construcción de políticas públicas participativas

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Representante Residente PNUD Colombia

Bruno Moro

Directora País

Silvia Rucks

Directora País Adjunta

María del Carmen Sacasa

Coordinador Área de Gobernabilidad Democrática

José Ricardo Puyana

Oficial de Gobernabilidad Territorial

Marco Stella

Asesor Nacional de Gobernabilidad

Fernando Medellín Lozano

Oficina PNUD-Cartagena,

Coordinador de Gobernabilidad en Cartagena

Fidel García

Asesor de Comunicaciones

Gerardo Ferro

Diseño, Diagramación e Impresión

Felipe Riveros / Editores Gráficos Colombia

CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARTICIPATIVAS: EL CASO DEL CONSEJO DE POLÍTICA SOCIAL DE CARTAGENA 2008-2010Abril de 2011

ISBN 978-958-8447-53-7

Foto de bailarines en portada: Eva García Varga

Todos los derechos reservados. Queda prohibido reproducir, transmitir o almacenar de cualquier

manera o medio, esta publicación sin previa autorización de PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD-Colombia

Avenida 82 No. 10-62, Piso 3, Bogotá

www.pnud.org.co

Prólogo 5

Presentación 7

1. Descripción de la experiencia 9 1.1. Gobernabilidad, Políticas Públicas y Participación. Un Nuevo Enfoque

para la Gestión Social Pública 9

1.2. Antecedentes del Acompañamiento PNUD al Consejo de Política Social

a Nivel Local 15

2. Estrategias 25 2.1. Estrategia de Formación al Consejo de Política Social 25

2.2. Asesoría Técnica y Metodológica para la Construcción de Políticas

Públicas Participativas desde el Consejo de Política Social de Cartagena 28

3. Actores 33 3.1. El Consejo Distrital de Política Social 33

3.2. Otros Actores en la Construcción de las Políticas 36

4. Resultados desde los actores del proceso 43 4.1. Impacto en el Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil 43

4.2. Impacto en la Relación Interinstitucional del Sector Público con las

Organizaciones de la Sociedad Civil 45

4.3. Impacto en el Gobierno Distrital de Cartagena 46

4.4. Impacto en la Comunidad 47

4.5. Una Mirada desde los Actores Sociales y Gubernamentales 48

4.6. Impacto del Acompañamiento del PNUD 49

4.7. Aspectos Innovadores 50

Bibliografía 53

Contenido

Prólogo

La gobernabilidad democrática depende de la capacidad que tienen los actores, como sujetos políticos que piensan en el bien común, de construir un destino compartido. Por ello, el triunfo que obtienen los gobernantes en las urnas, se debe traducir en políticas públicas que respondan a sus progra-mas de gobierno pero que, más ampliamente, respondan a las expectativas de la sociedad en su conjunto.

Los retos asumidos por la sociedad colombiana para el cum-plimiento de los objetivos de desarrollo del milenio, la aten-ción y reparación de víctimas del conicto y de los desas-tres naturales, así como para la gestión del riesgo asociada al cambio climático, entre otros, reclaman el fortalecimiento de las condiciones de gobernabilidad en las entidades terri-toriales del país. Es desde allí, y con el liderazgo de alcaldes y gobernadores, que se podrá dar respuesta a los más impor-tantes desafíos para el Desarrollo Humano en la próxima década.

Con el ánimo de contribuir al fortalecimiento de la gober-nabilidad en las entidades territoriales, el PNUD viene tra-bajando tanto con las instituciones del Estado, como de la sociedad civil en varias regiones de Colombia. El PNUD considera que las capacidades para “construir un destino compartido” en un territorio, requieren de un trabajo sis-temático y dirigido a la consolidación de espacios de diá-logo entre los diferentes grupos de interés que actúan en el territorio. Los esfuerzos se orientan entonces, a facilitar las condiciones en el territorio para la creación de acuerdos de largo plazo que se expresan en el diseño, ejecución, segui-miento y evaluación de políticas públicas.

Prólogo 5

Con este propósito, el área de gobernabilidad del PNUD ha apoyado a la ciudad de Cartagena de Indias durante los últi-mos años. Allí, en un trabajo conjunto con la Alcaldía Distri-tal y los actores locales, se estableció la urgencia e importan-cia de activar y potenciar los espacios de gerencia política, y en particular el Consejo de Política Social, para cumplir con la agenda de desarrollo humano y fomentar la corres-ponsabilidad ciudadana en los asuntos de interés público. Un desafío persistente por la transparencia, la superación de la pobreza y la inclusión social requiere de acuerdos loca-les sostenibles, de largo aliento y que movilizarán los activos ciudadanos presentes en la ciudad. El trabajo del PNUD contribuyó al diseño de herramientas metodológicas y conceptuales, a la apropiación de nuevos conocimientos y al despliegue de buenas prácticas para el diseño de políticas públicas en el seno del Consejo de Polí-tica Social del Distrito. Esta importante experiencia se ha sitematizado y hoy se presenta como un activo más de la oferta cualicada que pone el PNUD a disposición de los gobiernos locales en Colombia.

El buen resultado de este acompañamiento en la formula-ción participativa de un conjunto de políticas públicas prio-ritarias para el Distrito de Cartagena de Indias potenciando el trabajo interinstitucional –en función de los derechos de niños y niñas, jóvenes y personas en situación de discapa-cidad– es un proceso que, sin equívocos, anima al PNUD a seguir promoviendo escenarios de construcción pública de políticas públicas y gestión pública participativa de manera colectiva y en continua cooperación.

Bruno MoroRepresentante Residente

6 Prólogo

Presentación 7

Presentación

El presente documento1 hace parte del proceso de fortaleci-miento del Consejo Distrital de Política Social, en el marco del acompañamiento mediante el cual el Programa de Nacio-nes Unidas para el Desarrollo -PNUD-, desde el área de Gobernabilidad, Colombia, brinda apoyo técnico a la Alcal-día Distrital de Cartagena para el desarrollo de las capacida-des de gestión pública y la promoción de la ciudadanía social y política a nivel local. Su elaboración coincide con el cierre de la etapa inicial de acompañamiento estratégico para la for-mulación de las políticas públicas de Infancia y Adolescencia, Juventud y Discapacidad y con la apertura de la fase encami-nada a su socialización, implementación y seguimiento.

Este proceso ha tenido como metas centrales fortalecer las capacidades locales para la formulación y seguimiento de políticas sectoriales claves para el desarrollo humano de la región, apoyar el desarrollo institucional del Gobierno del Distrito de Cartagena de Indias y aanzar las facultades para la gestión de la gobernabilidad local, desde el Consejo de Política Social de la ciudad.

La experiencia verica los momentos más importantes, los impactos que la acción ha generado en la construcción colectiva de políticas públicas de la Alcaldía de Cartagena y los aprendi-zajes producidos en los diferentes actores participantes.

Con esta publicación sobre el ejercicio participativo, el PNUD busca alimentar el desarrollo de las teorías de la construcción colectiva de políticas públicas en los territorios, mediante elementos empíricos, a partir del estudio de caso con el Con-sejo de Política Social de Cartagena.

1. Esta publicación

tiene como base el

documento "Des-

cripción, Análisis y

Recomendaciones

al Proceso de Siste-

matización: Fortale-

cimiento del

Consejo de Política

Social de la Alcaldía

de Cartagena

2008-2010", elabo-

rado para el PNUD

por Ilva Chogó

Picón.

8 Sesión del curso: Gestión y Seguimiento de Políticas Públicas en Cartagena

1. Descripción de la experiencia

1.1. Gobernabilidad, Políticas Públicas y Participación. Un Nuevo Enfoque para la Gestión Social Pública

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Colom-bia, entiende la gobernabilidad democrática territorial como la capacidad de las sociedades para orientar y organi-zar sus instituciones públicas y sociales de modo que ofrez-can a las personas más y mejores oportunidades para llevar el tipo de vida que valoran, incluyéndolas en las decisiones que les afectan. El propósito fundamental de su asistencia técnica al país en este campo, es el de fortalecer estas com-petencias individuales y sociales (conocimientos, actitudes y destrezas) en los diversos territorios donde desarrolla su labor.

"Por un lado, la gobernabilidad busca mejorar la eca-cia y eciencia de la gestión pública, generando trans-parencia y responsabilidad por parte de las institucio-nes hacia la ciudadanía a la que están destinadas a servir. Por otro, la agenda de la buena gobernabili-dad promueve la participación ciudadana en la ges-tión de lo público, para lo cual se plantea la necesidad de empoderar a grupos y comunidades para negociar con las instituciones públicas, inuir en la agenda polí-tica y controlar la discrecionalidad gubernamental"2.

En este sentido, la gobernabilidad involucra claramente al Estado y a la Sociedad Civil. No sólo alude a la capacidad de

Descripción de la experiencia 9

2. PNUD. Nota técnica

género y goberna-

bilidad. Ideas básicas

en torno a la gober-

nabilidad democrática

desde una mirada de

género. P. 1.

respuesta de un Gobierno, sino a las demandas que desde la Sociedad Civil se generan.

"La Gobernabilidad se juega en los espacios de encuentro, de participación y de decisión en los que participan el apa-rato estatal y las organizaciones de la sociedad civil... Así, los espacios en donde las entidades públicas y la sociedad civil se encuentran, controvierten y establecen acuerdos, se convierten en ejes de la gobernabilidad (...)" sostiene Fernando Medellín, Asesor Nacional del Área de Goberna-bilidad Democrática del PNUD3.

En este documento se entiende que la construcción de lo público se logra a partir de la expresión de los intereses privados, no como el "interés general" predeterminado. Es en las localidades, en los territorios, donde éstos se mani-estan y se genera consenso para la construcción del inte-rés general. Bourdin4 señala que "se nota toda la impor-tancia del nivel local, porque el desenclave de los sectores y la expresión de los intereses individuales diversos pare-cen a priori más fácil a este nivel, al menos en razón de la proximidad". Como lo menciona Morales Barragán5, esta dimensión plantea que lo público y con ello las políticas públicas no se denen de una vez y para siempre, sino que se estructuran permanentemente a través de las interac-ciones sociales.

El proceso de construir las políticas públicas sociales, desde un escenario como el Consejo de Política Social de los entes territoriales, se enmarca en el redimensionamiento que vive el Estado en gran parte de los países latinoamericanos, lo cual implica una transformación en el diseño y ejecución de las políticas públicas. La creación de consensos y la búsqueda de una actuación más eciente son dos rasgos que sobresalen del conjunto de cambios a los cuales se ha visto avocado.

10 Descripción de la experiencia

3. ENTREVISTA con Fer-

nando Medellín Lozano.

Asesor Nacional, Área

de Gobernabilidad,

PNUD. 25 de junio de

2010.

4. Bourdin, Alain, citado

por Jolly, Jean Francois.

Lo público y lo local:

gobernancia y políticas

públicas. Ponencia pre-

sentada en el seminario

internacional sobre el

fenómeno admi-

nistrativo público. ESAP.

Bogotá, julio de 2010.

P.5.

5. Morales Barragán,

Federico. Desarrollo

regional sustentable:

una reflexión desde las

políticas públicas [en

línea]. Revista Digital

Universitaria. 31 de

octubre de 2003, <http:/

/www.revista.unam.mx/

vol.4/num6/art14/

art14.htm>. P.4.

A las políticas públicas se les atribuyen generalmente cier-tas características por parte de politólogos y sociólogos. Una política pública no se reduce a un actor concreto con-siderado aisladamente, puesto que existe un marco más general en el que se integra el acto o actividad gubernamen-tal; la presencia de una orientación normativa, dado que la actividad pública no es el resultado de respuestas aleatorias sino la expresión de nalidades y preferencias que el deci-sor no puede dejar de asumir; por último, constituye una competencia social, atendiendo a que una política pública se dene por los actos y disposiciones que afectan la situa-ción problemática, los intereses y comportamientos de los administrados, como lo expresan Meny y Thoenig6.

Para el análisis de políticas públicas es relevante dar alcance a las relaciones Estado-Sociedad, identicando los distin-tos elementos y factores que las integran, es decir "...las ins-tancias en donde se estructuran las políticas públicas. Se trata de establecer los terrenos en donde las ideas, intencio-nes y propósitos gubernamentales toman forma y se con-cretan en políticas públicas y éstas en acciones de gobierno en los territorios (...), allí radica la naturaleza pública de las políticas públicas. Se trata de precisar tanto los componen-tes que permiten una relación orgánica entre el Estado y la Sociedad, como los elementos especícos que dan cuenta de los campos de acción y los alcances territoriales y así como de la temporalidad de las realizaciones gubernamen-tales (...) los ámbitos en que las políticas públicas dan sen-tido y contenido a las relaciones entre el Estado y la Socie-dad. Es decir, los ámbitos en que, por excelencia, las políti-cas construyen y expresan una particular relación entre uno y otra"7.

"Las políticas públicas no pueden concebirse al margen de los mecanismos institucionales que propicien la


6. Meny, Ives y

Thoenig, Jean Claude.

Las políticas públicas.

Barcelona: Editorial

Ariel. 1992. P. 90-91.

7. Medellín, Pedro. Ele-

mentos para el estu-

dio de las políticas

públicas en países de

baja autonomía en la

estructuración y tra-

zado de sus políticas

públicas. Una aproxi-

mación para el caso

colombiano. Bogotá:

Universidad de los

Andes, Centro Inter-

disciplinario de Estu-

dios Regionales

-CIDER-. 1996. P.30.

incorporación de los sectores de la sociedad en el diseño y ejecución de las mismas. Para que estos mecanismos tengan éxito, en un marco de construc-ción de políticas regionales, deben estar referidos a un contexto que les dé sentido, que los haga pertinen-tes. "[El territorio] está cargado de sentido por su his-toria y por sus habitantes que lo dotan de valores y al que vinculan sus identidades" (Crevoisier y Gigon, 1998)8. El aporte fundamental que ofrece la aproxi-mación territorial a la construcción de políticas públi-cas regionales radica, precisamente, en que sitúa en un contexto especíco su diseño e instrumentación"9.

Por ello, el acompañamiento del PNUD se ha centrado en:

a) Fortalecer los espacios de encuentro institucionalizados y, en este caso particular, el Consejo de Política Social de Cartagena;

b) Buscar acuerdos ajustables o adaptables entre las organizaciones de la Sociedad Civil y entre éstas y las instituciones estatales del nivel local.

Con la formulación de las tres políticas públicas, el PNUD y la Alcaldía del Distrito de Cartagena buscan crear capa-cidades y posibilidades en las personas para inuir en las decisiones que les afectan. Precisamente, esta sistemati-zación deja ver cómo el mismo proceso de formulación de las políticas se adelantó desde la perspectiva de sujetos de derechos. Entendiendo que los derechos son obligacio-nes que deben contar con mecanismos para hacerlas exi-gibles10, el proceso de construcción colectiva de las políti-cas es un mecanismo que permite tener en cuenta tanto los aportes de la población que vive la problemática, como el

8. Crevoisier, O y N.

Gigon. Les territoires des

économies de la gran-

deur, citado por Morales

Barragán, Federico. Desa-

rrollo regional sustenta-

ble: una reflexión desde

las políticas públicas [en

línea]. Revista Digital

Universitaria. 31 de octu-

bre de 2003, <http://

www.revista.unam.mx/

vol.4/num6/art14/

art14.htm>. P.3.

9. Morales, OP.cit. P.3.

10. Corredor Martínez,

Consuelo. La política

social en clave de dere-

chos. Bogotá. Universi-

dad Nacional de Colom-

bia, Facultad de Ciencias

Económicas. 2010. P. 59.


de las organizaciones de la Sociedad Civil que trabajan por ello, para construir desde sus vivencias, posibles solucio-nes. Igualmente "...el enfoque de derechos implica cam-bios en la institucionalidad pública y en la organización ciudadana para poder dar cabal cumplimiento a sus obli-gaciones"11; en ese sentido, uno de los objetivos de la asis-tencia técnica del PNUD es desarrollar capacidades y for-talezas en el Gobierno y en las organizaciones locales para su interacción, a través del proceso de construcción de las políticas públicas.

Por otra parte, la experiencia de su elaboración en el seno del Consejo de Política Social del Distrito de Cartagena, amerita una mirada centralizada en el enfoque participativo de la construcción de las políticas, desde el espacio de lo estatal. Implica un amplio abanico de actores de lo público, tales como las secretarías de la Alcaldía, institutos descentralizados, órganos de control, entre otros; además, supone una metodología que permita a los actores no estatales aportar en su construcción. Sin lugar a dudas impone un reto para la formulación misma de la política y para la Sociedad Civil organizada, la cual asume un rol que trasciende la agrupación de intereses. De igual forma signica la reapropiación de las instituciones políticas por parte de los ciudadanos.

La construcción de la política desde el Consejo, com-prende temas básicos de la participación:

√ La incidencia en las estructuras gubernamentales y en las políticas públicas, mediante la actuación directa o indirecta de distintos actores en la denición de las metas de acción de un grupo poblacional y de los medios para alcanzarla.

11. Ibid. P. 60.


√ La transformación del orden social y político, que per-mite a los individuos reconocerse como actores, identi-car intereses comunes y lograr autonomía respecto a otros actores sociales y políticos.

√ La creación de consensos en el marco de nuevas formas de las relaciones, puesto que el proceso entraña la interacción de diversos actores y comprende relaciones de poder, tensiones y conictos.

√ La exigibilidad de derechos, porque no solamente la Sociedad Civil organizada tiene la posibilidad de velar por el cumplimiento de las leyes, sino también el ciudadano que vive la problemática tiene la oportunidad de poner en común y generar consensos respecto a la verdadera dimensión de los problemas y sus requerimientos.

Construir políticas a partir de la dinámica del Consejo de Política Social es hoy considerado un proceso innovador en el contexto local. "Cartagena siempre ha sido una ciudad que se ha destacado en el concierto nacional por sus iniciativas de participación territorial, especialmente aquellas relacionadas con la participación a nivel de organizaciones comunitarias, pero muy pocas veces ha fortalecido espacios de participación institucionalizados, lo que debilita la incidencia organizada y sostenible de intereses plurales en la gestión de la ciudad"12.

En este sentido, la identicación del Consejo de Política Social en el marco del proceso estudiado tiene esta con-cepción porque se le reconoce, por un lado, como un espa-cio de gobierno ampliado y, por otro, como una instancia de participación de sectores organizados que cogestionan las políticas públicas sociales. Esta participación actúa a


12. ENTREVISTA con Fidel

García Misas. Coordina-

dor Local de Gobernabi-

lidad en Cartagena. Julio

de 2010.

nivel de cogestión, en tanto las organizaciones civiles y sus delegados acompañan cada etapa y discusión de la formulación de las políticas públicas teniendo una clara incidencia desde la identicación de problemas y oportu-nidades hasta la denición de recomendaciones de alter-nativas de solución.

1.2. Antecedentes del Acompañamiento PNUD al Consejo de Política Social a Nivel Local

Diferentes actores que vienen participando en el Con-sejo de Política Social coinciden en armar que desde su implementación en Cartagena, éste se constituyó en un espacio con una dinámica de funcionamiento muy parecida al del nivel nacional; es decir, se cumplía con la norma, pero se carecía de una agenda y temas


estructurales de discusión y no correspondía a procesos de desarrollo.

A lo largo del funcionamiento del Consejo en la ciudad se nota la buena voluntad de la administración, pero al mismo tiempo se siente gran vacío técnico sobre cómo abordar el tema de la construcción de políticas públicas, se evidencia falta de articulación de la información y ausencia de contenido en la discusión de los temas13. Igualmente se destaca el continuo interés de las Organizaciones No Gubernamentales en aportar al proceso, con base en la experticia que cada una posee en las temáticas que trabaja y en la información que maneja en su área, tal como lo registran las distintas actas del Consejo de Política Social de Cartagena de los años 2006 y 2007. Adicionalmente, es importante resaltar la presión permanente que ejercen los órganos de control en el seguimiento al cumplimiento del marco normativo en el que se inscriben los Consejos de Política Social y la política de Infancia y Adolescencia.

Desde el 2008 la nueva administración da a conocer su programa de gobierno. Se presentan las líneas estratégicas del Plan de Emergencia Social Pedro Romero y se explica el tema relacionado con la Red de Protección Social para la superación de la extrema pobreza. La Alcaldesa reconoce el Consejo de Política Social como "el más importante de la ciudad, porque es el órgano rector de la política social en Cartagena, donde se toman las decisiones más importantes para la ciudad"14. La Administración Distrital expresa estar convencida de que una forma ecaz para la promoción del desarrollo social consiste en conjugar el crecimiento económico local con el fortalecimiento del capital humano. En ese entonces sostenía que "Cartagena requiere de un programa para la superación de la pobreza extrema, dado que en estos momentos la situación de

13. ENTREVISTA con Gio-

vanna Correa. Secretaría

de Participación y Desa-

rrollo Social. Junio de

2010.

14. Judith Pinedo Flórez.

Alcaldesa Mayor de Car-

tagena de Indias, D.T. y C.

Acta N° 1. Consejo Distri-

tal de Política Social del

Distrito Turístico y Cul-

tural de Cartagena de

Indias. Enero de 2008.


pobreza que vive un gran número de habitantes y la falta de condiciones para el desarrollo la convierte en una ciudad inviable"15.

En ese momento el Consejo de Política Social de Carta-gena reejaba la falta de una agenda estructurada y dife-rentes actores hacían llamados a la administración frente a sus necesidades y problemáticas.

Momento 1: Validación del Espacio y Definición de Acuerdos Fundamentales

El contexto en el que se empiezan a crear las bases para trabajar las políticas públicas desde el Consejo de Política Social de Cartagena, muestra indicadores de inclusión ciudadana bastante críticos; por ejemplo, se presentaba una altísima percepción ciudadana de discriminación: uno de cada dos ciudadanos consideraba que en Cartagena había discriminación de género, raza o condición social para acceder a puestos de poder16.

En ese entonces no se había identicado un modelo de desarrollo local para Cartagena, lo que hacía que los proyectos y programas que se emprendían estaban dirigidos a resolver problemas puntuales que se convertían en acciones dispersas que no se estimaban pertinentes por parte de los actores estratégicos y sobre las cuales no existía consenso. Esta situación, unida a la inestabilidad política derivada de la ausencia de períodos de gobierno de alcaldes de 3 o 4 años completos, constituía uno de los mayores obstáculos de gobernabilidad que ha tenido la ciudad en los últimos años, haciendo imposible garantizar la continuidad de las políticas y prácticamente erosionando el liderazgo público local.

15. Ibid.

16. PNUD. Estrategia de

intervención en el Dis-

trito de Cartagena de

Indias: Apoyo estraté-

gico a la implementa-

ción del Plan de Desa-

rrollo Distrital "Una sola

Cartagena". 2009.


Algunas cifras de ese momento registraban que los acto-res estratégicos de la ciudad valoraban como sectores cru-ciales para su desarrollo: educación (81%), salud (71%), seguridad (71%), desarrollo económico (55%) y lucha contra la pobreza (45%).

En ese contexto, el Plan de Desarrollo "Por Una Sola Carta-gena" 2008-2011, en la estrategia 2: Cohesión e Inclusión So-cial, enuncia lo siguiente: "Las políticas del Distrito deberán hacer posible que todas las personas ejerzan los derechos necesarios para llevar una vida digna en un ambiente sano, tengan acceso a un nivel mínimo de bienestar, puedan desarrollar el proyecto de vida que autónomamente decidan y ejerzan la ciudadanía de manera activa". Por lo anterior y en el marco del acuerdo de cooperación entre la Alcaldía y el PNUD, a partir del segundo semestre del 2008, desde el área de Gobernabilidad y el Proyecto Objetivos de Desarrollo del Milenio -ODM- en lo local, se inició la tarea orientada al fortalecimiento del Consejo Distrital de Política Social en lo que se reere a darle contenidos sustantivos, apoyar su unidad técnica y a la construcción participativa de políticas sociales, focalizando las de Infancia y Adolescencia, Juventud y Discapacidad del Distrito de Cartagena de Indias.

Para el PNUD es claro que los Consejos de Política Social se conciben hoy día como espacios consultivos para la ela-boración conjunta de agendas estratégicas, de participa-ción y control social, en el proceso de formulación y desa-rrollo de las políticas públicas que en materia social se adopten; dado su carácter mixto, cuentan con una repre-sentación plural de organismos o entidades estatales y la participación del sector privado, organizaciones sociales y comunitarias.



En términos de lograr impacto en su actuación, el PNUD consideró importante brindar apoyo para que el Consejo se convirtiera en espacio institucional, donde se planteara lo social como un reto organizado y planicado, desde una concepción de derechos y de políticas públicas. "Una con-dición especial es que lo preside la Alcaldesa con su equipo de trabajo, pero también que están los otros actores de la ciudad que trabajan en cada uno de los temas. Era partir de un espacio ya creado, para darle ordenamiento, pla-nicación, sustentabilidad técnica al tema de la política social, para que fuera estructurado, un tema sólido, soste-nible"17.

"Porque estamos partiendo de un concepto y es que en la gente y las organizaciones sociales hay un potencial que si



dor Local de Goberna-

billidad en Cartagena.

Junio de 2010.

se activa y se articula, se encontrarán soluciones mucho más efectivas y más sólidas para combatir esa disparidad social que tiene Cartagena", señala la coordinación del PNUD en Cartagena18.

Para el Asesor Nacional del Área de Gobernabilidad del PNUD, "Existía voluntad de la Alcaldía en fortalecer el Con-sejo de Política Social y las otras organizaciones, pero no sesabía cómo. Nuestra opción fue trabajar políticas públicas desde su formulación y, posteriormente, acompañar su seguimiento y evaluación. Se empezaron a abordar elemen-tos más formales, como denir agenda y plantear temas para el Consejo. Se decidió trabajar en políticas especícas. Comenzamos a trabajar 4 políticas públicas: la de inclusión productiva, con la que empezamos a animar los diagnós-ticos, tiene un carácter más indicativo e involucra el tema de la pobreza y con las tres poblacionales: Discapacidad, Juventud, Infancia y Adolescencia"19. Es preciso resaltar lo estratégico de trabajar con políticas poblacionales, las cuales no sólo permiten visibilizar los grupos que de otra manera serían excluidos de la oferta pública, sino que este enfoque integra a los diferentes sectores en su dinámica demográca, ambiental, social y económica. "El enfoque poblacional consiste en identicar y comprender las inte-racciones en la dinámica poblacional, a n de responder tanto a los problemas como a las oportunidades presentes en el territorio, orientando la formulación de objetivos y estrategias que permitan superar las tensiones problemá-ticas y potenciar las fortalezas en búsqueda de los nes señalados"20.

El trabajo se centró en tres aspectos:

√ Recuperar la importancia política y de concertación social de políticas públicas en el Distrito.


18. Ibid.



Asesor Nacional, Área de

Gobernabilidad, PNUD.

25 de junio de 2010.

20. UNFPA Colombia.

Enfoque Poblacional y

Políticas Públicas. http://

www.unfpacolombia.

org/menuSupIzqui.

php?id=19. P.1.

√ Facilitar herramientas metodológicas y conceptuales del PNUD a través de asistencia técnica especializada y transferencia de conocimiento de buenas prácticas.

√ Acompañar el diseño metodológico para la formulación de políticas públicas prioritarias, aprovechando el tra-bajo existente de manera interinstitucional.

Para tal n, se asistió metodológicamente a la Secretaría de Participación y Desarrollo Social que actúa como Secre-taría Técnica del Consejo. Además, el PNUD ubicó su rol haciendo parte de la Unidad Técnica.

Finalmente, las mencionadas Secretarías solicitaron apoyo en el diseño de políticas públicas que fuesen validadas y se les hiciera seguimiento desde el Consejo. En esta pri-mera fase, como se rerió anteriormente, se priorizaron tres políticas: Juventud, Discapacidad, Infancia y Adoles-cencia.

Momento 2: Formulación Estratégica y Diálogo Social

Para el caso que nos ocupa, el PNUD buscó transferir capa-cidad de formulación estratégica a la gestión de la Alcaldía y de diálogo social para la construcción de las políticas. Durante este momento, la asistencia técnica se orientó a:

√ La constitución de grupos técnicos con roles claros desde cada sector y la conformación de tres secretarías técnicas.

√ La elaboración de un documento metodológico que orienta las etapas del proceso y su apropiación colec-tiva.


√ La identicación de líderes institucionales y de la socie-dad civil.

√ El diseño y acompañamiento a la ejecución de las con-sultas públicas.

√ La creación y puesta en marcha del Link Consejo de Política Social en la página de la Alcaldía del Distrito

de Cartagena: http://servicios.cartagena.gov.co: 8080/cps

√ El diseño y desarrollo del curso "Gestión y Seguimiento de Políticas Públicas".

√ El fortalecimiento de los sectores sociales de Infancia, Juventud y Discapacidad mediante la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas pobla-cionales.

√ La producción y adopción de los tres documentos de políticas públicas.

Momento 3: Apropiación de Capacidades Institucionales con Actores Locales

Este momento se encuentra en la primera etapa de desa-rrollo; contempla las siguientes acciones:

√ Una campaña masiva de socialización de las políticas y los resultados esperados.

√ La puesta en marcha del sistema de monitoreo y segui-miento de las políticas por parte de la Administración Distrital y el Consejo de Política Social.



√ El acompañamiento a las organizaciones de la Socie-dad Civil para el control social de las políticas públi-cas.

√ El diseño de proyectos poblacionales y un mecanismo de coordinación interinstitucional e intersectorial.

√ La gestión de recursos de cooperación internacional para la implementación de las políticas.

24 Giovanna Correa, de la Alcaldía de Cartagena, en una consulta pública de la política de Infancia y Adolescencia

2. Estrategias

2.1. Estrategia de Formación al Consejo de Política Social

Como parte del acompañamiento al Consejo de Política Social, se diseñó un plan de formación en las áreas de Gestión, donde se desarrollaron los módulos de "Gestión Social Territorial" y "Planeación y Financiación de la Gestión Social". Igualmente se incluyó la temática de Políticas públicas, a través de los módulos de "Políticas Públicas y Participación", "Transparencia y Probidad en la Gestión de Políticas" e "Indicadores Sociales y Medición de Impacto". Finalmente se abordó el área temática de Territorio mediante el módulo de "Avances de Gestión del Plan de Desarrollo".

“Consideramos que era importante empezar a forta-lecer con herramientas conceptuales y metodológi-cas el sentido de una política pública y cómo se ges-tionan, que es la fase que viene dentro del acompa-ñamiento al Consejo"21.

Se estructuró un plan de formación dirigido a los miembros del Consejo, que cumpliera con tres objetivos:

√ Fortalecer las competencias individuales para compren-der claramente qué es una política pública, cómo se con-cibe, cómo se construye y lo que se está haciendo al res-pecto.



dor Local de Goberna-

bilidad en Cartagena.

Junio de 2010.

Estrategias 25

√ Desarrollar la capacidad para la implemen-tación y gestión de la política pública, como etapa posterior a su formulación y aproba-ción.

√ Promover competencias para realizar segui-miento a la política pública. Este com-ponente fue el que menos se desarrolló, por lo que la coordinación local del PNUD advierte sobre la importancia de abordarlo con mayor profundidad.

22. Ibid.

26 Estrategias

Entre marzo y abril de

2010, la Alcaldía de

Cartagena y el PNUD

realizaron el curso

“Gestión Seguimiento

de Políticas Públicas”.

El curso se concibió como instrumento necesario para for-talecer el Consejo de Política Social; especícamente par-ticiparon los miembros del Comité Técnico y otras organi-zaciones con interés en el tema.

En el futuro se contemplan seminarios sobre temas más puntuales, diplomados y misiones de conocimiento de otros territorios. "Lo que queremos evidenciar es la nece-sidad de desarrollar estrategias de formación para fortale-cer estos espacios, porque no todas las organizaciones de la ciudad que acompañan el proceso, no todos los actores, tienen necesariamente las capacidades, habilidades y com-petencias para hacer un buen trabajo de seguimiento a la inversión pública"22.

Los consultores nacionales del PNUD, que tienen la for-mación y experiencia en política pública, brindaron aseso-ría en la materia. Los temas se organizaron con base en las debilidades que se fueron identicando a lo largo del pro-ceso en las sesiones de trabajo. Se estimó necesario tener el marco institucional y conceptual de la formulación de la política, para lo cual se adelantaron sesiones de 4 horas que permitieron contextualizar los diferentes temas.

Plan de Formación 2010

Área de desarrollo Módulo Experto/experta FechaGestión Gestión Social Territorial Consuelo Corredor Marzo

Planeación y Financiación de la Aarón Espinosa Abril

Gestión Social

Políticas públicas Políticas Públicas y Participación Fernando Medellín Marzo

Transparencia y Probidad en la Patricia Polo

Gestión de Políticas

Indicadores Sociales y Medición José Barreras Abril

de Impacto

Territorio Avances Gestión Plan de Fidel García Mayo

Desarrollo

Los participantes consideraron el curso como el punto de partida básico para la formación en políticas públicas y temas anes. Así lo expresaron las personas que integra-ron el grupo focal de Organizaciones No Gubernamenta-les y algunos actores que fueron entrevistados. "El curso permitió tener elementos básicos: gestión de políticas públicas, técnicas de negociación, desarrollo de progra-mas y proyectos". "Permitió ampliar los conocimientos relacionados con las políticas públicas con elementos de actualidad". "Fue un espacio de apoyo técnico para el trabajo desarrollado". "Fue un proceso de formación que brindó elementos conceptuales y metodológicos muy importantes para fortalecer y profundizar temas de inte-rés". "Todos los docentes son de alto nivel profesional, posibilitando un espacio de conocimiento e intercambio de saberes". "Ha sido una experiencia exitosa porque me ha permitido adquirir conocimientos técnicos que no manejaba". "Esto fue un abreboca, requerimos más cursos como éste".

Estrategias 27

2.2. Asesoría Técnica y Metodológica para la Construcción de Políticas Públicas Participativas desde el Consejo de Política Social de Cartagena

En el tema de lo social, en el país han surgido nuevos desafíos para el Gobierno Nacional y los entes territoriales. Ya no sólo se trata de conocer cómo trabajar con la población vulnera-ble, logrando cobertura y nanciamiento de los programas, sino que surge la necesidad de masicar las metodologías de trabajo, organizar redes de ejecutores calicados y crear sistemas de supervisión y evaluación.

En este contexto, la creación de las políticas públicas sobre bases democráticas se ha venido abordando de diferentes maneras; aunque existen modelos que responden a estos inte-rrogantes, no hay una receta rápida ni única. Así lo entendió el PNUD, organización que tenía la responsabilidad de hacer el acompañamiento técnico a la formulación de las políticas públicas de Infancia y Adolescencia, Juventud y Discapaci-dad, a través de la Unidad Técnica del Consejo de Política Social.

Para estructurar el marco metodológico del proceso, el PNUD tenía claro que éste debía reunir cuatro condiciones funda-mentales:

√ Facilitar la participación organizada de los actores.

√ Propiciar el diálogo entre lo técnico y lo político.

√ Permitir aprender de buenas prácticas.

√ Posibilitar la apropiación de la política por parte de los participantes.

Durante la sistematización de la experiencia, los actores reco-nocieron una serie de momentos que consideraron vitales:

28 Estrategias

√ Convocatoria e instalación del Comité.

√ Elaboración de una versión inicial del diagnóstico y la línea base.

√ Aprobación del diagnóstico por parte del Consejo de Política Social.

√ Denición de un marco conceptual y normativo.

√ Realización de la consulta pública.

√ Aprobación de la consulta por el Consejo de Política Social.

√ Desarrollo de la mesa de expertos.

√ Formulación estratégica: elaboración técnica del docu-mento.

√ Identicación de la malla de recursos públicos y priva-dos.

√ Denición de la oferta de programas y proyectos en marcha.

√ Validación y socialización.

√ Aprobación de los documentos de las políticas públicas por parte del Consejo de Política Social.

Adicionalmente, cabe mencionar que la sistematización arrojó una fase adicional, que aunque se registra no se identica como tal y se constituye en el primer momento llamado por los teóricos el "Establecimiento de la agenda política".

Estrategias 29

30 Estrategias

Estrategias 31

32 Los niños y niñas aportaron sus deseos e ideas para la formulación de estrategias y programas

3. Actores

Actores 33

3.1. El Consejo Distrital de Política Social

Como se rerió previamente, los Consejos de Política Social se constituyen en espacios consultivos para la denición conjunta de agendas, la participación y el control social en materia de diseño y ejecución de las políticas públicas sociales, para lo cual concurren representantes de las ins-tituciones públicas, el sector privado y las organizaciones sociales y comunitarias.

Se ocupan de acompañar las políticas sociales, entendidas "como un conjunto deliberado y sistemático de acciones promovidas y ejecutadas por el Estado, en conjunto con la sociedad y la familia, para lograr el bienestar y la cali-dad de vida de la población, en función de su inclusión como miembros de una sociedad organizada. La política social busca garantizar los derechos de todas las personas, a través de la promoción de sus capacidades y potenciali-dades y del acceso a los servicios sociales que requieren para la satisfacción plena de sus necesidades humanas"23.

Uno de los mecanismos propuestos por el Decreto Presi-dencial 1137 de 1999 es la constitución de los Consejos de Política Social en todas las entidades territoriales para arti-cular la oferta gubernamental y de las organizaciones de la sociedad civil. Son concebidos como una gura cercana a la institucionalización de la participación en el marco de la planeación. "Este mecanismo ha tenido múltiples dicul-tades enunciadas por los mismos integrantes o promoto-

23. Alcaldía Mayor de

Bogotá. Consejo

Distrital de Política

Social. Lineamientos

Generales de Política

Social para Bogotá

2004-2014: Una aproxi-

mación desde los dere-

chos de la niñez, la

juventud, las mujeres,

las personas mayores y

la familia. 2003. P.10.

34 Actores

Marco Normativo del Consejo de Política Social del Distrito de Cartagena de Indias

Nacional

El Decreto 1137 de 1999, creó los Consejos

de Política Social como instancias que per-

miten la articulación funcional de los agen-

tes del Sistema Nacional de Bienestar Fami-

liar.

Posteriormente el artículo 207 de la Ley

1098 de 2008, dispuso: "Consejos departa-

mentales y municipales de política social.

En todos los departamentos, municipios y

distritos deberán sesionar Consejos de Polí-

tica Social, presididos por el gobernador y

el alcalde quienes no podrán delegar ni su

participación, ni su responsabilidad so pena

de incurrir en causal de mala conducta. Ten-

drán la responsabilidad de la articulación

funcional entre las Entidades Nacionales y

las Territoriales, deberán tener participación

de la sociedad civil organizada y definirán

su propio reglamento y composición...".

Local

El Decreto 0191 de marzo de 2002 creó

el Consejo Distrital de Política Social en la

ciudad de Cartagena.

Mediante el Decreto 0378 del 20 de abril

de 2004 el Gobierno de turno conformó el

Consejo de Política Social como instancia

de coordinación interinstitucional e inter-

sectorial para la definición, concertación y

evaluación de la política social orientada a

mejorar la calidad de vida en el Distrito de

Cartagena de Indias. Determinó su natura-

leza, objetivo, criterios, integrantes y funcio-

nes. En los artículos 4° y 6° asignó al Direc-

tor del Instituto Colombiano de Bienestar

Familiar de la Seccional Bolívar, la coordina-

ción y secretaría técnica del Consejo Distri-

tal de Política Social.

A través del Decreto 0143 del 25 de febrero

de 2008, en aras de impartir mayor clari-

dad y operatividad al Consejo Distrital de

Política Social, la Alcaldesa Mayor de Car-

tagena de Indias, Judith Pinedo, modificó

los artículos 4° y 6° del Decreto anterior-

mente referido (No. 0378 del 20 de abril de

2004), asignando la coordinación y Secreta-

ría Técnica del Consejo de Política Social a

la Secretaría de Participación y Desarrollo

Social de la Alcaldía Mayor de Cartagena de

Indias.

res de estos consejos. Ven falta de voluntad de las diversas organizaciones municipales, no encuentran apoyo presu-puestal o entran a reñir con los Planes de Desarrollo, los cuales deben ejecutarse por Ley, con o sin las opiniones del Compos"24.

Algunas de las dicultades que se han identicado en los resultados de los Consejos de Política Social son: 1. Los inconvenientes en la articulación de instituciones acostumbradas a trabajar de manera sectorial. 2. Los problemas para diseñar un plan estratégico común e integrador (por criterios poblacionales) en las entidades territoriales. 3. Las limitaciones de los resultados del consenso que puedan surgir en los Consejos de Política Social para inuir en los Planes de Desarrollo y el choque de este mecanismo con las formas culturales que adopta la participación. Son conictos básicos que se presentan en el establecimiento de las relaciones entre sociedad civil y Gobierno, e inclusive entre las mismas organizaciones de la sociedad civil. 4. Los enfrentamientos entre la normatividad que rige a los consejos o que regula los mecanismos de planeación y las organizaciones y redes sociales que luchan por un lugar dentro de estos espacios25.

En la estructura orgánica de la actual administración "El Consejo de Política Social es un organismo asesor que dene para el Distrito de Cartagena todas las políticas de corto, mediano y largo plazo, relacionadas con la atención a grupos poblacionales protegidos constitucionalmente. Atiende aspectos relacionados con infancia, juventud, mujeres, población en condición de discapacidad y se ha articulado el tema que tiene que ver con la parte productiva, porque muchas de estas problemáticas están asociadas a la generación de ingreso"26.

Actores 35

24. Vélez Cuartas,

Gabriel. Sinergias y ten-

siones en la construc-

ción de políticas públi-

cas: una visión sobre la

descentralización polí-

tica administrativa de

Colombia. En: Revista

del Centro de Estudios

de Opinión, Facultad de

Ciencias Sociales y

Humanas, Universidad

de Antioquia. Medellín.

N° 17. 2008.

25. Ibid.

26. ENTREVISTA con

Nubia Chams Sanmar-

tín. Secretaria de Par-

ticipación y Desarrollo

Social de la Alcaldía

Distrital de Cartagena.

Junio de 2010.

Más allá de la asistencia sustantiva sobre los temas pobla-cionales, el acompañamiento del PNUD a través de su Área de Gobernabilidad ha sido fundamental para cons-truir métodos de trabajo que hacen posible la combinación del conocimiento cientíco con los saberes acumulados por las experiencias en lo local, así como la conformación de espacios de conanza entre los sectores que histórica-mente habían asumido iniciativas de programas y proyec-tos divorciados. En esta nueva visión subyacen otros ele-mentos tales como: √ La construcción de información pública que se valida

para la toma de decisiones desde cualquier sector.√ El fortalecimiento de los miembros de organizaciones

sociales y funcionarios, quienes han desarrollado su poten-cial para analizar, formular y elaborar orientaciones téc-nico-políticas que superan el método de prueba y error.

√ La apertura de posibilidades de trabajo estratégico en la medida en que se ha logrado identicar espacios de gerencia pública ya creados, con un marco normativo e institucional estable, para realizar acompañamiento que facilite la transferencia de herramientas técnicas, metodológicas y de enfoque político.

3.2. Otros Actores en la Construcción de las Políticas

Para la formulación de las políticas públicas desde el Con-sejo de Política Social de Cartagena, este ente se estruc-turó con los siguientes componentes: 1. El Programa de las Naciones Unidas -PNUD- como Unidad Técnica, que a través de su coordinador local de Gobernabilidad, Fidel García, y miembros del equipo nacional, brindó acom-pañamiento técnico y metodológico. 2. La Secretaría de Participación y Desarrollo Social, que desde la normativa reglamentada en el Distrito de Cartagena ejerce la coordi-

36 Actores

Actores 37

nación de la Secretaría Técnica del Consejo, cuyas funcio-nes se dirigieron a convocar reuniones, estructurar agen-das, denir metas, organizar el trabajo continuado de las mesas de acuerdo con cada población atendida y armoni-zar las acciones para lograr una dinámica permanente con instituciones públicas y privadas. 3. Los Comités de Infan-cia y Adolescencia, Juventud y Discapacidad, que cuenta cada uno con la coordinación para la formulación de su respectiva política y una secretaría técnica integrada por miembros del Gobierno y de las organizaciones sociales.

Los diferentes actores alimentaron la formulación de la política pública. Unos hacían el acompañamiento técnico,

Unidad técnica:Programa de las

Naciones Unidas para

el Desarrollo -PNUD-.

Fidel García Misas,

Coordinador Local

Gobernabilidad.

Fernando Medellín

Lozano- Asesor

Nacional PNUD.

38 Actores

Alcaldía Mayor de Cartagena de IndiasCORVIVIENDA

Departamento Administrativo de Tránsito y

Transporte (DATT)

Departamento Administrativo Distrital de Salud

-DADIS-

Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena (IPCC)

Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDER)

Secretaría de Educación Distrital de Cartagena

Secretaría de Infraestructura

Secretaría del Interior

Secretaría de Planeación Distrital

Secretaría de Participación y Desarrollo Social

Merlys Serrato Mejía -

Asesora externa Secretaría

de Planeación.

Giovanna Correa López

-Secretaría de

Participación y Desarrollo

Social.

Shirley Navarro - Gerente

Fundación Plan

Alcaldías localesAlcaldía Localidad Histórica y del Caribe Norte

Alcaldía Localidad de la Virgen y Turística

Alcaldía Localidad Industrial y de la Bahía

Entes de controlProcuraduría de Familia

Personería Distrital de Cartagena de Indias D.T. y C.

Instituciones participantesActuar por Bolívar

Asociación Niños de Papel

Comfenalco

Corpolatin 106

Corporación Mayaelo

Fenalco

Fundación Renacer

Fundación Semillas de Esperanza

Fundación Tierra de Hombres

FUNSCRI

GTZ - CERCAPAZ

ICBF

Observatorio Ángeles Somos

Observatorio de Infancia Colegio Mayor de Bolívar

Plan Internacional

Policía de Infancia y Adolescencia

UNICEF

Universidad de San Buenaventura

Universidad Tecnológica de Bolívar

Política pública: Infancia y Adolescencia

Actores Secretaría Tecnica Instancias de trabajo Formulación

Actores 39


Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte (DATT)

Departamento Administrativo Distrital de Salud (DADIS)

Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena (IPCC)



Secretaría de Hacienda Pública




Unidad de Desarrollo Económico

Política pública: Discapacidad

Actores Secretaría Tecnica Instancias de Formulación trabajo

Virna Zúñiga Carrillo -

Asesora Externa

Secretaría de Planeación

Olga Lucia Montes Pare-

des - Asesora Externa

Secretaría de Participa-

ción y Desarrollo Social

Julián Ospina Leal -

Coordinador de Planea-

ción y Proyectos Funda-

ción REI


Naciones Unidas

para el Desarrollo

-PNUD-. Fidel García

Misas, Coordinador

Local

Gobernabilidad.

Fernando Medellín

Lozano- Asesor

Nacional PNUD

Alcaldías localesAlcaldía Localidad Histórica y del Caribe Norte

Alcaldía Localidad de La Virgen y Turística

Alcaldía Localidad Industrial y de la Bahía

Entes de controlDefensoría del Pueblo

Personería Distrital

Consejos de discapacidadConsejo Distrital de Discapacidad

Consejo Local de Discapacidad Localidad Histórica y del Caribe Norte

Consejo Local de Discapacidad Localidad de La Virgen y Turística

Consejo Local de Discapacidad Localidad Industrial y de la Bahía

Instituciones participantesAsociación de Madres 48 horas por Amor

Centro de Nivelación Educativo (CEN)

Ciudad Sin Barreras

Comfenalco

Coodisbol

Corporación Mente Activa

Corporación Universitaria Rafael Núñez

Fundación Aluna

Fundación Compartir

Fundación Hoy Por Ti

Fundación Mujeres Sobre Ruedas

Fundación Pompeya

Fundación REI

GTZ - CERCAPAZ

Handicap International

Instituto de Habilitación para el

Niño Sordo (INHASOR)

Instituto del Rosario

Liga de Parálisis Cerebral

RBC Boquilla

RBC Pozón

Universidad de S. Buenaventura

Universidad Tecnológica de

Bolívar

Política pública: Juventud

Actores Secretaría Tecnica Instancias de trabajo Formulación

40 Actores


Departamento Administrativo Distrital de Salud

(DADIS)

Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena

(IPCC)




Secretaría del Interior



Instituciones participantesComfenalco

Consejo Distrital de Juventud de Cartagena

Corporación Candilé

Corporación Colombia Joven

Corporación Colombia Nueva

ICBF

Movimiento Juvenil Dignidad

Plan Internacional

Universidad Tecnológica de Bolívar

Universidad Rafael Núñez

Jeidys Banquez - Consejo

Distrital de Juventud

Rosa Montero - Consejo

Distrital de Juventud

Eylin Carolina Medina

Puello - Secretaría de


Social

Heider Bravo- Asesor

Externo Secretaría de


Social

Bladimir Valencia -

Asesor Externo Secretaría

de Participación y

Desarrollo Social

Yorlin Lans Vargas -

Asesor Externo Secretaría

de Planeación

Claudia Morales -

Fundación Plan.

Claudia Patricia Chávez

Ospino - Comfenalco


Naciones Unidas para

el Desarrollo -PNUD-.

Fidel García Misas,

Coordinador Local

Gobernabilidad

Fernando Medellín

Lozano - Asesor

Nacional PNUD

otros complementaban el contenido, la gran mayoría apor-taba información, un grupo hacía revisión, discutía, depu-raba y otros sistematizaban los distintos momentos. Se destaca la participación activa de muchas personas que hacen parte de la población afectada, quienes jugaron un papel central en el proceso. "Mi participación consistió en apor-tar como doliente en el tema de la discapacidad, cuáles eran nuestras necesidades y cómo podíamos formular respuestas

a esas necesidades, desde el punto de vista de los familia-res de la población con discapacidad. También ser parte de la solución, poder colocar nuestro granito de arena en una forma compleja y sentirnos voceros de nuestros pares" así lo expresa Martha, madre de niña discapacitada.

Actores 41

42 La alcaldesa Judith Pinedo preside una de las sesiones del Consejo de Política Social

4. Resultados desde los actores del proceso

Resultados desde los actores del proceso 43

En este capítulo se exponen las reexiones de los actores participantes de la Sociedad Civil, del Gobierno y del ente asesor, acerca del desempeño del Consejo de Política Social de Cartagena durante los dos últimos años y del proceso de formulación de las políticas públicas sociales desde el seno de esa instancia, en la cual ellos fueron protagonistas. Igualmente, se presentan las principales consideraciones evidenciadas a lo largo del ejercicio de sistematización de la experiencia, con fundamento en los marcos conceptua-les utilizados para su análisis.

4.1. Impacto en el Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil

La sistematización evidencia que las organizaciones de la Sociedad Civil comprometidas en esta experiencia logra-ron fortalecer sus destrezas y habilidades para incorporar a los grupos poblaciones en la toma de decisiones que los afectan directamente, a través de la formulación de las políticas públicas. "La construcción de las políticas públicas se convierte en la posibilidad de incidir y movili-zar espacios de decisión en la agenda pública para temas de interés para nuestras instituciones". "La construcción colectiva de las políticas ha sido útil para hacer coincidir los puntos de vista de los diferentes actores implicados en una situación de especial relevancia social, concentrando las posibles soluciones o estrategias de actuación. Se con-vierte en una garantía de la sostenibilidad en los progra-mas y proyectos denidos"27. La construcción colectiva

27. Voces de participan-

tes en el Grupo Focal

de Organizaciones No

Gubernamentales. Car-

tagena. Junio de 2010.

permitió una planeación que contempla las necesidades del ser humano como sujeto activo y como eje referencial de la gestión pública. "Este proceso se convierte en un meca-nismo para aportar trabajo en red con los diferentes actores. Es un mecanismo para poder tener en cuenta los aportes de las poblaciones que viven las problemáticas y poder cons-truir las soluciones"28.

La política pública como proceso, ha sentado las bases de una estrategia de formación tanto en el contenido de las temáticas como en los aspectos técnicos y metodológicos para abordarlas. Igualmente las organizaciones y los acto-res empiezan a apropiarse de las herramientas que les posi-bilitan incidir en las decisiones de gobierno. "Ha permitido adquirir conocimiento de la metodología para la formula-ción y construcción de la política pública". "Es útil porque nos ha orientado en el proceso de planeación estratégica y nos ha permitido validar el proyecto hacia la comunidad". "Ha sido un medio para formular soluciones a las necesi-dades de la población con discapacidad y una herramienta para darnos a conocer e interactuar con otras organizacio-nes que manejan el mismo tema", así lo expresaron las orga-nizaciones que conformaron el grupo focal desarrollado29.

El carácter participativo de la formulación de las políticas y su naturaleza integradora, ha permitido pensar y construir una política pública en la que es fundamental la cooperación y complementariedad de los diversos actores. Se sumaron esfuerzos y recursos públicos y privados en esta etapa, para hacer eciente el proceso. "Ha sido un logro el poder dar nuestros aportes como organización que trabaja en pro de la discapacidad (...) dar a conocer nuestro trabajo, el crecer como institución en este proceso y ser voceros de una mino-ría que por su condición no puede expresar sus necesidades y anhelos, ha constituido un verdadero logro"30.

44 Resultados desde los actores del proceso

28. Ibid.

29. Ibid.

30. Asociación de

madres 48 horas por

amor. Grupo Focal de

Organizaciones No

Gubernamentales.

Cartagena. Junio de

2010.

4.2. Impacto en la Relación Interinstitucional del Sector Público con las Organizaciones de la Sociedad Civil

Uno de los temas recurrentes en el que coincidieron los actores que participaron en la construcción de las políti-cas públicas fue el de las relaciones entre el sector guber-namental, las Organizaciones No Gubernamentales y el PNUD como organismo que brinda la asistencia técnica. Lo destacan como una de las experiencias más valiosas. "La relación con los funcionarios de la Alcaldía fue de mutuo aprendizaje", "fue de colaboración y coparticipación", "fue muy activa, comprometida, propositiva y abierta"31.

Algunas personas maniestan que al principio se presen-taron tensiones por celos institucionales que luego fueron superadas. Igualmente destacan el importante rol que jugó el PNUD en el proceso de articulación: "La relación con la administración se dio a través del PNUD, quien siempre movilizó espacios de encuentro32", "el PNUD permitió a lo largo del proceso articular el trabajo que hacíamos desde la Alcaldía con el de las organizaciones que nos acom-pañaban"33. "Los interlocutores de la Alcaldía son perso-nas bien comprometidas. Al principio dependía más de la buena voluntad, pero han tenido que ponerse a estudiar en discapacidad y han aprendido en el tema. Hoy día son per-sonas que saben mucho más que nosotros sobre el tema, en términos de la formulación, el diálogo ha sido exce-lente, respetuoso y el aporte ha sido de interacción perma-nente"34.

"Para mí lo más importante ha sido la sinergia que ha permitido el Consejo de Política Social; forta-lecer esfuerzos entre lo público y lo privado y aún a nivel intrainstitucional. Tradicionalmente existe una


31. Voces de

participantes en el

Grupo Focal de

Organizaciones No

Gubernamentales.

Cartagena. 26 de Junio

de 2010.

32. Ibid.

33. ENTREVISTA con

Nubia Chams Sanmar-



Social, Alcaldía Mayor

de Cartagena de Indias.

Junio de 2010.

34. ENTREVISTA con

Julián Ospina. Coordi-

nador de Proyectos,

Fundación REI. Junio 26

de 2010.

tendencia y es que las diferentes secretarías trabajan de manera aislada y los recursos son dispersos. El Consejo de Política Social es un escenario que permite unir esfuerzos, metas y liderar procesos. Puntualizar metas del plan de desarrollo para gestionarlas de manera conjunta. (...) En Cartagena es muy difícil encontrar experiencias de trabajo público-privado. Lo que hemos hecho hoy en el Consejo es hacer evi-dente que cuando planteamos alternativas frente a la pobreza, que implica la participación de los actores organizados y no organizados, entonces ya no habla-mos de superar la pobreza, sino de generar inclusión y desarrollo con inclusión social"35.

4.3. Impacto en el Gobierno Distrital de Cartagena

La formulación de las tres políticas públicas poblacionales le permitió al Gobierno local estructurar un proceso de planeación de la política social de manera colectiva, en un horizonte que busca trascender los períodos guberna-mentales, lo cual se convierte en una base importante para darle continuidad programática y sostenibilidad nanciera a la gestión del Distrito en su política social. También le transrió capacidades al equipo de Gobierno partici-pante para la formulación estratégica y el diálogo social, para adelantar ecazmente el proceso. Estas armaciones se sustentan en los resultados concretos descritos pre-viamente: la constitución de grupos técnicos con roles claros desde cada sector y conformación de las tres Secre-tarías Técnicas; un documento metodológico que orienta las etapas del proceso de construcción y apropiación de las políticas; las consultas públicas realizadas para la formula-ción de cada política; la visibilidad de la dinámica del Con-sejo de Política Social en el portal de la Alcaldía y la elabo-


35. ENTREVISTA con

Nubia Chams Sanmar-





Junio de 2010..

ración de los tres documentos de Políticas Públicas Socia-les, aprobados por el Consejo de Política Social.

Así mismo, esta experiencia ha iniciado la institucionaliza-ción de instancias, mecanismos y sistemas de trabajo para las políticas sociales del Distrito de Cartagena. Se empie-zan a crear las bases para la conformación de nuevas redes sociales de comunicación. Además, se emprende la siste-matización y socialización de nuevos modelos de gestión de lo público.

4.4. Impacto en la Comunidad

Para la Administración Distrital la estrategia de trabajo de las políticas favoreció la participación de la comunidad. "Fue una excelente participación. La comunidad respon-dió positivamente. Fue fundamental y estratégico vincular como equipo de apoyo a instituciones que ya tienen tra-bajo reconocido en cada uno de los temas. Contar con un enlace que permitiera fortalecer y que tuviera la experien-cia de trabajo frente a cada temática fue fundamental para lograr la formulación de las políticas"36.

Por su parte, organizaciones de la Sociedad Civil involu-cradas en el proceso argumentan que la participación de la comunidad se convirtió en uno de los principales retos. "La respuesta a la convocatoria fue baja, razón por la cual se recurrió a diferentes estrategias para llegar a los 22.00 jóvenes". "Las organizaciones juveniles participaron pero con poca apropiación". "Se organizó por localidad para garantizar la participación de líderes, madres, cuidado-ras". "No todas las localidades dieron las mismas respues-tas. Mientras algunos sectores mostraban mediano com-promiso, ligado al asistencialismo, las organizaciones nos dedicamos a explicarles que estaban haciendo parte de un


36. Ibid.

proceso de largo alcance, que no íbamos a dar respuestas inmediatas y coyunturales a los problemas"37.

4.5. Una Mirada desde los Actores Sociales y Gubernamentales

La matriz de validación diligenciada por los actores tanto del Gobierno local como de la Sociedad Civil, muestra que el 47% de los participantes está totalmente de acuerdo con que hoy Cartagena tiene un Consejo de Política Social for-talecido, mientras que el 37% dice estar medianamente de acuerdo con esta armación.

Lo anterior reeja que si bien es cierto se ha empezado una importante labor en el fortalecimiento del Consejo de Polí-tica Social, aún existen aspectos que deben reforzarse; uno de ellos es lograr mayor compromiso de las Secretarías de la Administración que forman parte del Consejo, pero que no están directamente implicadas en la construcción de las políticas. Otra de las debilidades identicadas por algu-nos de los actores, es que todavía no se ha conseguido que el sector privado participe regularmente en el Consejo y asuma la responsabilidad con el tema social. Igual sucede con las Universidades y con el sector académico en gene-ral; pese a que algunas instituciones educativas se involu-craron en ciertos momentos, no se ha obtenido una soste-nida participación y verdadero compromiso con los proce-sos adelantados desde el Consejo de Política Social.

Muchos de los actores, tanto de la Sociedad Civil como del Gobierno local, lo denen como un espacio de validación y de convergencia entre los actores. "Se convirtió en el espa-cio de intercambio de las diferentes problemáticas; abrió la posibilidad de incidencia y seguimiento a la formula-ción de las políticas públicas". "Este espacio ha motivado


37. Voces de participan-

tes en el Grupo Focal

de Organizaciones No

Gubernamentales. Car-

tagena. Junio de 2010.

la construcción de la política pública; además regula y hace seguimiento a todos los procesos relacionados con la polí-tica pública, a través de la Secretaría Técnica"38.

De otra parte, reconocen el aprendizaje obtenido: "Ha sido una experiencia de aprendizaje y empoderamiento". "Nos ha permitido ampliar el espectro de las relaciones interins-titucionales". "Hemos logrado tener una visión más amplia en el análisis de la información y formulación de la polí-tica pública y lograr el aprendizaje organizacional sobre el manejo de políticas". "Nos ha permitido participar en pro-cesos sociales de impacto con nuestra capacidad técnica. Confrontar nuestros planes, programas y proyectos con la realidad local"39.

4.6 Impacto del Acompañamiento del PNUD

¿Qué signica para ustedes el acompañamiento del PNUD al Consejo de Política Social? A este inte-rrogante respondieron actores del Gobierno Distrital y de las Organizaciones No Gubernamentales que vienen parti-cipando en la construcción de las políticas públicas.

"Este organismo se ha convertido en el articulador de todos los actores, tanto del Gobierno como de la Socie-dad Civil que participamos en el Consejo. Ese apoyo que está brindando a la Alcaldía, a través del Consejo va a traducirse en un benecio colectivo para toda la población infantil, juvenil y discapacitada de Carta-gena (...) El liderazgo del PNUD con su coordinador Fidel García, ha jugado un papel determinante en el proceso"40.

"La presencia del PNUD ha sido fundamental en el Consejo de Política Social, porque ha permitido


38. Ibid.

39. Ibid.

40. ENTREVISTA con

Shirley Navarro.

Gerente Plan Interna-

cional. Julio de 2010.

metodologías, normas claras, frente a la forma de participación para el diseño de las políticas públicas. Todo el acompañamiento técnico profesional, la asistencia técnica metodológica y sobre todo permitir sistematizar y visibilizar las acciones, creo que es algo de mucha importancia. Cuando la gente no tiene una foto de un antes y un después, posiblemente se nos olvide cuánto hemos avanzado, así que sistematizar, colocar en el sitio web del Distrito un enlace donde vamos mostrando el trabajo, los avances, creo que esto nos compromete más y nos hace sentir que hay que avanzar"41.

El rol del PNUD es el de asesor técnico que motiva la cons-trucción de la política pública, asesor temático, ente for-mador y de apoyo logístico. De acuerdo con las voces de los actores, este organismo ha jugado un papel clave en su sensibilización respecto a la problemática y ha sido deter-minante para la convocatoria y articulación de los distin-tos sectores. Le reconocen su liderazgo y la capacidad de movilizar y empoderar a los funcionarios.

4.7. Aspectos Innovadores

Los siguientes son una serie de aspectos que se han identicado como innovadores en el contexto local y están relacionados con la manera como el Gobierno Distrital y los organismos no gubernamentales han abordado la temática social:

1. La formulación misma de las políticas se llevó a cabo desde la perspectiva de sujetos de derechos, lo cual es considerado como un elemento innovador del proceso de construcción colectiva de las políticas en Cartagena. Bajo este enfoque, el proceso incorporó


41. ENTREVISTA con

Nubia Chams Sanmar-





Junio de 2010.

los valiosos aportes de la población afectada por los problemas y de las organizaciones sociales que se ocupan de los mismos, con el propósito de denir, desde su propia experiencia, posibles respuestas para su mitigación o superación. Fue novedosa "la convocatoria a jóvenes de diferentes estratos, incluyendo el 6, quienes generalmente no participaban porque no son tenidos en cuenta"42; de la misma manera destacan que se hubiera trabajado una política pública que tuvo en cuenta las voces de los niños, niñas y adolescentes.

2. La construcción de políticas a partir de la diná-mica del Consejo de Política Social es hoy con-siderado como un proceso innovador en el con-texto local. Como lo manifestó el Coordinador Local del PNUD en entrevista ya señalada, a pesar que Car-tagena ha sobresalido a nivel nacional por sus iniciati-vas de participación, eventualmente ha podido institu-cionalizar este tipo de espacios, lo que ocasiona fragili-dad y pone en riesgo la sostenibilidad de la gestión del desarrollo en la ciudad. "La participación dejó de ser un discurso, y se transformó en líneas de acción"43.

3. La metodología y el resultado de la Política de Discapacidad. "Muy pocas políticas de discapacidad a nivel territorial han tenido una participación tan activa de las organizaciones sociales, un acompañamiento tan fuerte como el que se desarrolló en Cartagena"44.

4. El empoderamiento de los actores. "Yo tengo diez años de estar trabajando con discapacidad, más veinti-nueve de vivir con ella, y te cuento que sí había esfuer-zos anteriores a este proceso, pero aislados y por eso no se veían los resultados. Es decir, un valor agregado de todo esto, y te lo reitero, es la parte del empodera-


42. Mesa de Política

de Juventud, partici-

pantes en el Grupo

Focal de Organizacio-

nes No Gubernamenta-

les. Cartagena. Junio de

2010.

43. ENTREVISTA con

Nubia Chams Sanmar-





Junio de 2010.



Asesor Nacional, Área

de Gobernabilidad,

PNUD. 25 de junio de

2010.

miento, la articulación, la coordinación interinstitucio-nal, todo esto fue clave"45.

5. El acompañamiento de un organismo de coope-ración en la construcción participativa de polí-ticas públicas poblacionales. "Si tuviera que desta-car un resultado, diría que fue el apoyo del PNUD para poder denir una metodología ya validada y aprobada. Eso dene caminos para que en cualquier otra área que se quiera construir política pública en el Distrito, exista una metodología que demostró tener resultados. Una metodología que hace actores principales a los que van a establecerse como beneciarios y que realmente son los dueños de la política pública. El criterio participa-tivo fue fundamental y la asesoría del PNUD para esto fue central"46.


45. ENTREVISTA con

Olga Montes. Secretaría

de Participación y Desa-

rrollo Social. Junio de

2010.

46. ENTREVISTA con

Nubia Chams Sanmar-





Junio de 2010.

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construcción de políticas públicas participativas

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