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EVALUACIÓN Y DIAGNÓSTICODEL SISTEMA DE OTORGAMIENTO
(CATASTRO MINERO) DE COLOMBIA
Valencia (España), Julio 2010
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Ministerio de Minas y Energía
Enrique Ortega Gironés
(Consultor)
INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA
(INGEOMINAS)
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
EVALUACIÓN Y DIAGNÓSTICO DEL
SISTEMA DE OTORGAMIENTO
(CATASTRO MINERO) DE COLOMBIA
Enrique Ortega Gironés (Consultor) Julio 2011 Página 2
TABLA DE CONTENIDO
SIGLAS Y ACRÓNIMOS ............................................................................................... 3
1.- RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................... 4
2.- ANTECEDENTES .................................................................................................... 10
3.- INFRAESTRUCTURA CARTOGRÁFICA Y GEODÉSICA ................................. 12
4.- EVALUACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL ............................. 18
4.1.- BASES CONCEPTUALES ............................................................................... 18
4.2.- EVALUACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ACTUAL .................................... 18
4.2.1.- Organización General .............................................................................................. 19
4.2.2.-Organización especifica responsable de actividades catastrales ............................... 21
4.3. EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES TÉCNICAS Y HUMANAS ......... 24
5.- EVALUACIÓN DEL SISTEMA LEGAL ................................................................ 26
6.- EVALUACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LOS TÍTULOS MINEROS ............. 33
7.- EVALUACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ...................................................... 37
7.1.- EVALUACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS CATASTRALES .................. 37
7.2.- OTROS PROCEDIMIENTOS ........................................................................... 39
8.- EVALUACIÓN DEL SISTEMA CATASTRAL INFORMATIZADO ................... 43
8.1.- DESCRIPCIÓN GENERAL .............................................................................. 43
8.2.- PRINCIPALES DEFECTOS Y FALENCIAS .................................................. 43
8.3.- CONCLUSIONES ............................................................................................. 49
9.- SITUACIÓN DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL ........................................... 51
10.- PLAN DE ACTUACIÓN PROPUESTO ................................................................ 58
ANEXO I ........................................................................................................................ 63
ANEXO II ...................................................................................................................... 66
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SIGLAS Y ACRÓNIMOS
CMC Catastro Minero de Colombia
GPS Global Positioning System
IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi
INGEOMINAS Instituto Colombiano de Geología y Minería
IPM Instituciones Públicas Mineras
ITRF International Terrestrial Reference Frame
PIB Producto Interior Bruto
SIG Sistema de Información Geográfica
TDR Términos de Referencia
TM Tranverse Mercator
UC Unidad Catastral
WGS World Geodetic System
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1.- RESUMEN EJECUTIVO
Enrique Ortega, consultor del Banco Mundial y experto en Catastro Minero, ha visitado
Colombia entre el 19 de Junio y el 1 de Julio de 2011 para llevar a cabo el estudio
denominado “Evaluación y Diagnóstico del Sistema de Otorgamiento (Catastro
Minero) de Colombia", trabajando en estrecha colaboración con el Instituto Colombiano
de geología y Minería (INGEOMINAS) y con el Ministerio de Minas y Energía. El
objetivo principal de la misión ha sido diagnosticar la metodología del sistema de
otorgamiento (solicitud, concesión y administración) de títulos mineros y el estado del
sistema informático utilizado. Las conclusiones obtenidas han servido como base para
la elaboración de un plan de acción detallado, focalizado en corregir las deficiencias
identificadas y proponer las medidas de refuerzo necesarias para que el Catastro Minero
pueda estar operando a la mayor brevedad en conformidad con lo que se consideran las
mejores prácticas internacionales. De acuerdo con los Términos de Referencia (TOR)
del trabajo de consultoría, el diagnóstico se ha dirigido (pero no se ha restringido) a la
evaluación de los siguientes aspectos:
- Evaluar el sistema de catastro existente en Colombia en comparación con otros
sistemas utilizados en el mundo y especialmente en Iberoamérica.
- Evaluar la capacidad institucional, el marco legal - reglamentario y las
normativas que rigen la concesión y la gestión de los títulos mineros.
- Proponer la metodología para el diseño y desarrollo de un nuevo sistema
catastral informatizado basado en tecnología web, incluyendo el sistema de
codificación adecuado.
- Sugerir las características técnicas de los equipos requeridos y de los métodos de
comunicación exigidos para el correcto funcionamiento del nuevo sistema de
catastro.
- Evaluar la situación de la organización institucional actual, incluyendo los
recursos humanos y sus necesidades de formación para la adecuada gestión del
nuevo catastro minero.
- Proponer la estrategia de implementación del nuevo catastro minero, incluyendo
los costos necesarios, el plan de migración al nuevo sistema y su calendario de
ejecución.
El Consultor desearía recordar que este documento constituye meramente un informe de
diagnóstico. De acuerdo con este contenido, se ponen de relieve las debilidades del
sistema actual, señalando los aspectos más relevantes y recomendando las soluciones
que parecen más adecuadas de acuerdo a las necesidades de la industria minera, las
particularidades del sector en Colombia y las mejores prácticas internacionales. Estas
recomendaciones no significan una simple transferencia de la experiencia de otros
países hacia Colombia, ya que las soluciones adoptadas en un país no pueden ser
directamente exportadas a otro país. En realidad, sólo los principios generales de gestión
catastral (por ejemplo, la transparencia, la objetividad y la ausencia de discreción)
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pueden considerarse como universalmente válidos, y aun así su aplicación práctica
debe ser cuidadosamente adaptada a las peculiaridades y circunstancias de cada país.
Por lo tanto, el presente informe debe ser entendido como una evaluación del sistema
catastral Colombia (su organización, sus procedimientos y su infraestructura), y no
como un examen del equipo responsable de su gestión. En consecuencia, todos los
calificativos incluidos en el informe están relacionados con el sistema y con los
procedimientos catastrales en sí mismos. El diagnóstico se ha centrado también en las
actividades que deben desarrollarse para implementar en Colombia un nuevo catastro
minero fiable, transparente, moderno y computarizado. Teniendo en cuenta que el
proceso de informatización está estrechamente ligado con cuestiones jurídicas,
organizativas y administrativas, el informe ha intentado también profundizar en los
aspectos relevantes de estos mismos temas.
El trabajo fue desarrollado en Bogotá con la participación de dos representantes del
Banco Mundial (Paulo de Sa, Director de la División de Petróleo, Gas y Minas, y
Daniele Laporta, especialista sénior en minería). Durante la misión, el Consultor se ha
reunido con autoridades y funcionarios de todas las dependencias vinculadas con el
otorgamiento de títulos mineros dentro del Ministerio de Minas y Energía,
INGEOMINAS y otros organismos relacionados (una lista detallada de las autoridades
contactadas figura en el Anexo I). El Consultor y el Banco Mundial desean expresar su
agradecimiento por la excelente cooperación recibida por parte de todas las autoridades
y funcionarios del gobierno colombiano y aprovechar esta oportunidad para agradecer a
todos su asistencia y hospitalidad durante su estancia en Colombia. De una manera
especial es necesario mencionar el agradecimiento hacia el Dr. Carlos Rodado Noriega
(Ministro de Minas y Energía), el Dr. Tomás González Estrada (Vice-Ministro de Minas
y Energía), el Dr. Oscar Paredes (Director General de INGEOMINAS), la Dra. Cristina
Rueda Londoño (Secretaria General de INGEOMINAS), el Dr. Julio Rojo (Coordinador
del Registro Minero) y al Dr. Vladimir Chamat (Dirección de Minas).
Conclusiones fundamentales y recomendaciones del Informe Diagnóstico
La situación catastral actual de Colombia es complicada y las consecuencias que de ella
se derivan pueden afectar muy gravemente al presente y al futuro del sector minero
colombiano. Por ello, es necesaria la adopción de medidas urgentes y enérgicas. De
acuerdo con el diagnóstico realizado y con el apoyo de la experiencia internacional, se
recomienda adoptar las medidas que se exponen a continuación:
Continuar y mejorar las actividades en curso (“Plan de Choque”) para sanear la
situación catastral actual y tramitar el trabajo acumulado. Eventualmente, la
culminación de este plan puede implicar la extensión de la moratoria actual.
Transferir la información gráfica catastral a la base cartográfica MAGNA-
SIRGAS, haciéndola compatible con los productos cartográficos de otros
ministerios y entidades oficiales colombianas.
Revisión institucional de las responsabilidades ligadas a la gestión de los títulos
mineros, incluyendo la reorganización de INGEOMINAS y también
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estableciendo sus responsabilidades exclusivas y centralizadas para dicha
gestión.
Revisión de los textos legales, introduciendo los principios institucionales y
técnicos para el establecimiento de un catastro minero moderno y eficiente. Las
enmiendas realizadas deben además servir de base para la redacción y
aprobación de un reglamento catastral.
Tomando como base el nuevo reglamento, desarrollar los nuevos
procedimientos catastrales.
Sobre la base de estos nuevos procedimientos, desarrollar un nuevo sistema
catastral informatizado que sustituya el actual CMC. Para evitar errores pasados,
la implementación del nuevo sistema no debe ser realizada hasta que el
aplicativo esté completamente verificado en su funcionalidad, operatividad e
inviolabilidad, al mismo tiempo que se tiene la completa seguridad sobre el nivel
de saneamiento de la base de datos.
Desde el punto de vista operativo, todas las actividades enumeradas anteriormente no
pueden ser desarrolladas simultáneamente y requieren de una implementación
secuencial. Además, debe tenerse en cuenta que algunas de las soluciones propuestas no
pueden ser aplicadas de una forma rápida o inmediata y necesitan varios meses para su
implementación. No obstante, en el momento actual concurren una serie de
circunstancias favorables, realmente excepcionales, que pueden facilitar la
implementación de los cambios requeridos, como son:
- La vigencia de la Ley de Facultades Extraordinarias, que expira el 4 de
Noviembre de 2011 y que autoriza al Gobierno para realizar cambios
institucionales.
- La obligatoriedad (impuesta por la Corte Constitucional) de modificar el Código
Minero antes de dos años.
- La caducidad el 31 de diciembre del presente año de la cesión de
responsabilidades (aunque estrictamente, ésta puede ser retirada por el
Ministerio de Minas y Energía en cualquier momento) sobre la gestión de los
títulos mineros.
Estas circunstancias configuran una situación extremadamente favorable para la
implementación de los cambios requeridos, que en cualquier caso deben hacer frente a
una problemática contradictoria:
a) Por una parte, la actual moratoria catastral no puede prolongarse hasta la
culminación de todos los cambios y reformas propuestas, ya que ello conllevaría
innegables impactos negativos en el sector minero. Por lo tanto, sería
aconsejable que el catastro minero pudiese reiniciar sus actividades a la mayor
brevedad, tan pronto como el “Plan de Choque” hubiese sido satisfactoriamente
completado.
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b) Por otra parte, la ejecución de este “Plan de Choque”, si no está acompañada de
los cambios propuestos (especialmente en los procedimientos catastrales y en el
sistema informático actual), no representa una solución duradera, ya que los
mismos problemas existentes en la actualidad se reproducirían unas semanas o
meses después de la reapertura catastral.
Para hacer frente a esta situación y poder compatibilizar la implementación de las
reformas necesarias con la rápida reiniciación de la actividad catastral, se propone el
desdoblamiento de las actividades enumeradas anteriormente en un plan de acción
progresivo cuyo desarrollo tendría lugar en tres fases. Esta estrategia podría permitir, en
un plazo relativamente breve, implementar soluciones operativas a la caótica situación
actual, introduciendo las herramientas necesarias para que los problemas actuales no se
viesen inmediatamente reproducidos. Paralelamente y de forma simultánea, se podrían
elaborar las bases del nuevo catastro, fundamentado sobre bases conceptuales
completamente diferentes a las actuales. Los detalles, actividades y objetivos de este
plan secuencial se describen a continuación:
Fase 1:
Tendría como objetivo mejorar los procedimientos catastrales, corrigiendo los
errores detectados, pero dentro del marco legal actualmente en vigor y sin
esperar a la aprobación de las enmiendas propuestas. El sistema catastral
informatizado actual (CMC), debería ser igualmente modificado y adaptado a los
nuevos procedimientos, incluyendo también la unificación de las bases
cartográficas y transfiriendo los polígonos catastrales al sistema MAGNA -
SIRGAS. Entre los cambios a introducir en los procedimientos actuales se
recomienda suprimir la radicación «on line» (al menos, de forma transitoria),
introducir garantías documentales al proceso de radicación mediante la
introducción de libros de registro y los certificados de radicación, e introducir
controles para garantizar que las solicitudes serán evaluadas siguiendo el orden
de radicación. Además, en paralelo con la introducción de estos cambios en los
procedimientos, se debería:
- Continuar la ejecución del “Plan de Choque”.
- Introducir los cambios institucionales requeridos, estableciendo un
catastro minero completamente independiente de las actividades de
fiscalización y unificando las responsabilidades de fiscalización catastral
(es decir, retirar a las delegaciones departamentales sus atribuciones
actuales).
- Activar el cobro urgente de las cantidades correspondientes al canon
superficiario que están pendientes de pago (aproximadamente, 54
millones de US $).
Puede estimarse que el reinicio de la actividad catastral, una vez establecidos
todos los cambios propuestos, podría tener lugar en el plazo aproximado de 6
meses.
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Fase 2:
Se desarrollaría de forma sincrónica con la Fase 1 y tendría como objetivo
iniciar el desarrollo del nuevo sistema catastral informatizado, que en esta etapa
inicial estaría también basado en el sistema legal actualmente en vigor, lo cual
permitiría también iniciar de inmediato su desarrollo, sin esperar a la aprobación
de las enmiendas propuestas. Una vez realizadas las verificaciones y pruebas de
funcionalidad correspondientes (durante varios meses el nuevo sistema deberá
correr en paralelo con el sistema actual), se estima que se podría iniciar su
utilización (abandonando definitivamente el CMC) en un plazo aproximado de
12 meses.
Fase 3:
Esta tercera fase se desarrollaría a continuación de la fase dos, aunque podría
solaparse parcialmente con ella en función de la fecha de aprobación de las
reformas legales propuestas (incluyendo el nuevo reglamento) y de la
disponibilidad de los nuevos procedimientos catastrales. Tendría como objetivo
completar el desarrollo del nuevo sistema catastral informatizado, adaptando el
aplicativo previamente desarrollado durante la Fase 2 al nuevo esquema legal.
En función de las previsiones incluidas en las cláusulas transitorias, antes del
inicio de la tercera fase podría incluir la transformación de los títulos mineros en
vigor y la reformulación de las solicitudes pendientes de otorgamiento, según las
nuevas reglas catastrales.
Es importante señalar que en el desarrollo del plan propuesto existen dos fechas críticas
que condicionan su desarrollo. En primer lugar, la fecha de culminación del “Plan de
Choque”, ya que será imposible reabrir el catastro sin que la depuración de la
información catastral haya sido completamente saneada. Y en segundo lugar, la
aprobación de las reformas propuestas en el Código Minero, ya que sin estos cambios
legales, será igualmente imposible preparar el reglamento catastral, los nuevos
procedimientos y programar el nuevo aplicativo catastral informatizado. Una supuesta
aprobación temprana de las reformas legales podría permitir acortar la duración del plan
de trabajo detallado para la tercera fase.
También, como una variante de la planificación sugerida, podría pensarse que la
reforma legal tuviera lugar en dos fases, tramitando en primer lugar la reforma del
artículo 65 de la Ley (“El área para explorar y explotar terrenos de cualquier clase y
ubicación con exclusión del cauce de las corrientes de agua, estará delimitada por un
polígono de cualquier forma y orientación”), de forma que la implementación de la
Cuadrícula Catastral pudiese ser ya abordada durante la primera fase.
Para la ejecución del plan de trabajo propuesto, las actividades que podrían ser apoyadas
por el Banco Mundial mediante el soporte económico de la donación SFLAC serían las
siguientes:
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- Apoyo a la selección del consultor responsable del diseño, desarrollo e
implementación del nuevo sistema catastral informatizado (véase TDR en
Anexo II).
- Ayuda para la revisión de los nuevos procedimientos catastrales basados en el
cuadro legal en vigor.
- Apoyo para la revisión de las modificaciones a introducir en el CMC.
- Ayuda para la revisión de las modificaciones propuestas para reformar los textos
legales.
- Apoyo para la revisión de los cambios a introduje en la reorganización
institucional.
- En caso de considerarse necesario, ayuda para la implementación catastral de un
nuevo algoritmo de transformación entre las coordenadas del sistema de
referencia “datum” de Bogotá al sistema MAGNA - SIRGAS.
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2.- ANTECEDENTES
La experiencia internacional pone de manifiesto que las inversiones son atraídas hacia el
sector minero gracias a la disponibilidad de una política clara, coherente, transparente y
estable, dentro de un marco regulatorio eficiente. Para ello (además de otros elementos;
se puede decir que el catastro es una condición necesaria pero no suficiente), es
indispensable la disponibilidad de un sistema eficiente y confiable para la obtención y
mantenimiento de los títulos mineros. Durante los últimos 25 años muchos países,
particularmente en Hispanoamérica, África y Asia, han llevado a cabo reformas legales
e institucionales, que en algunos casos han producido resultados espectaculares como
por ejemplo, en Argentina (ver Figura 1), Chile, Ghana, Madagascar, Perú y Tanzania.
Y en todos ellos, la implementación de un nuevo sistema catastral ha jugado un papel
preponderante.
Figura 1
Puede decirse por lo tanto, que desde una perspectiva institucional, el Catastro Minero
representa (como sistema de gestión para acceder a los recursos minerales), un factor
clave e indispensable para el desarrollo del sector, ya que mediante la aplicación de
procedimientos no discrecionales contribuye a garantizar la transparencia en la
concesión de derechos mineros, a aumentar la seguridad de los títulos, a reducir las
prácticas especulativas y la corrupción, y por todo ello, a aumentar el atractivo para las
inversiones. La experiencia práctica demuestra que hay una relación muy estrecha entre
la discreción y la corrupción, y por lo tanto también con la inseguridad de la propiedad
minera y con la disminución del atractivo.
A la fecha de hoy, a Colombia se le presenta una gran oportunidad para alcanzar un
mayor desarrollo de su sector minero, tanto a medio como largo plazo. Su atractivo
clima de inversión, su régimen fiscal, su base legal y el inicio de las subastas de
concesiones mineras le han convertido en un importante destino de la minería mundial
para inversores extranjeros. Así, se ha contabilizado que las inversiones extranjeras
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INVERSIONES EN EL SECTOR MINERO (Millones de $ USA / Año)
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directas en el sector minero colombiano rondaron los 3,800 millones de dólares entre
Enero de 2006 y Junio de 2008. Aunque por otra parte, la crisis económica mundial ha
tenido un gran impacto en el valor de la producción minera y sus inversiones asociadas,
y Colombia no ha sido una excepción en esta tendencia. Sin embargo, es importante
constatar que el gobierno colombiano ha continuado desarrollando la capacidad de su
sector minero y está bien situado para aprovechar el reciente incremento de los precios y
de la disponibilidad de financiación.
La política minera nacional se ha fijado como objetivo el duplicar la contribución del
sector al Producto Interior Bruto (PIB) en 2019, estableciendo para ello tres pilares
fundamentales: promover la inversión, fortalecer las instituciones implicadas en la
gestión de los recursos minerales y promover la competitividad y sostenibilidad de los
mineros artesanales. El presente informe diagnóstico se encuadra en el segundo de estos
pilares, el del fortalecimiento de las instituciones involucradas en la gestión de los
recursos minerales, mediante la evaluación de las debilidades de capacidad institucional
en las Instituciones Públicas Mineras (IPM), contribuyendo de este modo a la
promoción de las reformas del sector. Adicionalmente, debe mencionarse que este
fortalecimiento, de una forma indirecta, contribuye también a la promoción de las
inversiones ya que gracias a la implementación de procedimientos más eficientes en el
otorgamiento de títulos mineros y al fortalecimiento institucional, se contribuye
indudablemente a establecer un clima de inversión más atractivo en Colombia.
En este contexto, el presente proyecto se inscribe dentro de un crédito dirigido a la
revisión del marco institucional para la gestión de los derechos mineros y la elaboración
de un plan de acción focalizado en la corrección de las deficiencias existentes, con
especial atención a la capacidad institucional de INGEOMINAS, el catastro Minero, la
mejor experiencia internacional sobre prácticas catastrales y las relaciones con el
Ministerio de Medio Ambiente para la concesión de títulos mineros.
Complementariamente con estos objetivos sectoriales deben ser también consideradas
las circunstancias especiales que concurren en el momento actual. Como consecuencia
de una reciente decisión del Tribunal Constitucional, la ley de Minas en vigor debe ser
obligatoriamente modificada. Además, la Ley de Facultades Extraordinarias (cuyo
mandato prescribe el 4 de Noviembre de 2011, autoriza al ejecutivo la introducción de
modificaciones en el organismo internacional. Y finalmente, las responsabilidades de
gestión del sector minero actualmente delegadas a algunos de los gobiernos
departamentales deben ser renovadas en las próximas semanas. Esta confluencia de
circunstancias abre una excelente oportunidad para introducir en el texto legal las bases
conceptuales requeridas y para establecer la organización institucional que permita
implementar en Colombia un moderno catastro de acuerdo con la mejor experiencia
internacional. Como será desarrollado en detalle en los capítulos siguientes, las bases
conceptuales requeridas se refieren a los principios técnicos, legales, organizativos y
administrativos.
De acuerdo con todos estos antecedentes, el objetivo del presente informe de
diagnóstico es comparar la situación actual en Colombia con la experiencia
internacional, y en base a esta comparación, proponer las soluciones necesarias para
hacer frente a los problemas detectados.
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3.- INFRAESTRUCTURA CARTOGRÁFICA Y GEODÉSICA
Con el fin de evaluar la información cartográfica y geodésica de Colombia, el consultor
ha visitado el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), entidad responsable de la
producción y actualización de los mapas topográficos nacionales y de la red geodésica.
Desde un punto de vista general, la infraestructura disponible es suficiente y adecuada
(tanto en calidad como precisión) para dar soporte a un catastro minero, ya que existe
una cobertura completa y uniforme de todo el Estado a escala 1:100.000, integrada por
un total de 207 hojas.
La producción de estos mapas fue inicialmente basada al elipsoide de Hayford y
referida al “datum” de Bogotá 1941, siendo realizadas mediante la proyección
Transversa de Mercator, adaptada a la situación particular de Colombia, para lo cual se
establecieron 5 zonas diferentes de proyección cada uno de 3º de amplitud (ver Figura
2, en la actualidad está en vías de implementación un sexto huso para el dominio insular
pacífico). Los sistemas de coordenadas adoptados fueron las geográficas (grados,
minutos y segundos) y Gauss-Krugger.
Figura 2
Durante la última década, el IGAC ha producido una nueva generación de mapas,
manteniendo los mismos tipos de coordenadas, pero referidos al ITRF (Marco de
Referencia Terrestre Internacional), equivalente al WGS-84 y localmente denominado
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MAGNA – SIRGAS. Estos nuevos mapas, completamente compatibles con la
tecnología GPS, están disponibles también en formato digital vectorial.
Por lo que se refiere a la red geodésica, fue establecida mediante métodos ópticos entre
1940 y 1980. Se trata de una red de gran densidad, ya que está integrada por unos
18.000 puntos (incluyendo los vértices principales t también los de segundo y tercer
orden). Sin embargo, parece que la red hereda distorsiones provenientes de las medidas
iniciales, que sirvieron de apoyo a todas las medidas posteriores y como nunca fueron
corregidas, indujeron a errores posteriores que se arrastran hasta la actualidad. Otro
problema adicional es que, a pesar de su gran densidad, la distribución de los vértices es
muy heterogénea, existiendo una zona central con muy escasas medidas, lo que dificulta
el enlace entre las zonas septentrional y meridional del país.
Desde el punto de vista del catastro minero, está internacionalmente aceptado de que la
metodología idónea para la optimización del uso del es la implementación de una malla
o grilla catastral que debe tomar como base las coordenadas delineadas en los mapas y
construida a partir de la "Unidad Catastral" (UC). La UC debe estar compuesta por un
polígono cuadrado (o pseudo-cuadrado, dependiendo del tipo de proyección utilizada).
La grilla catastral y por lo tanto cada una de las UC que la componen, debe tener una
posición fija y pre-definida.
Antes de que se hubiese desarrollado e implementado el concepto de UC, no existía en
la mayoría de países (como es el caso actualmente en Colombia) ninguna restricción
sobre la forma, la geometría y la posición de los títulos mineros. Esta falta de
restricciones solía traducirse en una serie de problemas frecuentes como por ejemplo el
solape entre concesiones adyacentes o la existencia de áreas estrechas, excesivamente
reducidas para ser aprovechables, entre concesiones próximas, que quedaban así
bloqueadas para nuevas aplicaciones.
De una forma progresiva, durante las últimas décadas, el concepto de UC ha sido
sucesivamente introducido en muchos países, como por ejemplo la "cuadrícula"
aprobada recientemente en Perú y en Bolivia, el "carré" utilizado en Madagascar, en la
República Democrática del Congo, en Mauritania y en Argelia, el "bloco" utilizado en
Mozambique, o las unidades catastrales establecidas en Ghana, Zambia y Nigeria.
Dependiendo de la infraestructura cartográfica de cada país, así como las características
locales de los perímetros mineros, las dimensiones y coordenadas de referencia de la
UC varían mucho de un país a otro, como por ejemplo:
- 100 x 100 metros en Argel, con mapas a escala 1:50.000.
- 5500 x 500 metros en Bolivia, con mapas a escala 1:50.000.
- 1.000 x 1.000 metros en el Perú, con mapas a escala 1:50.000.
- 15 "x 15" (aproximadamente 463 X 432 metros) en Mozambique, con mapas a
escala 1:50.000.
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- 30 "x 30" (aproximadamente 927 X 927 metros) en la República Democrática
del Congo, con mapas a 1:200.000.
- 1.000 x 1.000 metros, en Mauritania, con mapas a 1:200.000.
- 625 x 625 metros de Madagascar, con mapas a 1:100.000.
- 6 " x 6" en Zambia, con mapas a escala 1:50.000.
Como se puede deducir del listado anterior, no existe una solución ideal con validez
universal y la decisión adoptada en cada país debe estar basada en la integración entre
varios criterios, incluyendo la metodología de informatización del catastro, la retícula de
coordenadas disponible sobre los mapas, la posición geográfica del país en relación con
el ecuador y el sistema de proyección adoptado. Normalmente, cada una de las posibles
soluciones tiene ventajas y desventajas, y el equilibrio óptimo entre los aspectos
positivos y negativos requiere de una evaluación cuidadosa y detallada. Pero en
cualquier caso y sea cual sea la solución adoptada, la implementación de la UC necesita
la disponibilidad de tres requisitos básicos:
a) Mapas topográficos precisos cubriendo de manera uniforme y homogénea todo
el país con una escala catastralmente adecuada.
b) Una red geodésica suficientemente densa y precisa.
c) Algoritmos de transformación entre coordenadas del mapa y coordenadas GPS,
en el caso de que los mapas disponibles no estén actualizados al sistema de
referencia WGS-84.
Las tres condiciones podrían estar claramente cumplidas en Colombia, ya que las
coordenadas medidas con GPS se pueden representar sin error en los mapas
topográficos correspondientes a la última edición y también, en el sentido inverso, las
coordenadas de estos mismos mapas pueden ser transferidas con precisión en el campo
con el apoyo de los dispositivos GPS. Sin embargo, la información catastral se
encuentra todavía representada en el sistema cartográfico antiguo (“datum” Bogotá) y
necesita ser transferida a la nueva base cartográfica MAGNA SIRGAS, que ha sido ya
adoptada como el sistema cartográfico oficial de referencia en Colombia.
Debe tenerse en cuenta que muchas de las informaciones cartográficas que el catastro
minero necesita importar (como por ejemplo la delimitación de las zonas restringidas
para las actividades mineras o los límites administrativos), son proporcionadas por los
organismos correspondientes de acuerdo con la cartografía oficial (MAGNA SIRGAS),
y que al superponerse en el mismo Sistema de Información Geográfica (SIG) con los
polígonos correspondientes a los perímetros de los títulos mineros, se producen
distorsiones que pueden alcanzar varios cientos de metros y que pueden dar lugar a
errores catastrales graves. Incluso en algunos casos, se han llegado a otorgar títulos que
(aparentemente) exceden de los límites territoriales de Colombia.
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Por ello, es indispensable y urgente transferir al nuevo sistema de referencia la
información catastral, para lo cual han existido hasta la fecha dificultades importantes
dada la distribución espacial de las diferencias encontradas entre las coordenadas GPS y
las coordenadas de los mapas antiguos, que son los utilizados para delimitar todos los
títulos otorgados hasta la fecha. En efecto, cuando se han realizado medidas con GPS de
precisión en los vértices de la red geodésica original, se ha verificado que las diferencias
son muy variables tanto en calor cuantitativo como en dirección.
Este hecho, bastante común en todos los países donde la red geodésica ha sido
recientemente recalculada con GPS (como ha sido por ejemplo en Mauritania,
Mozambique, Zambia, Congo o Mongolia), puede ser especialmente compleja en el
caso de Colombia, donde a las deformaciones corticales inducidas por la tectónica
activa deben añadirse (como se ha mencionado anteriormente) las distorsiones nunca
corregidas provenientes de las medidas iniciales. Por ello, de acuerdo con los métodos
clásicos de cálculo para la transformación entre dos sistemas de referencia, no fue
posible obtener un algoritmo único para todo el territorio de Colombia y se hizo
necesario, para evitar errores, dividirlo en 8 zonas diferentes (ver Figura 3), con un
algoritmo específico para cada una de estas zonas.
Dada la imposibilidad de manejar 8 algoritmos de corrección diferentes en una misma
capa de información geográfica dentro de un SIG, se intentó en primer lugar utilizar un
solo algoritmo (el de la zona 8, en el SE, por su mayor superficie) extendido a todo el
territorio. Pero las importantes distorsiones detectadas, crecientes a medida que nos
alejamos de la zona para la cual el algoritmo fue calculado, obligaron a desistir de la
aplicación práctica de esta solución. Más recientemente, se constituyó un grupo de
trabajo interministerial, con la participación (entre otros) de expertos del IGAC y de
INGEOMINAS, dedicado a estudiar y proponer una solución conjunta para la
migración al sistema MAGNA - SIRGAS de la información catastral minera.
Durante la misión, el Consultor tuvo la oportunidad de participar en una de las
reuniones de trabajo, cuyas conclusiones principales pueden resumirse del modo
siguiente:
1. Cada una de las concesiones ya otorgadas se transformará aplicando el
algoritmo de la zona correspondiente (ver Figura 3).
2. En el caso de concesiones ya otorgadas cuyo perímetro se superponga a dos o
más de las zonas representadas en la Figura 3, se aplicará el algoritmo
correspondiente a la zona que abarque una mayor superficie del polígono a
transformar.
3. Para las solicitudes pendientes de otorgamiento, se aplicará la misma
metodología propuesta en los dos puntos anteriores, pero la transformación se
realizará siguiendo rigurosamente el orden cronológico de solicitud.
4. Se adoptarán como nuevas coordenadas después de la transformación, es decir
como “coordenadas catastrales”, las coordenadas geográficas (en grados,
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minutos y segundos) planas de Gauss, referidas al sistema MAGNA –
SIRGAS.
Figura 3
En opinión del Consultor, las propuestas adoptadas son lógicas, técnicamente correctas
y aportan una solución operativa para la problemática existente, permitiendo la
transformación (con los errores mínimos, dada la tecnología disponible) de los
polígonos catastrales al nuevo sistema de referencia. No obstante y de forma
complementaria, en opinión del Consultor sería necesario añadir otras dos propuestas
adicionales:
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a) Los cálculos realizados por el equipo interministerial permiten comprobar que,
dentro de cada una de las 8 zonas, la transformación implica cambios de
superficie en los perímetros de los títulos mineros del orden del 0, 001 %. Es
decir, que se trata de cambios absolutamente despreciables e inapreciables para
el titular, por lo que no deben ser objeto de ninguna notificación ni de ningún
acto administrativo.
b) Como consecuencia de las transformaciones a realizar, no debe generarse ningún
“pasillo” entre concesiones adyacentes, que después de la transformación
deberán seguir siendo adyacentes. Complementariamente, se propone la
aprobación de una instrucción técnica ministerial (que afectaría a las solicitudes
pendientes de otorgamiento) de forma que las geometrías que desde el punto de
vista técnico se consideren inviables (por ejemplo, superficie menor a una
hectárea o anchura inferior a 10 metros), sean rechazadas. En este contexto,
puede ser interesante recordar que el artículo 82 de la ley, refiriéndose a la
delimitación de áreas en el contrato de concesión, prescribe que “no se permitirá
retener áreas en el contrato de concesión que no sean económicamente
explotables”.
Por último, sobre la base de la experiencia internacional y como una opción que
permitiese mejorar las propuestas anteriores y obtener un algoritmo único válido para
todo el territorio nacional colombiano, se propone la realización de ensayos de cálculo
mediante la utilización de herramientas polinómicas. Este método se ha demostrado
como el más eficiente (a pesar de su complejidad de cálculo) en las transformaciones
obtenidas en otros países.
En el caso de que esta propuesta sea aceptada y los cálculos (con financiamiento
aportado por el proyecto en curso del Banco Mundial) puedan ser realizados en un plazo
breve, debería retrasarse la decisión sobre las coordenadas catastrales a adoptar. En
efecto, si la utilización de un algoritmo único fuese viable, es probable que las
coordenadas catastrales más adecuadas fuesen las Gauss - Krugger referidas al sistema
MAGNA – SIRGAS.
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4.- EVALUACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL
4.1.- BASES CONCEPTUALES
Uno de los principios básicos aplicados durante las dos últimas décadas en la reforma
del sector minero (en los países que han logrado atraer la inversión), ha sido el disponer
de una clara separación institucional entre las responsabilidades administrativas para la
el otorgamiento de títulos mineros, el control de la actividad minera y la producción –
mantenimiento de la infraestructura geológica del país. Debe considerarse que cada una
de estas actividades son funciones complementarias para la gestión del sector minero, y
la experiencia demuestra que su funcionalidad es más eficiente, reduciendo el riesgo de
las inversiones, si éstas se organizan de forma aislada y separando adecuadamente en la
organización las unidades administrativas responsables de:
- La concesión de títulos mineros (Catastro).
- El control de las actividades de exploración y de explotación mineras (Dirección
de Minas o unidad equivalente).
- Producción, mantenimiento y difusión de la información y de la infraestructura
geológica (Servicio Geológico).
La experiencia práctica adquirida en varios países durante las últimas dos décadas ha
demostrado que la eficacia funcional de un catastro minero, depende menos de la
adopción de un modelo administrativo predeterminado, que del respeto a la separación
institucional anteriormente mencionada. Independientemente del tipo de modelo
organizativo que se adopte, lo importante es asegurarse de que se trata de una estructura
bien delimitada (sin ambigüedades ni conflictos de competencia) y eficiente, cuyo
objetivo fundamental debe ser evitar (o al menos minimizar) la presencia de maniobras
poco transparentes y la corrupción.
Independientemente de la organización que se adopte, la unidad administrativa
responsable de las actividades catastrales (sea cual sea su denominación y su nivel
jerárquico), debe ser completamente independiente de cualquier entidad autorizada por
el estado para mantener, explorar, desarrollar, operar, o disponer de las propiedades
mineras, y además debe tener responsabilidades exclusivas. Esta independencia y esta
exclusividad son absolutamente necesarias para evitar conflictos de interés y garantizar
la objetividad, transparencia, equidad e imparcialidad en las decisiones que afectan al
otorgamiento de títulos mineros.
4.2.- EVALUACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ACTUAL
La actual estructura organizativa de Colombia ofrece poca nitidez y claridad en lo que
se refiere a la separación de funciones mencionada anteriormente, ya que existe un
sistema complejo y confuso de asignación de responsabilidades. Con objeto de analizar
con detalle la situación actual, se evaluará en primer lugar la organización general
(Ministerio de Minas y Energía, INGEOMINAS y las delegaciones departamentales), y
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posteriormente la estructura interna de la organización responsable del otorgamiento
minero (Dirección de Servicio Minero, dentro de INGEOMINAS).
4.2.1.- Organización General
De acuerdo con la legislación en vigor (Ley 685 del 2001 y su enmienda posterior, Ley
1382 del 2010), la responsabilidad de gestión del sector Minero recae en el Ministerio
de Energía y Minas, y en lo que se refiere específicamente al otorgamiento de títulos
mineros, el artículo 317 de esta misma ley decreta que cuando “se hace referencia a la
autoridad minera o concedente, sin otra denominación adicional, se entenderá hecha al
Ministerio de Minas y Energía o en su defecto a la Autoridad Nacional”. Inicialmente,
en el momento de la aprobación de la Ley 685 arriba mencionada, la administración del
sector minero se realizaba desde dos instituciones:
- La Dirección de Minas, dentro de la estructura del propio ministerio,
responsable de las actividades catastrales (otorgamiento y registro de títulos
mineros) y también del control de las actividades mineras.
- INGEOMINAS, institución equivalente al Servicio Geológico de Colombia,
fundada en 1916 con el mandato de realizar la cartografía geológica, la
exploración de los recursos minerales y el estudio del subsuelo. A esta
institución, durante su dilatada historia, se le han ido añadiendo
responsabilidades y atribuciones (como por ejemplo el Laboratorio Nacional, la
vigilancia vulcanológica y sísmica, y el control de residuos nucleares), pero
manteniendo siempre dentro de sus responsabilidades la obligación primordial
acerca de “generar la información básica para el conocimiento geo-científico y
aprovechamiento del subsuelo del territorio colombiano”.
Es decir, que de las tres actividades básicas antes mencionadas en el capítulo 4.1, el
Ministerio de Minas y Energía asumía dos de ellas a través de la Dirección de Minas
(otorgamiento de títulos y control de actividades mineras), mientras que INGEOMINAS
era responsable de la tercera (infraestructura geológica).
Sin embargo, unos meses después de la aprobación de la Ley 685 del 2001, el
Ministerio de Minas y Energía, consciente de sus limitaciones operativas para gestionar
adecuadamente el sector minero, decidió delegar y transferir a los gobiernos
departamentales de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Caldas, César y Norte de Santander, la
tramitación y el otorgamiento de títulos mineros (exceptuando el carbón y las
esmeraldas), así como la recaudación y usufructo del canon correspondiente a los títulos
mineros otorgados en cada respectivo departamento. Todas las transferencias de
responsabilidades mencionadas anteriormente están en actualmente en vigor, aunque
podrían ser canceladas en cualquier momento por la autoridad delegante (es decir, el
Ministerio), y caducan formalmente el 31 de Diciembre del presente año de 2011.
Por las mismas razones (falta de capacidad operativa), unos años más tarde, en Enero de
2004, el Ministerio de Minas y Energía decide delegar la administración de los
recursos mineros (exceptuando aquella que había sido ya transferida a los gobiernos
departamentales) a INGEOMINAS. Esta es la situación existente en el momento actual,
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donde la responsabilidad de otorgamiento y gestión de los títulos mineros está repartida
entre algunos gobiernos departamentales e INGEOMINAS, según la distribución
reflejada en la Tabla I. Aparte de las responsabilidades catastrales, otras actividades
vinculadas a la gestión del sector minero (como por ejemplo la gestión de la
información relacionada con las actividades mineras) residen todavía en el propio
ministerio (Dirección de Minas).
COMPETENCIA
ANTIOQUIA Todos los minerales
BOLÍVAR Todos los minerales
BOYACÁ Todos los minerales, excepto carbón y esmeraldas
CALDAS Todos los minerales, excepto carbón y esmeraldas
CESAR Todos los minerales, excepto carbón y esmeraldas
NORTE DE SANTANDER Todos los minerales, excepto carbón y esmeraldas
INGEOMINAS
Todos los minerales en el resto de departamentos
Carbón y esmeraldas en Boyacá, Caldas, Cesar y Norte de
Santander
Títulos mineros que cubren un departamento con delegación y
otro departamento, para cualquier mineral
Tabla I
Existe por lo tanto una considerable dispersión de responsabilidades de gestión y esta
situación debe ser valorada muy negativamente, ya que infringe uno de los principios
básicos enumerados anteriormente, es decir la norma de la "unidad de gestión catastral",
por la cual sólo el catastro minero (o su unidad equivalente) debe ser total y
exclusivamente responsable de toda las actividades y decisiones comprendidas dentro
de la secuencia catastral, es decir desde la radicación de la solicitud de un título hasta su
otorgamiento o rechazo.
Además, cuando el otorgamiento está delegado en diversas autoridades descentralizadas
(como es el caso actualmente de Colombia), la experiencia práctica indica que pueden
aparecer problemas de coordinación entre las oficinas centrales y descentralizadas, lo
que puede generar una falta de coherencia y de homogeneidad en la interpretación y
aplicación de las normas catastrales. Normalmente, esta situación suele aparecer sobre
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todo en las oficinas descentralizadas, que comienzan a seguir sus propias
interpretaciones de los textos legales, dando lugar a importantes diferencias de una
oficina a otra. Esta heterogeneidad no representa tan sólo una irregularidad
administrativa, sino también un factor de riesgo de potencial discreción en las
decisiones catastrales y por lo tanto, una disminución de la seguridad del título.
Además, como consecuencia de la falta de homogeneidad y uniformidad en los trámites,
se generar la impresión (justificada o no) de que el sistema de gestión de la propiedad
minera es inestable e ineficaz, lo que se traduce finalmente en un factor inhibidor para la
inversión.
La corta duración de la misión ha permitido visitar tan solo una delegación
departamental (la de Caldas, en Manizales) y por lo tanto no ha sido posible verificar in
situ los efectos de la dispersión en la gestión catastral. No obstante, la información
recopilada permite sospechar (con relativa fiabilidad) la existencia de este tipo de
dificultades. La experiencia internacional sugiere que, para evitar este tipo de
problemas, la actividad catastral debe estar unificada y que el papel de las oficinas
regionales debe estar restringido a la aceptación y radicación de solicitudes, y en
cualquier caso operar siempre bajo la supervisión y jurisdicción de la oficina catastral
central. Preferentemente, el análisis catastral para determinar las posibles
superposiciones entre las licencias radicadas debe estar restringido a la oficina central, o
como mínimo, que las oficinas descentralizadas no puedan decidir la disponibilidad de
una zona específica y su otorgamiento sin la autorización previa de la oficina central.
Durante los últimos años, varios países han experimentado un gran aumento en el
número de conflictos catastrales por no respetar en sus procedimientos de otorgamiento
estas precauciones básicas, con unas consecuencias dramáticas para las inversiones y el
desarrollo del sector (Indonesia puede ser un buen ejemplo en este sentido).
4.2.2.-Organización especifica responsable de actividades catastrales
Como se ha detallado ya en el capítulo anterior, exceptuando los departamentos a los
que se han delegado una parte de las responsabilidades catastrales, el resto del territorio
de Colombia es gestionado (en los que respecta al otorgamiento de títulos mineros y a la
fiscalización de las actividades mineras) por INGEOMINAS. Pero aún dentro de esta
institución, la organización actual está lejos de respetar la separación de funciones
preconizada en el capítulo 4.1, dónde como se muestra en la Figura 4, las actividades
técnicas más importantes (dejando aparte las áreas de apoyo y de gestión), se concentran
respectivamente en las direcciones de Servicio Geológico y de Servicio Minero.
Es decir, que mientras las actividades dedicadas a la infraestructura geológica
mantienen una clara separación organizativa, las tareas catastrales y las de control de la
actividad minera están integradas en la misma Dirección de Servicio Minero. Esta
situación no sería funcionalmente preocupante si dentro de la Dirección de Servicio
Minero ambas responsabilidades estuviesen claramente delimitadas, pero
desafortunadamente tampoco es este el caso a pesar de que nominalmente pueda parecer
lo contrario (ver Figura 5). Si consideramos tan solo el nombre de las dos
subdirecciones (Contratación – Titulación y Fiscalización – Ordenamiento Minero), se
podría pensar que las responsabilidades catastrales están concentradas en la
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Subdirección Contratación1 – Titulación. Y del mismo modo, las denominaciones de las
tres unidades agrupadas dentro de esta subdirección (Información y Atención al Minero,
Contratación y Registro Minero Nacional), podrían reforzar la idea de que las
actividades catastrales están adecuadamente separadas de las tareas de control. En
efecto, en todas estas unidades se desarrollarían actividades típicamente catastrales
como son la radicación de nuevas solicitudes, la evaluación catastral de las mismas y la
decisión para otorgamiento o rechazo del título minero. Lo mismo puede decirse de las
responsabilidades sobre el Registro Minero Nacional, donde se consignan
cronológicamente todas las anotaciones o actos administrativos que afectan al contrato o
título minero.
Figura 4
Sin embargo, une vez evaluadas en detalle las actividades que se desarrollan en estas
subdirecciones, la realidad es completamente diferente. Así por ejemplo, en la Unidad
responsable de Información y Atención al Minero, al mismo tiempo que algunas a
actividades típicamente catastrales (apoyo a las solicitudes de radicación, certificados,
notificaciones, etc.), se desarrollan también tareas ligadas al control de la actividad y
1 Como veremos en el capítulo 6 dedicado a la estructura de los títulos mineros, la licencia minera en
Colombia se denomina actualmente “Contrato de Concesión”.
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que por lo tanto deberían estar netamente separadas del catastro, como por ejemplo las
declaraciones de pagos de regalías o los informes anuales de labores de exploración y de
explotación).
Figura 5
Adicionalmente, las desviaciones más importantes respecto de lo que debiera constituir
la separación de responsabilidades en el modelo institucional, las encontramos dentro de
la Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero. En efecto, en esta
subdirección se entremezclan actividades típicamente catastrales (como son por ejemplo
las renovaciones de contratos, las cesiones, las transformaciones de títulos de
exploración en licencias de explotación2 o incluso el control del pago del canon anual),
con actividades de control de producción, seguridad de las explotaciones o exención de
tasas para importaciones. Debe recordarse aquí que el pago del canon anual, ligado a la
superficie otorgada de cada título, se considera internacionalmente como una actividad
típicamente catastral, ya que su control depende exclusivamente de la información
catastral y no requiere ninguna verificación sobre el terreno.
Así mismo, de acuerdo con los estándares internacionales, se entiende normalmente que
cualquier modificación del contrato minero, ya sea por renovación, cesión, reducción de
área, anulación o expiración, como procedimiento que afecta a la propiedad minera, es
decir al título, debe ser responsabilidad del catastro minero. Sin embargo, en los
procedimientos catastrales actuales de Colombia, se considera que tan solo el primer
trámite (es decir, el que se inicia con la radicación y culmina con el otorgamiento)
2 Solo para títulos antiguos que se rigen todavía por regímenes legales ya derogados.
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corresponde a la Unidad de Contratación, mientras que cualquier modificación posterior
debe ser ya gestionada por la Unidad de Fiscalización, como si se tratase de un
“seguimiento” de las actividades desarrolladas por el titular. Se puede concluir por lo
tanto que la organización actual en Colombia rompe el principio de la "exclusividad
catastral", por el cual el catastro minero debe ser total y exclusivamente responsable de
toda la secuencia de actividades ligadas al otorgamiento y gestión de los títulos mineros,
Esta exclusividad es imprescindible para evitar conflictos de intereses y garantizar la
objetividad, transparencia, equidad e imparcialidad en las decisiones que afectan a la
concesión de derechos mineros. Por lo tanto, se recomienda la puesta en marcha de una
reorganización tendente a asegurar la independencia y exclusividad de la gestión
catastral.
4.3. EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES TÉCNICAS Y HUMANAS
Teniendo en cuenta los objetivos del presente diagnóstico, no se ha realizado una
evaluación completa y exhaustiva de todas las unidades de INGEOMINAS, por lo que
se ha focalizado la atención en el análisis de los recursos técnicos y humanos de la
Dirección de Servicio Minero, con especial atención a las unidades que son de interés
desde el punto de vista operacional para la gestión de los títulos mineros. Desde un
punto de vista general, la capacidad operativa de INGEOMINAS es excelente, que
dispone de unas instalaciones amplias, funcionales y eficientes, adecuadas para tanto
para el trabajo interno del equipo responsable de las actividades catastrales, como para
recibir y atender a los solicitantes y titulares de los derechos mineros (ver figura 6).
Figura 6
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La infraestructura informática disponible es asimismo moderna, adecuada y suficiente
para la correcta gestión del catastro minero colombiano, disponiendo además de una red
local que permite la transferencia de información y el acceso eficiente a bases de datos
compartidas para facilitar la integración de datos.
También en términos generales, el número de recursos humanos parece adecuado para
el nivel de actividad en el sector minero, exceptuando el desarrollo del “Plan de
Descongestión 2011 (denominado coloquialmente “Plan de Choque”, ver capítulo 9),
actualmente en realización, y que tanto por su carga de trabajo como por su urgencia
requiere la participación de recursos humanos adicionales. Desde el punto de vista de
formación, el equipo catastral tiene un excelente conocimiento de las bases legales
vigentes así como de los procedimientos catastrales actuales y de las diferentes
actividades que deben ser ejecutadas en su desarrollo. No obstante, en opinión del
Consultor, algunos de los miembros del equipo catastral tienen dificultades para
comprender adecuadamente las bases conceptuales de la moderna gestión catastral, por
lo que sería aconsejable el desarrollo de actividades de formación específicas
focalizadas en la corrección de estas deficiencias. Estas actividades deberían
desarrollarse en dos niveles diferentes:
a) Capacitación “in situ”, aprovechando el desarrollo de las tareas catastrales
habituales, de forma preferente durante la implementación de los nuevos
procedimientos catastrales, tal y como será propuesto en los capítulos siguientes,
y también mediante talleres de formación específicos a desarrollar dentro de
INGEOMINAS.
b) A través de viajes de estudio a países que han reformado recientemente la
gestión de su sector minero y donde gracias a estas reformas (donde el catastro
minero haya jugado un papel esencial) y a sus impactos positivos, se ha
conseguido desarrollar sustancialmente la industria minera, atrayendo las
inversiones. Los países a visitar deben ser seleccionados en base a sus
características, tamaño y escala del sector minero, con el objeto de que sus
experiencias puedan ser transferibles a las necesidades de Colombia.
Finalmente y a pesar de estos últimos comentarios, puede concluirse desde un punto de
vista general, que INGEOMINAS dispone en la actualidad de todos los recursos
materiales y humanos que se requieren para implementar un excelente y moderno
catastro minero. Sin embargo, las prestaciones actuales del sistema catastral colombiano
dejan mucho que desear como consecuencia de las deficiencias existentes en (además de
los problemas de organización y como veremos en los capítulos siguientes) el sistema
legal, en los procedimientos y en el software actualmente utilizado para la gestión
catastral.
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5.- EVALUACIÓN DEL SISTEMA LEGAL
El Consultor, antes de su llegada a Colombia y también durante el desarrollo de la
misión, ha revisado y evaluado los textos legales que configuran el marco jurídico para
la gestión del sector minero en general y para las actividades catastrales en particular.
Esta evaluación, aunque forzadamente superficial como consecuencia de la escasez de
tiempo disponible, debe formar parte obligatoriamente de este diagnóstico ya que el
marco jurídico delimita las bases del sistema de otorgamiento, no sólo en lo que se
refiere a los procedimientos, sino también a cualquier otra prescripción que pueda
afectar los títulos mineros y su seguridad, para evitar cualquier posible impacto negativo
en las inversiones del sector.
Desde un punto de vista general, la ley minera actualmente en vigor ((Ley 685 del 2001
y su enmienda posterior, Ley 1382 del 2010), está bien estructurada, definiendo
claramente los derechos y obligaciones de los titulares mineros y estableciendo las
autoridades responsables de su otorgamiento y tutela, aunque como hemos visto en el
capítulo anterior, dichas responsabilidades se hayan parcialmente delegadas o
transferidas al INGEOMINAS y a las delegaciones departamentales. Un aspecto muy
positivo del texto legal en vigor es el otorgamiento de un título minero único, valido
para las fases de exploración y explotación, lo cual confiere al titular una gran seguridad
sobre la propiedad minera, ya que elimina los riesgos inherentes de solicitar un nuevo
título al final de la fase de exploración, para poder acceder a los derechos de explotación
sobre los minerales descubiertos.
Otros aspectos que deben valorarse muy positivamente son el hecho de que el contrato
de concesión minera se considere como un contrato de adhesión (con condiciones
estándar que no son objeto de negociación, eliminando de este modo cualquier trato
discrecional y los inherentes riesgos de corrupción), y también que la cesión de un título
minero sea prácticamente libre En conformidad con el artículo 22 solo requiere aviso
previo), lo cual incrementa sensiblemente la seguridad del título y puede facilitar la
financiación de sus titulares por medio de hipotecas, un mecanismo que se ha
demostrado muy eficaz en países donde el sector minero está desarrollado.
Por lo que se refiere a los principios básicos para el otorgamiento de los títulos
mineros, la ley establece explícitamente como criterio primordial el “Primero en el
Tiempo, Primero en Derecho”, en conformidad con la práctica habitual a escala
internacional. Para ello establece controles y garantías para evitar la superposición de
títulos, manifestando también de forma explícita que los contratos de exploración –
explotación tienen carácter exclusivo. Sin embargo y como veremos a continuación, el
texto contiene algunas ambigüedades y el uso del término "exclusivo" no es siempre
adecuado, introduciendo riesgos potenciales para titulares y solicitantes. Se detallan a
continuación los aspectos del marco legal que, a juicio del Consultor, pueden
representar dificultades para la adecuada gestión catastral, y por consiguiente para atraer
inversiones y para favorecer el desarrollo de la industria minera de Colombia.
1. Uno de los principios básicos que deben aplicarse a la organización responsable
de la gestión de los títulos mineros es (como ha sido ya analizado en el capítulo
anterior), es la existencia de una clara separación institucional entre las
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responsabilidades administrativas para el otorgamiento de títulos, el control de la
actividad minera y la generación de la infraestructura geológica. Para lograr esa
separación, es aconsejable que la definición de las funciones institucionales, las
responsabilidades y las obligaciones de las entidades que participan en la gestión
del sector minero (catastro minero e inspección o dirección de minas), estén
incluidas en el texto legal. En el caso particular del catastro, la ley debe
mencionar además explícitamente que la información catastral debe ser
considerada como libre y no confidencial, incluyendo la situación de los títulos
mineros sobre los mapas catastrales, que deben estar abiertos a la consulta
pública.
Estas definiciones están ausentes en los textos legales de Colombia, dónde
además las funciones catastrales están completamente mezcladas con las
actividades de control e inspección, lo que contribuye a la confusión
institucional ya descrita en el capítulo anterior. Además, en los países donde la
gestión de títulos mineros está en parte descentralizada (como es el caso
actualmente de Colombia, aunque sea de forma transitoria), es esencial que el
texto legal delimite claramente las funciones y responsabilidades de las oficinas
descentralizadas, desarrollando las actividades y procesos catastrales que pueden
desarrollarse en cada nivel, con el objeto de evitar solapamientos, conflictos y
potenciales comportamientos discrecionales.
2. Otra limitación importante de la presente ley es su ambigüedad (falta de
precisión y detalles) en algunos aspectos esenciales que pueden afectar a la
gestión de los derechos mineros, que pueden quedar sujetos a la interpretación y
por lo tanto a la subjetividad potencial y a la discreción. Esta ambigüedad
implica, en términos prácticos, importantes riesgos para la seguridad de los
títulos mineros, cuya continuidad (renovación o cambio de la fase de
exploración a explotación, aunque se trate de un título único) puede depender de
evaluaciones potencialmente subjetivas (y por lo tanto, potencialmente
discrecionales) ya que las condiciones, los criterios y los parámetros de
evaluación no están especificados en los textos legales. Por ejemplo, para la
mayor parte de los trámites catastrales, la ley no establece la duración de cada
una de las etapas del procedimiento. En realidad, hasta la reciente modificación
de 2010 tampoco existía ninguna prescripción para la duración total, que de esta
forma podía alargarse indefinidamente. En la práctica, se han detectado
solicitudes presentadas hace más de 40 años que aún están pendientes de
decisión de otorgamiento o rechazo.
Esta ambigüedad afecta también a la falta de definición sobre los criterios que
deben utilizarse para la evaluación y eventual otorgamiento de las solicitudes
(por ejemplo, evaluación de los Planes de Trabajos y Obras o de las inversiones
mínimas requeridas). Los textos legales no establecen parámetros para apoyar la
objetividad de estas evaluaciones que por lo tanto, corren el riesgo de ser
potencialmente discrecionales y subjetivas. Como ejemplos pueden
mencionarse:
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- El artículo 78 prescribe que los estudios, trabajos y obras a que está
obligado el concesionario durante el período de exploración son los
“necesarios” para establecer y determinar la existencia y ubicación del
mineral o minerales contratados.
- El artículo 99 prescribe la obligación del concesionario de manejar los
recursos mineros de forma “adecuada” para evitar daños a los materiales
explotados que deterioren o esterilicen las reservas.
- Según el artículo 112, la concesión podrá llevarse a caducidad si el
concesionario no cumple las obligaciones de orden ambiental que le sean
exigibles no maneja de forma “adecuada” los frentes de trabajo.
Obviamente, es necesario preguntarse en términos prácticos qué significa
"necesario" y "adecuado", y como se puede garantizar que estos adjetivos sean
aplicados exactamente en los mismos términos a cualquier solicitante.
3. Un aspecto práctico muy importante del punto anterior, relacionado también con
la potencial discreción y la seguridad del título minero, se refiere a la transición
de los derechos de exploración a los derechos mineros. Como es bien sabido, es
imposible invertir en exploración minera, si no están garantizados los derechos
sobre los recursos descubiertos, lo que puede permitir (cómo mínimo) recuperar
las inversiones realizadas. Por ésa razón, uno de los requisitos fundamentales de
cualquier sistema catastral debe ser garantizar el derecho a explotar los
minerales descubiertos durante la fase de exploración. Esta seguridad se
proporciona normalmente al titular por una combinación de dos principios:
- El derecho automático para convertir el título de exploración en una
concesión de explotación.
- Los derechos exclusivos del titular sobre cualquier mineral descubierto
dentro de la concesión.
En relación con el primero de estos puntos, ya se ha mencionado anteriormente
que en Colombia la transición de exploración a explotación está garantizada por
el contrato único que prescribe la ley colombiana. Sin embargo, no debe
olvidarse que el cambio de fase está sujeto a evaluaciones técnicas cuyos
criterios están sin definir. Por lo tanto, si bien no puede perderse la “propiedad”
sobre los minerales descubiertos (que está garantizada por el título), sí que puede
llegar dificultarse arbitrariamente la autorización para iniciar los trabajos de
explotación, con los consiguientes perjuicios económicos.
Por lo que respecta al segundo punto, el de la exclusividad, existen en el texto
legal importantes ambigüedades al respecto. A pesar de que se menciona
textualmente que el contrato de concesión otorga derechos exclusivos (ver
artículo 15), y que el artículo 16 prescribe la prioridad temporal como criterio de
otorgamiento, éstos términos se entienden aquí de una manera diferente respecto
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de los estándares internacionales. En efecto, normalmente, el término
"exclusivo" se refiere a los derechos sobre cualquier tipo de mineral descubierto
en el área otorgada. En Malawi, sin embargo, la palabra se asume en exclusiva
sólo para un tipo de mineral, y en circunstancias especiales licencias
superpuestas de diferentes sustancias pueden ser concedidas, incluso sin la
autorización del primer titular. Este es el caso por ejemplo de las solicitudes
“concurrentes” (ver artículos 62 y 63) o del otorgamiento de canteras para
materiales de construcción, con una duración máxima de tres años, que puede
ser impuesto al titular por la Administración aún en contra de su voluntad (ver
artículo 116). Debe tenerse en cuenta que estas situaciones atentan gravemente
contra la seguridad del título, implican graves riesgos potenciales para los
titulares y pueden constituir en la práctica un factor de inhibición sustancial para
la exploración.
4. Los textos legales no contienen ninguna restricción sobre la geometría de los
títulos mineros, ni sobre el tipo de coordenadas y la base cartográfica que debe
utilizarse para su delimitación. Esta falta de precisiones impide por el momento,
como se analizará en detalle en el capítulo 7, la puesta en práctica de técnicas
modernas de gestión de uso del suelo para el otorgamiento de derechos
minerales, incluyendo la malla catastral y la unidad Catastral (CU). La
metodología actual, donde cualquier geometría es admisible, contribuye a la
aparición de errores de posicionamiento, de solapamientos entre polígonos
próximos y de conflictos entre titulares.
Esta falta de restricciones ha conducido al otorgamiento de concesiones cuyo
tamaño es completamente inviable para una explotación minera por su
reducidísimo tamaño o su excesiva estrechez, en contradicción con las
previsiones del artículo 82 de la ley, que indica claramente que “no se permitirá
retener áreas en el contrato de concesión que no sean económicamente
explotables”.
También debe mencionarse que el cuadro legal permite auténticas aberraciones
catastrales, como es la inclusión de dos polígonos aislados dentro del mismo
título (ver artículo 101 sobre integración de áreas), o el otorgamiento de títulos
mineros superpuestos por cotas. Esta última situación se da tan solo en el
departamento de Caldas, bajo el amparo de una ley de 1952, que en opinión del
consultor debe considerarse ya derogada por la legislación en vigor. En opinión
del Consultor, no debería otorgarse ni una sola concesión más de este tipo
(existen más de una cincuentena ya solicitadas y pendientes de otorgamiento),
manteniendo tan solo los títulos en vigor hasta su expiración, extinguiéndose así
y normalizándose el problema catastral creado durante las últimas décadas.
Debe mencionarse que esta falta de restricciones geométricas y la permisividad
del texto legal en vigor están en contra de las prácticas catastrales
internacionales, por lo que requieren de medidas correctoras urgentes.
5. Los artículos 35 y 36, dedicados a las zonas de minería restringida y a los
efectos de la exclusión o restricción, deben ser correctamente interpretados,
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ya que prescriben las circunstancias ante las cuales la actividad minera (de
exploración o de explotación) puede estar condicionada a determinadas
autorizaciones. Pero no excluye en ningún caso el otorgamiento del título
minero, ya que no debe olvidarse nunca la separación existente entre la
propiedad superficial y la del subsuelo, y que además la concesión de una
licencia no le da a su titular el derecho automático para iniciar las
operaciones de exploración o de explotación, que deben estar sujetas a la
aprobación del correspondiente plan de trabajo.
Es precisamente en ése momento cuando, dependiendo del tipo de actividad
y los trabajos a desarrollar, debe decidirse si los derechos o actividades
superficiales pueden verse afectados por las actividades mineras a
desarrollar, si conviene aplicar algunas restricciones a la actividad, si son
pertinentes indemnizaciones o si la actividad no debe ser autorizada. En
términos prácticos y desde el punto de vista catastral, este tipo de situaciones
no debe afectar al otorgamiento minero, y son problemas ligados
estrictamente a la fiscalización que deberán ser evaluados siempre después
del otorgamiento, y que llegado el caso debe ser negociado entre el titular de
la concesión y el propietario de las tierras afectadas, pero sin interferir en los
procedimientos catastrales.
Figura 7
La figura 7 muestra cómo un depósito mineral situado debajo de una zona
urbana se pueden explorar mediante la perforación o incluso explotar por
métodos subterráneos sin perturbar la actividad normal de la superficie. Sin
embargo, estos depósitos nunca podrían ser descubiertos si este tipo de áreas es
sistemáticamente excluido de las concesiones otorgadas. Si el texto legal no es
correctamente interpretado, se puede dar lugar a que valiosos recursos minerales
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subterráneos queden esterilizados. Hay muchos ejemplos en todo el mundo
donde la minería se ha desarrollado por explotaciones subterráneas sin perturbar
los derechos y actividades de los titulares de los derechos superficiales. Algunos
ejemplos representativos pueden ser los casos de Alemania Occidental y el
Reino Unido (donde la minería subterránea de carbón se desarrolla por debajo de
unas de las zonas más industrializadas del mundo), el caso de Johannesburgo en
Sudáfrica (donde las explotaciones subterráneas de oro llegan hasta los 3.000
metros de profundidad por debajo de la ciudad). O también el caso de las minas
subterráneas de carbón en el norte de España, que alcanzan más de 1.000 metros
de profundidad en zonas densamente pobladas, y en algunos casos extienden su
explotación varios kilómetros por debajo del mar.
Con objeto de mejorar el cuadro legal en vigor, se propone la necesidad de introducir
enmiendas en la ley dirigidas a corregir las debilidades o los defectos detectados, y que
permitan la implementación de un sistema catastral moderno y competitivo. Además,
dada la situación actual, donde coexisten tres tipos diferentes de títulos mineros, aún
supervivientes de regímenes legales anteriores, se sugiere cuidadosa redacción de
cláusulas transitorias que estimulen la homogeneización de las concesiones en vigor y
que faciliten la transición de los títulos existentes hacia el nuevo régimen catastral.
Como complemento indispensable de las reformas legales propuestas, se sugiere
también la redacción de un detallado reglamento, específicamente dedicado a los
procedimientos catastrales. De acuerdo con la mejor experiencia internacional, las bases
jurídicas para la exploración mineral y el desarrollo posterior de las explotaciones se
establecen normalmente en la ley sectorial, es decir, la Ley de Minas. Pero
complementariamente, las prescripciones técnicas que serían excesivamente detalladas
para ser incluidas en la ley o que pueden necesitar ajustes periódicos (por ejemplo, los
requisitos técnicos, procedimientos administrativos y los valores de los cánones
superficiarios), se establecen normalmente en reglamentos.
En consecuencia, como parte del marco legal, el reglamento catastral debería incluir el
desarrollo detallado acerca de cómo implementar los principios generales establecidos
en la ley. Desafortunadamente, Colombia carece por el momento de este tipo de
reglamento, lo que contribuye a aumentar la atmósfera de ambigüedad que (como se ha
comentado anteriormente) puede acompañar a ciertas decisiones catastrales. Los textos
del reglamento catastral deben estar dirigidos a detallar los procedimientos a aplicar en
los trámites catastrales, eliminando potenciales comportamientos subjetivos o
discrecionales.
Además de los aspectos descritos anteriormente, otras partes de la ley en vigor que
necesitan ser adecuadamente completadas por el texto reglamentario serían las
siguientes:
a) Procedimientos detallados para la realización de subastas de perímetros mineros
(“tender bids” o “rondas”) que se deriven de áreas reservadas al efecto por el
estado de acuerdo con la legislación en vigor, o como consecuencia de la
solicitud superpuesta por varios solicitantes inmediatamente después de que las
áreas quedasen libres por expiración, renuncia o cancelación.
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b) Procedimientos detallados sobre cómo realizar las consultas previas en relación
con áreas indígenas, con objeto de evitar arbitrariedades, abusos o
comportamientos discrecionales.
c) Del mismo modo y con los mismos objetivos (evitar arbitrariedades, abusos o
comportamientos discrecionales), establecer procedimientos detallados sobre los
pasos a seguir y las comprobaciones a realizar para la normalización de
explotaciones ilegales.
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6.- EVALUACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LOS TÍTULOS MINEROS
La estructura de los títulos mineros en Colombia es extremadamente simple ya que se
considera que la prospección es libre y no está sujeta a ningún tipo de licencia, mientras
que las actividades de exploración y explotación son tratadas como diferentes fases de
actividad dentro de una misma licencia: el contrato de concesión. No existe por lo tanto
más que un único título minero cuyas características más relevantes están resumidas en
la Tabla II.
Tipo de Título CONTRATO DE CONCESIÓN
Lugar donde depositar la solicitud INGEOMINAS o delegaciones departamentales autorizadas (ver tabla
I). Hasta hace unos meses, “on line” por internet.
Autoridad concedente Ministerio de Minas y Energía. Delegada en INGEOMINAS o
delegaciones departamentales autorizadas (ver tabla I).
Duración del procedimiento 180 días
Validez 30 años, renovable ilimitadamente por periodos de igual duración
Superficie máxima 10,000 hectáreas (5,000 en casos de áreas en caso de corrientes de
agua)
Restricciones geométricas Ninguna (longitud máxima 5 km en casos de áreas en caso de
corrientes de agua)
Nº máximo de concesiones por
titular
Sin delimitar
Derechos otorgados Establecer, en forma exclusiva y temporal dentro del área otorgada, la
existencia de minerales en cantidad y calidad aprovechables, a
apropiárselos mediante su extracción y a gravar los predios de terceros
con las servidumbres necesarias.
Solicitud de renovación Antes de la expiración.
Renuncia parcial obligatoria No está prescrita
Otras características Es transferible sin otra condición que la notificación
Tabla II
Desde un punto de vista general, la información reflejada en la Tabla I indica que la
estructura del título minero en Colombia es sencilla y coherente con la mejor
experiencia internacional. Es importante destacar que esta evaluación no implica
simplemente una valoración administrativa o burocrática, ya que la estructura de los
títulos mineros puede afectar significativamente su seguridad y también el nivel de
atracción hacia las inversiones en el sector. El hecho de que la prospección sea libre, se
enmarca también dentro de las mejores prácticas internacionales.
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No obstante, existen algunos países en los que se otorga una licencia de prospección
(válida para grandes extensiones y una duración muy corta), pero que otorga también
derechos exclusivos, con objeto de estimular grandes proyectos de exploración, apoyado
por técnicas modernas (principalmente vuelos aero - magnéticos y gamma –
espectrométricos). La experiencia internacional muestra también que no tiene sentido
otorgar licencias de prospección sin derechos exclusivos, ya que no hay inversores
dispuestos a realizar estas costosas campañas sin la seguridad que otorga la
exclusividad.
Otra característica importante para ser tenida en consideración es la superficie máxima
permitida para cada título, ya que este parámetro es muy importante desde el punto de
vista práctico. Los valores adoptados en Colombia (como se muestra en la Tabla III) son
bastante pequeños en comparación con los valores promedio a escala internacional, lo
que puede dificultar el desarrollo de proyectos de exploración a gran escala.
Superficie máxima permitida (Hectáreas) Duración máxima
Prospección Exploración Explotación Pequeña Escala Exploración Explotación
Perú Libre Ilimitado Ilimitado Ilimitado Ilimitado Ilimitado
R.D. Congo Libre 40,000 40,000 Ilimitado 15 años 15 años
Mozambique 100,000 25,000 25,000 4 10 años 25 años
Mauritania Ilimitado 150,000 150,000 200 9 años 30 años
Zambia Libre 100,000 25,000 400 7 años 25 años
Colombia Libre 10,000 10,000 No aplica 11 años 30 años
Tabla III
También es muy importante considerar la duración máxima de los títulos mineros
(duración máxima autorizada del periodo de validez), a los que deben aplicarse criterios
muy diferentes según se trate de títulos de exploración o de explotación. En el caso de
exploración, la duración debe ser suficiente para llevar a cabo un proyecto estándar,
incluyendo el período de exploración preliminar hasta que la decisión de explotar
(estudio de viabilidad) haya sido adoptada. De lo contrario, el titular podría verse
obligado a tomar decisiones arriesgadas e iniciar la explotación sin la información
necesaria, o bien perder los recursos descubiertos si es que la transformación de la
licencia de exploración en concesión minera no se decide dentro del intervalo o de los
plazos requeridos. Por esta razón, el promedio mundial para la duración de los títulos de
exploración se sitúa en el entorno de los 10 años.
En el caso de los títulos de explotación, la duración debe ser suficiente para la
explotación de los recursos descubiertos hasta el agotamiento de los recursos, siendo
imprescindibles las prórrogas de idéntica duración con objeto de garantizar que
(especialmente en los proyectos de grandes dimensiones) podrá realizarse la
recuperación de las inversiones en consonancia con el estudio de viabilidad. Por esta
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razón, la mayoría de los países otorgan concesiones mineras, con una duración entre 20
a 30 años con renovaciones ilimitadas por períodos similares. En el caso de Colombia,
al tratarse de un título único, no existe la transformación de una licencia de exploración
en concesión minera, pero en cualquier caso, la duración de las fases previstas para el
contrato de concesión (ver Tabla III) es perfectamente coherente con los valores
promedio a escala internacional. Es también ilustrativo mencionar ilustrativo (como
ejemplo de simplificación y esquema atractivo para las inversiones, ver también Tabla
III) el caso de Perú, dónde además de tener un solo tipo de licencia como en Colombia,
no existe ninguna restricción sobre el tamaño máximo permitido o la duración de las
licencias.
Otro aspecto también positivo de la estructura de los títulos mineros en Colombia (sobre
todo si tenemos en cuenta el tamaño relativamente pequeño de la superficie máxima
autorizada), es la ausencia de medidas obligatorias para reducir el área otorgada durante
la fase de exploración, o las medidas restrictivas sobre el nº máximo de concesiones por
titular. La experiencia práctica indica que ese tipo de medidas son en general
ineficientes para frenar la especulación pasiva y el acaparamiento improductivo de
áreas, ya que los solicitantes siempre pueden rodear fácilmente las restricciones
mediante solicitantes “delegados”. En la opinión del Consultor esta ausencia debe ser
evaluada de forma positiva porque, en los países donde han sido adoptadas, han
introducido factores de riesgo que pueden afectar a la seguridad del título minero y
subsecuentemente desalentar las inversiones en exploración.
De acuerdo con la experiencia internacional, la herramienta administrativa más eficaz
para inhibir la especulación pasiva es la renta superficiaria progresiva, que al aumentar
de valor anualmente, encarece el control sobre grandes superficies y estimula (pero sin
implicar riesgos para la seguridad del título) la liberación voluntaria de áreas otorgadas.
Además, esta herramienta estimula los proyectos de exploración de corta duración, que
deberán concentrar los esfuerzos (después de las primeras etapas prospectivas) en las
zonas más promisorias. Las rentas superficiarias están implementadas en Colombia de
acuerdo con las prescripciones detalladas en el artículo 230 del código minero, pero con
unos valores y un ritmo de aumento progresivo muy diferente al de los estándares
internacionales.
La Tabla IV incluye ejemplos representativos de los valores (expresados en US $ por
hectárea y año) adoptados en varios países, donde se observa que los valores aplicados
actualmente en Colombia están fuera de rango (mucho más elevados que los valores
promedio). Es necesario destacar que la comparación entre valores de diferentes países
debe hacerse con mucha precaución, ya que los costos y referencias económicas varían
enormemente. En principio y desde un punto de vista teóricamente ideal, el valor del
canon superficiario debe ser lo suficientemente alto como para inhibir la especulación
pasiva, pero al mismo tiempo también lo suficientemente económico como para resultar
atractivo a los grandes proyectos de exploración, y por lo tanto, este nivel solo puede ser
calibrado y equilibrado en función de las características de cada país.
También es importante recordar que, desde el punto de vista conceptual, el objetivo
final de la progresividad en el valor del canon no es otro que estimular la renuncia
voluntaria de áreas otorgadas y no simplemente aumentar los ingresos generados por las
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actividades mineras. En este sentido, la verdadera riqueza de la actividad minera se
genera durante la explotación de los yacimientos y por ello, y el objetivo final de la
gestión catastral debe ser estimular las actividades de exploración para incentivar el
hallazgo de nuevos recursos mineros e incentivar la transición desde la exploración
hacia la explotación.
PAÍS AÑO 1 AÑO 2 AÑO 3 AÑO 4 AÑO 5 AÑO 6 AÑO 7 AÑO 8 AÑO 9
BRASIL 1,14 1,14 1,14 1,14 1,14 1,14 1,14 1,14 1,14
CAMERÚN 0,02 0,02 0,02 0,03 0,03 0,04 0,04 0,05 0,05
CANADÁ 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00
CHILE 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10
GHANA 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20
MADAGASCAR 0,20 0,20 0,40 0,40 0,80 0,80 1,00 1,00 1,00
MAURITANIA 0,10 0,20 0,30 0,40 0,60 0,80 1,20 1,40 1,60
MÉJICO 0,16 0,50 0,50 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00
MONGOLIA 0,50 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 10,00 15,00 20,00
NAMIBIA 1,50 1,50 1,50 1,50 1,50 1,50 1,50 1,50 1,50
PERÚ 2,00 2,00 4,00 4,00 6,00 6,00 8,00 8,00 10,00
TANZANIA 0,30 0,30 0,30 0,50 0,50 0,50 0,80 0,80 0,80
ZAMBIA 0,20 0,20 0,40 0,40 0,80 0,80 0,17 0,17 0,17
VIETNAM 0,20 0,3-0,4 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50
COLOMBIA 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 11,25 11,25 13,5 13,5
Tabla IV
De acuerdo con estas consideraciones, los valores actuales del canon superficiario en
Colombia no son muy atractivos para las primeras etapas de la exploración y su
progresividad es excesivamente baja, por lo que sería aconsejable modificar su
estructura, estableciendo valores iniciales mucho más bajos y una progresividad mucho
más rápida, con un ritmo de crecimiento anual. Adicionalmente, también sería
aconsejable que el valor del canon no estuviese fijado en el Código de Minas, si no a
nivel de Reglamento o (incluso aún mejor) quedar establecido por decreto ministerial, a
fin de facilitar su adaptación flexible de acuerdo con las variaciones del mercado de
metales y los ritmos de variación de la demanda catastral.
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7.- EVALUACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS
Aunque el objetivo principal de este informe diagnóstico es evaluar todos los aspectos
relacionados con el otorgamiento de títulos mineros, durante la misión desarrollada en
Colombia se han puesto también de manifiesto otro tipo de problemas de procedimiento
que, si bien no son estrictamente catastrales, afectan seriamente a la gestión del sector
minero. Por ello, dado el interés de estos temas y aún a sabiendas de divergir respecto
de los objetivos iniciales del proyecto, se ha dividido el presente informe en dos partes,
una dedicada estrictamente a los aspectos catastrales y otra de orden más general.
7.1.- EVALUACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS CATASTRALES
Los procedimientos catastrales actualmente aplicados en Colombia están, desde un
punto de vista general, bien diseñados y se ajustan a las prescripciones de los textos
legales. Sin embargo, a pesar de esta corrección formal, su aplicación práctica está lejos
de los estándares internacionales, introduciendo serios problemas en la gestión de los
títulos mineros y afectando negativamente a su seguridad. En buena parte, las razones
de esta situación aparentemente contradictoria deben buscarse en los argumentos ya
esgrimidos en capítulos anteriores, ya que los procedimientos catastrales heredan
algunos de los defectos diagnosticados en los componentes cartográficos, institucionales
y legales, como por ejemplo:
- Utilización de bases cartográficas inadecuadas y heterogéneas, lo que da lugar a
errores en el posicionamiento de los títulos mineros y sus relaciones
cartográficas con los límites administrativos y los perímetros de zonas
restringidas para el otorgamiento de títulos.
- Falta de restricciones geométricas para optimizar el uso del territorio, lo que da
lugar al otorgamiento de títulos con morfologías aberrantes (áreas
excesivamente pequeñas con dimensiones inoperativas, polígonos aislados en un
mismo título o incluso polígonos superpuestos por cotas). La Figura 8 ilustra el
caso real de una concesión otorgada con 15 centímetros de anchura por 309
metros de longitud.
Figura 8
0204-68
José
3452
Greystar
0327-68 CVS
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- Dispersión de la autoridad catastral y falta de coordinación centralizada, con los
consiguientes riesgos de heterogeneidad y discreción en la evaluación de las
solicitudes catastrales.
- Las consecuencias negativas de la dispersión mencionada en el punto anterior se
ven agravadas por la falta de criterios objetivos, establecidos y definidos en los
textos legales, para realizar las evaluaciones técnicas y económicas de las
solicitudes catastrales.
Pero además de estos problemas, existen también otras dificultades específicas que sí
están estrictamente ligadas al diseño de los procedimientos en sí mismos, como por
ejemplo:
- La estructura del código identificativo (placa), válida como identificador único e
informativa sobre la secuencia temporal de solicitud, aunque la “visualización”
del orden cronológico es poco evidente (véase explicación en Figura 9) y puede
presentar dificultades prácticas para la codificación y archivo de documentos en
papel.
Figura 9
- Ausencia de garantías documentales sobre la prioridad en la solicitud. A pesar
de que el texto legal determina esta prioridad como criterio esencial para el
otorgamiento de los títulos (“primero en el tiempo, primero en derecho”), los
procedimientos no establecen ningún útil administrativo para garantizar este
derecho, como por ejemplo el Libro Registro de Radicaciones o los Certificados
de Solicitud Catastral, de acuerdo con la experiencia internacional.
- Falta de instrucciones y garantías para respetar el orden de radicación de
solicitudes durante la evaluación de las mismas. En efecto, aun suponiendo que
el orden de radicación estuviese cuidadosamente registrado, no se puede
garantizar completamente que “el primero en el tiempo será el primero en el
derecho” si la evaluación de las solicitudes no se realiza siguiendo estrictamente
el orden de radicación.
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Figura 10
Los procedimientos actuales no incluyen ninguna prescripción en este sentido y
tampoco existen mecanismos de control para garantizar su cumplimiento, por lo
que el orden de evaluaciones se ha visto alterado con relativa frecuencia y
abundantes violaciones de la secuencia cronológica (y por lo tanto de la
prioridad de los primeros solicitantes) han sido detectadas. Incluso, se han
detectado indicios (que parecen claramente ligados a prácticas fraudulentas que
no pueden si no estar ligadas a la corrupción) de tratamientos sistemáticos
preferentes para determinados dossiers o solicitudes. La fotografía incluida en la
Figura 10 muestra un par de solicitudes catastrales con diferentes adhesivos de
colores, sugiriendo la existencia de una codificación o señalización extraoficial
para indicar como deben ser tratados determinados expedientes.
Por otra parte, debe subrayarse que si bien estos problemas de procedimiento catastral
son importantes y generan graves distorsiones de la práctica catastral, su incidencia
practica se magnifica exponencialmente al superponerse a las deficiencias existentes en
el sistema o aplicativo informático implementado para su puesta en práctica, tal y como
será analizado en detalle en el capítulo siguiente.
7.2.- OTROS PROCEDIMIENTOS
La experiencia internacional acumulada durante las últimas décadas en muchos países
que han sido capaces de reformar con éxito sus respectivos sectores mineros, indica que
la gestión catastral es esencial para garantizar la seguridad de los títulos mineros y atraer
las inversiones requeridas para su desarrollo. No obstante, esta misma experiencia
internacional indica también que un adecuado funcionamiento catastral, si bien es
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necesario, no es suficiente para garantizar la correcta gestión del sector, ya que debe
estar siempre acompañada por una fiscalización minuciosa de las actividades mineras
que se desarrollan en las concesiones otorgadas.
En el caso de Colombia, el control y supervisión de las actividades mineras no se está
desarrollando correctamente y algunas de las deficiencias diagnosticadas para las
prácticas pueden ser también extrapoladas a las tareas de fiscalización. Las más
importantes de las deficiencias observadas son las siguientes:
- En el campo de la gestión medioambiental existe también una considerable
dispersión de la autoridad gestora, donde las responsabilidades han sido
parcialmente transferidas a autoridades regionales autónomas, con una
jurisdicción territorial irregular, no coincidente con los límites de los
departamentos. Estas autoridades autónomas están facultadas para delimitar
zonas protegidas y existen por lo tanto riesgos de (como ocurría para el
otorgamiento de títulos mineros), heterogeneidad y discreción en los criterios
técnicos y científicos considerados como base para la delimitación de zonas
restringidas o prohibidas a la actividad minera.
- Los procedimientos actuales seguidos para la gestión medioambiental (al menos
en lo que se refiere al sector minero), parecen excesivamente rígidos y poco
adaptados a la diversidad de situaciones y ambientes que existen en Colombia.
Tomando como ejemplo la experiencia práctica de otros países, sería
aconsejable introducir diferentes tipos de licencia medioambiental, en función
del tipo de actividad a desarrollar (es decir, exploración, explotación a cielo
abierto o subterránea) y según la sensibilidad de la zona donde se deben
desarrollar estas actividades. Esta graduación entre los diferentes tipos de
actividades y la sensibilidad ambiental del medio, permitiría una mejor sintonía
entre los operadores mineros y la gestión medioambiental, así como un ajuste
realista y equilibrado de las obligaciones exigidas con las necesidades existentes.
- La metodología que se sigue actualmente para controlar las actividades
(producción, seguridad, higiene laboral, etc.) de los titulares mineros, es muy
ineficiente, ya que suele desarrollarse con aviso previo. Con ésa metodología se
proporciona a los titulares la capacidad de corregir o de esconder sus
irregularidades, disminuyendo drásticamente la capacidad coercitiva de las
inspecciones. Es cierto que en determinado tipo de explotaciones (especialmente
las de pequeño tamaño) las inspecciones imprevistas pueden resultar de
ejecución extremadamente compleja por las dificultades de acceso, o también se
corre el riesgo de realizar esfuerzos baldíos por no encontrar in situ el personal e
información requeridos. Pero determinado tipo de inspecciones, cuando existen
sospechas de prácticas fraudulentas o de ocultación de información, deberían ser
realizadas sin previo aviso para que puedan ser realmente eficaces.
En opinión del Consultor, siguiendo la metodología actual, es imposible que la
Administración Minera pueda llegar a conocer la realidad de lo que está
sucediendo en los títulos otorgados. Como ocurre a escala internacional, los
solicitantes y titulares son perfectamente conscientes de la falta de capacidad de
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la Administración para controlar la actividad sobre el terreno y pueden actuar
impunemente. También, la experiencia internacional demuestra que el control de
las actividades simplemente mediante la revisión de los informes periódicos no
es suficiente. La falta de control de campo y de inspecciones adecuadas produce
siempre una marcada tendencia a la violación sistemática de las disposiciones
legales, y como consecuencia directamente derivada, un descrédito de la
Administración minera y una disminución de la seguridad de los títulos.
- Como complemento del punto anterior, el método aplicado para controlar la
producción minera y el correspondiente pago de regalías es igualmente muy
poco eficaz. A pesar de que la responsabilidad institucional de este control está
actualmente delegado en INGEOMINAS, la verificación se realiza
exclusivamente a partir de la información suministrada por fuentes externas
(agentes de aduanas y consignatarios), sin realizar ningún control sobre el
terreno ni tan siquiera de los embarques en boca mina. Sin estos controles de
campo es imposible garantizar que las cantidades consignadas se corresponden
con la realidad. La experiencia internacional indica asimismo que la falta de
controles adecuados produce sistemáticamente una marcada tendencia a
disminuir el valor de la producción de mineral declarada (y lógicamente, las
regalías a pagar), dando lugar a importantes pérdidas de ingresos del Estado.
- Por idénticas razones, tampoco se están aplicando adecuadamente las
previsiones de Artículo 88 del código minero, que establecen que “El
concesionario suministrará al Sistema Nacional de Información Minera la
información técnica y económica resultante de sus estudios y trabajos mineros.
Su divulgación y uso para cualquier finalidad por parte de la autoridad
fiscalizadora o por terceros se hará luego de haber sido consolidada en el
Sistema aludido, y sólo para los fines establecidos en este Código”. A pesar de
la taxativa necesidad de esta informaciones (sobre todo teniendo en cuenta las
carencias y deficiencias de la actual infraestructura geológica de Colombia), no
se está desarrollando el seguimiento necesario para garantizar que las
informaciones geológicas generadas por los titulares mineros alimenten el
Sistema Nacional de Información Minera. En este contexto, es oportuno recordar
aquí que no deberían liberarse las garantías establecidas por el Artículo 202 del
Código Minero, hasta que dicha información no fuese entregada. Dada la
importancia de la información a recopilar, INGEOMINAS debería dedicar a esta
importante tarea los recursos y medios necesarios para garantizar (con
verificaciones sobre el terreno) el puntual cumplimiento de esta obligación.
- Es necesario y urgente establecer los mecanismos de coordinación necesarios
para que las actividades geológicas actualmente en desarrollo (principalmente
las de cartografía geológica, prospección geoquímica y geofísica) converjan
sobre las mismas áreas y no se dispersen por el territorio nacional que está aún
sin cobertura, con objeto de optimizar esfuerzos y obtener el máximo
aprovechamiento de dichos trabajos.
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Complementariamente, además de esta coordinación (interna, dentro de las
responsabilidades institucionales de INGEOMINAS), sería también necesario
coordinar con los Ministerios de medio Ambiente e Interior la selección de áreas
preferentes de común interés por su potencial minero, valores medioambientales
y poblaciones indígenas. La realización de trabajos de infraestructura geológica
en estas zonas así conjuntamente seleccionadas, permitiría disponer en el plazo
lo más breve posible, de la información requerida para promover (al amparo de
la legislación, ver artículo 31 del Código Minero sobre “Reservas Especiales”),
rondas de subastas con las máximas garantías para promover el desarrollo
minero con las garantías suficientes para el medioambiente y los derechos de las
poblaciones autóctonas.
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8.- EVALUACIÓN DEL SISTEMA CATASTRAL INFORMATIZADO
8.1.- DESCRIPCIÓN GENERAL
Como se ha comentado en el capítulo anterior, los problemas derivados de los errores o
carencias en el diseño de los procedimientos catastrales se ven agravados por las
deficiencias del aplicativo informático desarrollado para su implementación. Este
aplicativo (Catastro Minero Colombiano o CMC), como todos los sistemas catastrales
informatizados está integrado por tres componentes básicos:
- Una base de datos para la gestión de la información alfanumérica.
- Un SIG para la gestión de la información geográfica.
- Las rutinas programadas coherentemente con el marco legal y los
procedimientos catastrales.
Los programas comerciales integrados en CMC (Oracle y ArcGis) tienen los mejores
estándares internacionales y son completamente adecuados a la gestión catastral, por lo
que en este respecto no debiera existir ningún problema para su funcionalidad y
eficiencia. También participan en el diseño otros programas menos relevantes (como
por ejemplo, Flash, JavaScript, etc.), y que también son perfectamente aceptables, sin
que su inclusión pueda suponer ninguna dificultad. Por el contrario, el componente de
programación, el diseño del aplicativo para funcionalidad catastral, es el que parece
concentrar todos los problemas detectados.
Uno de los problemas principales de CMC es que está integrado por módulos diferentes
(Contratación, Radicación, Fiscalización, Consultas, Contraprestaciones económicas y
Atención al Minero), que no fueron diseñados simultáneamente, que no son
homogéneos (integran a veces versiones diferentes del mismo programa) y que están
utilizando bases de datos diferentes. Como veremos en el subcapítulos siguiente, esta
heterogeneidad induce consecuencias muy negativas y errores catastrales graves.
Aparte de los problemas técnicos estrictamente informáticos, debe mencionarse además
que la configuración del sistema “hereda” los problemas conceptuales que se derivan de
la organización institucional actual (ver capítulo 4), donde existe una falta de separación
entre las actividades estrictamente catastrales y las de fiscalización. Como consecuencia
de ello, dentro del módulo de fiscalización de CMC están incluidas actividades
típicamente catastrales, como son por ejemplo las renovaciones, las reducciones de
área, o el control del pago del canon.
8.2.- PRINCIPALES DEFECTOS Y FALENCIAS
La principal característica negativa de CMC es su inestabilidad, ya que con excesiva
frecuencia el sistema deja de estar operativo, haciendo lentas y tediosas las operaciones
de gestión catastral más elementales, tanto las de uso interno (restringido al personal de
INGEOMINAS y de las delegaciones mineras departamentales), como las que deben
ejecutar los usuarios externos. En cualquier caso y desde el punto de vista estrictamente
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catastral, es importante señalar que los riesgos implícitos son mayores cuando el sistema
se colapsa por las actividades desarrolladas por los usuarios externos.
En efecto, el sistema (en sus componentes gráficos interactivos) está concebido para un
número máximo de 15 usuarios (incluyendo a los usuarios internos y externos). Debe
tenerse en cuenta que esta capacidad es completamente insuficiente ya que solo el
número de usuarios internos en la sede central de INGEOMINAS es de unos 150, a los
que debe sumarse el de todas las oficinas descentralizadas y los clientes externos del
sistema. En el momento en que se supera este número crítico de 15 usuarios (lo cual,
dadas las circunstancias, es extremadamente fácil), el sistema deja de estar operativo
(aunque solo en la parte gráfica, las capacidades alfanuméricas siguen funcionando) y
todos los usuarios que están accediendo a la parte gráfica del sistema quedan
bloqueados. Para recuperar la normalidad, el CMC reiniciarse.
Este problema no representa meramente una dificultad operacional ya que tiene
consecuencias catastrales muy graves. Con frecuencia, este fallo se produce cuando
existen varios solicitantes conectados tratando de introducir (una vez realizada la
verificación de disponibilidad del área solicitada) las coordenadas para radicar su
solicitud. En ése preciso momento, aunque en la pantalla del ordenador que esté
utilizando el solicitante aparezca correctamente la información de las coordenadas del
área radicada, la superficie (área) que queda registrada en el documento de radicación y
en la base de datos es “cero”. A posteriori, el solicitante puede llegar a demostrar esta
circunstancia mediante prueba documental, mediante copia impresa de la pantalla
obtenida si utiliza el comando “Imprimir Pantalla” en su computadora.
Pero simultáneamente, en la base de datos central del sistema CMC, la situación es muy
diferente. El sistema almacena automáticamente el código único identificativo del
nuevo pedido (“placa”), pero sin almacenar las coordenadas de forma correcta y
asignando al nuevo polígono un área “cero”. Las consecuencias derivadas de esta
situación son extremadamente graves que ya el que cualquier pedido posterior no
detectará la superposición sobre un polígono de área cero y podrá quedar registrado con
una aparente prioridad sobre el área solicitada, sin que se detecte ningún conflicto con
pedidos anteriores. Con objeto de mantener sus derechos de prioridad, los titulares de
los pedidos con área “cero”, suelen enviar inmediatamente (dentro de los 3 días que
marca el procedimiento catastral) el documento generado a partir de la impresión de
pantalla, con objeto de que su solicitud sea corregida. Dicha corrección se realiza
mediante una manipulación directa de la base de datos catastral, lo que conlleva riesgos
muy graves, ya que:
Existe una pérdida de transparencia y fiabilidad del CMC para los usuarios
externos. Los solicitantes que han radicado un área superpuesta a uno de estos
pedidos de área “cero”, después del análisis técnico catastral, verán denegada su
solicitud porque existe superposición con un pedido anterior, algo que el sistema
no detectó durante el momento de la radicación (aunque en realidad dicho
pedido anterior si estuviese en realidad radicado, pero sin ningún polígono
asociado), indicando que se trataba de un área disponible. Ante estas
circunstancias, es lógico que el segundo solicitante interprete que ha existido
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una manipulación deliberada de los datos y una violación de la prioridad
catastral.
Cuando el solicitante aporta la prueba documental de la radicación abortada
(impresión de la pantalla, como se ha mencionado anteriormente), la corrección
se realiza directamente por los responsables del sistema, manipulando la base de
datos y sin ninguna certificación documental que justifique el cambio. De este
modo, incluso para los solicitantes que ven corregida su pedido, se genera la
impresión de que la base de datos es fácilmente manipulable por parte de los
técnicos del sistema3. Como medida de higiene administrativa, sería aconsejable
(en conformidad con la buena práctica catastral) que cualquier modificación de
la base de datos quedase debida y documentalmente justificada.
Teniendo en cuenta las negativas consecuencias que se derivan de estas radicaciones
defectuosas con “área cero”, hubiese sido aconsejable detener de inmediato la recepción
de solicitudes “on line” tan pronto como hubiesen sido detectadas. O al menos, cambiar
la programación del sistema de modo que cada solicitud en la que hubieran concurrido
estas circunstancias hubiese sido anulada. Es cierto que esta anulación de solicitudes
como consecuencia de fallas del aplicativo informático no hubiese contribuido a
prestigiar el CMC, pero se hubiese evitado la introducción en el circuito catastral de un
conflicto potencial. Y además, la solución implementada (la corrección manual de la
base de datos) implica de hecho un mayor desprestigio y podría coloquialmente decirse
que “ha sido peor el remedio que la enfermedad”, ya que se ha generado una pérdida
completa de confianza en el sistema catastral actual.
En el momento actual se ha instalado en la opinión de los usuarios (internos y externos)
un descrédito muy elevado sobre la eficiencia de CMC, hasta el punto de que existen
sospechas sobre la existencia de sistemas catastrales paralelos (servidor “en espejo”)
capaces de manipular desde fuera de INGEOMINAS la información catastral y de
alterar el orden de los pedidos, e incluso de insertar pedidos sin seguir los
procedimientos establecidos. Estos rumores, fundados o no, se ven alimentados por la
falta de seguridad del sistema para evitar invasiones externas y para controlar la
identidad de los usuarios. Esta carencia es especialmente grave en el módulo de
Contratación, donde la autentificación de los usuarios que registran nuevas solicitudes
se realiza directamente en el aplicativo, sin pasar por un filtro previo de autentificación
en el portal o en dominio principal de la plataforma. Adicionalmente, la metodología
actual no permite controlar si la persona o entidad que ha adquirido el “pin”4 que
permite la introducción de datos para una radicación, corresponde realmente con la
persona (física o jurídica) que está solicitando en realidad el título minero.
3 Sobre todo cuando se ha permitido el acceso de los solicitantes y titulares hasta el área informática
donde se realizan estos cambios, y cuando no se han adoptado las medidas de control indispensables
para restringir este tipo de manipulaciones, que deben realizarse tan solo bajo la tutela y supervisión
directa de la máxima autoridad catastral. 4 Otro problema paralelo está relacionado con la validez temporal del “pin”, que es ahora ilimitada e
impide al Catastro Minero realizar un control adecuado de los usuarios y de su utilización.
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Además de estos impactos negativos, existen también gravísimas consecuencias
económicas derivadas de estas irregularidades y asociadas a la falta del pago del canon.
La inmensa mayoría de estos pedidos catastrales con “área cero” no pueden realizar el
pago correspondiente del canon, proporcional a la superficie otorgada, precisamente por
carecer de polígono. A esta situación se superpone la falta de funcionalidad en
determinados componentes de CMC, que en el caso del pago del Canon, no puede ser
controlada desde el aplicativo. Para paliar estas deficiencias, se han desarrollado
aplicativos paralelos, externos al CMC y basados en tablas Excel, cuya eficacia y
seguridad son dudosos, ya que no permiten garantizar que se estén contabilizando todos
los títulos que deberían realizar pagos, e incluso y por el contrario, algunos de los que se
contabilizan no debieran estar considerados.
Por otra parte y de acuerdo con las prescripciones del Código Minero (Artículo 112), las
concesiones que no han satisfecho el pago del canon superficiario deberían llevarse a
caducidad. Pero en la práctica, las circunstancias actuales han llevado a una laxitud
administrativa, incumpliéndose sistemáticamente esta norma y evitando que el Estado
ingrese el dinero que le correspondería en concepto de canon. A la fecha actual, se
estima que las cantidades acumuladas pendientes de cobro ascienden a 90.230.343.912
pesos, equivalentes a más de 54 millones de US $. Es evidente que esta falta de ingresos
representa una merma considerable para el Estado, que podría disponer (si los cobros
fuesen diligentemente realizados) de unos recursos valiosísimos para la correcta gestión
del sector minero.
Pero aún existen otras consecuencias negativas derivadas de los fallos del sistema
descritos anteriormente. Los frecuentes bloqueos del componente gráfico de CMC han
dado lugar a la aparición (como otra solución alternativa) de un servidor paralelo para
consultar la información cartográfica catastral: el NAGIOS. Aunque en principio esta
ruta de acceso paralela funciona de forma eficiente, la información que contiene este
servidor no está actualizada en tiempo real (solo se actualiza cada 24 horas), por lo que
se pueden cometer errores catastrales graves en el análisis cartográficos de las
superposiciones entre títulos otorgados y/o solicitudes. En efecto, pueden existir
solicitudes radicadas que no aparecen todavía en NAGIOS, y que por lo tanto no se
tienen en cuenta en las evaluaciones cartográficas, vulnerándose por lo tanto el principio
de prioridad. Algo similar ocurre con la información difundida a través de la web, ya
que se obtienen resultados diferentes según la fuente consultada (CMC, NAGIOS o
web), contribuyendo aún más a la baja fiabilidad del sistema.
Independientemente de los problemas derivados de la radicación “on line” de nuevas
solicitudes (que constituye sin duda alguna el problema más graves de los
procedimientos catastrales actuales), existen también otras deficiencias ligadas a la falta
de funcionalidad en otros componentes de CMC. Algunas de las capacidades que el
sistema debería tener operativas para la gestión de la operaciones catastrales rutinarias
(como por ejemplo cálculos económicos, gestión de información histórica, generación
automatizada de productos estadísticos, etc.) no están disponible. Esta falta de
operatividad se debe en algunos casos a fallos en la programación de las rutinas del
sistema, y en otros simplemente a que la información requerida no está puntualmente
alimentada o actualizada en la base de datos, dando lugar a evaluaciones erróneas.
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Del mismo modo que se ha comentado anteriormente para el control de pagos del
canon, los usuarios han desarrollado estrategias y aplicativos paralelos basados en otras
herramientas informáticas como Excel o AutoCAD, donde compilan y procesan la
información requerida, que es posteriormente transferida al CMC de forma manual.
Durante el análisis de CMC, el consultor ha contabilizado más de una decena de estos
aplicativos externos, que implican importantes riesgos para la seguridad catastral, tanto
por la posibilidad de cometer errores (se pierde la unicidad e homogeneidad de la
información), como por la falta de medidas de seguridad para garantizar la
inviolabilidad de los datos catastrales. Adicionalmente, no debe tampoco perderse de
vista que estas soluciones “alternativas” no están homologadas ni unificadas, por lo que
existen graves riesgos de divergencia en el tratamiento catastral entre las diferentes
oficinas catastrales. Este riesgo se superpone al riesgo potencial de divergencia
institucional ya mencionado en capítulos anteriores.
Otro aspecto muy importante que debe ser considerado en la evaluación de CMC es,
además de los problemas operativos y funcionales de su diseño, es el de sus lagunas. Es
decir, la falta de algunas de las capacidades que deberían estar previstas en un sistema
catastral informatizado y que sin embargo están ausentes, como por ejemplo:
Algunos procedimientos imprescindibles para la gestión de los títulos mineros
no están previstos en el diseño del programa, como por ejemplo la cesión de una
parte del perímetro, segregando una parte del área. Para ello, se calculan en la
actualidad las coordenadas de los polígonos resultantes fuera de CMC
(utilizando el software gráfico AutoCAD) y el área segregada debe inscribirse
en el sistema como si fuese la radicación de un área nueva.
No se contempla la secuencia catastral lógica que debiera seguirse en la
realización de algunos procesos. Por ejemplo, cuando un usuario externo intenta
hacer la radicación de una solicitud que tiene superposiciones, el sistema
automáticamente (sin previo aviso ni posibilidad de interactuar), realiza
reducciones (recortes, según la nomenclatura local) en el área solicitada,
preguntando si se desea continuar o desistir. En caso de desistir, no se vuelve al
paso anterior (introducción de coordenadas), si no que se da por terminado el
proceso, que deberá reiniciarse desde el principio. Tal y como está concebido el
procedimiento presenta los siguientes inconvenientes:
Para iniciar de nuevo el proceso de radicación abortado, hará falta
adquirir un nuevo “PIN”. El sistema debería ser mucho más interactivo,
permitir volver a los pasos anteriores y darle la oportunidad al solicitante
de modificar las coordenadas del área solicitada, en lugar de tomar
decisiones irreversibles de forma automática. Y además, en todo caso, el
sistema debería advertir de las consecuencias derivadas de seleccionar la
opción “Desistir”.
Como el proceso queda abortado, no se llega a generar la “placa” y el
pedido no queda registrado, por lo que el solicitante pierde su prioridad
catastral sobre la zona demandada.
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A pesar de no radicar la prioridad, las coordenadas solicitadas quedan
registradas dentro de los ficheros temporales de CMC, donde no existen
las medidas de seguridad que serían necesarias. Como estas coordenadas
carecen de placa y de pedido radicado, existe un elevado riesgo de que
puedan ser leídas y utilizadas por operadores con acceso al sistema,
pudiendo violarse de esta manera la prioridad catastral.
Falta de alertas (para los usuarios internos) sobre las fechas límite para la
duración temporal de los procesos o el rebasamiento de los plazos de pagos,
notificaciones o procedimientos en general.
El sistema debería bloquear algunas actuaciones prohibidas (como por ejemplo
renovar títulos que ya han expirado), así como impedir errores catastrales, como
por ejemplo que se recorten polígonos y se envíen a registro como consecuencia
de superposiciones falsas o inexistentes. Ambos tipos de irregularidades no son
evitados en la actualidad, indicando una evidente falta de control de calidad en
los procedimientos catastrales.
Del mismo modo y con objeto de garantizar el cumplimiento del principio
“Primero en el tiempo, primero en derecho”, el sistema debiera bloquear el
orden de evaluación de solicitudes, haciendo imposible vulnerar el orden
establecido por la secuencia de radicación.
Falta de capas de información cartográfica (mapas vectoriales, “raster” o
imágenes de satélite) que permitan visualizar la localización de los títulos
mineros respecto de los rasgos fisiográficos del terreno.
Cuando un pedido de radicación se superpone a dos o más departamentos, el
Sistema debería advertir al solicitante que el procesamiento del trámite le
corresponde a la sede central de INGEOMINAS en Bogotá.
Finalmente, existen también algunas faltas de funcionalidad que se deben simplemente a
la falta de depuración del aplicativo informático (“debugging”), que no ha sido
minuciosamente realizado. En la práctica, estas deficiencias se traducen en fallos
operativos realmente incomprensibles en un sistema de esta envergadura e importancia,
y al que se ha dedicado además un considerable esfuerzo para su desarrollo. Como
ejemplos pueden mencionarse:
En algunos casos, el sistema recupera erróneamente información histórica y
considera como superpuestos algunos perímetros que ya no están en vigor. En
otros casos ocurre lo contrario, y polígonos que son necesarios para el análisis
catastral (como por ejemplo los “desanotados”), no aparecen en pantalla.
Las secuencias de trabajo rutinarias están diseñadas de una forma reiterativa y
tediosa, de forma que para algunos pasos consecutivos que afectan a un mismo
proceso y a un mismo título, es necesario (cada vez que se cambia de una
pantalla a otra) introducir de nuevo el código (placa) del título o solicitud que
se está procesando, ralentizando la agilidad del proceso.
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Cuando se consulta en el sistema el área de un polígono, sin que se hayan
realizado recortes ni modificaciones, pueden aparecer valores diferentes según
el módulo CMC que se consulte.
Falta de homogeneidad sobre el número de decimales en determinadas tablas
de datos, que introducen pequeñas diferencias en los cálculos de superficie.
No existen mecanismos de trazabilidad que permitan recomponer procesos
abortados o interrumpidos, ejercer adecuadamente el control de los usuarios, ni
tampoco delimitar responsabilidades en el caso de errores o manipulaciones de
la información catastral.
Por problemas en la configuración geográfica del sistema, aunque se
almacenen las coordenadas delimitando un perímetro de forma correcta, éstas
se almacenan con valores negativos. Este error genera también, como en el
caso de los pedidos de radicación abortados, polígonos con área cero,
generando problemas idénticos a los que se producen como consecuencia de
las radicaciones “on line”.
8.3.- CONCLUSIONES
De lo anteriormente expuesto se deduce claramente que el aplicativo CMC contiene
carencias funcionales y fallos de diseño que le restan eficacia y generan errores
catastrales graves, no estando a la altura de los requisitos que deben exigirse a un
sistema catastral informatizado. Desde el punto de vista del Consultor, puede
sospecharse que en el diseño de CMC no ha existido la cooperación y la simbiosis
necesaria entre el diseño estrictamente informático y las bases conceptuales de
funcionalidad catastral. Es decir, la requerida e imprescindible cooperación entre
expertos en herramientas de computación y expertos en análisis catastral.
Estos fallos se ven agravados por la falta de funcionalidad de algunas de sus rutinas y
componentes, lo que obliga a sus usuarios a la búsqueda de soluciones alternativas fuera
del aplicativo. Como consecuencia, se genera una falta de homogeneidad (unicidad) en
la información catastral. Actualmente, hasta 4 sistemas diferentes (CMC, NAGIOS,
ORFEO, SIGMINERO) son utilizados en la gestión catastral, además de las
herramientas informáticas alternativas basadas en Excel y Auto CAD. Una
consecuencia inmediata de esta situación es la falta de seguridad, el aumento del riesgo
de errores en la gestión de las solicitudes y de los títulos y por extensión, también la
disminución de la seguridad para la propiedad minera. Una regla básica e inviolable de
la gestión catastral es debería estar realizada íntegramente dentro de un aplicativo
catastral completo y herméticamente protegido.
A los defectos ya mencionados parece además haberse superpuesto una secuencia de
implementación precipitada, que ha dado lugar que se iniciase la explotación del
aplicativo sin que estuviese todavía preparado ni completamente operativo. Esta
precipitación ha dado lugar sin duda a una gran parte de los problemas y conflictos
catastrales existentes en la actualidad.
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Por todo ello, se considera que el sistema CMC no está capacitado para gestionar
adecuadamente los trámites catastrales. Por otra parte, teniendo en cuenta las
inversiones ya realizadas en el sistema actual, el costo estimado para implementar un
sistema completamente nuevo y los desarrollos tecnológicos aparecidos en el mercado
durante los últimos años, no parece aconsejable realizar más inversiones en modificar
el CMC.
De todo lo expuesto se deduce que es imprescindible el diseño, desarrollo e
implementación de un nuevo sistema catastral informatizado. Teniendo en cuenta el
contenido de los capítulos anteriores, donde se sugiere la modificación del sistema
organizativo actual y la introducción de enmiendas en el marco legal, el nuevo sistema
catastral debiera desarrollarse (si estas sugerencias son aceptadas) en consonancia y
armonía con el nuevo marco legal e institucional. En el Anexo II se ha incluido un
borrador de los Términos de Referencia (TOR), donde se especifican las características
técnicas y las prestaciones que debe reunir el nuevo sistema, así como el calendario de
implementación, sincronizado con el Plan de Actuaciones propuesto en el capítulo 10.
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9.- SITUACIÓN DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL
Con objeto de comprender y diagnosticar adecuadamente la situación actual de la
información catastral en Colombia, se hace imprescindible recapitular brevemente sobre
su reciente evolución histórica, que se inicia el año 2004, cuando el Ministerio de
Energía y minas decide transferir todas las responsabilidades catastrales a
INGEOMINAS. Es muy importante aclarar que esta transferencia se realizó sin ninguna
depuración catastral ni saneamiento de la información existente en aquel momento, por
lo que INGEOMINAS heredó, además de la integridad de las responsabilidades para el
otorgamiento y gestión de los títulos mineros, un importante pasivo catastral integrado
por títulos en vigor regidos por tres leyes diferentes e innumerables solicitudes
pendientes, algunos de cuyos remanentes todavía persisten en la actualidad.
FECHA DE
RADICACIÓN CANTIDAD PORCENTAJE % ACUMULADO
1968 1 0,01%
4,23%
1971 1 0,01%
1972 2 0,01%
1979 3 0,02%
1983 1 0,01%
1984 1 0,01%
1985 2 0,01%
1986 4 0,02%
1987 2 0,01%
1988 2 0,01%
1989 3 0,02%
1990 4 0,02%
1991 12 0,06%
1992 10 0,05%
1993 12 0,06%
1994 71 0,36%
1995 61 0,31%
1996 58 0,30%
1997 49 0,25%
1998 39 0,20%
1999 41 0,21%
2000 35 0,18%
2001 39 0,20%
2002 133 0,68%
2003 244 1,24%
2004 634 3,23%
95,77%
2005 534 2,72%
2006 1.049 5,34%
2007 2.055 10,47%
2008 4.472 22,78%
2009 2.759 14,06%
2010 6.626 33,76%
2011 670 3,41%
TOTAL 19.629 100,00% 100,00%
Tabla V
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La Tabla V detalla las solicitudes que, todavía a fecha de hoy, están pendientes de
decisión para su otorgamiento o rechazo, de las cuales un total de 830 deberían haber
sido ya tramitadas antes de la transferencia de responsabilidades catastrales desde el
Ministerio de minas y Energía. Este simple dato es ilustrativo de las condiciones
desfavorables en las que se inició la actividad catastral, y que han lastrado su gestión de
los primeros momentos. Hasta la fecha, la gestión catastral en Colombia no ha podido
recuperarse completamente de estos desajustes iniciales, a pesar de los repetidos
intentos de normalización acometidos durante la última década, tal y como se resume a
continuación:
- 2004 - 2005, desarrollado por la empresa PROFASOC, una sociedad consultora
que bajo contrato revisó 1.200 expedientes mineros (preparando los
correspondientes actos administrativos y actuaciones jurídicas). El resultado
obtenido estuvo muy lejos de lo esperado ya que muchos de los actos
administrativos elaborados debieron ser sometidos a la revisión de
funcionarios de INGEOMINAS generando (en lugar de solucionar los
problemas), trabajo adicional.
- 2007 – 2008, desarrollado internamente, el proyecto preveía realizar
evaluaciones técnicas de aproximadamente 7.500 expedientes mineros, pero las
evaluaciones técnicas realizadas fueron elaboradas de manera incorrecta y como
resultado, de nuevo, en lugar de solucionar los problemas generó trabajo
adicional.
- En 2009 hubo un nuevo intento de saneamiento catastral, desarrollado también
internamente, que como los dos anteriores no llegó a solucionar los problemas
existentes.
Debe tenerse en cuenta que los tres intentos de depuración descritos se solaparon
parcialmente en el tiempo con la implementación del CMC, que se desarrolló de
acuerdo con el siguiente calendario:
• Noviembre 2006: primera migración de títulos y solicitudes al nuevo sistema.
• Enero – Febrero 2007: migración de la información de solicitudes
correspondiente a las delegaciones departamentales. Se detectan
incompatibilidades de la información gráfica con el sistema precedente (Sistema
de Información de Ateas en Línea, SIAL).
• Junio 2008: se completa la migración de toda la información catastral desde el
SIAL al CMC, aunque el CMC queda activo solo parcialmente, utilizándose tan
solo para realizar las evaluaciones técnicas.
• Julio 2009: se implementa el procesamiento automatizado de verificación
cartográfica (Proceso Bach) en la central de Bogotá, extendiéndose un mes más
tarde a las delegaciones departamentales.
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• Enero 2010: implementación del CMC para la gestión del Registro Minero
Colombiano.
La comparación entre las dos secuencias temporales descritas permite verificar que
entre 2006 y 2009 se solaparon tres procesos simultáneos: la depuración de la base de
datos catastral, el desarrollo progresivo de un nuevo sistema informatizado y la
migración de la información de un sistema a otro. La experiencia internacional indica
claramente que un nuevo sistema catastral no debe ponerse en marcha hasta que la base
de datos no esté completamente depurada y la funcionalidad del sistema informático
totalmente verificada. La reciente historia catastral de Colombia testifica la validez de
estas experiencias prácticas, ya que las interferencias entre estos tres procesos dieron
lugar a problemas que todavía hoy no han sido superados. Por ejemplo, muchos de los
actos administrativos expedidos durante este periodo para rechazar solicitudes
pendientes, no tuvieron en cuenta que en ése momento el recién implementado CMC no
estaba aún depurado (en realidad, aún no lo está a la fecha de hoy), por lo que se generó
un aluvión de recursos en contra de las decisiones adoptadas.
Sobre esta base confusa y problemática, se inició la radicación de solicitudes “on line”,
que como se ha descrito en el capítulo 8, ha contribuido notablemente a deteriorar aún
más la situación anterior, hasta que el 6 de Febrero de 2011 fue establecida una
moratoria catastral de 6 meses (absolutamente justificada, teniendo en cuenta la
situación existente, dónde cada nueva solicitud podía ser considerada como un nuevo
conflicto potencial), durante los cuales no se están recibiendo nuevas solicitudes, y tan
solo se están evaluando las solicitudes pendientes. El principal objetivo de este periodo
de cierre catastral es procesar el elevado número de expedientes acumulados: un total de
19,629 de los que 14,452 corresponden a la sede central de Bogotá y el resto a las
delegaciones departamentales (ver distribución en Tabla VI). Adicionalmente, la Tabla
VII permite verificar como la gran mayoría de expedientes catastrales acumulados
corresponden realmente con solicitudes para nuevos títulos.
DELEGADA TOTALES INGEOMINAS 14.452
GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA 2.589 GOBERNACIÓN DE BOLÍVAR 788 GOBERNACIÓN DE BOYACÁ 560 GOBERNACIÓN DE CALDAS 862 GOBERNACIÓN DE CESAR 168 GOBERNACIÓN NORTE DE
SANTANDER 210
TOTALES 19.629
Tabla VI
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Para realizar el saneamiento de toda esta ingente cantidad de dossiers catastrales
acumulados (“backlog”), se elaboró un Plan de Descongestión (llamado también
coloquialmente “Plan de Choque”) que está actualmente en ejecución. La comparación
entre las Tablas VI y VII con la Tabla VIII (que refleja la situación actual, a la fecha de
redacción del presente informe), permite verificar que después de aproximadamente
cuatro meses de trabajo, se ha conseguido sanear aproximadamente el 15 % del total de
los expedientes atrasados.
DELEGADA PROPUESTAS
CONTRATOS DE CONCESIÓN Y
OTROS
SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN
AUTORIZACIONES TEMPORALES TOTALES
INGEOMINAS 11.207 2.676 569 14.452 GOBERNACIÓN DE
ANTIOQUIA 2.067 469 53 2.589 GOBERNACIÓN DE
BOLÍVAR 573 182 33 788 GOBERNACIÓN DE
BOYACÁ 276 261 23 560 GOBERNACIÓN DE
CALDAS 604 241 17 862 GOBERNACIÓN DE
CESAR 111 30 27 168 GOBERNACIÓN NORTE
DE SANTANDER 191 5 14 210 TOTALES 15.029 3.864 736 19.629
Tabla VII
AÑO SOLICITUDES EN TRAMITE 2 FEB/2011
SOLICITUDES EN TRAMITE JUNIO/2011
SOLICITUDES RESUELTAS A JUNIO/2011
ANTES 2003 830 691 139
2004 634 559 75
2005 534 429 105
2006 1049 842 207
2007 2055 1618 437
2008 4472 3618 854
2009 2759 2325 434
2010 6626 5915 711
Tabla VIII
No obstante, debe aclararse que en términos realistas, el porcentaje de avance realizado
en el saneamiento catastral a la fecha de hoy es mayor que ése exiguo 15%, ya que esa
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cifra corresponde tan solo a los dossiers en los que ya han sido ejecutados los actos
administrativos correspondientes, y el porcentaje de expedientes ya evaluados es mucho
mayor y se situaría por encima del 30%. En cualquier caso, parece evidente que el
saneamiento completo de los expedientes catastrales no podrá culminarse entes del final
del plazo de la moratoria, y que esta deberá ser prorrogada.
Durante la misión, el Consultor ha evaluado conjuntamente con el equipo local la
metodología aplicada en este “Plan de Choque” que es correcta y que está siendo bien
ejecutada, a pesar de las enormes dificultades que el trabajo conlleva (en realidad se
trata de corregir en unos meses los errores acumulados durante más de un quinquenio de
gestión catastral caótica). No obstante, existen algunos aspectos en los que la
metodología aplicada puede ser mejorada o completada para hacerla más eficiente,
como por ejemplo:
a) Las actividades de saneamiento están únicamente concentradas sobre la
información correspondiente a los procesos de “radicación”, es decir, tan solo el
primer periodo de validez del título (desde la solicitud hasta el otorgamiento).
Sería necesario extender las verificaciones y evaluaciones a todos los procesos
posteriores que afectan a los títulos mineros y que están actualmente bajo el
módulo de “fiscalización” (transferencias, reducciones de área, integraciones,
etc.), ya que éstos pueden presentar también conflictos y podrían dejar
problemas remanentes que aflorarían indefectiblemente después de la reapertura
catastral, entorpeciendo el proceso de normalización.
b) El “Plan de Choque” está siendo ejecutado también en las delegaciones
departamentales, aunque de una forma autónoma, sin ninguna supervisión ni
control por parte de INGEOMINAS. No existe por lo tanto ninguna garantía de
que se esté desarrollando de una manera homogénea y mediante la aplicación de
idénticos criterios. Para evitar sorpresas desagradables (como sería descubrir al
final del proceso que han quedado conflictos remanentes y la base de datos
catastral no está completamente depurada), sería aconsejable que los grupos de
trabajo de las delegaciones departamentales trabajasen bajo la estricta
supervisión técnica de los responsables del Plan de Choque en INGEOMINAS.
c) En la mayor parte de los casos, el criterio que se está utilizando para las
evaluaciones técnicas de superposición está basado en las fechas de
otorgamiento. No obstante, es bien conocido que durante los últimos años el
orden de otorgamiento no ha respetado la secuencia cronológica de radicación.
Por lo tanto, y con el objeto de detectar aquellos otorgamientos potencialmente
irregulares, el análisis técnico de superposiciones debería estar basado en las
fechas de solicitud. Para usos internos, al final del proceso de saneamiento,
INGEOMINAS debería disponer de una lista completa de los casos de
otorgamiento “irregular” (al menos de los que todavía no han prescrito), con
objeto de estar preparada para eventuales litigios o eventualmente (si se
considera conveniente, como ejercicio de transparencia), para una posible
difusión al público.
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Por otra parte y en lo que se refiere a la información catastral en soporte físico
(documentos en papel), la situación es igualmente preocupante, ya que no existe un
archivo completo y unificado, estando los dossiers catastrales dispersos entre el archivo
central de INGEOMINAS (denominado coloquialmente como el “bunker”), los
diferentes archivos departamentales donde los trámites catastrales están delegados, y
por otra parte los dossiers correspondientes a los “grandes proyectos”, almacenados en
la Dirección de Servicio Geológico.
Además de esta separación física entre diferentes archivos, la metodología utilizada
actualmente para la clasificación de documentos aumenta todavía más la dispersión de
documentos, ya que para cada título existen dos carpetas o dossiers archivadas en
lugares diferentes: el dossier técnico que contiene (entre otros) el plan de trabajo y las
evaluaciones técnicas, y el dossier “catastral”, donde se guardan los documentos que
hacen referencia propiamente al título minero. No obstante, debe mencionarse una vez
más, que como consecuencia de la confusión institucional entre actividades catastrales y
fiscalización ya mencionada en los capítulos anteriores, algunos de los documentos que
deberían estar en la carpeta del dossier técnico (como por ejemplo las certificaciones de
cumplimento de obligaciones del titular), están en realidad alojadas en la carpeta del
“título”.
Figura 11
Debe añadirse todavía que el sistema de archivo se complica aún más, ya que los
dossiers no están clasificados y ubicados físicamente siguiendo la codificación, sino que
se almacenan temporalmente en diferentes estantes del “bunker” (ver Figura 11) en
función de su status temporal dentro las diferentes etapas de los procedimientos
catastrales, lo que genera un incesante trasiego de documentos de un lugar al otro en el
archivo y dificulta notablemente la búsqueda de documentos.
Se ha detectado la perdida de varios expedientes catastrales (afortunadamente no muy
numerosos), para los cuales existe el código identificativo (placa) sin que aparezca
ningún documento vinculado. Por el momento, se desconoce todavía si se trata de una
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pérdida real debida a la dispersión de documentos antes mencionada, o bien si trata
simplemente de procedimientos catastrales mal ejecutados (por ejemplo, una integración
de áreas que debería haber culminado con la caducidad de uno de los títulos).
En cualquier caso y dada la situación actual, sería recomendable introducir cambios en
la metodología que está utilizando, tanto en la estructura del código como en la
metodología de archivo. Pero estos cambios no constituyen un asunto de primera
prioridad y su implementación debe quedar supeditada a la finalización del “Plan de
Choque”.
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10.- PLAN DE ACTUACIÓN PROPUESTO
Como se ha detallado de forma temática en cada uno de los capítulos anteriores, la
situación catastral de Colombia es complicada y las consecuencias que de ella se
derivan pueden afectar muy gravemente al presente y al futuro del sector minero
colombiano. Por ello, es necesaria la adopción de medidas urgentes y enérgicas. De
acuerdo con el diagnóstico realizado y con el apoyo de la experiencia internacional, se
recomienda adoptar las medidas que se exponen a continuación:
Continuar y mejorar las actividades en curso (“Plan de Choque”) para sanear la
situación catastral actual y tramitar el trabajo acumulado. Eventualmente, la
culminación de este plan puede implicar la extensión de la moratoria actual.
Transferir la información gráfica catastral a la base cartográfica MAGNA-
SIRGAS, haciéndola compatible con los productos cartográficos de otros
ministerios y entidades oficiales colombianas.
Revisión institucional de las responsabilidades ligadas a la gestión de los títulos
mineros, incluyendo la reorganización de INGEOMINAS y también
estableciendo sus responsabilidades exclusivas y centralizadas para dicha
gestión.
Revisión de los textos legales, introduciendo los principios institucionales y
técnicos para el establecimiento de un catastro minero moderno y eficiente. Las
enmiendas realizadas deben además servir de base para la redacción y
aprobación de un reglamento catastral.
Tomando como base el nuevo reglamento, desarrollar los nuevos
procedimientos catastrales.
Sobre la base de estos nuevos procedimientos, desarrollar un nuevo sistema
catastral informatizado que sustituya el actual CMC. Para evitar errores pasados,
la implementación del nuevo sistema no debe ser realizada hasta que el
aplicativo esté completamente verificado en su funcionalidad, operatividad e
inviolabilidad, al mismo tiempo que se tiene la completa seguridad sobre el nivel
de saneamiento de la base de datos.
Desde el punto de vista operativo, es evidente que todas las actividades enumeradas
anteriormente no pueden desarrollarse simultáneamente y requieren de una
implementación secuencial. Además, debe tenerse en cuenta que algunas de las
soluciones propuestas no pueden ser aplicadas de una forma rápida o inmediata y
necesitan varios meses para su implementación. No obstante, en el momento actual
concurren una serie de circunstancias favorables, realmente excepcionales, que pueden
facilitar la implementación de los cambios requeridos, como son:
- La vigencia de la Ley de Facultades Extraordinarias, que expira el 4 de
Noviembre de 2011 y que autoriza al Gobierno para realizar cambios
institucionales.
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- La obligatoriedad (impuesta por la Corte Constitucional) de modificar el Código
Minero antes de dos años.
- La caducidad el 31 de diciembre del presente año de la cesión de
responsabilidades (aunque estrictamente, ésta puede ser retirada por el
Ministerio de Minas y Energía en cualquier momento) sobre la gestión de los
títulos mineros.
Estas circunstancias configuran una situación extremadamente favorable para la
implementación de los cambios requeridos, que en cualquier caso deben hacer frente a
una problemática contradictoria:
a) Por una parte, la actual moratoria catastral no puede prolongarse hasta la
culminación de todos los cambios y reformas propuestas, ya que ello conllevaría
innegables impactos negativos en el sector minero. Por lo tanto, sería
aconsejable que el catastro minero pudiese reiniciar sus actividades a la mayor
brevedad, tan pronto como el “Plan de Choque” hubiese sido satisfactoriamente
completado.
b) Por otra parte, la ejecución de este “Plan de Choque”, si no está acompañada de
los cambios propuestos (especialmente en los procedimientos catastrales y en el
sistema informático actual), no representa una solución duradera, ya que los
mismos problemas existentes en la actualidad se reproducirían unas semanas o
meses después de la reapertura catastral.
Para hacer frente a esta situación y poder compatibilizar la implementación de las
reformas necesarias con la rápida reiniciación de la actividad catastral, se propone el
desdoblamiento de las actividades enumeradas anteriormente en un plan de acción
progresivo cuyo desarrollo tendría lugar en tres fases. Esta estrategia podría permitir, en
un plazo relativamente breve, implementar soluciones operativas a la caótica situación
actual, introduciendo las herramientas necesarias para que los problemas actuales no se
viesen inmediatamente reproducidos. Paralelamente y de forma simultánea, se podrían
elaborar las bases del nuevo catastro, fundamentado sobre bases conceptuales
completamente diferentes a las actuales. Los detalles, actividades y objetivos de este
plan secuencial se describen a continuación:
Fase 1:
Tendría como objetivo mejorar los procedimientos catastrales, corrigiendo los
errores detectados, pero dentro del marco legal actualmente en vigor y sin
esperar a la aprobación de las enmiendas propuestas. El sistema catastral
informatizado actual (CMC), debería ser igualmente modificado y adaptado a los
nuevos procedimientos, incluyendo también la unificación de las bases
cartográficas y transfiriendo los polígonos catastrales al sistema MAGNA -
SIRGAS. Entre los cambios a introducir en los procedimientos actuales se
recomienda suprimir la radicación «on line» (al menos, de forma transitoria),
introducir garantías documentales al proceso de radicación mediante la
introducción de libros de registro y los certificados de radicación, e introducir
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controles para garantizar que las solicitudes serán evaluadas siguiendo el orden
de radicación. Además, en paralelo con la introducción de estos cambios en los
procedimientos, se debería:
- Continuar la ejecución del “Plan de Choque”.
- Introducir los cambios institucionales requeridos, estableciendo un
catastro minero completamente independiente de las actividades de
fiscalización y unificando las responsabilidades de fiscalización catastral
(es decir, retirar a las delegaciones departamentales sus atribuciones
actuales).
- Activar el cobro urgente de las cantidades correspondientes al canon
superficiario que están pendientes de pago (aproximadamente, 54
millones de US $).
Puede estimarse que el reinicio de la actividad catastral, una vez establecidos
todos los cambios propuestos, podría tener lugar en el plazo aproximado de 6
meses.
Fase 2:
Se desarrollaría de forma sincrónica con la Fase 1 y tendría como objetivo
iniciar el desarrollo del nuevo sistema catastral informatizado, que en esta etapa
inicial estaría también basado en el sistema legal actualmente en vigor, lo cual
permitiría también iniciar de inmediato su desarrollo, sin esperar a la aprobación
de las enmiendas propuestas. Una vez realizadas las verificaciones y pruebas de
funcionalidad correspondientes (durante varios meses el nuevo sistema deberá
correr en paralelo con el sistema actual), se estima que se podría iniciar su
utilización (abandonando definitivamente el CMC) en un plazo aproximado de
12 meses.
Fase 3:
Esta tercera fase se desarrollaría a continuación de la fase dos, aunque podría
solaparse parcialmente con ella en función de la fecha de aprobación de las
reformas legales propuestas (incluyendo el nuevo reglamento) y de la
disponibilidad de los nuevos procedimientos catastrales. Tendría como objetivo
completar el desarrollo del nuevo sistema catastral informatizado, adaptando el
aplicativo previamente desarrollado durante la Fase 2 al nuevo esquema legal.
En función de las previsiones incluidas en las cláusulas transitorias, antes del
inicio de la tercera fase podría incluir la transformación de los títulos mineros en
vigor y la reformulación de las solicitudes pendientes de otorgamiento, según las
nuevas reglas catastrales.
El cronograma de la Figura 12 detalla las relaciones temporales entre las actividades a
desarrollar en cada una de las etapas propuestas.
2011 2012 2013
ACTIVIDAD / MES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
PLAN A CORTO PLAZO
Plan de choque (en ejecución) *** *** *** *** *** ***
Revisar procedimientos actuales *** *** ***
Activación del cobro del canon pendiente *** *** ***
Actividades preparatorias para la reorganización institucional *** *** *** *** *** ***
Uniformidad cartográfica *** *** ***
Modificaciones en Sistema Catastral Informatizado actual *** *** *** ***
Apertura del catastro para recepción de nuevas solicitudes *
PLAN A MEDIO PLAZO
Contratación del nuevo Sistema catastral informatizado *** ***
Desarrollo del nuevo aplicativo (base legal actual) *** *** *** *** ***
Verificación del prototipo *
Periodo de pruebas y "debugging" *** *** *** *** ***
Puesta en marcha del nuevo sistema intermedio *
PLAN A LARGO PLAZO
Corrección Ley de Minas *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***
Reforma institucional y Nueva organización *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***
Nuevo Reglamento Catastral *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***
Nuevos Procedimientos Catastrales *** *** ***
Adaptación del Nuevo Sistema Catastral informatizado *** *** *** *** *** ***
Presentación del prototipo *
Periodo de pruebas y "debugging" *** *** ***
Adopción del diseño definitivo ***
Apertura del Nuevo Catastro *
Figura 12
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Es importante señalar que en el cronograma anterior existen dos fechas críticas que
condicionan todo el desarrollo del plan propuesto. En primer lugar, la fecha de
culminación del “Plan de Choque”, ya que será imposible reabrir el catastro sin que la
depuración de la información catastral haya sido completamente saneada. Y en segundo
lugar, la aprobación de las reformas propuestas en el Código Minero, ya que sin estos
cambios legales, será igualmente imposible preparar el reglamento catastral, los nuevos
procedimientos y programar el nuevo aplicativo catastral informatizado. Una supuesta
aprobación temprana de las reformas legales podría permitir acortar la duración del plan
de trabajo detallado para la tercera fase.
También, como una variante del plan expresado en la Figura 12, podría pensarse que la
reforma legal tuviera lugar en dos fases, tramitando en primer lugar la reforma del
artículo 65 del Código Minero (“El área para explorar y explotar terrenos de cualquier
clase y ubicación con exclusión del cauce de las corrientes de agua, estará delimitada
por un polígono de cualquier forma y orientación”), de forma que la implementación de
la Cuadrícula Catastral pudiese ser ya abordada durante la primera fase.
Para la ejecución del plan de trabajo propuesto, las actividades que podrían ser apoyadas
por el Banco Mundial mediante el soporte económico de la donación SFLAC serían las
siguientes:
- Apoyo a la selección del consultor responsable del diseño, desarrollo e
implementación del nuevo sistema catastral informatizado (véase TDR en
Anexo II).
- Ayuda para la revisión de los nuevos procedimientos catastrales basados en el
cuadro legal en vigor.
- Apoyo para la revisión de las modificaciones a introducir en el CMC.
- Ayuda para la revisión de las modificaciones propuestas para reformar los textos
legales.
- Apoyo para la revisión de los cambios a introduje en la reorganización
institucional.
- En caso de considerarse necesario, ayuda para la implementación catastral de un
nuevo algoritmo de transformación entre las coordenadas del sistema de
referencia “datum” de Bogotá al sistema MAGNA - SIRGAS.
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ANEXO I
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ANEXO I
LISTA DE INSTITUCIONES VISITADAS Y PERSONAS CONTACTADAS
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
Dr. Carlos Rodado Noriega, Ministro.
Dr. Tomás González Estrada, Vice-Ministro.
Dra. Juliana Casas, Gabinete del Vice Ministro.
Dr. Vladimir Chamat, Dirección de Minas.
Dra. Alba Lucy Torot, Asesora para temas de medio Ambiente.
Dr. Juan carlos Arce, Asesor.
Dra. Claudia Pabas, contratista.
MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE
Dra. Mónica Trujillo, Parques Naturales.
Dra. Jeny Paola Hevia, Parques Naturales.
Dr. Mauricio Cabrera, Asesor, Dirección de Coordinación.
INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA
Dr. Oscar Paredes, Director General.
Dra. Cristina Rueda Londoño, Secretaria general.
Dr. Julio Rojo, Coordinador Registro Minero.
Dr. Hernán Sierra, Director de Servicios.
Dra. Miryam Lara, Subdirectora de Contratación.
Dr. César Gómez, Subdirector de Información.
Dra. Beatriz Blanco, responsable Control Interno.
Dra. Martha Lucía Torres, coordinadora de sistemas.
D. Héctor Mora Páez, Geodésico y Geofísico responsable de la red GPS para
Estudios Geo-Dinámicos.
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INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI (IGAC)
Dr. Iván Darío Gómez, Director General.
Dr. William Martínez Díaz, coordinador GIT Geodesia.
DELEGACIÓN MINERA DE CALDAS
Dra. Donrado Gómez, delegada.
Dra. Elizabeth Pinilla, Geóloga.
Dr. Nelson Restrepo, Ingeniero de Minas.
Dr. Conrado Gómez, Geólogo.
Dr. Francés Trujillo, Abogado.
Dr. Eduardo Ríos, ingeniero de sistemas.
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ANEXO II
67
SERVICIO DE CONSULTORÍA INTERNACIONAL PARA EL DISEÑO,
EQUIPAMIENTO E IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CATASTRO MINERO
INFORMATIZADO DE COLOMBIA
Términos de Referencia
ANTECEDENTES
La experiencia internacional pone de manifiesto que las inversiones son atraídas hacia el
sector minero gracias a la disponibilidad de una política clara, coherente, transparente y
estable, dentro de un marco regulatorio eficiente. Para ello (además de otros elementos), se
puede decir que es una condición necesaria pero no suficiente el disponer de un sistema
eficiente y confiable para la obtención y mantenimiento de los títulos mineros, es decir de
un catastro minero. Durante los últimos 25 años muchos países, particularmente en
Hispanoamérica, África y Asia, han llevado a cabo reformas legales e institucionales, que
en algunos casos han producido resultados espectaculares, y en todos ellos, la
implementación de un nuevo sistema catastral ha jugado un papel preponderante.
Puede decirse por lo tanto desde una perspectiva institucional que el Catastro Minero
representa (como sistema de gestión para acceder a los recursos minerales), un factor clave
e indispensable para el desarrollo del sector, ya que mediante la aplicación de
procedimientos no discrecionales contribuye a garantizar la transparencia en la concesión
de derechos mineros, a aumentar la seguridad de los títulos, a reducir las prácticas
especulativas y la corrupción, y por todo ello, a aumentar el nivel de atracción para las
inversiones. La experiencia práctica demuestra que existe una relación muy estrecha entre
la discreción y la corrupción, y por lo tanto también con la inseguridad de la propiedad
minera.
A la fecha de hoy, a Colombia se le presenta una gran oportunidad para alcanzar un mayor
desarrollo de su sector minero, tanto a medio como largo plazo. Su atractivo clima de
inversión, su régimen fiscal, su base legal y el inicio de las subastas de concesiones
mineras le han convertido en un importante destino de la minería mundial para inversores
extranjeros. Así, se ha contabilizado que las inversiones extranjeras directas en el sector
minero colombiano rondaron los 3,800 millones de dólares entre Enero de 2006 y Junio de
2008. La política minera nacional se ha fijado como objetivo el duplicar la contribución del
sector al Producto Interior Bruto (PIB) en 2019, estableciendo para ello tres pilares
fundamentales: promover la inversión, fortalecer las instituciones implicadas en la gestión
de los recursos minerales y promover la competitividad y sostenibilidad de los mineros
artesanales.
El presente proyecto se encuadra en el segundo de estos pilares, el del fortalecimiento de
las instituciones involucradas en la gestión de los recursos minerales, y más
específicamente la revisión del marco institucional para la gestión de los derechos mineros,
tomando como base la mejor experiencia internacional sobre prácticas catastrales para la
concesión de títulos mineros, contribuyendo de este modo a la promoción de las reformas
del sector. Adicionalmente, debe mencionarse que este fortalecimiento, de una forma
indirecta, contribuye también a la promoción de las inversiones ya que gracias a la
implementación de procedimientos más eficientes en el otorgamiento de títulos mineros y
al fortalecimiento institucional, se contribuye indudablemente a establecer un clima de
inversión más atractivo en Colombia.
La puesta en marcha del nuevo sistema informatizado de catastro minero será desarrollada
bajo la autoridad de INGEOMINAS, entidad que actualmente tiene delegadas todas las
facultades vinculadas al otorgamiento de los títulos mineros. El proyecto financiará la
supervisión, diseño, equipamiento y establecimiento de un nuevo catastro, que deberá
68
incluir no sólo la ubicación exacta de derechos vigentes y las solicitudes en curso de
evaluación, sino también la totalidad de áreas protegidas, excluidas o restringidas para la
actividad minera. De acuerdo con el marco legal en vigor y de las mejores prácticas
internacionales, el nuevo catastro deberá estar basado sobre los criterios de transparencia y
la ausencia de discreción, respetando escrupulosamente el principio de “primero en el
tiempo, primero en derecho”.
Por los presentes Términos de Referencia, empresas de consultoría especializadas quedan
invitadas a presentar propuestas para desarrollar el diseño e implementación de los nuevos
procedimientos catastrales y de su informatización. Para el desarrollo de sus trabajos, el
consultor estará respaldado por el equipo local de catastro, que trabajará bajo su
supervisión. El desarrollo del sistema deberá incluir las pruebas de funcionalidad
pertinentes, el entrenamiento y formación de sus usuarios para la explotación y
mantenimiento del sistema y también un periodo de mantenimiento posterior a su entrega
final.
BASES OPERATIVAS Y CONCEPTUALES PARA EL NUEVO CATASTRO MINERO
INFORMATIZADO
El funcionamiento operativo de un catastro minero debe estar legitimado por el marco
legal y regulatorio, y apoyado por los correspondientes documentos administrativos. Por lo
tanto el sistema informatizado que gestione los archivos y la información catastrales debe
ser coherente con este marco regulatorio, de forma que además, la información en formato
digital sea exactamente la misma que está contenida en los documentos. Desde este punto
de vista, el sistema catastral informatizado debe ser meramente una herramienta de gestión,
fácil de utilizar, que sirva de apoyo a las decisiones requeridas para la solicitud y concesión
de títulos mineros mediante el acceso a la información precisa y la automatización de
operaciones de rutina, a las que deben añadirse las alarmas, controles, avisos dirigidos a
facilitar la gestión catastral. Por el contrario, en ningún caso el sistema catastral
informatizado deberá tomar decisiones por sí mismo.
Desde el punto de vista gráfico, el sistema informatizado del Catastro Minero debe ser
capaz de gestionar (proporcionando al usuario) el correcto posicionamiento de los
perímetros correspondientes a los títulos mineros, referenciados en los mapas catastrales
oficiales y referidos a la malla catastral (actualmente en curso de determinación) y al
sistema de referencia definido por el Gobierno Colombiano como sistema catastral (en
principio, coordenadas geográficas referidas al sistema MAGNA – SIRGAS, equivalente al
WGS-84). . Asimismo y paralelamente, gestionará también la información catastral alfa –
numérica, que deberá estar adecuadamente vinculada a la información gráfica.
Además, el sistema catastral informatizado no debe estar limitado a un aplicativo
convencional de SIG y debe incluir la informatización de los procedimientos catastrales
requeridos para la administración de los títulos mineros y sus trámites tanto de solicitud,
otorgamiento y gestión durante el periodo de validez. Por ello, debe tratarse de un
aplicativo personalizado, especialmente diseñado y adaptado a las necesidades específicas
del catastro minero colombiano, que aun siendo compatible con otros sistemas
informatizados del Ministerio de Minas y Energía (servicios geológicos, fiscalización de
actividades mineras) o de otros ministerios con responsabilidades en la gestión de uso del
suelo (Medioambiente, Interior, etc.), debe tener una capacidad de gestión y operatividad
autónoma respecto de todos ellos. Las funciones operativas más relevantes que debe tener
un sistema catastral informatizado son las siguientes:
- Almacenamiento, acceso y procesamiento de toda la información requerida para los
procedimientos catastrales, de una manera rápida, simple y de fácil utilización. El
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sistema debe estar integrado por una base de datos y por un SIG, de forma que se
puedan tratar simultáneamente y de forma integrada la información gráfica y
alfanumérica. El aplicativo deberá además facilitar la integración de las capas de
información gráfica requeridas para la adecuada gestión de la propiedad minera
(límites administrativos, zonas restringidas a la actividad minera, imágenes satélite,
etc.).
- Facilitar la gestión de los títulos mediante el control automático y alertas sobre la
duración de su periodo de validez y fechas límite para cada una de las etapas en los
diferentes procedimientos catastrales, como por ejemplo el retraso en el pago de los
cánones superficiarios, fechas máximas para la presentación de documentos, para el
desarrollo de determinadas actividades de evaluación o cualquier otro requisito
establecido en el marco legal. Dichas alertas además, deberán ser configurables
para optimizar al máximo las tareas de gestión catastral.
- El sistema será capaz de bloquear operaciones que puedan implicar el
cometimiento de errores catastrales (como por ejemplo renovar títulos ya
expirados) y garantizar el respeto del principio de la prioridad (“primero en el
tiempo, primero en derecho”), evitando que el orden de radicación sea violado la
evaluación de las solicitudes.
- Edición e impresión de documentos catastrales, incluyendo los formularios
oficiales, mapas, cartas, notificaciones y cualquier otro documento requerido en la
gestión o los procedimientos catastrales.
- Facilitar a los usuarios (internos y externos) el acceso a la información catastral
actualizada para todo el territorio colombiano, tanto a través del sistema de red
local (intranet) como internet. Este acceso, para los usuarios internos debe
comprender la sede central del catastro y las oficinas departamentales a donde se
pueda descentralizar determinados trámites catastrales.
- Garantizar la seguridad de la información (confidencialidad, estabilidad e
inviolabilidad) mediante la indexación de los datos, la implementación de los
adecuados controles de seguridad y de los registros de acceso para los usuarios
externos que puedan acceder al sistema a través de internet y
complementariamente, establecer los procedimientos y rutinas de copias de
seguridad (“back-up”). Además, proporcionar los controles necesarios de acceso a
los datos, estableciendo diferentes niveles de usuarios convenientemente protegidos
por las correspondientes palabras clave. Además para ello, el acceso de los usuarios
externos será establecido de tal forma que se realice a través del portal web, sin
acceder directamente a la base de datos. Complementariamente, el sistema debe
permitir la trazabilidad de todas las acciones y modificaciones catastrales (tanto
para los usuarios internos como externos), con objeto de que todos ellos puedan ser
controlados, e identificados en caso de violación de alguna de las normas de
procedimiento catastral.
- Inicialmente, las solicitudes de nuevos permisos deberán ser presentadas
personalmente por los solicitantes o sus representantes acreditados, elaborándose
garantías documentales de la radicación de estas solicitudes (libro de registro y
certificados de radicación). Progresivamente, se irá evolucionando hacia la
radicación “on line”, para lo cual será imprescindible implementar las garantías
necesarias: registro de usuarios autorizados, firma digital u otros.
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- En el momento actual, el catastro minero colombiano acepta el otorgamiento de
títulos con cualquier tipo de geometría, aunque está prevista la implementación de
una malla catastral cuyo tamaño y tipo de coordenadas está aún por decidir. En
cualquier caso, el nuevo sistema catastral deberá ser capaz de gestionar
simultáneamente ambos tipos de geometrías, las irregulares actuales y las nuevas,
adaptadas a la malla catastral. Dicha simultaneidad debe existir también para la
gestión de la información alfanumérica asociada a títulos mineros otorgados bajo
diferentes regímenes legales. Para facilitar la gestión catastral y evitar errores de
interpretación durante la representación de los polígonos en pantalla, éstos deberán
ser visualizados de una forma clara y nítida, preferentemente mediante polígonos
rellenos con colores planos, y no por polígonos cuya única diferenciación se basa
en el tipo (continua o discontinua) o el color de la línea del perímetro.
- Facilitar el análisis estadístico de la información catastral mediante la producción
automatizada e interactiva (los criterios de selección de la información a procesar
deben ser múltiples y modificables por el usuario) de informes, listados y gráficos,
incluyendo los de tipo económico asociados a los pagos del canon superficiario y
de la superficie ocupada por los títulos. Complementariamente, el sistema debe ser
capaz de realizar predicciones hacia el futuro (sobre áreas ocupadas, nº de
permisos, ingresos por canon, etc.) basadas en la información almacenada en la
base de datos.
- Facilitar la gestión económica del catastro mediante el control informatizado de las
cuentas bancarias donde estén domiciliados los pagos asociados a los
procedimientos catastrales.
- Generación automática del archivo histórico, permanentemente actualizado por la
expiración, renuncia o cancelación de títulos.
Par cumplir los objetivos del proyecto, además de los requisitos anteriores, el sistema
catastral informatizado deberá tener una configuración robusta y sencilla, el aplicativo
deberá ser amigable y fácilmente utilizable por los usuarios ("user friendly"), utilizando
formatos de difusión universal que puedan ser fácilmente compartidos con otros sistemas
de INGEOMINAS, del Ministerio de Minas y Energía, y de la Administración Estatal de
Colombia en general. Inicialmente, el sistema deberá estar dimensionado para un número
de 100 usuarios simultáneos (entre usuarios internos y externos), aunque deberá ser
escalable y el nº de usuario podrá ser ampliable en cualquier momento en función de las
necesidades.
Finalmente, el sistema será diseñado por módulos configurables y parametrizables, de
modo que se pueda garantizar su perennidad y fácil adaptación a modificaciones
normativas o de procedimiento, sin que sea necesaria su reprogramación.
SITUACIÓN ACTUAL DEL CATASTRO MINERO
En el momento actual, el catastro minero de Colombia está cerrado para la recepción de
nuevas solicitudes, con objeto de permitir un proceso de saneamiento dirigido a otorgar o
rechazar todas las solicitudes acumuladas y aún no tramitadas. La Tabla adjunta refleja la
situación actual a la fecha de redacción de los presente TDR y los avances realizados desde
el inicio de la moratoria catastral (Febrero 2011). En términos reales, el porcentaje de
avance realizado es mayor ya que esa cifra corresponde tan solo a los dossiers en los que
ya han sido ejecutados los actos administrativos correspondientes, y el porcentaje de
expedientes ya evaluados es mucho mayor.
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AÑO SOLICITUDES EN
TRAMITE 2
FEB/2011
SOLICITUDES
EN TRAMITE
JUNIO/2011
SOLICITUDES
RESUELTAS A
JUNIO/2011
ANTES 2003 830 691 139
2004 634 559 75
2005 534 429 105
2006 1049 842 207
2007 2055 1618 437
2008 4472 3618 854
2009 2759 2325 434
2010 6626 5915 711
Por lo que se refiere a la información catastral en soporte físico (documentos en papel), la
situación es relativamente correcta, aunque existen problemas a solucionar, principalmente
para unificar los documentos catastrales actualmente dispersos entre el archivo central de
INGEOMINAS, diferentes archivos departamentales donde los trámites catastrales están
delegados y en la Dirección de Servicio Geológico. Afortunadamente y a pesar de esta
dispersión, la pérdida de documentos detectada hasta la fecha es mínima y además es
posible (al menos en algunos de los casos) que no se trate de pérdidas reales si no de
procedimientos catastrales incompletos (por ejemplo, integración de áreas que debería
haber culminado con la caducidad de uno de los títulos, que no ha sido ejecutada).
Desde el punto de vista informático, el catastro ha venido operando hasta la presente
moratoria mediante la explotación de un aplicativo informático (CMC, basado
esencialmente en ArcGis y Oracle) que está siendo objeto de modificaciones y
adaptaciones a nuevos procedimientos catastrales (en preparación actualmente). La base de
datos catastral (como consecuencia del proceso de saneamiento antes mencionado) está
siendo también objeto de revisión y depuración. Por lo demás y desde un punto de vista
general. La infraestructura informática de INGEOMINAS (hardware y red local) está
dispuesta y operativa para la implementación de un nuevo sistema catastral informatizado.
OBJETIVOS DEL PROYECTO
El objetivo principal de la misión es el diseño, desarrollo, verificación e implementación
de un nuevo sistema de catastro minero computarizado, dirigido a facilitar la gestión
catastral y la concesión de títulos mineros, garantizando la transparencia y la eficiencia, así
como la seguridad de los títulos mineros para mejorar la gobernabilidad y el clima de
inversión del sector minero.
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El nuevo sistema estará centralizado en la sede central del catastro en Bogotá, aunque
deberá preverse la posible apertura de oficinas catastrales descentralizadas (siempre
tuteladas y bajo la jurisdicción del catastro central) y también la realización de trámites
catastrales “on line” a través de internet.
ALCANCE DE LOS SERVICIOS
El desarrollo del proyecto se desarrollará en dos fases bien diferenciadas, de acuerdo con
los contenidos y actividades que se describen a continuación:
Fase Preliminar
Durante esta primera etapa, el sistema estará basado en los procedimientos catastrales aún
basados en el sistema legal actualmente en vigor y deberá sustituir (tan pronto como esté
operativo y su funcionalidad haya sido verificada) al sistema CMC actual en un plazo
aproximado de 10 meses desde el inicio del proyecto. Las actividades a desarrollar durante
esta fase serían las siguientes:
1. Verificar el inventario de títulos mineros existentes y la coherencia entre la información
almacenada en la base de datos con los documentos del archivo.
2. Revisión del sistema de codificación y archivo actual. En caso necesario, propuesta e
implementación de una nueva metodología.
3. Revisión y modificación (en caso de necesidad) de los formularios y documentos catastrales.
4. Diseño del nuevo sistema catastral informatizado de acuerdo con las bases operativas y
conceptuales descritas anteriormente.
5. Presentación y evaluación del prototipo, introduciendo las modificaciones requeridas.
6. Evaluación de la infraestructura informática disponible en el catastro minero y su
idoneidad para la implementación del nuevo sistema. Es decir evaluar la configuración
actual de hardware, software, red local, servers, “website”, etc., y proponer las
adquisiciones necesarias. Para el Consultor, la obligación de recomendar los cambios
necesarios en el equipo no incluye las responsabilidades de compra, y los equipos
propuestos serán adquiridos previa aprobación, con fondos ajenos al contrato del
Consultor. No obstante, el Consultor sí que será responsable de supervisar la entrega e
instalación del equipo, emitiendo un certificado de conformidad y adoptando las
instrucciones necesarias para la sustitución de los componentes defectuosos o que no
se corresponden con las especificaciones aprobadas. No de be olvidarse que el sistema
debe ser concebido y dimensionado para la situación actual del sector minero
colombiano. Pero su diseño tendrá la flexibilidad suficiente para absorber futuras
ampliaciones del sistema, cuando se materialice el deseable crecimiento del sector
minero colombiano.
7. Instalación del nuevo sistema y (si es el caso), actualización de los equipos
informáticos.
8. Captura y carga de información, transfiriendo la información de las bases de datos
existentes al nuevo sistema.
9. Prueba de funcionalidad del nuevo sistema, que no será aceptado por el cliente hasta
su funcionamiento satisfactorio. Durante este periodo, el nuevo sistema funcionara en
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paralelo y simultáneamente con el CMC, que no será sustituido hasta que exista la
completa seguridad sobre la funcionalidad del nuevo sistema.
10. Implementación del nuevo sistema y abandono del CMC.
Fase Final
Durante esta segunda etapa, el sistema ya desarrollado durante la fase previa deberá ser
adaptado a los nuevos procedimientos catastrales, basados en el cuadro legal modificado y
en el nuevo reglamento. Las actividades a desarrollar durante esta segunda fase serían las
siguientes:
1. Supervisión de la transformación de los títulos mineros en vigor y la reformulación de las
solicitudes pendientes de otorgamiento, que deberá realizarse en conformidad con las
previsiones de las cláusulas transitorias a incluir en el cuadro legal reformado.
2. Colaborar con las autoridades locales y el equipo catastral local en la preparación y redacción
de los nuevos procedimientos catastrales.
3. Revisión y modificación (en caso de necesidad) de los formularios y documentos catastrales.
4. Modificación del diseño del sistema catastral informatizado para su adaptación a los nuevos
procedimientos.
5. Presentación y evaluación del prototipo, introduciendo las modificaciones requeridas.
6. Nueva evaluación de la infraestructura informática disponible y en caso de necesidad,
propuesta de las adquisiciones necesarias y supervisión de la entrega e instalación de
los equipos.
7. Instalación del nuevo sistema.
8. Captura y carga de información, transfiriendo la información de las bases de datos
existentes al nuevo sistema.
9. Prueba de funcionalidad del nuevo sistema, que no será aceptado por el cliente hasta
su funcionamiento satisfactorio. Durante este periodo, el nuevo sistema funcionara en
paralelo con el diseño preliminar desarrollado durante la primera fase, que no será
sustituido hasta que exista la completa seguridad sobre la funcionalidad del nuevo
sistema.
10. Implementación del nuevo sistema y abandono del sistema preliminar.
En este momento, el Consultor deberá proporcionar un manual detallado, describiendo el
funcionamiento y las operaciones de mantenimiento del sistema. Así mismo, se iniciará la
fase de mantenimiento, para lo cual en su oferta el Consultor deberá incluir una serie de
misiones de corta duración dedicadas a la supervisión y seguimiento del sistema, durante
un periodo que no será inferior a los 12 meses siguientes a la fecha de implementación
final.
FORMACIÓN
A lo largo de la ejecución del proyecto, el Consultor será responsable de la capacitación
del personal del catastro minero colombiano en la implementación de los nuevos
procedimientos y la utilización del nuevo aplicativo catastral. La capacitación se llevará a
cabo mediante talleres específicos y también “on the work”, simultáneamente con las
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actividades catastrales cotidianas, mediante la colaboración entre el equipo local y los
propios expertos de la Consultora. Así mismo, el Consultor cooperará también (en
colaboración con la dirección del catastro) en la selección de los candidatos que deberán
participar en las actividades de capacitación.
Para cumplir adecuadamente con sus responsabilidades de formación, el consultor
presentará en su oferta un plan de formación detallado, incluyendo el cronograma de su
implementación y un presupuesto detallado de sus costes.
Finalmente, el plan de formación deberá prever el entrenamiento de un técnico local como
responsable de las operaciones de mantenimiento, copias de seguridad, actualizaciones del
software y eventuales expansiones del sistema.
INFORMES
El Consultor presentará al Catastro Minero Colombiano los siguientes informes:
- Informes mensuales, describiendo el avance del proyecto, enumerando las
actividades realizadas detallando la participación de los expertos. Estos informes
también deberán comparar el desarrollo del proyecto con el planeamiento
propuesto, proponiendo (si es necesario) las modificaciones requeridas en el plan
de trabajo.
- Informe con el diseño conceptual para el sistema en su primera fase (fase
preliminar)
- Informe final de la primera fase.
- Informe sobre el desarrollo de los nuevos procedimientos catastrales.
- Informe sobre el diseño conceptual para el sistema en su fase final y las
adaptaciones requeridas en el sistema diseñado en la fase preliminar.
- Informe final de la segunda fase.
- Informes de las misiones de mantenimiento.
- Informe final, describiendo los resultados generales obtenidos durante el desarrollo
del proyecto, las instrucciones para el funcionamiento general del sistema y las
propuestas relacionadas con el futuro mantenimiento, desarrollo y actualización del
sistema.
Todos los informes serán realizados en español y serán proporcionados en papel y en
formato digital (formatos Word y pdf).
ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO Y DURACIÓN DEL CONTRATO
Para la ejecución de los trabajos, el consultor reportará directamente al Director del
Catastro Minero de Colombia, que a su vez facilitará el acceso a la información requerida
y proveerá oficinas al consultor para ser utilizadas durante la ejecución del proyecto. Los
servicios se llevarán a cabo durante un período aproximado de 20 meses (ver cronograma
adjunto, donde no está incluida la fase de mantenimiento posterior a la implementación),
aunque esta duración es aproximada y el consultor en su oferta, es libre de ajustar los
tiempos y las dedicaciones del personal ofertado de acuerdo con sus propias estimaciones.
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2011 2012 2013
ACTIVIDAD / MES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
PLAN A MEDIO PLAZO
Desarrollo del nuevo aplicativo (base legal actual) *** *** *** *** ***
Verificación del prototipo *
Periodo de pruebas y "debugging" *** *** *** ***
Puesta en marcha del nuevo sistema intermedio *
PLAN A LARGO PLAZO
Corrección Ley de Minas *** *** *** *** *** *** *** *** ***
Reforma institucional y Nueva organización *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***
Nuevo Reglamento Catastral *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***
Nuevos Procedimientos Catastrales *** *** ***
Adaptación del Nuevo Sistema Catastral informatizado *** *** *** *** *** *** ***
Presentación del prototipo *
Periodo de pruebas y "debugging" *** *** *** ***
Adopción del diseño definitivo ***
Apertura del Nuevo Catastro *
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La firma consultora deberá tener reconocida experiencia internacional en la industria
minera en general y el catastro minero en particular, especialmente en la administración de
catastros mineros, incluyendo la codificación y el registro de los títulos mineros, así como
la aplicación de los procedimientos catastrales. La experiencia del consultor en la
informatización de catastros mineros y en el diseño e implementación de sistemas
informáticos para la gestión de los títulos mineros, así como en el entrenamiento de los
futuros usuarios del sistema, se considerarán esenciales para la realización de los servicios
propuestos. También, la experiencia de la empresa consultora en proyectos para la reforma
institucional del sector minero será evaluada favorablemente. A título informativo, se
sugiere la participación del siguiente equipo:
- Jefe de Proyecto, con una dedicación aproximada de 6 meses. Experiencia mínima
de 10 años en planificación, coordinación e implementación de proyectos
multidisciplinares a nivel internacional. Conocimientos y experiencia en aplicativos
basados en SIG y bases de datos aplicados a las Ciencias de la Tierra en general y a
los catastros mineros en particular. Titulación universitaria en geología, minas,
geografía o geodesia. El dominio del español, es imprescindible.
- Experto en catastro minero, con una dedicación aproximada de 12 meses.
Experiencia mínima de 10 años en bases de datos sobre información geológica o
minera, especializada en gestión de recursos naturales. Dominio en las técnicas
modernas de gestión de los títulos mineros, en el diseño de procedimientos
catastrales y en la implementación de nuevos catastros mineros. Solido
conocimiento de los equipamientos requeridos (hardware and software) en la
informatización de catastros mineros. El conocimiento avanzado del español, es
imprescindible.
- Experto en informática y bases de datos, con una dedicación aproximada de 8
meses. Experiencia mínima de 10 años en el diseño y configuración de aplicativos
informatizados que incluyan sistemas SIG y bases de datos, y que trabajen sobre
PC, en el entorno de redes locales y también incluyendo usuarios externos que
accedan al sistema vía internet.
- Experto en SIG, con una dedicación aproximada de 6 meses.
Experto en SIG. Titulación universitaria con más de 10 años de experiencia en
aplicativos SIG a gran escala. Participación en el diseño e implementación de
sistemas catastrales informatizados de dimensión equivalente al sistema requerido
por el catastro minero colombiano. Los conocimientos sobre el sector minero y las
ciencias de la tierra en general, son recomendables.
- Experto en Internet, con una dedicación aproximada de 4 meses. Titulación
universitaria en ciencias informáticas y experiencia mínima de 5 años en el diseño
de páginas web y en procesamiento de datos “on line”, con especial atención a los
sistemas de seguridad, registro de usuarios y aplicativos que incluyan firma digital.
El conocimiento del sector minero y de las ciencias de la tierra, es recomendable.
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