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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
SENTENCIA NÚMERO 167-2012. Tribunal Aduanero Nacional, San José, a las diez horas con cuarenta y cinco minutos del día diecinueve de abril de dos mil doce.
Conoce este Tribunal del recurso de apelación interpuesto por la señora αααα, en su condición de Agente de aduanas, contra la resolución número RES-AS-DN-3425-2011 del 16 de noviembre de 2011, emitida por la Aduana Santamaría.
RESULTANDO
I. Con resolución número RES-AS-DN-2412 de 11 de agosto de 2010, la Aduana
Santamaría inicia procedimiento administrativo sancionatorio contra la Agente
de Aduanas αααα, -en adelante la recurrente- al considerar que eventualmente
cometió la infracción administrativa estipulada en el artículo 242 de la Ley
General de Aduanas (en adelante LGA), toda vez que declaró incorrectamente
como SEMIFULL las extras del vehículo usado, marca Honda, estilo Civic EX,
año 1997, transmisión manual, tracción 4X2, combustible gasolina, posición
arancelaria 8703.23.69.33, amparado a la declaración aduanera de importación
definitiva número 005-2008- αααα, - en adelante la Declaración Aduanera
αααα -, a nombre de αααα y en la que figura como agente aduanero, persona
natural la aquí recurrente y como agencia de aduanas αααα. Lo anterior por
cuanto consignó como clase tributaria la número 1841515 y como valor de
importación la suma de $2.930,00, siendo lo correcto la clase tributaria número
2082001 y el valor de importación por un monto de $3.327, ajuste determinado
con fundamento en la revisión física del vehículo, por corresponder a un
vehículo versión FULL y, que generó una diferencia en impuestos no declarada
a favor del Estado por la suma de ¢157.024,63, modificaciones que en su
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momento fueron debidamente notificadas a la recurrente el día 17 de enero de 2008, por medio del sistema informático del Servicio Nacional de Aduanas,
según se observa en el folio 14, siendo que el ajuste o modificación efectuada
fue aceptado por la recurrente, sin que conste recurso u oposición a lo
actuado, razón por la cual el mismo quedó firme, procediendo los interesados a
cancelar la diferencia de impuestos generada, a través del sistema de pagos
electrónicos SINPE mediante el talón correspondiente, visible en los folios 13 y
74. (Ver folios 18 al 25). Señala la Aduana que la eventual sanción consiste
en una multa equivalente al valor de importación correcto de la mercancía, sea
la suma de $3.327, la cual deberá ser pagada de acuerdo al tipo de cambio al
momento de cometer la infracción, correspondiendo a un monto de
¢1.665.196,77 y le otorga un plazo de cinco días hábiles para que presente sus
alegatos y pruebas en descargo de los hechos señalados. Dicha resolución fue
notificada en forma personal a la agente aduanera en fecha 17 de setiembre de
2010. (Folios 22-29)
II. A través de escrito con fecha de presentación 4 de de setiembre de 2010, la
recurrente se apersona a interponer los argumentos de descargo, solicitando la
nulidad del procedimiento e indicando fundamentalmente lo siguiente: (Ver
folios 26 a 32)
Que el importador decidió no apelar la notificación efectuada por la Aduana por una consideración asociada al costo del proceso (mayor a la diferencia impositiva determinada), y que por su parte no hubo intención de dolo de infringir la legislación aduanera, ni actuación negligente, ya se debió a una “cuestión de criterios” en cuanto a la determinación de la clase tributaria, sin que a la fecha conozca del criterio del órgano competente.
El artículo 242 presupone la existencia real de un perjuicio fiscal, siendo que todos los aspectos propios de la declaración aduanera fueron declarados correctamente, es decir no hubo ningún error en esa declaración.
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Los parámetros de CARTICA se establecen bajo criterios subjetivos, lo que provoca que muchos vehículos tengan diferentes clases tributarias posibles de ser elegidas.
No señala el acto de notificación cuáles características del vehículo no corresponden a la clase tributaria declarada, ni tampoco se indica cuáles características del vehículo corresponden a la nueva clase, siendo que ni la resolución, ni el dictamen técnico, guardan relación con la notificación, ni hay evidencia que se consultara al órgano competente, todo lo cual hace que el acto de modificación sea ilegal.
Los agentes aduaneros han encontrado dificultades en cuanto a la tramitación de importaciones de vehículos usados, lo que implica que se encuentra ante un acto ilegal por falta de derecho, dejándola la Administración en total estado de indefensión, ya que ninguna oficina del Ministerio de Hacienda recibe consultas de los agentes en esa materia.
Solicita estudio técnico a la Dirección de Tributación que fundamente la clase tributaria; se señale documento notificado a los agentes en dónde se puede hacer llegar las dudas y consultas en materia de valoración. Solicita que se adjunte al expediente la resolución Nº 06-2009 de 12 de mayo de 2009 de la Dirección General de Tributación y el oficio VA-28-2010 de 3 de febrero de 2010 de la Dirección de Valoraciones Administrativas Tributarias.
III. La Aduana Santamaría dicta la resolución número RES-AS-DN-3425-2011 de
fecha 16 de noviembre de 2011, como acto final del procedimiento
administrativo sancionatorio seguido contra la recurrente αααα, en la que se le
confirma la sanción de multa de $3.327, suma que deberá ser pagada de
conformidad al tipo de cambio vigente al momento de cometer la infracción,
que equivale al monto de ¢1.665.196,77 correspondiente al valor de
importación de la mercancía, al considerar que cometió la infracción
administrativa estipulada en el artículo 242 de la LGA, por haber declarado
incorrectamente las extras del automotor y por ende la clase tributaria y el valor
de importación del vehículo amparado a la Declaración Aduanera número
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αααα, lo cual generó una diferencia de impuestos, al día de hoy cancelados por
la suma de ¢157.024,63. Dicha resolución fue notificada al interesado el 5 de
diciembre de 2011. (Folios 33 a 46)
IV. Con escrito recibido el 8 de diciembre de 2011, la recurrente presenta recurso
de reconsideración y apelación contra el acto final, manifestando en esencia lo
siguiente: (Ver folios 47 a 49)
Se valore el expediente de la Sala Constitucional, en la que se admite una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 242 de la LGA.
Que se considere la resolución del Director Nº DN-670-2011 DE 17 de marzo de 2011 que señala que el agente aduanero persona jurídica ostenta la representación legal del importador, siendo que es la agencia y no el agente la que participó en el despacho tramitando esa declaración.
Alega caducidad del procedimiento de acuerdo con el artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública por paralización por más de seis meses en virtud de causa imputable a la Administración.
Que a pesar de la reserva en cuanto a la autorización de agentes aduaneros las empresas que ostentan la condición deben de cumplir con las obligaciones y responsabilidades establecidas para el Auxiliar, incluyendo la rendición de garantía; así de acuerdo con el artículo 269 bis, se les confiere responsabilidad en forma solidaria, por lo que se hace imperativo llamar a todas las partes para determinar la verdad real de los hechos. Por su parte el artículo 89 del Reglamento de la LGA, establece la garantía con el objeto de responder por sus asistentes o auxiliares, por lo que su participación es obligatoria en cualquier proceso.
Que de acuerdo con el artículo 234 de la LGA y el artículo 103 c) del RECAUCA, el procedimiento para aplicar sanciones es claro, en que se debe efectuar dentro de la revisión inmediata, lo que implica que el inicio del procedimiento sancionatorio se debe dar antes del levante de las mercancías, procedimiento que la Aduana debió iniciar en el momento del hecho generador y darle la oportunidad procesal para presentar los recursos respectivos, por ello estima que
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no manifestó oposición alguna en razón que no se inició el proceso legal correspondiente.
V. Mediante Resolución número RES-AS-DN-432-2012 del 13 de febrero del
2012, la Aduana Santamaría rechaza las nulidades, declara sin lugar el recurso
de reconsideración, mantiene lo resuelto en la resolución AS-DN-3425-2011 y
emplaza a la recurrente para que en el término de diez días hábiles reitere o
amplíe los argumentos de su pretensión ante el Tribunal Aduanero Nacional.
(Folios 50-61).
VI. La parte interesada a través del escrito de fecha de recibido 9 de marzo de
2012 se apersona al Tribunal haciendo valer sus derechos, argumentando a su
favor lo siguiente: (Folios 63 a 67)
Mantiene los argumentos presentados y reitera su petición para que se tome para su valoración la acción de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 242 de la LGA por violación a los principios de igualdad, de razonabilidad, proporcionalidad y el derecho fundamental al trabajo.
Igualmente solicita que se tome para su valoración la resolución DN-670-2011 de 17 de marzo de 2011 que en su considerando II indica: “…que tratándose del agente aduanero persona jurídica quien ostenta la representación legal del importador, es la agencia de aduanas y no el agente aduanero (funcionario de esta) que participó en el despacho tramitando la (s) declaraciones (s)…La actuación del agente aduanero que participó en el despacho fue en nombre y por cuenta de la agencia de aduanas para la que laboraba”.
Alega falta de derecho por estarse violentando los principios de legalidad, por no llamarse a todas las partes del asunto, para dar forma legal al principio de verdad real, al violentarse además el principio constitucional del debido proceso.
Que a pesar de la reserva de Costa Rica en el CAUCA III sobre la imposibilidad de establecer agentes aduaneros personas jurídicas, la LGA mantiene las existentes y les mantuvo un régimen jurídica, así el artículo 269 bis les otorga a
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las agencias la condición de responsables, por lo que se hace necesario que todas las partes participen para determinar la verdad real de los hechos y no dejar a las partes en estado de indefensión, ya que su relación fue únicamente laboral, el despacho se hizo a nombre y cuenta de la agencia de aduanas, por lo que resulta imperativo su participación. Por su parte, en el apartado de la cobertura de la garantía, manifiesta que esta se rinde por cualquier acto que genere responsabilidad administrativa o tributaria, incluyendo a los asistentes y demás personal acreditado, con lo cual concluye que es a través de la garantía en que el fisco se puede resarcir de cualquier monto no cubierto.
En su criterio, no es cierto que en materia sancionatoria el responsable es la persona física, ya que es claro que la aduana pretende que la única persona que debe llamarse al procedimiento es el sujeto directamente responsable, siendo que también puede serlo la persona jurídica, según se cumplan los diferentes presupuestos de hecho que la normativa determina para cada caso. Así la única forma de determinar la responsabilidad es llamando a todas las partes para cumplir con el debido proceso.
El momento procesal oportuno para alegar cualquier divergencia, era en el momento en que la Autoridad Aduanera efectuó las modificaciones en cuanto a las características presentadas a despacho y en su lugar la Administración dio su aprobación. De acuerdo con el artículo 234 de la LGA y 103 c) del RECAUCA, el procedimiento se debió iniciar en el momento del hecho generador para darle la oportunidad procesal para presentar los recursos pertinentes.
Solicita finalmente, se declare la nulidad de todo lo actuado por falta de derecho, desde el inicio del procedimiento y se archive el expediente.
VII. Mediante voto número 3640-2012 del 14 de marzo de 2012, la Sala
Constitucional resolvió la Acción de Inconstitucionalidad referida al expediente
10-015880-0007-CO, declarando la misma sin lugar. (Folio 79)
VIII. Según impresión del Portal en Internet del Poder Judicial, módulo de “consulta
de expedientes”, y de la constancia de la Jueza de Instrucción, visibles a folio
78, desde fecha 14 de marzo de 2012 se presentó ante la Sala Constitucional
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una Acción de Inconstitucionalidad contra el artículo 242 de la LGA, tramitada
bajo el expediente 12-003454-007-CO, siendo que al día 19 de Abril de 2012, a
las ocho horas con veinte minutos, la misma se encontraba en trámite, dato
que fue ampliado mediante consulta telefónica con una funcionaria de la Sala
Constitucional, determinándose que el expediente en cuestión se hallaba en
estudio de admisión.
IX. En las presentes diligencias se han observado las prescripciones legales en la
tramitación del recurso de apelación.
Redacta el Lic. Martínez Loría y,
CONSIDERANDO
I. Objeto: El presente caso se refiere al procedimiento sancionatorio iniciado por
la Aduana Santamaría contra αααα en su condición de Agente de Aduanas, al
considerar que es acreedora a la sanción de una multa equivalente al valor
aduanero de las mercancías prevista en el artículo 242 de la LGA, por la suma
de $3.327,00, pagaderos al tipo de cambio al momento de cometer la
infracción, que corresponde al monto de ¢1.665.196,77, toda vez que declaró
incorrectamente la clase tributaria y el valor de importación, al consignar
incorrectamente como SEMIFULL las extras del vehículo usado Marca Honda, estilo Civic EX, año 1997, transmisión manual, tracción 4X2, amparado a la
Declaración Aduanera de Importación Definitiva número αααα, siendo lo
correcto extras FULL, que generó una incorrecta declaración de la clase
tributaria y en consecuencia del valor de importación del citado automotor, lo
que ocasionó que, con fundamento en la revisión del vehículo, se determinara
como correcta la clase tributaria número 2082001 y como valor de importación
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el monto de $3.327.00, generándose una diferencia de impuestos ya
cancelados por la suma de ¢157.024,63.
II. Admisibilidad del recurso de apelación: Regula el artículo 198 de la LGA
que contra el acto final dictado por la Aduana, caben los recursos de
reconsideración y apelación para ante el Tribunal Aduanero Nacional, siendo
potestativo usar ambos recursos ordinarios o sólo uno de ellos, los cuales
deben interponerse dentro de los tres días siguientes a la notificación del acto
impugnado, condicionando la admisibilidad a dos requisitos procesales, sea en
cuanto al tiempo que dispone el interesado para interponerlo y además el
relativo a la capacidad procesal de las partes que intervienen en expediente.
En el caso bajo estudio el proceso sancionatorio se dirige directamente contra
la agente de aduanas, en su condición de persona física y es ella quien
personalmente interviene en autos, siendo la persona legitimada para recurrir
por ser la afectada, cumpliéndose en la especie con el presupuesto procesal de
legitimación. Además según consta en expediente, el acto lesivo que le
impone la multa se le notificó el 5 de diciembre de 2011, (Folio 46) y el recurso
se interpuso el día 8 de diciembre de 2011, (Folio 47) dentro del plazo de los
tres días hábiles establecidos al efecto. En razón de ello, tiene este Tribunal
por admitido el recurso de apelación para su estudio.
III. Sobre la nueva acción de inconstitucionalidad contra el artículo 242 de la LGA. En aras de contar con mayores elementos en expediente y en virtud del
principio de verdad real y transparencia administrativa, procedió la Jueza de
Instrucción de este Tribunal a confirmar, a través del sistema informático de la
Corte Suprema de Justicia, y dejando constancia en la correspondiente
impresión que corre a folio 78, que en conversación telefónica efectuada al
número 2295-3697, en donde se indicó por parte de la funcionaria de la Sala
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Constitucional encargada, que el estado del expediente número 12-003454-007-CO registrado a las ocho horas veinte minutos del día 19 de abril del año
2012, sobre la nueva Acción de Inconstitucionalidad contra el artículo 242 de la
Ley General de Aduanas, se “encuentra en estudio de admisibilidad”.
Así, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley de Jurisdicción
Constitucional, que establece que no es sino hasta que el Presidente de la Sala
considerare cumplidos los requisitos de que se ha hecho mérito y conferida la
correspondiente audiencia a la Procuraduría General de la República y a la
contraparte que figure en el asunto principal, que se dispondrá enviar nota al
tribunal u órgano que conozca del asunto, para que no dicte la resolución final
antes de que la Sala se haya pronunciado sobre la acción, y ordenará que se
publique un aviso en el Boletín Judicial, por tres veces consecutivas, haciendo
saber a los tribunales y a los órganos que agotan la vía administrativa que esa
demanda ha sido establecida, a efecto de que en los procesos o
procedimientos en que se discuta la aplicación de la ley, decreto, disposición,
acuerdo o resolución, tampoco se dicte resolución final mientras la Sala no
haya hecho el pronunciamiento del caso. Es decir, la suspensión de la
resolución de los asuntos en que se discute la norma que se considera
inconstitucional, procede hasta que la Sala admita la acción para su trámite y
comunique a las partes interesadas tal situación. Y, tratándose de otros
órganos que agotan la vía administrativa a partir de la publicación del aviso que
se realice en el Boletín Judicial.
De manera que, si bien el citado artículo 81 establece un momento procesal
para tener por suspendido el proceso, sea con la admisión de la acción y la
comunicación respectiva, lo cierto es que este Tribunal, ante la noticia de
haberse admitido el mismo, procedería a suspender la votación del asunto
sobre la decisión final, lo cual no ocurre en presente asunto ya que no se ha
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admitido la acción por el órgano jurisdiccional. Toda vez que este Tribunal,
procuró hacer llegar al expediente la situación real de la demanda interpuesta
sobre el citado artículo 242 y verifica la existencia de una acción de
inconstitucionalidad planteada ante esa instancia que se refiere al expediente
número 12-003454-007-CO el cual se “encuentra en estudio de admisibilidad” (Resultando VIII)
Sin embargo, salvaguardando el derecho que tiene el recurrente y
considerando que como funcionarios públicos se está en la obligación de
aplicar el principio de legalidad y el de oficiosidad, ante el conocimiento de que
no se le ha dado trámite alguno a la acción interpuesta, procede como en
derecho corresponde a emitir el fallo correspondiente, a fin de brindar justicia
pronta y cumplida no dilatando indebidamente el expediente, cumpliendo así la
obligación de fallar el asunto sometido a consideración de este Colegiado.
IV. Hechos probados Se tienen por probados los siguientes hechos de
relevancia:
1- A través de la Declaración Aduanera número αααα de la Aduana
Santamaría, la agente de aduanas, αααα en la condición indicada,
presentó a despacho un vehículo usado declarando las siguientes
características: Marca Honda, estilo CIVIC EX, año 1997, transmisión manual, tracción 4X2, extras SEMIFULL. (Folios 68-77).
2- Durante el ejercicio del control inmediato sobre el vehículo usado
amparado a la Declaración Aduanera de Importación supra citada, fue
sometido a verificación, obteniéndose como resultado la corrección de
las extras a FULL y por consecuencia la clase tributaria declarada para
que se lea correctamente la número 2082001 determinada por la
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Aduana, y la modificación del valor de importación a la suma de
$3.327,00. (Folios 15-17)
3- Las modificaciones referidas en el hecho probado anterior, fueron
debidamente notificadas al recurrente a través del sistema de
información electrónico el día 17 de enero de 2008, variándose la
liquidación correspondiente, y generándose una diferencia de impuestos
de ¢157.024,63. (Folio 14)
4- Consta en expediente que el recurrente no impugnó el ajuste supra
citado, de conformidad con la pantalla del TIC@ “Notificación DUA”,
razón por la cual el mismo quedó firme. (Folio 14)
5- La diferencia del monto de la obligación tributaria aduanera fue
cancelada, mediante talón que corre a folio 11.
6- La señora αααα, es la agente de aduanas persona natural que tramitó la
Declaración Aduanera Nº αααα de la Aduana Santamaría. (Folio 68)
V. Sobre las excepciones:
Para el caso concreto, la recurrente interpone las excepciones de falta de
derecho por cuanto los agentes aduaneros no cuentan con ninguna oficina del
Ministerio de Hacienda para atender las consultas sobre la materia y por
afectarse el principio de legalidad por no llamarse a todas las partes del asunto,
violentándose además el principio del debido proceso. Asimismo interpone la
excepción de caducidad conforme al artículo 340 de la Ley General de la
Administración Pública.
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Al respecto, debe primeramente tenerse en consideración que las excepciones
son un conjunto de actos legítimos del sujeto contra el cual se incoa un
procedimiento, tendientes a proteger un derecho determinado, constituyéndose
en un poder facultativo que le otorga la ley al sujeto pasivo, una vez establecida
la relación jurídico procesal, de dar a conocer ciertos hechos, sustanciales o
procesales, que una vez acogidos por el órgano competente, ante el cual se
han hecho valer, produce la desestimación de la pretensión invocada o la
interrupción total o parcial del asunto.
En el caso que nos ocupa, al no existir norma expresa en materia aduanera
sobre tal instituto, resulta aplicable el artículo 208 de la LGA, al señalar que en
caso de ausencia de norma debemos remitirnos a las disposiciones sobre el
procedimiento reguladas en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios
(en adelante CNPT), este cuerpo normativo a su vez, en el numeral 155, al
establecer el orden de aplicación de las normas supletorias, indica que se
deben aplicar los lineamientos generales del procedimiento administrativo y en
su defecto las del Código Procesal Civil o Código Procesal Penal, según el
caso que se trate. Así, al no contener el CNPT norma expresa, resulta de
aplicación en materia de excepciones como norma supletoria, lo dispuesto por
los numerales 298 y 306 del Código Procesal Civil, el cual clasifica las
excepciones en previas y de fondo, perteneciendo a este último grupo las
alegadas en autos.
Las excepciones de fondo cuestionan el cumplimiento de presupuestos
procesales o atacan el fondo del objeto de la litis y, particularmente, la
existencia de los hechos alegados o las consecuencias jurídicas o derecho
material aplicable, las más usuales son la falta de derecho, de interés y de
causa.
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De seguido se entran a conocer los razonamientos que efectivamente
constituyen excepciones de fondo, a saber, la falta de derecho y de causa y,
caducidad.
Falta de derecho
Para ninguna de las excepciones indicadas, el recurrente señala motivos
atinentes. Conforme al Capítulo III de las Disposiciones Generales del Decreto
Ejecutivo Nº 32458-H en su artículo 14 se señala con claridad que: “el agente
de aduanas responsable del desalmacenaje de vehículos debe consignar en la
declaración aduanera una descripción detallada de las características de estos
en los términos que disponga la Dirección General de Aduanas, conforme al
artículo 86 de la Ley General de Aduanas”. Conforme a lo anterior, si el agente
de aduanas tiene alguna duda sobre la naturaleza o características de las
mercancías a despacho, puede efectuar una inspección previa, conforme al
artículo 84 de la LGA o bien, solicitar criterios técnicos, según el artículo 85 del
mismo cuerpo legal. Así la responsabilidad en la errónea declaración, no
puede como lo señala el A quo ser fundamentada en la ausencia de una oficina
o dependencia del Ministerio de Hacienda que reciba las consultas de los
agentes aduaneros. Por otra parte, la alegación de la falta de derecho por no
llamarse a todas las partes del proceso, será tratada cuando se analicen las
nulidades invocadas por violación al debido proceso.
No obstante lo indicado, en aplicación de la máxima iura novit curia, es
menester, en aras de comprender las razones por las cuales este Tribunal
considera que las mismas resultan improcedentes, caracterizarlas, a la vez que
se señalan los fundamentos de su rechazo.
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En primer lugar, bajo la excepción de falta de derecho se analiza la
conformidad o no de la pretensión con el Ordenamiento Jurídico o bloque de
legalidad, quien la invoca pretende desvirtuar la existencia del derecho
procurado por su contraparte, en el caso de los procedimientos administrativos,
es viable su planteamiento si el administrado considera que no le asiste
derecho a la Administración de interponer la pretensión en cuestión. El
derecho es uno de los presupuestos materiales de la relación procesal, siendo
que para el presente asunto, la pretensión de la Administración Activa radica en
determinar la comisión de la presunta infracción imputada en autos y la
consecuente aplicación de la sanción prescrita.
Así, específicamente en cuanto a la actuación de la Aduana Santamaría en la
presente litis, tenemos que la misma se encuentra respaldada en razón del
ejercicio del control aduanero, definido por el artículo 22 de la LGA como:
“… el ejercicio de las facultades del Servicio Nacional de Aduanas para el análisis, la aplicación, supervisión, fiscalización, verificación, investigación y evaluación del cumplimiento de las disposiciones de esta Ley, sus Reglamentos y las demás normas reguladoras de los ingresos o las salidas de mercancías del territorio nacional, así como de la actividad de las personas físicas o jurídicas que intervienen en las operaciones de comercio exterior.” (El resaltado no es del original)
De esta forma, a la Aduana, como unidad técnico-administrativa del Servicio
Nacional de Aduanas, le asiste el derecho de instruir, tramitar y emitir el acto
final respecto a los procedimientos que pretendan determinar la comisión o no
de infracciones administrativas y la correspondiente imposición de sanciones
de multa a los auxiliares de la función pública, por violación de las obligaciones
que les prescribe la ley, respaldándose su accionar los artículos 24 incisos i) y
j) de la LGA, 35 bis inciso n) y 40 inciso b) de su Reglamento, mismos que al
efecto prescriben:
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Artículo 24 de la LGA.- Atribuciones aduaneras: La autoridad aduanera, sin perjuicio de las atribuciones que le corresponden como administración tributaria previstas en la legislación tributaria, tendrá las siguientes atribuciones:
(…)
i) Investigar la comisión de delitos aduaneros e imponer las sanciones administrativas y tributarias aduaneras correspondientes.
j) Verificar que los auxiliares de la función pública aduanera cumplan con sus requisitos, deberes y obligaciones.
Artículo 35 bis del Reglamento a la LGA.—Funciones de la Gerencia de la Aduana. La Gerencia de la aduana ejecutará las siguientes funciones:
(…)
n. Imponer a los Auxiliares de la Función Pública Aduanera la sanción de multa, como resultado de los procedimientos sancionatorios que tramite.
Artículo 40 del Reglamento a la LGA.—Funciones del Departamento Normativo. Este Departamento tendrá las siguientes funciones:
(…)
b. Tramitar los procedimientos ordinarios, los administrativos para el ajuste de la obligación tributaria aduanera, la aplicación de sanciones de multa y los sumarios señalados en la Ley y su Reglamento, y preparar para la Gerencia de la aduana el proyecto de resolución respectivo.
De esta forma, los procedimientos sancionatorios como el presente, tienen su
fundamento en la responsabilidad, en este caso, del agente aduanero, producto
de un régimen especial establecido por el propio Ordenamiento Jurídico
Aduanero, el cual cada uno de los actores que intervienen en los diversos
regímenes aduaneros, deben conocer y aplicar.
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Así, los agentes aduaneros, ya sean personas físicas o jurídicas, son
auxiliares de la función pública, según lo establecen los artículos 11, 12, y 16
del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (en adelante CAUCA), 28 y
33 de la LGA, en cuanto asesores en la materia técnica aduanera y de
comercio exterior, teniendo entre otras funciones de relevancia especial: a)
orientar y asesorar al importador o exportador en los procedimientos
aduaneros, teniendo en consideración la complejidad de las regulaciones que
pueden darse en temas tan variados como restricciones no arancelarias,
impuestos, cuotas compensatorias, reglas de origen y las formalidades
relativas a la nacionalización y exportación de mercancías, lo mismo que
respecto al comercio exterior cuya amalgama de normas, procedimientos,
reglas y principios que se aplican en el marco internacional, deben ser
atendidas por peritos en la materia, y b) coadyuvar a la Administración en la
gestión aduanera, buscando con ello la calidad en el ejercicio del encargo
delegado por el Estado, llevando a cabo una labor de coadyuvancia con los
órganos de la Administración en la gestión pública aduanera; resumiéndose su
razón de ser en una atención más técnica y especializada a los administrados.
Es precisamente en razón de tales características, que surge una relación
particular que liga a los agentes aduaneros con la Administración, colocándolos
en una correspondencia de particular fuerza, categorizada dentro de las
relaciones de sujeción especial señaladas por el artículo 14 de la Ley General
de la Administración Pública (en adelante LGAP); es precisamente en razón de
tal relación, caracterizada por las funciones de los agentes aduaneros y la
relevancia que las mismas revisten para el interés público, que se generan en
la persona de estos auxiliares de la función pública una serie de obligaciones y
responsabilidades, que vienen a regir el ejercicio de su labor. Como
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
consecuencia de este régimen de responsabilidad, los agentes aduaneros no
solamente serán garantes ante el importador o exportador, sujetos de los
cuales resultan ser representantes, sino también ante el Fisco, como derivación
precisamente del mandato que ostentan y de las funciones que desempeñan
como coadyuvantes de la Administración, siendo que la propia Administración,
según lo disponen los numerales transcritos supra, es la encargada de aplicar,
supervisar, fiscalizar, verificar, investigar y evaluar la actividad de dichos
auxiliares de la función pública, y consecuentemente iniciar los procedimientos
administrativos necesarios para hacer cumplir las disposiciones legislativas, así
como para imponer las sanciones que resulten procedentes.
De esta forma, en el caso bajo análisis, la infracción tributaria aduanera
atribuida, señalada por el artículo 242 de la LGA, dispone que será sancionada
toda acción u omisión que signifique vulneración del régimen jurídico aduanero que cause perjuicio fiscal superior a cien pesos centroamericanos y no constituya delito ni infracción administrativa sancionable con suspensión del auxiliar de la función pública aduanera, por lo tanto será sancionada únicamente la conducta que se ajuste a la
descripción dada por el tipo indicado, siendo que en el caso de marras, y
según el análisis efectuado por el A Quo, mismo que será reafirmado en el
apartado de fondo de la presente sentencia, es la conducta de la recurrente,
persona física, la que encuadra en el tipo indicado, bastando a los efectos de
la defensa planteada, tener claro que existe no solamente un respaldo legal de
la pretensión de la Administración, sino también fáctico, según las
particularidades del caso en cuestión.
Brevemente, y en aras de circunscribir las razones por las cuales los agentes
aduaneros resultan ser los sujetos activos de la infracción sobre la cual versa la
presente litis, se remite al recurrente a lo dispuesto por el párrafo II del artículo
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33 de la LGA, en cuanto señala que es el agente aduanero quien rinde la
declaración bajo fe de juramento, y por dicho acto deberá responder en forma
personal, lo cual a su vez es ampliado por el numeral 86 del mismo cuerpo
normativo, que al efecto reza:
“… Para todos los efectos legales, la declaración aduanera efectuada por un agente aduanero se entenderá realizada bajo la fe del juramento. El agente aduanero será responsable de suministrar la información y los datos necesarios para determinar la obligación tributaria aduanera, especialmente respecto de la descripción de la mercancía, su clasificación arancelaria, el valor aduanero de las mercancías, la cantidad, los tributos aplicables y el cumplimiento de las regulaciones arancelarias y no arancelarias que rigen para las mercancías, según lo previsto en esta Ley, en otras leyes y en las disposiciones aplicables. …” (El resaltado no es del original)
Así, el agente aduanero es el responsable por los datos incorporados en la
Declaración Aduanera, debiendo asumir las consecuencias que de su labor
específica se desprenda, realizando la misma de forma diligente y acorde al
Ordenamiento Jurídico Aduanero, como por ejemplo: el cerciorarse de los
datos correctos de las mercancías que presenta a despacho aduanero, o
elaborar personalmente las declaraciones aduaneras; se trata de su propia
responsabilidad, y es él quien debe saber y medir los riesgos a los que
eventualmente pueda quedar expuesto.
Por las razones expuestas, queda fehacientemente demostrado el derecho que
posee la Administración Activa para incoar el presente procedimiento en contra
del recurrente, teniéndose que para el caso concreto, la pretensión de la
Aduana Santamaría encuentra el respaldo legal necesario, ergo, no resulta
procedente la excepción de falta de derecho planteada, dado que se ha
actuado dentro de los parámetros señalados por el Ordenamiento Jurídico y
con el ánimo de poner en marcha la potestad sancionatoria estatal.
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Por último, y en relación a la excepción de falta de causa, considera este
Tribunal que al A Quo le respalda causa suficiente para haber dado inicio y
tramitado el presente procedimiento, al considerarse en su momento, con base
en los elementos probatorios que corren en autos, que existía la posibilidad de
un incumplimiento de obligaciones por parte de la recurrente auxiliar de la
función pública, según lo analizado supra; la Aduana no solamente actuó con
fundamento en las prescripciones legales que la legislación le otorgaba, sino
que tuvo como respaldo el cuadro fáctico y las normas que contemplaban los
hechos jurídicos que le sirvieron de base para la tramitación del asunto que nos
ocupa, que como se indicó se analizarán más adelante, razón por la cual se
rechaza la defensa esbozada.
Excepción de caducidad del procedimiento sancionatorio.
Alega el recurrente, con fundamento en el artículo 340 inciso 1) de la LGAP, por paralización por más de seis meses en virtud de causa imputable a la Administración.
El instituto jurídico de la caducidad se configura como una figura extintiva, que
viene a determinar el lapso de tiempo en el cual debe ejercitarse determinado
derecho para que el mismo sea considerado válido y eficaz. “(…) La caducidad
es un hecho jurídico procesal que se produce por la inactividad negligente de
las partes dentro de los plazos previstos por la ley, originando la finalización
anormal del proceso (…)”1. En el caso de un procedimiento administrativo, la
caducidad versará sobre una inactividad procesal, ya sea de la Administración
o de los administrados, dentro del plazo determinado a los efectos.
1 GIMENO SENDRA (Vicente); SABORÍO VALVERDE (Rodolfo) y otros citados por Alfaro Morales, Gilberth. Prescripción en Procedimientos Administrativos y Caducidad del Procedimiento. Revista Jurídica de Seguridad Social, número 14, junio de 2008, Caja Costarricense de Seguridad Social, San José, Costa Rica, p. 55. Versión digital.
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Para el presente asunto, este Colegiado no comparte las alegaciones tajantes
de caducidad esgrimidas por el interesado, toda vez que la aplicación del
numeral en el cual basa su posición, sea el artículo 340 de la LGAP, no debe
realizarse de forma irrestricta para todos los procedimientos administrativos,
sino que para ello debe prestarse atención a elementos particulares que el
mismo numeral señala, tal y como lo dispone su inciso 1):
“1) Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de
causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la
Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la
caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso previsto en el párrafo final del artículo 339 de este Código.” (El resaltado no es del
original)
Así, el párrafo final del artículo 339 de la LGAP, refiere a los institutos del
desistimiento y de la renuncia, prescribiendo: “Si la cuestión suscitada por el expediente entrañare un interés general, o fuere conveniente sustanciarla
para su definición y esclarecimiento, la Administración limitará los efectos del
desistimiento o la renuncia a sus posibles consecuencias patrimoniales
respecto del interesado, y seguirá el procedimiento en lo demás…” (el
resaltado no es del original), a pesar de versar sobre otros institutos, como se
señaló supra, el artículo 340 inciso 1) del cuerpo normativo indicado, señala
expresamente la aplicación de dicho párrafo para cuestiones referentes a la
defensa previa que en este momento se trata.
De conformidad con los numerales expuestos, al momento de decidir sobre la
aplicación o no del instituto de la caducidad, debe valorarse si el objeto del
procedimiento específico reviste un interés general, ya que de ser así, y dada
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la trascendencia que un procedimiento con dichas características presenta para
los fines del Ordenamiento Jurídico y para un Estado de Derecho, el trámite
deberá continuarse aún y cuando hubiese operado el trascurso del tiempo que
prevé dicha acción extintiva, pudiendo concluirse que el ámbito que la
caducidad tiene en el procedimiento administrativo es bastante limitado, no
siendo procedente su aplicación de forma irrestricta, sino que debe atenderse a
la particularidad del interés general que el mismo pueda revestir.
Tenemos que la litis que se desarrolla en la especie, versa sobre un
procedimiento administrativo tendiente a dilucidar la comisión de una infracción
tributaria, relacionado con la imposición de una multa asociada al valor de
importación de la mercancía. Al respecto, es de aceptación general, la
importancia que reviste la puesta en práctica de la potestad sancionadora como
manifestación del ius puniendi del Estado, la cual es otorgada a la
Administración para que prevenga, y en su caso reprima, las vulneraciones del
Ordenamiento Jurídico en aquellos ámbitos de la realidad cuya intervención le
ha sido previa y legalmente encomendada, tal y como es el caso que nos
ocupa, donde se ventilan supuestas violaciones de un auxiliar de la función
pública, al régimen especial de responsabilidades que le han sido impuestas
por el propio Ordenamiento Jurídico Aduanero. La finalidad de la potestad sancionadora es proteger el interés general y los derechos de los Administrados, siendo que la imposición de las diferentes sanciones
existentes, corresponden a modalidades diferentes de protección de dicho
interés. Es más que evidente el interés general que genera la represión de conductas
previamente tipificadas, tales como las reprochadas al recurrente, donde en
razón de tal situación, y por disposición legal expresa, no puede aplicarse en
materia sancionatoria el instituto de la caducidad, dado que ello podría generar
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la impunidad respecto a situaciones que la propia legislación ha tomado como
trascendentales para el Estado y los derechos de los administrados.
En virtud de lo expuesto, aún y cuando el recurrente acierta en cuanto al
tiempo en que se ha dilatado la Administración Activa en la tramitación del
presente asunto, y este Tribunal reconoce la obligación de la Administración de
resolver los asuntos que entrañen su intervención, siendo que la finalización del
asunto que nos ocupa es representativo de un interés general, no opera en el
caso bajo análisis la defensa previa de caducidad prevista en el artículo 340 de
la LGAP, invocado por el recurrente, debiendo rechazar la excepción
planteada.
Habiéndose desvirtuado la existencia de aspectos sustanciales o procesales,
que por medio de la figura de las excepciones planteadas, pudieran producir la
desestimación de la pretensión sancionatoria de la Administración Activa, se
procede al conocimiento de las nulidades alegadas por el recurrente.
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VI. Sobre las Nulidades
Por ser este Tribunal un órgano contralor de legalidad y en atención a la
solicitud expresa del recurrente, se procede a efectuar en forma precedente, la
revisión de las actuaciones administrativas desde el punto de vista del respeto
de los derechos constitucionales y legales que el Ordenamiento Jurídico
garantiza al afectado, pues se está ante una manifestación directa del ejercicio
de la Potestad Sancionadora de la Administración.
Sobre la competencia de la Aduana y la normativa aplicable en materia de valoración de vehículos.
Manifiesta la recurrente que no existe evidencia que se consultara al órgano
competente, lo que hace que el acto sea ilegal.
En este punto hace ver el Tribunal que el argumento de defensa está
relacionado con el procedimiento determinativo de la obligación tributaria
producido durante el despacho aduanero y del ejercicio del control inmediato,
tema que ha sido tratado de forma reiterada por este Colegiado, al analizar la
competencia de las autoridades aduaneras al verificar y supervisar el valor de
los vehículos, cuando conoce el fondo de los recursos de apelación que
discuten los ajustes en materia de valoración de mercancías. Sin embargo, el
objeto del presente caso, no trata de un procedimiento determinativo por el
ajuste del elemento valor, sino que el agente aduanero viene defendiéndose y
planteando los recursos que la legislación aduanera pone a su alcance dentro
del procedimiento sancionatorio, toda vez, que ha quedado demostrado en
autos que el ajuste del elemento valor realizado por la Aduana Santamaría,
durante el proceso de despacho de la declaración aduanera de repetida cita, no
fue objeto de impugnación por el interesado, a tenor de lo dispuesto por el
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artículo 198 de la LGA y que además está bien acreditada la cancelación de la
diferencia de impuestos por la suma de ¢157.024,63 a través del sistema de
pagos SINPE (ver hechos probados 3, 4 y 5).
En consecuencia, tenemos que ese acto de modificación de la obligación
tributaria aduanera quedó firme, ya que si el administrado hubiese tenido
discrepancias con la decisión de la aduana respecto de la modificación de la
obligación tributaria y el ajuste correspondiente, debió en el momento procesal
oportuno ejercer su derecho de defensa presentando los recursos de ley,
facultad que no ejerció tal y como ha quedado demostrado y discutiendo como
lo hace en esta litis, sobre cuáles características corresponden a la nueva clase
tributaria o si, como lo indica, los parámetros de CARTICA se establecen bajo
criterios subjetivos, entre otros argumentos de fondo sobre el ajuste. Discusión
jurídica que no forma parte del procedimiento sancionatorio, puesto que lo que
se ventila es la aplicación de una sanción por la infracción tributaria establecida
en el artículo 242 de la LGA.
En razón de ello, es claro que no es legalmente procedente que pretenda en
este momento, mezclar, confundir o pretender unificar la litis u objeto de dos
procedimientos que conforme con la normativa aduanera son claramente
diferenciados, tienen su propia finalidad, se dan en momentos diferentes de la
operativa aduanera, tienen sus propias etapas y en los cuales existe un
momento procesal oportuno para que las personas que se sientan afectadas,
puedan oponerse a los actos que emita la Administración, garantizándose en
cada uno de ellos, una fase de revisión de lo actuado, que concluye incluso con
la posibilidad de impugnar ante este Tribunal, las actuaciones.
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
Así, en primer término debemos de señalar que el procedimiento de despacho
aduanero de las mercancías, que conforme con el artículo 51 del CAUCA , “…es
el conjunto de actos necesarios para someterlas a un régimen aduanero, que concluye
con el levante de las mismas…”, se realiza cuando las mercancías están bajo
control de las autoridades aduaneras y es el procedimiento que
necesariamente debe aplicarse para someter las mercancías al régimen de
importación definitiva.
Dentro de este procedimiento, la administración aduanera, obedeciendo a
criterios de riesgo, selectividad y aleatoriedad, decide en algunos casos, no
verificar la autodeterminación de la obligación tributaria aduanera realizada por
el agente aduanero, es decir, no ejercer sus facultades de control inmediato, o
sea, el despacho se tramita sin revisión o participación de la autoridad
aduanera2, o bien, puede intervenir la aduana revisando en este procedimiento
de despacho lo actuado por el agente, en cuyo caso podrá hacerlo de dos
formas: realizando una verificación únicamente documental3 o mediante el
reconocimiento físico y documental de las mercancías que se presentan para
ser importadas4. En estos últimos casos, decimos que las autoridades
aduaneras, sí ejercieron sus facultades de control inmediato, puesto que
estando las mercancías aún bajo su poder y custodia, se revisó o verificó los
datos declarados.
En estos últimos dos supuestos, como existe participación de las autoridades
aduaneras verificando lo actuado por el agente aduanero, podrían dentro de
este procedimiento de despacho, generarse discrepancias entre la información
declarada por el agente y lo que estima la aduana debió declararse, lo cual
2 Lo que comúnmente se denomina un despacho con luz verde.3 Despacho con luz amarilla.4 Es el conocido despacho con luz roja en que quehacer aduanero.
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entonces produce que la Administración, por medio del sistema informático, le
notifique al agente aduanero, cambios, modificaciones o ajustes de alguno de
los elementos de la obligación tributaria aduanera y las diferencias de
impuestos que tales cambios ocasionan, otorgándole al afectado un plazo de
tres días para que, de estimarlo necesario, se oponga a lo actuado por la
Aduana en ese procedimiento de despacho, mediante la interposición de los
recursos ordinarios de reconsideración y apelación en los términos del artículo
198 de la LGA. Ese es el momento procesal oportuno y la forma, para que quien se sienta afectado, impugne los cambios que se le están efectuando.
En el caso concreto, ese era la oportunidad procesal para que la recurrente , si
se sentía agraviado con el cambio realizado que le estaba notificando la
aduana, y en general con lo que estaba actuando el funcionario aduanero,
debía utilizar para presentar las impugnaciones respectivas, alegando lo que
estimase necesario, y no dentro del procedimiento sancionatorio cuya
naturaleza y finalidad son absolutamente diferentes, a pretender oponerse a
aquellos cambios o a la forma en que se actuó en aquel momento, siendo que
en aquella oportunidad consintió sin controversia, según está demostrado en
expediente, y pretende ahora por la vía de la apelación del procedimiento de
sanción, que el Tribunal entre a revisar un procedimiento de despacho que es
definitivo para el recurrente y para lo cual este Tribunal no tiene competencia,
porque desborda o se aparta de la litis que está conociendo.
En efecto, recordemos que el Tribunal Aduanero, es un órgano contralor no
jerárquico del Servicio Nacional de Aduanas, y en ese sentido sólo puede
entrar a conocer de un determinado asunto, si se ha interpuesto un recurso de
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apelación, conforme con lo indicado por el artículo 181 de la Ley General de la
Administración Pública, en relación con el artículo 205 de la LGA, que dispone:
“Artículo 181.-
El contralor no jerárquico podrá revisar sólo la legalidad del acto y en virtud de recurso administrativo , y decidirá dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el recurrente, pero podrá aplicar una norma no invocada en el recurso. “
De lo anterior se sigue que la competencia de este Tribunal para revisar el
presente asunto, viene dada en razón de que se presentó un recurso de
apelación contra la sanción impuesta por la Aduana Santamaría. En
consecuencia el Tribunal tiene limitada su competencia para la revisión de la
multa impuesta, verificando si dentro del procedimiento sancionatorio se han
respetado todas las formalidades y no se ha generado indefensión al
recurrente, además de la revisión del fondo del asunto, pero no puede este
Tribunal conociendo del presente recurso de apelación, ir más allá, y por esta
vía reabrir la discusión del ajuste que se le realizó a la declaración aduanera
del presente caso, y revisar si al ajuste estuvo o no ajustado a derecho, porque
reiteramos es una litis o controversia ajena a las presentes diligencias, para lo
cual no existe competencia del Tribunal en este momento procesal.
En efecto, en el presente asunto debemos reafirmar que estamos ante un
procedimiento sancionatorio para aplicar multa, que se da un momento
posterior, y que sirvió de antecedente para la apertura del presente
procedimiento sancionatorio, que está establecido en los artículos 234 de la
LGA y 533 y siguientes de su Reglamento, y que es un procedimiento de
sanción iniciado por la Aduana contra la agente de aduanas αααα, al estimar
que es acreedora a la sanción de una multa equivalente al valor aduanero de la
mercancía, prevista en el artículo 242 del citado cuerpo de leyes, por efectuar
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una incorrecta descripción de las extras del vehículo, lo cual implicó un cambio
en la clase tributaria y el valor de importación y generó una diferencia de
impuestos a favor del Fisco.
Por tanto, si el recurrente estaba inconforme con la citada modificación a la
obligación tributaria aduanera realizada por la aduana con el ajuste
correspondiente, debió oponerse formalmente dentro del plazo de tres días
posteriores a la notificación del acto que consideró lesivo, interponiendo los
recursos que la LGA le otorga al efecto en su numeral 198, facultad que no
practicó tal y como ha quedado demostrado en expediente, por lo que sobre lo
argumentado evidentemente no entra a analizar este Tribunal, y en
consecuencia, no valora o se pronuncia sobre si la modificación estuvo correcta
en relación con la aplicación de AUTO VALOR y sobre el órgano competente
para establecer la clase tributaria del vehículo usado nacionalizado con la
declaración aduanera de repetida cita, porque tal procedimiento ya quedó firme
y no es el objeto de la presente litis, tal y como ya se señaló. No obstante, al
entrar a analizar el fondo del asunto, en concreto, al examinar la conducta que
se le se atribuye como reprochable a la recurrente y el tipo aplicado, esto es, el
artículo 242 de la LGA, en virtud de imputársele un error señalado en la
declaración aduanera de cita, se hará referencia a la normativa especial, de
obligado acatamiento que el recurrente estaba compelido a cumplir en el
presente caso. En consecuencia no corresponde declarar la nulidad del
procedimiento sancionatorio al no existir en este procedimiento de imposición
de multa la nulidad alegada.
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
Sobre la responsabilidad del importador, consignatario y del agente aduanero.
Considera la recurrente que el agente persona jurídica al ostentar la representación
legal del importador debió de haber participado en el procedimiento como parte con el
fin de determinar la verdad real de los hechos, estimando además esa ausencia
violenta el principio constitucional del debido proceso.
Sobre el tema se reitera que el objeto del presente caso, no trata de un
procedimiento determinativo por el ajuste del elemento valor, sino que como se
indicó supra, el agente aduanero viene defendiéndose y planteando los
recursos que la legislación aduanera pone a su alcance dentro del
procedimiento sancionatorio.
Este aspecto de la responsabilidad ha sido uno de los puntos que más
desarrollo ha tenido en la resolución de casos ante esta Sede, por la infracción
contenida descrita en el numeral 242 de la LGA, procurándose analizar la
naturaleza misma de las responsabilidades de las personas que intervienen
dentro de los procedimientos derivados de la materia aduanera, haciéndole ver
que la responsabilidad del agente aduanero lejos de poder considerarse una
posición arbitraria, la misma es producto de un régimen especial establecido
por el Ordenamiento Jurídico Aduanero5, en el cual cada uno de los actores
que intervienen en diversos regímenes aduaneros, en condición de auxiliar de
la función pública, lo es el agente aduanero quien debe conocer y aplicar;
reglas arancelarias y no arancelarias al momento de presentar los DUAS.
5 Ver Sentencias de este Tribunal números: 108, 158, 167 y 173, 189 todas correspondientes al año 2010.
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
Así, los agentes aduaneros, son auxiliares de la función pública -según se
indicó en el apartado de las excepciones-, siendo asesores en la materia
técnica aduanera y de comercio exterior, llevando a cabo una labor de
coadyuvancia con los órganos de la Administración en la gestión pública
aduanera; resumiéndose su razón de ser en una atención más técnica y
especializada a los administrados y es precisamente en razón de las funciones
de los agentes aduaneros y la relevancia que sus competencias revisten para
el interés público, que se generan en la persona de estos auxiliares de la
función pública una serie de obligaciones y responsabilidades, que vienen a
regir el ejercicio de su labor. Como consecuencia de este régimen de
responsabilidad, los agentes aduaneros no solamente serán garantes ante el
importador o exportador, personas a las que representan en los despachos
aduaneros, sino también ante el Fisco, como consecuencia precisamente del
mandato que ostentan y de las funciones que desempeñan como
coadyuvantes de la Administración, tal y como se expuso líneas atrás.
En relación a la responsabilidad del importador, no debe ser confundida,
cuando se trate de un procedimiento determinativo o del procedimiento
sancionatorio, ya que el sujeto pasivo de la obligación tributaria aduanera, sea
el obligado a su cumplimiento, es el contribuyente, o quien resulte responsable
del pago, en razón de las obligaciones que le impone la ley, por lo que sujeto
pasivo no será solamente quien realice directamente el hecho imponible
(contribuyente) sino también otras personas a quienes la ley denomina
“responsables”, aún cuando sean ajenos al mismo, es decir, son responsables
u obligados por deuda ajena6. En esta última categoría se encuentra situado el
agente aduanero, quien resulta ser solidariamente responsable junto con su
mandante por el pago del adeudo tributario, sus intereses, multas y demás
6 Ver artículos 21 del Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano, en adelante RECAUCA, 54 de la LGA y 15, 17, 20 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
recargos correspondientes que surjan o se deriven de las operaciones
aduaneras en que intervengan,7 razón por la cual, podrá la Administración,
cuando determine la existencia de sumas pendientes de cancelar, elegir si
dirige su acción cobratoria contra el consignatario o consignante de las
mercancías, según se esté ante importaciones o exportaciones, o bien, contra
el agente aduanero que como representante legal de su mandante, actuó en el
despacho aduanero de las mismas.
En este punto, cuando se está en presencia de procedimientos sancionatorios,
como el presente, al tratarse de materia impositiva, y al ser la sanción personalísima, debe individualizarse la acción u omisión que señala el tipo
infraccional, siendo que el elemento que determina la persona contra la cual se
instruye el procedimiento, viene establecida por la tipicidad de su conducta, por
lo que es preciso determinar si la conducta se adecúa a los supuestos
establecidos en la norma y que la misma le sea atribuible a título de dolo o
culpa, sin que concurra ninguna eximente de responsabilidad. En razón de lo
anterior, a diferencia de los procedimientos de ajuste y modificación de la
obligación tributaria aduanera, la responsabilidad que se determina en los
procedimientos sancionatorios es personal, la cual viene definida por lo que
establece el tipo sancionatorio específico.
De esta forma, en el caso de la infracción tributaria aduanera señalada por el
citado artículo 242 de la LGA, objeto de la presente litis, tenemos que será
sancionada únicamente la conducta que se ajuste a la descripción dada por el
tipo indicado, siendo que en el caso de marras, es la conducta de la agente de
aduanas αααα, persona física, la que encuadra en el tipo indicado y no la
7 Ver artículos 17 del Código Aduanero Uniforme Centroamericano, en adelante CAUCA, 21 del RECAUCA y 36 de la LGA.
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
actuación del importador o de la agencia aduanal, aspecto sobre el cual se
ahondará en el apartado de fondo de la presente resolución.
Por ello el tema de la responsabilidad tratándose de procedimientos
sancionatorios, va a considerar únicamente aquellas personas o partes cuya
conducta eventualmente se adecúe al tipo descrito en la norma (LGA),
resultando inadmisibles los argumentos donde se pretende traer al caso a otras
personas ajenas a la condición de agente aduanero declarante.
Improcedencia de la sanción por no existir perjuicio fiscal.
En esencia alega en este extremo la recurrente, que el artículo 242 presupone la
existencia real de un perjuicio fiscal, siendo que todos los aspectos propios de la
declaración aduanera fueron declarados correctamente, es decir no hubo ningún error
en esa declaración.
Sobre este alegato de la recurrente, más adelante, al analizar el fondo del caso
se revisará con profundidad el tipo sancionador (242 LGA) que aplicó la
aduana, entre ellos se abordará el tema del perjuicio fiscal. No obstante,
resulta oportuno hacer mención de reiteradas resoluciones del Tribunal8
haciendo ver que el argumento de que no se produjo lesión porque se pagó la
diferencia tributaria antes del levante de la mercancía, no es de recibo para
eliminar la posible sanción, toda vez que la actuación del agente aduanero
derivó un perjuicio fiscal, afectando el Erario Público. En efecto, al revisar la
Declaración Aduanera αααα, en la pantalla denominada “Talones del DUA”,
visible a folio 74 del expediente, consta un primer pago realizado el 15 de enero
8 Entre otras ver la sentencia número 229-08 del 9-10-08.
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
de 2008, por la suma de ¢1,160.470,65. Asimismo, aparece consignado un
segundo pago por un monto de ¢157.024,63 cancelado el 18 de enero de 2008.
Así las cosas, si no hubiese sido por la acción preventiva y oportuna del
funcionario aduanero, a quien le correspondió revisar la declaración- canal rojo-
que corre a folios 14-17, se percata del error cometido por la agente de
aduanas, logrando corregirlo y permitir a la aduana recuperar la diferencia de
impuestos adeudada, porque en efecto al momento de la verificación física a
cargo del funcionario de la aduana, se cubrió la totalidad del adeudo tributario
determinado por la Administración, de lo contrario el Fisco no hubiese podido
en ese momento resarcirse del perjuicio causado, antes de autorizar el levante
o salida de la mercancía del recinto fiscalizado. De los autos se concluye, que
el perjuicio económico se causó, pues se consumó en el momento mismo en
que la agente de aduanas consignó en forma errónea las extras del automotor
y por consiguiente una clase tributaria y valor incorrectas. Todo ello, implicó
que el declarante consignara un valor de importación inferior, y cancelara un
monto menor al que correspondía.
El monto correcto por concepto de obligación tributaria fue establecido en virtud
de la acción preventiva y precisa de la autoridad aduanera al momento de la verificación inmediata por corresponder canal rojo, por lo que no resulta
atendible el argumento de que no hubo perjuicio fiscal. De tal suerte que si el
funcionario no lo detecta durante el procedimiento de verificación, el vehículo
hubiese salido del control aduanero sin haber pagado los impuestos que
efectivamente le correspondía, prolongando en el tiempo el perjuicio fiscal y
afectando así los intereses patrimoniales del Estado, por lo que no lleva razón
la recurrente en sus manifestaciones, quien además no considera los efectos
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propios del sistema de determinación a cargo del contribuyente o declaración
autodeterminada.
Por lo tanto se rechazan estos extremos del recurso de apelación.
Constitucionalidad del numeral 242 de la LGA y violación a los principios de igualdad, racionalidad, proporcionalidad y derecho fundamental al trabajo.
En tal sentido apunta el recurrente que se valore el expediente de la Sala Constitucional en la que admite una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 242 de la LGA, por violación de los principios de igualdad, de razonabilidad, proporcionalidad y el derecho fundamental al trabajo.
La Administración, en la sustanciación de procedimientos administrativos
sancionatorios está vinculada al irrestricto respeto de los principios y derechos
constitucionales, verbigracia, legalidad, interdicción de la arbitrariedad,
tipicidad, culpabilidad, razonabilidad, proporcionalidad, entro otros que lo
conforman. En cuanto a estos dos últimos, se puede decir que conducen
siempre al análisis de la relación entre los medios y los fines de una norma y su
compatibilidad con el Ordenamiento Constitucional. El ejercicio del poder del
Estado de regular los derechos fundamentales, por ejemplo la potestad
sancionadora estatal como resulta ser el caso concreto, encuentra una barrera
infranqueable: para ser razonable, los medios deben guardar una relación
adecuada y proporcionada con los fines y, además, la medida no debe alterar
el contenido esencial de los derechos y las garantías constitucionales. El
derecho exige una base racional, al ser un orden humano, es imprescindible
recurrir a sus “razones” para otorgarle justificación, así, la razonabilidad es un
factor que legitima la aplicación del derecho.
En síntesis, la razonabilidad y la proporcionalidad, son principios generales del
derecho, que operan como un límite constitucional al poder del Estado, y como
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un criterio de control de las normas de modo que su contenido sea conforme al
Ordenamiento Jurídico y que los derechos fundamentales no se vean afectados
o alterados en su contenido esencial, de esta forma los mismos fungen como
criterios en el control de constitucionalidad de las normas. Así, la Sala
Constitucional en cuanto a dichos principios, ha señalado:
“De conformidad con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, parámetros de constitucionalidad según la reiterada jurisprudencia, este principio de razonabilidad surge del llamado "debido proceso substantivo", que significa que los actos públicos deben contener un substrato de justicia intrínseca, de modo que cuando de restricción a determinados derechos se trata, esta regla impone el deber de que dicha limitación se encuentre justificada por una razón de peso suficiente para legitimar su contradicción con el principio general de igualdad. Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad -o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción que será adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad…”9
En lo que al control de la potestad sancionatoria se refiere, los principios
expuestos implican una necesaria correlación entre la infracción cometida y la
sanción a aplicar, teniendo presentes las particulares circunstancias de cada
9 Ver las resoluciones números 2008-000593 del 16 de enero de 2008, 2008-001571 del 30 de enero de 2008 y 2008-05179 del 4 de abril de 2008, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
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caso.10 Siendo que el establecimiento de una determinada sanción debe
corresponder de forma plena al ilícito administrativo, la sanción impuesta debe
constituir una medida estrictamente necesaria para alcanzar el objetivo
buscado; por ende, no sólo es necesaria la previa tipificación legislativa de la
infracción y la sanción aplicable, como se hará ver más adelante, sino la
posterior adecuación de la referida sanción al caso específico, lo que requiere
la valoración de la culpabilidad del infractor, así como la de la gravedad de los
hechos. La valoración de todos estos aspectos únicamente es posible frente a
las circunstancias del caso concreto que, al fin y al cabo, serán las que
determinen la específica sanción a imponer.11
Caracterizados los principios que se refutan como violentados, debe tener
presente el recurrente que el tema de la proporcionalidad o razonabilidad de
una norma, es un aspecto de carácter constitucional, reservado exclusivamente
a la Sala Constitucionalidad, en caso de un eventual roce de determinada ley
con nuestra Carta Magna, que podría dar base a una Acción de
Inconstitucionalidad, resultando a todas luces evidente que no le corresponde a
este Tribunal Administrativo pronunciamiento alguno al respecto. A contrario
sensu, mientras el numeral 242 de la LGA forme parte del Ordenamiento
Jurídico costarricense, es de aplicación obligatoria por parte del operador
jurídico, máxime en este caso, donde se ha confirmado en reiteradas ocasiones
la constitucionalidad de dicho tipo infraccional12. En este mismo sentido, se le
10 “(...) el principio opera en dos planos: en el normativo, de tal manera que las disposiciones generales han de cuidarse de que las sanciones que asignen a las infracciones sean proporcionales a éstas; y en el de aplicación, de tal manera que las sanciones singulares que se impongan sean igualmente proporcionales a las infracciones concretas imputadas” NIETO GARCÍA, Alejandro. “Derecho Administrativo Sancionador”. Editorial Tecnos S.A., Madrid, 2005, pp. 351.
11 Dictamen C-222-2001 de la Procuraduría General de la República.
12 Ver Votos números 4895 del 22 de mayo de 2002, 5891 del 24 de marzo de 2010 y 3640 del 14 de marzo de 2012.
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hace ver al recurrente que la Acción de Inconstitucionalidad por él señalada
contra el Artículo 242 de la LGA, tramitada bajo el expediente 10-003292-0007-
CO de la Sala Constitucional, fue resuelta a través de la Resolución número
5891-2010 de las catorce horas y cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de
marzo del dos mil diez, declarándose la misma sin lugar. (Ver Resultando VII)
En consecuencia, al mantenerse vigente la norma en cuestión en nuestro
Ordenamiento Jurídico, en acatamiento al principio de inderogabilidad singular
de las normas, consagrado en el numeral 13 de la Ley General de la
Administración Pública (en adelante LGAP), este Tribunal está obligado a
aplicarla y cumplirla, a tenor del principio de legalidad contenido en los artículos
11 de la Constitución Política de la República y 11 de la LGAP. Sobre la
improcedencia de desaplicar administrativamente disposiciones generales
alegando vicios de constitucionalidad, la Procuraduría General de la República
en reiteradas oportunidades ha sostenido y mantenido el siguiente criterio:
“La existencia de una jurisdicción constitucional concentrada, como la que en nuestro país ejerce la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, confiere al órgano respectivo el monopolio de la potestad de declarar la inconstitucionalidad de las normas que integran el ordenamiento jurídico. Mientras una declaratoria de esa naturaleza no se produzca, los otros operadores jurídicos no pueden dejar de aplicarlas, ni mucho menos declarar su nulidad, especialmente tratándose de normas de rango legal. Seguirán gozando de la presunción de legitimidad constitucional, que deriva de la majestad de la ley como expresión de la voluntad popular, en caso, y en obsequio al principio de seguridad jurídica, en general. (…) el operador jurídico tiene el deber de interpretar e integrar el ordenamiento a la luz de los preceptos y valores constitucionales, cuyo sentido y alcance se delimitan en atención a la jurisprudencia de la Sala Constitucional, como intérprete privilegiado de los mismos (artículos 1 y 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional), a través de este procedimiento podrá, al menos en determinadas hipótesis, conciliar aparentes anomalías que puedan aparecer en el ordenamiento
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infraconstitucional…” Dictamen C-044-99 de 22 de febrero de 1999 (El subrayado no es del original).
Así las cosas, y aún y cuando como quedó plasmado anteriormente, el análisis
de razonabilidad o proporcionalidad del artículo 242 de la LGA no forma parte
de las funciones otorgadas por ley a este Órgano de Alzada, es substancial
dejar claro que, siendo el bien jurídico tutelado por dicho tipo infraccional el
control aduanero, la percepción o recaudación eficiente de tributos, además de
la represión de conductas ilícitas, y siendo que la razonabilidad de una norma
jurídica debe verse en la proporcionalidad del medio respecto al fin perseguido
(fin público), resulta necesario, hacer alusión brevemente a la relación existente
entre el control que ejerce la Autoridad Aduanera y el ejercicio de los agentes
aduaneros, en virtud de que a éstos, en su condición de auxiliares de la función
pública aduanera, les corresponde coadyuvar en el ejercicio del control bajo un
régimen especial de responsabilidades, al contar con mayores requisitos y
obligaciones, entre los cuales destaca el deber de colaboración, puesto que les
incumbe, entre otros aspectos, velar por el cumplimiento de las obligaciones
aduaneras y aplicación de las regulaciones que el Ordenamiento Jurídico ha
establecido al efecto y que en caso de incumplimiento, como se dio en la
especie, conlleva la imposición de las sanciones correspondientes por el
quebrando al régimen jurídico aduanero tal y como ampliamente se analizará
más adelante.
Adicionalmente, el recurrente pretende, que en razón de los principios
expuestos, le sea aplicado el numeral 231 de la LGA13. Al respecto, aún y
13 Artículo 231.—Aplicación de sanciones. Las infracciones administrativas y las infracciones tributarias aduaneras serán sancionables, en vía administrativa, por la autoridad aduanera que conozca del respectivo procedimiento administrativo. Serán eximentes de responsabilidad, los errores materiales o de hecho sin incidencia fiscal, la fuerza mayor y el caso fortuito, en aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
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cuando el artículo señalado regula las causas eximentes de culpabilidad, y tal
estadio de la Teoría del Delito será analizado en el apartado de fondo, es
importante señalar desde ya, y dado que la base de tal solicitud radica en la
consideración del agente aduanero de que la sanción de cita es más gravosa
que la supuesta falta cometida, que en cuanto a la desproporcionalidad entre
dichos elementos existe una creencia popular que considera que las sanciones
están ligadas directamente al perjuicio fiscal de manera que si el perjuicio fiscal
es ínfimo así debe ser la sanción, es decir, se busca una especie de regla
matemática en el sentido de que la sanción es directamente proporcional a la
acción ilícita cometida. Sin embargo, en el plano jurídico se explica bajo otra
óptica la estructura seguida en la ley aduanera para las llamadas infracciones
aduaneras.
Si bien la división que se opera en la clasificación en penales, tributarias y
administrativas, se da por el bien jurídico tutelado, baste señalar que las
administrativas, que ahora interesan, se establecen para garantizar el orden
administrativo, y como cualquier régimen punitivo, tratan de minimizar la
incidencia en las violaciones a ese orden. Los Auxiliares de la Función Pública
están supeditados a un régimen estatutario (disciplinario) que contiene
obligaciones, deberes y derechos de obligado acatamiento cuya violación
apareja la aplicación de ese régimen sancionatorio establecido por el legislador
que ha calificado las conductas infraccionales y las ha “dosificado” según la
gravedad de la falta o conducta típica asignando una sanción dentro de un
rango limitado, principalmente, por los preceptos constitucionales.
La facultad de la autoridad aduanera para sancionar las infracciones reguladas en este capítulo, prescribe en seis años contados a partir de la comisión de las infracciones. El término de prescripción de la acción sancionatoria se interrumpirá desde que se le notifique al supuesto infractor la sanción aplicable en los términos del artículo 234 de esta Ley.
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Como bien lo ha reiterado la Sala Constitucional:
“… nuestro sistema normativo ha establecido de manera coherente la posibilidad para los agentes aduaneros de ser auxiliares de la función pública aduanera, pero tal atribución no es de manera alguna irrestricta sino que, precisamente por la naturaleza de la función que se les ha encomendado a estos agentes, se hace indispensable no solo el cumplimiento a cabalidad de las obligaciones que se les ha impuesto sino también, la existencia de mecanismos de fiscalización y control que permitan a la Administración velar por el correcto y efectivo ejercicio de la gestión pública aduanera. De la normativa citada supra resulta evidente que todo auxiliar de la función pública aduanera, ha de tener pleno conocimiento de sus atribuciones, deberes y obligaciones desde el momento mismo en que es autorizado para desempeñarse como tal y por ende, además de conocer perfectamente sus derechos, también tiene la posibilidad de tener conocimiento de todas sus obligaciones así como de las correspondientes sanciones que acarrea el incumplimiento de aquellas ya que, en todo caso, la responsabilidad recae directamente sobre ese auxiliar.” En síntesis, las “infracciones pueden ser penalizadas con la suspensión del auxiliar de la función pública aduanera o bien, con una multa y la determinación de las mismas dependerá de la gravedad de la falta cometida” (Sentencia número 843-02).
En otros términos, cuando se habla de las infracciones administrativas, se debe
tener en cuenta el bien jurídico que se tutela, lo que nos da un parámetro válido
para entender la ratio esendi de la sanción independientemente de los efectos
colaterales que se den incluso de corte tributario. En ese orden, se tienen
acciones y omisiones que si bien violan el Régimen Jurídico Aduanero y se
crean los diferentes tipos, su sanción no es considerada de alta gravedad y en
consecuencia solo alcanza los cien pesos centroamericanos y de ahí hasta las
más “castigadas” conductas que la política punitiva considera graves se
sancionan con la suspensión de un año del auxiliar de la función pública
aduanera. En consecuencia, en el presente caso se valora la acción
desplegada por el agente aduanero al momento de efectuar la Declaración
Aduanera de cita, en la que consigna datos erróneos respecto de la mercancía
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amparada a la misma, configurando una conducta típica sancionable con una
pérdida pecuniaria, independientemente de si la acción que produce un ajuste
en la obligación tributaria es exigua o no, siempre que la misma signifique una
vulneración del régimen jurídico aduanero que cause un perjuicio fiscal superior
a cien pesos centroamericanos y no constituya suspensión o delito, lo cual
efectivamente se dio en autos, como se analizará más adelante. Además,
debe tenerse presente que no existe una graduación de penas que permita a
este Órgano de Alzada aplicarlo conforme la gravedad de los hechos, por lo
que no es de recibo dicho argumento.
En relación al argumento sobre que la sanción prevista en el numeral 242 de la
LGA es desproporcionada y contraria al derecho fundamental al trabajo, valga
la pena señalarle al interesado, que la propia Sala Constitucional, mediante la
resolución que declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad que él mismo
señala, se pronunció al respecto, fundamentando:
“En el ámbito del derecho administrativo sancionador, ciertamente resultan de aplicación los principios de razonabilidad y proporcionalidad de la sanción. El accionante alega que la sanción prevista en la norma impugnada es irrazonable, desproporcionada, confiscatoria y violatoria de los derechos de propiedad e igualdad. No obstante, a juicio de esta Sala no lleva razón el accionante. El legislador tiene la competencia para crear los tipos penales e infracciones administrativas que estime necesarios para tutelar los bienes jurídicos considerados valiosos para la sociedad. La norma dispone que constituirá infracción tributaria aduanera, toda acción u omisión que signifique una vulneración del régimen jurídico aduanero que cause un perjuicio superior a cien pesos centroamericanos. De una lectura del texto se infiere que no se establece una sanción única para la conducta tipificada, sino que el monto de la misma dependerá del valor aduanero de las mercancías. La circunstancia de que las multas resulten altas en relación con los ingresos percibidos por el accionante –hecho que por lo demás no ha sido acreditado- no involucra un problema de constitucionalidad. …Así las cosas, no encuentra la Sala razones para estimar la acción, por lo que procede rechazarla por el fondo” (El resaltado no es del original)
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Queda claro de lo anterior, que ya nuestro Tribunal Constitucional estableció
que el hecho de que las multas que puedan fijarse en razón de la aplicación del
numeral 242 de la LGA puedan resultar altas, la misma no resulta irrazonable,
desproporcionada o confiscatoria, indicando entre otras cosas, que el legislador
tiene la competencia para crear los tipos penales e infracciones administrativas
que estime necesarios para tutelar los bienes jurídicos considerados valiosos
para la sociedad, siendo que, tal y como se indicó supra, habiéndose valorado
la constitucionalidad de la norma apuntada, y formando parte la misma del
Ordenamiento Jurídico Aduanero, es obligación de las Autoridades Aduaneras
proceder a su aplicación en aquellos supuestos fácticos que así lo requieran,
no resultando de recibo los argumentos vertidos por el recurrente.
Nulidad por falta de legitimación pasiva
Establece la recurrente que se debe valorar la resolución DN-670-2011 de 17 de marzo de 2011 que sostiene por parte de la Dirección General de Aduanas que el despacho se efectuó a nombre y por cuenta de la agencia de aduanas para la que laboraba. Además alega que se violenta el principio de legalidad por no llamarse a todas las partes del asunto. Invoca asimismo lo dispuesto en el artículo 269 bis que le otorga la condición de responsables a las agencias de aduana sobe los actos de sus asistentes y demás personal acreditado.
Se desprende de esos argumentos que estima que en la especie se produce
nulidad por falta de legitimación pasiva, por que no se está involucrando o
notificando a la agencia de aduanas persona jurídica y demostrar la
responsabilidad que en forma solidaria deben asumir, lo anterior según lo
dispuesto con el régimen jurídico aplicable a las agencias de aduana.
Argumentos que no comparte este Tribunal, por cuanto la Ley General de
Aduanas para efecto del establecimiento de la responsabilidad disciplinaria
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de los agentes aduaneros, al corresponder a materia impositiva regula un
régimen especial, de forma tal que puede existir responsabilidad del agente
aduanero persona física o bien del agente aduanero persona jurídica, según se
cumplan los diferentes presupuestos de hecho que la normativa aduanera
determina para cada caso, tal y como se indicará posteriormente, siendo
importante de previo establecer el marco normativo que rige para el agente
aduanero, haciendo referencia en primer lugar a su responsabilidad
administrativa y patrimonial, para abordar posteriormente su responsabilidad
disciplinaria, temas que se retomarán al analizar el fondo del asunto.
En el régimen jurídico aduanero costarricense la Ley General de Aduanas
regula la figura del agente aduanero en el Título III, concerniente a los
Auxiliares de la Función Pública Aduanera, en cuyo Capítulo I, estatuye una
serie de disposiciones generales que rigen para todos los auxiliares, y en el
Capítulo II en forma específica prescribe una serie de disposiciones para el
Agente Aduanero, iniciando con el artículo 33, el cual lo define de la siguiente
forma:
“Artículo 33.—Concepto. El agente aduanero es el profesional auxiliar de la función
pública aduanera autorizado por el Ministerio de Hacienda para actuar, en su carácter de persona natural, con las condiciones y los requisitos establecidos en el
Código Aduanero Uniforme Centroamericano y en esta Ley, en la presentación
habitual de servicios a terceros, en los trámites, los regímenes y las operaciones
aduaneras.
El agente aduanero rendirá la declaración aduanera bajo fe de juramento y, en
consecuencia, los datos consignados en las declaraciones aduaneras que formule de
acuerdo con esta Ley, incluidos los relacionados con el cálculo aritmético de los
gravámenes que guarden conformidad con los antecedentes que legalmente le sirven
de base, podrán tenerse como ciertos por parte de la aduana, sin perjuicio de las
verificaciones y los controles que deberá practicar la autoridad aduanera dentro de sus
potestades de control y fiscalización.
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El agente aduanero será el representante legal de su mandante para las actuaciones y notificaciones del despacho aduanero y los actos que se deriven de él. En ese carácter, será el responsable civil ante su mandante por las lesiones patrimoniales que surjan como consecuencia del cumplimiento
de su mandato.” (El resaltado no es del original)
De la norma transcrita interesa destacar que por la importancia que reviste su
función para el interés público, se prescribió un deber de colaboración y
especial sujeción frente a la Autoridad Aduanera, (según se profundizará al
analizar el fondo del asunto) del cual se deriva que debe resguardar el
cumplimento de los regímenes, procedimientos y obligaciones aduaneras en
que intervenga, velando por que los mismos se realicen de conformidad con la
normativa aplicable y es por ello, entre otras razones, que en la legislación,
desde la entrada en vigencia del Protocolo de Modificación al Código Aduanero
Uniforme Centroamericano, mejor conocido como CAUCA II y de la Ley
General de Aduanas cuya vigencia de ambos instrumentos jurídicos se dio a
partir del 01 de julio de 1996, se autoriza para actuar, en su carácter de
persona natural, con las condiciones que la normativa que rige la materia
prescribe al efecto, en la presentación habitual de servicios a terceros, en los
trámites, los regímenes y las operaciones aduaneras, tanto es así que al
aprobar el Segundo Protocolo de Modificación al Código Aduanero Uniforme
Centroamericano (CAUCA III), en forma expresa nuestro país estableció una
reserva cuyo contenido implica que en Costa Rica no se pueden autorizar
agentes aduaneros personas jurídicas, habiendo quedado la redacción de la
siguiente forma:
“Artículo 16.—Agente aduanero. El agente aduanero es el Auxiliar autorizado para
actuar habitualmente, en nombre de terceros en los trámites, regímenes y operaciones
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aduaneras, en su carácter de persona natural, con las condiciones y requisitos
establecidos en este Código, Reglamento y la legislación nacional.
También podrán ser autorizadas como Agentes Aduaneros las personas jurídicas,
siempre que esté establecido en la legislación nacional. (2)(2) Con reserva de Costa Rica.La intervención del agente aduanero en los trámites, regímenes y operaciones
aduaneras, será regulada por la legislación nacional de cada país signatario
Nota: El artículo 2 de la Aprobación del Segundo Protocolo de Modificación al
Código Aduanero Uniforme Centroamericano establece: Las reservas hechas por
Costa Rica al artículo 16, en relación con el segundo párrafo, referente a las
personas jurídicas como agentes aduaneros consisten en la no aplicación de dichas
disposiciones en el territorio costarricense.”
No obstante, a efecto de respetar los derechos adquiridos de buena fe, si bien
actualmente está prohibida la autorización de nuevos agentes aduaneros
personas jurídicas, nuestro legislador mantuvo como excepción, las
autorizaciones otorgadas de previo a la entrada en vigencia de la Ley General
de Aduanas14, estableciendo el entonces artículo 253, que las empresas que
ostentaban la condición de agentes aduaneros personas jurídicas en ese
momento, deberían cumplir con las obligaciones y responsabilidades
establecidas para el auxiliar de la función pública aduanera y con el régimen
jurídico que la citada ley impone para el agente aduanero persona física,
14 Debe aclararse que el citado Artículo 253 de la LGA, corresponde actualmente al 268 del mismo cuerpo de leyes, cuya numeración se modificó con la reforma operada a la LGA a través de la Ley 8013 del 18 de agosto del 2000. A través de la citada disposición vía excepción se mantuvieron las autorizaciones otorgadas a los Agentes Aduaneros Personas Jurídicas que se había otorgado de “previo a la publicación de la Ley” la cual se dio a través de La Gaceta N° 212 del 08-11-95 No obstante lo anterior, en acatamiento a lo prescrito en el artículo 273 de la LGA, que sujetó la entrada en vigencia de la Ley General de Aduanas a la fecha en que entrada en rigor del CAUCA II, esa disposición surtió efecto a partir del 1 de julio de 2006, que entraron en vigencia ambos instrumentos jurídicos supra indicados.
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conforme al Título III, Capítulos I y II de la misma, incluyendo las regulaciones
relativas a la rendición de garantía.
Asimismo estipuló la obligación de tales empresas de contar, por lo menos, con
un agente aduanero persona física, en forma exclusiva y permanente para
intervenir en regímenes y operaciones aduaneras, indicando que esos agentes
representarán a la persona jurídica ante el Servicio Nacional de Aduanas.
Dentro de esa misma línea en el numeral 110 del Reglamento a la Ley de
Aduanas se dispone una exclusividad de la representación, esto es, el “agente
aduanero, persona física, debidamente autorizado por el Ministerio, ejercerá la
correduría aduanera en forma independiente, o representando a un solo agente
aduanero, persona jurídica.”
En consecuencia a partir de la fecha supra indicada, en nuestro país
únicamente se otorgan autorizaciones para agente aduanero persona natural,
siendo ello consecuente con la responsabilidad claramente delimitada para el
agente aduanero, entiéndase en Costa Rica, en términos generales en su
condición de persona física, salvo lo que posteriormente se indicará,
establecida en el artículo 86 de la misma Ley de Aduanas, estipulándose que
efectúa la declaración aduanera bajo fe de juramento, especificando su
responsabilidad en la declaración de los datos para determinar la obligación
tributaria aduanera que el ordenamiento jurídico exige al efecto, e inclusive la
obligatoriedad de tomar todas las previsiones necesarias para realizar la
correcta declaración aduanera, disposición que a la letra prescribe en lo
conducente:
“Para todos los efectos legales, la declaración aduanera efectuada por un agente aduanero se entenderá realizada bajo la fe del juramento. El agente aduanero
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será responsable de suministrar la información y los datos necesarios para determinar
la obligación tributaria aduanera, especialmente respecto de la descripción de la
mercancía, su clasificación arancelaria, el valor aduanero de las mercancías, la
cantidad, los tributos aplicables y el cumplimiento de las regulaciones arancelarias y
no arancelarias que rigen para las mercancías, según lo previsto en esta Ley, en otras
leyes y en las disposiciones aplicables.
Asimismo, el agente aduanero deberá consignar, bajo fe de juramento, el nombre, la
dirección exacta del domicilio y la cédula de identidad del consignatario, del importador
o consignante y del exportador, en su caso. Si se trata de personas jurídicas, dará fe
de su existencia, de la dirección exacta del domicilio de sus oficinas principales y de su
cédula jurídica. Para los efectos anteriores, el agente aduanero deberá tomar todas las previsiones necesarias, a fin de realizar correctamente la declaración aduanera, incluso la revisión física de las mercancías.” (El resaltado no es del
original)
De ahí que el agente aduanero persona física en principio, tiene la
responsabilidad de la correcta descripción de la mercancía, suministrando la
información y datos necesarios legalmente requeridos, incluyendo entre otros,
la clase tributaria de la mercancía y el valor de la mercancía, ya que en tal
condición, como asesor de comercio y aduanas está obligado a conocer los
mecanismos para poder determinar la obligación tributaria aduanera en todos
sus elementos, utilizando inclusive los diferentes medios que la normativa
provee al respecto, es decir, si el agente aduanero en razón de la naturaleza de
la mercancía, tiene duda sobre su información, con el objeto de declararlas
correctamente, puede a través de las actuaciones previas contenidas en la Ley
General de Aduanas, realizar el examen previo (artículo 84) a efecto de hacer
una declaración de la mercancía ajustada a la verdad real de los hechos,
pudiendo además solicitar, a la Autoridad Aduanera, en forma precedente a la
presentación de la respectiva declaración aduanera el criterio técnico
correspondiente. (Artículo 85 del mismo cuerpo de leyes).
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Además, estrechamente relacionado con lo anterior, y en razón de la falta de
legitimación pasiva alegada por el recurrente, a fin de determinar la
responsabilidad legal del agente aduanero, hacer ver este Tribunal que el tema
de la obligación tributaria, incluye la definición de quién es sujeto pasivo, quién
lo es por hecho propio o por responsabilidad ajena, es un asunto de reserva de
ley, y no puede antojadizamente variarse por la Autoridad Aduanera, ni por el
administrado.
Al respecto debe señalar que la obligación tributaria aduanera, es un vínculo
jurídico de carácter personal, que surge entre el Estado y el sujeto pasivo, en
cuanto ocurre el hecho generador previsto por la ley, es decir, en tanto se
realiza el presupuesto establecido en la ley para tipificar el tributo y que es
precisamente lo que da origen o nacimiento a aquella obligación, que está
constituida por los tributos exigibles en la importación y exportación de
mercancías. (Ver artículos 53 y 55 de la Ley General de Aduanas y 11 del
Código de Normas y Procedimientos Tributarios)15.
El sujeto pasivo de la obligación, que en condición de contribuyente, o quien
resulte responsable del pago, en razón de las obligaciones que le impone la ley
resulta ser el obligado a su cumplimiento. En otras palabras, sujeto pasivo no
es sólo quien efectúa directamente el hecho imponible (contribuyente) sino
también otras personas a quienes la ley denomina “responsables”, aún cuando
sean ajenos al hecho imponible, es decir, son responsables u obligados por
deuda ajena. (Ver artículos 21 RECAUCA, 54 de la Ley General de Aduanas y
15, 17, 20 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios).
En este último supuesto, -como responsable en virtud de la ley-, ubica nuestra
legislación al agente aduanero, a quien hace solidariamente responsable junto
15 Vigente al momento de los hechos.
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a su mandante, por el pago del adeudo tributario, sus intereses, multas y
demás recargos correspondientes que surjan o se deriven de las operaciones
aduaneras en que intervengan. (Ver artículos 17 CAUCA III, 21 RECAUCA, 36
de la Ley General de Aduanas). Resulta de ello, indubitable en nuestro
régimen jurídico aduanero, la responsabilidad solidaria del agente aduanero.
En consecuencia, puede la Administración Aduanera, cuando determine la
existencia de sumas pendientes de cancelar, elegir si dirige su acción
cobratoria contra el consignatario o consignante de las mercancías (según se
trate de importaciones o exportaciones), o bien, contra el agente aduanero que
en su carácter de representante legal de su mandante, actuó en el despacho
aduanero de las mercancías.
Así, el agente aduanero no sólo es representante legal del importador durante
el despacho y los actos que derivan de él, sino que también es responsable
solidario con éste por el pago del adeudo tributario, debiendo reiterar en el
sentido de que la representación que ejerce el agente respecto de su cliente, lo
es en razón de lo dispuesto por la ley, de ahí que no pueda el agente aduanero
voluntariamente abstraerse del régimen de responsabilidad solidaridad que
implica asumir el adeudo, y limitarse únicamente a obtener los beneficios
patrimoniales que la actividad de correduría aduanera le pueda generar, sin
perjuicio de las demás responsabilidades que genere su actuación, toda vez
que en razón de que se trata de una actividad en la que subyace el interés
público, existe un contenido mínimo regulado por el legislador que debe cumplir
quien voluntariamente decide dedicarse al ejercicio de este tipo de actividad de
coadyuvancia con el Servicio Nacional de Aduanas.
En efecto, la responsabilidad solidaria que se atribuye en forma genérica al
agente, se deriva de la representación legal que ejerce respecto del importador
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- consignatario de las mercancías. Así, constituyen la consecuencia económica
derivada de la representación, el vínculo establecido en virtud del mandato.
Dispone el Artículo 17 del CAUCA III:16
“El agente aduanero será solidariamente responsable con el declarante ante el fisco, por el pago de las obligaciones tributarias aduaneras derivadas de los trámites, los regímenes o las operaciones en que intervengan y por el pago de las diferencias, los intereses, las multas, los recargos y los ajustes correspondientes”.
Aclarada la representación legal y responsabilidad solidaria del agente
aduanero, estima este Tribunal que no lleva razón el recurrente al argumentar
que en razón de no involucrarse al consignatario o sujeto pasivo de la
obligación tributaria aduanera, ni notificarse a la agencia aduanera persona
jurídica y al ser esa persona jurídica la responsable según lo establece el
artículo 254 de la Ley General de Aduanas, todo el proceso está viciado de
nulidad, ya que como se indicó no debe confundirse lo concerniente a quién
puede ser el declarante del régimen, elegido por él en forma libre y voluntaria,
al cual se sometieron las mercancías a través de la presentación de la
declaración aduanera correspondiente, concepto que está claramente definido
en el artículo 4 del CAUCA, indicando que es “la persona que efectúa o en
nombre de la cual se efectúa una declaración de mercancías de conformidad
con éste Código y su Reglamento”. En consecuencia, con fundamento en la
disposición supra transcrita en efecto el declarante que aparece en la
declaración aduanera xxxx es la Agencia de Aduanas persona jurídica Alvaro
Araya Alfaro S.A. y ello no implica que solo por tal hecho deba inexorablemente
ser el sujeto responsable de la comisión de la infracción administrativa que se
imputa en la especie al agente aduanero persona física.
A diferencia de lo anterior, la Ley General de Aduanas para efecto del
establecimiento de la responsabilidad disciplinaria de los agentes
16 En igual sentido ver el Artículo 36 de la LGA.
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aduaneros, al ser materia impositiva regula un régimen diverso, de forma tal
que puede existir responsabilidad del agente aduanero persona física o bien
del agente aduanero persona jurídica, tal y como se señala de seguido.
El referido régimen dual en materia sancionatoria consiste en:
Responsabilidad disciplinaria del Agente Aduanero Persona Física: El mismo
responderá personalmente cuando su conducta se adecue a los supuestos
establecidos en alguna de las infracciones previamente tipificadas por la legislación
aduanera y la misma le sea atribuible a título de dolo o culpa, es decir, le sea
reprochable, sin que concurra ningún eximente de responsabilidad.
Responsabilidad disciplinaria del Agente Aduanero Persona Jurídica: Sobre el
agente aduanero, persona jurídica, las reglas a aplicar en materia sancionatoria, se
encuentran en el artículo 269 bis de ese cuerpo de leyes, en virtud de la modificación
de la numeración realizada por la Ley 8013 del 18 de agosto del 2000, que
expresamente delimita la responsabilidad en materia sancionatoria de las agencias de
aduana (persona jurídica) y la de los agentes de aduana persona física que laboran en
forma independiente o para una agencia de aduanas, al indicar el citado artículo:
“Artículo 269 bis.- Sanciones
Las sanciones previstas en esta Ley se impondrán a la persona jurídica, cuando se demuestre que los representantes legales o los personeros de la empresa han propiciado actos o hechos que posibilitan la sanción, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo anterior; en caso contrario, responderá únicamente el
agente de aduanas acreditado.” (Lo resaltado no es del texto).
En razón de que el artículo en análisis hace alusión a lo prescrito por el
numeral 269 de la misma Ley, al referirse a los actos o hechos que posibilitan
la sanción, se procede a su trascripción a efecto de clarificar los mismos, por
ser de especial relevancia en presente asunto.
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“Artículo 269.- ResponsabilidadLas empresas asumirán, en forma solidaria, la responsabilidad por los hechos y actos
de sus dependientes, cuando de ellos se derive un perjuicio tributario.
Una vez que la autoridad aduanera haya determinado el perjuicio tributario, la
Dirección General de Aduanas procederá a efectuar el débito correspondiente de la
cuenta corriente del agente aduanero persona jurídica, por el monto determinado.
La falta de pago tendrá como consecuencia la imposibilidad de realizar operaciones
aduaneras ulteriores; lo anterior sin perjuicio de las obligaciones y los deberes
previstos para los agentes aduaneros y de las sanciones aplicables por su ejercicio
personal. Los representantes legales de la persona jurídica serán responsables de girar las instrucciones, proveer los instrumentos necesarios para la correcta gestión de intermediación aduanera y cumplir las obligaciones que no le correspondan al agente aduanero persona física por su relación laboral.” (El
resaltado no es del texto)
De manera que según las disposiciones en análisis para que la Autoridad
competente pueda imponer una sanción a una agencia de aduanas persona
jurídica, es preciso que se cumplan con los presupuestos supra señalados,
razón por la cual en el caso concreto, tomando en cuenta la normativa citada,
se debe analizar si la sanción que la Aduana Santamaría le está imponiendo a
la agente de aduanas αααα, en su condición de agente persona natural,
responde a una conducta que sea atribuible al agente aduanero persona
jurídica o bien al agente persona física. Debe demostrarse en consecuencia, si
en el presente asunto constan en expediente suficientes elementos que
permitan tener por cierto que los representantes legales o los personeros de la
empresa Alvaro Araya Alfaro S.A., han propiciado actos o hechos que
posibiliten la sanción que se ha impuesto, por ejemplo girando instrucciones,
suministrando instrumentos con tal fin, y si en todo caso, está dentro de sus
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responsabilidades como persona jurídica, el cumplimiento de la obligación cuya
inobservancia se sanciona en el presente caso.
Tal análisis nos lleva necesariamente al tema de la declaración aduanera de
mercancías y al responsable de efectuarla, lo cual encontramos regulado en el
artículo 86 del mismo cuerpo normativo, debiendo integrarse las tres
disposiciones en análisis, correspondiendo indicar en general que, según la
normativa en referencia, para imponer una pena a un agente por una incorrecta
declaración de la clase tributaria del vehículo amparado a la declaración de
repetida cita, que generó una modificación del valor de importación y una
diferencia de impuestos por la suma de ¢157.024,63, está obligado de previo el
A Quo a definir si la responsabilidad es del agente aduanero persona física o
bien de la persona jurídica, siendo que para que pueda imputársele a ésta
última debe:
Demostrar en expediente que sus representantes legales o personeros
propiciaron los actos o hechos que dieron como resultado la eventual sanción.
Para tales efectos está compelido a analizar en cada caso las instrucciones
giradas por ellos, si proporcionaron o no al agente aduanero persona física los
instrumentos necesarios para la correcta gestión de intermediación aduanera,
así como si cumplió o no alguna obligación que le competa como persona
jurídica.
Si no se demuestra lo anterior en los términos exigidos por el ordenamiento
jurídico, eventualmente responde únicamente el agente de aduanas persona
física acreditado, en virtud de ser en principio y según el numeral 86 supra
indicado, el responsable de la información y los datos de la declaración, al
suscribirla bajo fe de juramento, debiéndose en cada caso realizar el análisis
correspondiente, previo cumplimiento del debido proceso, teniendo claro que la
infracción imputada le sea atribuible a título de dolo o culpa, es decir, le sea
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reprochable, sin que concurra ningún eximente de responsabilidad,
determinación que no puede realizarse a priori, sino por el contrario, en cada
asunto en concreto, revisando sus propias particularidades.
Este Tribunal tiene por cierto que el recurrente no ha probado, o al menos no
consta en expediente, que se hayan dado los presupuestos de hecho para
sancionar a la persona jurídica, no habiendo demostrado que existan hechos o
actuaciones que impliquen su responsabilidad, es decir, el afectado no ha
presentado prueba alguna tendiente a demostrar en autos, de dónde deriva su
dicho para tratar de endilgar la responsabilidad para sancionar a la persona
jurídica, siendo que por la naturaleza misma de la declaración, -bajo fe de
juramento- de conformidad con el artículo 86 citado en correlación con los
artículos 269 y 269 bis del mismo cuerpo normativo, tal y como ya se indicó,
para que la persona jurídica sea responsable por no suministrar información o
por declarar datos incorrectos necesarios para determinar la obligación
tributaria aduanera o demostrar el cumplimiento de otros requisitos reguladores
del ingreso de mercancías al territorio aduanero o su salida de él, debe haberse
constatado su participación en los términos supra señalados. Lo anterior sin
perjuicio de la eventual responsabilidad patrimonial por efecto de las
infracciones y delitos en que incurra el personal acreditado ante el Servicio
Nacional de Aduanas (arts. 17 del CAUCA III, 33 y 269 bis Ley General de
Aduanas).
Por tanto en el presente asunto no es posible sancionar con la multa prescrita
en el artículo 242 de la Ley General de Aduanas a la agencia de aduanas
persona jurídica, por cuanto no demuestra la recurrente que haya concurrido
en la especie los supuestos regulados por el artículo 269 bis de dicha Ley en
relación con el numeral 269, ni aporta pruebas al respecto y en tal sentido no le
asiste la razón al recurrente al alegar nulidad, siendo además ella en su
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condición de agente de aduanas persona física, la que tramitó la declaración
aduanera αααα además del hecho de que el procedimiento se tramita dentro
del plazo de 6 años estipulado en la legislación, concretamente por el artículo
23117 de la Ley de Aduanas.
Respecto a que no se constituyó al importador como parte en la presente litis,
se le aclara que ello debe ser así porque estamos ante un procedimiento
sancionatorio. Ciertamente han sido reiterados los pronunciamientos de este
Tribunal en sentido que el importador-consignatario debe ser llamado como
parte al procedimiento administrativo ordinario de ajuste de la obligación
tributaria aduanera, porque ante el Fisco el agente aduanero es solidariamente
responsable con el declarante por el pago de las obligaciones tributarias
aduaneras derivadas de los trámites, los regímenes o las operaciones en que
intervenga, así como por el pago de las diferencias, intereses, multas, recargos
y ajustes correspondientes, pero en el régimen de responsabilidad del agente
aduanero regulado por nuestra legislación, desarrollado líneas atrás, lo que
importa es la tipicidad de la conducta, pues en un procedimiento sancionatorio
lo que se pretende es dilucidar si la conducta del agente aduanero se adecua a
los supuestos establecidos en la norma infraccional y que la misma le sea
17 Dispone dicho artículo: Artículo 231.—Aplicación de sanciones. Las infracciones administrativas y las infracciones tributarias aduaneras serán sancionables, en vía administrativa, por la autoridad aduanera que conozca del respectivo procedimiento administrativo. Serán eximentes de responsabilidad, los errores materiales o de hecho sin incidencia fiscal, la fuerza mayor y el caso fortuito, en aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
La facultad de la autoridad aduanera para sancionar las infracciones reguladas en este capítulo, prescribe en seis años contados a partir de la comisión de las infracciones. El término de prescripción de la acción sancionatoria se interrumpirá desde que se le notifique al supuesto infractor la sanción aplicable en los términos del artículo 234 de esta Ley.
(Así reformado por el artículo 1° de la Ley No. 8373 de 18 de agosto de 2003)
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atribuible a título de dolo o culpa, sin que concurra ningún eximente de
responsabilidad.
Nulidad por no notificar a todas las partes involucradas
No lleva razón el recurrente en cuanto a este alegato, ya que tal y como se ha
explicado supra respecto al régimen disciplinario de los agentes de aduana y la
responsabilidad que la ley expresamente le impone a las agencias personas
jurídicas y personas físicas, es claro que a la única persona que debe llamarse
al procedimiento sancionatorio es al sujeto directamente responsable, en este
caso al agente de aduanas persona física que participó en nombre de la
persona jurídica en el despacho de la mercancía, ya que se está en presencia
de un procedimiento sancionatorio en donde la responsabilidad disciplinaria del
agente aduanero es clara tal y como se ha explicado en la presente sentencia.
Nulidad por violación del procedimiento previsto en el RECAUCA
Establece el recurrente que de acuerdo con el artículo 234 de la LGA y el artículo 103 c) del RECAUCA, el procedimiento para aplicar sanciones es claro que se debe efectuar dentro de la revisión inmediata, lo que implica que el inicio del procedimiento sancionatorio se debe dar antes del levante de las mercancías, procedimiento que la Aduana debió iniciar en el momento del hecho generador y darle la oportunidad de presentar los recursos respectivos.
De acuerdo con nuestro sistema jurídico, lo dispuesto en las normas
centroamericanas derivadas del Tratado de Integración Económica, debe tener
una interpretación integral respecto del ordenamiento interno de cada país, de
allí que algunos temas se regulan en forma general y otros en forma muy
puntual, para garantizar por un lado la uniformidad de ciertas regulaciones y la
flexibilidad en otras, para que lo establecido no riña con las normas internas de
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cada Estado Miembro, bajo el respeto del principio de la Soberanía de los
Pueblos y con ello garantizar la efectiva integración ordenamiento jurídico. Por
ello, la correcta interpretación de la normativa aduanera del artículo 101 del
RECAUCA, se debe integrar con el resto de normas comunitarias y las normas
de la Ley General de Aduanas. En esencia señala el numeral 101 del
RECAUCA lo siguiente:
“Artículo 101 Resultados de la verificación inmediata De existir conformidad entre lo declarado y el resultado de la verificación inmediata, se
otorgará el levante.
Cuando los resultados de la verificación inmediata demuestren diferencias relacionadas
con clasificación arancelaria, cantidad, valor aduanero, origen de las mercancías u otra
información suministrada por el declarante o su representante respecto al cumplimiento de
las obligaciones aduaneras, el servicio aduanero procederá conforme a la legislación que regule la materia.
Sin perjuicio del procedimiento administrativo correspondiente, el servicio aduanero podrá
autorizar el levante de las mercancías, previa presentación de una garantía que cubra
los derechos e impuestos, multas y recargos que fueren aplicables.”
Es decir, la norma prescribe que cuando ocurran discrepancias producto de la
verificación física, realizada por la Aduana durante el procedimiento de
despacho, referido a diferencias sobre la clasificación arancelaria, cantidad, valor
aduanero, origen de las mercancías u otra información suministrada por el
declarante o su representante respecto al cumplimiento de las obligaciones
aduanera, “el servicio aduanero procederá conforme a la legislación que regule la materia”, sea el bloque de legalidad de cada país, que rige para este
tipo de situaciones. En nuestro caso no solo se rige por la normativa general
centroamericana, y la legislación nacional, por la propia naturaleza de las normas
centroamericanas, que derivan de un acuerdo general que remiten a las normas
nacionales para la específica regulación. En otras palabras, lo que la norma
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centroamericana prescribe es la facultad de cada Estado para imponer multas
en el proceso de verificación o en forma posterior, según su normativa interna, que
nuestro sistema jurídico determinó desde el año 1996, con la promulgación de la
Ley General de Aduanas Nº7557, señalando que la imposición de sanciones
administrativas o tributarias se realizaría a través de un procedimiento especial18
de multas o un procedimiento ordinario cuando se trata de la suspensión de un
auxiliar de la función pública aduanera previsto en la ley, por lo que no lleva razón
el recurrente en su alegato de nulidad.
Lo anterior por cuanto, la aplicación de las multas corresponde al Derecho
Penal Tributario, en el que se establece una distinción entre ilícitos o
infracciones administrativas tributarias y delitos tributarios tal y como lo
establece la normativa centroamericana y nacional. En criterio del Colegiado,
no existe diferencia en los cuerpos normativos citados, sino que se trata de una
elección de política criminal a cargo del legislador. Además, existe consenso
doctrinario, en el sentido de que en un Estado Democrático, las diferencias que
se brinda al tratamiento de los delitos y las infracciones no suficientes para
sustraerlos a los que corresponde conocer y decidir en sede administrativa, del
régimen de garantías constitucionales que rigen en el derecho penal. Por ello,
el legislador procurando brindar mayores garantías constitucionales y legales a
los investigados, estableció por dotar de un procedimiento especial para la
tramitación de procedimientos sancionatorios, y no durante el procedimiento del
despacho aduanero que tiene un objetivo distinto, cual es el la determinación
de la obligación tributaria aduanera.
Ese procedimiento especial en el caso de Costa Rica, ha sido desarrollado en
el artículo 234 de la LGA que establece que “Cuando la autoridad aduanera determine la posible comisión de una infracción administrativa o tributaria 18 Ver artículos 231, 232, 234 y 192 y siguientes de la LGA
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aduanera sancionable con multa, notificará en forma motivada al supuesto infractor, la sanción aplicable correspondiente, sin que implique el retraso ni la suspensión de la operación aduanera, salvo si la infracción produce en el procedimiento un vicio cuya subsanación se requiera para proseguirlo. El presunto infractor contará con cinco días hábiles para presentar sus alegaciones, transcurrido este plazo, la autoridad aduanera aplicará la sanción
correspondiente, si procede.” Establece además dicho artículo que en “el caso
de infracciones administrativas sancionables con suspensión, la autoridad
aduanera deberá iniciar el procedimiento dispuesto en el artículo 196” de esa
Ley.
En relación con el alegato del recurrente en sentido de que el procedimiento para
la ampliación de las multas es el tipificado en el artículo 103 del RECAUCA19 que
señala: “Cuando efectuada la verificación inmediata y habiéndose determinado
diferencias con la declaración, éstas se subsanen, se paguen los ajustes y multas, o en
los casos en que proceda, se rinda la garantía correspondiente”, debe interpretarse de
modo armónico con el artículo 101 del CAUCA III que expresamente señala: “Las infracciones aduaneras y sus sanciones se regularán de conformidad con la
legislación nacional”, y conforme al citado artículo 101 del RECAUCA III, lo
indicado en el artículo 103, solo cabe interpretarse en forma integral en el
marco de la normativa nacional, conforme con los principios constitucionales
19 RECAUCA: “Artículo 103 Autorización del levante
El Servicio Aduanero autorizará el levante de las mercancías en los casos siguientes: a. Cuando presentada la declaración en los términos del artículo 91 de este Reglamento, no corresponda efectuar la verificación inmediata. b. Si efectuada la verificación inmediata, no se determinan diferencias con la declaración o incumplimiento de formalidades necesarias para la autorización del régimen solicitado. c. Cuando efectuada la verificación inmediata y habiéndose determinado diferencias con la declaración, éstas se subsanen, se paguen los ajustes y multas, o en los casos en que proceda, se rinda la garantía correspondiente. El levante no se autorizará en el caso previsto en el literal c) del párrafo anterior, cuando la mercancía deba ser objeto de comiso administrativo o judicial de conformidad con la ley.”
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que la inspiran y por remisión expresa de la normativa centroamericana, donde
establece que la materia sancionatoria se rige por la legislación nacional en
cumplimiento del debido proceso, toda vez que define que la imposición de
sanciones debe realizarse en forma diferida al proceso determinativo de la
obligación tributaria aduanera, en aras de garantizar la aplicación de los
principios penales. Así, nuestro ordenamiento jurídico, opta por un sistema de
imposición de sanciones de carácter administrativo acorde con las disposiciones
del debido proceso constitucional y legal, precisamente por haber tenido la
experiencia de aplicar por muchos años del CAUCA I, que establecía que las
multas se debían aplicar en el procedimiento de despacho bajo una formulación
casi instantánea, con solo la corroboración del error cometido a criterio de la
aduana, procedimiento que rozaba con las reglas del debido procedo legal en
materia sancionatoria, que retoma mayor valor procedimental desde la creación de
la Sala Constitucional, al igual que la tendencia doctrinaria del derecho
administrativo sancionador que se inclina por el respeto de los principios del
derecho penal, cuando va a imponer una sanción de carácter administrativo con
sus correspondientes matices, razón por la cual el REACUCA, en el artículo 101
señala que en materia de aplicación de multas el Servicio Nacional de Aduanas
procederá conforme la legislación de cada país.
Siendo así las cosas, hoy día el derecho aduanero costarricense, define que la
imposición de las sanciones administrativas donde implica imponer una multa por
errores cometidos durante el despacho aduanero, debe realizarse en forma
diferida al procedimiento determinativo de la obligación tributaria aduanera, y con
ello garantizar la ampliación de los principios inspirados del derecho penal,
cumpliendo con mayor rigor jurídico con los preceptos del debido proceso
constitucional y legal, donde la normativa establece un plazo de 6 años de
prescripción (artículo 231) para imponer las sanciones correspondientes.
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En relación con la argumentación de que se opone al procedimiento sancionatorio
porque la diferencia indicada como adeudo tributario fue cancelada con
anticipación al levante de las mercancías, por lo que no se originó perjuicio fiscal,
ni vulneración del régimen jurídico, por ser un elemento fundamental del tipo de
sanción, será un aspecto a desarrollar en el fondo de las consideraciones.
Por todo lo expuesto, no lleva razón el recurrente en este extremo del recurso
relacionado con nulidad.
VII. Sobre el Fondo. Respecto la sanción impuesta
Revisados los aspectos de nulidad alegados y verificada la inexistencia de
vicios del acto administrativo, se procederá a desarrollar las consideraciones
de fondo por las cuales el Tribunal confirma la imposición de la sanción
impuesta por la Autoridad Aduanera, consistente en una multa equivalente al
valor aduanero de las mercancías por la aplicación del artículo 242 de la LGA
al recurrente20.
Precisamente por tratarse de la aplicación de una sanción, por considerar la
Aduana Santamaría que el agente aduanero ha cometido una infracción
tributaria aduanera contraviniendo las disposiciones del régimen jurídico
aduanero, se debe tener presente que si bien la normativa aduanera faculta
imponer sanciones a los que resulten responsables de su comisión (artículos 6,
13, 24 inciso i), 231 a 235 LGA y 36 del Decreto Ejecutivo N° 32481-H de
29/06/05 publicado en el Alcance N° 22 a La Gaceta N° 143 de 26/07/0521,
20 Ver en igual sentido la sentencia 218-2008.21 El Decreto Ejecutivo N° 32481-H fue derogado por el Decreto N° 34475-H de 04-04-08 publicado en La Gaceta N° 83 de 30 de abril de 2008, estableciéndose en el inciso n) del numeral 35 bis la facultad de la Gerencia de la Aduana para imponer sanción de multas a los
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vigente al momento de los hechos, dentro del procedimiento sancionatorio
aplicable en sede administrativa, en tal proceder debe respetar una serie de
principios y garantías constitucionales del Derecho Penal con matices.
En aplicación de lo expuesto, procede en consecuencia determinar si en el
presente asunto, los señalados principios se han respetado por parte de la
Autoridad Aduanera al momento de aplicar la multa supra citada.
Principio de Tipicidad El principio de tipicidad es una aplicación de la máxima
de legalidad consagrado en el numeral 11 de la Constitución Política y de la
LGAP, 108 del CAUCA que exige la delimitación concreta de las conductas que
se hacen reprochables a efectos de su sanción.
Para que una conducta sea constitutiva de una infracción, no es suficiente que
sea contraria a derecho, es necesario que además esté tipificada, sea que se
encuentre plenamente descrita en una norma; esto obedece a exigencias de
seguridad jurídica, pues siendo materia represiva, es necesario que los
administrados sujetos a un procedimiento sancionatorio puedan tener entero
conocimiento de cuáles son las acciones que deben abstenerse de cometer, so
pena de incurrir en una conducta infraccional. Toda sanción debe estar
antecedida de una clara demostración de los hechos, pero también de la
acreditación de la ilegalidad de la conducta. En ese mismo sentido, nuestra
Constitución Política contempla como uno de los pilares fundamentales de los
derechos individuales, el artículo 39, que en lo conducente señala:
“A nadie se hará sufrir pena sino por delito, cuasidelito o falta sancionadas por ley anterior y en virtud de sentencia firme dictada por
autoridad competente, previa audiencia concedida al indiciado para ejercitar su
defensa y mediante la necesaria demostración de la culpabilidad ...”
auxiliares de la función pública aduanera.
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De esta forma, el tipo infraccional se constituye en una descripción de un acto
omiso o activo, establecido en un presupuesto jurídico de una ley anterior,
mientras que la tipicidad es la adecuación o subsunción de una conducta
humana, concreta y voluntaria, al tipo, sea a la descripción hecha en la ley,
configurándose en el primer elemento de la conducta punible, derivada del
principio de legalidad señalado, “nullum crimen sine lege”. Con base en lo
expuesto, el juicio de tipicidad es el proceso mediante el cual, los aplicadores
del derecho entran a determinar si el comportamiento específico que se les ha
presentado para análisis, coincide o no con la descripción típica contenida en la
norma.
Así, en aras de analizar la tipicidad, debe primeramente determinarse, no solo
la conducta constitutiva de la infracción regulada en la norma que se considera
contraria a derecho, sino también se hace necesario tener claro quién es el
sujeto infractor o sujeto activo de la infracción.
Sujeto: Teniendo presente que el esquema general de responsabilidades en
materia de infracciones administrativas o tributarias aduaneras, gira en torno a
los deberes y obligaciones impuestos por el Ordenamiento Jurídico, de forma
tal que quien los cumpla no podrá ser sancionado, pero quien los vulnere
deberá responder por tal inobservancia22, en el eventual caso que la
Administración estime que debe abrir un procedimiento tendiente a imponer
una sanción, por haber constatado los hechos y circunstancias particulares del
caso, haciendo la subsunción ( o sea acción de encuadrar los hechos en los
supuestos previsto por la norma jurídica) de la actuación en el tipo normativo de la
22 La Ley General de Aduanas, en su numeral 230 define el concepto de infracción administrativa o tributaria aduanera, como toda acción u omisión que contravenga o vulnere las disposiciones del régimen jurídico aduanero, sin que califique como delito.
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infracción, debe efectuarlo contra el sujeto que corresponda de conformidad
con la ley.
Por tanto, en el caso concreto el sujeto activo o persona que puede cometer la
infracción de acuerdo a lo estipulado en el artículo bajo análisis, no debe tener
una condición especial previamente determinada por el legislador, es decir, no
requiere necesariamente ser agente aduanero u otro auxiliar de la función
pública, sino que cualquier persona que adecúe su conducta a lo establecido
por la norma puede convertirse en sujeto activo de esta infracción. Así las
cosas, no hay duda que la agente de aduanas αααα que en todo caso tiene la
condición de auxiliar de la función pública aduanera, definido por la legislación
como aquellas “personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que participen habitualmente ante el Servicio Nacional de Aduanas, en nombre propio o de terceros, en la gestión aduanera.” (Artículo 28 LGA),
puede ser autor de la infracción, no presentándose problema en cuanto a la
determinación del elemento subjetivo del tipo.
Descripción de la Conducta-Verbo Activo Respecto a los elementos
objetivos del tipo, desglosando la norma, son varias las conductas-verbos, que
se describen como violatorias del régimen jurídico aduanero, y que el legislador
sancionó en este artículo, tal y como se señala a continuación:
o Lo que debe considerarse en estricto sentido una infracción tributaria,
(primer párrafo) y
o Aquellas situaciones o supuestos que en principio constituyan delitos de
conformidad con los numerales 211 y 214 de la LGA y que en razón de
ello debe necesariamente demostrarse la intencionalidad del sujeto, pero
que el valor de las mercancías no supere los cinco mil pesos
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
centroamericanos o su equivalente en moneda nacional, en cuyo caso se
consideran infracciones tributarias aduaneras, sancionables en sede
administrativa. (Segundo párrafo).
En el presente asunto, resulta aplicable lo dispuesto en el primer párrafo, toda
vez que este Tribunal no cuenta con ningún elemento en expediente, del cual
pueda derivar la intención del recurrente de cometer la anomalía que se le
atribuye, no pudiendo este Colegiado estimar que estemos ante la posible
comisión de las figuras contempladas en los artículos 211 o 214 de la LGA.
Asimismo la falta que se atribuye al recurrente lo es por el error al consignar el
DUA una clase tributaria incorrecta por la mercancía despachada,
específicamente por el dato correspondiente a las extras en versión FULL, que
generó la modificación del valor de importación del vehículo, con un perjuicio
fiscal que superó los cien pesos centroamericanos, detectado en el
procedimiento de verificación, como lo veremos adelante.
En consecuencia, por ser de interés para el caso concreto, revierte especial
importancia el desglose de lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 242 de
la LGA que señala que será infracción tributaria:
“toda acción y -toda omisión- que signifique una vulneración del régimen
jurídico aduanero que cause perjuicio fiscal mayor de cien pesos
centroamericanos y no constituya delito o infracción administrativa sancionable
con suspensión del auxiliar de la función pública aduanera.”
Se desprende de lo anterior, que la acción o la omisión del sujeto, para que
pueda ser sancionada, sea reputada como típica, debe reunir todas y cada una
de de las siguientes cuatro condiciones, mismas que serán analizadas de
seguido:
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
1. que infrinja el régimen jurídico aduanero.
2. que cause perjuicio mayor de $100.
3. que no sea delito.
4. que no esté sancionada con suspensión del auxiliar de la función
pública aduanera.
1. Acción que infringe el Régimen Jurídico Aduanero: En relación con el
caso sometido a conocimiento de este Tribunal, hace notar que la conducta
que se le atribuye como reprochable a la recurrente está debidamente
tipificada al encontrarse plenamente descrita en el artículo 242 párrafo primero
de la LGA, toda vez que en la Declaración Aduanera αααα, la agente de
aduanas declara en forma errónea la clase tributaria número 1841515 cuando
lo correcto era la número 2082001 determinada por la Administración
Aduanera, al tratarse de la importación de un vehículo usado Marca Honda,
estilo CIVIC EX, año 1997, transmisión manual, tracción 4X2, extras semifull, donde la Autoridad Aduanera procedió durante el procedimiento de verificación
física a determinar que por las características del vehículo era de la versión
FULL, procediéndose a modificar la clase tributaria y el valor de importación,
generándose un ajuste por la suma de ¢157.024,63, aspecto que no fue
impugnado en su momento, más bien debidamente cancelada la diferencia de
tributos comunicada.
De ahí que, considera el Colegiado necesario hacer referencia una vez más al
marco legal que rige las responsabilidades prescritas en el CAUCA III y la LGA
para los agentes aduaneros, ampliando las consideraciones supra
desarrolladas al analizar los alegatos de nulidad, a efecto de precisar el ámbito
de su responsabilidad regulado por la normativa aduanera especial que regula
la materia, con el objeto de demostrar que la acción del recurrente en efecto
viola las disposiciones del régimen jurídico aduanero.
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
El concepto del agente aduanero se encuentra en el numeral 16 del CAUCA III,
que lo define como un auxiliar de la función pública aduanera autorizado para
actuar habitualmente, en nombre de terceros en los trámites, regímenes y
operaciones aduaneras, en su carácter de persona natural, con las condiciones
establecidas en ese Código, su Reglamento y la legislación nacional. Por su
parte, el artículo 20 del RECAUCA reitera, entre las obligaciones específicas, el
desempeño personal de sus funciones, salvo las excepciones de ley.
Las anteriores disposiciones deben correlacionarse con lo señalado en la LGA,
norma que establece el marco jurídico dentro del cual debe actuar el agente y
sus consecuentes sanciones en caso de incumplimiento, específicamente en el
artículo 33 del mismo cuerpo normativo, que define el concepto de agente
aduanero. De cuyas normas podemos extraer, la condición de profesional,
asesor de comercio exterior, quien la realiza habitualmente sus servicios y el
carácter de auxiliar de la función pública, que implica que su actividad está
destinada al interés público y es por ello que existe una regulación vía ley y
reglamento de su intervención.
De ahí que resulta necesario, hacer mención a la importancia que reviste para
la Autoridad Aduanera, el control aduanero en virtud de ello, a los agentes
aduaneros en su condición de auxiliares de la función pública aduanera, les
corresponde coadyuvar en el ejercicio del control.23 De todos es conocido que
de conformidad con la evolución del comercio internacional, la liberación
comercial y la globalización, la Aduana ha tenido que modificar su rol
tradicional, debiendo actualmente coadyuvar al desarrollo del comercio exterior,
23 Como ejemplo ver el Artículo 101 del Reglamento a la LGA que establece la obligatoriedad de los auxiliares de la función pública aduanera en el ejercicio del control, para el esclarecimiento de los delitos y las infracciones.
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
apoyándolo y para tales efectos debe tener claras cuáles son sus funciones
básicas y cómo debe desempeñarlas para lograr la competitividad requerida.
Nos referimos a los fines del régimen jurídico aduanero contenido en el
numerales 6 y 9 de la LGA, que los señala así: correcta percepción o
recaudación eficiente de tributos, control del tráfico internacional de mercancías
que disminuya la evasión, y la aplicación de prohibiciones a la importación y
exportación de mercancías.
Todas estas tendencias mundiales han producido nuevas demandas y
necesidades de modernización de los Sistemas Aduaneros, resultando un
factor relevancia la modificación de los procedimientos, guiados por los nuevos
roles que debe desarrollar el Estado, donde funciones del Servicio Aduanero se
modifican pasando de ser un determinador de obligaciones tributarias
aduaneras a tener un carácter fiscalizador amplio e inteligente que abarca tanto
las obligaciones aduaneras como las no aduaneras, bajo la premisa de que la
declaración aduanera será autodeterminada, prepagada y transmitida
electrónicamente. De ahí que lo que se tutela la Aduana es el adecuado
control sobre el tráfico internacional de mercancías.
Lo anterior implicó a su vez un cambio a cargo del sector privado, fortaleciendo
todos los actores que intervienen en el procedimiento aduanero, adquiriendo un
rol protagónico los auxiliares de la función pública aduanera, sobre quienes la
legislación aduanera les reconoce el papel de “cogestores” con la
administración pública (ver art. 11 CAUCA III y art. 28 LGA), lo cual envuelve,
un régimen especial de responsabilidades, al habérseles reconocido por ley
mayores requisitos y obligaciones, entre las cuales destaca el deber de
colaboración para el control, puesto que les corresponde, entre otras, velar por
el cumplimiento de las obligaciones aduaneras y por la agilización de
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
procedimientos y trámites, de conformidad con lo consignado por los numerales
13 a 21 CAUCA III.
Esta posición la ha venido reiterando el Tribunal, en varias sentencias. Similar
posición ha externado la Sala Constitucional, quien considera que los auxiliares
de la función pública tienen un rol preponderante frente al Estado y no son
simples intermediarios, en los términos señalados en el Voto número 00843-
2002 del 30 de enero del 2002, mediante el cual analizó las responsabilidades
del agente aduanero.
Es incuestionable la importancia que tiene para el Fisco la participación de
este auxiliar de la función pública en el procedimiento de despacho, al punto de
que partiendo del principio de buena fe y responsabilidad de sus actuaciones le
ha delegado parte de la gestión aduanera, de tal suerte que el agente se ha
convertido en coadyuvante o cogestor de las actividades públicas otrora
encomendadas con exclusividad a las aduanas. Paralelamente a ello, el
agente ha asumido de acuerdo a su nuevo rol un régimen de responsabilidad,
frente a su cliente y ante el Fisco, por el ejercicio de su representación legal.
Dentro de ese orden de ideas, los agentes aduaneros están sujetos de manera
directa a los deberes y obligaciones que le impone la ley en virtud de su
carácter de munera pública, habiéndose establecido de forma clara y directa el
ámbito de su responsabilidad, por lo que el régimen de obligaciones revierte un
especial carácter dada la condición de este operador de comercio. Es por ello
que del Ordenamiento Jurídico Aduanero, prescribe una serie de deberes a
cargo del agente aduanero, en virtud de la relación jurídica preestablecida, que
la doctrina denomina: relaciones de sujeción especial24 o relaciones
24MONTORO PUERTO (Miguel). La Infracción Administrativa, características, Manifestaciones y Sanción, Barcelona, Ediciones Nauta, 1965, p.122.
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especiales jurídico-administrativas25 como es, entre otras, la existente entre la
Administración Aduanera y el auxiliar de la función pública.
En virtud de la relación de sujeción o supremacía especial, existe una
responsabilidad concreta a cargo del auxiliar, y como consecuencia de esa
relación previa administrativa es que el agente está conminado a una serie de
obligaciones y deberes precisamente por ser un asesor de comercio
internacional y aduanero, cogestor de la determinación y pago de las
obligaciones tributarias, debiendo efectuar la declaración bajo fe de juramento,
siendo que las funciones o actividades que realizan y la confianza depositada
en ellos, comportan alta responsabilidad fiscal. Ante esta nueva
caracterización, para actuar ante el Servicio Nacional de Aduanas, los agentes
aduaneros deben ser autorizados en forma previa por parte del Ministerio de
Hacienda y están sometidos al cumplimiento de determinados derechos y
obligaciones en relación al ejercicio de su actividad, que están debidamente
delimitadas en los numerales 14, 15 y 16 del CAUCA III, artículos 19 y 20 del
RECAUCA, artículos 30, 31,32, 35 a 39 LGA, 110 a 117 del Reglamento a la
LGA, en adelante RLGA.
Es así como la acción imputada al recurrente, resulta violatoria del Régimen
Jurídico Aduanero toda vez que de conformidad con lo estipulado en el numeral 86 de la LGA de repetida cita, según se señaló supra, se detalla la responsabilidad del agente aduanero en la declaración de los datos que el Ordenamiento Jurídico exige al efecto, e inclusive la obligatoriedad de tomar todas las previsiones requeridas para realizar la correcta declaración aduanera, siendo por tanto imperativo para el agente suministrar la información y los datos necesarios para determinar la
25GALLEGO ANABITARTE (Alfredo), op. cit. p.24.
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obligación tributaria aduanera, especialmente la correcta descripción de la mercancía.
Queda claro que la declaración aduanera constituye, de conformidad con la
legislación aduanera, el medio para destinar las mercancías, de forma tal que
el consignatario a través de la declaración puede expresar libre y
voluntariamente, escogiendo de las diferentes destinaciones posibles a que
pueden ser sometidas las mercancías que están bajo control aduanero (ver
artículo 109 LGA y 237 RLGA). Cuya presentación ante la autoridad aduanera
corresponde por regla general al agente aduanero, cumpliendo según lo
señalado en el numeral 314 del RLGA con los datos que obligatoriamente debe
contener la declaración, entre ellos la correcta descripción de las mercancías y
su valor en los siguientes términos:
“Artículo 314.- Datos que debe contener la declaración aduanera: La
declaración aduanera de importación deberá contener la información necesaria
respecto de los siguientes aspectos:
…
c. Descripción detallada de la mercancía incluyendo, nombre comercial,
número de bultos, marcas de identificación de bultos, peso bruto y neto,
clasificación arancelaria y clasificación para efectos estadísticos. ...
h) Valor en aduana, valor de la prima del seguro y flete y monto declarado en
la factura.” (El resaltado no es del original)….
Por ello, para lograr comprensión claramente la forma en que la acción del
recurrente quebranta las disposiciones del régimen jurídico aduanero, sin entrar
al análisis del fondo de la modificación de la obligación tributaria aduanera en el
presente asunto y su ajuste, puesto que el mismo se encuentra firme, y sirve
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
como antecedente para el presente procedimiento sancionatorio, tal y como ya
se señaló, se tienen por ciertos los hechos que constan en expediente,
partiendo del hecho cierto de que el recurrente declaró, al momento de
presentar la Declaración Aduanera αααα ante la Aduana Santamaría,
incorrectamente los datos del automotor, específicamente las extras del
automotor y por consecuencia la clase tributaria, donde el agente lo consigna
erróneamente cuando correspondía la clase tributaria 2082001 en lugar de la
clase tributaria declarada y como consecuencia de lo anterior, procede otro
valor de importación, incumpliendo lo prescrito en el artículo 86 de la LGA en
análisis y tratándose de la importación de un vehículo usado, es de obligado
acatamiento cumplir también la especial regulación que rige para determinar el
valor de importación o base imponible de los vehículos usados de las partidas
87.02, 87.03 y 87.04. Sobre el tema ya este Tribunal26 se ha manifestado
sobre la obligatoriedad de aplicar el procedimiento reglado para la valoración
de la importación de tales vehículos, ordenada en el Decreto Ejecutivo 32458-H
publicado en la Gaceta 131 del 7 de julio del 2005 con el cual se deroga el
Decreto Ejecutivo número 29265-H del 24-01-01 publicado en La Gaceta N° 27
del 07 de febrero de 2001, vigente al momento de los hechos.
Por tanto, al estar demostrado que la señora αααα, es la agente de aduanas
que tramitó la Declaración Aduanera de Importación αααα, la cual ampara la
importación de un vehículo usado, en su condición de auxiliar de la función
pública aduanera, por la especial sujeción que tiene, según se consignó supra,
está obligado a tener pleno conocimiento de sus atribuciones, deberes y
obligaciones desde el momento mismo en que fue autorizado para
desempeñarse como agente aduanero, encontrándose dentro de sus deberes
la correcta presentación de la declaración aduanera, con toda la información
requerida por la normativa para determinar la obligación tributaria aduanera, en 26 En igual sentido ver Sentencias números 162, 207 y 221 del 2009 y 08 del 2010, entre otras.
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
especial la descripción de la mercancía incluyendo su valor, según lo ordena el
artículo 86 de la LGA y por ende, en caso de incumplimiento tiene clara
conciencia de las sanciones que le podrían ser aplicadas. Que por tratarse en
la especie de la importación de un vehículo usado, de la partida 87.03, estaba
obligado a cumplir con la legislación aduanera, y a la vez aplicar las especiales
regulaciones que el Ordenamiento Jurídico establece para la determinación del
valor de importación o base imponible ordenada en los Decretos supra
indicados y vigentes al momento de los hechos.
Así las cosas, en el presente caso, al declarar una clase diferente y un valor de
importación que no correspondía para el vehículo objeto de despacho, a pesar
de que estaba obligado a hacerlo en estricta observancia de la LGA y los
decretos señalados, resulta correcta la resolución de la aduana que determina
que la acción promovida por el recurrente quebrantó el régimen jurídico
aduanero, en los términos analizados.
2. Acción que cause perjuicio fiscal mayor a cien pesos centroamericanos En este sentido resulta correcta la posición de la Aduana quién considera que
la diferencia en el monto de impuestos derivó por la incorrecta declaración del
valor del vehículo amparado a la Declaración αααα, generó un perjuicio fiscal
mayor a cien pesos centroamericanos, ya que el monto o diferencia de
impuestos no declarados fue por la suma de ¢157.024,63 según consta en el
expediente, y siendo que a la fecha en que surge el hecho generador de la
obligación tributaria aduanera (el momento de la aceptación según el artículo
55 LGA), el tipo de cambio del colón respecto del dólar era de ¢500,51 según
consta en el la Declaración Aduanera, el perjuicio generado resulta superior a
cien pesos centroamericanos, que a para ese momento equivalían a ¢50.051, en contrario al monto de la diferencia o perjuicio fiscal causado que asciende a
la suma de ¢157.024,63.
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
En relación con el tema de la existencia de perjuicio fiscal, tal y como se indicó
supra, debe tenerse en consideración de que es por la acción de la
Administración Aduanera, que llevó a efectuar la verificación física del vehículo
amparado a la Declaración de cita, actuación plasmada en el DUA según
consta a folios 14-17, que se percata de la incorrección cometida, y por ende
se logró recuperar la diferencia de impuestos adeudada, porque en efecto se
cubrió la totalidad del adeudo tributario determinado por la Administración,
puesto que de lo contrario el Estado no hubiese podido en ese momento
resarcirse del perjuicio causado. Es decir, que el perjuicio económico se
causó, se consumó en el momento mismo en que el agente aduanero consignó
en forma errónea la clase tributaria del vehículo que provocó la modificación de
su valor de importación, cancelando en consecuencia un monto menor al que
correspondía.
Lo cierto es que el monto correcto fue establecido en virtud del actuar propio de
la autoridad aduanera, por lo que no resulta atendible el argumento de que no
hubo perjuicio económico. De tal suerte que si los funcionarios aduaneros no
lo detectan al momento de realizar la verificación física durante el control
inmediato del automotor, según consta en autos la mercancía no hubiese
pagado los impuestos que efectivamente le correspondían, prolongando en el
tiempo el perjuicio fiscal y afectando así los intereses patrimoniales del Estado.
Lo anterior ha sido ratificado en Sentencia N°2766-2009 del Juzgado
Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, de las siete horas y cincuenta
y cinco minutos del dieciocho de noviembre del año dos mil nueve, al declarar
en primera instancia sin lugar, un proceso ordinario que pretendía la nulidad de
la sentencia número 124-2005 dictada por el Tribunal Aduanero Nacional de las
9:40 hrs. del 15 de abril del 2005, que a su vez ratificó la sanción impuesta por
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
la Aduana de Caldera, fundamentada en la infracción tributaria del artículo 242
de repetida cita, refiriéndose precisamente al mismo tema del perjuicio fiscal.
(En igual sentido ver resolución 87-2011 de las 14:55 horas del 6 de abril de
2011, del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección
Sexta) Reza la sentencia en lo que interesa:
“En este contexto, el argumento de que no se produjo lesión porque que se
pago posteriormente la diferencia tributaria, pierde sentido pues, aparte de ese
carácter preventivo del derecho sancionador que se rescata en la cita, es
evidente que la lesión al Fisco se produce desde el momento en que se declara una mercadería con una partida distinta, de lo que se deriva una diferencia que si no es por la fiscalización posterior de la administración tributaria, no se hubiera advertido y satisfecho. Conviene tener presente
que estamos ante un evento de autodeterminación tributaria, que se produce, justamente, con la formulación, presentación y pago correspondiente de la declaración tributaria. En consecuencia, es a partir de ese momento en que se da la lesión al Fisco aunque al final, producto de una fiscalización ulterior su subsane la omisión de pago. Por otra parte se hace énfasis en la
acción en que se quiere asimilar lo actuado lo cual se considera un mero error
material a con un hecho doloso que pretenda defraudar al fisco. Del modo que
se evidencia en la resolución del Tribunal Aduanero Nacional, lo que se
reprocha al actor no es una conducta dolosa, sino la falta de diligencia o cuidado en la presentación adecuada de la declaración, ponderando, particularmente su formación en la materia.” (El resaltado no es del texto)
3. Que no sea delito. Otra de las condiciones que la norma establece es que
la acción no sea constitutiva de delito. Sobre el particular no consta en
expediente ningún elemento del cual se pueda presumir que se está ante un
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
posible delito, en virtud de lo cual se estime que el asunto deba ser trasladado
a la sede penal, como autoridades competentes para la valoración respectiva,
de conformidad con lo prescrito por el numeral 229 de la LGA.
En este sentido debe apuntar el Tribunal, sin perjuicio de ahondar sobre este
tema cuando se analice el tema de la culpabilidad, que en efecto, no se
desprende de los autos intencionalidad en la acción anómala del recurrente,
como para entrar a considerar la remisión del asunto a los tribunales penales.
4. Que no esté sancionada con suspensión del auxiliar de la función pública aduanera. Al efecto procede revisar los artículos 237, 238, 239, 240 y
241 de la LGA, que son las normas que en nuestro medio, sancionan con
suspensión de actividades al auxiliar de la función pública aduanera que
adecúe su conducta a lo que en ellas se dispone, resultando evidente de su
comprobación, que los hechos del presente caso, no encuadran en ninguna de
ellas.
Así las cosas, dado que en la especie la conducta del señor agente aduanero,
se adecúa sin lugar a dudas a las condiciones del tipo establecido por el
artículo 242 de la LGA, resta por analizar cuál es la sanción aplicable y si la
acción puede ser atribuida subjetivamente al recurrente por lo que de seguido
se hará referencia a tales aspectos.
Sanción. En cuanto al tema de la pena o sanción impuesta tomando como
base en el artículo 242 de la LGA, vemos que el legislador de manera expresa
sancionó con multa equivalente al valor aduanero de las mercancías, toda
acción u omisión que vulnere el régimen jurídico aduanero, causando un
perjuicio fiscal superior a cien pesos centroamericanos y que no constituya
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
delito ni infracción administrativa sancionable con suspensión del auxiliar de la
función pública aduanera. Multa que se impone al infractor que adecúe su
comportamiento a las acciones u omisiones previstas por la norma, tal y como
quedó demostrado en el presente asunto.
Culpabilidad. Procede examinar si en la especie se puede demostrar si la
actuación del recurrente, supone dolo o culpa en la acción sancionable,
correspondiendo de seguido el análisis de responsabilidad subjetiva del
infractor para determinar si ha de imputársele la conducta sancionada.
Al respecto se hace necesaria la demostración de la culpabilidad para que a
una persona, en este caso un agente aduanero persona física se le imponga la
multa, lo cual deriva del principio de inocencia el que se encuentra
implícitamente consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política . Lo
anterior implica en consecuencia que a ninguna persona se le podrá imponer
sanción, en este caso administrativa, sin que a través de un procedimiento
tutelar del derecho de defensa, se demuestre su culpabilidad.
Sobre este principio la Sala Constitucional en Sentencia número 6813-96 del
veintidós de diciembre de 1996, consideró que la necesaria demostración de
culpabilidad, es aplicable al derecho administrativo sancionador, derivado de la
exigencia del texto constitucional 39, lo que en definitiva, excluiría toda forma
de responsabilidad presunta u objetiva. En su oportunidad consideró:
“Esta Sala en reiterada jurisprudencia estableció que la responsabilidad penal
objetiva está excluida de acuerdo a los parámetros del constituyente del
artículo 39 constitucional, de lo penal. Regla que por su misma naturaleza
debe también respetarse en el campo del derecho penal administrativo, por
ejemplo en la imposición de sanciones. Existen algunas garantías –presunción
de inocencia, seguridad jurídica legalidad, igualdad, proceso contradictorio o
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
debido proceso- que no son propios del proceso penal, sino que han de
cumplirse en la imposición de sanciones administrativas, que son disposiciones
de rango constitucional, derivadas de los derechos declarados en la
Constitución como fundamentales. La Culpabilidad, definida por la Sala como
el deber de demostrarse necesariamente una relación de culpabilidad entre el
hecho cometido y el resultado de la acción, para que aquel se le sea atribuido
al sujeto activo; la realización del hecho injusto debe serle personalmente
reprochable al sujeto, viene a sustentar más el respeto de aquellos principios,
que no son otra cosa que el respeto mismo a la esencia del debido proceso
como un todo”. (El resaltado no es del original)
Por ello corresponde realizar la valoración de la conducta del infractor, para
determinar la existencia del dolo o la culpa, puesto que la culpabilidad
presupone la existencia de la imputabilidad o sea la condición del infractor que
lo hace capaz de actuar culpablemente, su vigencia permite que un sujeto sea
responsable por los actos que podía y debía evitar, y se refiere a la situación en
que se encuentra la persona imputada, la cual pudiendo haberse conducido de
una manera ajustada a derecho no lo hizo. Lo anterior se basa en la máxima
de que no hay pena sin culpa, debiéndose demostrar en el presente caso el
elemento subjetivo, esto es, que el recurrente efectivamente omitió el
cumplimiento de determinada obligación y que no existe una causa eximente
de responsabilidad, es decir que no existe ninguna justificación que permita
establecer que no tiene culpa alguna o no le es reprochable la conducta, pues
no dependía de su actuación los hechos atribuidos27.
27 “…el elemento de la culpabilidad, entendida como un componente esencial de la teoría del delito, se divide a su vez en tres elementos: 1- la imputabilidad o capacidad de culpabilidad (capacidad de comprensión, de acción y de inhibición), 2- el conocimiento actual y la posibilidad de conocimiento de la antijuridicidad de la conducta, es decir que esta se encuentra prohibida y penada y 3- la exigibilidad de un comportamiento conforme a derecho.” Chan, Gustavo, “Observaciones Críticas al Concepto Ideal Abstracto de Culpabilidad”, 1 edición, San José, Costa Rica, 2004, p. 35.
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TRIBUNAL ADUANERO NACIONALExpediente N° 061 -2012Sentencia N° 167-2012Voto N° 193-2012
Se debe realizar la valoración subjetiva de la conducta del posible infractor,
determinando la existencia del dolo o la culpa en su actuación, siendo que esta
última se presenta cuando obrando sin intención y sin la diligencia debida se
causa un resultado dañoso, previsible y penado por ley. Así tenemos, entre las
formas de culpa el incumplimiento de un deber, actuando sin la debida
precaución (negligencia) o el afrontamiento de un riesgo (imprudencia).
Para el caso a pesar de que la Aduana no tiene por demostrado que la
actuación de la recurrente haya sido cometida con dolo, tal y como lo alega,
esto es, que haya presentado la declaración aduanera con error u omisión en
forma intencional, pretendiendo burlar al Fisco y queriendo ese resultado, si
demuestra la autoridad de aduanas que tal infracción sí se pudo imputar a título
de culpa, entendiendo por tal conforme a la doctrina “…la falta a un deber
objetivo de cuidado que causa directamente un resultado dañoso previsible y
evitable… ”28, fundamentándose el reproche personal contra el autor que no ha
omitido la acción antijurídica aunque podía hacerlo, aspecto que puede
verificarse en expediente de conformidad con el análisis jurídico realizado
respecto a las responsabilidades que el Ordenamiento Jurídico Aduanero le
había impone al agente aduanero, así como la prueba (documentos) que
constan en expediente, existiendo una clara y directa relación de causalidad
entre la presentación y transmisión de la declaración incorrecta por error en la
clase tributaria y el valor de importación y la falta de diligencia de la agente de
aduanas αααα.
Consecuentemente, no puede válidamente desconocer el recurrente, en su
condición de agente aduanero persona física, la consignación de todas las
características del vehículo objeto de despacho, (artículo 86 de la LGAS y 314
del RLGA) y por ende las sanciones que señala la legislación aduanera en 28 GOESSEL, Karl-Heinz. Dos estudios sobre la teoría del delito. TEMIS, Bogotá, 1984, p. 14.
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caso de incumplimiento de tales deberes legales y reglamentarias, por ello no
podía permitir el A Quo que ocurrieran los hechos que se discuten en el
presente caso sin imponer la sanción, ya que como se analizó supra, el
incumplimiento del régimen de responsabilidad al que se encuentra sometido el
investigado, conlleva un régimen de sanciones, y por ello resulta correcta la
actuación de la Administración al sancionar al recurrente por incumplir con las
prescripciones señaladas, puesto que del análisis de los elementos que
constan en autos, efectivamente se determina que la agente de aduanas ha
actuado en forma negligente, al haber declarado la transmisión del vehículo
importado, que no correspondía, violentando lo dispuesto en el artículo 86 de la
LGA y el procedimiento especial para la determinación del valor de importación
de los vehículos usados establecido en el Decreto Ejecutivo 32458-H publicado
en la Gaceta 131 del 7 de julio del 2005, vigente al momento de los hechos, sin
la cautela o precaución necesarias para evitar el resultado perjudicial, al
consignar una clase tributaria y un valor de importación que no correspondían
al vehículo objeto de despacho, sin que se haya probado en expediente algún
eximente de responsabilidad a tenor de lo dispuesto en el artículo 231 de la
LGA.
Desde la vigencia misma del Decreto Ejecutivo número 32458-H, con el que se
establece el “Procedimiento de valoración para la importación de vehículos en
condición de usados”, se posibilitó el uso o empleo legal de la lista oficial de
valores de la Dirección General de Tributación, además de la posibilidad del
agente aduanero de consultar páginas de internet y el llevar a cabo la revisión
previa prevista por el Ordenamiento Jurídico Aduanero en el numeral 84 de la
LGA29, todas estas herramientas puestas a disposición del auxiliar de la función
29 “ARTICULO 84.- Examen previo: El declarante o su representante, podrá efectuar el examen previo de las mercancías por despachar, para reconocerlas a efecto de declarar, correctamente, toda la información acerca de las mercancías.”
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pública para llevar a cabo una correcta declaración de las mercancías, siendo
obligación del agente aduanero haber cumplido con el procedimiento reglado, y
en todo caso, si hubiese tenido discrepancias sobre la modificación de la
obligación tributaria y el ajuste correspondiente, en virtud del procedimiento
aplicado para variar la clase tributaria, debió en el momento procesal oportuno
ejercer su derecho de defensa presentando los recursos de ley, facultad que no
practicó tal y como se señaló anteriormente, discusión que jurídicamente no
incumbe al presente procedimiento sancionatorio, y de ahí que se reafirma que
la correcta descripción de todas las características del vehículo es de vital
importancia, para la determinación y correcta percepción de los impuestos. En
consecuencia, quedando demostrado en el presente asunto que el recurrente
declaró, al momento de presentar la Declaración Aduanera Nº αααα en lo que
interesa y entre otros datos, para el vehículo usado Marca Honda, estilo CIVIC
EX, año 1997, transmisión manual, tracción 4X2, extras Semifull, la clase
tributaria 1841515, determinando el A Quo que por las características del
vehículo le corresponde la clase tributaria número 2082001 por ser un vehículo
de versión FULL, y como consecuencia procedió a ajustar el valor de
importación, modificando el declarado, demostrando con ello que se infringió lo
prescrito en el artículo 86 de la LGA así como los Decretos supra referidos, en
virtud de la especial regulación establecida por la normativa que rige la materia
para determinar el valor de importación o base imponible de los vehículos
usados, entre otras, de la partida 8703, que son de ineludible acatamiento para
el recurrente.
En criterio del Tribunal el agente aduanero resulta responsable del elemento
valor al confeccionar la declaración aduanera, como elemento que sirve para la
determinación de la obligación tributaria aduanera, ya que el numeral 86 de la
LGA reformado30 para evitar las diversas interpretaciones que se habían dado 30 Mediante artículo 1° de la Ley No. 8373 de 18 de agosto de 2003.
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anteriormente, e incluyo como parte de los datos e información que
necesariamente correspondía suministrarse bajo la fe de juramento en el DUA.
Reafirmando no solo la trascendencia del elemento valor, sino la
responsabilidad del auxiliar que elabora la declaración aduanera por el dato
que se aporte a la Autoridad Aduanera en este sentido. Ratifica esta posición,
el artículo 14 del Decreto citado, donde señala que el agente aduanero,
responsable del desalmacenaje de los vehículos, debe consignar en la
declaración aduanera “una descripción detallada de las características de éstos, en los términos que disponga la Dirección General de Aduanas, conforme al artículo 86 de la Ley General de Aduanas.”
Por lo expuesto, estima el Colegiado que nos encontramos ante una conducta
típica y antijurídica, cuyo resultado era perfectamente previsible y evitable por
parte del sujeto activo de la infracción, de haber atendido el deber de cuidado
que le era exigible. Téngase presente que la responsabilidad descansa en el
libre albedrío, que es la facultad humana de dirigir la conducta según los
dictados de la razón propia y de la voluntad del individuo, siendo que bajo esta
premisa, la señora αααα actuó con plena libertad a la hora de declarar bajo la
fe de juramento las características del vehículo, lo mismo que la clase tributaria
y el valor de importación, con pleno conocimiento de las obligaciones que le
eran exigidas; por la legislación aduanera. Por ello, considera el Tribunal que
la infracción imputada por la Aduana a título de culpa, es correcta, en el tanto
no es razonable que el recurrente teniendo los conocimientos técnicos
necesarios así como los instrumentos jurídicos pertinentes para realizar la
inspección del vehículo y percatarse que no correspondía a un vehículo
Semifull sino FULL para evitar el error toda vez, que no era procedente que el
agente aduanero profesionalmente preparado, rinda bajo la fe una declaración
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aduanera en la cual incorpora una clase tributaria y un valor de importación que
no corresponden, dada su responsabilidad como cogestor del Fisco.
En otras palabras, en el presente asunto la culpa se asienta en la violación del
deber de presentar la declaración aduanera de importación correctamente, sin
inexactitudes ni errores, esto es, incluyendo conforme a derecho todos los
datos necesarios según lo establecido por el artículo 86 de la LGA, así como
cumpliendo con la normativa especial para la determinación del valor de
importación de los vehículos usados regulados en los decretos ya señalados,
no existiendo por parte de la señora αααα la diligencia mínima que implica el
ejercicio de una actividad especializada de un agente aduanero, de
conformidad con lo preceptuado por los artículos 33 y siguientes de la LGA,
norma que lo conceptualiza como un profesional, especialista en la materia,
auxiliar del comercio exterior, coadyuvante de la función pública, que ejerce su
actividad en forma habitual, y cuya participación resulta obligatoria según la
propia legislación aduanera, debiendo la misma necesariamente contribuir con
un valor agregado en la calidad y veracidad de sus actuaciones, siendo
inaceptable que se pretenda hacer ver su actividad como simple intermediario
que recibe datos del importador; todo ello sin que existan en la especie causas
eximentes de responsabilidad, entendidas, en el presente asunto, como
aquellas circunstancias que permiten que el recurrente no sea sancionado con
la multa creada por la ley, sin perjuicio que el hecho constitutivo de la infracción
tributaria aduanera se encuentre acreditado, por existir alguna circunstancia
eximente de responsabilidad de las contenidas en el artículo 231 de la LGA.
Por lo que, al encontrarse el agente sometido por libre voluntad a relaciones de
sujeción especial previstas en los artículos 28, 30, 33, 36, 37 de la LGA, y
artículo 14 de la Ley General de la Administración Pública, y que entre otras
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áreas, cuenta con especialización de la técnica aduanera, declare una clase
tributaria y valor de importación incorrectos, de forma tal que su actuar es
imprudente y negligente al dejar de cumplir con las prescripciones normativas
de repetida cita que su deber funcional le exige, produciendo el resultado
descrito y sancionado en el artículo 242 de la LGA, a causa de no haber
previsto ese resultado siendo previsible, en virtud de no cumplir con el deber de
cuidado que debía observar según las circunstancias y condiciones personales
como agente aduanero y auxiliar de la función pública aduanera.
En relación a posibles eximentes de culpabilidad, y aún y cuando el recurrente
no hace referencia expresa a ninguno de ellos, el análisis de los mismos resulta
procedente para la demostración efectiva del reproche a la persona
investigada. Primeramente, es claro que en el caso que nos ocupa, no
estamos en la presencia de un simple error material31 sobre el cual si bien la
doctrina no coincide siempre sobre la definición de su concepto, en términos
generales si hay consenso de que se trata de un error manifiesto, ostensible e
indiscutible, implicando por sí solo la evidencia del mismo sin mayores
razonamientos y exteriorizándose por su sola contemplación. Constituye una
mera equivocación elemental, una errata, tales como, errores mecanográficos,
defectos en la composición tipográfica, entre otros, cuyos actos que contienen
este tipo de error, su declaración jurídica es válida y lo que ocurre es una
anomalía en su exteriorización, al ser el error patente y claro, sin necesidad de
acudir a interpretación de normas jurídicas.32 De ahí que vistas las
características configuradoras del error material, la eximente de
responsabilidad contenida en el numeral 231 de la LGA, que excluye la
31 El Artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública indica que la Administración en cualquier tiempo puede rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos.32 Sobre el error material, ver “Error material, error de hecho y error de derecho. Concepto y mecanismos de corrección”. Joana María Socías Camacho. Revista de Administración Pública, 2002, páginas 161 a 168.
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culpabilidad en caso de estar frente a errores materiales sin incidencia fiscal,
no opera en la especie, pues los efectos de la incorrecta declaración ya fueron
amplia y claramente demostrados supra, y la acción imputada al recurrente no
se trata de una simple equivocación elemental, sino por el contrario, es claro
que ha incumplido en forma negligente con su deber de suministrar la
información y los datos necesarios para determinar la obligación tributaria
aduanera del vehículo en cuestión, estando obligado a ello en virtud de los
deberes y responsabilidades que el ordenamiento jurídico le impone a los
agentes aduaneros.
Asimismo no se da la fuerza mayor, por la que se entiende un evento o
acontecimiento que no haya podido preverse o que, siendo previsto no ha
podido resistirse33, ni el caso fortuito34 o evento que, a pesar de que se pudo
prever, no se podía evitar aunque el agente haya ejecutado un hecho con la
observancia de todas las cautelas debidas. La situación que operó en el
presente asunto, es totalmente previsible, ya que depende de la voluntad del
hombre y pudo evitarse. La agente de aduanas pudo tomar las medidas
necesarias para no efectuar una incorrecta declaración, sin que existan
circunstancias o causas que eximan o eliminen su culpabilidad, tal y como ha
quedado debidamente demostrado supra.
En razón de lo expuesto, sobre las consideraciones de hecho y de derecho y
en atención a la evidente y demostrada violación del deber de atención y
diligencia por parte del agente que recurre, en virtud de que no tuvo la debida
diligencia al momento de presentar la declaración, lo cual evidencia que con un
poco más de atención, estudio y cuidado, hubiera evitado la vulneración del
33 Diccionario Jurídico Elemental de Guillermo Cabanellas, página 17434 De conformidad con el tratadista Eugenio Cuello Calón, el elemento básico del caso fortuito es que sea irreprochable, y citando a Antolisei indica que existe “cuando el autor del hecho no puede hacerse ningún reproche, ni aún de simple ligereza. Derecho Penal, Tomo I, Parte General, Volumen Segundo, página 542.
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régimen aduanero, por lo que siendo la negligencia, una de las formas en que
se manifiesta la culpa, y al no operar eximentes de responsabilidad, mediando
la aplicación de la sana crítica a la hora de valorar los elementos probatorios
existentes en autos, y con base en los razonamientos expuestos, es que éste
Colegiado no vislumbra duda razonable alguna, que impida la aplicación de la
sanción objeto de la presente litis.
Así las cosas, estima este Colegio que la agente de aduanas no tuvo la debida
diligencia al momento de presentar la Declaración Aduanera con la respectiva
información exigible, lo cual evidencia que con un poco más de atención,
estudio y cuidado, y utilizando las herramientas que el propio Ordenamiento
Jurídico le proporciona, hubiera evitado la vulneración del régimen aduanero.
De esta forma, teniéndose respaldada la constitucionalidad de la norma
empleada, descartándose la existencia de nulidad alguna que vicie el presente
procedimiento, y habiéndose constatado que la conducta desplegada por la
agente de aduanas αααα se subsume a la infracción contenida en el numeral
242 de la LGA, sin que se encuentre amparada por una causa excluyente de la
tipicidad, y poseyendo todos los elementos exigidos por el tipo, además de
hallarse inmersa en la forma subjetiva de la culpa, considera este Órgano de
Alzada como correcta la imposición de la sanción de cita al recurrente,
procediéndose a confirmar lo actuado por la Aduana.
POR TANTO
Con base en las facultades otorgadas por los artículos 39 y 41 de la
Constitución Política, artículos 102 y 104 del Código Aduanero Uniforme
Centroamericano, artículos 198 y 205 de la Ley General de Aduanas por
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mayoría este Tribunal resuelve declarar sin lugar el recurso y confirmar la
resolución recurrida. Se da por agotada la vía administrativa. Remítase el
expediente a la oficina de origen. Voto salvado del Lic. Reyes Vargas quien
declara inadmisible el recurso. Asimismo salva el voto el Lic. Velázquez Díaz
quien ordena suspender el dictado de la resolución del presente asunto hasta
tanto la Sala Constitucional se pronuncie sobre la Acción de
Inconstitucionalidad número 12-3454-007-CO presentada contra el artículo 242
de la Ley General de Aduanas.
Notifíquese a la recurrente en sus oficinas centrales ubicadas frente a Mapache Rent a Car en el barrio el Cacique en la ciudad de Alajuela y, a la Aduana Santamaría por el medio disponible.
Loretta Rodríguez MuñozPresidente
Desiderio Soto Sequeira Elizabeth Barrantes Coto
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Alejandra Céspedes Zamora Dick Rafael Reyes Vargas
Franklin Velázquez Díaz José Alberto Martínez
Voto salvado del licenciado Velázquez Díaz: Me separo de la mayoría en el
presente caso, que corresponde a la sentencia número 167-2012, ante la
existencia de la Acción de Inconstitucionalidad N° 12-3454-007-CO presentada en contra del artículo 242 de la Ley General de Aduanas, toda vez que al
momento de someterse a votación el presente expediente, la litis versa sobre la
sanción de multa fundamentada por la autoridad aduanera en el numeral 242,
por lo que en aplicación de los principios de transparencia y buena fe,
considera el suscrito que en virtud de conocerse a la fecha en que se sometió a
votación el expediente de la presentación de la acción de inconstitucionalidad
contra del artículo 242, ordeno suspender el dictado de la resolución por el
fondo del presente asunto, que precisamente implica pronunciarse sobre la
aplicación del artículo impugnado, en aras de no hacer nugatorio
eventualmente el derecho del recurrente. En razón de ello, considero que debe
suspenderse el dictado de la resolución del presente caso hasta tanto la Sala
Constitucional se pronuncie sobre la Acción de Inconstitucionalidad presentada
en contra del artículo 242 de la Ley General de Aduanas.
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Franklin Velázquez Díaz
Voto salvado del licenciado Reyes Vargas. No comparte el suscrito lo
resuelto con sustento en las siguientes consideraciones:
Nulidad. Si bien el suscrito estima que el recurso es inadmisible, por las
razones que en la última de las consideraciones motivo, es lo cierto que, a los
efectos de la posición de mayoría, que estima superada dicha etapa, debió
declararse la nulidad por vicio en la competencia, en el procedimiento y
violación al principio de legalidad penal.
Vicio en la competencia. En efecto, lo actuado y resuelto por la Aduana es
absolutamente nulo por incompetencia de esa instancia para conocer y
resolver. Lo anterior fue establecido por la Procuraduría General de la
República en el pronunciamiento C-229-2001 de obligado acatamiento para él
A Quo. Además de ser vinculante para todo el Servicio Aduanero Nacional,
dicho pronunciamiento ha sido avalado o confirmado en la decima de las
consideraciones de la sentencia 1963 del año 2011 dictada a las catorce horas
del día veinte de setiembre por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil
de Hacienda en lo concerniente a la competencia en materia sancionadora en
sede aduanera, fallo respecto del cual el Estado se allanó al no presentar
recurso alguno.
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Analogía en la aplicación de la pena. En el caso, se aplica la pena
recurriendo a la analogía. En efecto, es claro que contestes con el numeral 242
de la Ley General de Aduanas la sanción a aplicar lo es “… una multa
equivalente al valor aduanero de las mercancías…”. En el caso, por tratarse de
vehículos cuya base imponible es ajena al valor aduanero en razón de lo
dispuesto el Decreto Ejecutivo 32458-H, lo determinado ha sido el “valor de
importación” conforme clara e inexcusablemente reconoce la mayoría en la
primera de las consideraciones. De suerte tal que, el valor aduanero no se
determina, ni ha sido determinado siquiera a los efectos del presente
procedimiento sancionatorio y del numeral 242, sino que la mayoría y el A Quo
aplican, analógicamente, el valor de importación cual si fuere el valor aduanero,
conceptos jurídicos totalmente disimiles entre sí y cuyo único objeto descansa
en evitar la complejidad de la determinación del valor aduanero a los efectos de
aplicar la sanción que corresponde. Lo anterior, resulta jurídicamente
inaceptable, por contrario al principio de legalidad penal y al ordenamiento
aduanero sancionador, mismo que clara y indefectiblemente hace referencia al
valor aduanero, y no al de importación, como el de referencia en la aplicación
de la pena.
Vicio en la motivación. Como segundo aspecto de nulidad, está el hecho de
haberse separado él A Quo del dictamen vinculante de la Procuraduría General
de la República, de cita supra, sobre el órgano competente para conocer y
resolver de las infracciones administrativas, sin la respectiva justificación,
razonada, conforme a derecho, y por ello, corresponde a esta instancia
declarar la nulidad, por infracción de tal elemento reglado (LGAP art. 16.2).
Concurso aparente de normas. En este acápite de la motivación, y sobre la
tipicidad, se obvia analizar el aparente concurso de normas en lo concerniente
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a la conducta tipificada en el numeral 236 inciso 25 en relación con la aplicada
a saber la contenida en el numeral 242 a los efectos de señalar porque se
aplica esta última y no la primera. Lo anterior toma relevancia si consideramos
que, con voto 254, que corresponde a la sentencia 227 del año 2012 tomado a
las nueve horas con diez minutos del día treinta y uno de mayo de 2012 ( Si
bien posterior a la presente sentencia) el Tribunal Aduanero en un asunto como
el presente confirmó la aplicación del tipo penal contenido en el numeral 236
inciso 25 de cita supra.
Todos los vicios apuntados lo son evidentes y manifiestos y en consecuencia
de nulidad absoluta y por ello se debe, en primer lugar, estarse a los plazos de
caducidad de los recursos contra actos absolutamente nulos, dispuestos en el
numeral 175 de la LGAP, independientemente de las normas especiales que
para la materia apliquen; en segundo lugar debe el Tribunal como contralor de
legalidad, asegurar el fin del ordenamiento contenido en el numeral seis de la
LGA, mediante la correspondiente declaratoria de nulidad a los efectos de que
el acto que se tome lo sea ejecutivo y ejecutorio.
Inadmisibilidad por naturaleza del procedimiento. Como indique supra
estima el suscrito que se debe declarar inadmisible el recurso lo es por las
razones siguientes. Es claro en la legislación que, el Tribunal Aduanero
Nacional resulta jerarca impropio respecto del Servicio Nacional de Aduanas
única y exclusivamente en materia técnica aduanera, estándole excluida la
materia administrativa, estatutaria, y de responsabilidad.
Ahora bien, no comparte el suscrito que todo acto que en materia técnica
aduanera dicte el Servicio Nacional de Aduanas tenga alzada ante el Tribunal
Aduanero Nacional. En efecto en conformidad con el artículo 102 del CAUCA III
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(principio de taxatividad recursiva) tales actos únicamente tienen los recursos
que señale la legislación nacional y la nuestra congruente con ello no estatuye
en los artículos 230 a 234 recurso alguno para ante el Tribunal Aduanero. Lo
anterior tiene sustento en una política legislativa de naturaleza económica. En
efecto por la cuantía y en razón al costo administrativo que implica el
conocimiento y resolución de los recursos de apelación ante el Tribunal
Aduanero no resulta justificable, por la cuantía, que ciertos asuntos tengan
alzada ante el Tribunal Aduanero Nacional.
Por lo anterior y dado que en materia de infracciones se ha otorgado
competencia al Servicio de Aduanas para sancionar las administrativas y
tributarias pero sujetándole a dos procedimientos distintos regulado según la
naturaleza de la sanción. Así, dispone el artículo 234 un procedimiento
abreviado, para aquellas cuya sanción sea multa; y el ordinario para los
hechos sancionables con suspensión (art. 234 párrafo final).
Resulta que es en el procedimiento ordinario en donde se prevé la alzada para
ante el Tribunal Aduanero (art. 204) mas no sucede igual en tratándose del
procedimiento abreviado regulado en el artículo 234. Más aún, el artículo 192
párrafo primero expresamente dispone la inaplicabilidad de la fase recursiva del
procedimiento ordinario a otros de distinta naturaleza.
Ahora bien, dado que el presente procedimiento lo es uno abreviado y
que en razón del artículo 102 citado hemos de estarnos al principio de
taxatividad recursiva y puesto que el numeral 234 u otro en el texto de la LGA
no prevén recurso alguno, debe el presente ser declarado inadmisible. Debe la
parte ante la inconformidad de lo resuelto entender que al no existir ulterior
recurso esta expedita la vía para acudir al órgano jurisdiccional competente.
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DICK RAFAEL REYES VARGAS
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