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Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte Nmero 7 - Enero 2011

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Contenido

PRESENTACIN

ARTCULOS

Juan Carlos Zevallos, Algunas reflexiones sobre el futuro de la regulacin de infraestructura de transporte en el Per

Jorge Montesinos y Eduardo Saavedra, Algunos alcances en torno a la institucionalidad y renegociacin de concesiones en la infraestructura de transporte de uso pblico en Per

Ernesto Pea, Debilitando a los Organismos Reguladores: Anlisis de la poltica pblica del quinquenio 2006-2011

Sandro Huaman y Tito Vargas, Renegociaciones no eficientes a partir del diseo del contrato y la licitacin en las concesiones en transporte

Juan Ojeda, La problemtica portuaria en Mxico en perspectiva (1982-2004): Hacia nuevos paradigmas?

OTROS SECTORES

Fernando Momiy, Alcances sobre las Empresas Pblicas de Saneamiento en el Per: Retos y propuestas

Pablo Chahuara e Ivn Lucich, Plan Maestro Optimizado (PMO) y la eficiencia tcnica de las empresas de saneamiento del Per urbano: Un enfoque a travs de fronteras estocsticas

Nmero 7 - Enero 2011

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Presentacin

La Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte es un espacio para difundir conocimiento, tcnicas y experiencias relacionadas sobre todo a la regulacin de las infraestructuras de transporte de uso pblico. Asimismo, constituye un lugar para debatir ideas y opiniones que coadyuven principalmente a diagnosticar y entender la problemtica sectorial para mejorar el ambiente regulatorio e institucional del pas. Bajo esta premisa, los artculos que se presentan en esta ocasin en la revista pretenden contribuir al entendimiento y mejoramiento del modelo regulatorio de las infraestructuras de transporte en el Per, por ejemplo, evaluando las causas e implicaciones que se derivan de las renegociaciones de los contratos de concesin.

Tambin conviene resaltar que desde su aparicin nuestra revista institucional ha recibido y alentado los aportes que se refieren a las experiencias internacionales de modelos de concesiones, as como aquellos que tratan la regulacin y evaluacin de otros sectores que, como el de infraestructuras de transporte de uso pblico, se refieren a industrias de redes. Somos conscientes que dichos aportes tambin contribuyen a alcanzar los objetivos que se mencionan en el prrafo precedente, a la vez que amplan nuestro alcance de informacin en un contexto en donde se reconocen temas globales y resulta conveniente que se difundan las mejores prcticas. De esta forma, en conjunto, entre los temas referidos a las infraestructuras de transporte y los del sector de saneamiento que se tratan en esta oportunidad, presentamos en total siete artculos.

El primero es un aporte de Juan Carlos Zevallos, Presidente Ejecutivo del OSITRAN, sobre algunas reflexiones relativas a la agenda pendiente del OSITRAN en su rol regulador y supervisor de las infraestructuras de transporte de uso pblico. En el artculo se destaca el papel trascendental que juega la empresa privada, a travs de sus inversiones y su complemento con el Estado (mediante las asociaciones pblico-privadas) en el desarrollo de la infraestructura de transporte de uso pblico en el Per. El autor considera necesario que se produzca un intercambio de ideas sobre las tareas pendientes del regulador para determinar los lineamientos de dicho organismo de cara al futuro y, principalmente, establecer la forma en que se


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lograr avanzar y conseguir los objetivos pendientes. A lo largo del ensayo se realiza una evaluacin de los principales impactos de las concesiones en el Per, se sistematizan algunas lecciones aprendidas y propone la agenda pendiente en el sector, ofrecindose a la vez algunas recomendaciones.

En el segundo artculo, Jorge Montesinos y Eduardo Saavedra, Asesor de la Presidencia del OSITRAN y catedrtico de ILADES-Universidad Alberto Hurtado, Chile, respectivamente, discuten ciertos alcances en torno a la institucionalidad y renegociacin de concesiones de infraestructuras de transporte de uso pblico en Per. En el documento se trazan los resultados de la poltica de concesiones en infraestructuras de transporte con nfasis en las posteriores renegociaciones. A partir de una revisin de la literatura terico-aplicada y emprica internacional, as como de la revisin de dichos contratos de concesin, el artculo caracteriza a los principales determinantes que indujeron el proceso de renegociaciones en el caso peruano. Los autores destacan la importancia de evaluar a futuro la forma en que los cambios en el diseo de los contratos de concesin podran influir en las posibles renegociaciones ex post de los mismos.

El tercer trabajo de Ernesto Pea, Asesor de la Gerencia de Asesora Legal del OSITRAN, trata la incidencia de las polticas pblicas del quinquenio 2006-2011 en el Per y su impacto sobre la institucionalidad de los organismos reguladores. El documento analiza las medidas de gobierno que tienen incidencia en la organizacin, funcionamiento, quehacer, capacidad, plazos, recursos y medios sancionatorios con los que cuentan los organismos reguladores. Para dicho propsito, se emplea una metodologa que especifica como unidad de evaluacin a la poltica pblica e identifica el cmulo de normas que involucran aspectos relacionados a la organizacin y funcionamiento de los organismos reguladores. Con estos elementos el autor concluye que la institucionalidad de las entidades pblicas es un valor que debe ser protegido por el Estado, las empresas y los ciudadanos.

En el cuarto artculo, Sandro Huaman y Tito Vargas, Analista Econmico-Financiero y Especialista Econmico de la Direccin General de Concesiones en Transportes del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, respectivamente, analizan las renegociaciones no eficientes en las concesiones en infraestructuras de transporte a partir de los diseos de los contratos de concesin y sus procesos de licitacin. Los autores se platean como objetivo determinar la manera de evitar las renegociaciones que no son eficientes, caracterizadas porque se producen a consecuencia del comportamiento oportunista de los agentes econmicos. El artculo hace referencia a la experiencia emprica y el marco terico existente en materia de contratos y subastas para dar cuenta de los errores y/o faltantes incurridos en los diseos de los contratos de concesin y sus licitaciones de manera tal de procurar evitarlos en el futuro.


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En relacin a los temas internacionales, el quinto artculo escrito por Juan Ojeda, profesor e investigador de la Universidad del Mar en Oaxaca, Mxico, expone la problemtica portuaria en Mxico para lo cual evala los problemas y avances de la reestructuracin portuaria en dicho pas iniciada con la entrada en vigor de la Ley de Puertos en el ao 1994 y evaluada hasta el ao 2004 inclusive. Bajo una perspectiva multidisciplinaria, el trabajo estudia a los puertos de Mxico distinguindose los denominados puertos ganadores y perdedores, a partir de su nivel de participacin en la red global de transporte y enfocndose en el aumento del manejo de carga transportada en contenedores. Asimismo, el autor evala la concentracin que generan en el desarrollo regional los puertos como centros de negocios insertados en la economa mundial.

En la seccin que contempla a los otros sectores, presentamos dos artculos del sector saneamiento. Uno de ellos es un trabajo de Fernando Momiy, Gerente de Regulacin del OSITRAN, el cual realiza un diagnstico del sistema de regulacin de las empresas pblicas de saneamiento. El autor presenta varios de los problemas que persisten e impactan de manera negativa en el sistema regulatorio e impiden su ordenamiento. Dichos problemas se refieren al marco de poltica institucional, financiera y tarifaria, desempeo de las empresas prestadoras de servicios, estrategia de participacin del sector privado y requisitos de la normatividad ambiental. El autor destaca en su ensayo una serie de soluciones a esta problemtica, por ejemplo, corregir el marco institucional, asignar competencias especficas a quienes estn en mejor posicin en asumirlas, reconocer al Plan Maestro Optimizado (PMO) de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) como herramienta relevante que seala la senda a seguir, promover fuertemente la generacin de proyectos de inversin, trasladar las responsabilidades de las empresas prestadoras de servicios hacia los gobiernos regionales, as como perfeccionar las gerencias mediante mejoras salariales vinculadas al cumplimiento de requisitos especficos.

Para completar la seccin de otros sectores, los autores Pablo Chahuara e Ivn Lucich, Analista de la Gerencia de Regulacin Tarifaria y Gerente de Regulacin Tarifaria de la SUNASS, respectivamente, evalan el PMO y la eficiencia tcnica de las empresas de saneamiento urbano en el Per a travs de un enfoque de fronteras estocsticas. En el artculo se estiman los ndices de eficiencia tcnica sobre la base de diversas fronteras de produccin construidas a partir del modelo propuesto por Battese y Coelli. Luego, se estiman modelos de regresin tobit que relacionan los ndices de eficiencia previamente


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calculados con un grupo de variables explicativas, entre las que destacan dos variables que reflejaran la relacin que hay entre el PMO y la variabilidad observada en los niveles de eficiencia de las empresas. La principal conclusin que se obtiene del trabajo economtrico es la presencia de una relacin positiva entre el PMO como mecanismo de gestin para asignar recursos y la eficiencia tcnica de las empresas prestadoras de servicios.

Por ltimo, expresamos nuestro agradecimiento a los miembros del Consejo Editorial, rbitros annimos y funcionarios del OSITRAN, en particular a Fernando Momiy, Carlos Fierro, Abel Rodrguez y Mauro Gutirrez por su contribucin en la revisin de versiones previas de los artculos, as tambin a Andrea Baracco por su apoyo en la publicacin del presente nmero de la revista.

Jorge Li Ning Rubn EspejoEditor EditorMaster of Arts in Economics Magster en EconomaILADES / Georgetown University [email protected] [email protected]


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Artculos


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Algunas reflexiones sobre el futuro de la regulacin de infraestructura de transporte en el PerJuan Carlos Zevallos U.1

Resumen

En este artculo se desarrollan algunas reflexiones importantes para promover el debate sobre la agenda pendiente del OSITRAN en su rol regulador y supervisor de la infraestructura de transportes. El pas requiere de dicho debate para la determinacin de los lineamientos hacia el futuro, y es esencial trazar el camino a seguir para el largo plazo y, principalmente, cmo vamos a lograrlo. En este ensayo se realiza una evaluacin de los principales impactos de las concesiones en el Per, se sistematizan algunas lecciones aprendidas y propone la agenda pendiente en el sector.

Palabras clave: Regulacin econmica, transporte, contratos.Clasificacin JEL: L14, L51, L97.

I.- Introduccin 2

Han pasado casi dos dcadas desde que el Estado peruano decidi cambiar su papel de intervencionista y asumir un rol promotor de la economa de libre mercado. Este cambio de modelo econmico exigi tomar una serie de acciones con el fin de promover el crecimiento del pas sobre bases slidas.

Pero la inversin privada no solo cobr mayor participacin en las actividades productivas, tambin lo hizo invirtiendo en la provisin de servicios pblicos antes bajo la administracin del Estado, sobre todo en infraestructura de transportes. As, los servicios de uso pblico migraron gradualmente hacia una administracin privada caracterizada por la ejecucin de importantes montos de inversiones y la garanta de niveles de calidad y cobertura.

Si uno analiza en retrospectiva los resultados obtenidos con el aumento de la participacin privada en el desarrollo de infraestructura de uso pblico el balance es positivo, a pesar de que recientes estudios estiman en US$ 37 mil millones la brecha en infraestructura y servicios pblicos, de la cual el 37% corresponde a infraestructura de transportes (principalmente carreteras) (IPE, 2009).

La inversin privada en infraestructura de transportes ha crecido notoriamente en los ltimos cinco aos. Entre los aos 2006 y 2011, los compromisos de inversin pasaron de menos de US$ 2.500 millones a cerca de US$ 7.000 millones; los contratos de concesin supervisados por OSITRAN pasaron de 12, en el ao 2006, a 26 en la actualidad; en tanto que la inversin ejecutada y reconocida se multiplic casi siete veces, aumentando de menos de US$ 500 millones a ms de US$ 3.300 millones en ese perodo.

1 Presidente del Consejo Directivo del OSITRAN. 2 El autor agradece el apoyo recibido para la elaboracin del presente artculo a Jodie Ludea. Cualquier error u

omisin es exclusiva responsabilidad del autor.

Algunas reflexiones sobre el futuro de la regulacin de infraestructura de transporte en el Per

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Estos resultados se han logrado a partir de un modelo eficiente. Las concesiones bajo el esquema de asociaciones pblico-privadas (APP) han permitido que cada una de las partes, los privados y el Estado, hagan lo que mejor saben para conseguir resultados en el corto plazo en materia de infraestructura.

El objetivo final de este esquema es el bienestar de la poblacin y para lograrlo, al menor costo posible, el Estado promueve que el privado ejecute obras garantizndole que va a rentabilizar en trminos razonables la inversin realizada. Entonces, la poblacin luego de dos o tres aos podr utilizar, por ejemplo, una va de comunicacin que le va cambiar la vida porque le proporcionar desarrollo. No quedan dudas de que una infraestructura de transportes adecuada es determinante para la sostenibilidad del crecimiento econmico de largo plazo.

OSITRAN se ha nutrido en el ltimo quinquenio de muchas experiencias y a travs de este breve ensayo se quiere realizar una evaluacin de lo avanzado, sistematizar las lecciones aprendidas y proponer o sugerir algunas alternativas de poltica, que considero es la agenda pendiente en materia de regulacin y supervisin.

Luego de esta seccin introductoria, la siguiente seccin explica la importancia de la infraestructura para mejorar la competitividad del pas. La tercera seccin detalla los avances en las actividades del OSITRAN respecto de su rol supervisor de las inversiones La cuarta seccin da cuenta de los principales beneficios de los contratos de concesin bajo el mbito de OSITRAN. Finalmente, en la quinta seccin se concluye y se propone la agenda pendiente.

II.- Infraestructura para la competitividad

La falta de capacidad del Estado para administrar servicios pblicos con eficiencia y calidad, aunado a severas restricciones financieras pblicas, propici que a comienzos de los aos noventa se optara por promover la atraccin de la inversin privada con el modelo de privatizacin (1991-1999), transfirindose al sector privado la propiedad de empresas de servicios pblicos de telecomunicaciones y electricidad.

Posteriormente, desde el ao 2000 se impuls las concesiones y, en el ltimo quinquenio, el esquema de asociacin pblico-privada (APP), poniendo nfasis en la promocin de la inversin privada para la infraestructura de transporte de uso pblico.

Las APP pueden ser autosostenibles o cofinanciadas. En estas ltimas, la participacin financiera puede adoptar distintas formas: pagos complementarios a los peajes o tarifas pagadas por los usuarios; establecimiento de peajes sombra; cesiones en uso de terrenos y equipos; compromisos de compra de lo producido; etc.

Un informe elaborado por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) revela que el 30% del gasto de inversin en diferentes sectores del gobierno nacional est relacionado con las APP. Bajo este esquema, desde la aprobacin de la Ley Marco de las APP, se han entregado en concesin 34 proyectos de inversin, que representan una inversin de alrededor de US$ 4.273 millones.


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Las APP, en los ltimos aos, han sido trascendentales en la atraccin de ingentes inversiones para el desarrollo de obras de gran envergadura en infraestructura de transporte pblico, que permitieron aumentar la interconectividad con y al interior del pas mediante vas de comunicacin verticales y horizontales, as como mejorar las puertas de acceso y salida hacia el exterior (los puertos y aeropuertos).

La brecha de infraestructura de transportes en el Per, para el ao 2008, se estima en US$ 13.961 millones (IPE, 2009), y eso tiene un profundo impacto en la competitividad. En el ltimo informe sobre el clima de inversin del Banco Mundial se calcula que los costos logsticos de las empresas peruanas representa alrededor del 34% de sus costos operativos, ms del doble de sus pares en Chile (16%) (Banco Mundial, 2011). Sin olvidar el dficit que tenemos en infraestructura de transportes, para una economa que crece al ritmo que lo hace la peruana, resulta trascendental avanzar con mayor firmeza en reducir esta brecha para mejorar la competitividad de las empresas y, por consiguiente, del pas.

La construccin de aeropuertos regionales y corredores interocenicos, por ejemplo, no son ms que el resultado de las presiones de la expansin de la economa que en el ltimo lustro creci en promedio 7% anual por ampliar el mercado interno y avanzar a una apertura hacia el mercado externo. As, una mejora en la calidad de la infraestructura de transportes puede reducir, por lo tanto, significativamente los costos de produccin de las empresas e incrementar los niveles de competitividad, lo que se traduce en la reduccin de precios y crecimiento econmico y, finalmente, el impulso a una mayor inversin, lo cual ocasionar nuevamente mayores demandas por infraestructura, es decir, se genera un crculo virtuoso (Zevallos, 2011).

En los contratos de concesin, adems de todas las clusulas de compromisos de construccin y mantenimiento de la infraestructura, existen clusulas respecto a la calidad de la obra o el servicio que el concesionario prestar a los usuarios. Eso ha permitido no slo el mejoramiento de las redes viales sino tambin elevar los estndares de calidad de los servicios y con ellos los indicadores de competitividad.

Por qu es importante medir la competitividad de un pas? La competitividad es el reflejo directo de la productividad de un pas y, al mismo tiempo, es el vehculo a la atraccin de la actividad empresarial y desarrollo productivo que finalmente termina en un crecimiento econmico sostenido en el largo plazo.

El World Economic Forum - WEF (o Foro Econmico Mundial), en su Informe Global de Competitividad, evala anualmente los niveles de competitividad de un pas en diferentes reas o pilares, informacin que tiene alta relevancia econmica para polticos y empresarios en todo el mundo. El segundo pilar de esta lista se refiere a los niveles de infraestructura de un pas. En este pilar el Per ha venido fortalecindose ao a ao, elevando su posicin hacia los primeros lugares del ranking. Los ltimos resultados se presentan a continuacin:


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CUADRO 1PER EN EL NDICE DE COMPETITIVIDAD GLOBAL

2008-2009Puesto

2009-2010Puesto

2010-2011Puesto

2011-2012Puesto

NDICE GENERAL 78 78 73 67

A.Requerimiento bsicos 94 88 87 78

2. Infraestructura 110 97 88 88

2.1 Calidad en infraestructura 113 102 92 105

2.2 Calidad de las carreteras 99 93 92 98

2.3 Calidad de la infraestructura ferroviaria 90 87 91 93

2.4 Calidad de la infraestructura portuaria 127 126 113 106

2.5 Calidad de la infraestructura aeroportuaria 94 87 78 70

B. Fortalecedores de la eficiencia 69 59 56 50

C. Factores de innovacin 83 85 89 89

Nmero de Pases tomados en la evaluacin 134 133 139 142

Fuente: Reportes sobre Competitividad Global del Foro Econmico Mundial (2009, 2010 y 2011).Elaboracin propia.

Entre los aos 2008 y 2011, en trminos de calidad de la infraestructura, se aprecia un avance importante para el Per pues sube ocho posiciones en el ranking global. Asimismo, en todos los tipos de infraestructura, a excepcin de la ferroviaria, se tienen resultados altamente positivos, lo que ha permitido mejorar los niveles de eficiencia econmica. Es importante tener en cuenta que esto no slo implica una mejora relativa sino que, a pesar de los avances tecnolgicos y las constantes inversiones que efectan otros pases del mundo, el Per est mejorando su posicin en el ranking mundial ms que algunos pases de la regin.

Uno de los tipos de infraestructura que ha ganado mayores niveles de competitividad en este ranking es el sector portuario. Las constantes mejoras derivadas de la concesin del Muelle Sur del puerto del Callao estn permitiendo que este se proyecte como el principal puerto de toda la costa sudamericana del Pacfico. Tanto la capacidad de manejar barcos ms grandes, como la mayor rapidez en el embarque y desembarque de carga, producto de la instalacin de gras prtico han mejorado el servicio, disminuyendo adems, para el caso de Muelle Sur, el costo del flete (APN, 2011). A esto se suma la posicin del puerto en el continente, una ubicacin estratgica para constituirse en la entrada y salida del comercio internacional, y convertirse en el nuevo Hub de Amrica del Sur.


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Por otro lado, el sector aeroportuario peruano mejora su ubicacin nueve posiciones en el ranking mundial, lo que se explica por la mejor infraestructura de los aeropuertos regionales, sumado a las constantes modernizaciones de la principal infraestructura aeroportuaria del pas, el Aeropuerto Internacional Jorge Chvez (AIJCH).

El AIJCH actualmente concentra el 98% del trfico internacional. Desde su concesin (en el ao 2001) a la fecha, la concesionaria Lima Airport Partners (LAP) ha invertido ms de US$ 250 millones en el mejoramiento de la infraestructura, obtenido reconocimientos internacionales muy importantes: el AIJCH fue elegido el aeropuerto lder de Sudamrica en los aos 2009, 2010 y 2011 por el World Travel Awards, adems de ser considerado el mejor aeropuerto de Amrica del Sur en los aos 2005, 2009, 2010 y 2011 por Skytrax Research, una prestigiosa consultora de estudios de mercado especializada en temas aeroportuarios con sede en Londres.

En el caso de la infraestructura ferroviaria, las dos concesiones firmadas en el ao 1999 obligan a que el concesionario mantenga los estndares internacionales de seguridad de va (FRA II) de la Administracin Federal de Ferrocarriles del Departamento de Transporte de Estados Unidos. Hasta el momento los concesionarios han venido cumpliendo con lo estipulado y, ms an, estn realizando inversiones permanentes con la finalidad de mantener y mejorar los niveles de calidad del servicio.

Un factor fundamental para evaluar estas mejoras de infraestructura en la percepcin de los usuarios lo constituyen los indicadores para la medicin de los niveles de servicio comprendidos en los contratos de concesin, los que se han incrementado en los ltimos aos. A manera de ejemplo, en el ao 2003, el contrato de concesin de la Red Vial 5 (carretera Ancn - Huacho - Pativilca) consideraba 26 indicadores de serviciabilidad (indicadores que miden la satisfaccin de los usuarios), mientras que en el contrato de concesin de la Autopista del Sol Trujillo-Sullana, entregada en concesin en el ao 2009, se incluyeron 140 indicadores. Este mayor control permitir que las mejoras en la calidad de la infraestructura, as como el servicio que brinda el operador, estn bajo los ms altos estndares, y que estos indicadores de calidad permitan que Per alcance los niveles exigidos por la comunidad internacional.

III.- Avance y consolidacin de las actividades de supervisin del OSITRAN

En economas emergentes la capacidad fiscal de los Estados no permite generar un crecimiento a travs de mayores inversiones, por lo que se hace necesario la atraccin de capital privado; sin embargo, la naturaleza de este tipo de inversiones en manos privadas a travs de concesiones o asociaciones pblico-privadas (APP) hace que se tienda a la monopolizacin y la concentracin de las actividades entregadas al privado, debido a que las inversiones en infraestructura de uso pblico se consideran un monopolio natural per se.

Conceptualmente un monopolio natural se caracteriza porque pocas empresas (reunidas en un consorcio) o una sola empresa son capaces de cubrir toda la demanda del mercado, por lo tanto, la aparicin de otras empresas realizando la misma actividad (generndole competencia) puede ser altamente costoso para la sociedad y muy poco rentable. Por ejemplo, en las inversiones para infraestructura de transporte, una carretera implica una


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gran inversin, pero su ejecucin por parte del concesionario permitir cubrir la demanda de transporte en esa zona y, por lo tanto, la aparicin de otra empresa que provea un servicio similar sera ineficiente.

Con la finalidad de encargarse de esta regulacin, el Gobierno cre los organismos reguladores, y en el caso especfico de la infraestructura de transporte de uso pblico, el Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (OSITRAN).

Tericamente, la motivacin ms fuerte del organismo regulador es limitar el control del poder de mercado que poseen las empresas, y facilitar la competencia cuando esto es factible y resulta eficiente. Asimismo, la regulacin no slo puede imponer control econmico, sino, tambin puede imponer requerimientos ambientales, de salud y seguridad, especialmente en las construcciones de infraestructura o explotacin de recursos naturales. Y es que el descontento puede ser muy alto por las prcticas monoplicas en los servicios de uso pblico; por ejemplo, el gran descontento frente a los procesos de privatizaciones intensivos en Latinoamrica durante la dcada de los aos noventa lleg al 65% entre los consumidores latinoamericanos; ellos afirmaron que apoyaran la privatizacin slo si estuviera acompaado por un sistema de regulacin creble (Brown et al., 2006).

En el caso de la regulacin de infraestructura, la situacin es an ms compleja, en el sentido de que el organismo regulador debe adems, en muchos casos, asegurar una adecuada competencia en el mercado, es decir, evitar colisiones que pueden llevar a prcticas anti-competitivas o que se ejecuten otras actividades que pongan en riesgo el inters del usuario. Pero en la medida que aumenta la competencia (en los casos que es factible que ingresen ms competidores) el regulador debe reducir su participacin, ya que se considera que la competencia es un regulador natural. Sin embargo, la posibilidad de que se produzcan colisiones no est desechada, y en un mercado de competencia, eso reduce la naturaleza competitiva de las empresas hacia un oligopolio con capacidad de imponer tarifas que el Estado debe controlar.

En general, para todos estos fines, un organismo regulatorio debe estar construido sobre la base de un sistema de regulacin conformado por leyes, instituciones y procesos que permitan al regulador inferir y limitar el accionar privado en estos sectores, de acuerdo con los principios bsicos que velan por el equilibrio financiero y los usuarios de los servicios.

Y, segn la experiencia en esta materia, la regulacin influye en el desempeo del sector en tres maneras diferentes: en primer lugar, la sola presencia de una agencia reguladora tiene un impacto positivo significativo en el desempeo de los servicios bsicos. En segundo lugar, se puede aprovechar la experiencia de las prcticas reguladoras y reforzarlas una vez implementadas. En tercer lugar, la buena gestin de la agencia reguladora tambin contribuye a la mejora de la eficiencia de los servicios pblicos (Banco Mundial, 2011).


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3.1.- Verificacin de los compromisos

El Reglamento General de Supervisin3 estipula que el OSITRAN tiene la labor de verificar el cumplimiento de los contratos de concesin por parte de las empresas concesionarias en aspectos econmicos y comerciales, operativos, de inversiones y administrativos y financieros. Asimismo, verifica el cumplimiento de las resoluciones que ha emitido. De encontrar algn tipo de incumplimiento, el OSITRAN tiene la potestad de aplicar las sanciones que correspondan de acuerdo a lo establecido en el Reglamento de Infracciones y Sanciones4.

El proceso de verificacin del cumplimiento de las obligaciones contenidas en los contratos de concesin se realiza peridicamente (anual, semestral o como lo establezca el contrato), y para ello, el regulador programa una serie de actividades en los planes anuales de supervisin. Cada supervisin se realiza a travs de visitas programadas a cada una de las infraestructuras concesionadas con el objetivo de determinar in situ si se estn cumpliendo con los estndares especificados en los contratos, adems del progreso de la ejecucin de inversiones comprometidas y el acceso que tienen los usuarios intermedios a la infraestructura.

Estas visitas son programadas por los supervisores de gabinete (especialistas que forman parte del grupo de empleados de la Gerencia de Supervisin del OSITRAN); adicionalmente existen visitas permanentes de empresas supervisoras especializadas que son contratadas por el regulador.

Debido a la gran cantidad de concesiones y, ms an, a la diferente naturaleza de cada una de las infraestructuras, el ente regulador tiene diversas actividades para la supervisin de stas:

a.- Reuniones de trabajo. Entre el concesionario, el supervisor y el regulador, con la finalidad de afianzar la relacin entre los diversos agentes que tienen que ver con el cumplimiento de los alcances de los contratos. En este tipo de reuniones se revisan los certificados de avance de obra, se revisa y aprueba los proyectos de ingeniera, as como las solicitudes de pago por mantenimiento de transitabilidad, entre otros temas de ndole administrativo e institucional de inters mutuo.

b.- Supervisin de gabinete. En estos casos se evala la informacin que remiten las entidades prestadoras para verificar el cumplimiento de sus obligaciones.

c.- Inspecciones. Verificaciones in situ del cumplimiento efectivo de las obligaciones a travs de la evaluacin directa del supervisor sobre la infraestructura y los avances del proyecto. En este tipo de operaciones se verifican elementos tales como: Aspectos operativos. Calidad de los servicios, conservacin de bienes y

cumplimiento de normas ambientales, segn las obligaciones contractuales.3 Aprobado mediante Resolucin de Consejo Directivo N 024-2011-CD-OSITRAN.4 Aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N 023-2003-CD-OSITRAN y modificado por Resolucin de

Consejo Directivo N 077-2005-CD-OSITRAN.


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Aspectos administrativos y comerciales. El cumplimiento de las obligaciones de acceso de la infraestructura concesionada a los usuarios intermedios, la correcta aplicacin de tarifas y todas aquellas obligaciones contractuales vinculadas a aspectos administrativos, comerciales, econmicos y financieros.

d.- Supervisin permanente. Realizada por las empresas supervisoras que permanentemente evalan el cumplimiento de las obligaciones especficas de los concesionarios, como el diseo y la construccin de obras civiles, entre otros.

Para desempear su funcin supervisora, OSITRAN contrata empresas en cada concesin, las mismas que apoyan la labor de los supervisores in situ del regulador.

CUADRO 2EMPRESAS DE SUPERVISIN CONTRATADAS AL 2011

Concesin Empresa SupervisoraCarreteras del Norte y CentroIIRSA NorteIIRSA Centro Tramo 2Red Vial N 4Mocupe - CayaltRed Vial N 5Autopista del SolE1B-Buenos Aires-CanchaqueOvalo Chancay-Huaral-Acos

Consorcio Supervisor Nor OrientalPor convocarConsorcio Supervisor Red Vial N4URCI Consultores S.L.CPS de Ingenieros Consultores (Finaliz el 2008)Consorcio Supervisor Autopista del SolConsorcio Vial Piura (Finaliz el 2009)Consorcio Vial Nor Lima

Carreteras del SurIIRSA Sur T1IIRSA Sur T2IIRSA Sur T3IIRSA Sur T4IIRSA Sur T5Red Vial N 6

Consorcio Unin Vial (Finaliz el 2010)Consorcio Supervisor Vial Sur (Finaliz el 2010)CESEL Ingenieros S.A.Consorcio Supervisor Interocenica SurGMI S.A. Ingenieros Consultores (Finaliz el 2011)CPS de Ingeniera S.A.C

AeropuertosAeropuerto Internacional Jorge ChvezPrimer Grupo de Aeropuertos

Segundo Grupo de Aeropuertos

Consorcio TYPSA-OISTConsultores (Juan Jos Maguia Cortez, Marcial Juan Jara Malpartida y Antonio Oyola del guila)No se ha contratado an

PuertosMuelle Sur - CallaoMataraniPaitaTerminal Embarque Concentrado de MineralesMuelle Norte - CallaoYurimaguas - Nueva Reforma

Consorcio CESEL S.A. - Nippon Koei Co., Ltd.OSITRANConsorcio Supervisor PaitaNo se ha contratado an

No se ha contratado anNo se ha contratado an

FerrocarrilesFerrocarril del CentroFerrocarril del Sur y Sur OrienteTren Elctrico Lnea 1

OSITRANOSITRANNo se ha contratado an

Fuente: Gerencia de Supervisin - OSITRAN


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Al mes de octubre del ao 2011, se efectuaron 1.087 actividades de supervisin, de las cuales 42 fueron inspecciones comerciales, 88 inspecciones de operaciones, 86 reuniones de trabajo, 368 supervisiones de gabinete comerciales, 64 supervisiones de gabinete de inversiones, 255 supervisiones de gabinete de operaciones y 184 supervisiones permanentes de inversiones.

CUADRO 3NMERO DE ACTIVIDADES SUPERVISORAS DURANTE EL 2011

Tipo de Supervisin AeropuertosCarreteras del Norte y

Centro

Carreteras del Sur

Vas Frreas Puertos Total

Inspecciones comerciales 21 5 3 3 10 42Inspecciones de operaciones 26 18 29 5 10 88Reuniones de trabajo 14 25 10 -.- 37 86Gabinete comercial 19 156 103 38 52 368Gabinete de inversiones 3 56 4 1 -.- 64Gabinete de operaciones 26 100 92 33 30 255Permanente de inversiones -.- 138 12 -.- 34 184Total 109 498 253 54 173 1.087

Fuente: OSITRAN

Asimismo, todas las empresas concesionarias estn obligadas a llevar un Registro de Reclamos, en el cual los usuarios de infraestructura pblica de transportes puedan dejar constancia de sus reclamos. Las empresas prestadoras del servicio estn obligadas a recibir y atender cada uno de los reclamos realizados de acuerdo con el artculo 32 del Reglamento de Atencin de Reclamos y Solucin de Controversias de OSITRAN, e informar peridicamente de su situacin.

Una de las funciones de la gerencia de supervisin del organismo regulador es justamente velar por el cumplimiento de este procedimiento de reclamos, pudiendo aplicar sanciones en caso sea necesario. Durante el ao 2011, se registraron un total de 1.114 reclamos; las concesiones aeroportuarias fueron las que registraron el mayor nmero de reclamos (Cuadro 4). El Aeropuerto Internacional Jorge Chvez concentr el 39,2% del total, con 437 reclamos.

CUADRO 4RECLAMOS DE USUARIOS 2006 - 2011

Tipo de Infraestructura 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Carreteras Norte 52 47 24 46 68 59Carreteras Sur 11 8 10 32 20 19Puertos 770 586 593 586 698 378Ferrocarriles 4 6 8 14 0 0Aeropuertos 234 450 417 384 535 658

Fuente: OSITRAN


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Una de las potestades del Regulador es la de establecer sanciones frente al incumplimiento contractual. Hasta el mes de diciembre del ao 2011 se resolvieron ocho procedimientos administrativos sancionadores (PAS) que implicaron la imposicin del pago de 1.263,5 Unidades Impositivas Tributarias (UIT) como sancin econmica a las entidades prestadoras. De estas, el 76% recae en las concesiones portuarias, el 24% en concesiones viales. En el caso de los aeropuertos y ferrocarriles, stos nicamente recibieron amonestaciones de pre aviso (Grfico 1).

GRFICO 1PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES (PAS)

(Estructura porcentual)

Carreteras

Aereopuertos

Puertos

Ferrocarriles

Ferrocarriles

AereopuertosCarreteras297,524%

Puertos96676%

Fuente: OSITRAN

3.2.- Garantas para los usuarios

OSITRAN tiene como principal objetivo garantizar que el Estado, a travs de los contratos de concesin, provea a la poblacin servicios con tarifas eficientes, que sean capaces de dar un servicio de calidad al menor costo posible. Las normas y las labores de supervisin son mecanismos institucionalizados indirectos que pueden ayudar a conocer la situacin de la infraestructura y el cumplimiento de los trminos de los contratos por parte de las empresas prestadoras, sin embargo, la constante supervisin puede ser altamente costosa y no aproximarse a conocer en detalle la calidad del servicio prestado o los posibles descontentos de los usuarios, que son a los que finalmente este servicio va dirigido.

Por tanto, para una mejor gestin y supervisin de los trminos de los contratos de concesin, se opt por establecer un sistema de trato directo con los usuarios de los servicios de infraestructura de transporte de uso pblico. Los consejos de usuarios tienen esta finalidad, reunir a los actores ms representativos del grupo de usuarios y con ellos mantener una dinmica que permita tener informacin y recibir propuestas de acciones respecto a los posibles problemas en el uso de los servicios o sobre la calidad de la infraestructura, es decir, propuestas y alternativas para ofrecer una mejor infraestructura.

Los consejos de usuarios se conforman con miembros de organizaciones representativas como: asociaciones de consumidores y usuarios, universidades, colegios profesionales, organizaciones sin fines de lucro vinculadas a la infraestructura de transporte, organizaciones del sector empresarial no vinculadas a las entidades prestadoras, gremios


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de usuarios, entre otros. Esta eleccin se hace mediante procesos electorales dirigidos por el OSITRAN, y una vez definidos mantienen reuniones peridicas con el Regulador.

Para temas concernientes a una jurisdiccin o una zona especfica se crean consejos regionales de usuarios que tienen la misma finalidad de los consejos de usuarios, la de discutir los temas de inters respecto a las infraestructuras concesionadas en su respectiva jurisdiccin. Asimismo, existen los consejos de usuarios nacionales, que se ocupan de temas de inters nacional, como es el caso de las obras de infraestructura interregionales, tales como las interocenicas, o de impacto nacional, como son las concesiones portuarias o aeroportuarias.

Para el ao 2011, los consejos de usuarios nacionales y regionales han participado activamente en sesiones programadas por OSITRAN. Se desarrollaron 15 sesiones: dos sesiones del Consejo de Usuarios de Aeropuertos, cinco sesiones del Consejo de Usuarios de Puertos, dos sesiones del Consejo de Usuarios de Red Vial, dos sesiones del Consejo Regional de Usuarios de Arequipa, dos sesiones del Consejo Regional de Usuarios de Piura y dos sesiones del Consejo Regional de Usuarios de Cusco.

Debido a la magnitud de las inversiones y la importancia de los proyectos concesionados con impacto en el departamento de Piura (carretera IIRSA Norte, carretera Buenos Aires Canchaque, carretera Autopista del Sol, Aeropuerto Capitn FAP Guillermo Concha Iberico y el Terminal Portuario de Paita), que representan compromisos de inversin superiores a los US$ 900 millones, en el ao 2010 se aprob la creacin del Consejo Regional de Usuarios de Piura, el ltimo de los consejos creados.

En los consejos de usuarios nacionales se discutieron temas de alto inters. En aeropuertos, se debati la exposicin de los procesos de concesin del primer y segundo grupo de aeropuertos regionales, cargos de acceso, almacenamiento aduanero en el terminal areo del Callao, entre otros. En puertos, se expusieron aspectos sobre los contratos de los puertos del Muelle Sur del Callao y de Paita, las tarifas reguladas y no reguladas y el contrato de concesin del Muelle Norte. En red vial y vas frreas se trat el estado de las concesiones viales y frreas a nivel nacional.

En los consejos de usuarios regionales las sesiones fueron complementadas con viajes de inspeccin in situ para determinar el estado de las infraestructuras concesionadas, con la participacin de los usuarios y medios de comunicacin.

IV.- Las concesiones en la balanza. Impacto y beneficios

Este ao 2012, OSITRAN cumple 14 aos supervisando la inversin en infraestructura de transporte de uso pblico concesionada, y los cambios producidos son enormes en el camino al contar con una mayor y mejor infraestructura.

La regulacin de infraestructura de transportes en el Per se basa en contratos de concesin firmados entre el Estado y las empresas ganadoras de la licitacin o concurso de proyectos integrales. Como ya se seal, una vez diseado el contrato, ste es licitado a postores interesados en operar y explotar la infraestructura (los procesos de convocatorias


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y adjudicaciones estn a cargo de la Agencia de Promocin de la Inversin Privada - ProInversin), quienes presentan ofertas econmicas y tcnicas, y aquella que satisfaga los criterios de seleccin de acuerdo a las bases de la licitacin se adjudica la concesin.

En esta seccin, se destacan los principales logros que en el ltimo quinquenio, en materia de concesiones y supervisin, han contribuido al desarrollo del sector de infraestructura de transporte pblico, resultantes del desempeo de las empresas concesionarias bajo la supervisin y regulacin del OSITRAN.

4.1.- Dinmica de los contratos de concesin

El regulador ha ido adquiriendo cada vez mayores responsabilidades de supervisin derivadas del creciente nmero de concesiones firmadas entre el Estado y las empresas concesionarias. En el ao 1998, cuando se cre OSITRAN, la nica concesin era la carretera Arequipa-Matarani, con un compromiso de inversin de US$ 5,8 millones. Ese proyecto fue el que inicia los procesos de concesiones de infraestructura de transporte al sector privado.

A diciembre del ao 2005 el nmero de contratos de infraestructura de transportes sube a ocho y los compromisos de inversin se incrementan a US$ 2.400 millones. La mayor parte de las concesiones firmadas derivan de la estrategia de integracin para la interconexin terrestre con el Brasil, firmada el 5 de noviembre del ao 2004 en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de Ro.

El objetivo es la interconectividad entre ambos pases para facilitar el comercio mutuo y con el resto del mundo. La conexin vial desde el Pacfico hacia Brasil, y viceversa, permitir elevar el potencial de exportacin y la interconexin interna de las ciudades por las que atraviesan estas vas. En el ao 2005, bajo el mecanismo de asociacin pblica-privada, se adjudica la buena pro de tres de los cinco tramos del proyecto de corredor Interocenico Sur - IIRSA Sur (tramos 2, 3 y 4), con poco ms de mil kilmetros en total y una inversin comprometida de US$ 800 millones, aproximadamente.

En este mismo periodo se adjudican las redes viales 5 y 6, y el aeropuerto internacional Jorge Chvez. Esta ltima concesin tiene una alta relevancia en mejoramiento de la infraestructura con ms US$ 1.000 millones en compromisos de inversin.

En ocho aos se firmaron igual nmero de contratos de concesin, la mayor parte de ellos en el ao 2005 (Cuadro 5), acumulando una inversin comprometida de US$ 2.421 millones. Poco menos del 50% corresponde a la concesin del aeropuerto internacional Jorge Chvez, y lo dems es parte de los compromisos de inversin de los contratos de la carretera Interocenica, las redes viales 5 y 6, y la carretera Arequipa-Matarani.


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CUADRO 5CONCESIONES VIALES VIGENTES AL 2005

Concesin Inicio PlazoInversin

Comprometida(en US$)

Carretera Arequipa-Matarani 1994 13 aos 5800.000Red Vial N 5: Tramo Ancn-Huacho-Pativilca 2003 25 aos 73066.000Red Vial N 6: Pucusana-Cerro Azul-Ica 2005 30 aos 228600.000IIRSA Norte: Paita-Yurimaguas 2005 25 aos 258223.000IIRSA Sur, Tramo 2 : Urcos-Inambari 2005 25 aos 263000.000IIRSA Sur, Tramo 3: Inambari-Iapari 2005 25 aos 279300.000IIRSA Sur, Tramo 4: Azngaro-Inambari 2005 25 aos 255400.000Aeropuerto Jorge Chvez 2001 30 aos 1.061700.000

Fuente: OSITRANElaboracin propia

Sin embargo, es durante los ltimos cinco aos, bajo la actual gestin de OSITRAN, que la inversin comprometida se eleva considerablemente ante el aumento del nmero de concesiones en infraestructura vial, portuaria y aeroportuaria, llegando a ms de US$ 6.800 millones5. A diciembre del ao 2011, se tienen 14 concesiones de carreteras, 6 de puertos, 3 de aeropuertos (que comprenden 19 aeropuertos) y 3 de ferrocarriles (Cuadro 6). La inversin ejecutada super los US$ 3.300 millones.

CUADRO 6CONCESIONES VIGENTES AL 2011

Sector Ao Duracin de la ConcesinModalidad

de laConcesin

Inversin Comprometida

CarreterasRed Vial N 5:Tramo Ancn Huacho Pativilca

Red Vial N 6: Pucusana Cerro Azul Ica

IIRSA Norte: Paita Yurimaguas

IIRSA Sur - Tramo 2: Urcos Inambari

IIRSA Sur - Tramo 3: Inambari Iapari

2003

2005

2005

2005

2005

25 aos

30 aos

25 aos

25 aos

25 aos

Autosostenida

Autosostenida

Cofinanciada

Cofinanciada

Cofinanciada

3.567,675,0

231,9

417,6

628,2

591,7

5 El Congreso aprob en mayo del ao 2011 la modificacin del marco legal de OSITRAN para otorgarle capacidad de supervisar la operacin del Sistema Elctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao. De esta manera, ser la primera vez que el regulador supervisar un proyecto de alcance local y no nacional, as como la operacin de una concesin y no la ejecucin de una obra.


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de laConcesin


IIRSA Sur - Tramo 4: Azngaro Inambari

Tramo Vial:Buenos Aires Canchaque

IIRSA Sur - Tramo 1: Marcona Urcos

IIRSA Sur - Tramo 5: Ilo Matarani Azngaro

Red Vial N 4: Pativilca Puerto Salaverry

Tramo Vial:Ovalo Chancay Huaral Acos

Tramo Vial:Mocupe CayaltOyotn

Autopista del Sol: TrujilloSullana

IIRSA Centro - Tramo 2

2005

2007

2007

2007

2009

2009

2009

2009

2010

25 aos

15 aos

25 aos

25 aos

25 aos

15 aos

15 aos

25 aos

25 aos

Cofinanciada

Cofinanciada

Cofinanciada

Cofinanciada

Autosostenida

Cofinanciada

Cofinanciada

Autosostenida

Cofinanciada

513,5

36,7

135,9

185,1

286,2

41,9

23,8

300,0

100,0AeropuertosAeropuerto Internacional Jorge Chvez.

Primer Grupo de Aeropuertos Regionales: Iquitos, Pucallpa, Trujillo, Tarapoto, Cajamarca, Tumbes, Anta, Chachapoyas, Talara, Piura, Chiclayo y Pisco.

Segundo Grupo de Aeropuertos Regionales: Andahuaylas, Ayacucho, Juliaca, Arequipa, Puerto Maldonado y Tacna.

2001

2006

2010

30 aos

25 aos

25 aos

Autosostenida

Cofinanciada

Cofinanciada

1.163,91.061,7

53,5

47,8

PuertosTerminal Portuario de Matarani

Terminal de Contenedores Muelle Sur - Callao

Terminal Portuario de Paita

Terminal de Embarque de Concentrado de Minerales

Terminal Muelle Norte - Callao

Terminal Portuario de Yurimaguas

1999

2006

2009

2011

2011

2011

30 aos

30 aos

30 aos

20 aos

30 aos

30 aos

Autosostenida

Autosostenida

Autosostenida

Autosostenida

Autosostenida

Cofinanciada

1.852,56,0

706,9

227,0

120,3

748,7

43,7


27


de laConcesin


Ferrocarriles1/Ferrocarril del Centro

Ferrocarril del Sur y Sur Oriente

Tren Elctrico - Lnea 1

1999

1999

2011

40 aos

35 aos

30 aos

Autosostenida

Autosostenida

Cofinanciada

232,9FRA II

FRA II

232,8TOTAL 6.816,2

1/ Los contratos vigentes en ferrocarriles no exigen compromisos de inversin monetaria aunque s el mantenimiento de estndares de calidad FRAII.

Para lograr atraer estas inversiones, el Estado us como principal herramienta el modelo de concesin de asociacin pblica-privada. Este esquema posibilita que una empresa privada financie la construccin, operacin y mantenimiento de una obra de servicio, en este caso infraestructura de transportes, a cambio de una retribucin establecida en el contrato de concesin, por el periodo de tiempo que ste dure. Como los proyectos de infraestructura de uso pblico tienen un alto riesgo de mercado (financiero, tcnico y operativo), el esquema de APP se convierte en el modelo de concesin ideal para sacar adelante este tipo de proyectos, porque los privados y el Estado comparten los riesgos, fijndose en el contrato los beneficios y obligaciones de las partes.

Por lo tanto, el uso de un esquema atractivo para el capital privado ha sido la clave, que cabe destacar no slo es extranjero sino tambin nacional. En las concesiones ya otorgadas (Cuadro 7) encontramos:

CUADRO 7OPERADORES BAJO LA SUPERVISIN DEL OSITRAN

(A diciembre 2011)

CONCESIN OPERADORAEROPUERTOS1.- Aeropuerto internacional Jorge Chvez

2.-Primer grupo de aeropuertos regionales (Iquitos, Pucallpa, Trujillo, Tarapoto, Cajamarca, Tumbes, Anta, Chachapoyas, Talara, Piura, Chiclayo y Pisco)

3.-Segundo grupo de aeropuertos regionales (Andahuaylas, Ayacucho, Juliaca, Arequipa, Puerto Maldonado y Tacna).

Lima Airport Partners S.R.L. (LAP)

Aeropuertos del Per S.A. (AdP)

Aeropuertos Andinos del Per S.A.


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CONCESIN OPERADORCARRETERAS4.- IIRSA Norte (Eje Multimodal Amazonas

Norte: Paita Yurimaguas)

5.- Red Vial 5 (Ancn Huacho Pativilca)

6.- Red Vial 6 (Puente Pucusana Cerro Azul Ica)

7.- Autopista del Sol (Trujillo Sullana)

8.- IIRSA Sur T5 (Azngaro Juliaca; Puerto de Matarani e Ilo)

9.- IIRSA Sur T4 (Azngaro Inambari)

10.- IIRSA Sur T3 (Inambari Iapari)

11.- IIRSA Sur T2 (Urcos Inambari)

12.- IIRSA Sur T1 (Marcona Urcos)

13.- Buenos Aires Canchaque

14.- Nuevo Mocupe Cayalt Oyotn

15.- Red Vial 4 (Pativilca Santa Trujillo y Puerto Salaverry Empalme R01N)

16.-valo Chancay/Desvo Variante Pasamayo Huaral Acos

17.- IIRSA Centro Tramo 2

IIRSA Norte S.A.

Norvial S.A.

Concesionaria Vial del Per S.A. (Covi Per)

Concesionaria Vial del Sol S.A Covisol

Concesionaria Vial del Sur S.A.

Intersur Concesiones S.A.

Interocenica Sur Tramo 3 S.A.

Interocenica Sur Tramo 2 S.A.

Survial S.A.

Concesin Canchaque S.A.

OBRAINSA Concesin del Valle del Zaa S.A.

Autopista del Norte S.A.C.

Consorcio Concesin Chancay Acos S.A.

Desarrollo Vial de los Andes (DEVIAN-DES)

FERROCARRILES18.- Ferrocarril del Centro (Red Central: Callao

Cerro de Pasco)

19.- Ferrocarril del Sur y Sur Oriente (Red Sur: tramos Mollendo Matarani Arequipa, Arequipa Juliaca, Juliaca Puno, Juliaca Cusco); Red Sur-Oriente: Cusco Hidroelctrica)

20.- Tren elctrico-Lnea 1 (Villa El Salvador Av. Grau San Juan de Lurigancho)

Ferrovas Central Andina S.A. (FVCA)

Ferrocarril Transandino S.A. (Fetransa)

G&M Ferrovas S.A.


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CONCESIN OPERADORPUERTOS21.- Terminal portuario de Matarani

22.- Terminal de Contenedores del Muelle Sur - Callao

23.- Terminal portuario de Paita

24.- Terminal de embarque de concentrado de mi-nerales

25.- Terminal Muelle Norte - Callao

26.- Terminal portuario de Yurimaguas

Terminal Internacional del Sur S.A. TISUR

Dubai Ports S.A. (DP World Callao)

Terminales Portuarios Euroandinos S.A. (TPE)

Transportadora Callao S.A.

APM Terminals Callao S.A.

Concesionaria Puerto Amazonas S.A.

Nota: Adems de los 26 contratos de concesin, OSITRAN supervisa y regula las tarifas y la poltica comercial que aplican CORPAC y ENAPU en los aeropuertos y puertos del Estado, respectivamente.

Estos capitales son de orgenes varios: nacionales, de pases del continente americano (que van solos o asociados con nacionales) y de pases de otros continentes, como los Emiratos rabes Unidos (en el Muelle Sur - Callao).

En este tiempo, un nmero importante de los contratos de concesiones viales se han dado bajo este esquema, y gran parte de la inversin comprometida estuvo asociada a la continuacin de los proyectos de infraestructura de integracin con el Brasil. Los contratos de concesin en el marco de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), representan cerca del 40% de los compromisos de inversin (Cuadro 6).

La inversin ejecutada en la construccin de estos corredores interocenicos (en obras ya concluidas o por concluir) equivale al 93% de la inversin que tienen comprometida. A diciembre del ao 2011, la IIRSA Norte tiene un avance de sus compromisos contractuales del 88,7%; la IIRSA Sur Tramo 1 del 98,8%; la IIRSA Sur Tramo 2 del 100%; la IIRSA Sur Tramo 3 del 100%; la IIRSA Sur Tramo 4 del 94,8%; la IIRSA Sur Tramo 5 del 96,1%.

4.2.- Los beneficios de las concesiones en infraestructura

Los proyectos de infraestructura vial no slo proveen a los ciudadanos, empresas e inversionistas las herramientas necesarias para llegar mejor a los mercados internos, sino que, adems, la reduccin de costos generada se traduce en mayor competitividad para las empresas y, por tanto, en un incentivo al desarrollo de actividades productivas.

Es decir, como efectos indirectos del desarrollo de infraestructura, las ciudades mejoran su situacin econmica y social por un efecto spillover natural, producto del desarrollo de actividades productivas derivadas de la reduccin de costos y de la interconectividad. A manera de ejemplo, la construccin de una red vial que cruza un nmero de ciudades


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permite el desarrollo productivo de estas zonas y el impacto de esto recae en los pobladores, porque un mejor acceso aumenta el trfico y las actividades econmicas con resultados positivos en el nivel de empleo y desarrollo social.

4.2.1.- En carreteras

Hasta el ao 2011, el Estado peruano ha concesionado 14 obras de infraestructura vial, muchas de las cuales ya han sido entregadas; mientras otras estn an en proceso de ejecucin o por concluir. El balance de los beneficios ya registrados por la mejora en la infraestructura y los servicios es positivo. En general, hay un incremento en el trfico vehicular, tanto de carga como de pasajeros, de hasta 500%; as como ahorros de hasta 50% en el tiempo de viaje.

Si tomamos como ejemplo tres concesiones, Tramo 1 y Tramo 5 de la Interocenica Sur, y la Red Vial N 6, encontramos que el flujo de vehculos, entre livianos y pesados, creci en gran medida entre los aos 2007 y 2010 (Cuadro 8) en algunos casos en ms de 1.500%, comparado con el flujo existente el ao en que se dio la concesin (Grfico2).

CUADRO 8AVANCE DE OBRA Y FLUJO VEHICULAR 2007-2010

Concesin Total de Km Ao de medicinKilmetros construidos

Total Vehculos (unidades)

IIRSA Sur - Tramo 1 757,64

2007 -.- 58.7612008 20,86 879.0052009 346,85 985.1712010 737,50 1.122.307

IIRSA Sur - Tramo 5 827,11

2007 -.- 283.5252008 -.- 4.449.7632009 140,86 4.853.2992010 827,10 5.380.664

Red Vial 6 221,7

2007 -.- 4.262.6862008 -.- 4.926.1462009 18,24 5.200.5032010 42,97 5.623.676

Fuente: OSITRAN

La IIRSA Sur comunicar a travs de tres ramales viales (Marcona, Matarani e Ilo) el Ocano Pacfico con la frontera con Brasil, a la altura de Iapari. Es decir, ms de 2.500 kilmetros de construccin de vas que beneficiarn a unos ocho millones de personas que viven en los departamentos por donde estas pasan: Madre de Dios, Cusco, Puno, Arequipa, Ayacucho, Apurmac, Moquegua y Tacna.


31

GRFICO 2COMPORTAMIENTO DEL FLUJO DE VEHCULOS

Fuente: OSITRAN

Un beneficio medible de la IIRSA Sur, que se ha dado casi inmediatamente tras el mejoramiento o construccin parcial de los diversos tramos de las vas proyectadas, ha sido la reduccin hasta en ms de 50% del tiempo de viaje entre las localidades que conforman las rutas (Cuadro 9). Por ejemplo, en el recorrido Urcos-Inambari, correspondiente al Tramo 2 de este corredor, se ha reducido de 17 horas a 8 horas el tiempo de viaje; mientras que en el recorrido Azngaro-Inambari, del Tramo 4, el viaje ha disminuido de 11 horas a 7 horas.

CUADRO 9REDUCCIN DEL TIEMPO DE VIAJE EN LA IIRSA SUR

(en horas: minutos)

Concesin 2005 2006 2007 2008 2009 2010

IIRSA Sur - Tramo 1 20:00 19:00 18:00 16:30

IIRSA Sur - Tramo 2 11:45 9:15 8:00 7:15 6:00 6:00

IIRSA Sur - Tramo 3 12:30 8:30 8:00 7:50 7:50 7:50

IIRSA Sur - Tramo 4 10:40 9:35 8:45 7:30 5:45 IIRSA Sur - Tramo 5:

Ilo - Juliaca - Azngaro 13:00 11:00 11:00 10:00

IIRSA Sur - Tramo 5: Juliaca Azngaro 6:00 6:00 6:00 4:30

Elaboracin: OSITRAN

En el otro extremo del pas, al norte, la concesin del Eje Multimodal Amazonas Norte - IIRSA Norte, permitir unir el Ocano Pacfico desde el puerto de Paita, Piura, con

Mill

ones


32

el Ocano Atlntico (atravesando el Brasil), usando la va fluvial a partir del puerto de Yurimaguas, Loreto. Son 955,07 kilmetros de carretera y puentes, lo que representa una gran oportunidad para el desarrollo del potencial econmico de la selva norte, pues hasta antes de la concesin el acceso desde la costa a Yurimaguas, slo era posible por va area o fluvial, debido a la difcil geografa de la amazona peruana.

En este corredor vial se han visto casos extremos de reduccin del tiempo de viaje en ms de dos das. Para llegar desde el Desvo Olmos, en Lambayeque, hasta Yurimaguas, antes tomaba un tiempo promedio de tres das, sin contar con los posibles derrumbes o retrasos por temas climticos; ahora, las inversiones asociadas a esa concesin permitieron reducir este tiempo a un da de viaje. Cabe agregar que el contrato de concesin establece la accin rpida y oportuna para el restablecimiento del trnsito y el mantenimiento de las vas en caso de derrumbes u otros eventos de la naturaleza.

En la IIRSA Norte el trfico total de vehculos pesados y ligeros se increment en un promedio de 20% anual en el periodo 2005-2010, a pesar de una cada del trfico en 23% en el ao 2008. El mismo comportamiento al alza mostr el ndice medio diario (IMD), que mide promedio del total de vehculos ligeros y pesados que circulan por la carretera en un da, pues este aument 12% anual en los ltimos cinco aos, pese a la cada de 23% del trfico en el 2008. Debe mencionarse que la disminucin en ambos indicadores para el 2008 se debi, principalmente, al deterioro que enfrent la va por efectos de la naturaleza (lluvias intensas, derrumbes, huaycos, etc.).

Muchas de estas concesiones, como se mencion en pginas anteriores, representan las primeras conexiones entre localidades que histricamente han estado relegadas por ser zonas de difcil acceso, es decir, se ha construido donde antes no exista carretera alguna. Esto ha permitido que la actividad econmica de las localidades aledaas se beneficie con la mayor conectividad a los mercados principales. Esta mayor integracin tambin les permite acceder a nuevos conocimientos y tecnologas, adems de elevar el nivel de vida de su poblacin con un mejor acceso a servicios de salud y educacin.

4.2.2. En puertos

La infraestructura de uso pblico no solo tiene como objetivo la interconexin interna o con los pases vecinos, sino tambin con la incorporacin del pas al resto del mundo. En este sentido, la concesin de los puertos avanza hacia ese objetivo, al haberse entregado a la participacin de la inversin privada los puertos de Paita, Matarani, Callao (Terminal Sur, Terminal Norte, Terminal de embarque de concentrado de minerales) y el puerto fluvial de Yurimaguas.

El contrato de concesin del Terminal de Contenedores Muelle Sur del Callao, la principal infraestructura portuaria del pas, se firm en el ao 2006 con la empresa Dubai Port World (DPW), estipulndose inversiones y obras a realizarse en tres fases. Para la primera fase, que comprenda el desarrollo ms importante de la infraestructura, se fij en un plazo mximo de ejecucin de tres aos, las obras se iniciaron en abril del ao 2008 y culminaron un ao antes de lo previsto, pues el terminal inici operaciones en mayo del ao 2010 con un amarradero.


33

Las principales caractersticas de esta concesin son: el dragado del suelo marino hasta una profundidad de 16 metros; es decir 6 metros ms de lo que se tena en el puerto del Callao, con la finalidad de permitir el ingreso de naves de mucha mayor capacidad al muelle. Con un calado de 16 metros de profundidad pueden entrar hasta naves tipo Post Panamax con una capacidad de carga de 4.500 TEUs (1 TEU equivale a un contenedor de 20 pies cbicos), un aumento de ms de 600% frente a los 750 TEUs de carga de las naves que antes podan ingresar con diez metros de calado.

GRFICO 3TAMAA DE BARCO POR CALADO

TAMAO DE LA NAVE

PANAMAX

POST PANAMAX

CAPACIDAD EN TEUS

750 9,00

1.500 11,50

3.000 12,50

4.500 14,00

CALADO

Fuente: ProInversin

Esta concesin comprendi, en su primera fase, la construccin del muelle de atraque hasta los 650 metros con capacidad para amarrar simultneamente hasta dos naves de 300 metros cada una. Adems, de un rea de 21,5 hectreas para el almacenamiento de contenedores, 14 de las cuales fueron ganadas al mar.

La instalacin de 6 gras prtico de muelle y 18 gras prtico de patio (tipo RTG6), adems de diverso equipamiento portuario de ltima generacin, es otro avance en la modernizacin de esta zona del puerto, con el objetivo de elevar la velocidad de carga y descarga de contenedores. Hasta antes de la concesin cada nave que ingresaba al puerto deba contar con gras propias para mover contenedores, lo que generaba ineficiencia, mayor utilizacin tiempo y costos ms altos.

De esta manera, de mover 12 contenedores por hora, se ha pasado a mover 25 contendores por hora por cada gra, con lo cual los barcos ya no tienen que permanecer mucho tiempo atracados; se gana eficiencia en el proceso y, por consiguiente, mayor nivel de competitividad para el comercio exterior.

6 Abreviatura de Rubber Tire Gantry. Es una gra mvil utilizada para el movimiento intermodal de contenedores en terminales o depsitos especializados en stos. Este tipo de gra se moviliza a travs de rieles de acero con la ayuda de sus ruedas de caucho.


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GRFICO 4TRFICO DE CONTENEDORES MUELLE SUR 2010 - 2011

120.000

100.000

800.000

600.000

400.000

ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV

2010

2011

DIC

200.000

Fuente: OSITRAN

4.2.3.- En aeropuertos

A diferencia de los puertos, cuya actividad est relacionada al movimiento de carga, el sistema aeroportuario apunta su servicio primordialmente a los pasajeros finales, nacionales y extranjeros, por lo que el mejoramiento de esta infraestructura resultaba un paso fundamental para el pas.

La red aeroportuaria peruana consta de 56 infraestructuras, entre aeropuertos y aerdromos. En este sector, el paso ms importante se dio con la concesin, en el ao 2001, del Aeropuerto Internacional Jorge Chvez, porque esta es la nica infraestructura aeroportuaria de carcter internacional con que cuenta el pas. En el ao 2010, operaban un total de 20 aerolneas que cubran 36 destinos internacionales y 17 nacionales, con una frecuencia de 478 vuelos internacionales y 526 nacionales cada semana.

Entre los aos 2001 y 2010, el trfico de operaciones, el movimiento de carga y flujo de pasajeros en el AIJCH, creci a una tasa promedio anual de 7%, 12,9% y 12,8%, respectivamente.

El siguiente evento importante en materia aeroportuaria se dio en el ao 2006 cuando el Estado firma el contrato de concesin del primer grupo de aeropuertos ubicados en el norte y centro del pas. Este grupo est integrado por los aeropuertos de Anta, Cajamarca, Callao, Chachapoyas, Chiclayo, Iquitos, Pisco, Piura, Pucallpa, Talara, Trujillo y Tumbes. En su totalidad esta concesin representa un compromiso de inversin de US$ 53 millones.


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En el perodo 2006-2010, el trfico de operaciones, movimiento de carga y flujo de pasajeros en el conjunto de estos aeropuertos del norte y centro, aument en 88%, 24% y 62,8%, respectivamente.

Asimismo, a finales del ao 2010 se otorg la buena pro del segundo grupo de aeropuertos regionales, grupo constituido por seis aeropuertos ubicados al sur del pas; comprende: Arequipa, Ayacucho, Juliaca, Nazca, Puerto Maldonado y Tacna. Esta concesin representa una inversin comprometida de US$ 47 millones para los siguientes 30 aos.

El compromiso de concesin de los aeropuertos regionales en su gran mayora consiste adems del desarrollo de servicios complementarios en el mejoramiento y ampliacin de los terminales para la atencin de una mayor capacidad de pasajeros por hora. Muchos de estos aeropuertos se encontraban ya en el lmite; este era el caso de Arequipa, que ya en el ao 2006 haba llegado a superar su capacidad.

GRFICO 5PROYECCIN DE LA CAPACIDAD DE DEMANDA EN LOS

AEROPUERTOS REGIONALES

a) Aeropuerto de Arequipa b) Aeropuerto de Juliaca

Fuente: ProInversin

4.2.4.- Por las vas del tren

En el sector ferroviario son dos las empresas que tienen concesiones: Ferrovas Central Andino, a cargo del ferrocarril del Centro, entregado en concesin en julio del ao 1999; y Ferrocarril Transandino, a cargo del ferrocarril del Sur y Sur Oriente tambin desde ese mismo ao.

Para el caso del ferrocarril del Centro y del ferrocarril del Sur, el transporte de carga, principalmente de concentrados de cobre, tiene una mayor importancia relativa; mientras que para el caso del ferrocarril del Sur Oriente es el transporte de pasajeros el que cobra importancia (Grficos 6 y 7).


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GRFICO 6MOVIMIENTO DE CARGA (Millones de TM) Y DE PASAJEROS (Millones)

EN FERROCARRILES SUR Y SUR - ORIENTE

Fuente: OSITRAN

GRFICO 7MOVIMIENTO DE CARGA EN FERROCARRILES DEL CENTRO

(Millones de TM)

Fuente: OSITRAN


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Cabe precisar que hasta el ao 2007 slo exista competencia intermodal desde la ciudad del Cusco hasta Ollantaytambo, mientras que desde Ollantaytambo hasta Machu Picchu slo se llega mediante tren o por helicptero. En el ao 2008, la Direccin General de Caminos y Ferrocarriles del Ministerio de Transportes y Comunicaciones otorg permisos de operacin con eficacia restringida para prestar el servicio de transporte ferroviario de pasajeros en los ferrocarriles del Sur y Sur Oriente, especficamente en la ruta Cusco Machu Picchu, a las empresas Andean Railways e Inca Rail.

En el ao 2010, el ferrocarril del Sur traslad 1,3 millones de toneladas mtricas (TM) de carga, volumen 14% superior al registrado en el ao 2009; adems, indicadores como KM/vagn y TM/KM se incrementaron en 10% y 7%, respectivamente. En lo que se refiere especficamente al ferrocarril del Sur Oriente, donde se encuentra la va frrea hacia Machu Picchu, en ese ao se traslad 1,2 millones de pasajeros, cifra que significa un retroceso respecto al ao 2009 debido a que las fuertes lluvias y los deslizamientos de tierras durante el ltimo ao afectaron seriamente la va, principalmente en la zona de Aguas Calientes. Tambin por este motivo el movimiento de carga se redujo en 42%, superando apenas las 13.000 TM.

4.3.- Inversiones comprometidas y ejecutadas

A diciembre del ao 2011, el Estado mantiene 26 proyectos de infraestructura de transporte en concesin muchos de los cuales representan inversiones considerables de varios cientos de millones de dlares, lo que significa un beneficio an mayor para la economa. Son inversiones ejecutadas superiores a los de US$ 3.300 millones y compromisos de inversin por ms de US$ 6.800 millones, lo cual tiene impacto en la estructura vial y, principalmente, en la interconectividad del pas, adems de los efectos en empleo en el corto plazo, y crecimiento econmico producto de una mayor activacin de la demanda.

Especficamente:

Ms de US$ 2.500 millones se han invertido hasta el momento en la construccin y restablecimiento de redes viales interprovinciales, entre ellas las IIRSA.

Tambin se han invertido US$ 322 millones en la construccin de nuevos aeropuertos y en el mejoramiento de los existentes, entre ellos el aeropuerto internacional Jorge Chvez, donde el concesionario ha invertido ms de US$ 270 millones en mejoras desde el ao 2001.

La inversin ejecutada en puertos es superior a los US$ 386 millones, lo que representa la tercera parte de los compromisos de inversin establecidos en los contratos, la mayor parte de ellos firmados en los ltimos cuatro aos. El proyecto de mayor envergadura portuaria es el Terminal de contenedores del Muelle Sur del Callao, con una inversin reconocida a octubre del ao 2011 de US$ 356 millones.

En el caso de las vas frreas, a pesar de no tener un compromiso de inversin expresado en trminos monetarios, las concesionarias han ejecutado inversiones por


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encima de US$ 100 millones, con la finalidad de alcanzar y mantener los estndares internacionales de seguridad de va (FRA II), que es un nivel de calidad para la infraestructura ferroviaria fijado por la Administracin Federal de Ferrocarriles del Departamento de Transporte de Estados Unidos.

Todas estas obras tienen una finalidad: la reduccin de la brecha de infraestructura (entindase como la inversin necesaria para llegar a los niveles de infraestructura deseada, segn la estructura econmica del pas, geogrfica, demografa, entre otros factores). Segn estimados del Instituto Peruano de Economa (IPE), para el ao 2008 la brecha en infraestructura para el sector transporte es de US$ 13,9 mil millones. De este monto, segn tipo de infraestructura, la brecha se distribuye de la siguiente forma:

GRFICO 8BRECHA DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE POR TIPO

(millones de US$ y %)

Fuente: IPE (2009)Elaboracin propia

Este grfico permite identificar que ms de la mitad de la inversin requerida, es en carreteras y poco ms de la cuarta parte en puertos. Si tomamos la brecha al ao 2008 y la inversin comprometida para los siguientes aos, podemos darnos cuenta que las 26 concesiones vigentes hasta el momento, permitirn cubrir el 50% de esta brecha en infraestructura.


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CUADRO 10BRECHA DE INFRAESTRUCTURA E INVERSIN COMPROMETIDA

(En millones de US$)

TipoBrecha al

2008(I)

Inversin Ejecutada a

diciembre 2011(II)

Brecha a diciembre

2011(III)

Compromisos inversin pendiente

(IV)

% de la brecha que ser cubierta con

inversin pendiente(V) = (IV)100 (III)

Carreteras 7.375 2.585 4.790 982 21%

Aeropuertos 571 322 249 841 338%

Puertos 3.600 386 3.214 1.467 46%

Vas frreas 2.415 105 2.310 127 6%

Total 13.961 3.398 10.563 3.418 32%

Elaboracin: OSITRAN

En el cuadro anterior podemos ver que actualizando las cifras de la brecha en infraestructura del ao 2008 con la inversin ejecutada en los ltimos aos (columna I y columna II), la brecha actualizada al ao 2011 es de aproximadamente US$ 10.563 millones (columna III). Tomando esto en cuenta, y considerando la inversin comprometida pendiente de ejecutar en los contratos de concesin ascendente a US$ 3.418 millones (columna IV), se puede cubrir el 32% de la brecha restante (US$ 10.563 millones).

Esto indicara que con los compromisos de inversin pendientes de ejecucin se cubrira la quinta parte de la brecha de infraestructura de carreteras, poco menos de la mitad de la brecha restante de puertos, muy poco de la brecha en vas frreas y que la brecha de aeropuertos estara sobre cubierta.

Es poltica del Estado la reduccin de la totalidad de la brecha de infraestructura a travs de inversin pblica, pero principalmente, a travs de mayores contratos de concesin.

Los beneficios de las concesiones en proyectos de infraestructura no slo permiten un desarrollo econmico en cuanto a mayor interconexin interna y con el exterior, tambin existen beneficios detrs de los trminos fijados en los contratos, los cuales estn referidos a indicadores elementales como calidad y reduccin de costo para los usuarios intermedios y finales, as como el mantenimiento de las obras y compromisos futuros en el mantenimiento y mejoramiento del proyecto.

4.4.- Generacin de competencia

Un aspecto importante a destacar es que ciertas concesiones que inicialmente estaban sujetas a regulacin, por presentar ciertas condiciones particulares, dejaron de estarlo. La experiencia de OSITRAN sobre el Contrato de concesin del terminal portuario de Matarani da cuenta de ello. Previamente a las dos revisiones tarifarias que deba efectuar, el regulador identific condiciones de competencia efectiva en los servicios de movilizacin de carga puesta en contenedores (en el ao 2004) y de competencia potencial en el servicio de carga slida a granel de concentrado de mineral (en el ao 2009).


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Los beneficios de la desregulacin en algunos servicios son, por un lado, la generacin de mayor competencia en los mismos, permitindole al usuario tener alternativas (ms de una empresa) que le pueda brindar el servicio que requiere; y, por otra parte, le reduce a OSITRAN un costo regulatorio, lo que significa que las capacidades tcnicas de la entidad puedan ser reorientadas nicamente a un monitoreo del mercado y no a destinar recursos para regularlo.

Otro hecho importante a resaltar en materia de competencia ocurri con la concesin del ferrocarril Sur Oriente. Despus de diez aos de monopolio en el servicio de transporte de pasajeros entre Ollantaytambo y la ciudadela de Machu Picchu, el concesionario de la va, FETRANSA, dio acceso a dos empresas para llevar a cabo operaciones en la lnea.

Esta generacin de competencia pudo producirse porque el contrato de concesin prevea que cuando ms de un operador solicitara un horario determinado para prestar servicios de transporte ferroviario, entonces, estos podan competir en una subasta por el derecho de operar en un determinado horario. Cuantos ms postores participen en una subasta para asignar derechos de monopolio, ms activa ser la competencia.

En este sentido, destaca el rol llevado a cabo por OSITRAN como mediador en la realizacin de una negociacin directa para que las partes se pongan de acuerdo en las condiciones del acceso.

De ese modo, el 31 de agosto del ao 2009, se firmaron los contratos de acceso al ferrocarril del Sur Oriente entre la empresa concesionaria Ferrocarril Transandino (FTSA) y su operador vinculado, Perurail, y las empresas Inca Rail y Andean Railways, concretando el anhelo de la competencia del servicio ferroviario hacia Machu Picchu; y, el 2 de setiembre del ao 2009, FTSA y los nuevos operadores firmaron el contrato de acceso a las facilidades esenciales dentro de las estaciones, permitiendo as que las nuevas empresas tengan acceso a las reas de embarque y desembarque de pasajeros, salas de espera y servicios higinicos, infraestructura necesaria para que puedan brindar el servicio ferroviario.

En la actualidad, las tres empresas de transporte de pasajeros compiten en un mercado en el que el usuario puede elegir el servicio y la tarifa de su preferencia.

V.- Conclusiones y agenda pendiente

En los ltimos 15 aos, los ciudadanos hemos sido testigos del cambio econmico favorable experimentado por el Per luego de que el Estado peruano decidiera cambiar su papel intervencionista a un rol promotor de la inversin privada en la infraestructura de transportes; lo cual ha ido de la mano con el crecimiento econmico experimentado, y la ganancia en competitividad del pas frente a otros mercados internacionales.

Considerando los aspectos desarrollados en los acpites anteriores, se puede concluir que el rol que juega la empresa privada, a travs de sus inversiones y su complemento con el Estado (a travs de las asociaciones pblico-privadas) es de suma importancia para el desarrollo de la infraestructura de transporte de uso pblico en el Per.


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Los esfuerzos por parte del regulador han aumentado, debido al incremento sustancial del nmero de contratos a supervisar, la mayor inversin en infraestructura se ha traducido en diversos impactos que han beneficiado a los usuarios: generacin de competencia (a travs de la desregulacin tarifaria de algunos servicios y del ingreso de dos nuevos operadores de transporte ferroviario); el mayor acceso a las infraestructuras por parte de los usuarios intermedios y finales, quienes se ven favorecidos por la reduccin de tiempos en completar su actividad (transporte de mercancas, por ejemplo); y, mejor calidad de las infraestructuras, lo que permite avanzar en competitividad y mayor acercamiento a los usuarios (a travs de la instalacin de consejos de usuarios).

Existen, en especfico, algunos temas pendientes que hay que considerar en materia del rol regulador y supervisor de OSITRAN (Zevallos, 2008 y 2009):

a.- Dado que los principales beneficiarios de las infraestructuras son los usuarios intermedios y finales, se recomienda fortalecer presupuestalmente los consejos de usuarios.

b.- Se deben impulsar medidas que permitan fortalecer ms la institucionalidad y estrechar la relacin del regulador con el usuario final, con nfasis en el aseguramiento de la calidad del servicio.

c.- Respecto del fortalecimiento de la institucionalidad del regulador, de nada sirve contar con contratos bien diseados si el sistema regulatorio en el que interactan presenta deficiencias. Deben completarse los miembros de los Consejos Directivos (que ha permanecido incompletos durante los cinco aos de m gestin 2007 a 2012), designndose a profesionales tcnicos y competentes con estndares de alta calidad acadmica y profesional en forma escalonada (uno por ao) para que desempeen su labor por un perodo de cinco aos; para que as, su designacin no coincida con el ciclo electoral evitndose con ello cualquier tipo de influencia poltica.

d.- En el nivel operativo del regulador, por un lado, se requiere excluir a OSITRAN de las medidas de austeridad que le imponen lmites presupuestales (SIAF, saldos de balance, etc.), reforzando as su autonoma financiera.

e.- Tambin se sugiere restablecer (de 10 a 30 das) el plazo legal para la emisin de opiniones tcnicas a cargo del Consejo Directivo de OSITRAN, pues los proyectos involucran importantes montos de dinero que podra poner en peligro el presupuesto del Estado y afectar a los usuarios.

f.- Es necesario mejorar el diseo de los contratos, considerando la necesaria agilidad del proceso de concesin. Aunque algunos especialistas sugieren la participacin del regulador desde el diseo del contrato de concesin, sera suficiente si quienes tienen a su cargo dicho diseo incorporen las lecciones aprendidas en los contratos de concesin actuales y, con ello, se puedan hacer ms predecibles los prximos contratos de concesin, con una disminucin de las adendas a los mismos.


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g.- Tambin es necesario introducir mecanismos efectivos de monitoreo y control de la calidad del servicio, si se considera que la etapa de construccin de la mayora de concesiones pronto llegar a su fin y empezar la etapa operativa (prestacin de servicios y acceso a la infraestructura).

h.-Elaborar una serie de indicadores de medicin de la calidad, que apunten a la verificacin del cumplimiento de los estndares de servicios de parte de los concesionarios (seguridad vial, informacin durante el viaje, buen estado de la infraestructura, servicios de emergencia, etc.).

i.- Debera existir una poltica nacional de concesiones y un modelo nico a seguir. Ya que el modelo de concesiones para infraestructura y servicios de mbito nacional ha sido exitoso y es tomado como referente en otros pases del mundo, podra replicarse dicho modelo a las concesiones regionales y locales, con el fin de garantizar eficiencia y transparencia en dichos procesos, para beneficio de la poblacin.

j.- La implementacin de oficinas de orientacin al usuario permitir constituir canales de comunicacin con los usuarios de las diferentes infraestructuras otorgadas en concesin; las que, complementadas con los consejos de usuarios, permitirn brindar mejor informacin sobre sus derechos y deberes frente a los concesionarios, as como el procedimiento que deben seguir para interponer un reclamo o una denuncia.

Referencias

APN (2011). Estudio de Costos y Sobrecostos de la Cadena de Servicios Logsticos en los Terminales Portuarios de Uso Pblico, Informe Final.

Banco Mundial (2011). Per en el umbral de una nueva era. Lecciones y desafos para consolidar el crecimiento econmico y un desarrollo ms incluyente, Notas de Poltica, Jaramillo, F. y Silva-Juregui, C. (Ed.s).

Brown, A., Stern, J. y Tenenbaum, B. (2006). Handbook for Evaluating Infrastructure Regulatory Systems, The World Bank, Washington D.C.

Instituto Peruano de Economa (2009). El Reto de la Infraestructura al 2018. La Brecha de Inversin en Infraestructura en el Per 2008, Preparado por encargo de la Asociacin para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN), Lima, Per.

Reportes sobre Competitividad Global del Foro Econmico Mundial (2009, 2010 y 2011).

Zevallos, J. C. (2008). La regulacin de la infraestructura de transporte en el Per: lecciones y agenda pendiente, Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte, N 1, Ao 1, OSITRAN, Lima, Per.


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Zevallos, J. C. (2009). Hacia una ptima regulacin econmica de infraestructura de servicios pblicos en el Per, Revista de Regulacin en Infraestructura de Transporte, N 3, Ao 2, OSITRAN, Lima, Per.

Zevallos, J.C. (2011). Concesiones en el Per: Lecciones Aprendidas. Apuntes para mejorar el modelo de concesin de infraestructura de transporte de uso pblico. Universidad de San Martn de Porres. Fondo Editorial.


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Algunos alcances en torno a la institucionalidad y renegociacin de concesiones en la infraestructura de transporte de uso pblico en Per1Jorge Montesinos2 y Eduardo Saavedra3

Resumen

Este trabajo realiza algunas reflexiones en torno a los resultados de la poltica de concesiones en la infraestructura de transporte de uso pblico en Per, con nfasis en las posteriores renegociaciones de los contratos de concesin otorgados desde mediados de los aos 90s. A partir de una revisin de la literatura terico-aplicada y emprica internacional, as como de la evidencia nacional que surge de los contratos de concesin suscritos en el pas, se identifica un primer grupo de variables clave que habran inducido los procesos de renegociacin, las cuales se encuentran vinculadas a las condiciones del diseo del contrato y licitacin (el proceso competitivo de adjudicacin de la concesin), as como a los mecanismos institucionales. Estos primeros resultados sugieren que deber prestarse especial atencin a las variables identificadas en este estudio, para los futuros contratos de concesin, si se quiere reducir el riesgo y el subsecuente costo de frecuentes renegociaciones.

Palabras Clave: Concesiones, Renegociacin, Infraestructura, Transporte.Clasificacin JEL: K41, L51, L91 y L98.

I. Introduccin

Durante las ltimas dcadas, diversos pases han realizado esfuerzos significativos para atraer inversiones que permitan modernizar su infraestructura, como elemento clave de su estrategia para lograr un mayor desarrollo econmico. A la fecha, existe una copiosa literatura que da cuenta de la importancia de la participacin del sector privado en inversiones en infraestructura de uso pblico, dejando fuera de toda discusin que el sector pblico ocupe de manera preferente sus escasos recursos fiscales hacia gastos de inversin que tienen una mayor rentabilidad social, como son las obras en salud, educacin, vivienda e incluso infraestructura social, principalmente en obras de riego (Armstrong, et al., 1994; Paredes, et al., 1995; Newbery, 1999; Estache y Martimort, 1999; Estache y Rus, 2002; Saavedra, 1998 y 2011).

1 Se agradecen los comentarios de Fernando Momiy, Jorge Li Ning, Rubn Espejo y Ernesto Pea, as como el invalorable apoyo de Jodie Ludea. Tambin, el agradecimiento a los funcionarios de OSITRAN quienes nos proporcionaron informacin valiosa sobre el tema materia de estudio. Las opiniones vertidas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad de los autores y no comprometen en ningn sentido a las instituciones en donde trabajan.

2 OSITRAN, Per. E-mail: [email protected] ILADES-Universidad Alberto Hurtado. E-mail: [email protected]. Correspondencia a Erasmo Escala

1835, Santiago Chile. Fono: (562) 8897356. Fax: (562) 6920303.

Algunos alcances en torno a la institucionalidad y renegociacin de concesiones...

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La participacin del sector privado, en las llamadas asociaciones pblico-privadas (APP), tiene la particularidad de evitar o reducir la exposicin de los limitados recursos fiscales, trasladando al privado parte total o parcial del costo de la provisin del servicio de infraestructura y sus riesgos; y, bajo dete

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