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Sinopsis

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CAPITULO 1 SINOPSIS ESTADO DE LA NACION 45

PROPOSITO DEL INFORMEINDICE

Propósito del Informe 45Valoración general 46Resumen de valoraciones 47Balance de la épocaen sus principales tendencias 49Equidad e integración social 49Oportunidades, estabilidady solvencia económicas 51Armonía con la naturaleza 55Fortalecimiento de la democracia 58Medición del desarrollo humanopor medio del IDH 59Ventajosa posición de Costa Ricaen el IDH a nivel mundial 60Desagregación subnacional del IDH:los desequilibrios internos 60La evolución demográfica planteadesafíos ineludibles 61Situación actual: los grandes cambiosdemográficos ya se dieron 61El país tiene ante sí, desde hace años,las oportunidades del bono demográfico 64El bono demográfico como factor de desarrollo 65Insuficiente aprovechamiento delbono demográfico 65Tiempo de cambios 67

El Décimo Informe Estado de la Nación analiza las tendencias del país en desarrollo humano du-

rante la década de cierre del siglo XX y el inicio del XXI. Su propósito esencial es examinar si, des-

de una perspectiva de mediano plazo, Costa Rica ha progresado por la senda del desarrollo hu-

mano sostenible. Tres interrogantes animan al Informe:

■ ¿Cómo era y cómo es Costa Rica?

■ ¿Hacia dónde marcha?

■ ¿Cuáles son sus principales desafíos?

A diferencia de las nueve ediciones anteriores, las cuatro áreas del desarrollo humano soste-

nible que tradicionalmente se analizan en esta ocasión son abordadas desde una perspectiva de

mediano plazo. Se mantiene, desde luego, la voluntad de aportar a todas y todos los ciudadanos

información oportuna, veraz y de fácil acceso, que permita emprender acciones en favor del de-

sarrollo humano (Proyecto Estado de la Nación, 1995).

46 ESTADO DE LA NACION SINOPSIS CAPITULO 1

VALORACIÓN GENERAL

El Décimo Informe testimonia una época

de profundos cambios en la política, la econo-

mía y la sociedad costarricenses. En los distin-

tos órdenes de la vida social, y por diversas y

contrastantes tendencias, la Costa Rica del

2003 era muy distinta a la de 1990. En ese pe-

ríodo, la población aumentó en más de un mi-

llón de habitantes. Más personas viven hoy en

zonas urbanas que en zonas rurales, y quienes

viven en estas últimas trabajan más en el co-

mercio y los servicios que en la agricultura. El

turismo se convirtió en pocos años en el princi-

pal generador de divisas. La economía es más

abierta, la inversión extranjera directa y las ex-

portaciones se multiplicaron, y la producción se

diversificó como nunca antes en la historia,

aunque sin generar suficientes empleos de cali-

dad. Se logró controlar el proceso de deforesta-

ción, y en la actualidad el porcentaje del territo-

rio nacional con cobertura forestal es mayor

que en 1990, pero la contaminación del agua al-

canza niveles alarmantes. El sistema político se

fraccionó y perdió funcionalidad. Lo mismo su-

cedió con la Administración Pública: en térmi-

nos generales, las instituciones del Estado ex-

perimentaron un deterioro en sus capacidades

para atender las demandas del desarrollo, aun-

que se ampliaron en los sectores financiero y

exportador. En medio de este panorama de

cambios positivos y negativos, permanecen

constantes algunas tendencias adversas al de-

sarrollo humano: el deterioro en la distribución

del ingreso, la persistencia de la pobreza en cer-

ca del 20% de los hogares, el crecimiento de la

deuda pública por el efecto de la recurrencia de

los déficit fiscales, el “estrujamiento” crónico de

la inversión pública y el uso no sostenible del

patrimonio natural.

No fue una época de estancamiento, tam-

poco otra “década perdida”. Sin embargo, des-

de una perspectiva estratégica, fue una época

insuficiente que, además, partió de una situa-

ción menguada por la crisis de la deuda de los

ochenta. Los avances en la esperanza de vida,

la extensión de la red de atención primaria de

salud, la cobertura educativa en preescolar y

secundaria son importantes, pero no alcanzan

para superar los desafíos que el país ya empezó

a enfrentar en cuanto a la sostenibilidad de su

desarrollo. El Censo de Población efectuado en

el año 2000 puso de manifiesto una situación

demográfica muy especial. Debido a la

reducción en la tasa de fecundidad, la genera-

ción joven de hoy es la última que contará, a lo

largo de su vida productiva, con la ventaja de te-

ner una carga de dependientes relativamente

baja. Esto presenta una oportunidad tal vez

irrepetible y, al mismo tiempo, una amenaza. La

oportunidad consiste en que, si esa generación

se capacita e incrementa su productividad, pue-

de dar un fuerte impulso al desarrollo nacional

para las siguientes tres o cuatro décadas. La

amenaza reside en que, si tal cosa no se logra,

esa generación se convertirá en una onerosa

carga para la siguiente, que será menos nume-

rosa. El año 2018 marcará el punto de inflexión

en el que la tasa de dependientes comenzará a

aumentar. Alrededor del año 2045 se tendrá

una tasa de dependencia similar a la actual, de

55 dependientes por cada 100 personas en

edad de trabajar, con la diferencia de que enton-

ces habrá tantos dependientes de edad avanza-

da como menores de edad. De allí en adelante

aumentará el número de dependientes de edad

avanzada, lo que plantea un serio desafío adi-

cional para un sistema que ya de por sí tiene

problemas de solvencia: el de las pensiones.

De la forma en que las y los jóvenes de hoy

se integren al mercado laboral depende, en con-

secuencia, mucho del futuro de Costa Rica. En

los próximos años, el país requiere fuertes incre-

mentos en la productividad de su población tra-

bajadora. Esto supone un aumento sustantivo

con respecto a los niveles actuales de ahorro e

inversión -tanto privada como, especialmente,

pública-, la universalización de la educación se-

cundaria y la rápida expansión de oportunida-

des laborales y empresariales de calidad, en par-

ticular para revertir el crecimiento del sector

informal. Con los niveles actuales de productivi-

dad y capacitación de su fuerza laboral, Costa Ri-

ca no podrá sostener sus logros económicos y

sociales. Por fortuna, en años recientes ha habi-

do progresos en diversos frentes; por ejemplo,

aumentos en la cobertura de la educación se-

cundaria y en la atracción de empresas de alta

tecnología que pueden contribuir a potenciar es-

tos cambios decisivos para el desarrollo del país.

Una época que inició con la consolidación

de un nuevo estilo de desarrollo se encuentra,

hoy en día, enzarzada en crecientes conflictos

distributivos sobre posesiones y posiciones. El

crecimiento por sí solo resultó insuficiente, tal

como la visión más amplia de desarrollo

humano sostenible, a la que el Estado de la Na-

ción ha servido, ya mostraba en aquellos años.

La advertencia sobre la necesidad de combinar

metas económicas y sociales para salir del atas-

cadero era, además de ética, extremadamente

realista: crecimiento y estabilidad con fortaleci-

miento de la inversión social y redistribución del

ingreso, en favor de los más pobres (Proyecto

Estado de la Nación, 1995). Pero solo se avanzó

parcialmente en algunas partes de ese conjun-

to; en otras se involucionó.

Así, la desconfianza ciudadana en las insti-

tuciones y los actores del sistema político creció

de manera importante, alimentada, además,

por ineficiencias, “clientelismo” y corrupción.

Se pusieron en marcha varios intentos de re-

conciliación, a fin de lograr los acuerdos indis-

pensables para adaptar las instituciones del sis-

tema político. Estos esfuerzos, sin embargo,

concluyeron en frustraciones.

Al desarticularse las antiguas reglas del re-

parto de los beneficios del desarrollo que pri-

maron durante la segunda mitad del siglo XX -

que permitieron una mejoría general de las

condiciones de vida y una expansión de las cla-

ses medias-, sin que hayan emergido nuevas

orientaciones que gocen de legitimidad, los di-

versos grupos sociales y políticos han entabla-

do pulsos cada vez más tensos para mejorar

sus posiciones. Sustituir estos pulsos por alian-

zas sociales y políticas, capaces de transformar

conflictos distributivos en acuerdos básicos so-

bre la agenda y las políticas del desarrollo es,

pese a su complejidad, la gran tarea de los pró-

ximos años.

La presente sinopsis se organiza en cuatro

secciones, comenzando por esta valoración. La

segunda resume el contenido de los capítulos

que componen el Informe, con algunas conclu-

siones y consideraciones adicionales. Sintetiza

las principales tendencias que caracterizan la

época analizada en esta publicación, en

especial los últimos quince años en la historia

del país. La tercera sección, como contrapunto,

echa una mirada a la época actual a partir del

probable escenario demográfico que prevalece-

rá en Costa Rica alrededor del año 2030, con el

propósito de identificar desafíos críticos. La

sección que cierra el capítulo plantea que, en ra-

zón de esta prospectiva, la presente década se-

rá crucial para llevar adelante las transforma-

ciones requeridas.


RESUMEN DE VALORACIONEQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL

En los últimos diez años no hubo una conexión inmediata entre la expansión de capacidades

en desarrollo humano y el logro de una mayor equidad. Costa Rica logró ampliar las capaci-

dades de sus habitantes en el ámbito del desarrollo humano, pero la sociedad también se

volvió más inequitativa. Dos razones explican esta desconexión en lo inmediato. La principal

se origina en el mundo real de la economía. En la década, el mercado laboral evidenció de-

bilidades. La generación de empleos informales fue más vigorosa que en la ocupación for-

mal y se dio una reducción significativa de puestos en el sector agropecuario. Los segmen-

tos más dinámicos en cuanto a generación de plazas de alta calidad tuvieron poco peso

dentro del mercado laboral, mientras una parte importante de la fuerza laboral siguió expe-

rimentando problemas de calidad del empleo. Unida a estas tendencias ocurrió una notable

ampliación de las brechas salariales. La segunda razón es la manera en que la expansión ob-

servada en las capacidades de desarrollo humano se distribuyó entre la población. Los más

favorecidos fueron los grupos de mayores ingresos, tanto en lo que se refiere al empleo y la

educación como al acceso a nuevas capacidades; el perfil de los pobres se mantuvo similar

a lo largo del período y el país no logró diseñar una estrategia de largo plazo para el comba-

te a la pobreza, capaz de integrar a los más excluidos e incidir sobre factores clave para su-

perar tal condición, como el empleo. Además, los logros en desarrollo humano no fueron ho-

mogéneos en todos los ámbitos. En algunos se experimentaron retrocesos considerables,

como en el caso de la seguridad ciudadana, en torno a la cual los datos sugieren que la so-

ciedad costarricense tiene hoy mayores problemas de violencia delictiva, especialmente en

los delitos contra la propiedad y contra la vida.

RESUMEN DE VALORACIONOPORTUNIDADES, ESTABILIDADY SOLVENCIA ECONÓMICAS

La economía sigue siendo el eslabón débil del desarrollo humano sostenible del país. En la

última década hubo un importante crecimiento económico, subrayado por un contexto inter-

nacional complejo, aunque fue volátil y errático en su origen. Los indudables avances regis-

trados en el logro de una mayor estabilidad y diversificación económicas, el dinamismo ex-

portador y la atracción de inversiones, fueron insuficientes para impulsar una nueva época

de rápido desarrollo, pese a que se generó empleo para absorber el crecimiento demográfi-

co propio, junto al ocasionado por las migraciones. Costa Rica está en deuda en materia de

un crecimiento económico arraigado y sostenido, y en la generación de oportunidades labo-

rales y empresariales asociadas a aumentos de productividad y mejoramiento tecnológico.

La modernización institucional y la solvencia económica son temas pendientes y apremian-

tes, lo mismo que el crecimiento de los ingresos de las personas y, sobre todo, de la equidad.

El objetivo principal de la política económica ha sido la estabilidad. Ciertamente, a lo largo

del período se ha logrado una menor variabilidad de los precios, alrededor de un nivel infla-

cionario disminuido. Esta inflación, moderada pero persistente, es el costo en el que se incu-

rre en virtud del régimen cambiario y la situación fiscal actuales, esta última caracterizada

por una carga tributaria baja y una deuda pública que reduce la capacidad institucional pa-

ra prestar servicios esenciales para el desarrollo humano. Postergadas pero urgentes solu-

ciones tributarias y fiscales configuran una situación de alta vulnerabilidad para la economía

y subrayan tareas inconclusas para la estabilidad: más y mejor gasto público, mayor y más

equitativa recaudación, y más rendición de cuentas.


RESUMEN DE VALORACIONARMONÍA CON LA NATURALEZA

La exitosa política de conservación y ampliación del conocimiento del patrimonio natural,

que sirvió de eje a la gestión ambiental de Costa Rica durante las décadas de los setenta, los

ochenta y principios de los noventa, ha sido condición necesaria, pero no suficiente, para ga-

rantizar el desarrollo sostenible del país. Los principales desafíos en esta materia se encuen-

tran fuera de las áreas protegidas y están asociados a los usos inadecuados de los recursos

naturales que se ubican más allá de ellas. Los desequilibrios en el uso afectan no solo la ca-

lidad y reposición de los recursos, sino que además generan nuevas amenazas para los mis-

mos territorios que con tanto esfuerzo se viene protegiendo desde hace tres décadas. Si ha-

ce diez años se empezaban a señalar con inquietud los problemas de contaminación, manejo

de los recursos hídricos y marinos, uso del suelo, energía, ordenamiento del territorio y tras-

tornos relacionados con fenómenos naturales, hoy no cabe duda de que ocupan un lugar

prioritario en la agenda nacional. Los logros obtenidos en las décadas pasadas podrían per-

derse si no se continúa invirtiendo en ellos. Adicionalmente, la atención de los nuevos desa-

fíos ambientales requerirá profundos cambios en la legislación, las instituciones y las políti-

cas en los próximos años.

RESUMEN DE VALORACIONFORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

En los últimos quince años se registró un proceso de ampliación y profundización de los de-

rechos ciudadanos como pocas veces en la historia política reciente de Costa Rica. El Esta-

do pasó del reconocimiento de las libertades públicas y los derechos civiles individuales, a la

provisión de los mecanismos necesarios para que los derechos políticos, económicos, socia-

les, colectivos y difusos tengan una proyección en las políticas públicas, constituyéndose en

límites programáticos al ejercicio del poder. Esta expansión de la ciudadanía fue acompaña-

da por un reforzamiento de las instituciones del Estado democrático de derecho. Esa evolu-

ción hacia “más democracia” no se reflejó, sin embargo, en una mayor contribución de ésta

al desarrollo humano. Dos factores restringieron decisivamente ese aporte y generaron una

fuerte tensión entre derechos reconocidos y exigibles, y la capacidad del sistema político pa-

ra procesar las demandas derivadas de ellos. El primer factor fue la erosión de la capacidad

institucional del Estado para cumplir con los mandatos ciudadanos. Hubo más controles y

derechos, pero menor capacidad institucional para ejecutar acciones de política pública. El

segundo factor fue el desgaste institucional y funcional de la democracia representativa. Es-

to no ocurrió por un retroceso en el sistema electoral, sino por un declive de larga data en

el apoyo ciudadano a la democracia, el debilitamiento del sistema de partidos, la creciente

desconfianza ciudadana en la política y sus instituciones y la caída en la participación elec-

toral. Un punto medular de este deterioro fueron las crecientes dificultades de los poderes

Ejecutivo y Legislativo para formar coaliciones que permitan arribar a decisiones colectivas.

Hacia la mitad de la primera década del siglo XXI, la democracia costarricense enfrenta un

complejo dilema: revertir, en el corto plazo, la erosión de la representación política y el dete-

rioro de la capacidad de acción del Estado, a través de medios democráticos. Es urgente des-

trabar el sistema político.


Balance de la época en susprincipales tendencias

Equidad e integración socialHistóricamente, las características

de equidad e integración social deCosta Rica la han diferenciado en elcontexto latinoamericano. El tener unaamplia clase media, así como la relati-va facilidad de acceso de los habitan-tes a los servicios de educación y sa-lud, son en sí mismas conquistasimportantes que, además, han sidouna condición favorable para el creci-miento económico y la estabilidad po-lítica. No obstante, las mejoras que elpaís consiguió en educación, salud yvivienda en los últimos quince años nonecesariamente condujeron al logro deuna sociedad más equitativa. Por elcontrario, la disparidad de ingresosentre los distintos estratos de la pobla-ción se acentuó. El coeficiente de Gini,que mide esa desigualdad, permaneciócercano a 0,375 desde 1990, con pe-queñas fluctuaciones hasta 1997, peroa partir de ese año comenzó a incre-mentarse y en 1999 rebasó la barrerade 0,400, por encima de la cual se hamantenido desde entonces. Aumentóla distancia entre los ricos y los po-bres, y estos últimos, aunque son unporcentaje relativamente constante dela población, son hoy muchos más entérminos absolutos que en 1990, y nohan mostrado cambios sustanciales ensu perfil. En el 2003, cerca de 750.000personas eran pobres. Por otra parte,un estudio longitudinal hizo ver que,

en un período de tres años, un 37% delos hogares costarricenses experimen-tó en algún momento una situación depobreza. La frontera entre vulnerabili-dad y pobreza es altamente transitada.

El Estado ha procurado compen-sar esas disparidades por medio de lainversión social pública, canalizada através de diversas políticas y progra-mas. Esta inversión sufrió un desplo-me notable a raíz de la crisis de losaños ochenta, se recuperó en 1990 ydesde entonces ha venido aumentan-do. Pasó de representar el 14,5% delPIB en 1990 al 18,2% en el 2002. La in-versión social por persona, con todo,no ha logrado recuperar los niveles dela década de los setenta. Tampoco haconseguido compensar la desigualdadde ingresos. Si se ajusta el coeficientede Gini considerando los beneficiosrecibidos por la población en la formade servicios sociales, el aumento de ladesigualdad entre los ricos y los po-bres disminuye, pero no desaparece.Esa reducción se debe primordial-mente a la aplicación de políticas so-ciales de carácter universal, particu-larmente en el campo educativo, y noa políticas selectivas, que perdieronimportancia relativa en el período.

Actualmente, la inversión social pú-blica se distribuye en partes casi iguales(cerca del 30%) entre salud, seguridadsocial y educación; el 10% se dedica avivienda y menos del 1% se destina arecreación y cultura. La inversión socialen salud es decisiva por su impacto in-mediato en la vida de las familias. La

enfermedad de un miembro de la fami-lia, sea o no un generador de ingreso,puede tener un efecto económico devas-tador en ausencia del apoyo estatal.Además, naturalmente, el goce de unavida sana y prolongada es un derechoesencial para las personas. Losesfuerzos sostenidos de Costa Rica eneste campo la colocan a la cabeza deLatinoamérica en esperanza de vida(78,6 años) y en segundo lugar, juntocon Chile, en reducción de la mortali-dad infantil (10 por mil). La atenciónbásica y la prevención continúan ex-pandiéndose por medio de los EBAIS.En los últimos años se ha procuradointroducir importantes cambios degestión en la Caja Costarricense de Se-guro Social, con miras a mejorar la efi-ciencia y acortar las listas de espera.No se cuenta con suficiente informaciónque permita evaluar los resultados deesos procesos de ajuste, pero reciente-mente fueron de conocimiento públicograves irregularidades cometidas du-rante los mismos.

El principal componente de la in-versión en seguridad social son laspensiones, un campo en que el paísmuestra importantes rezagos. La co-bertura del régimen de invalidez, vejezy muerte alcanza solo al 44,7% de laPEA y además los estudios actuarialeshan indicado serios problemas de sos-tenibilidad financiera. Por otra parte,un análisis que utilizó las encuestas dehogares como fuente primaria paraidentificar los beneficiarios efectivosde la inversión social pública reveló

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que el gasto público en pensiones esregresivo.

A mediados de la década de los no-venta Costa Rica reanudó los esfuer-zos que históricamente la han caracte-rizado en materia educativa. Elloocurrió luego de que, desde la socie-dad civil, se señalaran con alarma lasbajas tasas de escolaridad y de cober-tura en educación secundaria. La reac-ción ha sido significativa, y se reflejaen el incremento de la inversión edu-cativa como porcentaje del PIB, quepasó de 3,8% en 1990 a 5,9% en el2003, aunque todavía está por debajodel mandato constitucional del 6%. Sidurante los años ochenta no se cons-truyeron nuevos colegios, entre 1995 yel 2003 su número prácticamente seduplicó. Lo mismo ocurrió con el per-sonal docente en todos los niveles edu-cativos, que aumentó al doble entre1990 y el 2003. También se redujo latasa de deserción estudiantil (de 14,4%en 1990 a 10,4% en el 2003). Aun así,no fue sino hasta el año 2000 que elpaís logró recuperar la tasa bruta decobertura en secundaria que teníaveinte años atrás (60%). En el 2003 latasa neta se hallaba en 60,9%, sin in-cluir las modalidades de educaciónabierta. No obstante, en el ciclo diver-sificado (IV ciclo) la tasa neta de co-bertura era de apenas 36,6% en 2003,lo cual quiere decir que, de cada diezjóvenes en edad de estar en cuarto oquinto año de secundaria, menos decuatro asistían a clases.

Entre los datos positivos está elacelerado aumento de la cobertura eneducación preescolar entre 1990 y el2003, que hoy alcanza el 90,2%, así co-mo en la matrícula con acceso a un se-gundo idioma, que llegó a 67,6%, y ainformática educativa, que fue de 49%en el 2002. En la medida en que supe-ren sus dificultades e imperfecciones,propias de toda innovación en una es-cala tan amplia, estos programas pue-den contribuir a mejorar el desempeñoacadémico y el interés de los estudian-tes. Idealmente, gracias al estímuloque ejercen sobre la capacidad deaprendizaje, deberían ayudar a solu-cionar uno de los problemas gravesque afectan al sistema educativo: la

repitencia. En el 2003 sólo el 29,1% delas y los adolescentes que ingresaron aprimaria once años antes logró com-pletar la secundaria. En primaria, don-de los escollos son menores, los niñosy niñas que se gradúan permanecen unpromedio de 6,6 años en la escuela, de-bido principalmente a la repitencia y laexclusión (27% más del tiempo ópti-mo). Los niveles de repitencia, tanto enprimaria como en secundaria, repre-sentan una enorme carga adicional pa-ra las familias y para el sistema educa-tivo, además de la desmotivación y losdesajustes sociales y emocionales queimplican para los estudiantes. Cabe in-dicar que el problema de eficiencia esmás grave en los colegios académicosque en los vocacionales o técnicos, locual sugiere que la relevancia prácticade la materia de estudio puede jugarun papel importante. En todo caso, unode los grandes desafíos del sistemaeducativo costarricense para el futuroinmediato es mejorar los porcentajesde promoción.

En primaria y secundaria la educa-ción nacional sigue siendo mayoritaria-mente pública (90% de la matrícula).La educación básica consume una pro-porción creciente de la inversión, puespasó del 55% en 1990 al 70% en el2002, en tanto que la educación supe-rior mantuvo su proporción. En esecontexto, el crecimiento de la pobla-ción de ingreso universitario fue absor-bida en gran parte por el sector priva-do: mientras en 1990 existían ochouniversidades privadas, en el año 2000había cincuenta.

El Estado elevó la prioridad de laspolíticas públicas en vivienda a partirde 1986. Desde entonces se ha logradocontener e incluso reducir levementeel déficit habitacional, como porcenta-je del número total de hogares. De1993 a 2003 la construcción de vivien-das creció a un ritmo de 4% anual,mientras los hogares se expandieronun 3,9%. A la fecha, los bonos de vi-vienda otorgados por el Sistema Nacio-nal Financiero de la Vivienda cubrencerca del 25% de los hogares pobresdel país. La institucionalidad creada entorno a las políticas públicas de vivien-da ha sufrido graves crisis financieras

y de rectoría. No obstante, los resulta-dos de la gestión del sector, global-mente considerados, son positivos.Por el alto valor que tiene el bono devivienda para las familias pobres, losmecanismos para su otorgamiento sevieron contaminados por intereses po-lítico-electorales y por otras interme-diaciones ilegítimas. En los últimosaños se han hecho esfuerzos especialespara evitar ese tipo de distorsiones enla inversión social en este campo.

En materia de acceso a la viviendala sociedad costarricense aún debe en-frentar varios desafíos. Uno de ellos esla eliminación del déficit remanente,que está concentrado en zonas “duras”de pobreza -tanto desde el punto devista geográfico como del socioeconó-mico-, cuyo acceso a los centros de ser-vicios y empleo es claramente desven-tajoso. Se han ido formando entornosurbanos cada vez más segmentados,con bolsones de ricos y pobres pococonectados entre sí. Otro reto consisteen abordar el desgaste del parque ha-bitacional. Casi el 30% del total de vi-viendas (poco menos de 300.000 casas)necesita reparaciones urgentes para noentrar en un deterioro avanzado. Ade-más, el énfasis en la construcción deviviendas ha dejado de lado el equipa-miento urbano básico. La falta de alcan-tarillado sanitario y tratamiento deaguas se ha convertido en un grave pro-blema ambiental para el país. Un estu-dio sobre segregación residencial en laGran Área Metropolitana, incluido co-mo anexo al capítulo 2 de este Informe,evidencia que entre los principales pro-blemas de quienes habitan las zonasmás pobres de la periferia metropolita-na están los de higiene urbana.

Pese a tener un considerable efectoredistributivo, la inversión social pú-blica no ha sido capaz de contrapesarla pobreza de ingresos. Como ya semencionó, la redistribución del ingre-so tiende más bien al deterioro. Unade las causas más importantes de estatendencia se origina en el mundo labo-ral. Los sectores más dinámicos de laeconomía, como las industrias de zonafranca, la nueva agricultura de expor-tación y el turismo, no han generadosuficientes empleos para compensar la


pérdida de oportunidades laborales enotros ámbitos, como el de la agricultu-ra tradicional. En consecuencia, la tasade desempleo abierto en el 2003 fue de6,7%, la más alta de las dos últimas dé-cadas, y la de subutilización de la fuer-za de trabajo de 15%, frente a un 10,7%en 1990. Paralelamente, la creación deempleos es más rápida en el sector in-formal (6%) que en el formal (5,3%).Esta precarización del empleo tieneserias implicaciones para la calidad devida de las familias, tanto por la ines-tabilidad de los ingresos como por lafalta de cobertura de la seguridad so-cial, entre otros factores. El mundo la-boral presenta una situación de cre-ciente inequidad. Mientras lostrabajadores vinculados a algunos sec-tores gozan de estabilidad, oportuni-dades y buenas remuneraciones, mu-chos otros viven situaciones deincertidumbre, bajos ingresos y esca-sas oportunidades.

Lógicamente el desempleo se aso-cia con pobreza, y esta asociación seprofundizó en los últimos diez años.La tasa de desempleo entre los pobreseconómicamente activos se duplicó en-tre 1994 (8,3%) y el 2003 (16,7%). Si seconsidera el crecimiento demográfico,el aumento en el número de pobres sinempleo es alarmante. También se in-crementó la relación entre género, po-breza y desempleo. La tasa de desem-pleo de las mujeres pobres ascendió a22% en el año 2003. El porcentaje dehogares pobres con jefatura femeninapasó de 23,4% a 32,5% en el mismoperíodo. Estos son los cambios mássignificativos que se observan en elperfil de la pobreza, que por lo demáspermaneció relativamente inalteradoen los últimos diez años. Es evidenteque, en su situación actual, el mercadode trabajo acentúa los problemas es-tructurales de la pobreza en vez de re-solverlos. La transición hacia un mejoracoplamiento entre la oferta y la de-manda de trabajo, con una mayor for-malización del empleo y un incremen-to en su calidad, requiere entre otrascosas la aplicación de una política na-cional de empleo, la cual no había sidoformulada. Sin embargo durante losaños 2002 y 2003, con el apoyo del

Programa Estado de la Nación y laOIT, finalmente se generó una pro-puesta en este sentido, bajo el manda-to del Consejo Superior de Trabajo.

El tema de la seguridad ciudadanaocupa un lugar importante entre laspreocupaciones de las y los costarri-censes, a pesar de que los índices delpaís en ese campo se encuentran entrelos mejores de América Latina. Debeseñalarse, sin embargo, que la tasa dedelitos contra la vida aumentó en for-ma sostenida durante tres lustros, des-de 1983 hasta 1998, año a partir delcual ha experimentado un descensopaulatino. Las víctimas de homicidiosiguen siendo principalmente hombres(64 por cada 10 mujeres), pero en pro-medio mueren 20 mujeres por año,desde 1990, en el contexto de una rela-ción de pareja o una situación de vio-lencia sexual.

Las reacciones de la sociedad fren-te a la violencia son variadas. Unagran parte de la población ha modifi-cado su estilo de vida al tomar medi-das orientadas a lograr una mayor pro-tección de su integridad física y supatrimonio. Como respuesta indivi-dual, un aspecto preocupante es el au-mento en el uso de armas de fuego, queincrementan los riesgos de muertes ac-cidentales para quienes las portan. Entérminos institucionales, los esfuerzosse han dirigido a la promoción de un en-foque basado en la seguridad comunita-ria, así como a la profesionalización dela policía, iniciativas que requieren for-talecerse, lo mismo que los recursos hu-manos y operativos con que cuentan lasinstituciones encargadas de luchar con-tra la delincuencia. La tasa de policíaspor mil habitantes, por ejemplo, dismi-nuyó de 2,5 a 2,3 entre 1995 y el 2003.

El sistema de justicia penal reac-cionó multiplicando por 2,6 el númerode personas presas entre 1992 y el2004, con lo cual casi se duplicó la ta-sa de reclusión, al pasar de 103 a 202personas privadas de libertad por cada100.000 habitantes, una de las tasasmás altas de Latinoamérica. No obs-tante, solo el 25% de esas personas es-tá sin condena, a la espera de una re-solución judicial, lo que constituye elíndice más bajo de América Latina.

Oportunidades, estabilidad ysolvencia económicas

En el período bajo análisis, la eco-nomía costarricense experimentó loque podría llamarse un “crecimientodesarraigado”. Algunos de los sectoresmás dinámicos, exceptuado el turismo,mostraron escasas articulaciones pro-ductivas, fiscales o sociales con el restode la economía, la que además tuvo uncomportamiento fluctuante, en funciónde las condiciones en los mercados in-ternacionales. Los efectos positivos deese tipo de crecimiento desarraigadosobre el empleo, los ingresos y la pro-ductividad de la población son relativa-mente escasos, al igual que lo es sucontribución a la solvencia de la econo-mía como un todo. Sin embargo, en elconjunto, la generación de empleo pu-do dar cuenta del crecimiento demo-gráfico, más el generado por las migra-ciones, como lo afirma un nivel dedesempleo relativamente bajo y esta-ble. Además, hay que señalar que esecrecimiento del PIB se dio a pesar deun entorno internacional adverso parala economía costarricense.

Durante las dos últimas décadas elEstado ha modificado sus políticas einstrumentos de acción sobre la econo-mía, dejando mayor espacio a las fuer-zas del mercado, tanto locales comointernacionales. Esto se refleja, en suestructura institucional, en el notoriodebilitamiento de entidades como losministerios de Agricultura y Ganade-ría, y de Economía, Industria y Co-mercio, que en el pasado interveníandirectamente en los sectores producti-vos, al tiempo que se han fortalecidolos marcos regulatorios de algunossectores, particularmente el financie-ro. Sin embargo, los datos más rele-vantes en materia institucional son laausencia de una profunda reforma delEstado y la proliferación de respuestaspuntuales a necesidades particularesmediante la creación de institucionescon mandatos específicos. Esta atomi-zación ha complicado de manera signi-ficativa la coherencia de la acciónpública y, en consecuencia, su supervi-sión. En el plano de las políticas públi-cas, los únicos órganos que adquierenespecial relieve son los nuevos


mecanismos de control del sector fi-nanciero y los entes vinculados al co-mercio exterior. Estos últimos formanuna red caracterizada por la fuerte pre-sencia del sector privado, en especial através de PROCOMER y CINDE.

Hoy la economía es más abiertaque doce años atrás, aunque esto no hasido igual en todos los sectores. Mien-tras en 1991 el grado de apertura de la

economía costarricense era un 73%del PIB, del cual el 3,6% provenía delas zonas francas y el 69,8% restantede los demás sectores productivos, enel año 2003 el grado de apertura fue de95,4%, del cual el 30,4% provino delcomercio que generaron las empresasamparadas al régimen de zonas fran-cas y solo un 65% del comercio que ge-neró el resto de los sectores económi-

cos del país. Este proceso ha estado es-trechamente relacionado con el aumen-to de la inversión extranjera directa,sobre todo al amparo de los regímenesde zona franca y perfeccionamiento ac-tivo. La inversión en esos sectores hacrecido en Costa Rica por más de treslustros, sin las grandes fluctuacionesque en ese campo experimentaronotros países latinoamericanos.

RECUADRO 1.1

Afirmaciones sobre la situación de las mujeres en el Estado de la Nación

La equidad entre hombres y mujeres esuna expresión del progreso en desarrollohumano de una sociedad. Desde sus inicios,el Programa Estado de la Nación ha incor-porado el enfoque de género en sus inves-tigaciones, mediante avances sucesivos ycrecientes, que van desde indicadores de-sagregados por sexo, hasta el estudio detemas especiales y el reprocesamiento dedatos para evidenciar problemas de bre-chas por razones de género. Sin embargo,es preciso reconocer que las carencias deinformación género-sensible han sido unalimitación para estos esfuerzos. Como seseñaló en el Aporte para el análisis de lasbrechas de equidad entre los géneros, estotambién ha afectado los argumentos de lasmujeres en su prolongada lucha por la equi-dad (Proyecto Estado de la Nación, 2002a).

Una de las iniciativas más importantesdel Estado de la Nación fue la elaboraciónde un capítulo especial sobre la situación yposición de las mujeres costarricenses, queformó parte del Sétimo Informe. Allí se sin-tetizaron los principales avances y desafíospendientes para la superación de las desi-gualdades y las brechas de equidad adver-sas a las mujeres. De igual manera, en laAuditoría ciudadana sobre la calidad de lademocracia (Proyecto Estado de la Nación,2001a) se investigó y consignó de modosistemático la vida política de las mujeres.

Lo que se puede concluir de los estudiosrealizados es que, en el período analizado porlos sucesivos informes, hubo importantes avan-ces en materia de equidad de género y de crea-ción de oportunidades para las mujeres. Sin em-bargo, el país tiene todavía sustancialesdesafíos respecto de un conjunto de brechas degénero que persisten con clara desventaja paralas mujeres. Entre los avances merecen desta-carse los siguientes:

■ En el campo educativo las mujeres tienen, enpromedio, un nivel más elevado que loshombres, desde una mayor escolaridad prome-dio hasta una participación más alta en la ma-trícula universitaria.

■ Las mujeres tienen, respecto de los hombres,una mayor esperanza de vida al nacer.

■ La violencia que se ejerce contra las mujeres,por su condición de subordinación social, eshoy un problema más visible que a inicios delos noventa y las mujeres se atreven en mayorgrado a denunciarlo.

■ En el ámbito normativo, Costa Rica no solo hasuscrito los más importantes convenios interna-cionales en materia de protección de los dere-chos de las mujeres, sino que, en lo que concier-ne a la legislación nacional, muy posiblementese encuentra por encima de los requerimientosplanteados por los instrumentos multilaterales.

■ Durante la década de los noventa se creó unaserie de instancias especiales para la formula-ción y aplicación de políticas públicas, al igualque otras dedicadas a la protección, defensa yampliación de los derechos de las mujeres. Engeneral, la institucionalidad se extendió en elámbito de los gobiernos locales, en el legislati-vo, el judicial y el académico.

■ Otras transformaciones positivas ocurridas enla década han determinado la creciente partici-pación de las mujeres en los procesos políticosy de toma de decisiones. En la actualidad, la re-presentación proporcional de las mujeres en laAsamblea Legislativa es una de las más altasdel mundo, y en los concejos municipales co-rresponde a casi la mitad de los regidores.

Empero, subsisten las siguientes brechasde género, con clara desventaja para las muje-res:

■ El aumento de la incidencia de la pobreza enlos hogares con jefatura femenina se convierteen un ingente obstáculo estructural para eladelanto de las mujeres y el logro de las aspi-raciones de equidad e integración social.

■ La creciente incorporación de las mujeres almercado de trabajo durante la década de losnoventa se dio en condiciones desfavorables:ellas fueron más afectadas por el desempleo yel subempleo, la retribución fue desigual en sucontra y su participación fue más importante ymás dinámica en el sector informal.

■ Otro rasgo discriminatorio del mercado laborales la segmentación por sexo que se hace al dis-tinguir entre ocupaciones típicamente femeni-nas y típicamente masculinas.

■ En los últimos veinte años, la incidencia delcáncer de mama se ha multiplicado 2,5 veces.

■ Los nacimientos de madres adolescentes cre-cieron casi un 25% en la década de los noven-ta. En las mujeres de 15 años el incremento fuedel 65%.

■ El mayor número de asesinatos de mujeres por ra-zones de violencia doméstica continúa siendo ungran problema de salud pública, sin que se aprue-be aún la ley de penalización contra este tipo dedelito y cumpla, de paso, con el mandato de laConvención “Belem Do Para” (1995), de sancio-nar formas específicas de violencia derivadas derelaciones desiguales de poder entre géneros.

■ Un desafío actual consiste en promover un am-plio conocimiento del cuerpo normativo exis-tente por parte de las mujeres y de la poblaciónen general, lo mismo que en fortalecer los me-canismos para su aplicación.

■ Otro desafío crucial radica en incorporar el en-foque de género en la formulación de los pre-supuestos de las instituciones públicas a cargode la aplicación de políticas para la equidad, laprotección, defensa y ampliación de los dere-chos de las mujeres.

Fuente: Elaboración propia.


Además, bajo el impulso de la Iniciati-va de la Cuenca del Caribe, de incenti-vos tributarios y de apertura de cielos,se desarrollaron nuevas modalidadesde agricultura de exportación, así co-mo una vigorosa industria turística.Los resultados de esas políticas se re-flejan en tasas apreciables de creci-miento económico, medido en térmi-nos del PIB. En los diez años que vande 1994 al 2003, Costa Rica mostró latasa promedio de crecimiento del PIBmás alta de América Latina, a la par deChile (4,3%). No obstante, dado queese crecimiento se basa en gran medi-da en inversión extranjera, el pago defactores al exterior ha adquirido tam-bién una importancia mayor, en espe-cial a partir de 1998. La tasa promediode crecimiento real del ingreso nacio-nal disponible bruto per cápita, en elperíodo 1992-2003, fue de apenas 2%.

Esto evidencia el fenómeno, variasveces señalado en este Informe, de ladesarticulación entre los sectores másdinámicos y el resto de la economía.Como se indicó en párrafos anteriores,la capacidad de generación de empleode esas actividades es limitada, con laprobable excepción del turismo. Elempleo en el sector manufacturerocreció un promedio anual de 1,5% enel período 1990-2003, en tanto que enel sector terciario, que incluye a la in-dustria turística junto con una grancantidad de ocupaciones informales,creció un promedio anual de 5,3%. Esinteresante observar que el crédito pa-ra el sector terciario se incrementó atasas muy similares. Las compras loca-les de las empresas de zona franca to-talizaron entre 2000 y 2003 apenas el2,4% de sus exportaciones. Por otraparte, los incentivos fiscales de que go-za esta actividad hacen que su vincula-ción con la economía nacional por lavía de los tributos sea muy débil.

Es notable la ampliación y diversifi-cación de la base productiva y exporta-dora del país, que en ese sentido ha ex-perimentado una transformación sinprecedentes en su historia. En el agro,por ejemplo, la superficie sembrada depiña, naranja, mango, melón y papayasobrepasa en casi un 50% el área dedi-cada al cultivo de banano. Las ventas al

exterior de las zonas francas equivalíanal 6,0% de las exportaciones totales en1991, y llegaron a representar el 40,5%en el 2003. El turismo, a su vez, generóen el 2003 casi 1.200 millones de dóla-res, cerca del 20% de las exportacio-nes, y solo fue superado por las ventasde la industria electrónica de alta tec-nología. El monto total de las exporta-ciones en el 2003 (6.102 millones de dó-lares) fue más de tres veces superior alde 1991 (1.899 millones de dólares). Delmismo modo, la inversión extranjeradirecta (IED) en el 2003 (587 millonesde dólares) fue 2,3 veces superior a lade 1991 (178,4 millones de dólares). Es-to se dio incluso en años en que en elresto de América Latina la IED sufríauna rápida contracción.

En forma paralela a esta clara aper-tura de la economía, que en muchosaspectos debe considerarse exitosa, havenido surgiendo un escenario de ries-go en el ámbito monetario: el de la do-larización. En 1990 solo del 4,4% de lacartera de crédito de los bancos co-merciales estaba en dólares, y para el2003 ese porcentaje era del 56,3%. Losdepósitos a plazo en moneda estadou-nidense pasaron del 20% en 1987 a ca-si el 45% en el 2003. Además, el mar-gen de intermediación en dólares de labanca costarricense es la mitad delmargen en colones. Esto introduce unadistorsión en el mercado e incentiva ladolarización, con lo cual el país incre-menta su exposición al riesgo cambia-rio, particularmente ante eventualesshocks externos.

Con la aprobación, en 1995, de unaserie de reformas a la Ley Orgánicadel Banco Central, se concretó un pro-ceso de liberalización del sistema fi-nanciero que venía gestándose añosatrás. De esta forma se amplió la par-ticipación de los bancos privados, cu-yos activos crecieron a una tasa pro-medio anual de 30,8% entre 1990 y2003, casi el doble del crecimiento delos de la banca estatal, mientras lascaptaciones privadas aumentaron enpromedio un 36,7% anual. La partici-pación de los bancos privados en el to-tal de activos bancarios pasó de 12%en 1990 a 34% en el 2003. Aun así, labanca estatal sigue siendo dominante,

pues su cuota de mercado apenas seredujo de 67% en 1993 a 56% en el2002. Empero, estas cifras no conside-ran la participación de la banca off-shore, que es mayoritariamente priva-da y cuyo tamaño es casi idéntico a lamovilización local. En términos gene-rales, sin embargo, la apertura de lasactividades financieras no produjo unrepliegue de la institucionalidad públi-ca en el sector. Más bien se desarrolla-ron nuevas instituciones, servicios ymecanismos de control.

Una de las expectativas que se te-nía con la apertura del mercado a labanca privada era la reducción de lastasas de intermediación financiera,que tradicionalmente han sido muyelevadas y constituyen un obstáculopara la inversión y el desarrollo. Elefecto esperado se produjo solo par-cialmente. En la banca estatal, la dife-rencia entre la tasa activa y el costo delos fondos pasó de 18,9 puntos en 1990a 10,7 en el año 2002. La banca priva-da disminuyó dicho margen de 9,8 a 6puntos porcentuales. Ambas tasas si-guen siendo muy altas, incluso a pesarde que el Banco Central, en un esfuer-zo por reducirlas, bajó significativa-mente el encaje bancario, de 35% en1987 a 5% en el 2002. El descenso quese obtuvo en los márgenes de interme-diación fue de tan solo un punto, por locual el instituto emisor revisó poste-riormente hacia el alza el encaje míni-mo, a fin de cumplir con otros objeti-vos de la política monetaria. En laactualidad el margen de intermedia-ción financiera de la banca costarri-cense es uno de los más altos de Lati-noamérica y aproximadamente eldoble del de Chile. El Informe de Com-petitividad Global de 2002-2003, pre-parado por el Foro Económico Mun-dial (Foro Económico Mundial, 2003),ubica a Costa Rica en la posición 70entre 80 países en desarrollo, en el te-ma de competitividad bancaria.

También se esperaba que con laapertura de los mercados financieroscreciera la tasa de ahorro interno. Esaexpectativa tampoco se cumplió. La ta-sa de ahorro interno de Costa Rica erade apenas 15% en el 2003. Tanto elsistema bancario como los mercados


más bajas de América Latina, es deltodo insuficiente para atender las ta-reas del Estado en el desarrollo nacio-nal. La acumulación de déficit fiscalesa lo largo de los años ha llevado al paísa una situación insostenible, en la queel servicio de la deuda absorbe casi el25% del gasto total del Gobierno y re-presentó el 12,62% del PIB en el 2003.El Segundo Informe Estado de la Na-ción, publicado en 1996 y referente alaño 1995, advertía: “En Costa Rica eldéficit fiscal ha creado un verdaderocírculo vicioso. El Gobierno procurasolventarlo mediante la emisión de bo-nos, cuya colocación masiva requierealtas tasas de interés y cortos plazosde vencimiento para hacerlos atracti-vos a los inversionistas. Esto no soloaumenta la deuda pública interna, sinotambién los pagos que cada día el Go-bierno debe efectuar a los tenedores,que son mayoritariamente institucio-nes públicas. Como resultado, elGobierno se asfixia, pues debe enfren-tar otras obligaciones. Para pagar lasdeudas, en el pasado el Estado dejó deinvertir en educación, infraestructuray salud; los altos intereses encarecenlos préstamos y le quitan recursos al fi-nanciamiento de actividades producti-vas. Hoy, la magnitud de los pagos dela deuda interna tiene postrado al Es-tado costarricense”. Casi diez añosdespués, el país sigue sin resolver esteproblema. No obstante, el análisis y eldebate del tema fiscal se han intensifi-cado en años recientes. En julio del2002 se integró en la Asamblea Legis-lativa una comisión mixta con partici-pación de representantes de la socie-dad civil, para formular un proyecto dereforma fiscal. Esa instancia terminósus labores sin que la nueva legislaciónfuera aprobada. A la fecha el proyecto,que representaría una elevación esti-mada de la carga tributaria del 2,5%del PIB, no ha sido tramitado en su fa-se final por el Poder Legislativo.

Uno de los aspectos del desarrollonacional que han sido más afectadospor la deuda interna, a causa del “es-trujamiento” de la inversión pública, esel de la infraestructura. Se ha dichoque el país tiene, además de la deudainterna, la externa y la social, una

“deuda de infraestructura”. El presen-te Informe incluye una sección espe-cial de análisis sobre la infraestructuravial. Allí se comenta que en la décadade los setenta la red vial de Costa Ri-ca era una de las más desarrolladas deAmérica Latina, y que veinte añosdespués pasó a ser una de las más de-terioradas. El 25% de las carreterasnacionales se encontraba en buenacondición de rodamiento en el 2002, ysolo el 28% presentaba un buen esta-do estructural. Para poner remedio aesta situación, en el 2001 se aprobó unimpuesto específico a los combusti-bles, con el fin de elevar en casi un100% el monto disponible para cons-trucción y reparación de carreteras.No obstante, en virtud de la situaciónfiscal, en el 2002 el Ministerio de Ha-cienda solo giró un 38,4% de los casi10.000 millones de colones recaudadospara las obras municipales y en el2003 esta proporción descendió a21,9%. Además, de lo efectivamenterecibido el MOPT subejecuta entre un19% y un 32% anual. En los años del2001 al 2003 la inversión en infraestruc-tura representó un porcentaje decre-ciente del PIB, siempre menos del 1%.

Unido a lo anterior, el MOPT hademostrado una escasa capacidad ins-titucional de planeamiento, ejecucióny supervisión y, lo que es más grave,una notable incapacidad para apren-der de sus propios errores en materiade diseño, construcción y manteni-miento de carreteras. Obras clave queestaban pendientes de finalizar hacediez años hoy se mantienen en la mis-ma condición, como es el caso de laCostanera Sur.

Si bien la red que está bajo la res-ponsabilidad del MOPT comprende lascarreteras más importantes del país, de-signadas “vías nacionales”, estas consti-tuyen únicamente el 23% de la red total.El restante 77% está formado por lasvías cantonales, que están al cuidado delos correspondientes municipios. Soloel 3% de la red cantonal se encuentra enbuen estado, el 28% en regular estado yel 69% en mal estado. Aunque una leyaprobada en el 2001 asignó una fuentepermanente de recursos a la redcantonal, en la práctica las municipali-

de valores y de seguros son materia deproyectos de reforma que se encuen-tran en la Asamblea Legislativa, a laespera de ser analizados. A esa impor-tante agenda vendrán a agregarse eltratado de libre comercio (TLC) conlos Estados Unidos de América, queCosta Rica negoció en el año 2003 jun-to con los demás países centroamerica-nos. En forma paralela, el Congresodeberá conocer otros asuntos contem-plados en ese tratado, particularmentelos relacionados con la apertura en te-lecomunicaciones. El presente Infor-me, sin entrar a valorar los alcancesdel TLC, incluye una guía para facilitarsu consulta.

El énfasis de las políticas económi-cas en los últimos veinte años ha esta-do en la estabilidad macroeconómica.Se ha logrado reducir la inflación has-ta un nivel cercano al 10%, con pocasfluctuaciones. No se ha podido ir másallá debido a las persistentes pérdidasdel Banco Central y a la política cam-biaria, las cuales están estrechamenterelacionadas con el servicio de la deu-da por bonos de estabilización moneta-ria. Mediante el sistema de minideva-luaciones Costa Rica ha conseguidomantener estable el tipo de cambioreal, con el propósito de favorecer lasexportaciones y evitar el exceso de im-portaciones. Este sistema, sin embar-go, tiende a perpetuar la inflación, porla vía de las expectativas de los actoreseconómicos. En un contexto fiscal defi-citario y de recurrentes pérdidas delBanco Central, este es el precio que sepaga por mantener la competitividadde las exportaciones. Por otro lado, lafortaleza del sector externo ha permiti-do mitigar las fluctuaciones de la de-manda global. La solvencia de la eco-nomía depende en forma creciente de lasrelaciones comerciales con el exterior.Ello es manifiesto también en el planodel ahorro y la formación bruta de capi-tal; en 1990 la inversión extranjera direc-ta representó el 13% de la formación bru-ta de capital, y en 2002 el 20%.

Pero no hay duda de que el flancomás débil de la economía costarricensees el fiscal. Como se ha dicho reitera-damente, la carga tributaria, queequivale al 13% del PIB y es una de las


dades han recibido una parte muy pe-queña, debido a recortes de presupues-to y al giro tardío de los fondos.

La solución de este problema, comolas de tantos otros, pasa por el arreglode la situación fiscal, que le permita alGobierno girar a los municipios los re-cursos que por ley les pertenecen. Peroademás se requiere simplificar y racio-nalizar los trámites, y capacitar técnica-mente a los gobiernos locales, para queestén en mejores condiciones de planifi-car y administrar las obras. Sobre estoúltimo, en el 2002 la Universidad deCosta Rica y el IFAM iniciaron un pro-grama de apoyo.

Armonía con la naturalezaSin haber terminado de resolver

los problemas relacionados con la“agenda verde” de la conservación,Costa Rica enfrenta una serie de apre-miantes desafíos que corresponden ala “agenda gris” de la contaminación yel uso inadecuado de los recursos na-turales. Esto es especialmente críticoen lo que concierne al factor que enla-za todos los hábitats y ecosistemas, in-cluyendo el humano: el agua. Si bienen los últimos años se ha promulgadolegislación y se han creado entidades,públicas y privadas, para abordar estostemas, el sector padece una notabledebilidad institucional, tanto políticacomo económica.

En las últimas décadas del siglo XXCosta Rica adquirió un compromiso conla conservación de su riqueza ambien-tal, particularmente la biodiversidad te-rrestre. Ese compromiso se refleja en elhecho de que el 25,6% de la superficiedel país se encuentra sometida a algúntipo de protección estatal, junto con al-rededor de un 8% en manos privadas;en la recuperación de la cobertura fores-tal, que alcanza actualmente, según di-versas estimaciones, entre el 45% y el48% del territorio nacional; en la sus-cripción de numerosos tratados ambien-tales internacionales (45, la mayoría ra-tificados entre 1990 y 2003); en elestablecimiento de nuevas institucionesen el sector (18 en los últimos 14 años) yen la promulgación de cuerpos normati-vos como la Ley Orgánica del MINAEen 1993, la Ley del Ambiente en 1995, la

procesos deliberativos relacionadoscon el diseño de leyes y estrategias, yen la gestión de las áreas de conserva-ción mediante los consejos regionalesy las experiencias de co-manejo.

El mayor logro ambiental de CostaRica en la década de los noventa fue larecuperación de la cobertura forestal, he-cho que puede atribuirse tanto al replie-gue de la ganadería -principal factor dedeforestación en épocas anteriores- co-mo al programa de pago por serviciosambientales (PSA), creado por la Ley Fo-restal en 1996, y a esfuerzos privados. ElPSA consiste principalmente en el pagode incentivos a propietarios de tierrasboscosas para que conserven la cobertu-ra forestal, en vez de dedicar la tierra aotros usos. El PSA se financia a travésdel impuesto a los combustibles y es ad-ministrado por el Fondo Nacional de Fi-nanciamiento Forestal. Desde su inicio,el programa ha logrado incorporar másde 325.000 hectáreas bajo este incentivo.

Otro cambio significativo en mate-ria de bosques es el marcado desarro-llo de la silvicultura y la industria fo-restal en los últimos años. En 1995solo el 5% de la madera usada en elpaís provenía de plantaciones foresta-les; en el 2002 esa proporción era del45%. Además se ha aprendido a apro-vechar las trozas de diámetro peque-ño. En los últimos ocho años desapa-reció alrededor del 50% de losaserraderos tradicionales y prolifera-ron las pequeñas y medianas industriasdedicadas a procesar madera de planta-ción, utilizando procedimientos comosecado artificial y técnicas de encolado.El producto forestal se ha diversificadocon la manufactura industrial de puer-tas y ventanas, muebles, tableros y arte-sanía. No obstante, la siembra de made-ra ha disminuido, y se teme que a partirdel año 2008 las plantaciones no seancapaces de satisfacer la demanda de laindustria forestal.

Se han registrado avances notablesen el conocimiento y la valoración dela biodiversidad terrestre. A fines delsiglo XX se habían descrito 90.000 es-pecies costarricenses -un 17% de labiodiversidad esperada para el país-incluyendo 1.780 especies nuevas parala ciencia. Sin embargo quedan

Ley Forestal en 1996 y la Ley de Biodi-versidad en 1998.

Tales esfuerzos, sin embargo, nohan sido respaldados por una dotaciónde recursos económicos suficiente. To-davía un 12% de las tierras en áreasprotegidas no se ha pagado a sus pro-pietarios. Además, aún está lejos lameta establecida por la propuestaGRUAS en la década anterior, de am-pliar la cobertura de los parques nacio-nales y las reservas biológicas a un19,5% del territorio. En la actualidadesas categorías cubren solo el 12,6%.El resto de las áreas se encuentra bajootras modalidades de protección másvulnerables, y un 6,5% corresponde alos territorios indígenas. El SistemaNacional de Áreas de Conservación(SINAC) padece una crónica y graveescasez de recursos; por ejemplo, ape-nas puede tener un guardaparque porcada 3.262 hectáreas. Se estima quepara cumplir cabalmente sus funcionesel SINAC requeriría un 31% más depersonal y un 60% más de recursos fi-nancieros. Los problemas para darmantenimiento a las instalaciones y me-jorar los servicios de atención, así comoel incremento de la oferta privada entérminos de áreas protegidas, junto conotros factores como los cambios en elperfil del turista y en los destinos enCosta Rica, han impedido explotar elpotencial de los parques nacionales. Así,mientras en 1993 los visitaba el 60% delos turistas extranjeros que venían alpaís, ese porcentaje descendió al 36%en el 2003.

Las deficiencias del SINAC encuanto a vigilancia de las áreas prote-gidas han sido solventadas en partepor la acción de grupos de la sociedadcivil, como los 180 Comités de Vigilan-cia de los Recursos Naturales (COVI-RENAS), que constituyen la mayor redde voluntariado existente en Costa Ri-ca. Además, el sector privado participaen la conservación por medio de reser-vas privadas, cuyos terrenos (60.000hectáreas) cubren más del 1% del terri-torio nacional, así como a través decincuenta iniciativas locales de corre-dores biológicos, que abarcan el 23%de la superficie del país. La sociedadcivil también se ha involucrado en


grandes grupos, como los de insectos,bacterias y virus, en los que la investi-gación es incipiente. Estos grupos sonde especial relevancia para la cienciagenética, disciplina que muestra unacelerado desarrollo internacional y seestima que jugará un papel decisivo enla medicina del futuro. En este senti-do, cabe destacar que en el 2003 CostaRica se convirtió en la primera naciónlatinoamericana y una de las pocas enel mundo, en contar con una normati-va oficial de acceso a los recursos ge-néticos. Otras poblaciones de gran im-portancia científica son las de reptilesy anfibios, que se encuentran en seve-ro peligro de extinción. Casi la mitad(45%) de las especies de anfibios delterritorio costarricense está amenaza-da, y once de ellas no se han observa-do en mucho tiempo. La cantidad detortugas baulas que anidan en el Par-que Nacional Las Baulas también hasufrido un descenso dramático: en el2002 anidó allí solo el 7% de las tortu-gas que lo hicieron en 1998.

El Programa Nacional de Investiga-ciones Aerotransportadas y SensoresRemotos, desarrollado por el CentroNacional de Alta Tecnología (CENAT) yla Administración de Aeronáutica y delEspacio de los Estados Unidos (NASA),realizó en el 2003 la Misión CARTA,con el objetivo de mapear y recolectardatos atmosféricos, ambientales y deuso del suelo, con instrumentos de altaprecisión. Los resultados de ese estudioayudarán a comprender mejor las con-secuencias de los cambios en el uso delsuelo, la dinámica de los ciclos de carbo-no, la contaminación del aire en las ciu-dades y otros importantes fenómenos.Este conocimiento es indispensable,pues urgen profundas acciones correcti-vas, especialmente en el Valle Central,donde la acelerada expansión de losusos urbanos ha generado presionesmuy fuertes sobre el patrimonio natural.El tema de la gestión del cambio confir-ma la tendencia al crecimiento de lasáreas urbanas en los últimos diez años ylos problemas que esto genera en térmi-nos del uso de los recursos naturales ysu alteración.

Los esfuerzos de las últimas décadasse han concentrado en la protección y la

investigación de la parte continentaldel territorio. En contraste, se haavanzado poco en lo que se refiere alámbito marino del país, que es diez ve-ces más grande que el terrestre. Sibien no existen datos confiables sobrela extensión protegida de ecosistemasmarinos, la estimación más alta apenasalcanza el 0,7% del mar territorial cos-tarricense. Se ha mejorado la protec-ción de los humedales costeros, peroson escasos los logros respecto a losarrecifes coralinos, que son los ecosis-temas marinos con mayor biodiversi-dad en el planeta. Solamente en lafranja costera de punta Cahuita a pun-ta Mona se encuentra más del 10% delas especies de moluscos marinos delcontinente americano, de los cuales sehan descrito 59 especies nuevas parala ciencia. En los últimos veinte años,el deterioro de los arrecifes se ha debi-do principalmente al fenómeno de ElNiño, que ha provocado una reduccióndel 50% del coral vivo en la isla delCaño y del 90% en la isla del Coco. Noobstante, la reducción en un 75% delcoral vivo en el arrecife de Cahuitaobedece fundamentalmente a la sedi-mentación, causada en gran medidapor la deforestación de cuencas y otrasacciones humanas.

La sobrepesca ha afectado sensi-blemente las riberas marinas costarri-censes. Ante la escasez de especies co-mo corvina, róbalo, pargo, cabrilla ycongrio, la flota pesquera ha debido in-ternarse en el mar en busca de espe-cies pelágicas, como el dorado. Persis-te además el problema de la falta decontroles sobre el aleteo de tiburones,y sobre la extracción de peces orna-mentales de arrecife. Por otra parte, haaumentado sustancialmente la acuicul-tura continental, sobre todo el cultivode tilapia, pero también de camarón ytrucha. No se tiene un conocimientosuficiente de los impactos ambientalesde estas actividades.

El análisis de la gestión del cambioambiental ha sido enriquecido en elpresente Informe con un anexo sobreel tema de la contaminación. Allí, denuevo, se hace evidente la debilidadde los controles existentes en el país, yla gran víctima en primera instancia es

el agua. Las aguas superficiales son re-colectoras de todo tipo de contamina-ción: orgánica, química y de desechossólidos. La contaminación orgánica delos ríos por sustancias de origenagroindustrial se redujo en buena me-dida en la última década, gracias a lasmejoras en los sistemas de produccióny tratamiento que introdujeron casi to-dos los beneficios de café. Pese a ello,los beneficios siguen produciendo en-tre el 21% y el 24,5% de la contamina-ción orgánica en la cuenca alta del ríoTárcoles, la principal del país. A suvez, la contaminación de origen do-méstico se mantiene en niveles altos.La contaminación orgánica de estacuenca es generada en su mayor partepor los sectores doméstico e indus-trial, debido a la casi total falta de tra-tamiento de las aguas residuales. Elsector doméstico es responsable demás del 60% de esta contaminación.En el sector industrial, solo el 8,5% delas empresas tiene algún tipo de trata-miento de las aguas servidas, aunqueno necesariamente el óptimo.

Se carece de mediciones suficien-tes para estimar el grado de contami-nación química de los ríos. No obstan-te, existen razones para suponer queesta es muy elevada, principalmentepor el uso excesivo de agroquímicos.La agricultura costarricense se carac-teriza por su elevado empleo de pla-guicidas, en términos de ingredienteactivo por área cultivada, por habitan-te y por trabajador agrícola. Esta ten-dencia se ha venido acentuando con lamodernización de la agricultura enproductos como las frutas de exporta-ción, los follajes y las plantas orna-mentales. Muchos de los plaguicidasutilizados en Costa Rica están prohi-bidos o severamente restringidos enotros países y más del 80% de los im-portados entre 1991 y el 2001 son alta-mente tóxicos para peces y crustá-ceos. Además de los plaguicidas, losríos son receptores de sustancias quí-micas provenientes de procesos in-dustriales y actividades de transporte,tales como metales pesados, solventese hidrocarburos. Sobre este tipo decontaminación tampoco existe infor-mación suficiente. Sin embargo, es


revelador el hecho de que ya en 1996un estudio de la Universidad Nacionalmostraba altas concentraciones demetales pesados en los estuarios delTárcoles y el Tempisque, y en el golfode Nicoya. Por último, los ríos sontambién receptores de desechos sóli-dos, algunos de ellos altamente peli-grosos, debido a que el país, y en par-ticular las municipalidades, no handesarrollado la capacidad de recoger,separar y aprovechar o dar un trata-miento adecuado a la gran variedadde materiales de distinto valor y utili-dad que se conocen genéricamentecomo basura.

Las aguas subterráneas reciben con-taminantes de manera más lenta que losríos, pero las consecuencias a largo plazoson mucho más graves, debido al altogrado en que depende de ellas la pobla-ción, en especial para el abastecimientode agua potable. Mientras en 1979 había2.441 pozos registrados, en el año 2003esa cantidad se elevaba a 9.886 pozos, yse estima que existen alrededor de15.000 ilegales. Además, la contamina-ción de los acuíferos es un problema mu-cho más difícil de resolver que la delas aguas superficiales. Una de lasprincipales amenazas de contamina-ción de los acuíferos sigue siendo eluso de tanques sépticos. También sonuna amenaza significativa algunosagroquímicos. Ya el acuífero Barva,uno de los más importantes del país,ha comenzado a dar señales de conta-minación. Un estudio reciente sobrelos más de 400 pozos de la zona atlán-tica indicó que el 10% de una muestrade 101 de ellos, incluidos dos pozos deacueductos rurales, contenía residuosde bromacil y otros plaguicidas. Porotra parte, debido a la sobreexplota-ción, en varias cuencas se registranproblemas de presupuesto hídrico.

La contaminación del aire en CostaRica está estrechamente ligada al usode combustibles fósiles para el trans-porte y para la producción de energía.La cantidad de vehículos existentes enel 2002 duplicó la de 1992. En conse-cuencia, la factura petrolera también seduplicó en los últimos diez años. Lasemisiones de dióxido de carbono delparque automotor pasaron de 1,5

millones de toneladas en 1990 a 3,9 mi-llones de toneladas en el año 2000. Elcontrol de las emisiones vehicularestuvo avances y retrocesos en el perío-do. Un progreso importante se diocuando RECOPE eliminó el plomo dela gasolina, en 1996. Particularmenterevelador es el índice del material par-ticulado conocido como PM-10 (partí-culas de 10 micras o menos, que pue-den ingresar al sistema respiratorio delos seres humanos), que bajó a partirde 1998, cuando se establecieron losprimeros controles de emisiones vehi-culares, luego subió entre el 2001 y el2002, cuando permaneció suspendidala revisión técnica, y comenzó a des-cender nuevamente en el 2002, año enque se reinició la inspección, ahora acargo de la empresa Riteve. Las partí-culas de PM-10 tienen altos contenidosde sulfatos y nitratos, debido a la ele-vada presencia de azufre en el combus-tible que se expende en el país.

El uso de combustibles fósiles parala producción de energía eléctrica seredujo sustancialmente en los últimosdiez años. Mientras en 1994 se genera-ron 821 GWh utilizando diesel y bun-ker, en el 2003 solo se generaron 157GWh. No obstante, la demanda deelectricidad crece en forma sostenida,y diversos factores ambientales y so-ciales van limitando la posibilidad deseguir construyendo represas hidroe-léctricas. En efecto, existe evidenciade que algunas cuencas del país estánsiendo sobreexplotadas. En cuanto alpotencial geotérmico, que se estima en865 GWh adicionales y tiene la venta-ja de no ser estacional, este se encuen-tra en gran medida dentro de parquesnacionales, lo que legalmente impidesu explotación. El potencial aporte dela generación eólica y por biomasa estodavía muy pequeño. Por su parte, laexploración y explotación petrolerasen el territorio nacional enfrentan elfuerte rechazo de grupos organizadosde la sociedad civil, que en el año 2002culminaron con éxito su oposición alos contratos otorgados por el Gobier-no a la empresa Harken. De continuarcreciendo la demanda eléctrica, comoes previsible, y de no hacerse viablesnuevas fuentes energéticas alternativas,

en el futuro el país podría verse en lanecesidad de aumentar sus importa-ciones de petróleo para producir elec-tricidad.

A lo largo de la última década, lasinstituciones y políticas para el controly supervisión del uso de los recursosnaturales fuera de áreas protegidas si-guieron siendo débiles y dispersas. Unejemplo claro es la SETENA, la prin-cipal entidad en esta materia, que porfalta de presupuesto y personal no tie-ne capacidad para estudiar y tramitarde manera rápida y oportuna las eva-luaciones de impacto ambiental que sele presentan. Un análisis de 27 expe-dientes completados en el 2003 mos-tró que el tiempo promedio de trámitefue de 20,5 meses, de los cuales 7,3 co-rrespondían al estudio de las evalua-ciones de impacto ambiental, y 4,2 me-ses a la elaboración del formulario deevaluación ambiental preliminar. Elloimplica un serio atraso para los diver-sos proyectos de inversión. Por otraparte, existe duplicación de funcionesrectoras y contraloras entre el Minis-terio de Salud y el MINAE, en camposcomo la importación, trasiego y uso desustancias peligrosas.

En materia de riesgos derivados deeventos naturales extremos la granprotagonista es, una vez más, el agua.A pesar de que Costa Rica no es im-pactada directamente por los huraca-nes del Caribe, en el período 1994-2003 las tres categorías principales deeventos fueron las inundaciones (61%)y los deslizamientos, por lo generalocasionados por acumulación de aguaen los suelos (25,7%). Les siguieron enimportancia, con un rango bastantemenor, los vendavales (4,2%). En todocaso, en el país la suma de pequeñoseventos representa daños mucho ma-yores que los provocados por grandesdesastres. Uno de los accidentes tec-nológicos más significativos de los úl-timos años fue la filtración de combus-tible en la planta de tratamiento deagua potable de Ipís de Goicoechea,en abril del 2003, que afectó la saludde casi medio millón de personas. Noobstante, el sistema DESINVENTARidentifica como el mayor desastre dela década la sobreirradiación de 109


pacientes de cáncer ocurrida en 1996en el Hospital San Juan de Dios.

La gestión del riesgo ha mejoradocon el fortalecimiento de los comités lo-cales y regionales de la Comisión Nacio-nal de Emergencias (CNE), la instalaciónde un sistema de información geográficaen esa misma entidad, la creación de unatlas cantonal de amenazas, la aproba-ción de la nueva Ley de Emergencias y elPlan Nacional de Prevención de Riesgosy Atención de Emergencias, así como elestablecimiento del sistema de alertatemprana en las cuencas medias y altasde los ríos, con participación de los resi-dentes locales, en especial los indígenas.Sin embargo, pese a todos esos esfuer-zos, la gestión sigue siendo insuficientepara prevenir y mitigar los desastres, enun país cotidianamente expuesto, si no agrandes catástrofes, sí a incidentes nu-merosos y frecuentes, que afectan con se-veridad a la población.

Fortalecimiento de la democraciaEn los últimos lustros, el carácter

marcadamente “garantista” de la legisla-ción costarricense, que consolida dere-chos ciudadanos, pero no dispone lasnecesarias apropiaciones de recursospara satisfacerlos, ha terminado porcrear una clara tensión entre las expec-tativas y los derechos de la población, yla capacidad del Estado para respondera ellos. Esto ha traído consigo un des-gaste de la confianza en la democracia ysus instituciones. Se ha formado así uncírculo vicioso, en el que cada cual re-clama para sí lo que a su juicio y en de-recho le corresponde, pero al mismotiempo le niega recursos a un Estado enel que no confía. Tal es, en esencia, elnudo gordiano que mantiene entrabadaa la sociedad costarricense.

En la década final del siglo XX y elinicio del XXI, la democracia costarri-cense se fortaleció en la equidad y lasoportunidades de elegir y ser electo.Por la vía normativa, las mujeres hanobtenido y aprovechado nuevos espa-cios de participación, especialmenteen posiciones deliberativas, a escalatanto nacional como cantonal. LaAsamblea Legislativa está integradaen un 35% por mujeres, la tasa másalta de Latinoamérica, y las regidoras

electas en los municipios son más del40%. En virtud de reformas al CódigoMunicipal, a los 1.062 cargos públicoselectos por votación antes del 2002 seagregaron 4.900 más. De especial im-portancia es la elección de los alcaldesmunicipales por voto popular, con laobligación de presentar programas degobierno y la posibilidad de revocato-ria de sus nombramientos. Además, seestablecieron nuevos mecanismos dedemocracia directa, como el referén-dum, aunque estos no han sido em-pleados pues no se ha aprobado la leyque los regulará. Se han puesto enpráctica, si bien con magros resulta-dos, nuevos procesos de negociación yconcertación política en los que hanestado representados grupos organiza-dos de la sociedad civil. La democraciacostarricense ha mostrado, en este or-den de cosas, un grado considerablede permeabilidad y apertura alcambio. Hay que señalar, no obstante,la ausencia de una respuesta positivadel electorado a las oportunidades departicipación política, ya que el absten-cionismo histórico en las eleccionesnacionales creció hasta ubicarse en elrango del 30%, y en las elecciones mu-nicipales fue aun mucho mayor.

Ha habido también un notable for-talecimiento de la democracia en el áreade los controles al ejercicio del poder ylas garantías a los derechos de las y losciudadanos. La creación de la Defenso-ría de los Habitantes, de la ComisiónNacional del Consumidor y de la Procu-raduría del Ambiente, las audiencias so-bre tarifas de servicios públicos abiertaspor la ARESEP y el establecimiento decontralorías de servicios en muchas ins-tituciones, entre otras instancias, brin-dan a los ciudadanos mayores posibili-dades de defender sus intereses y los desus comunidades. Mediante la atenciónde recursos de amparo, la Sala Constitu-cional ha robustecido los derechos depetición y al debido proceso. Finalmen-te, la aprobación del mecanismo consti-tucional del referendo abre la posibili-dad de consultar al pueblo sobreasuntos de gran trascendencia nacional.

Asimismo, han mejorado los con-troles orgánicos en el seno de laAdministración Pública. En 1991 se

creó en la Asamblea Legislativa la Co-misión para el Control del Ingreso y elGasto Públicos, que promovió legisla-ción inédita en el país sobre progra-mación y control presupuestarios. Co-mo producto de ese trabajo, en el 2002se promulgó la Ley de AdministraciónFinanciera y de Presupuestos Públicosy posteriormente la Ley General deControl Interno, que fortalece el papelde las auditorías internas de las insti-tuciones y su relación con la Contralo-ría General de la República. En el2002 se aprobó también la Ley de laJurisdicción Penal de Hacienda y de laFunción Pública, y se establecieron elJuzgado y el Tribunal Penal de Ha-cienda, así como la Procuraduría de laÉtica Pública. Todos estos son meca-nismos de combate a la corrupción enel ejercicio de la función pública, cu-yos resultados todavía es temprano pa-ra evaluar. En el ámbito financiero secrearon tres importantes superinten-dencias: en 1995 la de entidades finan-cieras (SUGEF), en 1997 la de valores(SUGEVAL) y en el 2002 la de pensio-nes (SUPEN).

Si bien se ha fortalecido en oportu-nidades de participación y en meca-nismos de control, el Estado costarri-cense se ha debilitado visiblemente ensu capacidad de respuesta a las necesi-dades de desarrollo del país. Esto tie-ne una estrecha relación con el “estru-jamiento” fiscal, que ha hechoimposible disponer de los recursos ne-cesarios para ejecutar las tareas delEstado, pero también con los cambiosinstitucionales inducidos, selectiva-mente, vía control de plazas y presu-puestos. Además son importantes eneste sentido la fragmentación de laAsamblea Legislativa y el entraba-miento de sus procesos, que hacenmuy difícil la aprobación de nuevas le-yes y la reforma de las existentes.Desde 1994 los electores no le dan ma-yoría legislativa a ningún partido polí-tico. Cerca de la mitad de los proyec-tos aprobados por el Congreso hatardado entre uno y tres años en tra-mitarse. La administración Pacheco,que cuenta con la fracción legislativa máspequeña de los últimos gobiernos, en suprimer año solo logró la aprobación de 2


de las 28 leyes que propuso en sesio-nes extraordinarias, la tasa de éxitomás baja del Poder Ejecutivo desde1990.

Los recursos humanos y económi-cos con que cuentan los gobiernos hanvenido disminuyendo sistemáticamen-te, en comparación con la nueva basede obligaciones adquiridas por el Esta-do ante la ciudadanía. El número detrabajadores en el Gobierno Central,las instituciones autónomas y semiau-tónomas y las municipalidades, pasódel 17% del total de la población ocu-pada en 1990 al 13,9% en el año 2003,sin que en forma paralela hubiese unaumento en la inversión pública (a pe-sar de ello, hay que señalar que en lossectores educación, salud y seguridadse incrementó el número de plazas enese mismo lapso). En materia de recur-sos económicos el gran perdedor ha si-do el Poder Ejecutivo. Su gasto realper cápita pasó de 77.348 colones en1994 a 64.073 colones en el 2003. Co-mo ya se señaló, el MEIC, el MAG y elsector agropecuario en general hanvisto reducirse sus presupuestos y pla-nillas en cerca del 50%. El desmante-lamiento de MIDEPLAN sugiere que,al menos en el período bajo análisis, elEstado prácticamente parece haber re-nunciado a su labor de planificacióndel desarrollo. El gasto per cápita delsector municipal apenas osciló entre3.000 y 5.000 colones a lo largo de ladécada. En el 2001 una reforma consti-tucional ordenó el traslado paulatinodel 10% del Presupuesto Nacional alos municipios. Sin embargo, los efec-tos de esta medida quedaron supedita-dos a una ley que normase el trasladode competencias, la que a la fecha noha sido aprobada. La carga tributariamunicipal es de tan solo el 1% del PIB,y por la débil capacidad de gestión delos gobiernos locales los pendientes decobro representan el 41% del total desus ingresos.

La insatisfacción de la ciudadaníacon el desempeño de las institucionespúblicas se refleja en las tendenciasdel índice de apoyo a la democracia,según la metodología de Seligson. Esteera de 87 en una escala de 100 en 1985.Descendió a 72 en 1993 y llegó a 61 en

1999. En el año 2002 subió a 68. Elapoyo de las y los costarricenses a lademocracia sigue siendo alto en elcontexto latinoamericano, pero es no-torio su debilitamiento desde la déca-da de los ochenta.

El único Poder de la República queha mostrado un mejoramiento consis-tente en los últimos veinte años es elJudicial. Es interesante señalar que esel único de los tres poderes en el quelas modificaciones institucionales hanrespondido a una propuesta delibera-da. Por otra parte, como es lógico, es-te poder no está sujeto a los vaivenesde la política electoral, por lo que susestructuras y líneas de mando son mu-cho más estables. Además existe elmandato constitucional de otorgarle el6% del Presupuesto Nacional, y aun-que esa disposición por lo general secumplió en la década, las autoridadesjudiciales indican que la asignación esinsuficiente ya que, luego de aprobadaesa norma, se les encargaron las labo-res relacionadas con investigación,acusación y defensa pública, que ab-sorben casi el 40% de sus recursos.

En la práctica, el sistema judicialcostarricense experimenta una gransobrecarga de trabajo. En la última dé-cada, la entrada neta de casos por juezha oscilado entre 685 y 759 casos. Pa-ra enfrentar ese volumen en forma or-denada, en 1997 una reforma a la LeyOrgánica del Poder Judicial permitióel nombramiento de jueces tramitado-res, jueces coordinadores y jueces de-cidores, y se han impulsado otras re-formas legales que aún no han sidoaprobadas por la Asamblea Legislati-va. Se incrementó el número absolutode jueces, incluyendo el traslado apuestos en propiedad de jueces queanteriormente eran interinos. Ademásse puso en marcha el Programa contrael Retraso Judicial mediante la desig-nación de jueces supernumerarios,gracias a lo cual se dictaron 12.850sentencias en el período 2001-2003.Un área en la que se experimenta unclaro déficit es la de los defensores pú-blicos. El volumen de trabajo para es-tos funcionarios equivale en promedioa un caso nuevo por día. En Costa Ri-ca hay casi 22.000 personas por cada

defensor, tasa inferior a las de Guate-mala, Honduras y El Salvador.

La Ley de Resolución Alternativade Conflictos, promulgada en 1997, te-nía entre sus objetivos reducir la cargade casos del Poder Judicial. Sin em-bargo, los mecanismos de resoluciónalternativa son utilizados por las per-sonas en una proporción todavía muypequeña.

Medición del desarrollo humano por medio del IDH

El Informe Estado de la Nación sur-gió como una iniciativa para preparary publicar un análisis desagregado so-bre el desarrollo humano sosteniblede Costa Rica, que aceptó el índice dedesarrollo humano (IDH) elaboradopor el PNUD como una medicióncomparativa válida a escala interna-cional (recuadro 1.2). A la vez, el Infor-me señaló que el IDH podía y debíaser complementado con un conjuntode indicadores y análisis referidos aaquellos aspectos que privilegiara lasociedad costarricense, con los cualesse pudiera evaluar el desempeño delpaís (Proyecto Estado de la Nación,1995). A lo largo de diez informes, seha procurado reunir la mayor cantidadde información sobre los temas estu-diados, pero no se ha elaborado un ín-dice sintético sobre desarrollo huma-no adaptado a la realidad nacional.Esta es una tarea pendiente.

El Informe ha acumulado una va-liosa experiencia que en el futuro cer-cano podría emplearse para elaborareste índice sintético. En este sentido,un cuidado importante que se debe te-ner es que el IDH costarricense efec-tivamente tenga un valor agregado enrelación con medidas que ya están dis-ponibles en el país para dar segui-miento al desarrollo. Este año se dioun primer paso en esta dirección al de-sarrollar, a través de una minuciosainvestigación, una adaptación delIDH, procurando que sus dimensio-nes e indicadores fueran lo más pare-cidos posibles a los que emplea elPNUD internacionalmente. Se estima-ron los resultados para los 81 cantonesy se realizó una comparación con losque arrojan otros dos índices existen-


tes en Costa Rica, el índice de desarro-llo social (IDS), de MIDEPLAN y elíndice de rezago social (IRS), delINEC. Se obtuvo así que los niveles demenor logro relativo en desarrollo hu-mano son bien captados, sin mayoresdiferencias, por los índices subnacio-nales que producen las institucionesnacionales. Esto sugiere que una medi-ción del IDH para Costa Rica deberíaexplorar otras dimensiones e indica-dores con el fin de no duplicar esfuer-zos.

Ventajosa posición de Costa Ricaen el IDH a nivel mundial

En el Informe Mundial sobre Desa-rrollo Humano que publica cada año elPNUD, Costa Rica siempre ha ocupa-do un lugar ventajoso en el ordena-miento de naciones clasificadas por suIDH. En la edición del 2004 Costa Ri-ca tiene un índice de desarrollo huma-no de 0,834, que la ubica en la posiciónnúmero 45 con respecto al total de paí-ses para los cuales se calculó el índice(177) y entre los países consideradoscomo de desarrollo humano alto (55naciones cuyo IDH es igual o superiora 0,800). De tener la posición 42 en el2003, Costa Rica pasó a la 45, no obs-tante haber aumentado el valor del ín-dice de 0,832 a 0,834. De acuerdo conlas estimaciones del PNUD, los otrospaíses de América Latina con un nivelalto del IDH son Argentina (34), Chile(43), Uruguay (46), Cuba (52), México(53) y Trinidad y Tobago (54).

Los cambios de posición puedendeberse a tres causas. En primer lugar,cada año se agregan países a la lista;segundo, algunas naciones han experi-mentado mejoras más rápidas en susindicadores, lo que eleva su posiciónrelativa en el ranking; en tercer lugaren algunos casos se han desarrolladoindicadores más precisos, que cambiande manera importante los resultadospreviamente reportados. Debe tenerseen cuenta que el IDH se calcula a par-tir de estimaciones y no siempre refle-ja los datos exactos de cada país. Porejemplo, en el cálculo del 2004 con in-formación del año 2002, Costa Ricatiene una esperanza de vida de 78años. Sin embargo, la esperanza de vi-

da del país, en el 2002, fue en realidadde 78,5 la más alta jamás registrada enla historia nacional.

Las estimaciones del índice en rea-lidad no son directamente compara-bles, porque la metodología de cálculovaría. En el último informe (2004) losvalores se calcularon con la mismametodología para varios años desde1975 hasta el 2002. En esa compara-ción, Costa Rica pasa de un IDH de0,745 en 1975, lo que la ubicaría en laposición 30 ese año, a un valor de0,834 en el 2002, correspondiente allugar 45. Una parte de este descensose debe a que en el período se aumen-tó la cantidad de países para los cualesse calculó el IDH. Pero también du-rante este lapso otras naciones tuvie-ron progresos más rápidos en los indi-cadores utilizados para estimar elíndice. Por ejemplo, al principio Coreadel Sur y Chile tenían un IDH inferioral de Costa Rica, pero desde 1985 el pri-mero de estos países ostenta un IDHsuperior y actualmente se ubica en el lu-gar 28. Chile tiene un IDH superior alde Costa Rica desde 1995 y ocupa la po-sición 43 en la estimación para el 2002.

Cuando se comparan los países se-gún su PIB per cápita, Costa Rica ocu-pa siempre una posición más baja queen el caso del IDH. Esta mejor clasifi-cación en términos de desarrollo hu-mano que en términos de ingreso sedebe fundamentalmente a los logrosen salud. Al comparar a Costa Ricacon los países de esperanza de vida si-milar, se observa que estos tienen unPIB per cápita aproximadamente sieteveces más alto. Cuando este contrastese realiza con respecto a naciones cuyastasas de alfabetismo y matrícula combi-nadas son similares, resultan ser paísesque, en general, tienen un PIB per cápi-ta más bajo que el de Costa Rica.

Desagregación subnacional delIDH: los desequilibrios internos

La medición del desarrollo huma-no en unidades territoriales subnacio-nales -regiones u otras divisiones ad-ministrativas (por ejemplo, cantones)-permite aproximar el grado en que loslogros de un país se distribuyenequitativamente. Sin embargo, a la ho-

RECUADRO 1.2

El índice de desarrollo humano del PNUD

Desde 1990, el Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD) prepara ypublica el índice de desarrollo humano (IDH),para valorar los avances logrados por lospaíses más allá del producto interno per cá-pita, que es la medida tradicional en estamateria. El IDH da énfasis a dimensiones re-lacionadas con otros aspectos del bienestarde la población. Es una medida sintética queresume un conjunto de indicadores relativosa salud (esperanza de vida) y educación (al-fabetismo y matrícula escolar), que comple-mentan el indicador de ingreso (ingreso percápita). Tanto en su metodología como en elcálculo del índice, se hace una serie de su-puestos referentes, por una parte, a la rela-ción entre los distintos indicadores y, porotra, a su idoneidad para medir las oportuni-dades que tiene la población de un país. Elíndice no ha estado exento de críticas y hasido modificado en diversas oportunidades(PNUD, 2004).

El IDH se sustenta en el concepto de de-sarrollo humano y, especialmente, en lospostulados teóricos sobre los conceptos decapacidades y oportunidades del premioNobel de Economía Amartya Sen. El desa-rrollo humano plantea que las personas sontanto el fin último del desarrollo como el me-dio para lograrlo. De acuerdo con esta vi-sión, el desarrollo es el proceso de amplia-ción de las oportunidades y capacidadespara vivir una vida plena. Por lo tanto, el pro-pósito del IDH ha sido aportar informaciónque permita examinar si los países ofrecenoportunidades e invierten en generar capa-cidades de sus habitantes. Cabe señalar quesu estimación tiene un desfase de alrededorde dos años (por ejemplo, la estimación delíndice publicada en el 2004 corresponde ainformación del 2002).

El mismo Sen (Sen y Anand, 2000) haseñalado que el índice no logra medir en to-da su magnitud las dimensiones del concep-to. Parte de ello se debe a las limitaciones dela información; muchas naciones, particular-mente las menos desarrolladas, no poseendatos confiables sobre los aspectos inclui-dos en el IDH. Para contar con ellos, un paísdebe tener un registro de defunciones concobertura casi universal, un registro de lamatrícula escolar y un sistema de cuentasnacionales sin subestimaciones significati-vas. A manera de síntesis de estos proble-mas, Amartya Sen ha manifestado que “laselección de un índice agregado es, inevita-blemente, una escogencia trágica” (FukudaParr et al, 2003).

Fuente: Kikut y Robles 2004.


ra de construir un IDH subnacionallos problemas de idoneidad y disponi-bilidad de información de calidad semultiplican. Hay un límite para la de-sagregación, ya que a medida que serequieren datos para unidades admi-nistrativas menores, algunos de ellospierden confiabilidad y validez. Unejemplo en Costa Rica es el nivel demortalidad infantil: algunos distritostienen varios años consecutivos de noreportar muertes infantiles; se requie-re, por lo tanto, una agregación de va-rios años, lo que hace que las cifraspierdan validez como medidas de lasituación de su población en un mo-mento determinado.

En el país se dispone de informa-ción para unidades administrativasmenores y tanto MIDEPLAN como elINEC han desarrollado indicadores pa-

ra dar cuenta de las disparidadesgeográficas de la situación socioeconó-mica. Con el propósito de compararestas mediciones con el índice de de-sarrollo humano, se calculó el IDHpara cada uno de los cantones1.

Cuando los resultados del IDH secomparan con los otros indicadoresutilizados en Costa Rica, hay coinci-dencia en la identificación de los can-tones en peores condiciones (Tala-manca, Upala, Los Chiles, La Cruz yGuatuso). No ocurre lo mismo con loscantones en mejores condiciones, conexcepción de Montes de Oca y Belén.

El ejercicio de comparación de losresultados entre los dos índices nacio-nales y las seis variantes del IDH esti-madas (recuadro 1.3), muestra que loscantones con un alto desarrollo socialson aquellos pequeños, densamente

poblados y donde los jefes de los hoga-res tienen una escolaridad mayor a losocho años. En cuanto a sus habitantes,se puede decir que un porcentaje supe-rior al 83% cuenta con seguro social ypoco menos de la mitad están emplea-dos. Además, en estos cantones la tasade matrícula en diferentes niveles deeducación es muy alta, así como la tasade alfabetismo en personas mayores de15 años (mayor al 82% y al 96%, respec-tivamente). Asimismo, poseen un mayornivel económico, lo que demuestran elalto consumo de energía eléctrica y el in-greso per cápita de sus habitantes. Vi-sualizados por provincia, los cantonesde alto desarrollo social tienden a ubi-carse en el centro del país, especialmen-te en San José y Heredia (cuadro 1.1).

La evolución demográficaplantea desafíos ineludibles

El perfil demográfico que predo-minará durante el siglo XXI ya es co-nocido y entraña retos importantes,independientemente del estilo de de-sarrollo por el que se enrumbe la so-ciedad costarricense en los próximosaños (Robles, 2004). El escenario estápredeterminado por la dinámica de-mográfica que el país ha experimenta-do en las últimas décadas.

Situación actual: los grandescambios demográficos ya sedieron

Costa Rica se encuentra al final de latransición demográfica. El paso de altasa bajas tasas de mortalidad y natalidadestá por concluir. En el 2002 se registra-ron la mayor esperanza de vida y la me-nor fecundidad que alguna vez haya te-nido el país. Este proceso ya generó unimpacto notable en la estructura poredad de la población, como lo confirmóel IX Censo de Población del año 20003.Disminuyó la importancia relativa de losgrupos de menor edad y creció la de losgrupos en edades por encima de los

>> PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE EL TEMA LA MEDICIÓN DEL DESARROLLO HUMANOPARA UNIDADES ADMINISTRATIVASMENORESVéase Kikut y Robles, 2004 en el sitio www.estadonacion.or.cr.

RECUADRO 1.3

Comparación metodológica entre el índice de desarrollo humano(IDH), el índice de desarrollo social (IDS) y el índice de rezagosocial (IRS)

Existe coincidencia en las variables uti-lizadas en el cálculo de índice de desarro-llo humano (IDH), el índice de desarrollosocial (IDS) y el índice de rezago social(IRS)2. Los tres comparten una significati-va cantidad de variables y algunas de lasque son distintas muestran una alta corre-lación. Dado que el interés de estimar es-tos indicadores es identificar prioridades,en el ejercicio realizado para el presenteInforme se trató de reproducir el orden delos cantones. Hay grandes similitudes en-tre el IDS y el IRS. Cuando se trata de re-producir el orden a partir del IDH los resul-tados son parecidos, aunque con mayoresdiferencias.

Las diferencias observadas entre losíndices conducen a una interrogante:¿existen criterios para escoger uno deellos? Antes de responder esta pregunta,son necesarias algunas aclaraciones. ElIDH, el IDS y el IRS son índices compuestosy, como tales, tienen implícita una esco-gencia de orden conceptual sobre lo que sequiere medir. Esto significa que no son in-tercambiables, pues valoran conceptos dis-tintos. Por otro lado, en todos los casos susresultados están seriamente restringidospor la disponibilidad y la validez de los da-tos desagregados.

Ahora bien, existe una diferencia fun-damental entre estos índices: el IDS y el

IRS incluyen medidas del acceso real de lapoblación a los servicios. En este sentido sonsuperiores a la adaptación realizada del IDH.El IDS incorpora medidas de la infraestructu-ra escolar existente y el IRS registra los mi-nutos promedio que se demora cada seg-mento censal para asistir al centro de saludmás cercano. Además, este último toma encuenta el acceso a agua intradomiciliaria y aelectricidad. Es de sobra conocido que la lo-calización de los servicios básicos constituyeuno de los aspectos clave de la forma en quelas políticas logran eliminar las disparidadesde bienestar entre la población. Esto es im-portante porque no siempre los rezagos endesarrollo humano pueden explicarse por lascaracterísticas agregadas de los individuos.Estos son determinados por un conjunto dedecisiones provenientes en parte del ámbitode la política pública -cuyas prioridades enalgunos casos pueden afectar desfavorable-mente a la población- y en parte del ámbitode las costumbres y estilos de vida. Porejemplo, personas con niveles de ingreso dis-tintos que vivan en una región a la que sedestinan pocos recursos de inversión social,pueden experimentar bajos niveles educati-vos y de salud parecidos a los de personaspobres, pese a su distinta condición.

Fuente: Kikut y Robles, 2004.


CUADRO 1.1

Indice de desarrollo humano (IDH), índice de desarrollo social (IDS) e índice de rezago social (IRS) a nivel cantonal,ordenado de mayor a menor posición

IDH desagregado IDS IRSCantón Valor Cantón Valor Cantón Valor

1 Montes de Oca 0,826 Flores 100,0 Montes de Oca 1,6252 Moravia 0,737 Belén 94,9 Belén 1,6253 Escazú 0,737 Montes de Oca 85,0 Flores 1,6254 Barva 0,715 San Isidro 78,5 San Pablo 1,7505 San Pablo 0,706 Alvarado 76,8 Moravia 2,0006 Heredia 0,706 San Pablo 74,3 Tibás 2,0007 Belén 0,705 Palmares 73,4 Vásquez de Coronado 2,0008 Curridabat 0,704 Escazú 73,3 Heredia 2,1259 Santa Bárbara 0,696 Curridabat 73,3 Goicoechea 2,12510 Tibás 0,690 Vásquez de Coronado 71,0 Barva 2,37511 Santa Ana 0,683 Tibás 70,6 Santo Domingo 2,37512 Santo Domingo 0,677 Moravia 70,5 Santa Bárbara 2,50013 Vásquez de Coronado 0,650 Valverde Vega 70,3 Atenas 2,62514 La Unión 0,630 Santo Domingo 70,2 Palmares 2,75015 San Rafael 0,626 Santa Bárbara 69,4 San Isidro 2,75016 Goicoechea 0,619 Atenas 68,8 San José 3,12517 San José 0,618 Heredia 67,8 Desamparados 3,25018 Palmares 0,594 San Rafael 67,3 Escazú 3,37519 Alfaro Ruiz 0,590 Alfaro Ruiz 67,1 Curridabat 3,50020 Montes de Oro 0,583 Grecia 67,0 San Rafael 3,75021 El Guarco 0,581 Goicoechea 66,7 Alfaro Ruiz 3,75022 San Isidro 0,572 Cartago 66,7 Cartago 3,87523 Desamparados 0,571 Desamparados 66,1 Grecia 4,00024 Oreamuno 0,565 Oreamuno 65,4 Santa Ana 4,12525 Cartago 0,564 Orotina 64,6 La Unión 4,12526 Alajuela 0,561 Montes de Oro 63,9 El Guarco 4,37527 Poás 0,560 San José 63,7 Oreamuno 4,37528 Atenas 0,553 Barva 63,3 Alajuela 4,50029 San Ramón 0,546 Tilarán 63,2 Poás 4,62530 Grecia 0,544 Esparza 62,8 Mora 4,62531 Naranjo 0,527 La Unión 62,7 Paraíso 4,87532 Valverde Vega 0,513 Paraíso 62,0 Alvarado 4,87533 San Mateo 0,511 El Guarco 61,8 Esparza 5,00034 Flores 0,509 Mora 61,7 Alajuelita 5,12535 Paraíso 0,508 Alajuela 61,5 Puriscal 5,12536 Esparza 0,501 Poás 61,4 Naranjo 5,25037 Orotina 0,500 Jiménez 59,3 Valverde Vega 5,25038 Alajuelita 0,474 San Mateo 59,0 Orotina 5,25039 Tilarán 0,472 Alajuelita 58,7 Dota 5,25040 Carrillo 0,460 Hojancha 56,9 Montes de Oro 5,37541 Turrubares 0,452 Santa Ana 55,8 Jiménez 5,37542 Bagaces 0,451 Naranjo 55,4 Aserrí 5,50043 Santa Cruz 0,451 Puntarenas 54,8 San Ramón 5,62544 Liberia 0,451 San Ramón 54,6 León Cortes 5,75045 Jiménez 0,441 Turrialba 53,6 Tilarán 5,87546 Garabito 0,441 Nandayure 53,1 Carrillo 5,87547 Puriscal 0,439 Santa Cruz 52,8 Tarrazú 5,87548 Aserrí 0,434 Puriscal 51,8 Liberia 6,25049 Pérez Zeledón 0,422 Aserrí 51,2 Pérez Zeledón 6,50050 Mora 0,420 Cañas 49,9 Cañas 6,50051 Turrialba 0,419 Turrubares 49,1 Guácimo 6,50052 Cañas 0,417 Liberia 48,9 San Mateo 6,62553 San Carlos 0,405 Pérez Zeledón 48,9 Santa Cruz 6,750


hasta cumplir quince años (98%),mientras que en 1970 ese porcentajeera de 88%. Por el aumento en la su-pervivencia entre los 0 y los 15 años,desde fines de los setenta el tamañode las cohortes depende en gran medi-da del número de nacimientos. Enconsecuencia, no importa cuán gran-des sean los avances en la mortalidadinfantil y en la niñez, no modificaránsustancialmente el tamaño de las co-hortes5.

Un segundo factor que incidió enel incremento de la esperanza de vidafue la extraordinaria reducción de lamortalidad adulta (entre los 50 y los79 años), que en las últimas décadasdescendió a niveles comparables o infe-riores a los de países desarrollados (Ro-

sero, 1996)6. Aquí también hay pocomargen para la mejora. De cada cienpersonas que cumplían 65 años en 1970,un 45% sobrevivía hasta cumplir los 80;en el 2003 sobrevivió un 66%. Es difícilque se registren aumentos de igual im-portancia, o con la misma rapidez, en elpromedio de años que vive la poblacióndespués de cumplir 65 y 80 años deedad (gráfico 1.1)7.

Finalmente, como se señaló en elNoveno Informe, Costa Rica ha entra-do en una fase de crecimiento demo-gráfico lenta, si no inciden en él otrosfactores. Hoy tiene un nivel de fecun-didad de reemplazo (tasa global de fe-cundidad de 2,1 hijos por mujer, el mí-nimo necesario para que la población serenueve a sí misma en ausencia de mi-

treinta años, es decir, se dio un procesode envejecimiento de la población.

Es difícil que en los próximos añosocurran disminuciones significativas enla mortalidad, que a su vez aumenten laalta esperanza de vida promedio de laque gozan las y los habitantes del país.Ello no significa que no se deben esperarmejoras; empero, puede afirmarse quelos grandes cambios en la mortalidad yla supervivencia de las personas ya tu-vieron lugar.

Es probable que la ya baja tasa demortalidad infantil continúe descen-diendo, particularmente como resultadode una serie de acciones coordinadaspor el Ministerio de Salud Pública4.Pero debe recordarse, que hoy en día,casi todos los nacidos vivos sobreviven

IDH desagregado IDS IRSCantón Valor Cantón Valor Cantón Valor

54 León Cortes 0,396 Nicoya 48,4 Puntarenas 7,000

55 Aguirre 0,395 Garabito 48,3 Hojancha 7,00056 Limón 0,390 Limón 48,0 Bagaces 7,12557 Tarrazú 0,374 Parrita 47,9 Siquirres 7,12558 Pococí 0,373 Guácimo 47,8 Turrialba 7,25059 Puntarenas 0,352 Aguirre 47,5 Aguirre 7,25060 Hojancha 0,352 Acosta 47,3 Limón 7,37561 Nandayure 0,348 Carrillo 46,1 Acosta 7,37562 Alvarado 0,347 Dota 45,9 Turrubares 7,50063 Acosta 0,333 San Carlos 45,5 San Carlos 7,50064 Nicoya 0,325 Golfito 44,0 Nicoya 7,50065 Guácimo 0,316 Bagaces 43,9 Corredores 7,62566 Dota 0,310 Pococí 43,8 Nandayure 7,75067 Osa 0,310 Tarrazú 43,3 Parrita 7,75068 Siquirres 0,300 Abangares 43,1 Pococí 7,87569 Golfito 0,297 Osa 41,3 Abangares 8,00070 Abangares 0,286 Guatuso 40,5 Garabito 8,12571 Parrita 0,275 León Cortes 38,0 Matina 8,12572 Matina 0,266 Siquirres 36,4 Coto Brus 8,12573 Corredores 0,256 Corredores 35,4 Osa 8,25074 Sarapiquí 0,254 Coto Brus 30,9 Buenos Aires 9,00075 Buenos Aires 0,237 Sarapiquí 28,5 Golfito 9,25076 Coto Brus 0,226 Matina 22,6 Sarapiquí 9,37577 Guatuso 0,205 Buenos Aires 22,2 Guatuso 9,37578 La Cruz 0,184 Upala 17,4 La Cruz 9,75079 Upala 0,141 La Cruz 16,4 Los Chiles 9,75080 Los Chiles 0,127 Los Chiles 8,9 Upala 9,87581 Talamanca 0,022 Talamanca 0,0 Talamanca 10,000

Fuente: Kikut y Robles, 2004.

CUADRO 1.1 (continuación)


gración). Pero, al igual que en la morta-lidad, los grandes cambios en el númerode hijos que tiene cada mujer se dieronhace décadas. El descenso fuerte de lafecundidad, uno de los más rápidos enel mundo, ocurrió entre 1960 y 1976,cuando la tasa pasó de 7,3 a 3,7 hijos pormujer8. Esto, sin embargo, no significaque la población dejará de crecer. Auncuando las mujeres tienen menos hijosdurante su vida reproductiva, el númerode ellas en edad de procrear aumentarápor aproximadamente unos veinte añosmás, debido a la evolución de la natali-dad en las décadas previas9.

El país tiene ante sí, desde hace años, las oportunidadesdel bono demográfico

Desde hace décadas Costa Rica dis-fruta las ventajas de una relación de de-pendencia decreciente, lo que se ha lla-mado el “bono demográfico”. Estarelación de dependencia (la proporciónde personas menores de 15 años y de 65y más años, con respecto al número depersonas entre 15 y 64 años) pasó de 70 a60 entre 1984 y 2000 y, de acuerdo con lasproyecciones de población, es hoy apro-ximadamente de 55. Se espera que alre-dedor del año 2018 esta relación sea cer-cana a 44 dependientes por cada 100personas en edad de trabajar.

Paralelamente, se está dando un cam-bio en la composición por edades de losdependientes. Mientras la razón de de-pendencia con respecto a los menores de15 años se ha reducido, la referida a losde 65 y más años ha aumentado. En con-secuencia, se espera que en torno al año2045 esta distribución se invierta, o sea,que entre los dependientes predominenlos de 65 y más años. En ese momento, sibien la relación de dependencia no volve-rá a los niveles anteriores, ya no dará lasventajas previas, en virtud del peso de lapoblación adulta mayor (gráfico 1.2).

Entre las personas en edad de tra-bajar también se está modificando lacomposición por edades. En la prime-ra parte del período de aumento de lapoblación en edad de trabajar, se pro-duce una incorporación importante deefectivos a este grupo. Ello redunda enun incremento de la proporción detrabajadores en edades más jóvenes.

Pero, pasados ciertos años, una vezque se han incorporado a la fuerza detrabajo las cohortes más numerosas, lapoblación de personas en edades detrabajar tiende a envejecer. Costa Ricaya pasó la etapa en que la mayoría dela población en edad activa es menor

de 30 años. En adelante, la mayor par-te de las personas en edad de trabajarserán aquellas que se incorporaron almundo laboral hace más de una déca-da y cuya etapa de formación práctica-mente ha terminado.

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Hombres a los 65 añosHombres a los 80 años

Mujeres a los 65 años Mujeres a los 80 años

Fuente: Robles, 2004.

GRAFICO 1.1

Costa Rica: esperanza de vida a los 65 y los 80 años de edad.1970-2003

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2050

Relac

ión de

depe

nden

cia

Dependencia demográfica a/ Dependencia menores b/ Dependencia mayores c/

a/ Personas dependientes (menores de 15 años y mayores de 64 años) por cada cien personas en edades

activas (población de 15 a 64 años).

b/ Personas dependientes menores (menores de 15 años) por cada cien personas en edades activas (población

de 15 a 64 años).

c/ Personas dependientes mayores (mayores de 64 años) por cada cien personas en edades activas

(población de 15 a 64 años).

Fuente: Elaboración propia con datos del CCP-UCR.

GRAFICO 1.2

Costa Rica: relación de dependencia demográfica. 1970-2050(dependientes por cada cien personas en edad activa)


El bono demográfico como factor de desarrollo

El bono demográfico puede ser un fac-tor de desarrollo para los países. Los cam-bios en la relación de dependencia estánasociados a la potencialidad de crecimien-to económico, debido a su relación con elnivel de ingresos. Una sociedad con unaalta proporción de trabajadores tiene máscapacidad para aumentar su producciónque una con una fuerza laboral relativa-mente escasa e inflexible. Durante losaños en que existe una relación de depen-dencia baja se incrementan el ahorro y lainversión10. Uno de los mecanismos quegeneran este crecimiento del ahorro sonlas pensiones, pues se supone que la grancantidad de gente que se encuentra traba-jando cotiza para algún régimen. En tér-minos de su composición, las poblacionesjóvenes presionan sobre servicios socialescomo la educación y la asistencia relacio-nada con ésta. A su vez, las poblacionesmayores ejercen presión sobre los servi-cios de salud. Si la relación de dependen-cia es alta, el monto que debe destinarse aservicios sociales va en detrimento de lasposibilidades de invertir en formación decapital. Cuando los dependientes son pre-dominantemente mayores, entonces dis-minuyen las posibilidades de ahorro, quedeben ser compensadas por aumentos enla productividad.

Los efectos del bono demográficosobre el crecimiento económico no sonautomáticos. Los cambios en el perfil de

la población pueden agravar las conse-cuencias de una mala política económi-ca (cuadro 1.2). Si bien una relación dedependencia baja es un elemento favo-rable, puede no serlo si el país no lograresolver la presión ejercida por el nú-mero de personas que se incorpora a lafuerza de trabajo y que antes de ello de-manda acceso a la educación. El queuna relación de dependencia baja resul-te beneficiosa depende en gran medidade las oportunidades de empleo exis-tentes y de la preparación que tenganquienes entran a la fuerza de trabajo.De lo contrario, la falta de acceso a em-pleos de calidad puede más bien gene-rar problemas sociales de difícil solu-ción. Hay que recordar que es comúnque la tasa de desempleo de la pobla-ción de 15 a 24 años tienda a ser mayorque el promedio global.

La ventaja de una relación de depen-dencia favorable se modificará a medidaque ocurra un nuevo cambio en la es-tructura por edad. En virtud de la dismi-nución de la mortalidad en las edadesadultas, la población que sobrevive des-pués de los 65 años será cada vez mayor.Por ejemplo, en Costa Rica el índice deenvejecimiento, o la relación entre laspersonas de 65 años y más y las menoresde 15 años, aumentará de 16 mayores de65 años por cada cien menores de 15 enel año 2000, a 32 por cien en el 2020. Enotras palabras, volverá a incrementarseel número de personas dependientes,

generando una nueva presión en ámbi-tos como el pago de jubilaciones y laatención de la salud de estos grupos.

Algunos países asiáticos -los llama-dos “tigres del desarrollo”- experimenta-ron un despegue económico durante laocurrencia del bono demográfico. Estosalcanzaron una relación de dependenciabaja décadas atrás, cuando la fecundidady el crecimiento de la población aún eranelevados en América Latina. Se estimaque el aumento de la proporción de tra-bajadores, y su consecuente efecto sobreel ahorro, están asociados a un tercio del6% promedio anual que registró el creci-miento de estas economías entre 1965 y1990 (Merrick, 2001; Bloom y William-son, 1997). Durante el bono demográficoestos países exhibieron disciplina fiscal,incrementos sostenidos del producto y laproductividad, así como una alta y soste-nida inversión pública en salud y educa-ción (y esta inversión respondió a loscambios en la población). Entre 1960 y1990 la producción per cápita de alimen-tos aumentó un 47%, en comparacióncon un 13% en América Latina. Igual-mente se ampliaron las oportunidadesde empleo por medio de cambios en laestructura industrial y ocupacional (Ma-son, 2003). Durante este período la tasade crecimiento de la fuerza de trabajo es-tuvo por encima de la tasa de crecimien-to de la población, por efecto de la es-tructura por edad y de la incorporaciónde las mujeres a la fuerza laboral. Tam-bién tuvo lugar un incremento importan-te del producto por trabajador. Una des-composición de este último aumentorevela que éste se debió en lo fundamen-tal a un incremento de la productividad yla inversión, y en menor medida a loscambios demográficos (Mason, 2003).

Insuficiente aprovechamientodel bono demográfico

La evidencia reunida por el Infor-me indica que, en aspectos relevantespara el buen aprovechamiento del bo-no demográfico, durante los últimosquince años Costa Rica ha mostradoun desempeño abiertamente deficita-rio. Aunque aumentó la inversión pú-blica en infraestructura, su nivel es in-suficiente y obras cruciales para elpaís tienen atrasos de hasta décadas

CUADRO 1.2

Efectos del cambio demográfico y del manejo de la inversión social en unpaís, según las características en que transcurran

Cambios demográficos Manejo de la inversión social (inversión en capital humano y creación de empleo)

Buena DeficienteFavorables(baja fecundidad, baja Refuerzo positivo de las Disminuye el impacto del bonomortalidad y morbilidad) condiciones favorables

Desfavorables Efecto adverso de las Refuerzo de las(alta fecundidad o grupos condiciones demográficas condiciones adversasrezagados, alta mortalidad y morbilidad)

Fuente: Merrick, 2001.


(véase sección especial sobre infraes-tructura); por otra parte, el deterioroen la solvencia fiscal del Estado “estru-ja” la inversión pública (capítulo 3).

Este acápite se concentra en tres as-pectos clave: la vinculación entre la di-námica demográfica y el desempeño eneducación secundaria, las mediciones(preliminares) sobre productividad y lacomposición de la fuerza de trabajo.

El retroceso en la educaciónsecundaria ocurrió en el peor momento demográfico

Si se compara el nivel de coberturade la educación secundaria de Costa Ri-ca con países del Este asiático cuando es-tos tenían indicadores demográficos si-milares a los nacionales, en la mayoría delos casos esa cobertura era superior a lacostarricense. En los años siguientes a labaja de la fecundidad, todos estos paísesaumentaron considerablemente este in-dicador, que constituye un umbral degran importancia para abatir la pobreza eincrementar la productividad.

Desde un punto de vista demográfico,la caída de la cobertura en la educaciónsecundaria en los ochenta -y el prolonga-do tiempo que tomó recuperarla- no pudoocurrir en peor momento. Una cohortede jóvenes, la más grande en la historiade Costa Rica, fue la principal víctima deeste descuido. Hoy, cuando el país ha lo-grado ampliar esa cobertura (aunque conlogros comparativos insuficientes), se vi-ve una época de una fuerte declinación enel crecimiento del tamaño de las cohortesjóvenes (gráfico 1.3). Pese al aumento re-ciente en cobertura, el número de perso-nas que no ingresan o no completan la se-cundaria se ha incrementado en númerosabsolutos, ya que entre 1990 y 2003 la po-blación de 13 a 17 años pasó de 287.957 a438.025 personas. En conclusión, el retro-ceso educativo afectó a una generaciónque se estará pensionando alrededor del2040 y que, vista en conjunto, arrastra se-veras desventajas en materia de conoci-mientos y habilidades.

Pocos avances recientes en laproductividad

Como se ha mencionado, una delas condiciones para el buen aprove-chamiento del bono demográfico es el

aumento sostenido de la productivi-dad. En Costa Rica no existen medi-ciones de productividad satisfactorias,debido a las limitaciones en las fuentesde información. Las mediciones preli-minares disponibles apuntan a que, noobstante la rápida diversificación eco-nómica y el impulso importador, laproductividad general de la economíano parece haber mostrado progresosimportantes en los últimos quinceaños. Rodríguez et al (2004) estimanque la productividad del producto portrabajador creció apenas un 1,4% entre

1984 y 2000. El problema reside en que,durante esta época, ocurrió un aumentoen la edad promedio de la fuerza labo-ral, que se dio cuando las tasas de co-bertura de educación secundaria eranbajas o se habían estancado. Una grancantidad de personas en edad de traba-jar ya había pasado por la etapa forma-tiva, de tal manera que sus deficienciasse reflejan hoy con más fuerza en la ca-lidad de la fuerza laboral, puesto que losnuevos efectivos con mejor formacióntienen un peso menor de la que el paísrequeriría a este punto (gráfico 1.4).

Mile

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1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

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6 a 12 años 13 a 17 años

Fuente: Robles, 2004 con datos del INEC-CCP.

GRAFICO 1.3

Costa Rica: evolución de la población de 6 a 12 y 13 a 17 años.1970-2030

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a/ Relación entre el PIB a precios constantes y la población ocupada.

Fuente: Robles, 2004 a partir de datos del BCCR e INEC.

GRAFICO 1.4

Costa Rica: evolución de la productividad media por trabajora/.1983-2003 (colones de 1991)


Insuficiente crecimientode la fuerza de trabajoOtra manera de aprovechar el bono de-mográfico consiste en crear las oportu-nidades para que, crecientemente, lasgeneraciones en edad laboral seintegren al mercado de trabajo. En laseconomías que han logrado crecimien-tos importantes asociados al bono de-mográfico, la tasa de crecimiento de lafuerza de trabajo ha estado en formaconsistente por encima de la tasa decrecimiento de la población en edad detrabajar (Mason, 2003). En Costa Rica,en las últimas décadas esto no hasucedido (gráfico 1.5).

Un factor explicativo para estecomportamiento de la fuerza de traba-jo ha sido la incorporación de la mujer.En efecto, aunque hoy las mujeres par-ticipan mucho más que hace treintaaños en el mercado laboral, en el 2003las tasas de participación eran apenascercanas al 50% para las mujeres de20 a 44 años (gráfico 1.6 a y b). Ade-más, la participación femenina en elmercado laboral es todavía muy infe-rior a la masculina (Robles, 2004). Esde notar que la incorporación de lasmujeres se asocia con educación se-cundaria y más. En todos los años exa-minados el aumento más importantese produjo entre las mujeres quehabían terminado al menos la educa-ción básica.

Tiempo de cambiosLos dados están jugados: el futuro es

en buena medida la consecuencia de loque ya ha ocurrido, el producto del au-mento en la esperanza de vida, del des-censo de la mortalidad y de la baja en lafecundidad. Desde la perspectiva del de-sarrollo humano sostenible, el escenariodemográfico plantea tres desafíos inelu-dibles que, de no atenderse, ocasionaránseveros retrocesos al país:

■ La alta proporción de adultos mayo-res impone la necesidad de un sistemade seguridad social financieramente

sólido, capaz de otorgar pensionesdecorosas y abiertas a (toda) esta po-blación. Además, será indispensablemantener una sostenida inversión ensalud, que permita satisfacer las cos-tosas y múltiples demandas de losadultos mayores en esta materia. Noatender este desafío será condenar auna buena parte de las y los costarri-censes a la miseria, en una edad enla que tendrán pocas oportunidadespara remediar su desamparo.

■ La estabilización del tamaño de lafuerza de trabajo implica que, a dife-rencia de hoy en día, el crecimientoeconómico dependerá básicamentede incrementos en la productividad

(descontando efectos coyunturalesde precios). Una productividad es-tancada supondrá una economía es-tancada, pues Costa Rica no podrácrecer mediante la incorporación demás personas al mercado de trabajo.

■ El (proporcionalmente) escaso con-tingente de generaciones jóvenes exi-girá que cada joven posea, por unaparte, un acervo de conocimientos yhabilidades que lo hagan altamenteproductivo y, por otra, que tengaoportunidades para conseguir em-pleo de calidad. Una fuerza de traba-jo poco preparada y con empleo debaja calidad no tendrá la capacidadproductiva para sostener al país.

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Población en edad de trabajar (15-64 años)

Fuerza de trabajo en relación con la población en edad de trabajar

Fuente: Robles, 2004 a partir de las Encuestas de Hogares, varios años.

GRAFICO 1.5

Costa Rica: fuerza de trabajo en relación con la población enedad de trabajar (15 a 64 años). 1976-2003

>> PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE EL TEMA “BONO DEMOGRÁFICO” Véase Robles, 2004, en el sitio www.estadonacion.or.cr.

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a 19

20 a

2425

a 29

30 a

3435

a 39

40 a

4445

a 49

50 a

5455

a 59

60 a

6465

a 69

70 a

7475

a 79

80 y

más

Hombres Mujeres

a. Año 1976

12 a

1415

a 19

20 a

2425

a 29

30 a

3435

a 39

40 a

4445

a 49

50 a

5455

a 59

60 a

6465

a 69

70 a

7475

a 79

80 y

más

b. Año 2003

Hombres Mujeres

100% 80% 60% 40% 20% 0%

Fuente: Robles, 2004.

GRAFICO 1.6Costa Rica: porcentaje de población en la fuerza de trabajo poredad y sexo. 1976 y 2003


Las condiciones para enfrentar estosdesafíos no se crean de un día para otro.El hecho de que, hasta el momento,Costa Rica no haya sacado el mayorprovecho del potencial del bono demo-gráfico, no significa que esta sea unaépoca en la que el país haya retrocedidoo que se encuentre estancado. A lo largode los distintos capítulos de este Infor-me se identifican los ámbitos donde,en los últimos diez o quince años, pue-den documentarse avances en materiade desarrollo humano. Sin embargo,estos progresos no alcanzan para en-frentar el doble desafío que apremia a

la actual generación: por una parte,asegurarse una vejez digna en un paíscon sólidos logros económicos, socia-les y políticos y, al mismo tiempo, le-gar a las generaciones venideras unaCosta Rica con una plataforma capazde apalancar nuevos progresos en de-sarrollo humano sostenible.

Lo que el aprovechamiento insufi-ciente del bono demográfico sí implicaes que el país está retrasado. El tiempopara impulsar fuertes transformacionesque permitan elevar la productividad,generar oportunidades de empleo de ca-lidad, ampliar el nivel de educación de

la mano de obra y robustecer la seguri-dad social debió haber iniciado, por lomenos, diez años atrás. Hoy la sociedadcuenta con un margen de tiempo decidi-damente más estrecho. Hacia el 2018,la relación de dependencia comenzaráa aumentar y, con ello, se irán disipan-do las favorables condiciones de lasque aún hoy disfrutan los y las costarri-censes. Hacia esa época la comunidadnacional empezará a vivir de los efectosque generen los cambios que se pro-duzcan en el presente, especialmenteen el ámbito de la mutua vinculaciónentre educación y productividad.

CUADRO 1.3

Desafíos señalados en diversas ediciones del Informe Estado de la Nación, situación actual y aportes del Programa

El desafío: El análisis señala… El Informe ha dado seguimiento…Recuperar la fe en la política y en sus …una ampliación del descontento ciudadano; …al tema de manera innovadora, mediante unainstituciones, y mejorar la calidad de …la ampliación de derechos; auditoría sobre la calidad de la democracia y luegola democracia. …una menor capacidad de actuar. en el capítulo “Fortalecimiento de la democracia”;

…con visión de la gobernabilidad desde los derechosciudadanos;…y aportado a las experiencias de concertación, diálogo social y la resolución de conflictos sociales.

Crear empleos y oportunidades empresariales …resultados mixtos en cuanto al crecimiento …con visión más crítica y desagregada sobre elde mejor calidad y productividad, y articular y la generación de oportunidades e ingresos desempeño de la economía nacional;las nuevas exportaciones con el resto de la para la población. … a los encadenamientos productivos, sociales y fiscales, economía. …desagregado por tamaño de empresa, región y género;

…y alimentado el diálogo social sobre política económica, pequeñas y medianas empresas y bancade desarrollo.

Modernizar la infraestructura de transportes …que el rezago no ha sido superado; …y ayudó a colocar el tema en la agenda nacional y comunicaciones del país. …progreso en cuanto a identificación de desde su inicio;

recursos y fortalecimiento de los controles …y sugerido la revisión de los controlesde calidad. y la misma concesión de obra, mediante el debate

público.

Controlar la deuda interna. …una mayor vulnerabilidad; …y formó conciencia sobre su importancia;…el agotamiento de medidas de ingeniería …que derivó en el señalamiento de la soluciónfinanciera. fiscal como asunto urgente en diálogos sociales.

Cerrar las brechas en el desarrollo …importantes y persistentes brechas entre …a las brechas entre regiones y ha ampliado la entre las regiones del país. regiones; disponibilidad de indicadores y análisis desagregado;

… mejorías en algunas regiones …y preparado una desagregación del IDH;…a los desafíos de dos regiones mediante capítulosespeciales, que han sido acompañados por consejosasesores regionales específicos.


El desafío: El análisis señala… El Informe ha dado seguimiento…Cerrar las brechas sociales, económicas …brechas diversas y avances notables en la …mediante un capítulo especial y publicacionesy políticas entre los géneros. agenda y los resultados; específicas;

…asuntos rezagados (participación política, …creado un sistema de indicadores de brechas de empleo-ingresos, violencia). equidad;

…y aportado a nueva legislación en favor de la equidad.

Adoptar políticas nacionales en temas …discontinuidades en las políticas públicas de …a las políticas públicas en varios períodos, enclave como régimen tributario, pobreza, combate a la pobreza y otras señaladas. materias como programas de combate a la pobreza;la migración y las relaciones con Nicaragua. …mediante la realización de simposios sobre el

Censo, foros, investigaciones y evaluaciones de programas sociales;…a la preparación de indicadores de gestión para elBanco Popular.

Universalizar el acceso efectivo a la …importantes esfuerzos y logros por superar …a las brechas y exclusiones en materia educativa;secundaria completa, como mecanismo la exclusión en secundaria, particularmente …a las relaciones con la pobreza, la calidadpara dar pasos firmes hacia la reducción en el ciclo diversificado; del empleo, el desempleo, la distribución del ingreso;de la pobreza. …persistentes exclusión y brechas de calidad …a las brechas de las escuelas unidocentes o multigrado;

en sectores rurales y urbano-marginales. …a la calidad de la educación y a las buenas prácticas para retener a los estudiantes;…y aportado al diálogo social en materia de educación, así como a los procesos de reforma educativa.

Encarar el deterioro acumulado en …el deterioro de la distribución de los ingresos …a la desigualdad y a la incorporación del tema enla equidad. (Gini) y de los salarios (Thiel). la agenda nacional;

…la evolución desigual según sector de actividad, …y buscado las interrelaciones con latipo de región y regiones. democracia, el desarrollo humano y la

sostenibilidad.

CUADRO 1.3 (continuación)

Carlos Francisco Echeverría, con el apoyo de

Miguel Gutiérrez, Arodys Robles, Isabel Román,

Marcela Román y Jorge Vargas redactó la primera

versión de la “Sinopsis”.

El Consejo Consultivo discutió y aprobó el

capítulo en reunión celebrada el 16 de setiembre

del 2004.


1 Para solventar los problemas de estimación de algunas de las

variables originales del índice, tales como la esperanza de vida y el

PIB per cápita, se hicieron diversos cálculos utilizando aproximacio-

nes a cada una de las dimensiones contenidas en el IDH

2 Si se tratara de predecir los valores del IDS o del IRS con ba-

se en las variables que se han utilizado en los cálculos alternos

del IDH, se encontraría que los coeficientes de determinación

son relativamente altos para el IDS (alrededor de 73%) y mayo-

res para el IRS (alrededor de 89%). Esto significa que una canti-

dad relativamente alta de la variabilidad del IDS y del IRS puede

ser explicada por la relación lineal que mantienen con la morta-

lidad infantil, la mortalidad de personas de 50 a 79 años, la tasa

de matriculación, la proporción de alfabetismo en mayores de 15

años, el consumo de energía eléctrica per cápita, la tenencia de

bienes, el estado de la vivienda y el ingreso per cápita.

3 Una descripción de estos cambios se encuentra en Rosero

(2004).

4 La mortalidad infantil de Costa Rica no guarda corresponden-

cia con la mortalidad en los adultos y, particularmente, en los

adultos mayores. La mortalidad de estos últimos es especial-

mente baja. Cuando se compara a Costa Rica con países cuya es-

peranza de vida se encuentra entre 78 y 79 años, la mortalidad

infantil promedio es 5,8. En todos estos países, sin embargo,

existe una legislación que permite el aborto por deficiencias del

feto o por libre elección de la mujer. Pero si la relación entre

mortalidad infantil y esperanza de vida fuera la que existe en los

países con esperanza de vida superior a 75 años y con una legis-

lación similar a la de Costa Rica, la mortalidad infantil debería

estar entre 7 y 8 muertes por mil nacidos vivos.

5 Si la mortalidad infantil hubiera sido de 6 muertes por mil na-

cidos vivos en el 2003, ello habría implicado la supervivencia adi-

cional de 300 personas de un total de casi 73.000 nacidos vivos.

6 Esta reducción fue particularmente intensa en los años cin-

cuenta y estuvo asociada a la extensión en la educación y el sa-

neamiento básico, así como a mejoras en la atención hospitala-

ria. Una parte importante de este descenso se debió a la

disminución de las muertes por infecciones respiratorias agu-

das, malaria, y tuberculosis. En los años ochenta, cuando la mor-

talidad infantil decrecía lentamente, la mortalidad de adultos re-

gistró una notable disminución. En general, no parece haber

durante las últimas décadas una correspondencia directa entre

las circunstancias socioeconómicas y el descenso de la mortali-

dad adulta. Esto obedece al hecho de que las muertes en edad

adulta, a diferencia de la mortalidad infantil, están relacionadas

con riesgos que se asocian a estilos de vida y comportamientos

individuales, tales como la obesidad, el sedentarismo, el taba-

quismo y los accidentes de tránsito (Rosero, 1996).

7 Se pueden registrar avances si se logran disminuir la inciden-

cia de algunas enfermedades crónicas y las muertes violentas.

Los efectos de estas mejoras, sin embargo, serían reducidos. La

mitad de las muertes en el país ocurre después de los 70 años,

incluso un 30% se produce después de los 80 años. El margen

de progreso es, por el momento, estrecho, si se compara con

países con mayor esperanza de vida. Así por ejemplo, en el 2000

en Japón la esperanza de vida al nacer era de 77,64 años para los

hombres y 84,62 para las mujeres; esto es 1,40 y 3,97 años más que

en Costa Rica, respectivamente. La esperanza de vida en el mismo

país a la edad de 65 era de 17,43 años para los hombres y 22,44 pa-

ra las mujeres, o sea, 0,25 años menos para los hombres y 2,5 años

más para las mujeres con respecto a Costa Rica.

8 Junto a esta rápida disminución en el número promedio de hi-

jos por mujer, también ocurrió un cambio importante en la fecun-

didad por edades. En los años sesenta la experiencia de tener hi-

jos ocupaba buena parte de la vida de las mujeres; una

proporción significativa de ellas tenía hijos pasados los 30 años

y aun después de los 40. En 1960 un tercio de las mujeres con

edades entre 20 y 29 años tenía un hijo cada año. De acuerdo con

la Encuesta Nacional de Salud Reproductiva realizada por el CCP

en 1999, la prevalencia de métodos anticonceptivos es de 80%. El

número medio de hijos deseados disminuyó desde 4,8 en 1976 a

2,7 en 1999, y, en general, hay evidencia de una notable modifica-

ción en el mismo sentido desde principios de los noventa. En 1992

el número promedio de hijos deseados declarado por las mujeres

menores de 25 años fue de 2,9. En 1999, todas las mujeres meno-

res de 35 años declararon en promedio una cifra inferior a esta

última, y las menores de 25 declararon en promedio desear 2,3

hijos (Chen et al, 2001). Este es un cambio importante y marca

una diferencia con el comportamiento de las preferencias con

respecto al tamaño de la familia en décadas anteriores. Aun du-

rante el período en que la fecundidad estaba descendiendo, el ta-

maño deseado de la familia sufrió pocos cambios y se mantuvo

alrededor de 4 (Rosero y Casterline, 1995). De acuerdo con Rose-

ro, esto indicaría que el descenso de la fecundidad habría sido

una respuesta a la brecha entre el deseo de un tamaño de fami-

lia y la posibilidad de lograrlo. Esto también resta peso a la expli-

cación que atribuye a los factores socioeconómicos de los sesen-

ta la principal causa del descenso en la fecundidad. El cambio

reciente en el número de hijos deseados, constituye una varia-

ción significativa de la norma social sobre el tamaño de la fami-

lia. De ser así, es probable que la fecundidad permanezca en un

nivel de reemplazo o, de seguir el comportamiento conocido,

descienda a un nivel todavía más bajo.

9 Este fenómeno lo señaló Luis Rosero en un artículo publica-

do en La Nación en 1999 cuando aún no se contaba con un Cen-

so de Población (Kelley,1988, Ram, 1982 Leff, 1971, Webb y Zia

1989). La cohorte de mujeres en edad reproductiva aumentó de

manera considerable en dos momentos: cuando las mujeres na-

cidas a fines de los cincuenta empezaron a tener sus hijos, y

después, cuando las hijas de estas mujeres empezaron su perío-

do reproductivo. Esto produjo un incremento del número de na-

cimientos en el país, generando una cohorte de personas jóve-

nes de una magnitud sin precedentes.

10 Una serie de estudios empíricos con información transver-

sal han mostrado un efecto negativo de una alta relación de de-

pendencia sobre el ahorro (Kelley, 1973, Ram, 1982 Leff, 1971,

Webb y Zia, 1989). Si bien los resultados no han estado exentos

de polémica, hay acuerdo en que un rápido crecimiento de la po-

blación y, por consiguiente una alta relación de dependencia, son

perjudiciales y dan cuenta de importantes diferencias en los nive-

les de ahorro entre países desarrollados y no desarrollados. Cuan-

do las naciones desarrolladas pasaron por un periodo en que la re-

lación de dependencia era baja y la mayoría de los dependientes

eran menores, el ahorro aumentó de manera considerable.

Notas

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