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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO
SEGUIMIENTO A LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS PARA LA IGUALDAD DE GÉNERO
DP2/IF17/2008
Este material es propiedad de la H. Cámara de Diputados y los derechos de autor corresponden a la investigadora o investigador que elaboró el presente documento
Índice
Resumen del reporte
3
Introducción
4
I. El contexto
6
1.Instrumentos internacionales reconocidos por México para promover la igualdad entre mujeres y hombres en el ámbito educativo
6
2. El marco normativo nacional
8
3. Las mujeres y la igualdad de género en la educación en el PND 2007-2012 9
4. La igualdad de género en la educación en el PROIGUALDAD 2008-2012 10
5. Las mujeres en el Programa Sectorial de Educación 2007-2012
11
II. Breve exposición de la problemática que atienden los programas analizados
14
III. Datos básicos de los programas 17
1. Programa Becas de Apoyo a la Educación Básica de las Madres jóvenes y Jóvenes embarazadas (SEP)
17
2. Programa de Investigación en Estudios de Género (SEP)
18
IV. Análisis de los programas. Informes trimestrales (enero-marzo; abril-junio) 2008
19
1. Programa Becas de Apoyo a la Educación Básica de las Madres jóvenes y Jóvenes embarazadas. 1.1.Promoción y difusión de los derechos de las madres jóvenes y jóvenes embarazadas (SEP)
19
2. Programa de Investigación en Estudios de Género (SEP). Dirección General de Educación Superior Tecnológica. Subsecretaría de Educación Superior
22
V. Revisión del avance presupuestal
24
VI. Consideraciones finales
28
VII. Referencias 30
2
RESUMEN:
El presente reporte expone algunos compromisos internacionales que el Estado
mexicano ha asumido para promover el cierre de las brechas de desigualdad entre
mujeres y hombres en materia educativa, así como el reconocimiento de estos
compromisos en el marco jurídico nacional y en instrumentos como: el Plan
Nacional de Desarrollo 2007- 2012, el Programa Nacional para la Igualdad entre
Mujeres y Hombres 2008-2012 y el Programa Sectorial de Educación.
Este es el marco desde el cual se presenta el análisis de programas en materia
educativa orientados a las mujeres y a promover la igualdad de género: El
Programa de Becas de Apoyo a la Educación de Madres Jóvenes y Jóvenes
Embarazadas, la Promoción y Difusión de los Derechos de las Madres Jóvenes y
Jóvenes Embarazadas, así como el Programa de Investigación con Enfoque de
Género; incluidos en el anexo 9A del Decreto de Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF) de 2008.
El eje central del análisis lo constituye la información reportada en los dos
informes trimestrales (enero-marzo; abril-junio) de 2008, la cual se enmarca a
través de la vinculación de los programas y acciones con el Plan Nacional de
Desarrollo 2007- 2012, el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y
Hombres 2008-2012 y el Programa Sectorial de Educación.
3
Introducción En el presente año se ha establecido un precedente importante en la
implementación de ejercicios de seguimiento a los programas y acciones de
política pública para promover la igualdad entre mujeres y hombres, incluyendo
aquéllos en materia educativa.
La tarea de seguimiento a estos programas se sustenta en lo establecido en el
artículo 25 del Decreto de PEF 2008 relativo a la publicación de los informes
trimestrales:
Las dependencias y entidades informarán trimestralmente, a través del sistema de
información y en los términos y plazos que dé a conocer en su oportunidad la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, sobre las acciones realizadas en materia de mujeres y
equidad de género, detallando objetivos específicos, población objetivo, indicadores
utilizados, la programación de las erogaciones y el ejercicio de los recursos.[…]El
Instituto Nacional de las Mujeres, así como las dependencias y entidades deberán remitir
a la Cámara de Diputados, los informes mencionados anteriormente, a más tardar a los
30 días naturales de concluido el trimestre que corresponda.
En este marco, el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad
de Género (CEAMEG) ha asumido como una tarea fundamental, el seguimiento a
los programas gubernamentales orientados a mujeres y/o a promover la igualdad
de género en consideración a sus funciones, entre las que se encuentra, según el
Manual General de Organización de la Cámara de Diputados:
Realizar análisis, seguimiento y evaluación de las políticas públicas (…) para ofrecer
información que permita a los y a las legisladoras cumplir con sus atribuciones de
aprobación del presupuesto y vigilancia del ejercicio del gasto, buscando mayor
equidad de género en su distribución (p. 372).
La información presentada en este reporte busca aportar elementos de análisis al
proceso de discusión sobre el proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación de 2009, en el que corresponde a las Diputadas y los Diputados
4
sustentar sus propuestas de ratificación, rectificación o reasignación del
presupuesto federal que posibilite la implementación de programas y acciones,
entre las que se encuentran los analizados en este reporte.
Los criterios fundamentales para la selección de los programas en materia
educativa que son objeto de nuestro análisis son: a) que cuentan con recursos
incluidos en el anexo 9A del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación
(PEF) de 2008 y b) el seguimiento a políticas educativas orientadas a las mujeres y
a la igualdad de género forma parte del Programa Operativo Anual (POA) del
CEAMEG. Al respecto, es pertinente señalar que este reporte se alimenta del
contenido de las fichas de trabajo elaboradas previamente sobre el tema que nos
ocupa.
En el presente reporte se enuncian algunos de los compromisos internacionales
más importantes que ha asumido el Estado mexicano para cerrar las brechas de
desigualdad entre mujeres y hombres en materia educativa, así como su
reconocimiento en las normas jurídicas y en los instrumentos marco de política
pública como son: el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007- 2012, el Programa
Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (PROIGUALDAD) 2008-2012 y el
Programa Sectorial de Educación.
Asimismo, se expone una síntesis de la problemática que atienden los programas
revisados, sus datos generales, además del análisis al contenido de los dos
informes trimestrales publicados a la fecha (enero-marzo y abril-junio).
Posteriormente se presentan las consideraciones finales, las cuales no pretenden
ser exhaustivas, debido a que los aspectos centrales del análisis se basan en el
contenido de los dos primeros informes trimestrales del año, así que la información
es aún limitada. No obstante, se infieren algunas reflexiones que procuran aportar
elementos para la toma de decisiones en el trabajo legislativo, en particular en el
proceso de aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación de 2009.
5
I. El contexto. 1. Instrumentos internacionales reconocidos por México para promover la igualdad entre mujeres y hombres en el ámbito educativo En las décadas recientes el Estado mexicano ha asumido una serie de
compromisos internacionales tendientes a cerrar las brechas de desigualdad entre
mujeres y hombres en el ámbito educativo. A continuación se describen
brevemente algunos de los principales instrumentos jurídicos y políticos en la
materia.
Entre los instrumentos jurídicos internacionales destaca por su importancia, la
Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la
Mujer (CEDAW, por sus siglas en ingles) aprobada en 19791, la cual establece en
su artículo 10 que:
Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer, a fin de asegurarle la igualdad de derechos con el hombre en la esfera de la educación y en particular para asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres (….)
c) La eliminación de todo concepto estereotipado de los papeles masculino y femenino en todos los niveles y en todas las formas de enseñanza, mediante el estímulo de la educación mixta y de otros tipos de educación que contribuyan a lograr este objetivo y, en particular, mediante la modificación de los libros y programas escolares y la adaptación de los métodos en enseñanza.
d) Las mismas oportunidades para la obtención de becas y otras subvenciones para cursar estudios;
e) Las mismas oportunidades de acceso a los programas de educación complementaria, incluidos los programas de alfabetización funcional y de adultos, con miras en particular a reducir lo antes posible la diferencia de conocimientos existentes entre el hombre y la mujer;
f) La reducción de la tasa de abandono femenino de los estudios y la organización de programas para aquellas jóvenes y mujeres que hayan dejado los estudios prematuramente;(…)
1 Adoptada y abierta a la firma y ratificación, o adhesión por la Asamblea General de la ONU en su resolución 34/180, del 18 de diciembre de 1979. Ratificada por México el 23 de marzo de 1981.
6
En este sentido el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer,
(el Comité de la CEDAW) incluyó como parte de sus observaciones y
recomendaciones finales hacia México en 2006, lo siguiente:
15. (…) El Comité recomienda al Estado Parte que aplique una estrategia global que
incluya iniciativas de prevención en las que participen programas de educación pública
destinados a modificar las actitudes sociales, culturales y tradicionales que se hallan en
el origen de la violencia contra la mujer (…)
39. El Comité hace hincapié en que es indispensable aplicar plena y eficazmente la
Convención para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Pide que en todas las
actividades encaminadas a la consecución de esos objetivos se incorpore una
perspectiva de género y se reflejen de manera explícita las disposiciones de la
Convención (…)
Aunado a estos compromisos internacionales se encuentran los ocho Objetivos de
Desarrollo del Milenio. En particular, el Objetivo 2. “Lograr la enseñanza primaria
universal” tiene como meta: Meta 3. Asegurar que, para el año 2015, todos los niños y niñas puedan terminar un ciclo
completo de enseñanza primaria.
Mientras que el Objetivo 3. “Promover la equidad de género y la autonomía de las
mujeres” contempla la siguiente meta:
Meta 4. Eliminar las desigualdades entre hombres y mujeres en la enseñanza primaria y
secundaria, preferiblemente para el año 2005, y en todos los niveles de la enseñanza
antes del fin del año 2015.
Asimismo, es importante destacar la Plataforma y Plan de Acción de la Cuarta
Conferencia Mundial sobre la Condición Jurídica y Social de la Mujer. Entre sus 12
esferas de preocupación se incluye la “B. Educación y Capacitación de la Mujer”
respecto a la cual, los gobiernos (entre ellos el de México) se han comprometido a
impulsar una serie de medidas para cumplir los objetivos estratégicos
encaminados a:
B1. Asegurar la igualdad de acceso a la educación; B.2. Eliminar el analfabetismo entre
las mujeres; B.3. Aumentar el acceso de las mujeres a la formación profesional, la
7
ciencia y la tecnología y la educación permanente; B.4. Establecer sistemas de
educación y capacitación no discriminatorios; B.5. Asignar recursos suficientes para las
reformas de la educación y vigilar la aplicación de esas reformas; y B.6. Promover la
educación y la capacitación permanentes de las niñas y las mujeres
Estos son algunos de los compromisos internacionales más importantes en los
que se inscribe la creación y puesta en marcha de los programas analizados en
este reporte.
2. El marco normativo nacional
En el ámbito nacional, las normas jurídicas fundamentales así como los
instrumentos marco de la política nacional reconocen el principio de igualdad y no
discriminación hacia las mujeres en la esfera de la educación.
La Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos establece en el artículo
3o. que: “Todo individuo tiene derecho a recibir educación. (…)La educación que
imparta el Estado:(…) c) Contribuirá a la mejor convivencia humana (…) evitando
los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos”.
Por su parte, la Ley General de Educación señala en el artículo 8 que: “El criterio
que orientará a la educación que el Estado y sus organismos descentralizados
impartan (…) luchará contra la ignorancia y sus causas y efectos; las
servidumbres, los fanatismos, los prejuicios, la formación de estereotipos y la
discriminación, especialmente la ejercida en contra de las mujeres”.
La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Establece en el
artículo 34, fracción III que “las autoridades y organismos públicos fomentaran la
incorporación a la educación y formación de las personas que en razón de su sexo
están relegadas”. En su artículo 36, fracción II mandata que las autoridades
correspondientes “garantizaran que la educación en todos sus niveles se realice
en el marco de la igualdad entre mujeres y hombres y se cree conciencia de la
8
necesidad de eliminar toda forma de discriminación”; asimismo, en el artículo 38,
fracción VI se señala que las autoridades correspondientes deberán “impulsar
acciones que aseguren la igualdad de acceso de mujeres y de hombres a la
educación”.
Así, este marco legal en México, coincide con los instrumentos internacionales
mencionados, en cuanto a la importancia de eliminar la discriminación de las
mujeres y generar condiciones de igualdad en el acceso y permanencia en las
instituciones educativas.
3. Las mujeres y la igualdad de género en la educación en el PND 2007-2012
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) del actual sexenio, presentado el 31 de mayo
del 2007 incluye el tema de la igualdad de género en las oportunidades educativas
a través de dos objetivos y prioridades relativas a la transformación educativa e
igualdad entre mujeres y hombres, inscritos en el eje 3. Igualdad de
oportunidades2.
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Eje 3. Igualdad de oportunidades Objetivos Estrategias
Estrategia 10.1 Modernizar y ampliar la infraestructura educativa, dirigiendo las acciones compensatorias a las regiones de mayor pobreza y marginación.
Estrategia 10.2 Ampliar las becas educativas para los estudiantes de menores recursos en todos los niveles educativos.
Objetivo 10. Reducir las desigualdades regionales, de género y entre grupos sociales en las oportunidades educativas.
Estrategia 10.3 Fortalecer los esfuerzos de alfabetización de adultos e integrar a jóvenes y adultos a los programas de enseñanza abierta para abatir el rezago educativo.
2 La estructura del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 se basa en cinco ejes de política pública. Cada uno de éstos contiene un diagnóstico de la situación que busca ser atendida, así como las prioridades, los objetivos, las estrategias específicas y las líneas de acción que deben traducirse en medidas, programas y actividades gubernamentales en las distintas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Acerca del análisis del PND, desde una perspectiva de género, puede consultarse el reporte elaborado por el CEAMEG: Las mujeres y la equidad de género en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 en: http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_centros_de_estudio/05_centro_de_estudios_para_el_adelanto_de_las_mujeres_y_la_equidad_de_genero/d_que_hacemos/003_publicaciones/(offset)/24
9
Estrategia 10.4 Promover una mayor integración, tanto entre los distintos niveles educativos, como dentro de los mismos, para aumentar la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo.
Objetivo 16 Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual.
Estrategia 16.3 Implementar acciones para elevar la inscripción de niñas en las escuelas y asegurar su permanencia en éstas.
Fuente: elaboración propia con base en Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, pp.185-187; 212.
Se advierte que las estrategias derivadas del objetivo relativo a la reducción de las
desigualdades educativas carecen de claridad respecto a la igualdad de
oportunidades entre mujeres y hombres, debido entre otras cosas, a que el
lenguaje utilizado no es incluyente, lo cual impide que las mujeres sean visibles en
dichas estrategias.
Es importante considerar que el diagnóstico del PND en materia educativa no
incluye siquiera datos desglosados por sexo3, indicador básico para ubicar el
grado de desigualdad en las oportunidades educativas de mujeres y hombres.
Estas situaciones expresan la falta de transversalidad de la perspectiva de género
en el plan rector de la política nacional.
4. La igualdad de género en la educación en el PROIGUALDAD 2008-2012
En el marco de la celebración del Día Internacional de la Mujer (8 de marzo) de
2008, el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) presentó oficialmente el
Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (PROIGUALDAD)
2008-2012, el cual fue publicado en el mes de julio del presente año.
3 El diagnóstico de la situación del país en materia educativa se expone en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, a través de la prioridad 3.3 transformación educativa pp.176-182.
10
Este programa especial4 es el instrumento rector de política pública del actual
sexenio en materia de igualdad entre mujeres y hombres. Su estructura contempla
7 objetivos estratégicos orientados a promover la igualdad entre mujeres y
hombres, en alineación con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (INMUJERES,
2008:9).
El tema de la igualdad de género en el ámbito educativo se incluye, sobre todo,
en el objetivo estratégico 5, en el que se presentan las siguientes estrategias:
Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2008-2012
Estrategia 5.1. “Eliminar la desigualdad de género en todos los niveles y modalidades del Sistema Educativo y disminuir la brecha educativa entre mujeres y hombres”.
Objetivo Estratégico 5 “Fortalecer las capacidades de las mujeres para ampliar sus oportunidades y reducir la desigualdad de género”.
Estrategia 5.2. “Eliminar los estereotipos sexistas y discriminatorios de los libros de texto, métodos de enseñanza, materiales didácticos, prácticas educativas y, profesionalizar al magisterio en perspectiva de de género y derechos humanos de las mujeres”.
Fuente: elaboración propia con base en INMUJERES, Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2008-2012, pp.34-35. Estas estrategias requieren articularse y traducirse en medidas y acciones
concretas de política educativa. En este sentido es importante tomar en
consideración el contenido del programa sectorial de educación, relativo a la
inclusión de las mujeres y la igualdad de género.
5. Las mujeres en el Programa Sectorial de Educación 2007-2012
El Programa Sectorial de Educación 2007-2012 fue presentado en noviembre de
2007; su alineación con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND) “guarda
un vínculo estrecho” (SEP, 2007).
4 Un programa especial, según el artículo 26 de la Ley de Planeación, hace referencia “(…) a las actividades relacionadas con dos o más dependencias coordinadoras de sector”.
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Su contenido comprende seis objetivos, de los cuales cabe destacar el objetivo 2.
“Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos
sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad”.
El concepto de equidad expuesto en este objetivo parece aludir, sobre todo, a la
equidad social, mientras que la atención específica a problemas que afectan de
manera particular a las mujeres se sintetiza en una sola meta:
Programa Sectorial de Educación 2007-2012 Objetivo Indicador Unidad de
Medida Situación en 2006
Meta 2012
2. Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad.
Becas otorgadas a madres jóvenes y jóvenes embarazadas para concluir la educación básica.
Número de becas 1,975 becas 49,460 becas
Fuente: SEP, 2007:17.
La meta referida a la integración de las mujeres en el programa sectorial se limita
al programa: Becas de Apoyo a Madres jóvenes y Jóvenes Embarazadas, creado
desde el Poder Legislativo con la asignación de recursos presupuestales en PEF
2003.
Una carencia fundamental de este programa sectorial es que no incluye de
manera explicita, en sus objetivos e indicadores, la promoción de la igualdad de
oportunidades entre mujeres y hombres en el ámbito educativo.
Debido al papel central que tiene la educación para el adelanto de las mujeres, la
promoción de la igualdad entre mujeres y hombres, así como la erradicación de la
discriminación por motivos de género; se hace necesario que el actual Programa
Sectorial de Educación, incluya de manera transversal su compromiso con la
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promoción de un entorno educacional que garantice la igualdad de oportunidades
en el acceso y atención a mujeres y hombres, a niñas y niños.
Para cubrir estas necesidades es fundamental armonizar el Programa Sectorial de
Educación con el Programa para la Igualdad entre Mujeres y Hombres
(PROIGUALDAD), en el marco de los compromisos asumidos por el Estado mexicano
en materia de igualdad de género.
Para la instrumentación del Sistema de Evaluación del Desempeño, es
fundamental alinear los objetivos del PND con los del PROIGUALDAD, así como los
del programa sectorial, a fin de que desde el ámbito educativo se impulse la
eliminación de estereotipos y de prácticas sexistas.
13
II. Breve exposición de la problemática que atienden los programas analizados Los programas analizados en este reporte atienden problemas en torno a
situaciones de discriminación hacia las mujeres en el ámbito educativo. De
manera particular el Programa de Becas de Apoyo a la Educación de Madres
Jóvenes y Jóvenes Embarazadas (PROMAJOVEN), busca contribuir a disminuir la
deserción escolar de las mujeres adolescentes por su condición de madres, en el
nivel de la educación básica.
Como parte del diagnóstico de este programa, en sus reglas de operación de 2007
se retomaron los datos del Censo General de Población y Vivienda 2000,
elaborado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, que
señalaban que en ese año había 135 mil 287 mujeres, de entre 12 y 19 años de
edad, con un hijo y que no habían concluido su educación básica; de ellas, 2 mil
627 tenían entre 12 y 14 años, y 132 mil 660, entre 15 y 19 años (SEP, 2007a).
Con la finalidad de actualizar las cifras de casos de maternidad a edad temprana
en las reglas de operación de 2008 del programa, se expuso que “en 2007 la
Dirección General de Desarrollo Curricular solicitó al INEGI la emisión de un
tabulado especial con datos del II Conteo de Población y Vivienda 2005 que
permitiera precisar la población potencial del Programa”. Estos datos mostraron la
existencia de 144,670 casos de mujeres adolescentes con un hijo o un primer
embarazo entre los 12 y 18 años que no han concluido su educación básica. En
este mismo rango de edad, si consideran a mujeres que tienen más de un hijo, los
datos ascienden a 180,408 casos de madres jóvenes (SEP, 2007b).
Estos datos muestran que la problemática se ha incrementado. La carencia de
recursos y la necesidad de contribuir económicamente al sostenimiento familiar
son dos de los factores primordiales que inciden en la deserción escolar de las
mujeres adolescentes.
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Estas situaciones sumadas a factores como el embarazo, el matrimonio y la falta
de apoyo familiar, agudizan la deserción escolar de este sector de la población,
(SEP, 2007b:2). En este sentido, el programa en cuestión se ha planteado como
líneas estratégicas fundamentales la promoción y difusión de los derechos de las
madres jóvenes y jóvenes embarazadas, así como la ampliación de su cobertura
de atención; fijándose como meta para el año 2012, otorgar 49,460 becas, a fin de
contribuir a reducir el rezago educativo de las madres jóvenes, además de
implementar acciones coordinadas y tendientes a prevenir el embarazo
adolescente (SEP, 2007b).
Así, la meta para 2012, equivale a atender al 34% de su población objetivo,
reconocida en las reglas de operación 2008 del programa, sin embargo, este
porcentaje podría ser menor, en caso de que no se revierta la tendencia que
muestran las estadísticas en torno al crecimiento del problema.
En este sentido, si se considera el mismo rango de edad de las mujeres que
tienen más de un hijo, los datos ascienden, en 2007, a 180,408 madres jóvenes.
En este caso la meta prevista para 2012 atendería sólo al 27% de la población
objetivo.
Hay que recordar que según el reporte del programa, al cierre del 2006 se
entregaron 1,971 becas de las 2,154 disponibles (SEP, 2007c:7-9)-; Por lo que la
meta prevista para 2012 muestra por un lado, que hay intención del programa para
ampliar sustantivamente su cobertura en el presente sexenio, pero al mismo
tiempo, se deja ver que aun se está lejos de lograr atender a la mayoría de su
población objetivo.
Otro de los programas analizados es el Programa de Investigación con Enfoque
de Género, el cual se distingue por ser de reciente creación; a través de los
recursos aprobados en el anexo 9A del Decreto de Presupuesto de Egresos de la
15
Federación (PEF) de 2008 para dar cumplimiento a la Ley General de Acceso de
las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV).
Este programa tiene está relacionado con la eliminación de las brechas de género
en la educación. En su segundo informe trimestral alude al contenido del Reporte
Global de Género 2007 (The Global Gender Gap Report 2007) del Foro
Económico Mundial (FEM) en el cual se exponen las brechas globales de género
en 2007.
Según este reporte, México se encuentra en el puesto 93, de los 128 países
evaluados; el país obtuvo una calificación de 0.644 puntos, en una escala en
donde 1.0 es la igualdad absoluta entre mujeres y hombres, y cero es la
desigualdad total. De acuerdo al reporte citado, México observó un deterioro frente
a la calificación del reporte 2006, al caer diez posiciones entre un año y otro5.
El eje central del Programa de Investigación con Enfoque de Género lo constituye
la atención al problema de la violencia hacia las mujeres, entre cuyas causas se
ubica la educación que consiente patrones de comportamiento sexista y
discriminatorios hacia las mujeres, que se reproducen y transmiten en el seno de
las familias a las nuevas generaciones (de ahí su expresión tras-generacional).
Estos patrones de comportamiento son reconocidos por este programa como parte
de los mecanismos sociales que contribuyen a fomentar la violencia en las
relaciones sociales entre mujeres y hombres. En su segundo informe trimestral se
señala la necesidad de reconstruir las normas y valores sociales en torno al
género; reconociendo a la educación como un proceso coeducativo, auto-crítico y
auto-reflexivo que puede contribuir a la deconstrucción de patrones de
comportamiento discriminatorios, como es la violencia hacia las mujeres.
5 Información consultada el 29 de septiembre de 2008 en:
http://www.weforum.org/pdf/gendergap/report2007.pdf
http://www.exonline.com.mx/diario/noticia/dinero/economia/sueldo_por_genero,_aun_con_brecha/156624
http://ciberamerica.blogspot.com/2007/11/ranking-mundial-de-brecha-de-gnero-2007.html
16
III. Datos básicos de los programas
Programa Becas de Apoyo a la Educación Básica de las Madres jóvenes y Jóvenes embarazadas (SEP)
Año de creación 2003. Antecedentes Fue creado como resultado del impulso inicial de la Comisión de
Equidad y Género de la Cámara de Diputados que promovió la aprobación de recursos para su implementación. Inició con una asignación de 10 millones de pesos dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio fiscal 2004, en la Secretaría de Educación Pública (SEP). Su diseño y puesta en marcha se hizo bajo la denominación “Programa Becas para Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas”. Sin embargo, la prevalencia de prejuicios sociales hacia las madres jóvenes y las jóvenes embarazadas motivó que, entre las recomendaciones de las evaluaciones externas al programa se incluyera la modificación al nombre del programa, la cual se hizo en las reglas de operación 2007, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 28 de febrero de 2007.
Objetivos generales
Contribuir a reducir las desigualdades regionales y de género en las oportunidades educativas, apoyando a las madres jóvenes y a las jóvenes embarazadas, sin importar su estado civil, a continuar y concluir su educación básica en cualquier modalidad educativa pública disponible en las entidades federativas. Promover la equidad de género y la no discriminación para adolescentes que enfrentan la maternidad a edades tempranas, creando o ampliando sus oportunidades de acceso y permanencia en los programas de educación pública básica, lo que puede mejorar sus condiciones de vida.
Población objetivo Las adolescentes de cualquier estado civil que sean madres o se encuentren en estado de embarazo, cuya edad esté comprendida entre 12 y 18 años 11 meses de edad, y que deseen iniciar, retomar, continuar y concluir sus estudios de educación básica, estudiando en el sistema público regular o en cualquier modalidad pública del sistema educativo disponible en las entidades federativas.
Cuenta con reglas de operación
2007. Reglas de operación publicadas en el DOF el 28 de febrero de 2007. 2008. Reglas de operación publicadas en el DOF el 28 de diciembre de 2007.
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Programa de Investigación en Estudios de Género (SEP) Año de creación 2008. Antecedentes Su creación se dio a través de los recursos aprobados en el anexo
9A del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 2008.
Objetivo general Garantizar el derecho de las mujeres a la educación superior y postgrado; al acceso, permanencia y terminación de estudios a nivel superior en los Institutos Tecnológicos y Centros, a través del otorgamiento y obtención de becas. Fomentar el desarrollo de acciones que contribuyan a eliminar las diferencias y que propicien la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en las Instituciones de Educación Superior.
Población objetivo Mujeres estudiantes de Educación Superior y Posgrados.
No cuenta con reglas de operación.
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IV. Análisis de los programas. Informes trimestrales (enero-marzo; abril-junio) 2008 1. Programa Becas de Apoyo a la Educación Básica de las Madres jóvenes y Jóvenes embarazadas. PROMAJOVEN
1.1 Promoción y difusión de los derechos de las madres jóvenes y jóvenes embarazadas
El PROMAJOVEN reportó muy poca información en el primer trimestre, en el
apartado de actividades realizadas no incluyó ninguna acción. Para el segundo
informe trimestral los datos relativos a las actividades realizadas se limitaron a lo
siguiente:
• Se elaboraron planes de trabajo cuyo objetivo fue organizar reuniones
regionales.
• Revisión de entrega recepción del Programa de la Dirección General de
desarrollo Curricular a la Dirección General. La alineación del programa con el PND se hace a través del eje 3. igualdad de
oportunidades, en particular, con el objetivo 10 enfocado, entre otras cosas, a
reducir las desigualdades de género en las oportunidades educativas, cuyas
estrategias sin embargo, no clarifican líneas de acción enfocadas a impulsar la
permanencia escolar de las mujeres.
Respecto a la alineación de este programa con el programa sectorial de
educación, ésta se establece a través de los objetivos 1, 2 y 4 del programa
sectorial referidos a aspectos de la equidad social, aunque el objetivo 2 contempla
como parte de sus indicadores la asignación de becas del PROMAJOVEN.
Las pocas actividades señaladas y en general la limitada información reportada
por este programa, dificultan la identificación de los avances y obstáculos en su
implementación. Una situación que se destaca es el cambio de unidad
responsable del programa que se ha dado en este año, la cual implica una serie
de desajustes, entre ellos se señala en el segundo informe trimestral como parte
19
de la justificación de diferencia de avances con respecto a las metas programadas
que “derivado a que el programa cambio de Unidad Responsable los recursos que
se refieren al presupuesto asignado a capítulo mil se quedaron en dicha unidad”.
Cabe recordar que el capítulo mil se refiere a sueldos y salarios.
Esta nota breve que se incluye en el informe, plantea una serie de interrogantes
respecto a las implicaciones esta situación: ¿qué pasará con la operación del
programa?, la unidad responsable a la que fue reasignado ¿cuenta con personal
suficiente, con conocimientos en la operación del programa y en el enfoque de
género? ¿la operación de este programa implicará nuevas funciones al personal
de la unidad responsable a la que fue reasignado? ¿El cambio de la unidad
responsable, afecta y cómo al trabajo de coordinación con las entidades
federativas? etc.
De manera paralela a esta situación, hay que tomar en cuenta el aumento
considerable en el número proyectado de otorgamiento de becas para el presente
año, derivado de la meta sexenal planteada en el programa sectorial y en las
reglas de operación del programa para otorgar en 2012 un total de 49,460 becas.
El esfuerzo que esta meta implica es notable, sobre todo, si se considera que al
cierre del sexenio anterior el número de becas entregadas pasó, según los
reportes del programa, de 1, 292 becas entregadas inicialmente en 2004 a 1,971
becas entregadas en 2006 (SEP, 2005; SEP, 2007c:7-9).
Sin embargo en términos de cobertura, el programa sólo logró atender al 1.4% de
la población objetivo, si se consideran los datos expuestos en sus reglas de
operación de 2006, retomados del Censo General de Población y Vivienda 2000
(INEGI), que señalaban que en el año 2000 había 135 mil 287 mujeres, de entre 12
y 19 años de edad, con un hijo y que no habían concluido su educación básica.
20
Bajo estas consideraciones, la ampliación en la meta prevista por el programa
para este año, proyectada a la entrega de 6, 953, constituye un aumento
significativo del 352% con respecto al número de becas entregadas en el sexenio
anterior.
El logro efectivo de las metas proyectadas para este año y para el cierre de
sexenio, implica superar múltiples obstáculos, sobre todo, si se toma en cuenta
que en el sexenio anterior en ningún año se logro entregar el 100% de las becas
disponibles y en el presente año, el cambio de unidad responsable del programa
parece trazar desafíos importantes en su operación.
Sumada a la situación antes descrita, el contexto de la operación del programa se
complica aun más, si se considera lo expuesto en el segundo informe trimestral
donde se señala la “falta de difusión del programa, no se conoce lo suficiente para
captar la población objetivo. Resistencias culturales frente a esta problemática,
falta de recursos para la operación del programa”.
Al respecto, conviene recordar que para el presente año la Cámara de Diputados
aprobó recursos específicos destinados a “la promoción y difusión de los derechos
de las madres jóvenes y jóvenes embarazadas“, como una línea de acción
estratégica del PROMAJOVEN. No obstante, según el primer informe trimestral de
esta línea de acción “estos recursos no han sido ejercidos aun, debido a que
apenas se encuentran en proceso de definición sus objetivos, su justificación y la
población a quien se dirigirán sus acciones”.
En el segundo informe trimestral no se reporta información específica sobre esta
línea de acción, lo que se hizo fue repetir la información reportada por el
PROMAJOVEN, incluyendo las actividades realizadas en el informe relativo a la
“promoción y difusión de los derechos de las madres jóvenes y jóvenes
embarazadas”. Esta situación plantea un vacío de información y un problema en
términos de transparencia y rendición de cuentas, ya que no es posible saber los
avances de esta línea de acción.
21
Es importante hacer notar que la problemática descrita en el informe del
PROMAJOVEN no es nueva, se ha presentado constantemente en el tiempo que
lleva operando el programa, así lo han registrado las evaluaciones externas del
programa (Guzmán 2005; Guzmán, 2006). Ello implica que no se han tomado las
medidas pertinentes para enfrentarla.
En este sentido, la evaluación externa más reciente del programa recomendó,
entre otras cosas: desarrollar mejores mecanismos de operación para evitar
subejercicio en los recursos, desarrollar mecanismos de evaluación de eficacia e
impacto del programa, así como la propuesta de que el programa contenga tres
componentes: a) Sistema de becas; b) Promoción de derechos educativos contra
la discriminación y c) Educación sexual y salud reproductiva para que el programa
pueda brindar un servicio integral que responda a los perfiles de la problemática
que atiende (GUzmán, 2007:39-40). Sin embargo, la atención e inclusión de estas
recomendaciones en la operación del programa no se reflejan con claridad en los
informes trimestrales revisados.
Es importante considerar como una tarea fundamental del PROMAJOVEN la
aplicación e integración de las recomendaciones señaladas en sus evaluaciones
externas en las distintas etapas que acompañan su implementación, a fin de
mejorar la calidad de su operación y el impacto de su quehacer institucional.
2. El Programa de Investigación con Enfoque de Género
El Programa de Investigación con Enfoque de Género es nuevo, implementado en
el presente año. Su creación se dio con la aprobación de recursos por parte de la
Cámara de Diputados, incluidos en el anexo 9A del Decreto de Presupuesto de
Egresos de la Federación (PEF) de 2008 para el cumplimiento a la Ley General de
Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV).
22
En el primer informe trimestral se presentó información muy limitada, en el
apartado de actividades realizadas sólo se enunció que se encontraba “en
proceso de formulación y publicación de la convocatoria”.
Para el segundo informe trimestral la información se amplió. En éste se especificó
que los recursos del programa se ejercerán a través de dos unidades
responsables, por ello gran parte de su contenido, incluyendo sus actividades, se
presentan en apartados separados correspondientes a dichas unidades
responsables:
Acciones realizadas al período (2do. Informe trimestral) Dirección General de Educación Superior Tecnológica.
Publicación de convocatoria Elaboración de convocatoria Dictámenes y elaboración de convenios de beca Recepción de solicitudes Evaluación de solicitudes
Subsecretaría de Educación Superior
Reuniones de trabajo con la Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas (UPEPE) para acordar acciones de trabajo conjuntas.
A la luz de esta información es posible advertir que el programa se centró en los
dos primeros trimestres en el proceso de diseño y planeación y empezará su
operación en el segundo semestre del año.
Es pertinente señalar que algunos apartados de la información del programa se
presentan de manera unificada; entre los que se encuentra su alineación con el
PND, la cual se hace a través del eje 3. Igualdad de oportunidades, y en particular
el objetivo 16 que contempla la igualdad entre mujeres y hombres; así como su
alineación con el programa sectorial, la cual se hace a través de los objetivos 1, 2
y 4 referidos a aspectos de la equidad social, sin tener una relación clara respecto
a la investigación con enfoque de género, lo que muestra la carencia del programa
sectorial de objetivos que promuevan, de manera explicita la igualdad de género.
23
Un apartado que parece estar unificado y que genera problemas en su
comprensión es el relativo a los indicadores y metas del programa, ya que no se
logra identificar, en este caso, cuales son los indicadores y metas específicas
contempladas por la Subsecretaría de Educación Superior, bajo la consideración
de que cada unidad responsable presenta diferentes objetivos, población atendida
y acciones realizadas.
Con base en los primeros informes del programa habría que considerar la
pertinencia de que en los informes sucesivos se separe por unidad responsable
todos los apartados de la información.
Por otro lado, los informes no hace alusión a la LGAMVLV para lo cual se etiquetaron
los recursos.
V. Revisión del avance presupuestal
Respecto al avance del ejercicio presupuestal, el Programa Becas de Apoyo a la
Educación Básica de Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas reporta en su
informe que: La transferencia de los recursos financieros a las entidades federativas fueron
extemporáneos. Falta de disponibilidad de recursos financieros y materiales para operar
el programa en las entidades federativas. Derivado a que el programa cambio de Unidad
Responsable, los recursos que se refieren al presupuesto asignado a capítulo mil se
quedaron en dicha unidad.
La breve nota en torno a que “el programa cambió de unidad responsable, pero
que los recursos que se refieren al presupuesto asignado al capítulo mil se
quedaron en dicha unidad“ (sueldos y salarios), plantea múltiples interrogantes
respecto a la eficiencia en la operación del programa y en el adecuado ejercicio
presupuestal.
En este sentido, el avance presupuestal del PROMAJOVEN muestra un subejercicio
24
25
motivado, posiblemente, por las situaciones antes descritas. Asimismo, en su
informe se expone que los datos referidos a la “Promoción y Difusión de los
Derechos de las Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas“ se encuentran
considerados dentro de las acciones que realiza este programa, aunque no se
presenta información acerca de los recursos ejercidos al período en torno a esta
línea de acción.
En lo que concierne al Programa de Investigación con enfoque de género, en su
informe se expone que: El presupuesto fue etiquetado de la forma en que se presentó, separado por dos UR's en
los mismos programas, ya que la UR 500 atiende Universidades Públicas y la UR 513
Institutos Tecnológicos, en donde los programas educativos ofertados son principalmente
del área de la Ingeniería y Tecnología, en donde es predominante la participación
masculina. Por lo tanto el total del presupuesto es de 30 Millones para ambas UR's, 10
para DGEST y 20 para SES. Los indicadores físicos y presupuesto se reportan por UR.
Es importante señalar que este programa no reporta información respecto a su
avance presupuestal al período. Los datos se muestran en el siguiente cuadro:
26
ido
24.7
por la
Ramo y Programa o Línea de Acción
Decreto de PEF
PEF Publicado Original Modificado Programado Ejercido Programado Ejercido Programado Ejerc
Secretaría de Educación PúblicaPrograma Becas de Apoyo a la EducaciónBásica de Madres Jóvenes y JóvenesEmbarazadas 47.2 47.2 47.2 45.1 12.2 13.5 12.9 25.6Promoción y Difusión de los Derechos delas Madres Jóvenes y JóvenesEmbarazadas 10.5 10.5 10.5 10.5
Programa de Investigación con Enfoque deGénero 30.0 30.0 30.0 30.0
Fuente: CEAMEG, con datos del primero y segundo informe trimestrales de la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública; Decreto de PEF y PEF 2008, publicadosSHCP.
Primer trimestre
Cuadro 1. Síntesis del gasto para mujeres y la igualdad de género. Primero y segundo trimestres de 2008
Anual Segundo trimestre Acumulado al periodo(Millones de pesos)
Como puede observarse en el cuadro anterior, los datos de la columna
“Acumulado al periodo” correspondiente al Programa Becas de Apoyo a la
Educación Básica de Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas muestran que si
bien coincide en el acumulado, la suma de los recursos programados en el
primero y segundo trimestre, no sucede lo mismo respecto a la suma de los
recursos ejercidos en el mismo período.
Respecto a la línea de acción sobre Promoción y Difusión de los Derechos de
Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas y el Programa de Investigación con
Enfoque de Género no se reporta información.
Estas situaciones expresan inconsistencias y vacíos de información que afectan la
calidad en la rendición de cuentas y la transparencia de los avances
presupuestales de las acciones y programas revisados.
27
VI. Consideraciones finales
Los informes de los programas revisados concentran las acciones reportadas en
aspectos de las fases de diseño y planeación, lo que implica que su
implementación se realizará en el curso del segundo semestre del año.
Es importante señalar que el programa de investigación con enfoque de género,
es de reciente creación y por ello la información pública disponible se limita a lo
expuesto en el primero y segundo informe trimestral de 2008. En contraste, el
programa de becas de apoyo a la educación básica de madres jóvenes y jóvenes
embarazadas (PROMAJOVEN) ofrece mayor información, debido a que se trata de
un programa implementado desde del sexenio pasado y que ha tenido continuidad
en el presente sexenio, con algunas modificaciones menores.
Por otro lado, la línea de acción referida a la “promoción y difusión de los derechos
de las madres jóvenes y jóvenes embarazadas” forma parte del PROMAJOVEN. A
través de ésta se busca fortalecer la operación de este programa; sin embargo en
los informes revisados no se reporta información acerca de los avances en las
acciones de promoción y difusión de los derechos de las madres jóvenes y
jóvenes embarazadas, lo cual dificulta el seguimiento a la puesta en marcha de
esta línea de acción.
Respecto al PROMAJOVEN es importante destacar que gran parte de la
problemática reportada en su operación ha quedado registrada de forma reiterada
en las distintas evaluaciones externas anuales realizadas al programa desde su
creación, no obstante, el seguimiento realizado da elementos que apuntan a
suponer que no se han atendido a cabalidad las recomendaciones expuestas en
las evaluaciones mencionadas.
Asimismo, habría que destacar que a la problemática recurrente del programa, se
suma en este año, el cambio de unidad responsable, situación que es muy
28
probable, se exprese en múltiples dificultades en su operación.
En este contexto, uno de los retos fundamentales del PROMAJOVEN en el presente
año, es otorgar el 100% del número de becas disponibles, lo cual demanda su
eficiente operación, y la adecuada coordinación con el personal operativo de las
entidades federativas.
Por otro lado, la revisión de los informes del PROMAJOVEN a la luz del contenido de
sus reglas de operación, muestran vacíos de información respecto a la forma
como se incorpora la perspectiva de género, no obstante que en la introducción de
dichas reglas de operación se afirma que “con una perspectiva de género el
programa contribuye a incidir en la problemática de las adolescentes que
enfrentan el reto del ser madres a edad temprana, el cual se manifiesta en rechazo
y discriminación en el ámbito escolar, aun cuando después de abandonar la
escuela intentan continuar su educación básica” (SEP, 2007b:4).
En cuanto al programa de investigación con enfoque de género, es necesario
señalar que debido a que se trata de una política pública nueva se encuentra en
proceso de planeación. La información es todavía limitada, por lo que habrá que
esperar a revisar los informes posteriores, a fin de ubicar con mayor claridad el
objeto y la importancia de su quehacer para la promoción de la igualdad de
género. En conjunto, los avances en el ejercicio presupuestal de estos programas
presentan vacíos de información importantes que se espera sean completados en
los siguientes informes trimestrales.
Finalmente habría que subrayar la importancia de estos programas en el marco de
los instrumentos nacionales e internacionales que promueven la igualdad entre
mujeres y hombres. La importancia que juega la educación en la erradicación de la
discriminación hacia las mujeres por motivos de género es fundamental, de ahí la
necesidad y pertinencia de la adecuada operación de los programas aquí
presentados.
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Diputados. México: Autor. Guzmán, F. (2005). Evaluación al Programa Becas para Madres Jóvenes y Jóvenes
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Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
CEAMEG H. Cámara de Diputados
LX Legislatura Septiembre de 2008
www3.diputados.gob.mx/camara/CEAMEG
Comité del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género Presidenta: Dip. María Soledad Limas Frescas
Secretarias: Dip. Bertha Y. Rodríguez Ramírez Dip. Holly Matus Toledo
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género Directora General: Mtra. María de los Ángeles Corte Ríos
Directora de Proyecto 2: Mtra. María de Lourdes García Acevedo Elaboró: Mtra. Adriana Medina Espino
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