394 nuevas tendencias tomo i

Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributacin

Inmobiliaria y Catastro

Compilacin de Conferencias en Seminarios InternacionalesIndetec 2002-2005

TOMO I

2006

Primera edicin, diciembre 2006Tiraje: 500 ejemplaresISBN 970-674-090-2Diseo: Arte y Comunicacin,Priv. Andrs Tern No. 8, Col. Americana.C.P. 44600. Guadalajara, Jal. Mxico

Impreso en Mxico - Printed in Mexico

ContenidoPresentacin.............................................................................................................7Introduccin ............................................................................................................11

TOMO I

PARTE I: LA TRIBUTACIN INMOBILIARIA:Caractersticas y Nuevas Tendencias ................................................................15

Los Beneficios Econmicos y Sociales de una Estructura de Gobierno Local Slida .......................................................................................17Andy Anstett, Canad, 2004.

Los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria en Poloniay Esfuerzos de Reforma .........................................................................................49W. Jan Brzeski, USA, 2004.

Servicio Profesional de Carrera en Mxico ............................................................73Ramn Castaeda Ortega, Mxico, 2004.

El Impuesto a la Propiedad en los Pases Latinoamericanos Nuevas y Viejas Noticias ...................................................................................103Claudia M. De Cesare, Brasil, 2002.

Impuesto a la Propiedad, la Experiencia de Brasil: Lecciones y Retos ...............117Claudia M. De Cesare, Brasil, 2002.

El Desarrollo de la Tributacin a la Propiedad Inmobiliaria en Amrica del Norte ............................................................................................131Jerry Grad, Canad, 2003.

Innovaciones en la Tributacin Inmobiliaria en Nuevo Len ................................145Marcela Guerra Castillo, Mxico, 2002.

La Imposicin a la Propiedad en el Financiamiento de las Ciudades Frentea la Globalizacin .................................................................................................155Carlos Morales Schechinger, Mxico, 2003.

Educacin y Cultura Fiscal: Cmo Lograr la Aceptacin Pblica y el Cumplimiento .................................................................................................173Richard N. Poole, Canad, 2004

Hacia una Nueva Relacin entre los Contribuyentes y los Gobiernos Estatales y Municipales ........................................................................................................181Elas Alfonso Rea Azpeitia, Mxico, 2004.

Anlisis Organizacional de las reas de Catastro e Ingresos Municipales .........193Elas Alfonso Rea Azpeitia, Mxico, 2005.

El Impuesto Predial y el Catastro en Mxico ........................................................203Salvador Santana Loza, Mxico, 2002.

Revisin de la Responsabilidad del Sector Pblico con Relacin a Aspectos de los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria ....................................219Salvador Santana Loza, Mxico, 2004.

La Funcin Catastral en la Legislacin Fiscal en Mxico .....................................243Cecilia Sedas Ortega, Mxico, 2003.

El Financiamiento Municipal del Gasto de Inversin en Infraestructura en Norteamrica ...................................................................................................259Enid Slack, Canad, 2004.

Los Riesgos y las Recompensas de la Aplicacin del Impuesto a la Propiedad en Amrica Latina .................................................................................................283Melton L. Spivak, USA. 2004.

La Labor Hacia una Nueva Relacin entre los Contribuyentes y el Gobierno ....293Jack Walker, Canad, 2004

TOMO II

PARTE II: ESTRATEGIAS PARA LA OPTIMIZACIN DE LA GESTIN DEL IMPUESTO PREDIAL ..................................................................................311

Educacin, Capacitacin y Desarrollo Profesional para la Administracin del Impuesto a la Propiedad .................................................................................313Richard R. Almy, USA, 2004.

Sistemas Canadienses del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria .......................331Robert L. Brown, Canad. 2004

Administracin del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria enla Ciudad de Cracovia, Polonia ............................................................................347W. Jan Brzeski, USA, 2004.

Impuesto a la Propiedad: los Retos que Enfrentan los Pases Latinoamericanos................................................................................387Claudia M. De Cesare, Brasil, 2002.

Caractersticas Generales del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Amrica Latina .................................................................................................413Claudia M. De Cesare, Brasil, 2004.

Imposicin Ad Valorem a la Propiedad Inmobiliaria en el frica del Subsahara .441Prof. Ril C. D. Franzsen y Dr. William J. McCluskey, Sudfrica, 2004.

La Imposicin a la Propiedad Inmobiliara: Perspectivas Internacionales Europa Central Repblica Checa ......................................................................457Alena Holmes y Eva Sivrova, Repblica Checa, 2004.

Estrategias para la Recaudacin y Control del Impuesto Predial ........................473Fernando Ral Portilla Snchez, Mxico, 2002.

Administracin del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria Mejores Prcticase Innovaciones en la Esfera Internacional............................................................489Paul Sanderson, Reino Unido, 2004.

Equidad y Eficiencia en la Recaudacin de los Tributos sobre Inmuebles, Perspectiva Latinoamericana ...............................................................................519Hctor S. Serravalle, Argentina, 2004.

PARTE III: ESTRATEGIAS PARA LA OPTIMIZACIN DE LA GESTIN CATASTRAL ........................................................................................................529

La Crisis del Financiamiento y las Oportunidades de la Modernizacin Catastral en Mxico ..............................................................................................531Vctor Manuel Colina Rubio, Mxico, 2005.

El Impacto de la Valuacin en el Impuesto Predial en Sonora .............................535Edmundo Chvez Mndez, Mxico, 2005.

Un Nuevo Enfoque para el Anlisis de la Equidad de los Avalos Fiscales .........547Claudia M. De Cesare y Les Ruddock, Brasil, 2002.

Nuevos Desafos para los Sistemas de Informacin Catastral ............................575Diego Alfonso Erba, Brasil, 2003.

Retos en la Valuacin Catastral: La Experiencia de Veracruz, Mxico ................. 581Ricardo Ral Flores Hernndez, Mxico, 2003.

La Utilizacin Completa de Informacin de los Avalos de Bienes Inmuebles. Enfocada sobre la Experiencia de la Corporacin Municipal de Avalos de Propiedades ....................................................................................................593Larry Hummel, Canad, 2004.

Marco de Referencia, Procesos y Mtodos de Valuacin ...................................613Peter MacLellan, Canad, 2004.

La Modernizacin Catastral en Mxico: Avances Tecnolgicos ...........................631Ral Pineda Barrera, Mxico, 2002.

El Sistema de Informacin Territorial y la Tecnologa en el Estado de Puebla .....647Ral Pineda Barrera, Mxico, 2003.

Sistema de Informacin Geogrfica para la Recaudacin, Fiscalizacin y Cobranza de Contribuciones Municipales: Una Opcin Viable .........................659Fernando Ral Portilla Snchez, Mxico, 2003.

Presentacin

A lo largo de los ltimos cinco aos, el Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas (Indetec) ha organizado una serie de eventos cuyo objetivo ha sido la promocin del desarrollo de la tributacin inmobiliaria y la modernizacin de la gestin catastral, contando con la valiosa colaboracin de instituciones pblicas y privadas, nacionales e internacionales, as como l valioso apoyo de especialistas en la materia.

Con la organizacin y realizacin de esos eventos, el Indetec ha venido propiciando que las instituciones gubernamentales encargadas de la administracin de las fuentes de ingresos ligadas a la propiedad inmobiliaria, particularmente el impuesto predial, as como las responsables de la gestin del catastro, tanto en los municipios como en las entidades federativas, visualicen la posibilidad de potenciar la capacidad generadora de recursos de las contribuciones relacionadas con esta materia.

Ello ha sido as debido a que la recaudacin que obtienen la mayora de municipios del pas, derivada de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, y particularmente del impuesto predial, est muy por debajo de su potencial recaudatorio, dejando en incapacidad de financiamiento a las autoridades locales para atender los mltiples requerimientos de la comunidad en materia de infraestructura urbana y prestacin de servicios pblicos.

En este sentido, y con un nfasis particular en la bsqueda del mejoramiento de la gestin del impuesto predial en los municipios, se organizaron tres eventos internacionales y una reunin nacional, con la finalidad de que los participantes tuvieran la oportunidad de intercambiar conocimientos y experiencias sobre la tributacin inmobiliaria y el catastro, interactuando con funcionarios de los gobiernos centrales y regionales, y con especialistas, acadmicos y expertos en el ejercicio,

Nuevas TeNdeNcias y experieNcias eN TribuTaciN iNmobiliaria y caTasTro

estudio y anlisis de la tributacin inmobiliaria y su administracin, procedentes prcticamente de todas las entidades federativas de Mxico y de diversos pases de cuatro continentes: Amrica, Europa, Asia y frica,

El primero de los eventos mencionados lo organiz el Indetec en el ao 2002, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, de Boston Mass., el cual se denomin: Seminario Internacional sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro: Municipios Mejorando la Gestin de su Impuesto Predial, y se efectu en la Ciudad de Guadalajara, Jalisco, los das 25, 26 y 27 de Septiembre. En este seminario se analizaron los esquemas de tributacin inmobiliaria de algunas ciudades de Norteamrica, Mxico y Amrica del Sur, y se generaron propuestas para la innovacin de la tributacin inmobiliaria en Mxico, con el objetivo de mejorar la administracin fiscal en esta materia, perfeccionar la vinculacin entre los catastros territoriales y la administracin impositiva sobre inmuebles, y modernizar e incorporar los avances de la tecnologa informtica y de comunicaciones a este mbito.

En el ao 2003 se organiz el II Seminario Internacional sobre el Impuesto Predial, el Catastro y Contribuciones Alternativas para el Financiamiento Urbano: Hacia la Innovacin Hacendaria Municipal, celebrado tambin en la Ciudad Guadalajara, los das 25 y 26 de Septiembre. En este seminario se cont con el apoyo de la Unidad de Coordinacin con Entidades Federativas de la SHCP, de los Ayuntamientos Constitucionales de Guadalajara y Tlaquepaque, del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, del Lincoln Institute of Land Policy (LILP), del International Property Tax Institute (IPTI), de la Direccin General del Catastro del Ministerio de Hacienda de Espaa, de la Unin Iberoamericana de Municipalistas (UIM), del Centro de Estudios Municipales y de Cooperacin Internacional (CEMCI), de la International City/Country Management Association (ICMA) y de la United States Agency for International Development (USAID). El principal objetivo de este evento fue el revisar temas actuales y el compartir experiencias sobre polticas, marco jurdico y gestin del impuesto predial y el catastro, identificando las oportunidades que posibiliten la innovacin y optimizacin de los mecanismos fiscales para el funcionamiento urbano.

En los ltimos das de septiembre y primeros de octubre del 2004 se llev a cabo en la Ciudad de Guadalajara, la 7 Conferencia Internacional del International Property Tax Institute (IPTI), con el tema La Optimizacin de los Sistemas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamrica. En este evento se exploraron las opciones para la tributacin que estn abiertas para el gobierno local, con particular nfasis en los sistemas de imposicin a la propiedad inmobiliaria y su evolucin y estado actual en Amrica Latina. Se tuvo la oportunidad de contar para este evento con la participacin de especialistas de Argentina, Brasil, Canad, Repblica

preseNTaciN

Checa, China, Estados Unidos, Inglaterra, Irlanda del Norte, Mxico y Sudfrica, as como un grupo diverso de participantes internacionales provenientes de gobiernos y dependencias de universidades e institutos de investigacin.

Por ltimo, los das 17 al 19 de agosto de 2005, se celebr en la Ciudad de Guadalajara, Jalisco, la I Reunin Nacional de Responsables de Catastro y de las Contribuciones Inmobiliarias, evento organizado por el Indetec conjuntamente con la Unidad de Coordinacin con Entidades Federativas de la SHCP, las Secretaras de Finanzas de las Entidades Federativas de Mxico, las Tesoreras Municipales, especialistas en catastro, en tributacin inmobiliaria y en gestin municipal, as como dependencias y organismos nacionales e internacionales especialistas en la materia. En esta reunin se propusieron los participantes iniciar un proceso dinmico de trabajo, cuya finalidad es el incremento de la recaudacin del impuesto predial hasta alcanzar su potencial recaudatorio, y la modernizacin catastral en Mxico.

Para el logro de los objetivos planteados, se propuso y se aprob la instrumentacin del Programa para la Optimizacin de la Gestin del Impuesto predial y la Modernizacin Catastral, el cual busca la concurrencia de todos los funcionarios y organismos involucrados en el fortalecimiento de la hacienda y el desarrollo de los catastros, a fin de lograr incrementos sustanciales en los montos recaudatorios por concepto de impuesto predial en Mxico.

Insertada dentro de las acciones de difusin previstas en el citado programa, la presente publicacin recoge los materiales escritos proporcionados por los especialistas que participaron como ponentes en los eventos antes mencionados, y que nos han otorgado su autorizacin para integrar este documento. Su propsito es ofrecer un material de referencia a los funcionarios, especialistas y estudiosos del tema de la tributacin inmobiliaria y la gestin catastral, que contiene anlisis de la problemtica en la gestin y en el marco jurdico y experiencias en distintas ciudades del orbe, as como recomendaciones para optimizar la recaudacin y la modernizacin de los catastros.

Es importante reiterar que la integracin de esta publicacin no hubiera sido posible sin el valioso apoyo que en cada evento nos brindaron las instituciones y organismos citados, a travs de la participacin comprometida de sus funcionarios y representantes. A todos ellos nuestro reconocimiento y agradecimiento.

El trabajo relacionado con la presente publicacin estuvo bajo la responsabilidad del Lic. Salvador Santana Loza, Titular de la Direccin General Adjunta de Hacienda Municipal; correspondiendo la coordinacin del proyecto al Lic. Elas Alfonso Rea Azpeitia, Director de Desarrollo Administrativo de Hacienda Municipal y la

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colaboracin en todas sus fases de los C.P. Ma. de los ngeles Daz Bolaos y Cesreo Larios Contreras, ambos Consultores-Investigadores. La traduccin de las ponencias fue realizada por los Lic. Rebeca Elizalde Hernndez, Vctor Hernndez Saldaa y Armando Gmez Bentez, tambin consultores-Investigadores. Todos ellos del Indetec.

Lic. Javier Prez TorresDirector General del Indetec

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Introduccin

Las naciones de Amrica Latina han reconocido los beneficios sociales de una estructura de gobierno local slida. Se han dado cuenta que la viabilidad de tener estructuras gubernamentales locales slidas es a menudo proporcional a la solidez de su base gravable y al grado de control que las autoridades locales tienen sobre la misma.

Por ello el Indetec, en ejercicio de las funciones que la Ley de Coordinacin Fiscal le otorga, busca contribuir al desarrollo de la hacienda pblica municipal en Mxico, organizando cursos y seminarios nacionales e internacionales sobre diversos tpicos, especialmente sobre la administracin de las contribuciones inmobiliarias y el Catastro, de tal manera que se propicie un desarrollo profesional de los servidores pblicos mediante la disertacin y el intercambio de experiencias que han mostrado su validez y xito en otras entidades o pases, a efecto de procurar su adaptacin e implantacin en su propio estado o municipio.

Con el propsito de coadyuvar a explorar alternativas para la valuacin y cobro del Impuesto Predial, adaptables a nuestro entorno y que mejoren su rendimiento, as como incidir en la modernizacin de los catastros, se formula esta edicin especial, en la cual se han conjuntado una seleccin de diversos documentos presentados por expertos en estas materias en tres eventos internacionales y en una reunin nacional de responsables de la administracin del Catastro y del Impuesto Predial, organizados por el Indetec, en coordinacin con diversas instituciones nacionales e internacionales, como, en el mbito internacional: el Lincoln Institute of Land Policy, de Cambridge, Ma., USA, y el International Property Tax Institute (IPTI), de Toronto, Ontario, Canad; y en el contexto nacional: la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), a travs de la Unidad de Coordinacin con Entidades Federativas, las Secretaras de Finazas de las Entidades Federativas, por conducto de los titulares

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de sus reas de ingresos y del Catastro, as como de los Municipios, tambin por conducto de sus respectivas reas de ingresos y de los Catastros Municipales.

Esta publicacin se compone de tres partes, agrupadas de acuerdo a la temtica y no al evento en que fueron presentadas, pudiendo existir cierta similitud en alguno de ellos, pero formulados por el mismo o por otro autor bajo una perspectiva diferente, que enriquece y ampla el tema abordado.

Con respecto a la parte I, titulada La Tributacin Inmobiliaria: Caractersticas y Nuevas Tendencias, en ella se presentan 17 documentos en los cuales se abordan temas de gran inters para los gobiernos locales, como: Los beneficios econmicos y sociales que conlleva para la comunidad una estructura de gobierno local slida; Las caractersticas del servicio profesional de carrera en Mxico y la evolucin que ha tenido ste en el transcurso del tiempo en nuestro pas; La experiencia que se ha tenido en Brasil con relacin al impuesto a la propiedad, su origen y evolucin; El desarrollo de la tributacin a la propiedad inmobiliaria en Norteamrica (Estados Unidos y Canad), la manera en que son utilizados estos tributos dentro de la administracin pblica y las experiencias que se han tenido, especialmente en Canad, respecto a los ciclos de valuacin; La imposicin a la propiedad en el financiamiento de las ciudades, como una alternativa para el control de la especulacin y el encarecimiento del suelo urbano; Recomendaciones sobre el cmo lograr la aceptacin pblica y el cumplimiento de obligaciones fiscales de la poblacin, mediante estrategias que brinden certeza a los contribuyentes en cuanto a su equidad y aplicacin; La relacin existente entre los contribuyentes y los gobiernos estatales y municipales, bajo una nueva perspectiva, con sus retos y desafos; El Impuesto Predial y el Catastro en Mxico, su situacin actual y la evolucin que han tenido estas dos funciones en el transcurso de los ltimos aos, especialmente en lo concerniente a la recaudacin del citado impuesto; Una revisin a la responsabilidad del sector pblico con relacin a determinados aspectos de los impuestos a la propiedad inmobiliaria, como son las polticas pblicas y fiscales implementadas, los rendimientos de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, la carga fiscal y la equidad del impuesto, y algo muy importante, la transparencia y rendicin de cuentas con relacin al origen y destino de los recursos pblicos; Un anlisis de la funcin catastral en Mxico, en todos los elementos que la conforman; La forma en que se financia el gasto de inversin en Norteamrica, mediante contribuciones a la propiedad inmobiliaria y la colocacin de deuda pblica, pero de manera especial, con la utilizacin de empresas o sociedades pblico-privadas; Los riesgos y recompensas que implica la aplicacin del impuesto a la propiedad en Amrica Latina; y La labor hacia una nueva relacin contribuyente-gobierno, analizado en el entorno canadiense.

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iNTroducciN

La parte II titulada Estrategias para la Optimizacin de la Gestin del Impuesto Predial, incluye tambin 10 documentos encaminados a examinar las diferentes estructuras y caractersticas de los sistemas de administracin de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria y del catastro vigentes en pases de todo el Continente Americano, agrupados principalmente en dos grandes bloques: Norteamrica y Amrica Latina, y de algunos otros de Europa y del frica Subsahariana, con sus retos, perspectivas y estrategias para mejorar la gestin y rendimiento de estas contribuciones, partiendo de los principios de equidad y eficiencia y de un anlisis organizacional que permita visualizar el cmo estamos, a dnde queremos llegar, y cmo habrn de lograrse estos objetivos.

Finalmente, en la parte III titulada Estrategias para la Optimizacin de la Gestin Catastral, se analiza en 10 documentos el uso innovador de la tecnologa de la informacin en la determinacin, administracin y recaudacin del impuesto a la propiedad inmobiliaria. Se examinan en dichos documentos aquellos elementos que integran el sistema de informacin y que permiten la administracin de la informacin espacial, como: datos, gente, software y hardware. Adems, se incluyen experiencias sobre los mtodos de valuacin utilizados en algunos estados de la repblica mexicana y de otros pases participantes, resaltando la importancia que reviste el uso de la informacin de los avalos de bienes inmuebles y su impacto en la recaudacin del impuesto predial.

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PARTE I:LA TRIBUTACIN INMOBILIARIA:

Caractersticas y Nuevas Tendencias

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Los Beneficios Econmicos y Sociales de una Estructura de

Gobierno Local Slida*Andy Anstett1

Traduccin: Rebeca Elizalde Hernndez2

Es verdad, sin duda, como observ sagazmente un ex presidente de la Cmara de Representantes de los Estados Unidos, que toda la poltica es local.

Pero en la actualidad, tambin es igualmente cierto que toda la poltica local es internacional.3

EL MBITO y LA NATURALEZA DEL GOBIERNO LOCAL

Qu son los gobiernos locales? No existe una definicin estndar del gobierno local, y la literatura sobre la descentralizacin del gobierno se refiere a los gobiernos subnacionales de todo tipo, incluyendo a los gobiernos provinciales o estatales, as como a los gobiernos de nivel municipal, que son ms claramente locales. En este documento, la discusin sobre los gobiernos locales se enfoca primordialmente en los gobiernos municipales urbanos ciudades y poblaciones grandes, pero gran parte de esta discusin tambin es aplicable a poblados y municipios rurales.

* Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI La Optimizacin de los Sistemas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamrica, evento organizado por el Indetec junto con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004

1 El Sr. Anstett ha cumplido con el cargo de Vicepresidente de Asuntos Corporativos en AEC Internacional. Fue Jefe y Director General de del Despacho de Ontario de Revisin de la Valuacin desde el ao 1992 al 1998 ha sido consejero tanto del Gobierno Estatal y Federal como de la Administracin Municipal respecto a las polticas de valuacin a la propiedad y de impuestos y sistemas legislativos, en los pases de Canad, Africa del Sur, Polonia, Macedonia y en la Repblica de (Kyrgyz).

2 Egresada de la Licenciatura de Letras Hispnicas de la Universidad de Guadalajara, Mxico. Actualmente se desempea como Consultor Investigador del Indetec

3 James Travers, columnista poltico, (Toronto Star, 10 de agosto del 2004), comentando el impacto potencial sobre los agricultores canadienses de las negociaciones de la OMC respecto al subsidio agrcola.

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La estructura y el papel actual de los gobiernos locales en los pases desarrollados es el resultado de una evolucin de siglos. En estos pases, los gobiernos locales elegidos democrticamente juegan un papel importante en el suministro de diversos servicios a los ciudadanos, y a menudo son considerados como parte de los fundamentos de los valores democrticos y de las instituciones de la propia nacin. En aos recientes, los gobiernos locales han sido cada vez ms considerados como un componente esencial tanto del desarrollo democrtico como del crecimiento econmico en los pases menos desarrollados, as como en los pases que estn en una transicin de regmenes autoritarios anteriores.

Las ciudades son entidades complejas. Difieren considerablemente en trminos de desarrollo urbano y dimensin. Su identidad, auque arraigada en la historia, experimenta un cambio constante. A lo largo del tiempo, la mayora de las poblaciones y ciudades han evolucionado a la luz de nuevos requerimientos, ideales, estilos de vida, estndares de vida y una nueva calidad de la misma. Las ciudades a lo largo del mundo son las responsables de una muy variada mezcla de servicios pblicos tales como el suministro de agua, alcantarillado, trnsito y electricidad; la construccin y mantenimiento de calles, alumbrado y limpia; la seguridad pblica y bomberos; los servicios sociales, tales como salud pblica y asistencia social, y en ocasiones los componentes del servicio de atencin a la salud y educacin primaria; mercados, rastros, servicios tursticos, instalaciones recreativas y parques, y a menudo, la construccin de infraestructura local.4

EL fUNDAMENTO DEL GOBIERNO LOCAL y EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD

En 1985 el Consejo Europeo promulg la Carta Europea de Autogobierno Local. El prembulo de la carta establece:

Considerando que el derecho de los ciudadanos de participar en la gestin de los asuntos pblicos es uno de los principios democrticos que son compartidos por todos los Estados miembros del Consejo Europeo; Considerando que es en el nivel local en donde se puede ejercer este derecho ms directamente; Teniendo la conviccin de que la existencia de autoridades locales con responsabilidades reales puede proporcionar una administracin que sea tanto efectiva como cercana a los ciudadanos;

4 En muchas partes del mundo, los gobiernos locales desempean un papel en el suministro de servicios de educacin primaria y, en ocasiones, tambin secundaria. En los Estados Unidos y Canad, la educacin es una responsabilidad de los estados/provincias que usualmente es delegada por estatuto a las juntas escolares locales que son independientes de los gobiernos locales, y comnmente tienen facultades tributarias utilizando la base gravable del impuesto municipal a la propiedad.

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PARTE I: la TribuTaciN iNmobiliaria: caracTersTicas y Nuevas TeNdeNcias

Consientes de que salvaguardar y reforzar el autogobierno local en los diferentes pases europeos es una contribucin importante para la construccin de una Europa basada en los principios de democracia y descentralizacin del poder,

Afirmandoqueestoimplicalaexistenciadeautoridadeslocalesprovistasdeorganismos de toma de decisiones democrticamente constituidos, y de un amplio grado de autonoma con respecto a sus responsabilidades, la manera en que son ejercidas dichas responsabilidades y los recursos que se requieren para su cumplimiento...5

La carta no establece ninguna de las responsabilidades especficas que deberan ser asignadas a los gobiernos locales. Simplemente estipula que las facultades y responsabilidades bsicas de las autoridades locales deben de ser prescritas por la constitucin o por estatuto. Sin embargo, el artculo 4 (3) expresa el principio de subsidiariedad de la siguiente manera:

Las responsabilidades pblicas, por lo general, deben de ser ejercidas preferente-mente por aquellas autoridades que estn ms cercanas a los ciudadanos. Para la asignacin de la responsabilidad a otra autoridad se debe evaluar el mbito y naturalezadelatareaylosrequerimientosdeeficienciayeconoma.

En la Comunidad Europea, el principio de subsidiariedad tiene la intencin de asegurar que las decisiones se tomen lo ms cercanamente posible a los ciudadanos y que se revise constantemente si la accin a realizar a nivel comunidad se justifica, a la luz de las posibilidades disponibles a nivel nacional, regional o local. Especficamente, es el principio bajo el cual la Unin no acta (excepto en las reas que estn dentro de su competencia exclusiva) a menos de que su accin sea ms efectiva que la accin que se pueda ejercer a nivel nacional, regional o local. Aunque este principio fue diseado primordialmente para proteger las competencias consideradas de inters nacional de los distintos estados miembros de la Comunidad Europea, su afirmacin en la Carta Europea de Autogobierno Local se ha vuelto importante en la redefinicin de las responsabilidades que son adecuadas para el gobierno local en los pases en transicin de Europa del Este tanto en las naciones que ya han ingresado a la Unin Europea como en las que aspiran a hacerlo en el futuro.6

El fundamento del principio de subsidiariedad y la resultante distribucin de jurisdicciones y responsabilidades a los gobiernos locales para distintas competencias,

5 European Charter of Self Government. Estrasburgo, 15 de Octubre de 1985. European TreatyEuropean Treaty Series, no. 122.

6 Por ejemplo, en Macedonia, tanto el gobierno nacional como los gobiernos locales citan continuamente esta disposicin de la Carta como parte del fundamento de las iniciativas de descentralizacin en curso, pero a menudo con diferentes interpretaciones de la intencin.

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tiene implicaciones polticas y econmicas. El Informe sobre Desarrollo Mundial 1999-2000 sugiri que a pesar de los principios loables de algunos gobiernos y organismos internacionales en apoyo del gobierno local, la delegacin de facultades y responsabilidades hacia los gobiernos locales siempre est motivada por el aspecto pragmtico: A menudo, su principal objetivo es mantener la estabilidad poltica y reducir el riesgo de conflictos violentos, reuniendo a una amplia diversidad de grupos en un proceso de negociacin regulado. Es irrelevante discutir si se debe dar la descentralizacin o no; la manera en que se implemente determinar qu tan exitosa ser.7 En trminos polticos, la percepcin de que la democracia local es vital para el desarrollo de la democracia nacional est basada en diversos argumentos. Los gobiernos locales tienden a incrementar la estabilidad poltica al permitir a los ciudadanos tener ms control sobre los programas pblicos. Se puede proporcionar a los ciudadanos y contribuyentes que no necesariamente son siempre el mismo cuerpo de electores la oportunidad de participar en la toma de decisiones de gasto e ingreso. Comnmente, los municipios tienen ms capacidad que los gobiernos estatales o nacionales para atender a la diversidad demogrfica basada en diferencias tnicas, religiosas o culturales. Los gobiernos locales pueden ser creativos y experimentar nuevos modelos creativos o alternativos para el suministro de los servicios pblicos.

El fundamento poltico reside, en gran medida, en el principio de subsidiariedad; al trasladar la responsabilidad del suministro de los servicios a la entidad ms cercana a las personas que los reciben, haciendo coincidir de mejor manera dichos servicios con las preferencias de los ciudadanos, el gobierno local aumenta su calidad y su capacidad de rendicin de cuentas. Cuando se busca y se toma en cuenta la opinin o aportacin de los ciudadanos, la poblacin est ms dispuesta a pagar por los servicios pblicos.

Desde el punto de vista econmico, el principio de subsidiariedad tiene una dimensin diferente. Expresado de manera simple: la toma de decisiones con respecto al gasto pblico y al suministro de servicios debe ocurrir en el nivel de gobierno ms bajo, de manera congruente con la eficiencia en la distribucin. ... los gobiernos ms cercanos a los ciudadanos pueden ajustar los presupuestos (costos) a las preferencias locales de manera que llegue al suministro de un conjunto de servicios pblicos que responda a las preferencias de la comunidad. ...los gobiernos (locales) se vuelven agencias que proporcionan servicios a receptores identificados hasta el punto en que el valor de los servicios que los receptores estn dispuestos a pagar iguale al beneficio que reciben8

7 Banco Mundial, World Development Report 1999-2000, p. 8 y 9.8 Robert D. Ebel. Democracy, Decentralization and Development, Intergovernmental Relations &

Local Financial Management Program, World Bank Institute.

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Adems, la dimensin y jerarqua de las polticas del gobierno nacional y de los gobiernos locales as como la burocracia de su implementacin, comnmente crean cuellos de botella en la planeacin y el control, que obstruyen el suministro de servicios e incrementan los costos. Los gobiernos locales evitan estos obstculos complejos, simplemente minimizando cualquier necesidad programtica de coordinacin entre niveles de gobierno. Sin embargo, existen otros aspectos de la asignacin de responsabilidades e ingresos entre los distintos niveles de gobierno. Desde la perspectiva de la eficiencia administrativa y la asignacin de los ingresos tributarios, la delegacin de ciertos programas a los gobiernos locales puede causar la prdida de economas a escala y la disminucin del control del gobierno central sobre los recursos cuando son escasos. Los gobiernos centrales a menudo tratan de reducir sus propios dficits reduciendo el financiamiento de los programas desarrollados por, o encomendados a, los gobiernos estatales/provinciales o locales. La mayora de los observadores describen que los programas del gobierno local sufren un subfinanciamiento crnico.9 Un estudio reciente sobre las finanzas de las seis ciudades ms grandes del oeste de Canad, realizado por la Canada West Foundation (Fundacin del Oeste de Canad), concluy que: Las tensiones fiscales que enfrentan las ciudades grandes apuntan ms hacia la direccin del problema del ingreso que del problema del gasto: es comnmente sabido, entre los responsables de las polticas, que los ingresos tributarios de las ciudades no han mantenido el paso ni del crecimiento de la poblacin ni de la inflacin.10 As mismo, en los pases en vas de desarrollo y en los pases en transicin, la falta de recursos administrativos y tcnicos puede comprometer la eficiencia en el suministro de los servicios.

En un interesante estudio del Banco Mundial,11 que intenta construir un ndice de la calidad de gobierno en los distintos niveles, Jeff Huther y Anwar Shah examinaron la premisa de que la calidad del gobierno aumenta al hacer corresponder servicios con las preferencias de los ciudadanos, y al poner al gobierno ms cerca de las personas a las que sirve, lo que asegura una mayor rendicin de cuentas por parte del sector pblico. Su anlisis estadstico implica el uso de cuatro ndices compuestos como indicadores de la capacidad de un gobierno para:

1. Asegurar la transparencia poltica y proporcionar voz a todos los ciudadanos.2. Proporcionar servicios pblicos eficientes y efectivos.

9 Ver Ebel, ibid, p. 13; y Richar M. Bird, Setting the Stage; Municipal Finance and Inter-governmental Finance; p.3:

10 CaseyVanderPloeg,BigSpenders?AnExpenditureProfileofWesternCanadasBigSix(CanadaWest Foundation, junio 2004), p. 20.

11 Jeff Huther y Anwar Shah, Applying a Simple Measure of Good Governance to the Debate on Fiscal Decentralization (1998, World Bank Country Economics Department). Este documento hace referencia a muchos otros estudios que al parecer corroboran estos hallazgos.

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3. Promover la salud y el bienestar de los ciudadanos. 4. Crear un clima favorable para el crecimiento econmico estable.

Los ndices midieron una serie de variables para cada uno: participacin ciudadana, orientacin del gobierno, desarrollo social y gestin econmica. Los autores concluyeron que existe una relacin estadsticamente positiva entre los cuatro ndices y el grado de descentralizacin del gasto hacia los gobiernos locales. En otras palabras, cuando los gobiernos locales desempean un papel substancial en el suministro de servicios, suelen tener mayor capacidad de respuesta a las preferencias de los ciudadanos y a hacer un mejor trabajo en el suministro de servicios que el gobierno central.

Al mismo tiempo, con el alcance de la globalizacin afectando los gobiernos locales en formas similares en las que afecta a las naciones estado, las relaciones locales-globales han sido encapsuladas en la frase Piensa globalmente, acta localmente. Aunque algunos autores12 sugieren que estos supuestos acerca del papel de los gobiernos locales en la construccin de la democracia y el fomento del desarrollo econmico son quiz algo exagerados y substancialmente no comprobados, estas conclusiones generalmente son aceptadas dentro de la comunidad internacional ms amplia, incluyendo al Banco Mundial y otras instituciones internacionales.

EL fUNDAMENTO LEGAL PARA LA CREACIN DE LOS MUNICIPIOS

El fundamento legal de la existencia de los gobiernos locales vara significativamente entre las naciones. En algunos pases, la existencia de los gobiernos locales y de sus facultades y responsabilidades estn establecidas en la constitucin, mientas que en otros, los municipios son creados por leyes estatutarias. En Japn, la constitucin dispone cierta medida de autonoma local garantizando los derechos de los ciudadanos a elegir a los funcionarios locales. En los pases en donde existen sistemas federales o confederados, y donde los municipios son creados por ley estatutaria, los gobiernos locales comnmente son criaturas del segundo nivel de gobierno, ya sea estado, provincia o cantn. En los estados unitarios, los municipios son por lo general criaturas del gobierno nacional en la mayora de los aspectos, excepto cuando la constitucin prev completamente la existencia de los gobiernos locales. Sin embargo, la naturaleza de la estructura gubernamental del nivel de gobierno superior federacin o estado unitariono parece ser un indicador de la amplitud de las facultades asignadas al gobierno local, adems, algunas ciudades tienen constituciones histricas en las que se establece la fundacin de la ciudad y

12 Profesor B.C. Smith de la Universidad de Dundee, Local Government and the Transition to Democracy: a Review Article, en Public Administration and Development. 18: 85-92 (1998).18: 85-92 (1998).

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se garantizan sus facultades; comnmente, estas constituciones preceden al marco constitucional nacional y a la divisin de facultades entre los distintos niveles de gobierno.

La arquitectura legislativa para los gobiernos locales comnmente tiene dos niveles y, en ocasiones, tres, cuando la constitucin s contempla a los gobiernos locales. La constitucin puede establecer las facultades, los derechos y responsabilidades de los gobiernos locales, sus relaciones con los niveles de gobierno superiores, sus instituciones y la base sobre la cual se puedan establecer o modificar normas detalladas. La legislacin estatutaria, por lo general, aborda las relaciones intergubernamentales y tambin define los parmetros fiscales y operativos especficos. Los reglamentos se utilizan generalmente para interpretar las leyes y proporcionar una gua detallada para la implementacin de las mismas. Obviamente, los peldaos en esta jerarqua de legislacin implicaran mucho ms detalle y direccin especfica en la base de la escalera, que tiene mayor autoridad, y menos detalle especfico hacia la parte superior de la misma.

Como se seala anteriormente, la estructura gubernamental de una nacin, sea estado federal o estado unitario, afectar las relaciones entre los gobiernos locales y los niveles superiores de gobierno. Por ejemplo, en los Estados Unidos, Canad y la India, los gobiernos locales estn bajo la total jurisdiccin de los gobiernos estatales o provinciales. Los gobiernos locales ni siquiera son mencionados en las constituciones de los Estados Unidos y Canad. Los gobiernos federales en estos pases, estn de alguna manera restringidos en lo que se refiere a su trato directo con los gobiernos locales y, comnmente, deben procurar incidir en los gobiernos locales a travs de los gobiernos estatales o provinciales. Como resultado, en Canad, los programas de costos compartidos para propsitos tanto de gasto programtico como de inversin implican usualmente tres vas para compartir los costos. Las promesas recientes del gobierno federal de Canad, de permitir a los municipios participar del ingreso generado por el impuesto a la gasolina, sin que las provincias se involucren en igualar esta subvencin o determinar su distribucin, podra indicar un cambio en las prcticas del pasado.

LOS ELEMENTOS DEL MARCO LEGAL PARA LOS GOBIERNOS LOCALES

El marco legal y reglamentario de los gobiernos locales reflejar las circunstancias individuales del pas, tales como historia, cultura, demografa y poltica. Sin embargo, existen muchos componentes estndar que deben observarse para asegurar que el marco legal sea el adecuado para facilitar el desarrollo de gobiernos locales slidos. Estos componentes incluyen:

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La clasificacin de los gobiernos locales en niveles establecidos por la constitucin o por la legislacin estatutaria; estos niveles sern la base para distinguir a los municipios de acuerdo con su tamao, ya sea en trminos geogrficos o demogrficos, y con su capacidad administrativa.

Estructuras organizacionales extensas y un establecimiento claro de sus roles y responsabilidades.

Periodos de funcin, facultades de operacin, procedimientos y lmites del liderazgo poltico, como distinto del servicio civil.

El grado de autonoma de las polticas de personal y el grado de proteccin para los servidores civiles profesionales y de la administracin de los gobiernos locales; (esto incluye las polticas de gestin del sector pblico y las prcticas que promueven la rendicin de cuentas como mrito basado en las polticas de personal y en las normas claras respecto a la responsabilidad fiduciaria y las medidas para restringir la corrupcin de los empleados).

Las facultades tributarias y de administracin fiscal de los gobiernos locales. La facultad y capacidad de endeudamiento de los gobiernos locales y cualquier

restriccin sobre el endeudamiento impuesto por los niveles de gobierno superiores.

La asignacin del presupuesto, la gestin del gasto, la contabilidad, los requerimientos de presentacin de informes.

Los requerimientos de auditora. Los mecanismos para la expresin y la participacin ciudadana La autoridad para el suministro de servicios.13

RELACIONES fISCALES DEL GOBIERNO LOCAL CON LOS NIvELES SUPERIORES DE GOBIERNO

Aparentemente, todos los gobiernos locales tienen una fuente inadecuada de recursos propios para financiar los gastos requeridos para cumplir con sus responsabilidades. Las transferencias de los gobiernos centrales son la principal fuente de ingresos de los gobiernos locales en los pases en vas de desarrollo, y stas tambin comprenden una porcin significativa del ingreso municipal en los pases desarrollados. Adems, los recursos fiscales de los gobiernos locales son muy variados. En muchos pases las ciudades ms grandes tienen ms ingresos propios per cpita que los municipios ms pequeos o que los municipios rurales. Richard Bird seala que ...algunos pases permiten a los gobiernos locales gravar impuestos que tienen la capacidad de producir suficientes ingresos para cumplir con sus crecientes necesidades. Los ingresos bajo su control directo son invariablemente menores que sus necesidades de gasto. En los

13 Adaptado de un apunte de James Ford del World Bank Institute con respecto a los marcos constitucional, legal y regulatorio de los gobiernos locales.

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Estados Unidos, por ejemplo, slo el 65% del gasto local fue financiado por el ingreso local en 1989. El promedio no ponderado comparable entre 18 pases desarrollados en ese mismo ao fue de 62%, con un rango entre el mnimo de 16 por ciento en los Pases Bajos y el mximo de 87 por ciento en Suiza. La variacin encontrada en los pases en vas de desarrollo es similar.14

La razn obvia que explica esta disparidad es que a los gobiernos locales les asignan responsabilidades cuyos costos no estn en equilibrio con sus fuentes de ingresos propios. En teora, este desequilibrio fiscal vertical puede ser solucionado de diferentes maneras: la transferencia de ingresos adicionales al gobierno local o la transferencia de la responsabilidad de la funcin a niveles de gobierno superiores. O bien, los gobiernos locales pueden reducir su gasto programado y/o recaudar ingresos adicionales, pero estas dos ltimas opciones comnmente tienen limitaciones prcticas. Como resultado, los niveles de gobierno superiores restauran el equilibrio transfiriendo fondos a los gobiernos locales. Sin embargo, el diseo de las transferencias fiscales es complejo debido a que los niveles superiores de gobierno se muestran renuentes a transferir el control sobre las porciones significativas de su ingreso, por muchas razones que estn vinculadas con la eficiencia macroeconmica y la estabilidad. Adems, tanto en los pases desarrollados como en los pases en vas de desarrollo, las preocupaciones acerca de la equidad horizontal en el otorgamiento de las prestaciones sociales mitigan la intencin de delegar algunas responsabilidades y los ingresos que se les asocian.

La descentralizacin es elogiada por aumentar los niveles de participacin en la toma de decisiones y por dar a la gente ms que una oportunidad para formar el contexto en el que viven. Al descentralizar el gobierno de maneara que la mayora de las decisiones se tomen a nivel subnacional, ms cercanamente a los electores, la descentralizacin nutre al gobierno eficiente y con capacidad de respuesta. Pero tambin puede poner en riesgo la estabilidad macroeconmica. Por ejemplo, el gobierno nacional tiene que asumir la responsabilidad de los gobiernos locales que se han endeudado excesivamente y que han gastado de manera irreflexiva. 15

En esta misma lnea, otro factor ha crecido en importancia en aos recientes la globalizacin y el surgimiento de ciudades-estado econmicas. Aunque las grandes ciudades han existido desde hace mucho tiempo, el politlogo Henry Tuene sugiere: el desarrollo poltico ms destacable de las pasadas dcadas ha sido el crecimiento de ciudades gigantes y otros centros urbanos de cerca de un milln de habitantes. Algunas de estas megalpolis son ms grandes que la mayora de los pases del mundo, con excepcin de los pases ms grandes; estas ciudades incluyen a la

14 Bird, Setting the Stage: Municipal Finance and Inter-governmental Finance, op cit. p. 4. 15 World Development Report, op. cit., p. 4.

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Ciudad de Mxico, Nueva York Sao Paulo, Sel, Shangai, Singapur y Tokio. Algunas reas urbanas... trascienden las fronteras nacionales y no tienen un centro de gobierno poltico reconocible...(y) los vnculos han sido debilitados por la tecnologa que permite a cada localidad tener lazos directos con las instituciones globales as como con centros urbanos en otros pases.16 Teun escriba esto en 1995; sus observaciones suenan ms convincentes en el 2004. De manera similar, Shahid Yusuf argumenta: la globalizacin ha reforzado las tendencias descetralizantes, alimentadas por una conciencia poltica mayor y por la toma de conciencia respecto a que, para ser efectivos, los gobiernos deben de estar ms cerca de las personas. La descentralizacin, a su vez, est fomentando el desarrollo espacial, lo que favorece en gran medida a las reas urbanas que estn bien ubicadas y prontas a aprovechar las oportunidades de negocios por medio de las buenas polticas y de una regulacin efectiva pero no obstructiva. (y) ...los efectos de la globalizacin sobre el estado han empezado a disminuir el papel del gobierno central. 17

El incremento de la urbanizacin y la resurreccin del concepto de ciudad estado, al menos en el sentido econmico, desempean un papel en la definicin de la necesidad de un gobierno local slido? Existe necesariamente una disminucin consecuente de las facultades de los niveles superiores de gobierno? Si es as, cul es el impacto sobre el papel desempeado por las naciones estado en una economa global en crecimiento? Yusuf asevera que en la mayora de los pases uno o dos centros urbanos sern el centro de la actividad econmica y poltica. La poltica nacional se volver secundaria y el papel del gobierno nacional ser cuando mucho cumplir con las funciones residuales de defensa y de desarrollo de polticas internas, ser un intermediario entre las regiones urbanas, coordinar las polticas con los impactos externos, regular las actividades clave y servir como interfaz entre las regiones y los organismos. 18 Quiz es un escenario poco probable, no obstante, es indicativo de un consenso en desarrollo entre los economistas de instituciones internacionales, quienes pronostican un crecimiento significativo en la importancia de los gobiernos locales con efectos concomitantes sobre la dinmica de la poltica y la economa nacionales e internacionales.

QUIN hACE QU? LA ASIGNACIN DE fUNCIONES

Para las naciones que estn considerando la cuestin de la asignacin de las funciones, Robet Ebel identifica cinco criterios que deben ser analizados y

16 Henry Teune, Local Government and Democratic Political Development (Annals, AAPSS, 540; Julio, 1995).

17 Shahid Yusuf, Where the World is Heading Toward Globalization, Localization and the Pattern of Development, Development Economics Research Group, (2000, Banco Mundial).

18 Ibid, p. 19.

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considerados para ayudar a los niveles superiores de gobierno a determinar quin hace qu:

1. La responsabilidad de desempear una funcin o prestar un servicio debe ser asignada a la jurisdiccin que est ms prxima al rea geogrfica que recibe los beneficios proporcionados por la funcin.19 La recoleccin de basura o el departamento de bomberos benefician a los residentes de reas geogrficas definidas, mientras que las medidas para controlar la contaminacin del aire o el agua benefician a regiones que son mucho ms amplias y comnmente menos definibles.

2. Se debe asignar la responsabilidad al nivel de gobierno que pueda suministrar el servicio a ms bajo costo. En otras palabras, cul de los niveles de gobierno puede realizar mejor economas a escala en la produccin de un bien o servicio?20 Para muchos servicios que son generalmente considerados como servicios tpicamente municipales, las posibles respuestas a esta pregunta pueden implicar diferentes niveles dentro del propio gobierno local tales como condados, regiones u otros tipos de nivel de gobierno local. Los proyectos de inversin de capital tales como las plantas de tratamiento de aguas residuales o los sitios para vertederos de basura son ms efectivos en trminos de cotos cuando se construyen como proyectos regionales. (Por su puesto, la capacidad de los municipios para construir tales instalaciones de manera conjunta depende de la existencia de la autoridad legislativa para realizar acuerdos para construir y financiar proyectos de costos compartidos de este tipo).

3. Las jurisdicciones deben tener una capacidad fiscal adecuada para financiar los servicios pblicos y asegurar un grado razonable de equidad fiscal21 entre el nivel de gobierno al cual se le asigna la funcin. Los factores econmicos y geogrficos afectan a las bases gravables, las necesidades y los costos de manera diferente en los municipios, regiones, y estados/provincias. Si los gobiernos locales no son capaces de suministrar un servicio sin producir cargas tributarias desiguales entre ellos, o bien, servicios desiguales con un esfuerzo tributario similar, el servicio debe ser suministrado por un nivel de gobierno superior, quien lo puede suministrar con cierta medida de equidad fiscal.

4. Las funciones deben ser asignadas al nivel de gobierno al que pueden tener mayor acceso y control los residentes con respecto a ese servicio. Por ejemplo,

19 Ebel, op. cit., p. 9. 20 Ibid, p. 10.21 Ibid., p. 19.

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tiene sentido que el nivel de gobierno ms bajo sea responsable de servicios tales como bibliotecas y reas de juegos para los nios. Esto aumenta la capacidad de respuesta, la legitimidad y la rendicin de cuentas.

5. Los gobiernos deben tener la capacidad de realizar efectivamente las funciones que les fueron asignadas lo que incluye asignar una autoridad legal apropiada para todos los aspectos del servicio; un rea geogrfica de servicio suficiente para justificar la gestin del tiempo y el esfuerzo; y, la autoridad y capacidad de gestin para realizar convenios de servicios compartidos cuando sea necesario suministrar servicios a travs de empresas cooperativas interjurisdiccionales.

El anlisis de estos criterios tendr como resultado la conclusin de que algunos servicios deben ser suministrados por el nivel central o el estatal/provincial, y otros servicios deben ser suministrados por el nivel local o Inter-municipal. Algunas de las decisiones son evidentes, como la recoleccin de basura y la defensa nacional, en los ejemplos antes mencionados. Otros son menos claros o pueden ser divididos en la administracin (es decir, el aspecto operativo) y la formulacin de polticas. Por ejemplo, la educacin puede se administrada a nivel regional (de varias comunidades) o puede ser local o nacional. Lo ms comn, con respecto a la educacin, es que las comunidades locales tienen que seguir la currcula nacional y asegurar que se cumplan los estndares nacionales y la poltica del gobierno central. De manera similar, las polticas de salud comnmente son determinadas por el gobierno central y en ocasionas administradas localmente.

Tener una estructura slida de gobierno local no quiere decir que los gobiernos locales tengan todo el poder y la autoridad que se puedan justificar o racionalizar como de carcter local. Ms bien, la solidez radica en que los municipios se hagan responsables slo de los servicios que puedan suministrar mejor, con base en esos criterios. No existe un patrn que se amolde a todos los gobiernos locales. Las responsabilidades asignadas a los municipios siempre sern diferentes, no solo porque son de diferentes pases sino porque los municipios tambin difieren dentro del un mismo pas en tipo y tamao, y a menudo tienen un caractersticas, capacidades y necesidades muy diferentes.

La asignacin de las responsabilidades funcionales por parte de un nivel de gobierno superior a veces reconoce implcitamente las distintas capacidades de los municipios, lo ms comn es que todos los municipios sean gobernados por una legislacin idntica aunque sean de diferentes tipos. Por ejemplo, en la mayora de las provincias de Canad, todas las ciudades y poblados deben operar bajo el mismo estatuto municipal general. Esta homogeneidad est basada en un acuerdo general a nivel provincial acerca de la madurez de los gobiernos locales y por lo

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tanto no refleja las diferencias en su la capacidad de gestin. Algunos observadores en otros pases sugieren que se debe desarrollar un conjunto de indicadores de desempeo para medir la capacidad con base en el desempeo a lo largo del tiempo. El hacer coincidir el grado de autonoma y facultades con un conjunto de indicadores de desempeo, que pueden incluir al gasto total, al grado relativo de autosuficiencia respecto al ingreso, al desempeo en la gestin del presupuesto (ausencia de dficit), al endeudamiento y al servicio de la deuda dentro de parmetros establecidos ya sea dirigidos por el mercado o regulados y al desempeo en el suministro de servicios, permitira que el marco legal y regulatorio se ajustara a los cambios en la capacidad local.

En aos recientes, la cuestin de la asignacin de las responsabilidades funcionales entre el gobierno central y los gobiernos locales ha sido considerada como un asunto de inters primordial para las democracias emergentes en Europa del Este, debido a su historia de planeacin y administracin centralizada y de gobiernos locales dbiles o inexistentes. Estas naciones tienen poca experiencia con los gobiernos locales que tienen una autoridad independiente y no son extensiones administrativas del gobierno central o estatal/provincial. Esto explica la importancia que tienen los principios de la Carta Europea de Autogobierno Local para muchas de estas naciones. Estos principios son aplicados por medio de la promulgacin de leyes que abordan la asignacin de competencias as como otras leyes relacionadas con las elecciones, la tributacin, la relaciones fiscales intergubernamentales, la administracin de la deuda y la quiebra del gobierno local. Muchos pases en vas de desarrollo estn luchando con las mismas cuestiones de la asignacin de facultades al pasar el gobierno local a primera plana como un nivel de gobierno importante que antes era inmaduro.

En algunas naciones desarrolladas, tambin se est dando una reconsideracin de la asignacin de responsabilidades. En los pases en los cuales los municipios son criaturas de niveles de gobierno superiores, la historia de la asignacin funcional de responsabilidades est llena de competencias conjuntas o superpuestas, programas de costos compartidos, asignacin de programas duplicada, superposicin administrativa y de cuestiones de financiamiento. Por ejemplo, durante la pasada dcada, muchas provincias de Canad realizaron una revisin a la asignacin de las funciones entre la provincia y los gobiernos locales, con miras a realinear las responsabilidades del suministro de servicios. El objetivo ms comn era eliminar las competencias conjuntas y las complejidades de los costos compartidos, especialmente en programas en los cuales la demanda y los requerimientos de financiamiento han cambiado substancialmente a lo largo del tiempo. El trmino popular utilizado por algunos gobiernos provinciales de Canad para describir este proceso fue disentanglement (simplificacin) pero

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la mayora de los dirigentes municipales simplemente lo llaman downloading22 (transferencia).

El gobierno del Reino Unido tambin se est confrontando con la cuestin de la reestructuracin de sus relaciones con los gobiernos locales. Desde el siglo XIX hasta hace 50 aos aproximadamente, los gobiernos locales en la Gran Bretaa desempeaban un papel significativo en el desarrollo de los servicios pblicos principales y los financiaban con los impuestos y derechos locales. Pero la Gran Bretaa ya no es el ejemplo de gobierno local slido que una vez fue. Desde finales de la dcada de los cuarenta, los gobiernos locales han perdido la jurisdiccin sobre los servicios de gas y electricidad, agua y alcantarillado, ambulancias, seguridad pblica, escuelas mantenidas por subsidios, y otros servicios. Los municipios an son responsables de algunas escuelas, algunos servicios sociales y otros servicios locales y el control de la planeacin, pero cerca del 75 % del financiamiento del presupuesto municipal viene del gobierno central. El gobierno central determina el financiamiento de los ayuntamientos locales a travs de la determinacin del gasto estndar que es descrita por los economistas como la ms compleja del mundo, con excepcin, posiblemente, de Australia... De acuerdo con Chris Game, del Instituto de Estudios del Gobierno Local de la Universidad de Birmingham, la idea de que el gobierno central debera tratar de especificar cmo cada autoridad local debe gastar su dinero es difcil de creer para los extranjeros.23 Los gobiernos locales en la Gran Bretaa solamente recaudan 4% de los ingresos tributarios recaudados en todos los niveles de gobierno, en comparacin con el 32% recaudado en Dinamarca, 12% en los Estados Unidos, 10% en Francia y 8% en Alemania. El vnculo tradicional entre los ayuntamientos y los electores con respecto a los servicios y los impuestos se ha roto. Sin duda, ste ha sido un factor en el descenso de la participacin de los electores, al 30-35 por ciento, en las elecciones locales recientes la mitad de la participacin en las elecciones nacionales, y menos de la mitad de la participacin en las elecciones locales en la Europa continental.

Los economistas critican enrgicamente tanto a los gobiernos del partido laborista como los del partido conservador de las pasadas dcadas ya que han centralizado el gobierno a un grado que no se conoce en otras partes del mundo democrtico... Los gobiernos locales deben tener el control sobre muchas de las cosas por las

22 Losmotivosde losnivelesdegobierno superiorespara reestructurar sus relaciones fiscales yprogramticas con los gobiernos locales varan. Ciertamente, algunos gobiernos estn guiados por polticas y objetivos administrativos legtimos, e intentan hacer que el ingreso y el gasto resultantes de tal reestructuracin sean neutrales. Pero comnmente, el efecto neto sobre los gobiernos localeshasidounfactorfiscaldisminuidoenlanuevaecuacingasto/ingreso,loquetienecomoresultado la necesidad de un recorte de los servicios y/o un incremento de los impuestos.

23 Economist, 2 de mayo del 2002.

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cuales la gente se preocupa ms. Sin embargo, no lo pueden hacer a menos de que recauden mucho ms dinero del que gastan... la democracia local es considerada como una farsa. La mano muerta del centralismo tambin mata al mpetu de innovar y mejorar que caracteriz al prspero municipalismo competitivo de finales del siglo XIX y de la Amrica actual. Mientras que Liverpool ha dependido por ms de 30 aos de un sistema de apoyo de supervivencia alimentado desde Londres, Detroit, en ausencia de un subsidio como tal, ha descubierto la determinacin y las ideas necesarias para salvarse de casi de la extincin.24

A pesar del retrato pesimista de los economistas, Los municipios britnicos conservan, de alguna forma u otra, algunos de los elementos importantes de los gobiernos locales slidos que existen en los pases desarrollados. Sin embargo, en muchas democracias emergentes, y sobre todo en las que estn experimentando la transicin de un rgimen comunista anterior, prevalece el polo opuesto. La experiencia del presente autor en Kyrgyzstan es ilustrativa. En la repblica de Kirgyz casi todas la organizacin administrativa para el suministro de bienes y servicios pblicos a nivel provincial, regional y municipal, son una simple extensin del gobierno nacional. Aunque existen elecciones locales para designar los puestos en los gobiernos locales (keneshes), el presidente nacional nombra a los gobernadores de las provincias y a los jefes de los keneshes locales y regionales. Los funcionarios electos a nivel local tienen una jurisdiccin limitada. Sus funciones son principalmente de asesora y, de acuerdo con esto, la aportacin pblica a travs del proceso electoral no es muy significativa.

Aunque los keneshes de los municipios auto gobernados en Kyrgyzstan son responsables de establecer su propio presupuesto, los presupuestos son controlados por el gobierno nacional, y la autoridad tributaria estatal es responsable de calcular y recaudar la mayora del ingreso asignado a los gobiernos locales. La contratacin y el salario de la mayora de los servidores pblicos son de la competencia del gobierno nacional. La hacienda del gobierno local es considerada como un subconjunto de las hacienda estatal y no como un distrito, sector o entidad. No hay una racionalizacin entre la asignacin del ingreso y el gasto, ya que los niveles de gobierno superiores no hacen corresponder a los ingresos con los gastos en los presupuestos locales. Esta prctica hace a las ciudades, en particular, vulnerables respecto a las asignaciones de gasto no financiadas. Ya que es ilegal que las ciudades incurran en un dficit, el resultado es que muchos servicios simplemente no son financiados.25 En resumen en Kyrgyzstan no existe casi ninguno de los elementos crticos para la solidez del gobierno local.

24 Economist, 1 de mayo del 2003.

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Los argumentos en contra de la descentralizacin en Kyrgyzstan reflejan la pobreza general de la nacin, y los altos niveles de disparidad del ingreso en un pas que tuvo un PIB per cpita anual de $1,600 dlares en el 2003. La estabilizacin econmica es importante ya que las economas pequeas, de bajos ingresos, comnmente son las menos diversificadas y por lo tanto las ms expuestas a los impactos externos. Se argumenta que las polticas de crecimiento requieren de la centralizacin fiscal, ya que la inversin de capital es escasa y debe ser controlada por el gobierno central con el fin de elevar al mximo los rendimientos. Los argumentos relacionados con la resdistribucin del ingreso tambin respaldan a la centralizacin fiscal. El ms importante es que las disparidades entre las regiones (y entre las localidades rurales y urbanas) en cuanto al ingreso y la riqueza pueden ser acentuadas por la descentralizacin fiscal, ya que son los gobiernos urbanos con mayor riqueza quienes se beneficiarn ms del incremento de las facultades tributarias del gobierno local. (Curiosamente, en la Gran Bretaa se utiliza el mismo argumento para justificar la centralizacin fiscal). Sin embargo, este argumento ignora el efecto de crecimiento potencial que puede ser alcanzado por medio del uso prudente de transferencias fiscales intergubernamentales destinadas a fines especficos. Un ltimo argumento es que los gobiernos nacionales tienen capacidades superiores para administrar los impuestos y el suministro de servicios pblicos, lo que es verdad en naciones como Kyrgyzstan, en donde los gobiernos locales no han tenido la oportunidad de desarrollar su capacidad de gestin.

LOS INGRESOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES

La determinacin de cules impuestos son mejores como impuestos locales es fuente de debate entre los expertos. Cuando los gobiernos locales son bien administrados tienen la capacidad de acceder a ciertas bases gravables con mayor eficiencia que el gobierno central. Algunos derechos, impuestos sobre las ventas simples y el impuesto a la propiedad caben en esta categora. Los gobiernos locales han demostrado una ventaja comparativa en lo que se refiere al impuesto a la propiedad, ya que tienen una capacidad superior para identificar la propiedad y cobrar los adeudos vencidos del impuesto. Cuando el gobierno central grava el impuesto a la propiedad, ste tiende a tener menos rendimiento y a empobrecer el desempeo de la recaudacin, puesto que la autoridad recaudadora estatal es responsable de otros impuestos respecto a los cuales tiene una mejor relacin costo/beneficio por los esfuerzos de determinacin, notificacin y cobranza del impuesto. Mi experiencia en Macedonia demuestra este punto; las facultades substanciales de la agencia de recaudacin nacional no son utilizadas para cobrar los adeudos vencidos del impuesto a la propiedad, ya que la relacin costo beneficio no es conveniente. La Oficina de Ingresos Pblicos dedica su esfuerzo para el cobro coactivo de las actividades que tienden a producir un mayor rendimiento en relacin

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con la inversin de pocos recursos especficamente, el cobro del IVA, del impuesto sobre la renta de las empresas, derechos de aduana, e impuestos especiales sobre produccin y servicios. Por supuesto, este es uno de los argumentos para que municipios y niveles de gobierno superiores participen de estos impuestos de manera que se asegure que el inters propio del nivel de gobierno superior tenga efecto en la administracin tributaria.

Los gobiernos locales tienen jurisdiccin sobre reas geogrficas definidas en las que suministran servicios; de acuerdo con esto, los municipios deben tener jurisdiccin sobre impuestos cuya base gravable sea inmvil y geogrficamente identificable y cuya carga impositiva no sea fcilmente exportada por las impresas o induzca a ineficiencias en las operaciones de las empresas. Los costos administrativos y de cumplimiento tambin son una consideracin importante, ya que muchos municipios, en los pases en vas de desarrollo, tienen una capacidad limitada para la administracin fiscal. Algunos observadores concuerdan en que los derechos y tarifas se deben gravar, en cualquier caso, cuando el receptor del beneficio se pueda identificar. Dichos gravmenes deben estar establecidos con base en un costo de recuperacin, pero para los servicios bsicos, como agua y electricidad, muchos gobiernos locales de pases en vas de desarrollo simplemente no pueden recaudar de los usuarios el costo marginal del suministro del servicio. 26

El impuesto a la propiedad es considerado un impuesto local. Algunos expertos lo consideran un substituto aproximado de un cobro de beneficios, mientras que otros lo ven como un impuesto a la riqueza, especialmente, cuando la base gravable es el valor determinado de la propiedad. La riqueza del propietario de un bien inmueble es considerada una variable sustituta de su capacidad para pagar. El debate sobre el impuesto a la propiedad como un impuesto sobre los beneficios y no como una forma de impuesto sobre la renta basado en la riqueza se entiende ms fcilmente si el concepto de beneficio es pensado como el pago por los servicios a la propiedad mientras que el impuesto a la riqueza es considerado como un gravamen diseado para aplicarse sobre los servicios a las personas. Desde esta perspectiva, el impuesto a la propiedad puede tener ambas caractersticas, dependiendo de los servicios que financia. 27

25 Aunque la ley de presupuesto establece que a una responsabilidad de gasto adicional asignada aungobierno local ledebecorresponderuna fuenteadecuadadefinanciamiento, la intencinlegislativa no se lleva a la prctica.

26 Para un modelo innovador de recuperacin de costos de los sistemas de suministro de agua, ver Sumila Gulyani, Demand-Side Approaches to Planning Water Supply Provisin, (World Bank Insitute, 1999).

27 Esta diferencia fundamental en la percepcin de la base del impuesto a la propiedad y el papel que desempea estuvo en el corazn del debate pblico en la recin amalgamada ciudad de Cape Town en los aos 2000 y 2001, debido a que el nivel de los servicios era muy diferente entre las comunidades.

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En muchos pases en vas de desarrollo los impuestos a la propiedad constituyen una gran porcin del ingreso del gobierno local y se han establecido sistemas administrativos eficientes para la identificacin de la propiedad, la valuacin ad valorem, y la notificacin y cobranza. Cuando los valores se mantienen a niveles de mercado relativamente actualizados, los rendimientos del impuesto sern sostenidos y la reaccin del contribuyente a los cambios importantes en la carga tributaria se vera disminuida. Debido a que los rendimientos son predecibles y sustentables, y que los municipios tienen autoridad para determinar la tasa, el impuesto a la propiedad es el elemento equilibrante, del lado del ingreso, del presupuesto municipal.

Los impuestos sobre la propiedad empresarial son otra cuestin. En muchos pases desarrollados, las tasas del impuesto sobre la propiedad comercial son substancialmente ms altas que las de la propiedad residencial. (Suecia es la excepcin; los diferenciales de la tasa del impuesto a la propiedad estn invertidos: las tasas son 1.5%, 1% y 0.5% del valor determinado de la propiedad residencial, comercial e industrial respectivamente). En muchos pases en vas de desarrollo, se ha considerado que la carga tributaria mayor sobre las empresas es polticamente atractiva. Quienes abogan por la imposicin a la propiedad comercial sealan que dicha propiedad recibe los beneficios de los servicios generales municipales comnmente en mucho mayor medida que la propiedad residencial y las empresas pueden deducir los impuestos a la propiedad como un gasto de operacin del negocio, reduciendo as su impuesto sobre la renta o sobre la utilidad. Quienes se oponen a que los gobiernos locales graven la propiedad comercial sugieren que la imposicin a la propiedad comercial es una forma de exportacin fiscal econmicamente ineficiente... (y) no existe mayor argumento para dar mano libre a los ayuntamientos respecto a la imposicin a las empresas, ya sea que los impuestos tomen la forma de impuestos sobre la propiedad no residencial, impuestos sobre la renta de las empresas, o impuestos locales sobre las empresas basados en las ventas brutas, en el tipo de actividad de las empresas o en otros indicadores.28

Los impuestos a la propiedad comercial tambin son una fuente de quejas de parte del sector empresarial, en algunos pases en vas de desarrollo debido a que se alega que los impuestos altos sobre las empresas afectan negativamente la competitividad en una economa cada vez ms globalizada. Algunos gobiernos, tales como el de la provincia de Ontario, han establecido la poltica de disminuir gradualmente las tasas del impuesto a la propiedad comercial hasta cerca o por debajo de las tasas aplicadas a la propiedad residencial. Algunas jurisdicciones en los Estados Unidos van ms all en lo que se refiere a los impuestos sobre la propiedad comercial,

28 Bird, Setting the Stage: Municipal Finance and Inter-governmental Finance, op cit. p. 14.

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bajando los impuestos a las nuevas industrias como medio para atraer el desarrollo econmico.29

Por lo general, quienes critican a los impuestos locales sobre las empresas abogan por un mayor grado de uniformidad nacional en lo que respecta a dichos impuestos. El impuesto al valor agregado, IVA, no es adecuado como impuesto local ya que su tasa debe ser uniforme a nivel nacional; tampoco puede ser compartido con base en su origen o derivacin debido a la complejidad administrativa que implica atribuirle un origen y las disparidades que se crearan. De acuerdo con esto, solo los niveles de gobierno superiores deben gravar ese tipo de impuestos. Los mismos argumentos se aplican para los impuestos especiales sobre produccin y consumo, aunque, en algunas federaciones, tanto el gobierno central como los gobiernos estatales gravan productos tales como el tabaco, las bebidas alcohlicas y la gasolina. Sin embargo, en los pases desarrollados, una alternativa comn al impuesto sobre la propiedad, o un posible sustituto, es un impuesto municipal sobre la renta de las personas fsicas. Cuando los gobiernos locales aaden como sobre tasa un gravamen adicional al impuesto sobre la renta estatal o nacional, el impuesto puede ser recaudado de manera eficiente. Sin embargo, este ingreso fluir ms generosamente en los municipios ms ricos, mientras que las regiones ms pobres y en las reas con mayor comercio informal recibirn menos rendimientos.

LAS TRANSfERENCIAS fISCALES INTERGUBERNAMENTALES

La inequidad fiscal vertical es comn en la relacin entre los gobiernos nacionales, estatales y locales. Esto no necesariamente significa que los gobiernos locales son ms dbiles, como resultado de su disminuida capacidad fiscal. Sin embargo, en lugar de ingresos provenientes de fuentes propias los municipios necesitan garantas especficas de transferencias fiscales que cumplan con criterios objetivos. Si se recibe el ingreso requerido, la fuerza del municipio y su capacidad para cumplir sus obligaciones se mantienen y, en algunos casos, se aumentan, ya que los gobiernos locales comnmente son amortiguados de las fluctuaciones cclicas del ingreso. Debido a que, por lo general, se les prohbe a los municipios incurrir en dficits presupuestarios, el papel positivo que desempean los niveles superiores

29 Sin embargo, un comprehensivo estudio reciente realizado por el Profesor Robert G. Lynch para el Instituto de Poltica Econmica concluy que: Muy a menudo, los funcionarios pblicos primero adoptan como principal herramienta para fomentar el desarrollo econmico a la disminucin de impuestosylacreacindeincentivosfiscales,dejandocomnmentealainversinpblicaenuntercer lugar. Sin embargo, un anlisis de la literatura sobre la investigacin en la materia revel que existen pocos argumentos que respaldan los recortes de impuestos y los incentivos especialmente cuando ocurren a expensas de la inversin pblica como los mejores medios para expandir el empleo y fomentar el crecimiento. Rethinking Growth Strategies; How State and Local Taxes and Services Affect Economic Development, (Economic Policy Institute, Marzo 2004).

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de gobierno al mitigar los declives cclicos del ingreso puede ser crtico para las finanzas locales. Sin embargo, en los pases en vas de desarrollo, y en muchos pases en transicin, la capacidad de los gobiernos nacionales para apoyar de manera adecuada a los municipios o amortiguar las fluctuaciones en el ingreso est restringida por la presin financiera severa bajo la cual operan.

El diseo de un sistema de transferencias intergubernamentales es crtico para determinar si el respaldo financiero de los niveles superiores de gobierno refuerza o merma la fortaleza de los gobiernos locales. Las transferencias fiscales en forma de aportaciones condicionadas comnmente son diseadas como incentivos para el gasto municipal en reas de prioridad nacional, pero a menudo pueden distorsionar el establecimiento de prioridades por parte del gobierno local, especialmente en lo que se refiere a la infraestructura. Las aportaciones o subsidios condicionados que son diseados para equilibrar los gastos programados del suministro de servicios entre los municipios ms pobres y los ms ricos, es decir, para promover la equidad horizontal entre los gobiernos locales, pueden funcionar bien si las condiciones de las aportaciones estn directamente relacionadas con objetivos programados y vinculadas a criterios de desempeo especficos.

El derecho a obtener aportaciones de parte de los niveles superiores de gobierno debe ser establecido utilizando criterios objetivos, y la aplicacin de las frmulas debe ser transparente, desprovista de manipulaciones polticas ocultas. Las aportaciones para los programas en curso deben ser relativamente estables y predecibles, con pagos multi-anuales establecidos. En Brasil, los defensores del gobierno local argumentaron, con xito, a favor de normas bsicas de distribucin fiscal en la constitucin. Aunque los gobiernos centrales a menudo se reservan la prerrogativa de la determinacin de las aportaciones, algunos utilizan organismos cuasi-independientes tales como las comisiones de aportaciones, o establecen comits junto con el gobierno local para dar recomendaciones con respecto a las aportaciones o subsidios. Un mtodo simple que limita o evita la manipulacin es la transferencia anual de un porcentaje fijo de los ingresos totales del gobierno central. La otra opcin es participar de los ingresos producidos por los impuestos especficamente nacionales o estatales, pero sta funciona mejor cuando los niveles superiores de gobierno vinculan las participaciones a un indicador de capacidad fiscal y/o a un indicador de esfuerzo tributario, tal como el valor determinado de los bienes inmuebles en el municipio. Cuando la participacin tributaria se otorga con base en el origen, las regiones ms ricas comnmente reciben mayores transferencias sobre una base per cpita. Esta forma de participacin de los ingresos puede incrementar las disparidades en los recursos fiscales de los gobiernos locales y contrarrestar el efecto de equidad de las aportaciones condicionadas.

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EL ACCESO AL CAPITAL PARA LA INvERSIN EN INfRAESTRUCTURASUBSIDIOS y ENDEUDAMIENTO

Un elemento clave de la fortaleza del gobierno local es su capacidad para adquirir los fondos requeridos para construir la infraestructura esencial. Hablando en general, los gobiernos locales no pueden, ni deben, financiar de sus presupuestos anuales de operacin proyectos grandes de inversin de capital, incrementando los ingresos anuales por impuestos y tarifas. Ya que los proyectos de infraestructura, por lo general, tienen una vida til esperada de varias dcadas, se logra una mayor equidad inter-generacional si los futuros beneficiarios participan en el pago del costo de dichos proyectos. En los pases desarrollados, los niveles superiores de gobierno a menudo ayudan a los municipios a financiar los proyectos de capital, proporcionando aportaciones para la infraestructura que cumple con los objetivos nacionales o estatales de desarrollo econmico o de servicios pblicos. En Amrica del Norte, los niveles superiores de gobierno comnmente proporcionan programas de aportacin de capital para proyectos de agua y alcantarillado, proyectos de transporte municipal y trnsito pblico, instalaciones de cultura y recreacin. Comnmente, estas aportaciones estn basadas en una frmula para compartir costos, y a menudo requieren algn indicador que les asegure que el gobierno local ya tiene en sus reservas su parte de los fondos necesarios, o que tiene la capacidad para endeudarse y pagar los fondos requeridos. (En el caso del autofinanciamiento de las empresas municipales tales como las de agua y electricidad, una porcin de los derechos de uso est dedicada al pago de la deuda).

En los pases en vas de desarrollo, los niveles superiores de gobierno comnmente no tienen la flexibilidad fiscal para ayudar a los gobiernos locales con aportaciones para proyectos de capital. Estas aportaciones a menudo provienen de organismos de asistencia internacionales o de agencias internacionales, pero en ausencia de tales subsidios, los gobiernos locales necesitan tener la capacidad de endeudarse para obtener todos los fondos requeridos, lo que, comnmente es una barrera insuperable.

En los pases desarrollados, por lo general, los municipios tienen acceso suficiente a los mercados de capital pero, en ocasiones, los gobiernos locales extienden demasiado sus obligaciones de deuda y se meten en problemas que incluyen en ocasiones a la receptora o la quiebra del municipio. En los Estados Unidos, la Ley de quiebra municipal promulgada en 1937, protege de sus acreedores a los municipios que tienen dificultades financieras, proporcionndoles la oportunidad de remitir una solicitud para un plan de negociacin y reestructuracin de su deuda. La ley no permite la liquidacin de los activos del municipio para satisfacer las demandas de sus acreedores. Aunque la quiebra municipal no es comn en los

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Estados Unidos, la remisin de una solicitud de quiebra por parte de un municipio grande como el Condado Orange, California en 1994, enva ondas de choque a los mercados de capital.

En Canad, los municipios comnmente incurren en deuda para pagar la porcin de las obras de inversin de capital no financiada por subsidios de los niveles superiores de gobierno, por las cuotas de uso o las reservas. Los municipios deben obtener la aprobacin de la provincia para endeudarse, excepto en Alberta y Ontario, en donde no se requiere aprobacin si la deuda propuesta no excede ciertos lmites prescritos. Los gobiernos provinciales regulan de manera estricta el endeudamiento con respecto al monto, tipo, plazo, y propsito de los fondos. Los lmites de endeudamiento estn vinculados a la carga del servicio de la deuda como porcentaje del ingreso del municipio o su base gravable.30 Por lo general, las ciudades mas grandes son capaces de recaudar fondos para la inversin de capital por medio de la colocacin de bonos; sin embargo, en muchas provincias, las agencias financieras municipales sirven como colocadoras de bonos para las unidades de gobierno local ms pequeas. El gobierno de Manitoba tiene un acuerdo con la compaa de seguros propiedad del gobierno (MPCI, por sus siglas en ingls) para comprar bonos emitidos por los municipios y distritos escolares, a tasas que son competitivas en el mercado, pero no obstante favorables, para poblaciones pequeas, pueblos y municipios rurales. La MPCI tiene estos bonos como parte de sus reservas requeridas.

En los pases en vas de desarrollo, la falta de acceso de los gobiernos locales a los mercados de capital a menudo es un obstculo para el financiamiento de la infraestructura. Esta falta de acceso es principalmente atribuida a dos factores: los gobiernos centrales estn renuentes a permitir a los municipios acceder a los mercados de capital extranjeros, debido a las preocupaciones macroeconmicas y a las consecuencias del incumplimiento del pago de la deuda. Como alternativas al endeudamiento privado, el gobierno central en ocasiones establece y capitaliza fondos de crdito o bancos de desarrollo municipal que controlan la dimensin y los trminos del endeudamiento municipal. La preocupacin sobre el incumplimiento del pago de la deuda est vinculada en parte al concepto de riesgo moral. Dicho concepto est basado en que los otorgantes de crdito privados y los municipios asumen una garanta implcita de parte del gobierno central para la deuda. Esto puede producir incentivos para el otorgamiento excesivo de crditos por parte de los mercados

30 EneloestedeCanad,durantelasdcadasde1980y1990,muchasciudadesevitaronfinanciarpormediodeladeudaelgastodeinversin,prefiriendofinanciarloconlosingresoscorrientesolasreservas.Yaqueelpresupuestodeoperacindeunaciudadnopuede incurrirendficit,yrecursos(deparagastocorriente)significativosseutilizabaneninversin....CaseyVanderPloeg,BigSpenders?AnexpenditureProfileofWesternCanadasBigSix,opcit.,p.20.

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financieros o el exceso de endeudamiento de parte de los gobiernos locales sobre la premisa de que el gobierno central va a asumir las obligaciones de ambos, ya que el municipio es demasiado importante econmica y/o polticamente como para que fracase, o las implicaciones de un incumplimiento en el pago de la deuda por parte del municipio son insostenibles para la estabilidad macroeconmica. Por ejemplo, en Mxico, el gobierno federal ha intervenido en algunas ocasiones para rescatar a los gobiernos subnacionales de sus dificultades financieras. Estas intervenciones frecuentes (ya sea por medio de aportaciones extraordinarias ad hoc o por medio de la reestructuracin general de la deuda) han alimentado las expectativas de operaciones de rescate futuras y han fomentado un comportamiento de riesgo mora de parte de los otorgantes de crdito y de los solicitantes.31 Incidentes similares relacionados con el riesgo moral y el rescate de los gobiernos subnacionales ocurrieron en Brasil en la dcada de 1990. Para poner un lmite al riesgo moral en los pases en los cuales ocurre el endeudamiento de los municipios, los gobiernos centrales a menudo instituyen restricciones presupuestarias rgidas, regulan los umbrales de deuda, requieren la dedicacin de porciones especficas del ingreso municipal para el pago de la deuda, y establ

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