyecto es calificado según su riesgo de no permanencia (mediante un procedimiento incluido en el mismo estándar VCS), y en función de esa calificación debe depositar un porcentaje de los certificados expedidos (de hasta 30% del total) en una cuenta “buffer”, que será utilizada en caso de reversión de los sumideros. Dicha cuenta “buffer” es integrada con los aportes de todos los proyectos registrados en el sistema, de manera que constituye una forma de seguro de no permanencia. En la medida en que a lo largo de los años el proyecto demuestre que su riesgo de no permanencia no aumenta o disminuye, estará en condiciones de ir recuperando gradualmente los créditos que son depositados en el “buffer”. De esta manera, el precio de mercado de los certificados de origen forestal es exactamente el mismo que el de certificados originados en otros tipos de proyectos, y su comprador no asume ningún tipo de riesgo, ni tendrá la necesidad de sustituir sus certificados forestales en el futuro. En consecuencia, son muy numerosos los proyectos que están operativos así como los volúmenes de certificados comercializados.

18

El hecho de que un certificado temporario deba ser reemplazado hace que el comprador descuente del precio a pagar el costo

de sus sustitución, que puede ocurrir a los cinco o más años de su expedición por parte de la Junta Ejecutiva del CDM (aunque

nunca a más de 60 años desde la expedición). Existen además otros riesgos asociados a los lCERs (el incumplimiento por parte

del proyecto en remitir los informes de monitoreo en tiempo y forma puede causar la anulación de los certificados). En

consecuencia, los tCERs, que tienen cinco años de vigencia, podrán tener una penalización de precio del orden de hasta 80% con

respecto a los CER normales. En el caso de los lCERs, si bien éstos pueden ser de mucho mayor duración, el riesgo asociado a la

no remisión del informe de monitoreo puede significar que simplemente no haya precio por falta de compradores interesados.


5.2.5 Ganadería

La ganadería es responsable por más de 80% de las emisiones de gases con efecto invernadero en Uruguay. En particular, los sistemas de ganadería vacuna y ovina extensivos que se desarrollan en la mayor parte del territorio, producen la mayor parte de las emisiones, tanto en su nivel absoluto como por unidad de producto. Dichas emisiones se originan principalmente en la fermentación ruminal (metano) y en los procesos microbiológicos que utilizan el estiércol y la orina, que producen metano y óxido nitroso. Dada la relativa estabilidad temporal de los stocks de ganado y de los sistemas de producción dominantes en el país, las emisiones de gases de efecto invernadero del sector ganadero se han mantenido relativamente estables en el tiempo, en un nivel del más de 20 Mt CO2-eq por año.

Se estima que cada kilo de carne vacuna producida en Uruguay (medida en términos de peso vivo) produce emisiones de metano y óxido nitroso por más de 30 kg CO2-equivalente. Estos niveles de emisión por kg de carne podrían ser reducidos de manera importante a través de la intensificación de los sistemas de producción. La implementación de sistemas de producción más intensivos podría resultar en menores emisiones por unidad de producto, aunque las emisiones totales del país podrían incrementarse dado que la producción total aumentaría con la intensificación.

La intensificación puede ocurrir manteniendo el sistema de pastoreo, o mediante confinamiento parcial o total. Las implicancias de una u otra forma con relación a las emisiones de gases con efecto invernadero son diferentes. Por una parte, la intensificación en base a mejoramiento de pasturas puede tener el beneficio adicional del secuestro de carbono en el suelo por las pasturas, el cual se sumaría a la reducción de emisiones por unidad de producto que se podría lograr (con las mismas restricciones que se aplican a proyectos forestales con relación a los asuntos de la saturación de sumideros y riesgo de no permanencia). Por otra parte, en el caso de sistemas que dependen de la transferencia de forrajes y concentrados al sitio de consumo, si bien las emisiones directas (por ejemplo, por fermentación ruminal) se reducen marcadamente, hay otras emisiones que pueden incrementarse (por manejo del estiércol y por la reducción de reservorios de carbono en las tierras en donde se produce el forraje). Ambas fuentes de emisiones pueden ser potencialmente controlables y evitadas.

El tema del secuestro de carbono en los suelos merece una especial consideración. En la fig. 31 se muestra una hipotética situación en la que un sitio determinado fue sometido históricamente a cambios en el uso del suelo, causando en consecuencia reducciones en los niveles de carbono orgánico (y por consiguiente, emisiones de dióxido de carbono a la atmósfera). Según un estudio científico realizados en 11 sitios de Argentina y Uruguay19 el pastoreo practicado durante 370 años ha producido una reducción promedio de 22% (21,2 t/ha) en el contenido de carbono orgánico de los suelos. Ello significa que existe el potencial para recuperar ese carbono perdido y a la vez ayudar a la mitigación del cambio climático. La siembra de pasturas en sitios con historial de degradación de suelos por la agricultura o erosionados, y el mejoramiento de pasturas (por ejemplo, con la introducción de especies más productivas y/o con forraje de calidad superior) son prácticas que conducirían a una recuperación del carbono del suelo. Según el inventario nacional de gases con efecto invernadero elaborado por la DINAMA, las pasturas mejoradas removían en el año 2004 un total de aproximadamente 5 Mt CO2 de la atmósfera, mitigando así cerca de un sexto de las emisiones totales del sector ganadero. Existe el potencial para aumentar esa cifra considerablemente por un plazo de dos o tres decenios.

19

Piñeiro, G., Paruelo, J.M. y Oesterheld, M. 2006. Potential long-term impacts of livestock introduction on carbon and nitrogen

cycling in grasslands of Southern South America. Global Change Biology 12:1267–1284.


Figura 31. Modelo conceptual de la evolución histórica del nivel de reservorio de carbono en un ecosistema de Uruguay (por ejemplo, del litoral oeste) que fue sucesivamente sometido a cambios de uso a través de la introducción primero de la ganadería, y más tarde de la agricultura tradicional basada en el laboreo intensivo de suelos. El modelo incluye además la proyección de los niveles de reservorio de carbono bajo posibles nuevos sistemas de producción introducidos con la finalidad de mitigar emisiones de gases de efecto invernadero Fuente: Elaboración propia de Carbosur

Además de la intensificación, existen otras formas posibles de reducir emisiones en la actividad ganadera: mejoramiento genético, manipulación de la microflora ruminal, uso de aditivos a la dieta (aceites vegetales, taninos, monencinas y otros compuestos químicos), optimización de la ingesta de proteína para reducir la excreción de nitrógeno, y otras. La mayoría de estas medidas de mitigación se encuentran en fase experimental, o no son consistentes en sus efectos. No se vislumbra un impacto posible de estas medidas en la mitigación de las emisiones del sector ganadero de Uruguay en el mediano plazo (hasta 2015).

Algunos proyectos de intensificación de la producción ganadera han comenzado a interesarse en la posibilidad de acceder a financiamiento adicional a través de la producción de certificados de carbono. Los mismos enfrentan varios tipos de barreras: i) no existen metodologías aprobadas para la reducción de emisiones por fermentación ruminal (responsable por 50% de las emisiones ganaderas de Uruguay) ni para la reducción de emisiones de óxido nitroso por deposición de estiércol y orina sobre los suelos (responsable de 45% de las emisiones ganaderas); ii) el desarrollo de metodologías que reconozcan la reducción de emisiones por unidad de producto puede resultar difícil en un sistema como el CDM que se basa fuertemente en la reducción de emisiones absolutas, aunque existen antecedentes de metodologías que premian a la mejora en la eficiencia energética medida como emisiones energéticas por unidad de producto; iii) el secuestro de carbono en los suelos en sistemas agrícolas y ganaderos no es una actividad elegible en el CDM (aunque sí lo es en los mercados voluntarios, por ejemplo, bajo el VCS); y iv) la relativamente reducida emisión de gases de efecto invernadero por unidad de superficie (aproximadamente 1 t CO2-eq./ha en sistemas de pastoreo extensivo) determina la necesidad de implementar proyectos de gran escala en cuanto a su extensión territorial, lo cual implica la necesidad de agrupar varias unidades de producción en un proyecto.


La intensificación de los sistemas de producción ganadera parece ser un camino necesario a recorrer en Uruguay. La creciente competencia por el uso de la tierra en el país, con el consecuente incremento en los valores de la misma, son factores de fuerte amenaza para los sistemas tradicionales de producción ganadera en el país. El financiamiento de carbono puede ser la llave para efectuar el cambio hacia sistemas superiores de producción ganadera, que preserven las ventajas de estar basados en pastoreo directo y la compatibilidad con las exigencias de los mercados en cuanto al confort animal. Sería concebible un objetivo de desarrollar proyectos de mejoramiento de pasturas que reduzcan emisiones de gases del ganado y a la vez secuestren carbono en los suelos. El incremento en el contenido de materia orgánica de los suelos podrá a su vez resultar en incrementos en la fertilidad de los mismos y en su tolerancia a eventos climáticos como la sequía, causa histórica de fuertes pérdidas económicas para el sector, y que parece haber incrementado su frecuencia como consecuencia del cambio climático.

Estimamos que podría ser factible desarrollar un programa de proyectos de mejoramiento de pasturas sobre un área de 500.000 ha hasta el año 2015, apostando al secuestro de carbono de 2,5-3,0 t CO2/ha/año, y a la reducción de emisiones ganaderas del orden de 40%. Este programa podría lograr la producción de certificados de carbono por un total de 1,5 a 2 Mt CO2-eq./año en 2015. En caso de que en años posteriores a 2015 este programa se extienda a toda la superficie de ganadería extensiva del país, la reducción de emisiones podría ser del orden de más de 20 Mt CO2-eq./año.

Cabe efectuar dos aclaraciones con respecto a la cifra estimada en el párrafo anterior. Una es que una vez que se alcance la saturación de los sumideros (pool de carbono orgánico de los suelos), la reducción de emisiones se limitará a las provenientes de las fuentes ganaderas (fermentación ruminal y deposición de estiércol y orina sobre los suelos). La segunda aclaración es que dicha estimación se basa en la reducción de emisiones por unidad de producto, pero para lograr la misma es necesario incrementar las emisiones globales, ya que el nivel de producción aumentaría en mayor medida que la reducción de emisiones. Este dato podría adquirir relevancia en el escenario probable de que Uruguay deba afrontar compromisos internacionales de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, las cuales no se miden en términos de intensidad (es decir, por unidad de producto) sino de nivel absoluto. La implementación de un programa como el mencionado podrá ser de gran utilidad para el gobierno uruguayo a la hora de negociar su nivel de compromiso (que no necesariamente implica una reducción de emisiones, sino simplemente un tope a las mismas).

5.2.6 Agricultura

Las principales emisiones de gases de efecto invernadero en el sector agrícola uruguayo tienen que ver principalmente con el uso de combustibles (contabilizado normalmente en el sector energía), el uso de fertilizantes nitrogenados, el aporte de N al suelo por los residuos de los cultivos y el cultivo de arroz. La suma de fertilización nitrogenada y aportes de residuos a los suelos causó la emisión de óxido nitroso por 688,2 ktCO2-eq. en 2002. Las emisiones de metano por el cultivo de arroz en el mismo año fueron de 733,9 ktCO2-eq., y si se consideran otras fuentes menores, la emisión total de las actividades agrícolas, excluyendo el uso de combustibles, fue de 1,4 MtCO2 en 2002.

Las principales medidas de mitigación de dichas emisiones serían el incremento en la eficiencia del uso del nitrógeno proveniente de los fertilizantes y la reducción de emisiones de metano en arrozales mediante el manejo del riego. En el primer caso, el uso de cultivos de leguminosas en la rotación de cultivos, especialmente en forma de abonos verdes, y el adecuado manejo de la fertilización


nitrogenada para armonizar la oferta de nitratos en el suelo con su demanda por los cultivos, son las medidas más promisorias. El uso de inhibidores de la ureasa, enzima que favorece la conversión de urea en amonio, es también una práctica que podría ser difundida. Para el caso de las emisiones de arroz, la práctica que se ha identificado como prácticamente la única con posibilidades de reducir emisiones sería la del drenaje transitorio del cultivo, en una o dos ocasiones, durante el ciclo del mismo. Los principales inconvenientes de esta medida son la necesidad de una mayor disponibilidad de agua, los costos adicionales de riego, y las dificultades para lograr un efectivo drenaje en suelos muy planos.

Todas las medidas de mitigación mencionadas en el párrafo anterior podrían ser implementadas bajo el CDM, aunque aún no existen metodologías aprobadas para ninguno de los casos, lo cual puede constituir una importante barrera, especialmente considerando las altas incertidumbres que rodean a las estimaciones de emisiones de gases como el metano y, especialmente el óxido nitroso, que ocurren con muy baja intensidad. La posibilidad de implementar proyectos pasa por cubrir grandes extensiones que minimicen las incertidumbres que serían relativamente importantes en proyectos de pequeña escala. Es nuestra opinión que en un horizonte de mediano plazo (año 2015) no sería esperable una reducción significativa de emisiones por estas actividades.

Por otra parte, existe un importante potencial para el secuestro de carbono en suelos de tierras agrícolas, a través de sistemas más productivos (rotaciones más intensas, uso de fertilizantes, uso de riego, rotación de cultivos y pasturas, uso de abonos verdes) o a través de reducciones en el laboreo de suelos, especialmente a través de la adopción de sistemas de siembra directa (fig. 31 en sección 5.2.5). Al igual que en el caso de mejoramiento de pasturas, el secuestro de carbono en suelos agrícolas no es elegible para el CDM, aunque sí lo sería para el VCS. Otra forma de mitigar el cambio climático en tierras agrícolas sería mediante la plantación de árboles, ya sea en forma de quintas, cortinas o de bosques extensos en suelos degradados, erosionados o de baja productividad. Esta actividad sí podría ser elegible para el CDM.

La adopción de sistemas de siembra directa aparece como la medida de mayor facilidad de implementación para la producción de certificados de carbono en tierras agrícolas. Una importante restricción para ello podría ser el tema de la adicionalidad, ya que una buena parte de las tierras agrícolas ya están bajo este sistema, y por consiguiente sería difícil demostrar que el mismo no forma parte del escenario de línea de base. Existe todavía una fracción importante del área agrícola que se encuentra bajo sistemas de producción que intercalan cultivos con laboreo previo con otros cultivos bajo siembra directa. En esas áreas podría existir la oportunidad para hacer la total eliminación de los laboreos de suelos, secuestrando carbono en el proceso. La inserción de pasturas y abonos verdes en rotación con cultivos que ya se encuentran bajo sistemas de siembra directa permanente puede constituir otra oportunidad.

En síntesis, estimamos que para el sector agrícola podría haber posibilidades de reducir emisiones de óxido nitroso desde los suelos por hasta unas decenas de miles de t CO2 anuales; mientras que para el secuestro de carbono se podría pensar en un área de hasta 100.000 ha sometida a procesos de mejoramiento de los reservorios de carbono orgánico del suelo, con un potencial de producción de certificados por hasta 300.000 t CO2 anuales en el país.


5.2.7 Desechos

En Uruguay el sector de los desechos comprende las emisiones de los vertederos municipales (residuos sólidos urbanos), las aguas residuales domesticas y comerciales, y los efluentes generados por la industria (líquidos y sólidos)20. El gas de efecto invernadero de mayor relevancia en este sector es el metano, el cual se produce solamente cuando la degradación de la materia orgánica presente en los desechos se lleva a cabo a través de procesos anaerobios.

Anualmente los residuos sólidos urbanos (RSU), con una emisión anual de 1110 kt CO2-eq./año en 2002, contribuyen con aproximadamente el 80% de las emisiones de CH4 del sector. El Departamento de Montevideo, con 45% de la población urbana del país, concentra el 50% de las emisiones por los RSU. Ello se debe a que Montevideo presenta una tasa de generación de residuos por habitante superior a la del resto de los dieciocho departamentos. Canelones y Maldonado son responsables, cada uno de ellos, por alrededor de 15% de las emisiones totales.

Históricamente, los RSU no han tenido un correcto manejo en Uruguay. Los vertederos se manejan a cielo abierto y la impermeabilidad de los mismos hacia las napas freáticas no ha sido debidamente controlada. Actualmente esta situación se encuentra en un proceso de mejora, especialmente en las áreas urbanas con mayor producción de residuos. En base a lo establecido en la Ley No. 17.283 (Ley general de protección del Medio Ambiente) de diciembre de 2000, la DINAMA se encuentra actualmente preparando un nuevo decreto que regulará la generación, recolección, transporte, almacenamiento, comercialización, tratamiento y disposición final de los residuos.

Las emisiones por los RSU pueden mitigarse a través del cerramiento de los vertederos y la captura del biogás resultante de los procesos de fermentación en los mismos. El biogás colectado puede o no ser utilizado energéticamente, y en ambos casos su combustión resulta en una reducción de 95% en el efecto de calentamiento de la atmósfera. Alternativamente, la reducción de la carga orgánica de los RSU, a través de la implementación de mecanismos de clasificación de a la basura y del reciclado o compostaje de los residuos orgánicos, también puede resultar en una reducción de emisiones.

Potencialmente, sería concebible la reducción de la casi totalidad de las emisiones en el sector en un horizonte de mediano plazo. Tal vez la principal restricción para ello sea el reducido volumen de residuos que se recolectan en la gran mayoría de las áreas urbanas del país. Normalmente se asume que para que un proyecto de relleno sanitario y captura del biogás sea económicamente viable, se requiere una población mínima de 100.000 a 200.000 habitantes aportando todos sus residuos. Salvo contadas excepciones que apenas se ubican cerca del límite inferior de dicho rango, casi todas las ciudades y pueblos del país no podrían implementar proyectos de este tipo.

Ya existe un proyecto piloto en el relleno sanitario de Las Rosas en Maldonado, que captura biogás para su utilización como fuente de energía. La Intendencia Municipal de Montevideo ha registrado, en el corriente año, un proyecto CDM de captura de metano en el vertedero municipal Felipe Cardoso. Se proyecta una reducción de emisiones promedio de 200 kt CO2-eq./año.

Existe además un proyecto en elaboración, que podría ser implementado como un Programa de Actividades21 en el CDM, que nuclea a ocho centros urbanos, entre los cuales se encuentran los rellenos 20

Los efluentes gaseosos se consideran bajo el capítulo de procesos industriales

21 Los Programas de Actividades pueden ser desarrollados bajo el CDM. Los mismos comprenden dos o más actividades de

proyectos CDM, las cuales están bajo la coordinación de una única entidad. La principal ventaja de un Programa de Actividades

con respecto a, por ejemplo, la inclusión de varias actividades en un único proyecto CDM es que cada actividad es independiente

en cuanto a la fijación de las fechas de comienzo y finalización de cada período crediticio. En un proyecto CDM que incluye varias

actividades, éstas deben comenzar y finalizar simultáneamente.


sanitarios de Paysandú y Rivera, los que se encuentran más avanzados en el proceso. La organización de estas actividades bajo un programa a ser coordinado por la Unidad de Desarrollo Municipal de la Oficina, Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República, permite superar la barrera del reducido tamaño de cada uno de los rellenos individuales. Se proyecta una reducción de emisiones que comenzara siendo de alrededor de 17 kt CO2-eq./año, en el primer año de implementación, hasta llegar luego de 30 años aproximadamente a 160 kt CO2-eq./año (Figura 32).

Las emisiones de gases de efecto invernadero causadas por los residuos industriales orgánicos sólidos no han sido contabilizadas hasta el presente en el inventario nacional de dichos gases. Si bien no existen datos estadísticos completos con respecto a los volúmenes y forma de disposición de los mismos, es posible afirmar que dichas emisiones no serían poco significativas. Varias industrias de la madera (aserraderos, chipeadoras) y otros rubros (molinos arroceros, aceiteras) producen abundantes residuos que son depositados a cielo abierto en pilas de tamaño considerable (fig. 33). Algunos proyectos CDM que planean utilizar esos residuos (BioEner SA, Galofer SA, Fenirol SA, Cuadro 3, Sección 5.2.1.2.2) reclamarán certificados de carbono por la reducción de emisiones debida a la utilización del material depositado en dichas pilas. Otro proyecto relacionado con el tratamiento de residuos industriales orgánicos sólidos, que en la actualidad son depositados en vertederos y allí sometidos a descomposición anaeróbica, es el que maneja un grupo de frigoríficos para fabricar fertilizantes orgánicos a partir de los contenidos ruminales. Estimamos que para el año 2015 se podría lograr la reducción de emisiones por residuos industriales sólidos del orden de más de 100 kt CO2-eq./año.

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Figura 32. Reducción esperada de emisiones en el Programa de Actividades bajo el CDM para la captura de biogás en los RSU de ocho centros urbanos de Uruguay. Fuente: Base de datos de Carbosur


Figura 33. Pila de chips de madera en aserradero del norte del país (izquierda) y pila de cáscara de arroz en molino arrocero del noreste del país (derecha). Fuente: Base de datos de Carbosur

Los efluentes líquidos industriales, junto con las aguas residuales domésticas y comerciales, son responsables por el restante 20% de las emisiones. El grupo de industrias que trata sus efluentes de forma anaerobia, se concentra principalmente en los sectores de productos cárnicos, lácteos, frutas y verduras, lavado y procesamiento de pescado y curtiembres. Existe además un pequeño grupo de industrias de otros rubros de menor escala, las cuales contribuyen con una mínima parte de las emisiones.

El Decreto 253/79 regula la cantidad de contaminantes permitidos en los efluentes industriales. El mismo define ciertos parámetros con límites que deberán ser cumplidos para obtener el permiso de vertido. La DINAMA es la encargada del contralor del cumplimiento con las regulaciones vigentes. Las industrias mencionadas en el párrafo anterior tienen en general la necesidad de efectuar tratamiento y manejo de sus efluentes líquidos para poder dar cumplimiento con los límites establecidos en el decreto, y en la mayoría de los casos, se debe recurrir a tratamientos anaeróbicos, los cuales resultan en emisiones de metano. Según el inventario nacional de gases con efecto invernadero, en 2002 se emitieron 9936,8 t CH4 por los efluentes industriales líquidos, cifra equivalente en potencial de calentamiento de la atmósfera a 209 kt CO2. La industria frigorífica es responsable por aproximadamente la mitad de dichas emisiones. Hasta el presente, ninguna industria ha implementado un sistema de recolección de metano, pero es claro que esta es una excelente oportunidad para proyectos CDM.

Además de los efluentes líquidos industriales, existe una fuente de creciente importancia como los son los efluentes líquidos de explotaciones animales como tambos, feedlots, y criaderos de cerdos y aves. Se estima que se podría lograr la producción de reducciones certificadas de emisiones por varias decenas de miles de t CO2 por este concepto hacia el año 2015.}

En síntesis, existe un considerable potencial para la reducción de emisiones en el sector desechos, por un total estimado de hasta 1,0 Mt CO2-eq./año en 2015, cifra que resulta de medidas relacionadas con los residuos sólidos urbanos (0,6 Mt CO2-eq./año), los residuos sólidos industriales (0,1 Mt CO2-eq./año), los efluentes líquidos industriales (0,2 Mt CO2-eq./año) y los efluentes líquidos animales (0,1 Mt CO2-eq./año).


5.2.8 Procesos industriales

Diversas actividades industriales no energéticas generan emisiones de gases de efecto invernadero en Uruguay. Dichas emisiones provienen principalmente de los procesos de producción en los cuales física o químicamente tienen lugar transformaciones de materiales. Dentro de las industrias de cuyos procesos se desprenden importantes cantidades de gases de efecto invernadero se encuentran la producción de cemento Portland y cal viva. Para el primero, las emisiones se producen específicamente en la etapa de producción de clinker, producto intermedio esencial en el proceso, responsable por más de 95% de las emisiones de CO2 en este sector. El resto de las emisiones se generan en la producción de cal y la utilización de carburo de calcio, no superando este último el 1% de las emisiones. Uruguay no cuenta con otras industrias con importante generación de gases de efecto invernadero, como podrían serlo la producción de amoníaco a partir de gas natural o la producción de metales a partir de sus minerales. Dado que no es de esperar que ocurra un desarrollo importante en estas industrias en razón de la inexistencia de fuentes abundantes y baratas de energía y de yacimientos minerales que ameriten su explotación, la situación actual no cambiará, y las emisiones procedentes de la producción de cemento seguirán siendo las principales en este sector, incrementándose en el tiempo acompañando el crecimiento propio de la industria.

Según el inventario nacional de gases con efecto invernadero, las empresas manufactureras de

cemento en Uruguay generaron, por producción de clinker en 2006, 364.1 t de CO2, equivalente a 97,5% del total de emisiones por procesos industriales. Las posibles medidas de mitigación de estas emisiones serían la utilización del tail gas o una disminución del contenido de CO2 en el mismo.

En cuanto al uso del tail gas, todavía no se ha experimentado en esta área. Los posibles usos serían el aprovechamiento de la temperatura de salida del gas con el cual se podría generar energía (en cuyo caso no reduciría emisiones directamente, sino a través de la sustitución de otras fuentes de energía de origen fósil), o la posible utilización del propio CO2 en otros procesos que demanden del mencionado gas sin altos requerimientos de pureza.

Por otra parte, sería posible reducir las cantidades de CO2 en el tail gas mediante su purificación y envasado para usos diversos (por ejemplo, en la industria de las bebidas gaseosas). Las empresas proveedoras de CO2 en el Uruguay actualmente importan dicho gas principalmente desde Argentina, donde se produce a partir de combustibles fósiles, ya que el volumen de la demanda que existe en nuestro país no amerita económicamente instalar una planta de producción en nuestro territorio. Sin embargo, dicha producción podría llegar a ser factible a partir de una fuente concentrada como sería el tail gas de las industrias cementeras. A los efectos de este análisis asumimos que esta es una posibilidad lejana en el tiempo, no realizable antes de 2015.

5.2.9 Otros sectores (eficiencia energética, edificios)

El IPCC en su Cuarto Informe sobre el Cambio Climático estimó que las principales oportunidades de mitigación del cambio climático a nivel mundial están en el sector edificios, con un potencial económico de reducción de emisiones de 5500 a 6000 Mt CO2-eq./año en 2030 (fig. 16, sección 3.3). Este sector incluye medidas como diseños mejorados de edificios (residenciales, comerciales, industriales), incorporación de modernas técnicas de iluminación con óptimo aprovechamiento de la luz solar, mejor aislamiento térmico, sustitución de materiales intensivos en energía (acero, plásticos, cemento, ladrillo) por madera, y otras. Muchas de estas medidas podrían tener costos muy bajos o negativos (por ejemplo, en los casos en que los ahorros de energía superan a los costos de implementación).


En el caso de Uruguay, los edificios, casas y otras construcciones tienen una antigüedad que en muchos casos supera los 40-50 años, carecen de un diseño pensado para los objetivos de conservación de la energía y uso eficiente de la misma, y carecen de un adecuado mantenimiento. Las construcciones más recientes adolecen de los mismos problemas. No existe legislación vigente que regule las construcciones desde el punto de vista de la conservación de energía, aunque la Dirección Nacional de Energía ha iniciado un programa de eficiencia energética que en el futuro podrá incluir el desarrollo de normativas al respecto. Es claro que existe un significativo potencial para reducir emisiones con ahorro de energía, lo cual podría ser lograble en buena medida a costos muy reducidos si se incorpora la variable de financiamiento por venta de certificados de carbono.

Considerando que más de la mitad de la electricidad consumida en el país se destina a edificios (incluyendo en ello a las residencias, los comercios, los edificios industriales y la iluminación pública), y que la reducción en el consumo eléctrico sería en gran medida a expensas de la generación por combustibles fósiles, es posible estimar que todo ahorro en el consumo eléctrico en este sector será muy efectivo en términos de reducción de emisiones de gases con efecto invernadero. Asumiendo una mejora de 15% en la eficiencia energética lograble hacia el año 2015, sobre un consumo eléctrico del sector edificios de 5.000 GWh/año, y un factor de emisión de la electricidad desplazada del orden de 600 t CO2/GWh, se podría lograr una reducción de emisiones del orden de 450.000 tCO2/año. Entre las medidas de más inmediata adopción y con un importante impacto se destaca el uso de pre-calentadores solares de agua para alimentación de los calefones eléctricos, responsables de cerca de 15% del consumo eléctrico total del país. Otra medida de posible gran impacto es la sustitución de lámparas incandescentes por fluorescentes de bajo consumo, experiencia que la UTE ha comenzado a realizar en este año.

En un plazo más allá de 2015 es posible considerar otras soluciones adicionales, como la difusión amplia del uso de madera estructural en la construcción, el diseño de edificios inteligentes, y la generación de electricidad y calor distribuida a nivel de residencias individuales (por ejemplo, a través del uso de bombas de calor o energía fotovoltaica) o agrupadas (por ejemplo, calentamiento de agua a nivel barrial). Otra posible solución sería el uso de las aguas residuales, que como se mencionó arriba es una fuente renovable de energía, con la consecuente mejora en la sanidad de las ciudades. En muchos países se han diseñado dispositivos de pequeña escala que se pueden instalar próximos a las viviendas, los cuales capturarían el metano para inyectarlo en cañerías que abastecen a las mismas para su utilización en sustitución de gas natural.


6 Resumen y conclusiones

El presente informe explora las posibilidades para optimizar el acceso al financiamiento derivado de la venta de certificados de carbono para promover un desarrollo limpio y sostenible de Uruguay, con una positiva contribución a la mitigación del cambio climático. Este trabajo evidencia la existencia de numerosas oportunidades, cubriendo prácticamente todos los sectores de la actividad económica del país. El análisis tuvo una cobertura de tiempo de mediano plazo, con referencia al año 2015 para la estimación de las reducciones de emisiones potenciales.

El análisis se basó en la premisa de que Uruguay no deberá afrontar compromisos internacionales para la reducción de sus emisiones de gases de efecto invernadero hasta el año 2020. Ello implica que potencialmente, toda reducción de emisiones que se logre en el país, bajo forma de proyectos, podrá ser convertida en certificados comercializables de reducción de emisiones por lo menos hasta ese año. Dichos certificados podrán ser adquiridos por diversos agentes, del sector público y del sector privado, de países que sí tienen topes regulados a sus emisiones. Los compradores podrán utilizar esos certificados como permisos para efectuar emisiones adicionales a las que tienen autorizadas.

El potencial de producción de certificados para 2015 se estimó en un total de entre 9,7 y 15,8 millones de t CO2 por año. La mayor parte de ese potencial corresponde a actividades que secuestran C de la atmósfera (5,3 a 9,8 millones t CO2 por año). El resto corresponde a reducciones de emisiones (cuadro 5).

Cuadro 5. Resumen del potencial económico de producción de reducciones certificadas de emisiones de gases con efecto

invernadero en el año 2015 en Uruguay. Fuente: Base de datos de Carbosur.

Forma de mitigación Sector Potencial de mitigación

(Mt CO2/año)

Reducción de emisiones

Electricidad 2,4-3,2

Energía térmica 0,2-0,4

Transporte 0,1-0,4

Ganadería 0,2-0,4

Fertilizantes nitrogenados 0-0,1

Desechos 1,0

Edificios 0,5

SUBTOTAL 4,4-6,0

Remoción de CO2 de la atmósfera

Forestación 4-8

Secuestro C suelo en pasturas 1,3-1,5

Secuestro C suelo en agricultura 0-0,3

SUBTOTAL 5,3-9,8

TOTAL 9,7-15,8


En el análisis del cuadro 5 corresponde considerar la diferencia entre reducciones de emisiones y remociones de dióxido de carbono. El impacto de ambas sobre las tendencias de las emisiones en el largo plazo es diferente. Mientras que las primeras son debidas a prácticas que tienen un efecto permanente, las segundas solamente operan durante un tiempo, hasta que ocurre la saturación de los sumideros.

Por otra parte, el potencial económico que se indica en el cuadro 5 es el nivel de reducciones de emisiones que se podría alcanzar tomando en cuenta precios de mercado, y asumiendo que se superan todas las barreras relacionadas con acceso al capital, capacidad técnica, políticas de Estado y aspectos propios del CDM (como la disponibilidad de metodologías adecuadas, procesos de aprobación de proyectos y acceso a los mercados de los certificados de carbono). Si todas estas barreras son superadas, entonces se podría alcanzar los niveles de producción de reducciones certificadas de emisiones que se resumen en el cuadro 5.

Considerando que, de no adoptarse medidas, las emisiones de gases de efecto invernadero en Uruguay podrán estar en un nivel del orden de 30 Mt CO2 en 2030, el total de medidas identificadas en el potencial económico podría mitigar de manera permanente hasta aproximadamente 15% de esas emisiones. Si se considera además a los sumideros de carbono, tanto los ya existentes (estimados en 10-15 Mt CO2/año, no incluidos en el cuadro 5) como los que podrán generarse en los próximos años (5,3 a 9,8 Mt CO2/año), se podría mitigar entre 70 y 100% de las emisiones que de no adoptarse ninguna de las medidas ocurrirían en 2015.

La reducción de emisiones estimada podrá permitir lograr ingresos de divisas que faciliten la transición hacia una sociedad mejor organizada, con un mayor grado de autonomía energética, con un mayor agregado de valor a las materias primas y el trabajo nacionales, con una mejor distribución territorial de la actividad, con un mayor número de puestos de trabajo y con un ambiente más sano. El logro de esos objetivos dependerá fuertemente de la acción del sector privado y del desarrollo de adecuadas políticas de Estado que minimicen las diferentes barreras existentes.

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