reporte gold 2008. gobiernos locales

newgoldcover_esp blue.FH11 1/10/08 23:48 P�gina 1

Composici�n

C M Y CM MY CY CMY K

La descentralización y la democracia local en el mundo

PPrriimmeerr IInnffoorrmmee MMuunnddiiaall

01a PCc Introduccion 2/10/08 00:16 Página 3

UCLG desea reconocer el apoyo de:

Generalitat de Catalunya


United Cities and Local Governments

Cités et Gouvernements Locaux Unis

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

Primer

Informe

Mundial

La descentralizacióny la democracia localen el mundo

2008


ADVERTENCIA“Los términos empleados y la presentación de las informaciones en esta publicaciónno son la expresión de una posición u opinión oficial de Ciudades y GobiernosLocales Unidos relativa a la situación jurídica de cualquier país, territorio, ciudad oárea, ni la de sus autoridades, ni sobre sus fronteras o límites, o relacionadas consu sistema económico o nivel de desarrollo. Los análisis, conclusiones y reco-mendaciones de este informe no reflejan necesariamente la visión de todos losmiembros de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos”

Copyright © 2008 United Cities and Local GovernmentsCités et Gouvernements Locaux UnisCiudades y Gobiertnos Locales UnidosAvinyó 1508002 Barcelonawww.cities-localgovernments.org

DDeerreecchhooss rreesseerrvvaaddooss

Diseño gráfico y producción MIS ProductionsRevisión Nadala FernándezCréditos fotográficos Archivo fotográfico de CGLU, de Rafael Escudé, de Antonio

Lajusticia y de Francisco Ontañón

Impreso en España

Coordinado por el Grupo de Investigación sobre la Administración Local en Europa (GRALE)

bajo la dirección científica de Gérard Marcou, Profesor de la Universidad de Paris 1 Panthéon-Sorbona, Director del GRALE


Prefacio 9

Proyecto editorial 11

Agradecimientos 13

Introducción 17

África 22

América del Norte 74

América Latina 96

Asia Pacífico 112

Euro-Asia 158

Europa 196

Oriente Medio y Asia Occidental 234

Gobernanza metropolitana 264

Conclusiones 294

Colofón 312

Bibliografía 322

ÍNDICE

7


PPRREEFFAACCIIOOCiudades y Gobiernos Locales Unidos8


9

Es para mi un honor, como Presidente de laOrganización mundial de gobiernos locales yregionales, presentar el Primer InformeMundial sobre la descentralización y lademocracia local.

Espero que este informe, el primero de estanaturaleza, contribuya a profundizar el cono-cimiento sobre los gobiernos locales y sobreel papel que juegan en el mundo contempo-ráneo, enriqueciendo los debates nacionalese internacionales sobre la relación entre des-centralización y desarrollo.

El informe pone en evidencia que una revo-lución democrática, silenciosa, se desarro-lla actualmente en el mundo. La democracialocal avanza en todas las regiones, llega alos pueblos de la sabana africana, del Altipla-no latinoamericano, a los barangayes de Fili-pinas. Pero también reconoce que aúndeben realizarse importantes progresos, enparticular en los países que sufren conflictosen Medio Oriente, en Asia o en África.

En un mundo en el que más de la mitad de lahumanidad vive en las ciudades, los gobier-nos locales participan de las soluciones de lamayoría de los grandes desafíos contempo-ráneos: desafíos democráticos ya que es enel nivel local dónde la noción de ciudadaníaadquiere sentido y dónde se construyen lasidentidades ante el avance creciente de laglobalización; retos ecológicos, puesto quees en el nivel local que se llevan adelante lasacciones contra el cambio climático y por lapreservación de nuestro planeta, accionesque requieren transformaciones en losmodelos de producción y de consumo, prin-cipalmente urbanos; retos económicos,puesto que es en las ciudades y en su perife-ria donde se concentran gran parte de lasriquezas y oportunidades, pero también lasmayores desigualdades; y, finalmente, retossociales y de solidaridad, puesto que las polí-ticas de inclusión social, de respeto de ladiversidad cultural y de lucha contra la inse-guridad, se desarrollan en primer lugar anivel local.

Primer Informe Mundial sobre la descentralización y la democracia local en el mundo

Prefacio

Bertrand DelanoëAlcalde de ParísFranciaPresidente de CGLU


PPRREEFFAACCIIOOCiudades y Gobiernos Locales Unidos10

Esta publicación se hace eco de la adopciónpor los Estados miembros del Consejo deAdministración de ONU Habitat de las Direc-tivas sobre descentralización y fortaleci-miento de las autoridades locales, primertexto de referencia mundial que “enuncia losprincipios que constituyen la base de los fun-damentos democráticos, constitucionales,jurídicos, y administrativos de la gobernanzalocal y de la descentralización”1.

Tanto las Directivas como este informe sonel fruto de los esfuerzos de los gobiernoslocales e instituciones allegadas. Su acciónconjunta debe contribuir a la apropiación e

implementación de estas Directivas por losEstados y autoridades locales de todo elmundo. El informe constituye de esta formala base del Observatorio Mundial sobre laDescentralización, creado con el impulso delos gobiernos locales asociados a CGLU, deacuerdo con la resolución de ONU-Habitat.

Tengo la convicción de que esta publicación,el primero de los informes trienales que pro-duciremos, permitirá a Ciudades y Gobier-nos Locales Unidos constituirse en la“principal fuente mundial de información yanálisis sobre los gobiernos locales”, que noes otro que el deseo de sus miembros.

1. ONU Habitat, 21º

Consejo de

Administración,

Decisiones y

Resoluciones,

Nairobi, 16-20 de

abril de 2007:

Resolución 21/3.


11

Comité de pilotaje de CGLU:• Jean Pierre Elong Mbassi, Secretario General, CGLU África

• Christopher Hoene, National League of Cities, Estados Unidos

• Béchir Odeimi, Director de CGLU Libano y Jordania, Líbano

• Josep Roig, Secretario General, Metropolis

• Rashik Sagitov, Secretario General, CGLU Euro-Asia

• Jeremy Smith, Secretario General, Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CEMR)

• Guillermo Tapia, Secretario General de FLACMA, América Latina

• Peter Woods, Secretario General, CGLU Asia Pacífico

• Selahatim Yildirim, Secretario General, CGLU Medio Oriente y Asia Occidental

Responsables de la publicación – Secretariado Mundial de CGLU• Directora: Elisabeth Gateau, Secretaria General, CGLU

• Coordinación General: Edgardo Bilsky, Director de Programas e Investigación, CGLU

• Asesora: Emilia Saiz, Directora de Relaciones Estatutarias e Institucionales

• Equipo de apoyo: Hélène Abet, Dominque Arrestat, Mohamed Boussraoui, Orla deDiez, Sara Hoefflich, Grégoire Husson, Marcus Mayr, Thomas Meekel, Virginia Molina,Olivia Paton, Marie Laure Roa, Renske Steenbergen

Dirección científica: • Gérard Marcou, Profesor de la Universidad de Paris 1 Panthéon-Sorbona, Director

del GRALE, Francia

Comité Editorial:• Mustapha Adib, Profesor de la Universidad del Líbano y del Centro Tecnológico de la

Universidad Franco-libanesa, Director del Centro de Estudios Estratégicos sobre MedioOriente (CESMO), Líbano

• Alex B. Brillantes, Profesor y Decano de la Universidad de Filipinas, OrganizaciónRegional de Oriente para la Administración Publica (EROPA), Filipinas

• Adrian Campbell, Profesor titular de la Universidad de Birmingham, Escuela de Políti-cas Públicas, Reino Unido

• Vincent Hoffmann-Martinot, Director de investigación del Centro de InvestigacionesCientíficas de Francia (CNRS), Director de SPIRIT (CNRS), Instituto de Ciencias Políti-cas de Burdeos, Francia

• Talia Iaroulovna Khabrieva, Profesora y Directora del Instituto de Legislación y Dere-cho Comparado del Gobierno de la Federación Rusa

• Biram Owens Ndiaye, Director, Partenariado para el Desarrollo Municipal, Benin

• Jefferey Sellers, Profesor de la Universidad de California del Sur, Estados Unidos

• Salvador Valencia Carmona, Profesor de la Universidad Autónoma de México (UNAM),Director del Centro de Estudios Legales, México

PROYECTO EDITORIAL


AAGGRRAADDEECCIIMMIIEENNTTOOSS12 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos


13

Autores principales2 por capítulos:

África:

• Mustapha Ben Letaief, Profesor de la Uni-versidad de Túnez 1, Facultad de Derecho,Director del Departamento de DerechoPúblico, Túnez

• Charles Nach Mback, Experto, Partenaria-do para el Desarrollo Municipal, Benin

• Jean-Pierre Elong Mbassi, Secretario Ge-neral, CGLU África

• Biram Owens Ndiaye, Director, Parte-nariado para el Desarrollo Municipal,Benin

Asia Pacífico:

• Andrew Nickson, Profesor, Escuela dePolíticas Públicas, Departamento deDesarrollo Internacional, Universidadde Birmingham, Reino Unido

• Nick Devas, Profesor, Escuela de Políti-cas Públicas, Director del Departamentode Desarrollo Internacional, Universi-dad de Birmingham, Reino Unido

y• Alex B. Brillantes, Profesor y Decano de

la Universidad de Filipinas, Organiza-ción Regional de Oriente para la Admi-nistración Publica (EROPA), Filipinas

• Wilhelmina L. Cabo, EROPA, Profesor dela Universidad de Filipinas;

• Alice Celestino, EROPA, Universidad deFilipinas

Euro-Asia:

• L.V.Andrichenko, PhD, Instituto de Le-gislación y Derecho Comparado del Go-bierno de la Federación Rusa

• Talia Ia. Khabrieva, coordinadora de lainvestigación, Profesora y Directora delInstituto de Legislación y Derecho Com-parado del Gobierno de la FederaciónRusa

• V.I.Lafitsky, Profesor del Instituto deLegislación y Derecho Comparado delGobierno de la Federación Rusa

• A.V. Pavlushkin, PhD, Instituto deLegislación y Derecho Comparado delGobierno de la Federación Rusa

• A.E.Postnikov, Profesor del Instituto deLegislación y Derecho Comparado delGobierno de la Federación Rusa

• N.V.Putilo, PhD, Instituto de Legisla-ción y Derecho Comparado del Gobier-no de la Federación Rusa

• Y.A.Tikhomirov, Profesor y Vicedirectordel Instituto de Legislación y DerechoComparado del Gobierno de la Federa-ción Rusa

• V.A.Vasiliev, Profesor del Instituto deLegislación y Derecho Comparado delGobierno de la Federación Rusa

Europa:

• Gérard Marcou, Profesor de la Univer-sidad de Paris 1 Panthéon-Sorbona, Di-rector del GRALE, Francia

• Hellmut Wollmann, Profesor eméritode la Universidad de Humboldt, Berlín,Alemania

América Latina:

• Mario Rosales, Director de Estudios,Asociación de Municipios de Chile

• Salvador Valencia Carmona, Profesorde la Universidad Autónoma de México(UNAM), Director del Centro de Estu-dios Legales, México

Norteamérica:

• Jefferey Sellers, Profesor de la Univer-sidad de California del Sur, EstadosUnidos

AGRADECIMIENTOS

2. Presentado por

orden alfabético.

Cuando un nombre

aparece citado

varias veces, los

títulos y funciones

se mencionan sólo

la primera vez.


AAGGRRAADDEECCIIMMIIEENNTTOOSSCiudades y Gobiernos Locales Unidos14

Medio Oriente y Asia Occidental:

• Mustapha Adib, Profesor de la Universidaddel Líbano y del Centro Tecnológico de laUniversidad Franco-libanesa, Director delCentro de Estudios Estratégicos sobre Me-dio Oriente (CESMO), Líbano

Gobernanza metropolitana:

• Jefferey Sellers• Vincent Hoffmann-Martinot, Director de

investigación del Centro de Investiga-ciones Científicas de Francia (CNRS),Director de SPIRIT (CNRS), Institutio deCiencias Políticas de Burdeos, Francia

Conclusiones

• Gérard Marcou

Otras colaboraciones 3:

África :

Chabane Benakezouh (Argelia), Musta-pha Ben Letaief (Túnez), Hassan Ouaz-zani Chahdi (Marruecos), Jose Chivava(Mozambique), Lilian Dodzo (Zimbabwe),Elogne Kadja (Costa de Marfil), GeorgesKasumba (Uganda), Sylvana Rudith King(Ghana), Djenabou Kone (Guinea), Nad-jombe Gbeou Kpayile (Togo), AliouMaguiraga (Mali), Albert Malama (Zam-bia), Jossy Materu (Kenya & Tanzania),Charles Nach Mback (Rwanda), Issa Moko(Benin), Mahamadou Ndriandy (Mada-gascar), Nneka Udumma Nkpa (Nigeria),Jean Charles Simobang (Gabón), EnoneThéodore (Camerún), Ibrahima Thioye(Senegal), Khaled Zaki (Egipto)Bureau d’études & d’ingénierie ConseilCERDDEA (Niger), Cabinet RammbleConsultancy – Leola Rammble (África delSur)

América Latina:

Luciana Albuquerque Lima (Brasil), PinoAlonso (Cuba), Paola Arjona (Colombia),

Michel Azcueta (Perú), Felix Barrios(Guatemala), Juan Carlos BenalcazarGuerrón (Ecuador), Antonio Cararello(Uruguay), Salvador Valencia Carmona(México), Fernando Carrión (Ecuador),Jesús María Casals Hernández (Venezue-la), Rokael Cardona Recinos (Costa Rica,El Salvador, Guatemala, Honduras, Nica-ragua, Panama), Daniel Cravacuore(Argentina), Ramón de la Cruz Ochoa(Cuba), Rubén Hernández Valle (CostaRica), Carlos Eduardo Higa Matsumoto(Brasil), Eduardo Klinger (RepúblicaDominicana), Antonio Moreira Maués(Brasil), Dalia Moreno López (México),Andrew Nickson (Bolivia y Paraguay),Martha Prieto Valdés (Cuba), Mario Rosa-les (Chile), Alejandro Socorro (Cuba),Néstor Vega (Ecuador), Alicia Veneziano(Uruguay), José Luis Villegas Moreno(Venezuela)

Asia Pacífico:

Andy Asquith (Nueva Zelanda), ChrisAulich (Australia), Bambang P.S. Brodjo-negoro (Indonesia), Alice Celestino (Fili-pinas), Chandra-nuj Mahakanjana(Tailandia), Musharraf R. Cyan (Pakis-tán), Gao Xiao Ping (China), Mathew John(India), Nguyen Ngoc Hien (Vietnam),Park In-soo (Corea del Sur), Qiao Jingjing(China), Yasuhiro Sagawa (Japón), Arka-ja Singh (India), Fauziah Swasono (Indo-nesia), Mike Tumanot (Filipinas), RogerWettenhall (Australia), Ahmad JailaniMuhamed Yunus (Malasia)

Euro-Asia:

L.V. Andrichenko (Rusia), Alexander V. Ba-tanov (Ucrania), N.A. Ignatyuk (Rusia),Leïla T. Januzakova (Kazajstán), Artur G.Kazinian (Armenia), G. Marcou, A.V. Pav-lushkin (Rusia), A.E. Postnikov (Rusia),N.V. Putilo (Rusia), Vage V. Rafaelian (Ar-menia), Nizami Safarov (Azerbaiján),Akmal Kh. Saidov (Kirgizstán, Tayikistán,Turkmenistán, Uzbekistán), Kiamran Sha-fiev (Azerbaiján), Edgar E. Shatirian (Ar-menia), V.A. Sivitsky (Rusia), Paata

3. La mayoría de las

personas

mencionadas a

continuación han

trabajado en la

elaboración de las

fichas nacionales

sobre la situación de

los gobiernos locales

que están

disponibles en el

sitio web de GOLD:

http://www.cities-

localgovernments.org

/gold/


15

Tzinovadze (Georgia), Grigorij A. Vasile-vitch (Bielorrusia), V.A. Vasiliev (Rusia)

Europa:

Yves Cabannes, (Reino Unido), AdrianCampbell (Reino Unido), Carlo Iannello (Ita-lia), Gerardo Ruiz-Rico Ruiz (España), May-te Salvador Crespo (España)

Metropolis:

Philip Amis (Reino Unido)

Norteamérica:

Jean-Pierre Collin (Canadá), Jefferey Se-llers (Estados Unidos)

Oriente Medio y Asia Occidental:

Mustapha Adib (Líbano), Najem Al Ahmad(Siria), Mohammad Djalali (Irán), YeserenElicin (Turquía), Mohammad Hachemi(Irán), Adnan M. Hayajneh (Jordania),Aude Signoles (Palestina)

Reconocimiento especial por suapoyo y contribución financiera:

Generalitat de Catalunya

Diputació de Barcelona

Consejo Regional del País del Loira

DEXIA Group


IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN16 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos


17

“Por autonomía local se entiende el derecho y la

capacidad efectiva de las Entidades locales de

ordenar y gestionar una parte importante de los

asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su

propia responsabilidad y en beneficio de sus

habitantes.”

(Carta Europea de la Autonomía Local, Parte I,

art.3)

Desde su constitución en 2004, Ciudadesy Gobiernos Locales Unidos se ha fijadocomo objetivo la creación de un Observa-torio Mundial sobre la Descentralización yla Democracia Local, en aras de “hacer unanálisis periódico de los progresos, y even-tuales regresiones, de la democracia localy de la descentralización en el mundo, exa-minar los obstáculos encontrados y lassoluciones para superarlos” (Bureau Ejecu-tivo de CGLU, junio de 2005).

Este Primer informe mundial es uno delos resultados de esta iniciativa. Se tratadel primer ensayo global que presenta unanálisis comparativo de la situación delos gobiernos locales en todas las regio-nes del mundo. Las autoridades y lídereslocales electos miembros de los órganosde gobierno de CGLU defienden un núcleode valores comunes sobre el gobiernolocal y, en particular, el principio de sub-sidiaridad, según el cual las decisionesdeben tomarse en el nivel más próximo a

los ciudadanos. Este informe contribuiráa profundizar la reflexión sobre estosvalores.

El Informe, realizado por una red de ex-pertos universitarios de todos los conti-nentes, constituida bajo la responsabilidadcientífica del Grupo de Investigación sobreAdministración Local (Groupement de Re-cherches sur l’Administration Locale enEurope-GRALE)1, no se propone ser ex-haustivo, aunque aborda la mayoría de losEstados del mundo. Sin embargo, no sehan podido incluir un cierto número de Es-tados por falta de fuentes de informaciónsuficientes o incluso por su situación inter-na –conflictos armados, debilidad del Esta-do, ausencia de instituciones locales. Elestudio se centra principalmente sobre elnivel municipal o su equivalente, y el nivelintermediario en los países donde éste esel nivel principal de gobierno local. Eviden-temente, las relaciones entre el nivel localy los otros niveles de la administraciónterritorial también han sido estudiados.

Este trabajo propone al lector un periplo através de siete regiones del mundo, cuyoslímites han sido definidos de acuerdo conlas secciones continentales que componenla estructura de CGLU. Cada capítulo abor-da tres grandes temas:

a) la evolución de las estructuras territo-riales,

INTRODUCCIÓN

1. El GRALE es una red científica de dimensión internacional vinculada al Centro Nacional de la Investigación Científica de Francia,

constituido en base a una convención firmada por la Universidad París 1-La Sorbona, la Universidad de Reims-Champagne-Ardenne, el

Instituto de Estudios Políticos de Aix-en-Provence, el Ministerio del Interior, la Asamblea Nacional, la Delegación Interministerial por la

Planificación y la Competitividad del Territorio, la Compañía General de Aguas de Francia. La red científica integra varias decenas de

centros de investigación dentro y fuera de Francia. Las ocho instituciones académicas especializadas asociadas al GRALE para la

realización de este proyecto son: el Centro de Estudios Estratégicos de Oriente Medio (CESMO) en el Líbano, el Instituto de Legislación

y Derecho Comparado de Moscú en Rusia, el Instituto de Ciencias Políticas de Burdeos en Francia, la Organización Regional de Oriente

sobre la Administración Pública (EROPA) en Filipinas, el Partenariado por el Desarrollo Municipal en Benín, la Universidad Autónoma de

México, la Universidad de Birmingham en el Reino Unido, la Universidad de California del Sur en los Estados Unidos.


IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNNCiudades y Gobiernos Locales Unidos18

b) las competencias, la gestión y las fi-nanzas

c) la democracia local.

El capítulo octavo se consagra a la gober-nanza de las grandes metrópolis, cuyo creci-miento exponencial impone nuevos retos,principalmente en los países del Sur y sobretodo en Asia, y favorece los estudios com-parativos a nivel global. Esta sección tieneun interés particular para nuestra Secciónmetropolitana.

La elaboración del Informe ha suscitadomúltiples problemas metodológicos yprácticos. En los estudios comparativos,los términos y los conceptos utilizados,esconden a menudo contenidos divergen-tes que la simple traducción no consigueponer en evidencia. De aquí la necesidadde contextualizar mejor esos términos yrevisar las nociones esenciales que lossustentan. “El Informe mundial implica, ala vez que posibilita –afirma su coordi-nador científico, Gérard Marcou– un es-fuerzo de clarificación de las nocionesesenciales: ¿qué entendemos por des-centralización, democracia local o inclusoautonomía local?”. El epílogo del Informepropone un esfuerzo de clarificación deestas nociones.

El Informe pone en evidencia que, a lo lar-go de los últimos veinte años, la descen-tralización se ha impuesto como unfenómeno político e institucional en la ma-yoría de los países del mudo. Éstos se handotado de gobiernos locales, con concejoslocales electos por sufragio popular y unejecutivo que, en grados distintos, respon-de de sus actos ante los ciudadanos. Másallá de las diferencias notables entre lospaíses, este fenómeno global se manifiestaen la generalización de reformas legislati-vas o constitucionales que otorgan un re-conocimiento más amplio al papel de losgobiernos locales, a partir de una amplia-ción considerable de sus competencias yde un aumento sensible, aunque a me-nudo insuficiente, de su financiamiento. La

emergencia de nuevos liderazgos políticosa nivel local se traduce de forma generalpor la creación de asociaciones de electos ode poderes locales, en más de ciento trein-ta países (prácticamente todos los miem-bros de CGLU).

“La noción de “autonomía local”, “local self-government”, “Selbstverwaltung”, “libreadministración” –constata a modo de con-clusión el Informe– se ha impuesto pro-gresivamente en todas las regiones comonorma de referencia de la administraciónterritorial.”

Pero el resultado del conjunto de investiga-ciones refleja muchos más contrastes. Enmúltiples países, estas reformas son de-masiado recientes o encuentran dificul-tades para su implementación. A la vez, esposible identificar dos dimensiones par-ticularmente graves para las administra-ciones locales, en los países del Sur enparticular: el financiamiento y los recursoshumanos.

Entorno a estas cuestiones surgen debatesde fondo: ¿qué sucede con la autonomíalocal si la autonomía financiera, fundamen-to de la primera, es inexistente o se hayadebilitada por una marcada tendencia ha-cia el crecimiento de los recursos controla-dos por el Estado? ¿Cuál es la proporcióncorrecta entre los recursos propios de losgobiernos locales y las transferencias delEstado? E incluso, ¿qué sucede cuando lasintervenciones de los niveles superiores delEstado debilitan la autonomía de los go-biernos locales en la libre elección de losmodos de gestión de sus servicios y de susestructuras administrativas? De maneramás general, ¿en qué medida la descentra-lización, y la subsidiariedad que ella conlle-va, otorgan realmente a los gobiernoslocales y a sus comunidades la posibilidadde mejorar el acceso a los servicios ytrabajar en pro del desarrollo? Es más,¿cómo asegurar de la mejor manera posi-ble el nivel, la calidad y el buen funcio-namiento de los servicios esperados por losciudadanos?


19

Estos debates explican el interés crecien-te de las autoridades locales y de lasorganizaciones internacionales en la defi-nición de principios universales que pue-dan servir de referencia a nivel mundial.La aprobación, en abril de 2007, por ONUHabitat, de las “Directrices sobre descen-tralización y fortalecimiento de las auto-ridades locales”, constituye, en estesentido, un avance importante hacia estadirección, por la que CGLU ha trabajadode manera consecuente.

Las Directrices reconocen que es “gracias auna descentralización efectiva de las res-ponsabilidades, de la gestión de las políti-cas, del poder de decisión y de los recursosen cantidad suficientes, lo que incluye lacapacidad de recaudar impuestos, en bene-ficio de los gobiernos locales, que son losmás próximos de los administrados y los quemejor les representan”, que el desarrollodurable es posible. Las Directrices han sidoconcebidas como una guía para realizarreformas sin imposición de un modelo uni-forme y rígido. Asocian gobernanza y de-mocracia, democracia representativa ydemocracia participativa; definen los prin-cipios relativos al ejercicio del mandato delos electos locales, a las competencias y alos poderes de las autoridades locales; re-cuerdan el principio de subsidiariedad; ha-cen también referencia a la introducción degarantías constitucionales y legislativas dela autonomía local y a la necesidad de quelos gobiernos locales estén dotados de re-cursos humanos y financieros suficientesen relación a sus responsabilidades. Seinspiran de la Carta Europea de Autonomía

Local, con la cual colaboró la Sección euro-pea de CGLU. La Carta, adoptada en 1985por el Consejo de Europa y ratificada ac-tualmente por 46 países, es el primer do-cumento con valor jurídico de alcanceinternacional, relativo al estatus y a los de-rechos de los gobiernos locales2.

El Informe mundial invita al lector a inte-rrogarse sobre las dificultades que puedepresentar la implementación de estos prin-cipios y las opciones para superarlos. Poreste motivo, invitamos a los gobiernos lo-cales, a sus organizaciones nacionales, re-gionales y mundiales, a realizar accionesjunto a CGLU en aras de:

• Difundir este Informe y entablar eldiálogo con los Estados sobre la imple-mentación de las Directrices sobredescentralización y fortalecimiento delas autoridades locales.

• Solicitar a sus gobiernos nacionales queapoyen la adopción de las Directricessobre descentralización y fortalecimien-to de las autoridades locales por partede la Asamblea General de las NacionesUnidas.

• Conseguir que los principios de las Di-rectrices reciban el apoyo en cada con-tinente de las instituciones regionalesen aras de facilitar su implementaciónpor parte de los Estados miembros.

• Contribuir a profundizar la reflexión glo-bal sobre los sistemas de financiamien-to y sobre los sistemas de gestión de los

2. La Carta europea de la autonomía local aborda en particular los principios siguientes:

- Gestión de una parte importante de los asuntos públicos por los gobiernos locales, por los órganos electos y por la participación de

los ciudadanos;

- libre iniciativa de los gobiernos locales en toda materia no reservada por ley a otra autoridad;

- estatus del personal que garantice una contratación en base al mérito y la competencia;

- garantías del libre ejercicio de los mandatos electos locales;

- recursos financieros de acuerdo con las competencias a ejercer y recursos propios suficientes a disposición libre de los gobiernos

locales;

- control de los actos limitados a la legalidad, a excepción de las competencias delegadas del Estado;

- derecho de asociación de los gobiernos locales;

- protección legal de la autonomía local.


IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNNCiudades y Gobiernos Locales Unidos20

recursos humanos de los gobiernos lo-cales, que CGLU se propone continuarrealizando.

Finalmente, quisiéramos expresar nuestroreconocimiento al conjunto de expertos yuniversitarios que han contribuido a laelaboración de este Informe y, de maneraespecial, al GRALE, que ha asegurado lacoordinación y ha velado por la calidadcientífica del conjunto de la obra.

Queremos mencionar también el respaldode las Secciones continentales y metropoli-tana de CGLU que, a través de sus secreta-riados, han defendido constantemente lasorientaciones del proyecto.

Nuestro agradecimiento también va dirigi-do a las instituciones y gobiernos localesque han apoyado la realización del Informey, en particular a la Generalitat de Catalu-nya, que nos ha acompañado a lo largo detodo el proyecto, a la Diputació de Barcelo-na, al Consejo Regional de los Países delLoira y al Grupo DEXIA.

Sin la dedicación y colaboración de todasestas instituciones, la realización de este In-forme nunca hubiera sido posible.

El Secretariado Mundial Ciudades y Gobiernos Locales Unidos


02 PCc Africa 29/9/08 21:33 Página 22

ÁÁFFRRII CC AA

MMUUSSTTAAPPHHAA BBEENN LLEETTAAIIEEFF

CCHHAARRLLEESS NNAACCHH MMBBAACCKK

JJEE AANN--PPIIEERRRREE EELLOONNGG MMBBAA SS SSII

BBIIRRAAMM OOWWEENNSS NNDDIIAAYYEE


ÁÁFFRRIICCAACiudades y Gobiernos Locales Unidos24


25

Introducción

África abarca 31 millones de kilómetros cua-drados y se estima que tiene una poblaciónde 933 millones de habitantes1. Esta pobla-ción con un crecimiento muy rápido (+2,5%de media anual), se caracteriza por su extre-ma juventud (edad media de 20 años) y porestar compuesta por un mosaico de pueblosque utilizan una pluralidad de lenguas. La re-gión conoce una urbanización rápida, con unatasa de urbanización entre el 40% y el 70%,un gran desarrollo de metrópolis de más deun millón de habitantes (34) que deben hacerfrente, en grado diferente, a una cierta pau-perización de su periferia, a deficiencias deinfraestructuras, de los transportes públicos yde la prestación de servicios urbanos de base.Una elevada proporción del continente cuentacon un capital humano poco formado (la tasade alfabetización oscila entre 40 y el 60%).En diversos países del continente, una partede la población debe enfrentarse a los efectosde pandemias como el VIH/SIDA, el paludis-mo o la tuberculosis entre otras.

En el plano económico, después de 20 años depolíticas de ajuste estructural, los países africa-nos recobran la salud financiera con una tasade crecimiento anual positivo entre el 4% ymás del 6% de media en el 2005. A pesar deestos signos positivos, África sigue siendo unaregión económicamente poco desarrollada:Representa tan sólo el 2% del comercio mun-dial (pero el 15% de la población mundial) y nocapta más que el 3% de las inversiones direc-tas extranjeras (contra el 22% en China). Delos 47 países menos avanzados del mundo,según las Naciones Unidas 18 se sitúan en Áfri-ca subsahariana. La Nueva Asociación para elDesarrollo de África (NEPAD, en sus siglasen inglés) no ha permitido aún dirigir flujos sig-nificativos de ayuda e inversión hacia el conti-nente ni movilizar el ahorro africano que,según los expertos, se invierte fuera de Áfricaen un 40%. De todas formas, las medidasadoptadas por la comunidad internacional, enparticular la iniciativa a favor de los PaísesPobres muy Endeudados (PPME-HIPC), deberí-an permitir incrementar las capacidades finan-cieras y de intervención de los poderes públicos

y de los gobiernos locales de ciertos países,especialmente, en la lucha contra la pobreza, elacceso a los servicios y la mejora de las condi-ciones de vida de las poblaciones.

En el plano político desde los años 90, seconstata una progresión importante de losregímenes democráticos en el continente,contrariamente a lo que sucedió a lo largode los dos decenios que siguieron a las inde-pendencias africanas de los años 50 y 60.En esa época el acceso al poder del Estadoera a menudo el resultado de golpes de Es-tado, y los regímenes políticos predominan-tes eran los de partido único.

Existen sin embargo todavía focos de ten-sión y países donde los sistemas políticos einstitucionales son frágiles, en África Central(RDC, Centroáfrica, Chad), en África Occi-dental (Costa de Marfil, Liberia, Guinea Bis-sau, Sierra Leona, Togo), y en África Oriental(Etiopía/Eritrea, Somalia, Sudán).

En general, los sistemas políticos consagranel multipartidismo y el sufragio universal co-mo modalidad para elegir a los dirigentes, sibien se constata la persistencia del nombra-miento para ciertas categorías de dirigenteslocales (por ejemplo, los gobernadores deregiones, los Walis en Argelia, en Marruecos yTúnez, los mouhafihs en Egipto, o los delega-dos en Camerún). A lo largo de los últimoscinco años, África ha conocido 35 escrutinioselectorales correspondientes a 20 eleccionespresidenciales, 5 elecciones legislativas, 4 re-ferendums constitucionales2 y 6 elecciones lo-cales3. La mayoría de los Estados sonrepúblicas unitarias; pero también existen Es-tados federales (Etiopía, Nigeria y Sudáfrica),y tres reinos (Lesotho, Marruecos y Sua-zilandia). La comparación de los regímenesconstitucionales muestra un predominio deregímenes presidenciales, un régimen mixtoparlamentario y presidencial en Sudáfrica, unrégimen semi presidencial en Níger, una mo-narquía constitucional en Marruecos.

El cuadro que sigue muestra los datos bá-sicos sobre la situación geográfica, política,económica y la organización territorial.

La mayoría de los

Estados son

repúblicas

unitarias; pero

también existen

Estados federales

(Etiopía, Nigeria y

Sudáfrica), y tres

reinos (Lesotho,

Marruecos y

Suazilandia)

1. Internet world stats

http://www.internet

worldstats.com/stat

s1.htm

2. Argelia, Egipto,

Kenia, Mauritania,

Túnez.

3. Datos a 20 de

diciembre de 2006.



País

(en

mill

ones

de

Regí

men

es

Tipos

de

Nive

l Ni

vel d

epar

tam

enta

l /

Nive

l dis

trito

/ Ni

vel d

e m

unic

ipio

/ ha

bita

ntes

/sup

erfic

ie)

polít

icos

esta

dos

regi

onal

prov

inci

alsu

pram

unic

ipal

aglo

mer

ació

n ur

bana

AArrggee

lliiaaPr

eside

ncial

Unita

rio48

Wila

ya15

41 m

unici

pios

33,4

hab /

2.38

1.741

km2

BBeenníínn

Pres

idenc

ialUn

itario

77 m

unici

pios

8,2ha

b / 11

2.62

2 km

2

CCaamm

eerrúúnn

Pres

idenc

ialUn

itario

10 re

gione

s2 M

anco

mun

idade

s ur

bana

s /

11 m

unici

pios u

rban

os

16,3

hab /

475.4

12 km

2 11

Mun

icipio

s de d

istrit

o31

6 mun

icipio

s rur

ales

CCoosstt

aa ddee MM

aarrffiill

Pres

idenc

ialUn

itario

19 re

gione

s58

depa

rtam

ento

s19

7 mun

icipios

y dos

ciuda

des A

bidjan

agrup

ando

10 m

unicip

ios

17,9

hab /

322.4

63 km

2 y Y

amou

ssok

ro co

mpue

sto ta

mbié

n por

munic

ipios

de di

strito

EEggiipp

ttooPr

eside

ncial

Unita

rio26

gobe

rnad

ores

(Mou

hafas

ats

217 c

iudad

es +

Luxo

r (es

tatus

46

17 pu

eblos

76,7

hab /

1.00

1.450

km2

que s

on a

la ve

z est

ructu

ras d

es-

parti

cular

)

cent

raliza

das y

desc

once

ntrad

as)

GGaabbóó

nnPr

eside

ncial

Unita

rio47

depa

rtam

ento

s50

mun

icipio

s

1,4 ha

b / 26

7.670

km2

GGhhaann

aaPr

eside

ncial

Unita

rio16

6 asa

mble

as de

dist

rito

21,1h

ab / 2

38.54

0 km

2

GGuuiinnee

aaPr

eside

ncial

Unita

rio38

mun

icipio

s urb

anos

/ 303

com

unida

des r

urale

s de

9,5 h

ab / 2

45.86

0 km

2 de

sarro

llo / 1

ciud

ad (C

onak

ry)

KKeennyy

aaPr

eside

ncial

Unita

rio8 p

rovin

cias i

ncluy

endo

17

5 aut

orida

des l

ocale

s

35,1

hab /

580.

370 k

m2

la ciu

dad d

e Nair

obi

y 3 c

iudad

es: N

airob

i - Mo

mba

sa- K

isum

i

MMaaddaa

ggaasscc

aarrPr

eside

ncial

Unita

rio

22 re

gione

s 15

57 m

unici

pios,

de lo

s cua

les 45

mun

icipio

s urb

anos

, 3

18,6

hab /

587.0

51 km

2 au

tóno

mas

ciu

dade

s con

estat

us pa

rticu

lar: A

ntan

anar

ivo co

n seis

(Far

itany

)dis

trito

s - No

sy Bé

- Sain

te M

arie

MMaallíí

Pres

idenc

ialUn

itario

8 reg

iones

49 cí

rculos

. Dist

rito d

e Bam

ako

703 m

unici

pios

13,9

hab /

1.267

.000

km2

(6 m

unici

pios r

egido

s por

un

estat

uto p

artic

ular)

Cuad

ro 1

:Si

tuac

ión

geog

ráfic

a, p

olíti

ca, e

conó

mic

a y

la o

rgan

izac

ión

terr

itoria

l de

los

esta

dos

afric

anos


27

País

(en

mill

ones

de

Regí

men

es

Tipos

de

Nive

l Ni

vel d

epar

tam

enta

l /

Nive

l dis

trito

/ Ni

vel d

e m

unic

ipio

/ ha

bita

ntes

/sup

erfic

ie)

polít

icos

esta

dos

regi

onal

prov

inci

alsu

pram

unic

ipal

aglo

mer

ació

n ur

bana

MMaarrrruu

eeccooss

Mona

rquí

aUn

itario

16 re

gione

s49

prov

incias

y 13

prefe

ctura

s14

97 m

unici

pios

32,2

hab /

446.

550 k

m2

cons

tituc

ional

(áre

as ur

bana

s)

MMoozzaa

mmbbiiqq

uueePr

eside

ncial

Unita

rio10

prov

incias

33 m

unici

palid

ades

urba

nas

19,8

hab/

801.5

90 km

2 10

42 m

unici

palid

ades

rura

les

NNííggee

rrSe

mipr

eside

ncial

Unita

rio8 r

egion

es*

36 de

parta

men

tos*

4 com

unida

des u

rban

as26

5 mun

icipio

s de l

os cu

ales 2

13 ru

rales

, 52 u

rban

os

13,5

hab

/ 1.26

7.000

km2

(ent

re el

las Ni

amey

)y 5

agru

pam

iento

s nóm

adas

sede

ntar

izado

s

NNiiggee

rriiaaPr

eside

ncial

Fede

ral

36 E

stado

s fed

erad

os77

4 mun

icipa

lidad

es

131,5

hab /

923.7

70 km

2

SSeennee

ggaall

Pres

idenc

ialUn

itario

11 re

gione

s67

mun

icipios

, 43 m

unicip

ios de

distr

ito (d

e los c

uales

4 ciud

ades

),

11,4

hab /

196.7

22 km

2 2 c

omun

idade

s de a

glom

erac

ión, 3

21 co

mun

idade

s rur

ales

SSuuddáá

ffrriiccaa

Mixto

par

lamen

tario

Fe

dera

l 9 p

rovin

cias

47 di

strit

os m

unici

pales

231 d

e los

cuale

s 6 a

glom

erac

iones

met

ropo

litana

s

47,4

hab /

1.22

1.041

km2

y pre

siden

cial

(ent

idade

s fed

erad

as)

TTaannzz

aanniiaa

Pres

idenc

ialUn

itario

un

a unid

ad au

tóno

ma s

in 92

dist

ritos

rura

les1)

22 co

nsejo

s urb

anos

38,8

hab /

945.

090 k

m2

esta

r fede

rada

, Zan

zíbar

2) en

los d

istrit

os: 3

villa

s, 10

.075 a

ldeas

regis

trada

s

TTooggoo

Pres

idenc

ialUn

itario

6 reg

iones

*30

prefe

ctura

s*30

mun

icipio

s urb

anos

6,15

hab /

56.79

0 km

2

TTúúnnee

zzPr

eside

ncial

Unita

rio24

gobe

rnad

ores

(Wila

ya a

la ve

z est

ructu

ras d

esce

ntra

lizad

as y

desc

once

ntra

das)

264 m

unici

pios

10,1

hab /

163.

610 k

m2

UUggaann

ddaaPr

eside

ncial

Unita

rio79

dist

ritos

1 ciud

ad, 1

3 mun

icipa

lidad

es ur

bana

s

34,2

hab

/ 241

.040 k

m2

87 vi

llas d

e dist

rito

ZZaamm

bbiiaa

Pres

idenc

ialUn

itario

54 di

strit

os ru

rales

1) Zo

nas u

rban

as: 4

ciud

ades

, 14 m

unici

palid

ades

urba

nas

10, 6

hab /

752.

614 k

m2

2) Zo

nas r

urale

s: nin

guna

ZZiimmbbaa

bbwwee

Pres

idenc

ialUn

itario

58 di

strit

os ru

rales

1) Zo

nas u

rban

as: 6

cons

ejos d

e ciud

ad, 2

8 con

sejos

urb

anos

,

13, 0

1 hab

/ 390

.760 k

m2

10 co

nsejo

s mun

icipa

les, 8

cons

ejos d

e villa

, 4 of

icina

s

2) Zo

nas r

urale

s: nin

guna

En lo

ref

eren

te a

la e

stru

ctura

ter

rito

rial

, es

te c

uad

ro s

ólo

señal

a lo

s go

bier

nos

loca

les

en lo

s di

fere

nte

s pa

íses

, si

n la

s ci

rcunsc

ripc

iones

adm

inis

trat

ivas

.* A

unqu

e es

tán p

revi

stas

por

la le

y, la

s re

gion

es, de

part

amen

tos

o pr

efec

tura

s y

munic

ipio

s ru

rale

s to

daví

a no

han

sid

o cr

eado

s ni e

n T

ogo

ni e

n N

íger

.



En materia de descentralización, la actua-ción de los diferentes Estados africanosparece fluctuar entre dos visiones: la máshabitual es cuando la descentralización seaborda como una simple técnica de organi-zación administrativa; la más excepcional,como una verdadera opción política. Ladescentralización como “política”, puedecontribuir a cambiar el funcionamiento delos sistemas políticos. Pero, si sólo se tratade una cuestión técnica, sólo tendrá en elmejor de los casos efectos sobre la racio-nalización de las estructuras administrati-vas y su eficacia.

En África, la descen-tralización, ha sidoconcebida como unatécnica administrativa.En efecto, para asen-tar su control los po-deres coloniales optaronpor la dislocación de

los lazos tradicionales, preservando el mo-delo administrativo preexistente. En conse-cuencia, la descentralización sólo fueintroducida de manera limitada y discrimina-toria. Las estructuras descentralizadas esta-blecidas por los colonizadores no tomaron enconsideración los órganos de autogestión delas poblaciones locales, si no en la medidaque reforzaban la presencia colonial. En elconjunto de los países de la región, los ci-mientos de la administración territorial seforjaron de esta forma, a partir del legadocolonial constitutivo del binomio centraliza-ción/descentralización, siempre controver-tido y conflictivo. Tras la independencia,enfrentados a múltiples y urgentes proble-mas de recursos, de gestión administrativa yde constitución de las estructuras estatales,lo poderes públicos optaron rápidamente porla centralización que se percibía como el mo-do adecuado y más indicado para controlar lainformación y las orientaciones, y para cubrirlas carencias y déficit de una administracióntodavía embrionaria.

Estos hechos explican, en particular en lospaíses del África francófona, la “validación”del modelo centralizador heredado del colo-

nizador. El modelo privilegiado adoptado parala organización territorial fue la desconcen-tración, que tiene la ventaja de paliarlos inconvenientes de la centralización sindesmarcarse de su filosofía general. Se temíala descentralización y por ello fue deliberada-mente descartada o, en el mejor de los casos,concebida como un simple modelo adminis-trativo sin sustancia política y sin contenidodemocrático. La preocupación de las élitesgobernantes era consolidar los nuevos pode-res. Desde esta óptica, se privilegiaba la ideade unidad nacional y parecía implicar la luchacontra las solidaridades tribales, locales oregionalistas que se consideraban incompa-tibles con ella. Modernización, desarrolloeconómico y unidad nacional fueron las con-signas que se favorecieron.

En los diferentes países del continente, losconceptos de descentralización y de des-concentración se inscribieron, desde un prin-cipio, dentro una lógica instrumentaldestinada ante todo a garantizar al poder launidad de su acción territorial. La cómodacentralización se volvía de esta forma irre-versible; se instaló a largo plazo, relegandoa un segundo plano la descentralización.

Los límites de estos conceptos en su traduc-ción práctica ya se han confirmado hacemucho tiempo, pero los múltiples reajustesde que han sido objeto sólo tuvieron, ennumerosos países, un efecto de anuncio,“soluciones” más formales que realesa pesar del alto rango de su consagraciónjurídica.

Considerando las políticas de descentraliza-ción, se distinguen dos grandes tipos de paí-ses: (1) los países donde la ley fundamental(la Constitución) hace referencia explícita alos gobiernos locales como uno de los nive-les de gobernanza pública; (2) los paísesdonde la descentralización es promovida porleyes y reglamentos de nivel inferior a laConstitución. Actualmente, menos del 40%de los Estados africanos mencionan losgobiernos locales como nivel específico degobernanza en su constitución. En los paísesdonde la descentralización y los gobiernos

En África, la descentralización,

ha sido concebida como una técnica

administrativa


29

locales son definidos en textos con rango deley de orden inferior a la constitución, de for-ma general se constatan tres tendencias.Por un lado, un conjunto de países que dis-ponen de una legislación relativamente de-sarrollada, con un gran número de textos deaplicación (decretos, acuerdos...). Esta pri-mera tendencia se encuentra mayoritaria-mente en los países francófonos. Estaprofusión de textos complica la puesta enmarcha de la descentralización e introducelentitud y retrasos importantes entre lo queestablece el texto de la ley y su aplicaciónconcreta (¡son usuales plazos de 10 años!).La segunda tendencia legislativa se caracte-riza por la existencia de un número relativa-mente limitado de leyes y reglamentos enmateria de descentralización. En general,media decena de textos son suficientes paracubrir los diferentes aspectos para iniciar ladescentralización. La mayoría de países encuestión son los de herencia británica. Entreestos dos tipos se sitúan los países del Nortede África donde la política de descentraliza-ción no ha conocido una ruptura mayor. Elproceso parece remontarse a la época colo-nial y prosigue hasta nuestros días en unaespecie de lenta y, a veces, insensible conti-nuidad. Los primeros textos datan a menudode hace dos siglos como en el caso de Túnez(1858). Pueden haber tenido lugar al mismotiempo reformas territoriales mayúsculasque han roto con el pasado, como fue el caso

de Argelia con la ley de 1984 o de Marruecoscon la reforma constitucional de 1996 y laley de 1997 sobre las regiones. Pero a pesarde la larga experiencia de los países del Nor-te de África en materia de descentralización,la autonomía de los gobiernos locales enrelación al Estado central permanece global-mente limitada.

África aparece así múltiple, plural, presen-tando un abanico diferenciado de hechoshistóricos, sociológicos, culturales, econó-micos, políticos y jurídicos. Pero, más alláde esta gran diversidad, se pueden identi-ficar tendencias más o menos claras enmateria de descentralización y de demo-cracia local.

La primera tendencia es de orden cuanti-tativo. En todo el continente se observadesde las independencias un crecimientonotable y continuado del número de go-biernos locales que cubre cada vez másampliamente los territorios, en particularlos tejidos urbanos africanos. Se constataigualmente, una diversificación y una je-rarquía más afinada y a veces más comple-ja de las estructuras y niveles territorialesde la descentralización.

En términos de cifras la situación de los go-biernos locales se presenta en África de laforma siguiente:

África aparece así

múltiple, plural,

presentando un

abanico

diferenciado de

hechos históricos,

sociológicos,

culturales,

económicos,

políticos y jurídicos

Cuadro 2 Datos demográficos, urbanización y número de gobiernos locales

Regiones Población (millones) Tasa de urbanización Municipios

Norte de África 154 62 4.200

África Occidental 264 40 3.000

África Central 98 47 1.000

África del Este 245 31 1.900

África Austral 148 36 1.300

CCoonnjjuunnttoo ddee ÁÁffrriiccaa 990099 3388 1111..440000

FFuueennttee:: PDM, 2006.



La segunda tendencia, más cualitativa, su-pone la consolidación de la sustancia de ladescentralización en tanto que política.

En efecto, en la gran mayoría de Estados, ladescentralización fue considerada durantemucho tiempo, por diferentes razones histó-ricas, políticas y sociológicas, como una sim-ple técnica de organización y gestiónadministrativa. Actualmente, parece ganarconsistencia en numerosos países y orien-tarse, progresiva y muy lentamente haciauna concepción más substancial que impli-que poderes de decisión autónomos acom-pañados de una consolidación progresiva dela legitimidad electoral y un fortalecimientode la credibilidad de las autoridades descen-tralizadas, aunque esta evolución es des-igual y, en ciertos países cuestionada(Argelia) o, por el momento, todavía casiausente.

Varios Estados especial-mente del África subsaha-riana (Sudáfrica, Uganda,Níger y Senegal), han ini-ciado reformas de la orga-nización del Estado y de la

vida pública, adoptando en particular políti-cas de descentralización. Estos Estados hanconvocado elecciones locales, que han vistoemerger autoridades locales como nuevasfiguras de la autoridad pública al lado de lasautoridades nacionales. En casi todos estosEstados, este desdoblamiento de la personapública plantea problemas, ya que la mayo-ría de autoridades nacionales no han inte-grado todavía este gran cambio institucionalen sus comportamientos.

Pero, en su conjunto, la implementación delproceso de descentralización raramente seplanifica. Los países del Norte de África tie-nen desde hace años una política de descen-tralización, pero la visibilidad del ritmoseguido para su implementación no pareceevidente. En África Occidental y Central, aparte de Senegal y Burkina Faso, no existeun verdadero plan de implementación de ladescentralización; ésta sólo parece apoyarseen proclamas políticas presentes en los dis-

cursos de los Jefes de Estado. En ÁfricaOriental y Austral, la historia de la descen-tralización está muy ligada a la salida de cri-sis sociales y políticas. Ésta es la razón por laque la implementación de la descentraliza-ción aparece en un buen lugar dentro de losprogramas de acción de los gobiernos, yparece obedecer a un calendario preestable-cido cuya realización se evalúa regularmen-te. El caso más ejemplar en este sentido esel de Sudáfrica, donde la salida política delapartheid impuso un nuevo enfoque de lagobernanza basado en asociar al conjuntode la población a la gestión pública a todoslos niveles. Esta política de transformaciónse recoge en el Programa de Reconstruccióny Desarrollo (RDP en sus siglas en inglés)cuya filosofía se resume en la fórmula “Unamejor vida para todos”. Entre la Local Go-vernment Transition Act (1993) adoptadapara el período de transición, la MunicipalSystem Act (2000) y la Municipal PropertyRating Act (2004), el gobierno sudafricanose ha dado once años para poner en marchaun sistema de gobernanza local completa-mente revolucionario con respecto a la prác-tica precedente.

Pero en general, con excepción del caso deSudáfrica, los Estados africanos no estable-cieron una planificación rigurosa de laimplementación de políticas de descentrali-zación. No es pues asombroso que la mayo-ría no tengan mecanismos de evaluación decómo han sido manejadas e implementadasestas políticas que constituyen una de lasprincipales medidas para la modernizaciónde la gestión de los Estados y el avance dela gobernanza. Por eso Ciudades y GobiernosLocales Unidos de África (CGLUA) –secciónafricana de la organización mundial– pideque la gobernanza local figure entre los crite-rios de buena gobernanza previstos en elmecanismo de estudio entre pares delNEPAD (Peer Review Mechanism). Por otraparte, debe destacarse que el observatoriode la descentralización puesto en marcha porel Partenariado para el Desarrollo Municipal(PDM), y que publica desde 2003 un “Esta-do de la descentralización en África”, intentaremediar las insuficiencias constatadas en

En su conjunto, la implementación

del proceso de descentralización

raramente se planifica


31

la evolución de las políticas de descentrali-zación. Este trabajo debería poder inscribir-se en la agenda de CGLUA y beneficiar alObservatorio Mundial sobre la Descentrali-zación y la Democracia Local (GOLD) delcual debería constituir su componente paraÁfrica.

A pesar de resistencias, la descentralizaciónavanza en la región, y pueden esperarse pro-gresos aún más importantes con la multipli-cación del número de gobiernos locales y elrefuerzo de sus capacidades. Sin embargo,las trayectorias de las políticas de descentra-lización no son idénticas: el contenido de laspolíticas está influido en gran medida por loscontextos históricos que les dieron naci-miento, y por la tradición administrativa he-redada del período colonial.

La tercera tendencia consiste en un aumentorelativo, en numerosos países, de las res-ponsabilidades de los gobiernos locales. Esteaumento evidencia, a priori, un fortale-cimiento de la descentralización y se inscribeen la lógica de la retirada del Estado y de laAdministración central. Sin embargo, resultaen realidad problemático o incluso contraproductivo en ausencia de transferencia realde competencias y medios financieros y porla persistente influencia de los poderes cen-trales sobre las finanzas y la fiscalidad loca-les y sobre las ayudas y financiaciónextranjeras.

La cuarta tendencia, aún embrionaria, conexperiencias más o menos significativas yresultados moderados, es el desarrollo de laparticipación del sector privado, local yextranjero, en la gestión y suministro de unaserie de servicios urbanos como la recogidade residuos domésticos o industriales (Sud-áfrica, Benín, Burkina Faso, Túnez, porejemplo), del agua potable (Marruecos), eltransporte urbano y el saneamiento.

La quinta tendencia que empieza a esbozar-se, es la constitución de redes de gobiernoslocales que pueden desembocar en formas ymodalidades prometedoras de cooperacióndescentralizada. La creación de asociaciones

nacionales de gobiernos locales y el refuerzode su papel tanto a nivel nacional, como anivel continental (con la instauración Ciuda-des y Gobiernos Locales Unidos de África,CGLUA) constituyen una consagración yherramientas que contribuyen a dar créditoa las autoridades locales como protagonistaspertinentes en el diálogo sobre el desarrolloy la cooperación en África. Pero aparte deSudáfrica, que reconoce a la asociación delos gobiernos locales –South Africa Local Go-vernments Association (SALGA)– como unainstitución pública, en el resto de los paí-ses las asociaciones nacionales de go-biernos locales tienen un estatuto deasociaciones de derecho privado, aunqueen algunos casos, estas asociaciones pue-den ser reconocidas de utilidad pública(caso de la Asociación de Municipios deBurkina Faso, AMBF).

Por último, la sexta tendencia es la de unadeterminada disminución, desigual de unpaís a otro, de los controles ejercidos sobrelos gobiernos locales. Se observa así unretroceso de los controles de oportunidadrelacionados con el ejercicio de un poderjerárquico y una limitación del alcance deestos controles a los aspectos que están vin-culados a la legalidad y que son más respe-tuosos de la autonomía local. Pero, es ciertoque pueden señalarse también situacionesde estancamiento o incluso regresiones enciertos países del continente.

Estas distintas tendencias, más o menosmarcadas, más o menos visibles o tangibles,a menudo de avance lento, con pausas,retrocesos y, más raramente, con saltoscualitativos, se manifiestan tanto a nivelorgánico de las estructuras de la administra-ción local (I), a nivel de las responsabilida-des y de los recursos (II), como en el plano,más global, relacionado con los progresos ylímites de la democracia local (III).

I. La evolución de las estructuras

Las estructuras municipales aparecen en elsiglo XIX, en particular, en Senegal, Egipto yTúnez. La constitución de municipios conoce

Las trayectorias de

las políticas de

descentralización

no son idénticas: el

contenido de las

políticas está

influido en gran

medida por los

contextos

históricos que les

dieron nacimiento,

y por la tradición

administrativa he-

redada del período

colonial



un desarrollo durante el siglo XX y se ex-tiende por todos los territorios coloniales.Lejos de los principios de participación y li-bertades locales, este desarrollo se orien-taba a un mayor control del territoriocolonial y al encuadre de las poblacioneslocales por el colonizador. Antes de laindependencia, la comuna francesa, el

Local Government británico y el municipioportugués inspiran el modelo municipal delas colonias. Pero en todas partes, la des-centralización se asimila a una desconcen-tración administrativa. Los órganos localessólo se eligen en contadas ocasiones (losejecutivos locales son en general designa-dos), no disponen más que de poderesmuy reducidos y generalmente con carác-ter consultivo, contrariamente a lo queacontece en la metrópolis. Esta descentra-lización está destinada sobre todo a per-mitir que la población originaria de lametrópolis se sitúe en los mismos regíme-nes administrativos que tenían en la me-trópolis.

A tal fin, se establecen dos sistemas en elÁfrica Subsahariana: la gestión directa o“direct rule” y la gestión indirecta o “indi-rect rule”. El sistema de gestión directa(“direct rule”) consiste en un marco admi-nistrativo del territorio colonial organizadoen círculos, subdivisiones y cantones colo-cados bajo la responsabilidad de los ad-ministradores coloniales. Las asambleaslocales sólo desempeñan un papel consul-tivo. Este sistema se establece sobre todoen los países colonizados por Francia, Bél-gica y Portugal.

En el sistema de “indirect rule”, establecidosobre todo por el Reino Unido, el coloniza-dor deja un margen de maniobra a las po-

blaciones locales para administrar sus pro-pios asuntos tales como la justicia o el pa-go del impuesto que debe compartirse conla administración. Los usos y costumbresendógenos se respetan en mayor o menormedida, pero es obligación de los res-ponsables locales preservar los interesesdel colonizador. Este sistema coloca lasbases de lo que serán los futuros gobiernoslocales.

En África Septentrional, el proceso colonialfue más complejo a nivel administrativo.El colonizador tuvo que contar con las es-tructuras estatales preexistentes. Los mu-nicipios coloniales se apoyan allí sobreestructuras autóctonas que se esfuerzanen controlar. Esta búsqueda de adaptaciónse observa tanto entre los británicos(Egipto, Sudán) como entre los franceses(Argelia, Marruecos y Túnez).

En prácticamente todos los Estados, inme-diatamente después de la independencia,los gobiernos deciden mantener intacta laestructura heredada de los colonizadoreslo que no contribuyó a cambiar las percep-ciones sobre estas estructuras descentrali-zadas. Desde el principio, se vieron comoinstrumentos de extensión del poder cen-tral sobre las comunidades locales. Es ne-cesario esperar a los años 80, y sobre todoa la ola de democratización de los años 90,para ver nacer una nueva orientación yuna renovación del interés respecto a ladescentralización con gobiernos localesque asuman en gran parte los asuntos queles conciernen. La descentralización apare-ce, en efecto, como tema principal en todareflexión sobre la modernización del Esta-do en el continente y por consiguiente,sobre la acción pública con una “democra-cia local” como base de toda organizaciónadministrativa territorial. Desde mediadosde los años ochenta, ante las dificultadespresupuestarias generadas por la disminu-ción de sus recursos, el cuestionamientode los métodos de gestión pública inter-vencionista y la emergencia de las lógicasliberales que preconizaban la rehabilitaciónde los mecanismos de regulación por parte

En prácticamente todos los Estados, inmediatamente

después de la independencia, los gobiernos deciden mantener

intacta la estructura heredada de los colonizadores

lo que no contribuyó a cambiar las percepciones

sobre estas estructuras descentralizadas


33

del mercado, la retirada del Estado y la re-distribución de los papeles entre sector pú-blico e iniciativa privada, los Estadosafricanos adoptaron políticas de ajuste li-beral y apertura económica. Estas políticasimplican una inserción en el movimiento deglobalización y competencia internacional,demanda una verdadera política de refor-ma y reestructuración. Las reformas de losgobiernos locales y políticas urbanas seinscriben, en adelante, en esta lógica.

El itinerario de los distintos países africa-nos en la adopción y la puesta en marchade las políticas de descentralización no essin embargo idéntico. En la mayoría de lospaíses, dicha adopción resulta de la fuertedemanda de participación por parte de laspoblaciones locales tras los movimientosde democratización acaecidos durante losaños 90. A causa de la conexión democra-tización/descentralización, la adopción delas reformas de descentralización pudoser percibida por algunos como un corola-rio de las exigencias de democratización yliberalización que los donantes ponían co-mo condición para que estos Estadosafricanos se beneficiaran de su apoyo. Enciertos países (como Malí o Níger), ladescentralización representó una res-puesta a la búsqueda de una mayor auto-nomía en la gestión de sus asuntos, quealgunas regiones del país demandabanincluso de forma violenta, llegando a evo-car la posibilidad de una secesión. Enotros casos, la descentralización es unaocasión para sobrepasar, o incluso borrarlos estigmas de la organización política yadministrativa previa (caso del apartheiden Sudáfrica).

En el Norte de África, la evolución de lasestructuras de los gobiernos locales pare-ce, sin embargo, más lenta y las reformasmenos profundas. En el conjunto de lospaíses de la subregión, la estructura terri-torial del Estado parece inmóvil, atada a laestructura del gobernador (wilaya enArgelia, Túnez y Marruecos, Mouhafadhaen Egipto) nivel que se ve favorecido porla desconcentración.

Sin embargo, casi por todas partes, laopción descentralizadora se percibe comoun progreso, y se la asocia con:

• la movilización de la población para eldesarrollo local durable y la mejora desus condiciones de vida;

• un medio de profundización y arraigode la democracia a nivel local;

• una empresa de refundación del Estadoy reconstrucción de la legitimidad delas instituciones públicas a partir de labase;

• el inicio de una integración regionalrealmente arraigada en las realidadesafricanas.

Para ello, se les debe reconocer a los go-biernos locales una competencia generalde principio sobre el territorio que tienen asu cargo. En algunos casos, se les otorgacompetencias exclusivas y tienen acceso aotras competencias compartidas con otrosniveles de gobernanza pública. En otros,como en el Norte de África, las competen-cias de los gobiernos locales se ven alta-mente afectadas por la intervención de laAdministración central y distintas empre-sas públicas nacionales en el suministrode los servicios urbanos (educación, sa-lud, transporte, saneamiento, agua pota-ble, electricidad...).

El contenido de las políticas de descentrali-zación también se diferencia según se tratede Estados unitarios o de Estados federa-les, y según la tradición administrativaheredada del período colonial a la cualestán vinculados los distintos Estados afri-canos. En los Estados federales, los gobier-nos locales están incluidos en la autoridadde los estados federados, a quienes se dejala responsabilidad de definir el contenidodel régimen de los gobiernos locales y desu administración. Esto conlleva a menudouna multiplicidad de formas de organiza-ción de los gobiernos locales que no facilitauna lectura comparativa de la gobernanza

El itinerario de los

distintos países

africanos en la

adopción y la

puesta en marcha

de las políticas de

descentralización

no es sin embargo

idéntico. En la

mayoría de los

países, dicha

adopción resulta de

la fuerte demanda

de participación

por parte de las

poblaciones

locales tras los

movimientos de

democratización

acaecidos durante

los años 90



local. En los Estados unitarios, la organiza-ción de los gobiernos locales es general-mente uniforme sobre el conjunto delterritorio nacional. Pero el contenido de lascompetencias que se les reconocen vieneinfluido por la tradición administrativaheredada de la colonización.

En los países francófonos, la creación degobiernos locales corresponde en principioa una distribución de competencias entre

autoridades centralesy autoridades locales.Estas últimas estáncompuestas por unórgano deliberanteelecto y un órganoejecutivo elegido onombrado. La dura-ción de los manda-

tos municipales es generalmente igual al delas instituciones nacionales (generalmente4 ó 5 años) y los mandatos son renova-bles. En estos países el ejecutivo munici-pal (el alcalde o su equivalente) disponegeneralmente de poderes de decisión rea-les en la gestión de la colectividad, pode-res definidos en textos legales. Pero estacapacidad de decisión a menudo está limi-tada por la práctica de la unidad de caja(consistente en agrupar todos los recursospúblicos en las cajas del Tesoro público).Esta práctica asigna a los representantesdel ministerio de finanzas ante los gobier-nos locales (el inspector de finanzas y eltesorero municipal), un poder que losalcaldes juzgan exorbitante, ya que estosrepresentantes llegan a bloquear los gas-tos que han sido adoptados de acuerdocon las leyes y reglamentos. Por eso, lasasociaciones nacionales de gobiernos lo-cales de los países francófonos de Áfricaexigen mayor flexibilidad o incluso la su-presión del principio de la unidad de cajaaplicado a los gobiernos locales. Cabe se-ñalar que en Senegal, la ley prevé ciertasderogaciones. Los gobiernos locales pue-den ser autorizados a depositar sólo unaparte de los fondos disponibles en el Teso-ro Público o a depositar todos los fondosen una entidad bancaria.

En los países de tradición administrativabritánica, los gobiernos locales están dota-dos también de órganos deliberantes elec-tos y de órganos ejecutivos electos odesignados. El mandato de los órganos de-liberantes es en general similar al de lospaíses francófonos, pero el del órgano eje-cutivo es generalmente mucho más corto(1 a 3 años como máximo), y en algunoscasos no es renovable. Los alcaldes songeneralmente “ceremoniales” y no “ejecuti-vos”. De hecho, el poder ejecutivo corres-ponde a un funcionario, el Town Clerc o elCEO –Chief Executive Officer–, nombradogeneralmente por el ministerio encargadode los gobiernos locales. No es sorpren-dente que en estas condiciones una de lassolicitudes recurrentes de las asociacionesnacionales de las autoridades locales de lospaíses anglófonos de África sea la institu-ción de los “alcaldes ejecutivos” (ExecutiveMayors) en lugar de los “alcaldes ceremo-niales” (Ceremonial Mayors) actuales y laextensión de los mandatos de los alcaldes.

Además en la mayoría de los países delcontinente, cualquiera que sea la tradición,se observa una tendencia a la metropoliza-ción concebida como vector de moderniza-ción y competitividad no sólo de las propiasciudades sino también del conjunto de losterritorios.

Así pues, en la mayoría de los países dela región, se observa una cierta espe-cificidad relativa a la organización de lasgrandes metrópolis. Puede tratarse deciudades capitales como Rabat (Ma-rruecos) Lusaka (Zambia), Dakar (Se-negal), Tswane (Sudáfrica), Yaundé(Camerún), Accra (Ghana), o Argel (Ar-gelia). Son ciudades que presentan unacierta importancia demográfica o eco-nómica: Johannesburgo (Sudáfrica),Douala (el Camerún), Kumasi y Shama-Ahanta (Ghana), etc. Todas estas ciu-dades poseen un régimen jurídicoparticular, que deroga el derecho comúnde los municipios por lo que se refiere asu organización y a su gestión.

Más generalmente, los sistemas

africanos de descentralización

proceden a una clasificación de los

gobiernos locales básicos según

su nivel de desarrollo o urbanización


35

En Marruecos, la nueva carta municipal del3 de octubre de 2002 previó un régimenespecial para las ciudades que tenían másde 500.000 habitantes. Estas ciudadesson administradas por un único municipiocon distritos sin personalidad jurídica.Marruecos se inspiró así en el ejemplofrancés para organizar las ciudades deParís, Lyon y Marsella (denominado“PLM”). Esta carta consagró también esta-tutos especiales para el municipio urbanode Rabat (la capital del Reino) y para losmunicipios de los méchouars (sedes de losPalacios Reales).

El espacio urbano está muy fragmentadoen unidades administrativas suburbanas.Éstas pueden tener personalidad jurídicacomo en Camerún para los municipiosurbanos de distrito de las ciudades deDouala y Yaundé. Los municipios infra-metropolitanos así creados son reguladospor el derecho común. Por el contrario, enalgunos países, las unidades infra-metro-politanas siguen siendo entidades submu-nicipales sin autonomía administrativa. Esel caso de las “submetrópolis” de las ciu-dades de Accra y/o de Kumasi en Ghana, otambién de Cotonú en Benín.

La otra característica de los municipiosmetropolitanos de África consiste en elrégimen electoral de sus órganos. Elórgano deliberante a menudo se designapor sufragio universal directo (Argelia,Gabón, Nigeria, Madagascar, etc.). Pero,no es raro que la ley prevea una elecciónpor sufragio universal indirecto. Los con-sejeros metropolitanos son elegidos porlos órganos deliberantes de las unidadesinfra-metropolitanas, generalmente ensu seno como en Camerún. Sin embargo,el ejecutivo es siempre designado en suseno por el órgano deliberativo. En la dis-tribución de las competencias, las unida-des infra-urbanas se encargan de losservicios de proximidad y constituyen losespacios de democracia participativamientras que el gobierno metropolitanogarantiza los servicios de tipo federativoe interés global.

Más generalmente, los sistemas africanosde descentralización proceden a una clasi-ficación de los gobiernos locales básicossegún su nivel de desarrollo o urbani-zación. Por ejemplo, en Camerún, encon-tramos, según el nivel de urbanizacióndecreciente, las comunidades urbanas, losmunicipios urbanos con régimen especial,los municipios urbanos y los municipiosrurales. En Sudáfrica, la clasificación es porcategoría: municipios de categorías A, B yC. Estas diferenciaciones permiten tam-bién identificar a los gobiernos locales másdesfavorecidos y hacer hincapié en su des-arrollo a través de políticas de apoyo espe-cíficas (política de redistribución).

En general, uno de los debates corrientesen África es la necesidad de definir un con-tenido mínimo común a las descentraliza-ciones africanas. Se habla a este respectode una carta africana de la gobernanzalocal. Este debate se está planteando, enparticular, por la organización de las Ciuda-des y Gobiernos Locales Unidos de África(CGLUA), y por la Conferencia Africana dela Descentralización y el Desarrollo Local(CADDEL).

II. Competencias, gestión y finanzas

Se observa una tendencia al refuerzo delas competencias de los gobiernos loca-les. Sin embargo, las transferencias decompetencias no van acompañadas, o nosuficientemente, de las transferenciasnecesarias de los recursos y de mediosde gestión financiera. A nivel financiero,los gobiernos locales africanos siguen su-friendo serias debilidades de sus recursosy sus poderes.

En cuanto a capacidades administrativas,también se constatan dificultades e insufi-ciencias reales, en particular en lo que res-pecta a los recursos humanos y cuadros dedirección. En cuanto a la gestión, se verifi-can debilidades e ineficiencia en materiade planificación estratégica en temas deurbanismo, de economía y desarrollo so-

En general,

uno de los debates

corrientes en África

es la necesidad de

definir un

contenido mínimo

común a las

descentralizaciones

africanas. Se habla

a este respecto de

una carta africana

de la gobernanza

local



cial. Se observa asimismo una tendencia aintroducir lógicas y prácticas del sector pri-vado en la gestión local, de los servicios ybienes y, en algunos pocos países, las tec-nologías modernas de la información y lacomunicación, en particular, en las grandesmetrópolis.

II.1. Competencias

Una de las finalidades más importantes dela descentralización es dar una respuestaeficaz y adaptada a las necesidades de laspoblaciones locales. Desde este punto devista, los servicios públicos locales cons-tituyen el ejemplo más concreto. Su núme-ro y su eficacia constituyen una de lasprincipales manifestaciones del vigor de ladescentralización y una de las fuentesesenciales de la legitimidad de los gobier-nos locales. Estos servicios parecen sinembargo poco satisfactorios en el conjunto

de los países de la región y las prerrogati-vas de los gobiernos locales son desigua-les. Se constatan dos tendencias demanera más o menos clara de un país aotro:

• La primera tendencia es la ampliaciónde las responsabilidades de los gobier-nos locales en materia de serviciospúblicos y gestión urbana, aunque connotables excepciones en algunos países

• La segunda tendencia es la asociacióndel sector privado a la gestión de losservicios públicos locales siguiendo dis-tintas fórmulas de transferencia al sec-tor privado (delegación, concesión,asociación...) con resultados limitados.

El análisis del cuadro revela que la mayoríade países atribuyen a los gobiernos localesnumerosas e importantes competencias envarios campos. Estas competencias inclu-yen las inversiones sociales (infraestructu-ras y equipamiento de carácter social,salud, educación y ocio), los bienes y losservicios prestados en los ámbitos de laeducación, la cultura, ocio, transporte,agua, la gestión de los residuos y el sanea-miento. Las competencias locales abarcanla administración, la planificación y la ges-tión urbana y el desarrollo local.

Una de las claves del éxito de la descen-tralización depende de la manera como serealizan las transferencias de competen-cia a los gobiernos locales. La efectividadde las transferencias tropieza con nume-rosas resistencias de los responsables delos ministerios. En el Norte de África, lastransferencias de competencias puedenconsiderarse marginales en la medida en queprima una tendencia general a confiar lascompetencias en temas sectoriales a agen-cias estatales y empresas públicas o empre-sas privadas. Ámbitos como la educación y lasalud, los administran directamente los mi-nisterios correspondientes; mientras que elagua potable y el saneamiento y la energíason el monopolio de empresas del Estado o,siguiendo políticas de privatización, se trans-fieren a empresas privadas, sin que se preve-an contratos con los gobiernos locales. Estatendencia es también perceptible en ÁfricaOccidental y Central, aunque en general sereconoce que los servicios básicos (educa-ción, salud, agua, salubridad, transporte,etc.) son de interés local. Los ministerios res-ponsables tienden a pasar por encima de losgobiernos locales en la ejecución de las políti-cas sectoriales. Esta tendencia se ve favore-cida por la práctica de los donantes quienesal priorizar la ayuda presupuestaria tienden alimitar el debate sobre las políticas sectoria-les únicamente al Estado central, a menudoignorando los territorios en los que se han deaplicar dichas políticas.

Es necesario no obstante destacar la evo-lución en varios países de África del Este y

Una de las finalidades más importantes

de la descentralización es dar una respuesta eficaz

y adaptada a las necesidades

de las poblaciones locales


37

Cuad

ro 3

Co

mpe

tenc

ias d

e lo

s gob

iern

os lo

cale

s

PAÍS

COM

PETE

NCIA

S DE

LOS G

OBIE

RNOS

LOCA

LES (

MUN

ICIP

IOS)

Plan

ifica

ción

y a

poyo

Ag

ua p

otab

le,

Segu

ridad

(pol

icía

Ur

bani

smo

Serv

icio

s de

base

(sal

ud,

Depo

rtes

Cu

ltura

En

ergí

aTr

ansp

orte

a la

eco

nom

ía lo

cal

resi

duos

, san

eam

ient

oad

min

istra

tiva

y ju

dici

al)

y vi

vien

daed

ucac

ión

de ba

se)

y oc

ioy

turis

mo

AArrggee

lliiaaX

XX

XX

XX

BBeenníínn

XX

XX

XX

XX

CCaamm

eerrúúnn

XX

XX

XX

X

CCoossttaa

ddee MM

aarrffiill

XX

XX

XX

EEggiipp

ttooX

XX

XX

XX

X

GGaabbóó

nnX

XX

XX

XX

X

GGhhaann

aaX

XX

XX

XX

XX

GGuuiinnee

aaX

XX

XX

XX

X

KKeennyy

aaX

XX

X

MMaaddaa

ggaasscc

aarrX

XX

XX

X

MMaallíí

XX

XX

XX

XX

X

MMaarrrruu

eeccooss

XX

XX

XX

XX

X

MMoozzaa

mmbbiiqq

uueeX

XX

XX

X

NNííggee

rrX

XX

XX

XX

X

NNiiggee

rriiaaX

XX

XX

XX

X

SSeennee

ggaall

XX

XX

XX

XX

SSuuddáá

ffrriiccaa

XX

XX

XX

XX

X

TTooggoo

XX

X

TTúúnnee

zzX

X (só

lo re

siduo

s)X

XX

XX

UUggaann

ddaaX

XX

XX

XX

X

ZZaamm

bbiiaa

XX

XX



Meridional así como en un número limitadode países anglófonos de África Occidental.Allí se constata una retirada progresiva delos ministerios sectoriales en las fases deejecución de sus programas. Los serviciosdesconcentrados que dependían de lasdelegaciones territoriales de los ministe-rios sectoriales quedan bajo la autoridadde los gobiernos locales. Esta transferenciaincluye el personal, los recursos presu-puestarios, el patrimonio y el poder dedecisión. Es el caso de Uganda, Sudáfrica yGhana. En estos países, el gobierno centraldefine las orientaciones estratégicas de laspolíticas sectoriales en ámbitos como lasalud, el agua, la educación y los gobiernoslocales se encargan de su ejecución. Entodos los lugares donde se avanzó en estadirección, como en la política del agua o dela lucha contra el SIDA/HIV, por ejemploen Uganda y en Ruanda, la eficacia y losresultados han sido más positivos quecuando eran asumidas directamente por elEstado central. Sin embargo, la descentra-lización encuentra grandes dificultades conlos ministerios encargados de las políticasnacionales sectoriales que favorecen toda-vía de manera general la desconcentra-ción. Una de las reclamaciones recurrentesde los gobiernos locales africanos es quese territorialicen las políticas sectorialescomo en el caso de Ghana, Uganda o Sud-áfrica; y que los gobiernos locales seanplenamente responsables de su ejecución.

Sin embargo, si la afirmación formal de lacompetencia de los gobiernos locales enlos distintos ámbitos no deja lugar a dudaen ninguna parte, estas competenciasdeben transferirse a los nuevos recipienda-rios por parte de las administraciones quelas ejercían antes de la descentralización.El reto pendiente es el problema de la efi-cacia y la eficiencia de las transferenciasde competencias para que beneficien posi-tivamente a la población.

II.2. La gestión financiera

La financiación de los gobiernos localesproviene principalmente de dos fuentes: la

fiscalidad local que permite a los gobiernoslocales disponer de ingresos propios a par-tir de la base fiscal transferida o comparti-da y de las transferencias financieras,constituidas por subvenciones condiciona-les o incondicionales y de las distintas ayu-das financieras del Estado. Otras fuentesde financiación pueden provenir de tasas oingresos por la explotación de ciertos ser-vicios. La proporción de uno y de otro en lafinanciación del desarrollo local, varíasegún los países. La capacidad de movili-zar recursos propios es un pilar esencial dela descentralización.

a) La movilización de los recursos locales propios

Los gobiernos locales africanos disponensegún los textos legales de un abanico derecursos que deben movilizar en su territo-rio: fiscalidad directa o indirecta, tasaspercibidas en contrapartida por serviciosprestados, el producto de la explotación deciertos servicios, el producto de la explota-ción de bienes públicos. Desgraciadamen-te, la ley que atribuye los recursos noconfiere siempre a los gobiernos locales lasprerrogativas que les permitan actuarsobre el nivel de imposición, hasta tal pun-to que los recursos considerados comopropios están estrechamente controladospor el poder central.

Ese desfase aparece claramente en nume-rosos países de tradición administrativafrancesa, donde existe en teoría una fisca-lidad local diversificada, a menudo hereda-da de la antigua fiscalidad local francesa, ysin embargo los gobiernos locales están dehecho desprovistos de poder fiscal. Lastasas de imposición se fijan por ley o por elpoder central, y en realidad se trata másbien de impuestos cedidos por el Estado,más que una fiscalidad local propiamentedicha. A veces, han sido transformados enimpuestos compartidos (Costa de Marfil,Camerún). Son una excepción Gabón,Níger y Togo, países en los que los munici-pios ejercen un poder fiscal. Ocurre lo mis-mo para las tasas y cánones (aunque los

La financiación

de los gobiernos

locales proviene

principalmente

de dos fuentes:

la fiscalidad local

que permite

a los gobiernos

locales disponer

de ingresos propios

a partir de la base

fiscal transferida

o compartida

y de las

transferencias

financieras,

constituidas

por subvenciones

condicionales

o incondicionales

y de las distintas

ayudas financieras

del Estado


39

municipios de Senegal sí tienen esa liber-tad). Es excepcional que los gobiernoslocales puedan recaudar impuestos indi-rectos sobre ciertos productos locales(Togo, con aprobación de la autoridad detutela).

Los gobiernos locales de los países de tra-dición administrativa británica disfrutan amenudo de un poder fiscal más extendidoy de una mayor libertad en materia detasas, cánones o impuestos indirectoslocales. Éste es el caso, en particular, parael impuesto sobre bienes inmuebles(Sudáfrica, Ghana, Tanzania, Zambia yZimbabwe) y para las tarifas en los mismospaíses, así como en Nigeria. Pero en cier-tos países la fiscalidad local es desdeñable(Nigeria, Uganda, donde ha pasado en 5años del 30 al 11% del total de los recur-sos, sobre todo a causa de la supresión delimpuesto más productivo, el gradatedtax). Es excepcional que los gobiernos lo-cales puedan establecer impuestos indirec-tos sobre productos locales (Zambia, ytambién es el caso de Mozambique). Perodebe relativizarse la capacidad fiscal si setiene en cuenta el volumen de recursosque abarca, y que pueden ser extrema-damente bajos (véase el caso de Ghana enel gráfico 1), el porcentaje limitado de losrecursos propios sobre el total de los re-cursos (30% como máximo, de media, conla excepción destacable de Zambia, 77% yde Sudáfrica, 90%)y el control ejercido porel poder central (aprobación previa detasas y tarifas en Zambia).

Los países se distinguen también segúnaseguren por sí mismos la recaudación delos impuestos o que la recaudación estéasegurada por el Estado quien luego trans-fiere los fondos al gobierno local beneficia-rio. La gestión centralizada caracteriza alos países de tradición administrativa fran-cesa, aunque en el caso de ciertas tasaslocales la recaudación pueda ser local(Marruecos, Malí y Senegal), y que ciertospaíses sean una excepción a la regla(Túnez para ciertos impuestos en 52 muni-cipios). Sin embargo, en todos los países

se constata un nivel de recaudación bajo omuy bajo sea cual sea el sistema: porejemplo, alrededor de un 50% en Kenia, eincluso menos en Nigeria; en el caso deTúnez se sitúa en un 20% de la recauda-ción de los impuestos sobre bienes inmue-bles por parte de los gobiernos locales; 45o 50% de media en Costa de Marfil o enNíger (recaudación por el Estado).

La fiscalidad compartida tiende a presen-tarse como modalidad de financiación delos presupuestos locales. El IVA ocupa unbuen lugar en esta fiscalidad compartida.Se instituye en casi todos los países con

partes alícuotas entre el Estado y losgobiernos locales que varían de un país aotro. En Marruecos por ejemplo, desde1986, los gobiernos locales reciben un30% de la recaudación, en Nigeria el 25%.En Mozambique, es un 75% del impuestosobre los vehículos y un 30% de losimpuestos turísticos que corresponden alos gobiernos locales. En Cabo Verde, exis-te un conjunto de impuestos sin destinata-rios. Los gobiernos locales reciben un 7%de la recaudación.

Se plantean dos importantes problemas enrelación a esta fuente de financiación: poruna parte, los términos del reparto sonmuy a menudo desfavorables a los gobier-nos locales y, por otra parte, los pagos noson regulares. Las formas en que se repar-te el porcentaje correspondiente a losgobiernos locales son muy variables. Enalgunos países, existen, pero en la mayoríala administración central dispone de unpoder discrecional de decisión. En relacióncon la regularidad, suele suceder que elEstado se toma su tiempo, a veces años,

Los gobiernos locales de los países de tradición

administrativa británica disfrutan a menudo de un poder fiscal

más extendido y de una mayor libertad en materia de tasas,

cánones o impuestos indirectos locales



para pagar su cuota a los gobiernos localessin que éstos dispongan de medios legalespara recurrir contra tales incumplimientos.

Pero más allá de las dificultades, la fisca-lidad compartida no puede considerarseverdaderamente como un recurso propio,ya que los gobiernos locales no ejercenningún poder en relación con estos im-puestos; para ellos, tanto desde el puntode vista político como económico, estafuente es plenamente comparable a lastransferencias presupuestarias globales.

b) Las transferencias financieras del Estado a los gobiernos locales

Las dotaciones financieras se organizan deforma diferente de un país a otro. Estadiversidad se traduce también en la cuan-tía y la regularidad de las transferencias.Globalmente, las transferencias puedenser globales y de libre destinación, o por elcontrario condicionadas; pueden ser tam-bién atribuidas por el poder central en basea criterios objetivos previamente definidoso con un margen de discrecionalidad más omenos importante.

Las transferencias globales a veces estánenmarcadas por la constitución (que fija labase del cálculo o el procedimiento). Laconstitución de Ghana prevé además laexistencia de un fondo común para lasasambleas de distrito a las que deben des-tinarse como mínimo el 5% de los ingresosnacionales, y que la repartición de estefondo entre distritos obedece a una fórmu-la aprobada por el parlamento (art. 252).Tal disposición es un ejemplo único. Másallá de las dificultades prácticas, este siste-ma ha aumentado la dependencia financie-ra de los gobiernos locales frente al podercentral. La constitución de Nigeria de 1999prevé que al menos un 13% de los ingre-sos resultantes de la explotación de losrecursos naturales e inscritos a cuenta dela Federación deben transferirse a los esta-dos según una fórmula que tiene en cuentael principio de derivación (del volumen deestos ingresos en cada estado), pero

corresponde al poder legislativo determi-nar la parte que debe transferirse a losgobiernos locales, y al poder legislativo decada estado crear una cuenta común de laFederación y del estado, juntando la con-tribución de la Federación y la que debeatribuir el estado mismo en relación consus recursos (art. 162). Por lo que no exis-te una garantía constitucional directasobre el volumen de recursos garantizadosa los gobiernos locales. Es por esta razónque la Federación ha adoptado las transfe-rencias directas a los gobiernos locales ydestina una parte alícuota del IVA parafinanciarlos.

A veces la ley establece una fórmula de re-partición de las dotaciones. Uno de losmejores ejemplos es el de Sudáfrica; sefundamenta en los artículos 213 y 214 dela Constitución. El Fondo nacional de ingre-sos (art. 213) concentra el conjunto derecursos percibidos por el Estado central;una ley (Division of Revenues Act) estable-ce cada año la repartición equitativa entrela administración nacional, las administra-ciones provinciales y las administracioneslocales, así como la ponderación de com-petencias que deben financiarse. Además,fija la repartición de la parte provincialentre las provincias y, finalmente, fija elmonto de las dotaciones que se debenotorgar a las provincias y a los gobiernoslocales, y que se financian en base a laparte del fondo atribuido por ley a la admi-nistración nacional.

La repartición de estas dotaciones obedecetambién a fórmulas establecidas por la ley.El art. 214 párrafo 2º de la Constituciónfija los criterios que deben seguirse en lafórmula de repartición de la parte provin-cial entre las provincias (en principio laestructura se fija para cinco años), previaaudiencia de los gobiernos provinciales, dela representación de los gobiernos localesy de la Comisión financiera y fiscal previstapor la Constitución.

La repartición de la parte municipal tam-bién obedece a una fórmula; la Comisión

Globalmente, las

transferencias

pueden ser

globales y de libre

destinación, o por

el contrario

condicionadas;

pueden ser

también atribuidas

por el poder central

en base a criterios

objetivos

previamente

definidos o con un

margen de

discrecionalidad

más o menos

importante


41

aconseja también a los legisladores provin-ciales. Mientras que la financiación de lasprovincias se basa esencialmente en lastransferencias, la de los gobiernos localesse basa básicamente en sus propios recur-sos (fiscalidad, tasas, cánones...).

La situación de otros países se presentamucho menos favorable. Se pueden distin-guir varias situaciones, en función del gra-do de garantía que deben darse a losgobiernos locales en relación con las condi-ciones de asignación de recursos. En cier-tos países, las dotaciones sectoriales, casisiempre condicionadas, representan elmayor porcentaje de las transferencias;son más fácilmente controlables, y ademásaseguran un control de la gestión local: esel caso de Uganda, de Zimbabwe y tam-bién de Tanzania, donde el gobierno calcu-la el monto de las atribuciones en base afórmulas estables. En Zimbabwe, además,las transferencias son dotaciones sectoria-les, y las atribucio-nes no se calculanen base a una fór-mula, pero no repre-sentan más que un3% de los presu-puestos locales.

En un segundo gru-po de países, lastransferencias se or-ganizan en base auna dotación glo-bal para el funcio-namiento o parafinanciar las trans-ferencias de com-petencias, mientrasque las inversionesdan lugar a sub-venciones excep-cionales: la dotaciónglobal asegura al go-bierno local benefi-ciario una libertad enel uso del recurso,pero sin embargo loscriterios para calcu-

lar su atribución son a menudo imprecisos. Esel caso en particular de Argelia, Túnez, Ga-bón, Guinea, Costa de Marfil, Senegal, así co-mo de Kenia (combinación de una dotaciónglobal y de una dotación especial para carre-teras).

En Argelia, además, la atribución de lasdotaciones de igualación del fondo de soli-daridad (95% de los recursos del fondo),se basa en un criterio de admisibilidad: uníndice de riqueza de la comunidad inferiora la media nacional.

En fin, en ciertos países no existe ningúnsistema organizado de transferencias: esel caso de Níger o de Togo. Resultando detales situaciones que la asignación de lasdotaciones se ve afectada por los avatarespolíticos y, a menudo, es irregular.

Por otra parte, especialmente en los paísesde la Unión Económica y Monetaria de Áfri-

Fuente: Compilación de:

i) publicaciones Regard sur les finances locales dans les pays de l’UEMOA (2001-2004);

ii) NALAD, Fiscal Decentralization and Sub-National Government Finance;

iii) Fiscal decentralization in South Africa, Ismail Momaniat

Gráfico 1 Recursos locales/ PIB

Benín

Burk

ina-Fa

so

Cost

a de

Mar

fil

Mali

Níge

r

Sene

gal

Togo

Ghan

a

Sudá

frica

Ugan

da

Zimba

bwe

1.40

1.20

1.00

0.80

0.60

0.40

0.20

0.00



ca Occidental (UEMOA) y de la ComunidadEconómica y Monetaria de África Central(CEMAC), los gobiernos son a menudo hos-tiles a la descentralización de los recursosfinancieros de las competencias descentra-lizadas, sobre todo en lo que se refiere alas políticas sectoriales que canalizan losflujos de ayuda más importante y las in-versiones públicas nacionales.

c) El peso financiero de los gobiernos locales

El peso de los gobiernos locales se mide enbase a dos indicadores, la parte de los re-cursos locales sobre el Producto Bruto In-terno y los gastos controlados por ellas. El

gráfico 1 sobre las finanzas locales permitehacerse una idea del peso financiero realde los gobiernos locales. La muestra se hareducido a los seis países de la zona mone-taria de África Occidental (UEMOA) entrelos años 2001-2004, países en donde fueposible reunir datos fiables y exhaustivos,y algunos países anglófonos. Aunque redu-cida, esta muestra de países con diferentesniveles de desarrollo es bastante represen-tativa.

El gráfico muestra que en la mayor parte delos países, el peso de las finanzas locales nollega al 1% del PIB y al 5% de los gastos delEstado. En el conjunto de países de laUEMOA, los gastos de los municipios eran enel 2004 de 150 billones de FCFA (228 millo-nes de Euros), o sea 4,8% de los gastos delos Estados cuyo gasto se elevaba a 3.103billones de FCFA (4,7 billones de Euros).

Según un estudio del Banco Mundial so-bre la experiencia de la descentralizaciónen treinta países africanos los gastos

controlados por los gobiernos locales seelevan al 10% del presupuesto del Estadoen Sudáfrica, del 5% al 10% en Nigeria,Uganda y Zimbabwe, del 3 al 5% en Ke-nia, Ghana, Senegal, Mozambique, Zam-bia. La media del gasto local sobre elpresupuesto, sin considerar las donacio-nes, se sitúa en general por debajo del5% y es menos del 1% en relación al Pro-ducto Interior Bruto (PIB).

Excepto los gobiernos locales de Sudáfricay del Norte de África, el acceso de los go-biernos locales al empréstito en otros paí-ses está en una fase embrionaria.

Dada la debilidad de sus ingresos propios,la insuficiencia de transferencias agravadapor las modalidades de su atribución y laslimitaciones para acceder a los mercados,es necesario reconocer que los gobiernoslocales africanos pueden difícilmente asu-mir los costos de su funcionamiento, de lascompetencias, transferidas, del desarrollolocal y de la lucha contra la pobreza.

La explicación de esta situación nos remiteen primer lugar a la fiscalidad y a las finan-zas locales tributarias del marco macroeco-nómico que sufre de condiciones financierasseveras impuestas a los Estados de ÁfricaSubsahariana. La pobreza de amplios seg-mentos de la población, imponen límites alos ingresos fiscales. Se añade la ausenciade una voluntad política de redistribución delos ingresos fiscales que sea más favorable alos gobiernos locales y la ineficacia de la ca-dena fiscal en particular por cuanto hace re-ferencia a la recaudación. Los gobiernoslocales reclaman una mejor distribución delos recursos con el objetivo de elevar la partede la fiscalidad local sobre el PIB (2%) e in-crementar las transferencias financieras(5% a 10%), lo que permitiría duplicar inclu-so triplicar los recursos locales, cuyo nivelactual hipoteca las expectativas positivas enla descentralización.

La situación se agrava por las debilidadespersistentes en cuanto a capacidades ad-ministrativas y recursos humanos.

Es necesario reconocer que los gobiernos locales africanos

pueden difícilmente asumir los costos de su funcionamiento,

de las competencias, transferidas, del desarrollo local

y de la lucha contra la pobreza


43

II.3. Las capacidades administrativas

a) Los recursos humanos

La puesta en marcha de la descentraliza-ción reveló el déficit en recursos humanosde los países africanos. En todos los paí-ses, les resulta difícil a los gobiernos lo-cales asumir las competencias transferidaso reconocidas por la falta de personalcualificado.

La insuficiente información, por sí mismosintomática, no nos permite presentar uncuadro consolidado sobre los efectivos delpersonal local y su nivel de calificación. Sinembargo, sobre la base de las informacio-nes completas de Benín, Costa de Marfil,Marruecos, Senegal y Túnez, se observaque el número de empleados por habitantees muy baja, entre 0,49 y 3,11%. Esta rela-ción es aún más débil a nivel local, dondeoscila entre 0,012 y 0,46%, o sea menos deun agente por cada 100 habitantes. Paraestos cinco países, el ratio es el siguiente:

• En Benín, la relación entre personal/po-blación es de 0,49% a nivel nacional. Anivel local es de 0,012%;

• en Costa de Marfil, es de 0,69% a nivelnacional y de 0,029 a nivel local;

• en Senegal, el ratio es de 0,73% a nivelnacional y de 0,06% a nivel local;

• en Marruecos, a nivel nacional el ratioes de 1,7% pero cae al 0,46% a nivellocal;

• por último en Túnez, es de 3,86% a ni-vel nacional y de 0,2% a nivel local.

Para encontrar una solución a este proble-ma se han planteado varias experiencias.Se basan todas en dos iniciativas comple-mentarias: por una parte el fortalecimientode las capacidades propias de los gobier-nos locales y, por otra, la transferencia porel Estado de una parte de su personal a losgobiernos locales.

El cuadro de la página siguiente ilustra es-tas constataciones.

b) La existencia y nivel de formación delos principales cuadros municipales

Los gobiernos locales necesitan general-mente un equipo mínimo para asistir alalcalde en la realización de sus funciones.Este núcleo administrativo está constituidopor el secretario general para la gestiónadministrativa general y del personal, deldirector de los servicios técnicos y deldirector de los servicios financieros. Engeneral, los municipios de los grandes cen-tros urbanos disponen de este equipo o tie-nen los medios de reclutarlo.

Son los pequeños municipios los que tie-nen mayores problemas. El personal deestos gobiernos locales raramente tiene elnivel de formación adecuado. En todaspartes el personal se compone esencial-mente por agentes de ejecución y el nivelde personal directivo es escaso. Losgobiernos locales presentan la imagenparadójica de administraciones con perso-nal pletórico pero subcalificado.

c) El estatuto del personal

La solución más extendida para mejorarlas capacidades administrativas es latransferencia por puesta a disposición otraslado, de cuadros de la función públicadel Estado a los gobiernos locales. Enmuchos países, el trío de colaboradorestécnicos del alcalde está constituido porcuadros procedentes del Estado.

Algunos países como Marruecos y Malí hanoptado por la creación de un servicio civil ofunción pública local. El objetivo es hacermás atractivos los empleos locales y benefi-ciar a los agentes locales de todas las ven-tajas concedidas a los funcionarios delEstado. Esta solución está destinada a res-tablecer la motivación para los empleoslocales a veces considerados como empleosde segunda categoría. En muchos países,ser destinado a un empleo local se considera

En todos los

países, les resulta

difícil a los

gobiernos locales

asumir las

competencias

transferidas o

reconocidas por la

falta de personal

cualificado



PAÍS

Núm

ero

de

Pers

onal

de

los

Ni

vel d

e ca

lific

ació

n Ré

gim

en ju

rídic

o

Proc

edim

ient

o de

sel

ecci

ón

Exis

tenc

ia d

e pr

ogra

mas

de

form

ació

nfu

ncio

nario

s go

bier

nos

(der

echo

púb

lico,

de

alto

s cu

adro

ses

tata

les

loca

les

dere

cho

priv

ado

o m

ixto

)

Benín Cost

a de

Mar

fil

Marru

ecos

Sene

gal

Túne

z - F

orm

ación

inici

al en

las e

scue

las de

form

ación

reco

nocid

as.

- For

mac

ión de

perfe

ccion

amien

to.

- For

mac

ión co

ntinu

a par

a pro

moc

ión.

- Cur

sos d

e per

feccio

nam

iento

.- M

ision

es al

extra

njero

.

Conc

urso

-opos

ición

en ba

se a

prue

bas,

expe

dient

es o

título

ssa

lient

es de

escu

elas d

e for

mac

ión a

tal e

fecto

.

Estat

uto p

úblic

o.Cu

adro

s 54 %

(d

e los

cuale

s el 7

0% so

nho

mbr

es y

el 30

% muje

res)

Agen

tes d

e ejec

ución

26%

25.0

00 de

los c

uales

18.0

00 ob

rero

s39

0.00

0 de l

oscu

ales 8

0.00

0ob

rero

s

Prog

ram

as pu

ntua

les de

form

ación

delos

dona

ntes

de ay

uda a

l des

arro

llo.

El pe

rson

al m

unici

pal e

s sele

ccion

ado

libre

men

te po

r las a

utor

idade

s loc

ales.

Dere

cho p

úblic

o par

a el p

erso

nal d

elEs

tado t

rans

ferido

y pr

ivado

para

elpe

rson

al co

ntra

tado p

or lo

s gob

ierno

sloc

ales.

Cuad

ros s

uper

iores

3%

Cuad

ros m

edios

4%Ag

ente

s de e

jecuc

ión y

de ap

oyo

más

del 9

0%

6.84

671

.694 (

2004

)

Cent

ros r

egion

ales

de fo

rmac

ión /

Divis

ión de

form

ación

del M

iniste

riode

l Inte

rior /

Inici

ativa

s de l

os el

ecto

s.

En ba

se a

opos

ición

/ des

ignac

ión /

afecta

ción d

e ofic

io po

r el M

iniste

riode

l Inte

rior.

Régim

en pú

blico

y pr

ivado

(c

ontra

to de

traba

jo)Cu

adro

s sup

erior

es: 1

2.109

Cuad

ros m

edios

: 25.

020

Agen

tes d

e ejec

ución

: 31.3

82Ob

rero

s: 76

.982

Otro

s: 22

3

145.7

36

537.1

66

La fo

rmac

ión es

impa

rtida

por lo

s don

ante

s.

Cada

mun

icipio

orga

niza s

u pro

pio pl

an de

form

ación

.

No ex

iste f

orm

ación

inici

ada p

or lo

s mini

sterio

s.

Tute

la so

bre l

a sele

cción

defu

ncion

arios

.

Para

los n

o fun

ciona

rios,

cada

mun

icipio

imple

men

ta su

prop

iapo

lítica

de se

lecció

n en b

ase a

lan

álisis

del d

ossie

r y la

s nec

esida

des

expr

esad

as.

Régim

en m

ixto.

Estat

uto g

ener

al de

lafu

nción

públi

ca y

ley so

bre e

l esta

tuto

del p

erso

nal d

e los

gobie

rnos

loca

lespa

ra fu

ncion

arios

; cód

igo de

l trab

ajo y

la ley

sobr

e el e

statu

to de

l per

sona

l de

los go

biern

os lo

cales

para

los n

ofu

ncion

arios

.

Grad

o A4

(inge

niero

s, ad

mini

stra

dore

s)

Grad

o B3

(Sec

reta

rios a

dmini

stra

tivos

,té

cnico

s sup

erior

es, a

siste

ntes

cont

ables

)

47.32

511

2.707

(199

4)

No ex

iste u

na in

stitu

ción e

spec

ializa

da en

lafor

mac

ión de

cuad

ros l

ocale

s. La

Casa

de lo

sGo

biern

os lo

cales

crea

da en

1997

brind

a apo

yo.

Trans

feren

cia de

antig

uos e

mple

ados

de la

prefe

ctura

hacia

los m

unici

pios.

Régim

en ju

rídico

mixt

o.7%

califi

cado

s par

a tra

bajos

deco

ncep

ción y

dire

cción

. El re

stoen

un ni

vel m

edio.

4.000

de lo

s cua

les:

94 %

agen

tes d

e ejec

ución

6% cu

adro

s

32.88

2 (19

95)

Cuad

ro 4

Situ

ació

n de

los r

ecur

sos h

uman

os


45

por el agente del Estado como una medidadisciplinaria y, siempre, se vive como unadesgracia.

En cualquier caso, la solución de la funciónpública territorial se revela como el malmenor cuando no soluciona el problema defondo que es la falta de medios financierospara poder incorporar cuadros de alto nivelen los gobiernos locales.

El bajo peso financiero de los gobiernoslocales se traduce, por otra parte, en ladebilidad de los recursos humanos y de lacapacidad de gestión. El débil capital hu-mano de los gobiernos locales es una des-ventaja importante para la implementaciónde las políticas de descentralización enÁfrica. El problema del fortalecimiento delas capacidades de los gobiernos localespara ejecutar las políticas debería figurarentre las prioridades de las intervencionesen favor de la descentralización en África.

III. La democracia local

El cuadro de la página siguiente muestralas instituciones de la democracia local encada país

III.1. El sistema político local

Los gobiernos locales se enfrentan a la difi-cultad que encuentra el sistema de Estadomoderno a nivel de las comunidades loca-les. En primer lugar, a este nivel, las pobla-ciones se apoyan en varias fuentes delegitimidad, en particular, tradicionales yreligiosas, y a las que se refieren a menudopara justificar su comportamiento ciudada-no frente a la democracia política. Así sepercibe la existencia de una tendencia a noentender por qué “alógenos” pueden serelegibles localmente (“si no son de aquí”).En algunos países las leyes electoralesobligan a afiliarse a un partido para poderpresentarse a las elecciones locales (Sene-gal por ejemplo). En esos casos, existe unelevado riesgo de que haya candidaturasque reflejan más los juegos políticos departidos nacionales, en vez de las prefe-

rencias de las poblaciones locales. A pesarde estos riesgos, los progresos de la demo-cracia local son innegables. En muchospaíses, la importante renovación de losequipos municipales de una elección local aotra pone de manifiesto este interés de losciudadanos, incluso en los Estados, másnumerosos de África, donde la alternanciapolítica es poco frecuente en las eleccionesnacionales, la Presidencia o el Gobiernocentral.

Los progresos de la democracia participati-va pueden verse favorecidos por prácticasculturales propicias a la consulta, al debatey a la participación en la construcción de ladecisión colectiva. En este plano, se puedeconcluir que el balance es desigual, conciertos progresos en numerosos Estados,pero con situaciones estancadas en otros(Egipto, Togo, Túnez, República Centroafri-cana, Chad). Pero en general, los avancesson todavía frágiles por lo que se refiere ala transparencia y la obligación de rendircuentas.

El primer indicador de este progreso es elconsenso en torno al sufragio universal.Por una parte el principio electoral se hageneralizado como el método de designa-ción de las autoridades locales y, por otraparte, las elecciones locales se celebran enÁfrica con una regularidad inédita en lahistoria de la democracia del continente4.

Un segundo indicador se refiere a la posibi-lidad de acumular mandatos locales entreellos o con mandatos nacionales. La acu-mulación está muy limitada e incluso com-pletamente prohibida en un país comoGhana donde los partidos políticos estánexcluidos de las elecciones locales. La listasólo está abierta a candidaturas indepen-dientes. Pero es un caso más bien raro enun contexto donde el juego político local ynacional permanece monopolizado por lospartidos políticos. Sin embargo, nume-rosos países permiten candidaturas in-dependientes en las elecciones localescomo Mozambique, Benín, Sudáfrica yMauritania.

Los progresos de la

democracia

participativa

pueden verse

favorecidos por

prácticas

culturales

propicias a la

consulta, al debate

y a la participación

en la construcción

de la decisión

colectiva

4. A título de ejemplo,

con excepción de

Malí donde las

elecciones han sido

pospuestas, el

calendario electoral

ha sido respetado a

lo largo de los tres

últimos años en

Burkina Faso, Níger,

Guinea, Sudáfrica y

Mozambique.


ÁÁFFRRIICCAACiudades y Gobiernos Locales Unidos46 46Cu

adro

5Si

tuac

ión

de la

dem

ocra

cia

loca

l en

cada

paí

s

PAÍS

CONS

EJO

MUN

ICIP

ALEJ

ECUT

IVO

LOCA

LDE

MOC

RACI

A M

odo

de es

crut

inio

Du

raci

ón

Vuel

tas

Mod

o de

Du

raci

ón

Alca

lde

Cole

gial

Núm

ero

de

Moc

ión

de ce

nsur

a/

DIRE

CTA

(May

orita

rio/

del

de

desi

gnac

ión

del m

anda

to

vuel

tas

enDe

stitu

ción

(ref

erén

dum

)pr

opor

cion

al

man

dato

elec

ción

la e

lecc

ión

o M

ixto

)

BBeenníínn

Mixto

(may

orita

rio

5 año

s2 v

uelta

sInd

irecto

5 año

sNo

SíVa

rias

SíNo

y pro

porci

onal)

CCaamm

eerrúúnn

Mixto

(may

orita

rio

5 año

s1 v

uelta

Indire

cto5 a

ños

NoSí

2 par

a el a

lcalde

y Sí

Noy p

ropo

rcion

al)1 p

ara l

os ad

junto

s

CCoosstt

aa ddee MM

aarrffiill

Mayo

ritar

io5 a

ños

2 vue

ltas

Indire

cto5 a

ños

NoSí

SíNo

EEggiipp

ttooMa

yoría

relat

iva4 a

ños

1 vue

ltaNo

mina

ción

NoNo

GGaabbóó

nnPr

opor

ciona

l5 a

ños

1 vue

ltaInd

irecto

5 año

sNo

SíSí

No

GGhhaann

aaMa

yorit

ario

4 año

s1 v

uelta

Indire

cto4 a

ños

NoSí

GGuuiinnee

aaMa

yorit

ario

5 año

s1 v

uelta

Indire

cto5 a

ños

SíNo

KKeennyy

aa5 a

ños

1 vue

ltaInd

irecto

MMaaddaa

ggaasscc

aarr4 a

ños

Dire

cto4 a

ños

MMaallíí

Mayo

ritar

ioInd

irecto

NoSí

SíNo

MMaarrrruu

eeccooss

Mayo

ritar

io6 a

ños

1 vue

ltaInd

irecto

6 año

sNo

SíSí

No

MMoozzaa

mmbbiiqq

uueePr

opor

ciona

l5 a

ños

2 vue

ltas

Dire

cto5 a

ños

Sí2 v

uelta

sNo

No

NNííggee

rrPr

opor

ciona

l5 a

ños

1 vue

ltaInd

irecto

5 año

sNo

SíSí

No

NNiiggee

rriiaaMa

yorit

ario

3 año

s1 v

uelta

Dire

cto4 a

ños

NoSí

No

SSeennee

ggaall

Mixto

(May

orita

rio/

5 año

s1 v

uelta

Indire

cto5 a

ños

SíNo

Nopr

opor

ciona

l o M

ixto)

Sudá

frica

Prop

orcio

nal

6 año

s1 v

uelta

Indire

ctoNo

Sí1 v

uelta

No

TTaannzz

aanniiaa

5 año

sInd

irecto

5 año

sNo

Sí

TTúúnnee

zzMi

xto co

n pre

dom

inio

5 año

s1 v

uelta

Indire

ctoSí

Sí1 v

uelta

NoNo

del m

ayor

itario

UUggaann

ddaa4 a

ños

Dire

cto

ZZaamm

bbiiaa

Mixto

5 año

s1 v

uelta

Di

recto

5 año

sSí

No1 v

uelta

No


47

III.2. La participación ciudadana

Los progresos realizados en materia dedemocracia representativa se evidencianen las prácticas participativas de variospaíses. Se están experimentando distintosmecanismos con el fin de asociar la pobla-ción y las organizaciones sociales a la ges-tión pública local. Estos mecanismos vandesde la publicidad de las sesiones amplia-mente consagrada por las legislacionesnacionales, a los períodos de debates yconcertación entre asambleas y población,a través de distintas fórmulas. Así pues, enZambia se asocia a los habitantes en laejecución de algunos proyectos dedesarrollo en los sectores de los serviciosbásicos (salud, educación). En Uganda, laparticipación llega a veces hasta la firmade protocolos de colaboración entre elmunicipio y las asociaciones de la sociedadcivil. Las primeras ven así como se les con-fía la ejecución de un proyecto o de unaactividad de desarrollo local o el segui-miento-evaluación de tales proyectos. Enalgunos municipios de Benín, BurkinaFaso, Malí o Mozambique, los cargos elec-tos utilizan cada vez más emisoras de radiocomunitarias para mantener el contactocon la población y proseguir los intercam-bios con ella sobre temas de desarrollolocal. Estos intercambios permiten a loslíderes comunitarios, los jefes religiosos,los profesores, los promotores de la socie-dad civil desempeñar su papel y sirven deenlace de las políticas públicas, además deservir para expresar las demandas socialesante las autoridades locales. Para unamejor representatividad de las asambleas,países como Ghana, Níger, Uganda, Sud-áfrica, desarrollan instrumentos para inte-grar en los consejos locales a fuerzassociales, económicas o tradicionales con elfin de tomar en cuenta todos los compo-nentes sociológicos de la gobernanza local.

Por otra parte, para garantizar la repre-sentación de las mujeres, varios paíseshan fijado cuotas por ley. Es el caso de Ní-ger donde la ley impone que al menos un10% de los puestos en los consejos loca-

les se reserven a las candidatas de sexofemenino. En Mozambique, la representa-ción de las mujeres en los órganos localesaumentó pasando del 23% después de laselecciones de 1999 al 28% en 2004. Lalegislación sudafricana fomenta que unmínimo del 50% de los candidatos inscri-tos en las listas sean mujeres. En Uganda,la ley exige que al menos un tercio de losmiembros de los consejos locales seanmujeres. Pero las mujeres no son las úni-cas categorías sociales para las que ladescentralización promueve una repre-sentación específica.

III.3. Las relaciones podercentral/gobiernos locales

En la mayoría de los países africanos, ladescentralización se instauró desde arribalo que la convirtió en un instrumento decontrol de los espacios y poblaciones urba-nas por el poder central y un enlace de susórganos y sus orientaciones más que unmarco de aprendizaje y arraigo de lademocracia. Ésta es la razón por la que laautonomía de los gobiernos locales hatenido, en numerosos países, dificultadespara ser asimilada, tanto por el poder cen-tral como por los habitantes.

La autonomía de los gobiernos locales seencuentra, así, a pesar de las disposicionesy las garantías constitucionales o legislati-vas, limitada por una fuerte tutela tanto enrelación a los órganos como a los actos. Seobserva sin embargo una evolución positi-va en un gran número de países hacia ladisminución de los controles y la focaliza-ción sobre el control de la legalidad.

La administración local en África se basaesencialmente en dos pilares políticos:un órgano que delibera, el consejo, queconstituye un órgano ejecutivo compues-to por el alcalde asistido de uno o mássuplentes en los países de tradición admi-nistrativa francesa; o que ejerce él mismolas funciones ejecutivas, aunque las dele-gue de hecho en administradores, en lospaíses de tradición administrativa británi-

Por otra parte, para

garantizar la

representación de

las mujeres, varios

países han fijado

cuotas por ley

47



ca. Los órganos así constituidos ejercensus funciones bajo el control del Estado.Estos dos datos son constantes en Áfricaen todos los países donde la descentrali-zación está al orden del día. Las dife-rencias residen esencialmente en losmétodos de designación de los órganoslocales y en el grado de libertad que auto-riza el control del Estado. Este control serefiere a la vez a los órganos y a sus ac-tos. En la mayoría de los países del conti-nente se observa una tendencia a ladisminución de la tutela del Estado sobrelos gobiernos locales. Muy presente en elNorte de África donde se aplica a todas lasactividades de los gobiernos locales, latutela contempla también a la persona in-cluso de las autoridades locales y se ase-meja mucho más a un control jerárquico.El sistema de tutela conoció recientemen-te una disminución en África Occidental yCentral. El control a priori, tiende a subs-tituirse por el control a posteriori lo queseñala una evolución positiva, aunquematerias importantes (presupuesto, atri-bución de las tierras) siguen estando aúnsometidas a un control a priori, y que elcontrol jurisdiccional dista mucho de estarorganizado realmente.

Se ha de tener en cuenta finalmente queen lo que respecta a la transparencia de lagestión local y la obligación de rendircuentas (accountability), los textos con-sagran los mecanismos clásicos de con-trol. Formalmente los consejos adoptan elpresupuesto, controlan y aprueban lascuentas administrativas y de ingresos ygastos de los ejecutivos, las cuales debenser aprobadas por las autoridades tute-lares. En algunos países, algunas institu-ciones especializadas como la comisiónsobre los gobiernos locales (Committeeon Local Government and Chiefs Affairs),en el caso de Zambia, están encargadasde seguir y controlar la gestión de lasautoridades locales. En Uganda, las trans-ferencias financieras del gobierno a losgobiernos locales son objeto de publicidadtanto sobre los importes como sobre lossectores del desarrollo local que deben

asumirse gracias a esta financiación. Elgobierno anima entonces a la población agarantizar que los importes transferidosse utilicen con buen juicio. La página webdel ministerio encargado de los gobiernoslocales ofrece un espacio de intercambiosy debate donde cualquier persona intere-sada puede emitir su dictamen sobre tal ocual aspecto de la gestión de las autorida-des locales.

Se observa sin embargo un desfase muyimportante en algunos países entre el dis-positivo legal y el funcionamiento real.

III.4. El rol de las asociaciones de gobiernos locales

El reagrupamiento de las autoridades loca-les en Asociaciones de Gobiernos Locales(AGL) se ha convertido en el método prin-cipal de defensa de los intereses de losgobiernos locales en África. En casi todoslos países surgen estas asociaciones. Lacalidad de miembro puede reconocerse yasea sólo a los alcaldes, al municipio (alcal-de y suplentes del alcalde) o a la colectivi-dad local como institución.

Estas asociaciones a veces son creadas porcategorías de gobiernos locales (munici-pios y ciudades, regiones, comunidadesrurales). Se otorgan generalmente una tri-ple misión:

• representar a los gobiernos localesmiembros en una lógica de unidad

• ofrecer servicios para fortalecer las ca-pacidades de los gobiernos locales

• defender y promover los intereses desus miembros.

Las AGL constituyen plataformas de inter-cambio entre sus miembros y de búsquedade oportunidades. Se inscriben en unalógica de promoción de la descentraliza-ción ejerciendo como grupo de presiónante el Estado y ante la cooperación inter-nacional. Contribuyen también a impulsar

48

El reagrupamiento

de las autoridades

locales en

Asociaciones de

Gobiernos Locales

(AGL) se ha

convertido en el

método principal de

defensa de los

intereses de los

gobiernos locales

en África. En casi

todos los países

surgen estas

asociaciones


49

la descentralización presentando al gobier-no la opinión de las autoridades locales através de informes y propuestas.

Sin embargo, en muchos países, las AGLdeben hacer frente a la escasez de recur-sos. Deben contar con las contribucionesde sus miembros, fuente muy aleatoriadebido a la misma situación difícil de algu-nos gobiernos locales.

A nivel institucional, están firmementeconstituidas en África Oriental y meridio-nal donde son verdaderas administracio-nes; algunas AGL de África Occidental ydel Centro no disponen de sede o de unpersonal mínimo permanente. Sus necesi-dades institucionales suponen un reto per-manente para la puesta en marcha de ladescentralización.

Para avanzar en el intercambio y defensade sus intereses, han surgido las AGLregionales, en particular, en África Centraly en África Oriental y meridional. La Aso-ciación de los alcaldes de África central(AMAC) sólo tiene momentáneamente unaexistencia nominal. Por el contrario, laAsociación de los Gobiernos Locales deÁfrica Oriental parece más dinámica. Ofre-ce una plataforma regional de intercam-bios entre las autoridades electas localesde los países miembros5.

a) Ciudades y Gobiernos Locales Unidosde África (CGLUA)

La organización denominada “Ciudades yGobiernos Locales Unidos de África” es laorganización panafricana de los gobiernoslocales. Nace de la fusión de las tres orga-nizaciones africanas de gobiernos localesque hasta la fecha se definían por idio-mas: la African Union of Local Authorities(AULA) que agrupaba a los gobiernos loca-les de los países anglófonos de África, laUnión de las Ciuda-des Africanas (UVA)de obediencia fran-cófona y el Uniao dosCiudades CapitaesLusofono Africanas(UCCLA) que repre-sentaba a las de ha-bla portuguesa.

Esta iniciativa responde a los retos mun-diales. La dinámica de la universalizaciónincluye, en efecto, a los gobiernos locales6.El congreso fundador tiene lugar en Tshwa-ne en mayo de 2005 y señala el inicio delmovimiento municipal africano unificado.La CGLUA representa al conjunto de go-biernos locales de África. Su ambición esestar ligada a la Unión Africana para llevarla voz de los gobiernos locales africanos alseno de dicha organización panafricana.

49

La organización denominada “Ciudades

y Gobiernos Locales Unidos de África”

es la organización panafricana

de los gobiernos locales

5. Fue en el marco de una sesión extraordinaria de esta asociación, que tuvo lugar en Kigali (Ruanda), que se designó al representante de

África Oriental en el Bureau de CGLUA.

6. Las distintas agrupaciones internacionales de gobiernos locales se comprometieron a unificarse en una sola organización mundial,

creada en 2004 bajo la denominación de “Ciudades y Gobiernos Locales Unidos”. Se interpeló a los gobiernos locales de todos los

continentes y, a este respecto, África se siente en el deber de aportar su contribución y su presencia por una dinámica endógena. Las

autoridades electas africanas ya habían emprendido la unificación interna del movimiento municipal africano hasta la fecha plural. La

idea resurge en la primera cumbre panafricana de autoridades locales, Africités celebrada en Abiyán (Costa de Marfil) en 1998. Durante

la cumbre Africités 2 organizada en Windhoek (Namibia) en 2000, las tres organizaciones representativas del movimiento municipal

africano aceptaron disolverse para dar nacimiento a una “Unión Africana de las Ciudades”. El proceso de fusión culminó en 2003 con la

celebración de la primera Asamblea Constituyente de la nueva organización unificada de los gobiernos locales africanos. El

acontecimiento tiene lugar durante la cumbre Africités 3 en Yaundé, Camerún. Después del encuentro, la declaración de Yaundé,

adoptada por el conjunto de los participantes asigna un mandato a la Mesa elegida. Los términos de este mandato son los siguientes:

• representación de África de los gobiernos locales en el Congreso fundador de la asociación “Ciudades y Gobiernos locales Unidos”,

• redacción de los estatutos de la nueva organización panafricana,

• definición de las condiciones de contratación del personal,

• y decidir la denominación definitiva de la organización y preparar su congreso fundador.



b) La Conferencia africana de la descentralización y el desarrollo local (CADDEL)

En el espíritu de la unidad africana, los mi-nistros africanos decidieron crear a su vezuna plataforma panafricana de debate e in-tercambio de experiencias sobre la descen-tralización y el desarrollo local en África.

Reunidos en Windhoek (Namibia), en elmarco de la Cumbre Africités 2, en mayode 2000, los ministros africanos responsa-bles de la descentralización y los ministrosresponsables de hacienda adoptaron laresolución de hacer progresar el procesode descentralización en África mediante lainstauración de una instancia política a ni-vel continental denominada la “Conferen-cia Africana de la Descentralización y elDesarrollo Local” (CADDEL).

Durante este encuentro, los iniciadores deesta nueva dinámica expresaron también eldeseo de que la Unión Africana sea la instan-cia donde se asiente esta plataforma.

Le asignan los siguientes objetivos:

• impulsar que los Gobiernos inscriban ladescentralización entre sus prioridadesy promover una toma de conciencia,tanto de los gobernantes como de losciudadanos, sobre el papel esencial dela descentralización en el proceso dedesarrollo económico;

• garantizar la presencia de la descentra-lización y el desarrollo local en las agen-das políticas nacionales de los Estadosmiembros y a nivel continental en laUnión Africana;

• garantizar que los Estados africanos man-tengan su compromiso en favor del proce-so de descentralización en el continente;

• actuar de intermediación entre el conjun-to de asociaciones africanas de gobiernoslocales y sus gobiernos para todas lascuestiones que afectan a la descentrali-zación y al desarrollo local;

• movilizar recursos de los organismos queotorgan ayuda al desarrollo con el fin deimplementar programas de descentrali-zación y desarrollo local.


51

Conclusión

Esta presentación general de la descentra-lización y la democracia local en los paísesafricanos permite constatar avances im-portantes en el plano estrictamente ins-titucional: ningún país se opone ya a lapuesta en marcha de políticas de descen-tralización. Los gobiernos locales se hanconstituido en todas partes y se organizanelecciones locales para designar a las auto-ridades locales.

Además del desarrollo cuantitativo, seobserva un desarrollo cualitativo de ladescentralización ilustrado por un forta-lecimiento de la autonomía y el progresode la democracia local. Esta evolución seacompaña de un crecimiento cada vezmás importante de las responsabilidadesde los gobiernos locales en la mayor par-te del continente.

El significado de esta evolución parece ver-se relativizado por la persistencia de ungran número de obstáculos que impiden laprogresión efectiva de la descentralizaciónen África. Los Estados encuentran dificul-tades para pasar a los hechos: las trans-ferencias de recursos no van ligadas a lastransferencias de competencias. A escalalocal, los gobiernos locales tienen proble-mas para aumentar rápidamente sus re-cursos propios. Faltan recursos humanoscualificados en las administraciones loca-les. El acceso de los ciudadanos a los servi-cios públicos locales es insuficiente.

Las transferencias efectivas de competen-cias y de recursos financieros y humanos,por una parte, y el arraigo de la cultura dela participación y de la transparencia, porotra, constituyen los campos prioritarios dela iniciativa política a escala de cada país,pero también a escala panafricana.


04 PCc America del Norte 2/10/08 00:08 Página 74

AMÉRIC A DEL NORTE(CANADÁ Y ESTADOS UNIDOS)

JJEEFFFFEERREE YY SSEELLLLEERR SS

UUNNIIVVEERRSSIIDDAADD DDEE CCAALLIIFFOORRNNIIAA DDEELL SSUURR


AAMMÉÉRRIICCAA DDEELL NNOORRTTEE76 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos


77

Introducción

Este capítulo compara la administración localy la descentralización en Canadá y en los Es-tados Unidos. Ambos países norteamericanoscomparten un mismo legado1. Las similitudesde sus sistemas de gobierno local a menu-do han conducido a clasificarlos en un mis-mo grupo, junto a otros países de herenciasimilar (Hesse and Sharpe 1991; Sellers2006, 2007).

Canadá y Estados Unidos, en América delNorte, son democracias constitucionales bienconsolidadas con estructuras federales. Pose-en una economía altamente desarrollada ytienen una serie de legados jurídicos, institu-cionales y culturales comunes heredados dela colonización británica de los siglos XVIIhasta XIX. Las prácticas de los gobiernoslocales de algunas regiones en ambos paísesllevan igualmente la marca de otros legadoscoloniales y precoloniales. Cabe destacar lafuerte influencia francesa en la provincia ca-nadiense de Quebec y también en algunosaspectos de las prácticas institucionales en elestado de Luisiana (EEUU). En otras regio-nes, las tradiciones indígenas siguen influen-ciando la práctica de los gobiernos locales.

En los dos países, la administración local seconstituye en las colonias británicas anterio-riores a la creación del gobierno nacional. Enel caso de Estados Unidos, las formas institu-cionales de los gobiernos locales en lo quesería luego el estado de Nueva Inglaterra,derivan directamente de los antiguos asenta-mientos coloniales. En Canadá, el marco jurí-dico de los gobiernos locales fue establecidopor medio de leyes provinciales dictadasdurante los años 1840 y 1850, antes de quese iniciara el proceso de federación de lascolonias británicas en 1867.

Aunque en la actualidad los gobiernos localesde estos países poseen poderes considera-bles, carecen de protección a nivel constitu-cional o en muchos casos de una garantíajurídica general de su autonomía. Los pode-res de los gobiernos locales emanan en gene-ral de la legislación nacional, o en decisiones

tomadas por estados o provincias individual-mente. En ambos países federales, el go-bierno local es una creación de los estadosfederados, las provincias o los territorios. EnCanadá y en algunos estados de Estados Uni-dos las legislaciones estatales determinan elcontenido y las competencias de los gobier-nos locales. Pero también hay estados dondelos poderes de los gobiernos locales se defi-nen en las constituciones. En los Estados Uni-dos, alrededor de la mitad de las cartasmagnas estatales establecen alguna formade poder general para los gobiernos locales.

La práctica institucional en estos países tam-bién refleja generalmente los legados delprincipio británico de “ultra vires”2 que limitala autoridad general de los gobiernos locales.En los Estados Unidos, la llamada “regla deDillon” es un ejemplo de dicho principio3. La“regla de Dillon” establece que los gobiernoslocales no pueden reclamar facultades másallá de aquellas específicamente otorgadaspor el poder legislativo del estado. Treinta yuno de los cincuenta estados de Estados Uni-dos siguen aplicando la “regla de Dillon” atodas sus municipalidades y ocho estados laaplican a algunos tipos de municipalidadespero no a todas (Richardson, Gough andPuentes 2003: 17). A pesar de ello, cada vezson más las excepciones introducidas a dicharegla. Desde el siglo XIX, los estados deEEUU han ido aprobando garantías legales enmateria de autonomía local para los gobier-nos locales por la vía legislativa y por la víaconstitucional. Esta tendencia persistió hastala década de los 90. Como resultado de ello,los gobiernos locales de todos los estados,excepto de tres de ellos, tienen alguna liber-tad para definir sus formas de organizacióninstitucional y en veintiocho estados tienenamplio poder, que llega en algunos casos auna total autonomía para decidir sobre asun-tos locales (USACIR 1993). En Canadá, lasreformas llevadas a cabo desde 1994 en laprovincia de Alberta, desde 1999 en Colum-bia Británica y desde el año 2000 en Ontarioy Quebec han otorgado mayores competen-cias a los gobiernos locales. A pesar de ello,las grandes ciudades continúan reclamandocompetencias locales más institucionalizadas.

La práctica

institucional en

estos países

también refleja

generalmente los

legados del

principio británico

de “ultra vires”2

que limita la

autoridad general

de los gobiernos

locales

1. Existe un tercer

Estado

norteamericano,

México, que es

abordado en el

capítulo sobre

América Latina. Los

Estados insulares

del Caribe, también

originados por la

colonización

británica, no son

tratados en este

capítulo.

2. Término en latín que

significa “ir más allá

de la ley”. Nota del

traductor.

3. La “regla de Dillon”

hace referencia a

una opinión emitida

por el juez John

Dillon en 1868. Nota

del traductor.


AAMMÉÉRRIICCAA DDEELL NNOORRTTEE78

Estas variaciones también ponen de mani-fiesto que los gobiernos locales en los Esta-dos Unidos, y en menor medida en Canadá,difieren de los gobiernos locales de muchosotros países. En los Estados Unidos, puestoque los estados han creado una amplia va-riedad de marcos legales, existen cincuentasistemas distintos. Incluso en el interior deun mismo estado, las disposiciones localeshan generado sistemas de instituciones loca-les más heterogéneos de los que encontra-mos en muchos otros lugares. Las ciudadesmás grandes, al igual que Montreal, Winni-peg, Vancouver y Saint John, en Canadá,han sido dotadas de “cartas particulares” porsus respectivos gobiernos.

La difusión de la cláusula general de la com-petencia de los gobiernos locales ha sido sólouno de los muchos aspectos que han conlle-vado la reforma. A parte de un aumento delos poderes de los gobiernos locales, la legis-lación en cada uno de los dos países tambiénha precisado las competencias y detallado losmecanismos de responsabilidad en variossectores específicos como la educación, elmedioambiente y el urbanismo. La privatiza-ción fue utilizada con frecuencia como unaestrategia para asegurar la prestación de ser-vicios en Estados Unidos, pero con muchomenos insistencia en Canadá. Los gobiernoslocales han impulsado diversas prácticaspara responder a las crecientes interrelacio-nes horizontales entre gobiernos locales yentre regiones. En Canadá estas reformashan tomado a menudo la forma de fusiones onuevos modelos de gobernanza metropolita-na; en los Estados Unidos la cooperacióninformal entre municipios y los distritos espe-ciales se ha multiplicado.

En los dos países, las reformas tuvieron suorigen en los estados, las provincias y amenudo en los propios gobiernos locales.El alcance de estas reformas ha sido menoral que tuvo lugar en Nueva Zelanda, oincluso en Australia. Pero los gobiernoslocales en Estados Unidos y Canadá yaposeían los poderes que les fueron atribui-dos más recientemente en las dos nacio-nes de Oceanía.

I. Las estructuras de los gobiernoslocales y su evolución

La evolución de las estructuras de los gobier-nos locales en Canadá y los Estados Unidossólo puede entenderse en relación al peculiarmodelo de descentralización que ha prevale-cido en estos países. Por un lado, en compa-ración con lo ocurrido en la Europa continental,el poder federal, o los estados (las provin-cias), generalmente sólo han concedido a losgobiernos locales poderes limitados y escasosrecursos financieros. Pero, por otro lado, losgobiernos locales están sujetos a un menorcontrol directo por parte de las prefecturas ode los representantes del gobierno nacionalen el territorio y gozan respectivamente dealtos niveles de autonomía fiscal local encomparación con sus homólogos europeos yasiáticos (Sellers 2006; Sellers and Lidström2007). Recientemente, el sistema de elabora-ción e implementación de políticas públicastanto a nivel local como a niveles superiores,ha hecho evolucionar este modelo. Los nive-les superiores de gobierno han introducidonuevas competencias en muchas áreas. Aun-que esta tendencia puede ser vista como unmovimiento hacia la centralización, ha sidoacompañada de nuevas actividades y a me-nudo de nuevas competencias y recursos fis-cales a favor de los gobiernos locales.

Existen diversas formas de gobiernos locales,con distintas nomenclaturas en cada país(cuadro 1). En los Estados Unidos, a menudoexisten varios niveles de gobierno local con almenos dos niveles tradicionales en la mayo-ría de estados. A excepción del estado deNueva Inglaterra, los condados juegan un rolimportante ya que son los principales pro-veedores de servicios tales como justicia,centros penitenciarios, catastro, bienestar,sanidad y carreteras. Algunos estados deleste y del medio este de los Estados Unidoshan mantenido un nivel intermedio de go-bierno entre las municipalidades y los conda-dos, cuyo estatus legal varía sustancialmenteen virtud de las leyes de los estados. EnCanadá, en general los condados y sus equi-valentes tienen menos poder y sólo existenen algunos estados, pero los tipos de munici-

La evolución de las

estructuras de los

gobiernos locales

en Canadá y los

Estados Unidos

sólo puede

entenderse en

relación al peculiar

modelo de

descentralización

que ha prevalecido

en estos países



79

pios varían considerablemente. Solamenteexiste un único nivel de gobiernos locales, aexcepción de tres provincias (Ontario, Que-bec y la Colombia británica).

La fusión de gobiernos locales y la gober-nanza intermunicipal. Las recientes tenden-cias a la creación de instituciones regionaleso al reagrupamiento de gobiernos localesque se observa en gran parte de Europa,han tenido un impacto limitado en Nortea-mérica. En gran parte, esto se debe al papelque han desempeñado en la gobernanza re-gional e intermunicipal las provincias y terri-torios canadienses, o los estados, condadosy distritos municipales estadounidenses.Sobre todo en los Estados Unidos, algunos

acuerdos informales así como institucionesespecializadas, han substituido a menudolos gobiernos locales con competencias ge-nerales.

En Canadá, desde el 2000, tuvo lugar unproceso de concentración de unidades degobierno local en Quebec, Nueva Escocia,Ontario y en un número de regionesmetropolitanas (Rivard and Collin 2006).Recientes iniciativas han retrocedido al-gunas de estas reformas en Quebec yotras provincias. En los Estados Unidos, elgrado de concentración del gobierno localha variado según la región. En las últimasdécadas la unificación y la ampliación deterritorio de los gobiernos locales se han

Cuadro 1 Principales características de los países y de sus administraciones

Nombre Canadá Estados Unidos

HHaabbiittaanntteess ((mmiilleess)) 31.362 288.205

ÁÁrreeaa ((kkmm22)) 9.984.670 9.631.420

HHaabbiittaanntteess//kkmm22 3 30

PPIIBB//ppeerr ccaappiittaa 35.758 € 42.623 €

NNiivveell nnaacciioonnaall Gobierno Federal Gobierno Federal

NNiivveell IInntteerrmmeeddiioo Provincias (10), Territorios (3) Estados (50)

LLooccaall

NNiivveell ssuuppeerriioorr Condados, Regiones, Distritos (199) Condados (3.034), algunas ciudades

NNiivveell IInnffeerriioorr Ciudades, Pueblos, aldeas, Pueblos (en algunos estados) (16.504)(Municipalidades) townships (3.731) Municipalidades (ciudades [Boroughs],

aldeas) (19.429) Distritos Especiales(48.558)

Nota: Los datos de población y del PNB son del 2002. Los datos físicos (tierra y agua) son del 2006.

Fuentes: (Datos físicos) CIA World Factbook (datos del 10 de diciembre de 2006)

https://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/us.html; (Población y PNB) OCDE Portal Estadístico

(datos del 10 de diciembre de 2006)

http://www.oecd.org/statsportal/0,2639,en_2825_293564_1_1_1_1_1,00.html, Rivard and Collin 2006, p. 5;

Commonwealth Local Government Forum 2002a, p. 2; Commonwealth Local Government Forum 2002b, p.

3; New Zealand Department of Internal Affairs 2006; U.S. Census Bureau (2002), p. 3.



convertido en prácticas corrientes en áreasde rápido crecimiento del sur y del oestedel país. Dichas prácticas, sin embargo,han sido más limitadas o excepcionales enel noreste y en regiones de antiguo asenta-miento. Vista en su conjunto, la tendenciaa la creación de nuevas municipalidades haigualado la tendencia a la unificación terri-torial. En el período 1992-2002 el númerode municipalidades se incrementó en 150,alcanzando 16.504 municipios (U.S. Bure-au of the Census 1992, 2002).

La fusión de gobiernos locales es tan sólo unade las vías para estimular la gobernanzaintermunicipal en regiones metropolitanas.Otras opciones pueden ser la constitución deun nivel administrativo local suplementario ola cooperación funcional entre gobiernoslocales. Este tipo de movimientos que se hanproducido en la última década han resultadoen una infinidad de formas.

Las provincias y los municipios de Canadáhan emprendido una de las reformas mássignificativas hacia una nueva organizaciónmetropolitana. Sobre todo en el este deCanadá, la reorganización de las zonasmetropolitanas permitió crear unidadesmás amplias. Además de la unificación demunicipalidades, se crearon en tres provin-cias entidades regionales y en varias áreasmetropolitanas se implementaron iniciati-vas de planificación urbana (Rivard and Co-llin 2006).

Esta evolución es mucho menos evidenteen Estados Unidos, como en la mayoría delas otras democracias. En los Estados Uni-dos sólo algunas de las grandes áreasmetropolitanas como Portland y Minnea-polis-St. Paul han desarrollado nuevasinstituciones metropolitanas. A diferenciade lo ocurrido en Canadá, los gobiernosde condados tales como los de King y Pimaen las regiones metropolitanas de Seattle yde Phoenix administran grandes seccionesde las áreas metropolitanas y han tratadoasuntos a escala metropolitana. Sólo en unreducido número de áreas metropolitanasde dimensión pequeña o mediana, tales

como Jacksonville, en el estado de Florida ySacramento, en el estado de California, lafusión del gobierno de la ciudad a nivel delcondado generó la creación de gobiernosmetropolitanos (Leland and Thurmaier2004). Los consejos regionales consultivosde gobierno, requisito legal federal para laplanificación del transporte, constituyentambién una base para la coordinación detemas relativos a la planificación. La mayo-ría de estados autorizan la cooperaciónentre gobiernos locales (Richardson, Goughand Puentes 2003).

En los Estados Unidos, más que en Canadá yen otros países, la gobernanza intermunicipalse ha desarrollado bajo la forma de distritoscon mandatos específicos y que funcionan almargen de los gobiernos locales con compe-tencias generales. La mayoría de dichosdistritos (13.506 en 2002) son distritosescolares que administran sus propiasredes de colegios públicos a lo largo y anchodel país. Otros distritos son responsables delsuministro de servicios tales como la provi-sión de agua potable, el saneamiento, losservicios hospitalarios o el transporte. Segúndatos oficiales del Censo de Gobiernos de losEstados Unidos, el número total de estos dis-tritos especializados (48.588) es mayor al delos gobiernos locales de ese nivel que asu-men competencias generales (35.933). Esprobable, sin embargo, que actualmente, elnúmero de distritos existentes sea muchomayor. Si bien el número de distritos escola-res ha declinado ligeramente entre 1992 y2002, por la desaparición de unos 900 distri-tos a causa de la unificación de municipalida-des pertenecientes a una misma áreametropolitana, el número de los otros distri-tos especiales aumentó en 3.500 en el mis-mo período. En Canadá también, la mayoríade la educación primaria y secundaria esadministrada por juntas escolares indepen-dientes de los gobiernos locales y por unnúmero de consejos y comisiones que llevana cabo funciones especiales compartidasentre municipios. Sin embargo, a diferenciade lo que ocurre en Estados Unidos, estosconsejos o comisiones carecen de poderesfiscales.


En los Estados

Unidos, más que en

Canadá y en otros

países, la

gobernanza

intermunicipal se

ha desarrollado

bajo la forma de

distritos con

mandatos

específicos y que

funcionan al

margen de los

gobiernos locales

con competencias

generales


81

En los Estados Unidos, país en el que las com-petencias de los gobiernos locales y la frag-mentación geopolítica local son importantes,la descentralización ha generado polémica.Las estructuras territoriales han acentuadolas desigualdades entre los grupos socialesdesfavorecidos en el acceso a los serviciospúblicos locales (Joassert-Marcelli, Musso andWolch 2001; Blakely 2000). El desigual acce-so a la educación ha provocado en particularun debate generalizado y propuestas dereformas.

Los efectos de la integración regional entrepaíses de América del Norte sobre lagobernanza local son difíciles de discernir yson menos pronunciados que los derivadosde la integración transfronteriza en Euro-

pa. Su impacto es mucho más notable enlas regiones fronterizas de Cascadia, en elPacífico noroeste, entre las provincias yestados que se extienden a ambos lados dela frontera (por ejemplo, Blatter 2001).

II. Competencias, administración y finanzas

II.1. Finanzas

Si se considera su lugar en el gasto público,en las finanzas públicas y sus competencias,los gobiernos locales de EE.UU. y Canadá ocu-pan una posición media entre los países desa-rrollados, siendo más prominente e importanteel lugar de los EE.UU. y luego el de Canadá.Pero los gobiernos locales de ambos países se

Cuadro 2 Finanzas Locales

Australia Canadá Nueva Zelanda Estados Unidos

Total Gasto Público (% del PIB) 37 % 42 % 42 % 35 %

(per capita) (Euros) 11.486,56 € 13.717,90 € 9.692,57 € 14.507,04 €

Gasto Público Local (% del PIB) 2,4 % 7,5 % 3,9 % 9,6 %

(per capita) (Euros) 275,68 € 1.031,16 € 380,50 € 1.386,30 €

Local/Gasto Público Total (%) 6,6 % 17,8 % 9,4 % 27,4 %

Local/ Inversión

Pública Total (%) 6 % » 16 % 8 %

Ingresos Locales

Impuestos Locales (% de ingresos locales) 38 % 41 % 58 % 38 %

Impuestos a la Propiedad (% de impuestos locales) 100 % 92 % 91 % 72 %

Autonomía Local en Materia de Impuestos (0 (alto) – 2 (bajo)) 0,34 0,12 0,43 0,82

Subsidios (% de ingresos locales) 16 % 40 % 10 % 39 %

Fuentes: (Gasto Público) OCDE en Cifras del 2005; (Gasto Local) FMI Estadísticas sobre las Finanzas Gubernamentales (Australia,

Canadá, EEUU: 2001, Nueva Zelanda: 2003); (Ingresos Locales, Impuestos, Subsidios) FMI Estadísticas sobre las Finanzas

Gubernamentales (Australia, Canadá: 2001, EEUU: 2000, Nueva Zelanda: 2003); (Autonomía Local en Materia de Impuestos,

Supervisión del Endeudamiento) Sellers and Lidstrom 2007, cuadro 4; (Inversión Pública en los Estados Unidos) Oficina del

Censo de los Estados Unidos, 2005 Resumen Estadístico de la Sección 9; Compendio de Finanzas Gubernamentales 2002

cuadro 1, Australia y Nueva Zelanda) Brillantes y al, 2007, cuadro 4.



sitúan por encima de otros países de tradiciónbritánica como Australia y Nueva Zelanda. Asu vez, se diferencian de los gobiernos localeseuropeos y asiáticos por la mayor autonomíaque gozan en el manejo de sus propias finan-zas y la limitada supervisión ejercida por par-te de los niveles superiores de gobierno.

Los Gastos. Globalmente, la proporción delgasto público sobre el PIB en estos países sesitúa ligeramente por debajo del promedio delos países de la OCDE (cuadro 2). Del gastopúblico total, la proporción de gasto públicolocal también es inferior al del Norte de Euro-pa, aunque varía considerablemente según elcaso. En los Estados Unidos y Canadá, los go-biernos locales son responsables del 27% y18% del gasto público total respectivamente.La gran diferencia en el gasto público localentre los dos países norteamericanos estribaen el gasto local en educación. En EstadosUnidos, la educación absorbe el 57% del gas-to público local. En Canadá, la partida educa-ción representa el 40% del gasto públicolocal. Los servicios de seguridad pública, ta-les como la policía y los bomberos, absorbenel 8% del gasto local en Estados Unidos y el9% en Canadá. En ambos países, el gastopúblico local como porcentaje del total hacrecido levemente en los últimos años.

Los Ingresos. La recaudación local constituyela mayor fuente de la que disponen estosgobiernos para cubrir sus gastos. Al igual queen las otras antiguas colonias británicas,como Australia y Nueva Zelanda, los impues-tos sobre la propiedad son la principal basede ingresos locales. En Canadá, estos im-puestos generan del 80 al 90% de los ingre-sos locales totales. En los Estados Unidos, enparte como producto de la rebelión fiscal decontribuyentes en algunos estados, los go-biernos locales recurrieron a otros impuestoslocales tales como los que se aplican a lasventas y a la renta, así como las tasas porservicios. La parte de estos impuestos pasódel 22% de los ingresos locales en 1975 al28% en 1999. Aún así, el impuesto sobre lapropiedad siguió generando el 72% del totalde los ingresos locales en los Estados Unidos(OCDE 2001).

Una característica distintiva del impuestosobre la propiedad así como de la mayoría deimpuestos locales, es la enorme capacidaddiscrecional de las autoridades locales paradeterminar la tasa de imposición y fijar labase tributaria. La autonomía local en mate-ria fiscal es relativamente alta comparadacon otros países. Para limitar esto, las leyesestatales en EE.UU. tienden a restringir lasiniciativas locales en materia de incrementode impuestos o de cambio de la base tributa-ria, introduciendo la necesidad de una apro-bación previa de la población. En Canadá,son generalmente las autoridades locales lasque fijan discrecionalmente la tasa de losimpuestos locales, pero bajo el control de lasprovincias.

En los últimos años, los ingresos de gobier-nos locales de los dos países han pasado adepender cada vez menos de subsidios pro-venientes de instancias superiores de gobier-no. En los Estados Unidos y Canadá, lossubsidios estatales o provinciales a la educa-ción y otros servicios siguen siendo conside-rables pero modestos si los comparamos conmuchos de los países de la OCDE. En laactualidad, el porcentaje de subsidios es del39%, lo que representa una regresión encomparación con los 45% de finales de losaños 70. Entre los años 90 y principios de2000, este porcentaje ha fluctuado. En Cana-dá, por otra parte, mientras que a fines de losaños 70 el porcentaje de subsidios alcanzabael 50%, en los 80 declinó de 2 a 3 puntosporcentuales, alcanzando en la actualidad el40% (OCDE 2001).

Relación recursos-competencias. A pesar dela disminución de subvenciones y a la oposi-ción de la población al aumento de losimpuestos, los gobiernos locales de los Esta-dos Unidos y Canadá han asumido nuevasresponsabilidades. Las principales áreas quese delegan a los gobiernos locales son: laregulación medio ambiental, la planificación,el transporte, la salud pública, la inmigración,la educación, la prevención de riesgos y laseguridad. En la medida que los gobiernoslocales disponen generalmente de gran auto-nomía fiscal, son muy vulnerables a las


En los últimos

años, los ingresos

de gobiernos

locales de los dos

países han pasado

a depender cada

vez menos de

subsidios

provenientes de

instancias

superiores de

gobierno


83

transferencias de competencias sin contarcon los recursos correspondientes. A veceslos niveles superiores de gobierno modificanla legislación o impulsan nuevas políticaspara contribuir con transferencias de recur-sos. Pero pueden imponer las nuevas compe-tencias, dejando a los gobiernos localesenfrentar los problemas solos.

En Canadá, la Federación de Municipios haseñalado que existe una creciente delegaciónde responsabilidades a los municipios. Inclusocuando la proporción de gasto público local hapermanecido estable en relación al nivel pro-vincial entre 1990 y 2000, creciendo en algu-nas provincias y decreciendo en otras (Díaz2003), en términos generales los ingresoslocales han decrecido. En los Estados Unidos,a pesar de la legislación vigente desde 1995limitando la transferencia de competenciassin los recursos correspondientes (UnfundeMandates Act), con la ley “Ningún Niño DebeQuedar Atrás” (Ley contra el fracaso escolar)(2002) el gobierno federal ha incentivado alos gobiernos estatales a realizar evaluacio-nes regulares de los alumnos como forma demedir el desempeño de las escuelas públicas.Esto ha dado lugar a acusaciones de que laley ha forzado a los distritos escolares a des-viar recursos hacia la evaluación de desempe-

ño mediante la realización de exámenesestandarizados, provocando el abandono deotros programas valiosos.

El endeudamiento de los gobiernos locales.En virtud de dichas presiones, las restriccio-nes sobre el endeudamiento de los gobiernoslocales han experimentado cambios. La prác-tica del endeudamiento local está más exten-dida en los Estados Unidos (Sbragia 1988). Elendeudamiento local está a menudo condi-cionado por la aprobación de la ciudadaníamediante voto y la aprobación del nivel supe-rior de gobierno sólo es requisito en un soloestado. En Canadá se han mantenido mayo-res controles sobre el endeudamiento local ya veces requiere la autorización de una auto-ridad provincial. Tanto en los Estados Unidoscomo en Canadá, los gobiernos locales hanrecurrido a tasas por el uso de servicios parasuplementar otros ingresos.

II.2. Funciones

El papel limitado de los gobiernos locales enrelación tanto al gasto público total como alos ingresos públicos totales refleja los lími-tes en las funciones asumidas por los gobier-nos locales. A excepción de la educación y laseguridad pública en Canadá y Estados Uni-

Cuadro 3 Funciones del Gobierno Local

Funciones/País Australia Canadá Nueva Zelanda Estados Unidos

Planificación

Vivienda Estatal, local Provincial, local (V) Central, territorial (V) Federal, local (V)

Urbana Local Provincial (V), local Regional Local

Agricultura (uso de la tierra) Estatal Provincial, local (V) Local Estatal (V), local (V)

Regional Local Regional Estatal (V), local (V)

Educación

Pre-escolar Estatal Provincial Central Local (V)

Primaria Estatal Provincial Central Local

Secundaria Estatal Provincial Central Local

Vocacional y Técnica Estatal Provincial Central Estatal, local

Educación Superior Federal, Estatal Federal Central Estatal


AAMMÉÉRRIICCAA DDEELL NNOORRTTEE84 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

Educación Adultos Estatal Provincial Central Estatal, local

Otras Estatal Central

Provisión Servicios Sociales

Guardería Estatal Provincial Central Estatal, local (V)

Bienestar Familiar Estatal Provincial Central Federal, estatal, local

Bienestar Hogares Estatal, local (V) Provincial, local (V) Central

Seguridad Social Federal Provincial Central Federal

Otros Territorial (V)

Provisión Servicios de Salud

Atención Primaria Federal Provincial Central (privado)

Hospital Estatal Provincial Central Federal, local (V)

Protección de la Salud Federal, estatal, local Federal, provincial Central, territorial Federal, estatal, local (V)

Hospital Enfermos Mentales Estatal Provincial Central Estatal

Provisión de Agua

Agua y Alcantarillado Estatal, local Local Territorial Local (V)

Agua potable Estatal, local (V) Provincial, local Territorial Local (V)

Provisión de Energía

Gas Estatal Provincial Central, regional Local (V)

Electricidad Estatal Provincial Territorial (V) Local (V)

Transporte Público

Caminos Estatal Local Central, territorial Federal

Transportes Estatal Local Central, regional, territorial Estatal, local

Caminos Urbanos Estatal, local Local Territorial Estatal, local

Transporte Público Urbano Local Local Territorial Estatal, local (V)

Puertos Estatal Federal, provincial, local Territorial (V) Local (V)

Aeropuertos Estatal Federal, provincial, local Central(V), territorial(V) Federal, local (V)

Apoyo Act. Empresarias

Agricultura, Forestación y Apicultura Federal, provincial, local (V) Federal, provincial Central, territorial (V) Federal, Estatal

Promoción Económica Federal, provincial, local (V) Provincial, local Central(V), territorial(V) Estatal, local (V)

Comercio e Industria Federal, provincial, local (V) Federal, provincial Central (V) Federal, estatal, local (V)

Turismo Federal, provincial, local (V) Federal, provincial, local Central(V), regional(V), territorial(V) Estatal, local (V)

Otros Federal, provincial, local (V) Central(V), territorial(V) Local (V)

Seguridad

Policía Estatal Local (generalmente) Central, regional Local

Bomberos Estatal Provincial, local Regional, local Local

V: la prestación de los servicios depende de la voluntad de la autoridad respectivaPara Australia, las provincias incluyen los territorios.Fuentes: Commonwealth Local Government Forum (2002a, 2002b, 2002c); Stephens y Wikstrom. 2000, p. 156; completado con

investigaciones del autor en las páginas web del gobierno.

Cuadro 3 Funciones del Gobierno Local (continuación)


85

dos, los gobiernos locales siguen jugando unrol subsidiario de los niveles intermedios ycentrales de gobierno en lo relativo al con-junto de políticas públicas (cuadro 3). En losúltimos años, sin embargo, los gobiernoslocales de estos dos países se han vueltomás activos en un amplio conjunto de áreasde política, reflejando así unas tendenciasmás generales. Se observa una tendenciadominante hacia el desarrollo de una gober-nanza entre los diferentes niveles de gobier-no en la que tanto los niveles locales comolos centrales asumen nuevos roles en dife-rentes temas.

Funciones de los gobiernos locales. Como su-giere el listado de funciones de los gobiernoslocales de Canadá y los Estados Unidos, algu-nas de ellas son poco frecuentes en las demo-cracias tradicionales. El mayor gasto públicolocal en los dos países norteamericanos sederiva mayoritariamente de sus competenciasen materia de educación y seguridad pública.En los Estados Unidos, los estados delegan enlos gobiernos locales todas las responsabilida-des de la educación secundaria, primaria y pre-escolar. También les asignan facultades másuniformes en materia de policía y seguridadpública. Estas delegaciones de competenciasson cada vez más complejas aunque permane-cen estables en las últimas décadas.

Al igual que lo que ocurre con los estados deEEUU, hay muchas diferencias entre las pro-vincias canadienses respecto a otras funcio-nes delegadas en los gobiernos locales.Mientras que algunas provincias y algunosestados han establecido sistemas compulsi-vos de uso de la tierra y de planificación agrí-cola, otros han establecido una serie demandatos específicos para los planificadoreslocales sobre estos temas. A pesar de ello, enla mayoría de estados y provincias, la planifi-cación es una tarea predominantementelocal. Los estados y provincias también difie-ren en las responsabilidades asignadas a losgobiernos locales en materia de provisión deservicios sociales y de salud. Las responsabi-lidades en materia de servicios sociales, hos-pitales y otros asuntos, son esencialmentevariables. Ontario, por ejemplo, es la única

provincia en la que la seguridad social y laeducación preescolar es competencia local.

Las otras funciones que asumen los gobiernoslocales son comunes a muchos países. Muyexcepcionalmente estas funciones son ex-clusivamente locales. Los servicios medioam-bientales, la planificación, los permisos deconstrucción, el uso de la tierra, la higiene, larecolección de basura, son actividades queposeen algún componente local en los cuatropaíses. En particular, se da en Canadá respectoa las competencias sobre las carreteras rura-les, aunque es más notorio en el caso de lasáreas urbanas. Aunque para los servicios cultu-rales, tales como museos, la asignación de res-ponsabilidades es discrecional, su gestióntambién tiene algún componente local en losdos países. Los componentes locales en la pro-visión de otro tipo de infraestructuras locales yservicios, tales como la protección contraincendios o la protección de la salud a nivel lo-cal, están presentes, aunque de forma varia-ble, en cada uno de los países.

A lo largo de las últimas tres o cuatro déca-das, vemos que ha habido una expansión gra-dual del número y tipos de competencias quehan ido asumiendo los gobiernos locales. Unamirada atenta sobre las áreas funcionales enlas que se ha producido dicha expansiónmuestra claramente que esto es parte de unatendencia más general a compartir responsa-bilidades entre niveles de gobierno. Ello no esmuy sorprendente en un sistema donde lasautoridades locales siempre han dependidode decisiones políticas de los niveles superio-res, en vez de gozar de una independenciaconstitucionalmente garantizada. En muchosde los temas en los que los gobiernos localeshan estado activos, como por ejemplo laspolíticas medio ambientales, la salud pública yel transporte, las autoridades nacionales oestatales han tenido un papel tan decisivocomo las autoridades locales.

Cambios en las modalidades de prestación deservicios locales. La actual tendencia a la pri-vatización ha afectado profundamente laprestación de servicios locales. La contrata-ción externa de servicios, sea a empresarios

Los servicios

medioambientales,

la planificación, los

permisos de

construcción, el

uso de la tierra, la

higiene, la

recolección de

basura, son

actividades que

poseen algún

componente local

en los cuatro

países



privados o a organizaciones sin fines de lucro,es una práctica usual a nivel local en los Esta-dos Unidos. Generalmente, se produce sin laintervención legislativa, lo que ha abierto lavía a la privatización en Europa o Nueva Ze-landa. Encuestas realizadas a gerentes loca-les revelan que dos tercios o más consideranque la privatización es una buena alternativaa la provisión pública de los servicios (ICMA2003). Sin embargo, tras el ascenso estrepi-toso que la privatización experimentó en los90, se puede afirmar que en los 2000 losgobiernos locales han adoptado un enfoquemucho más esencial. Aún cuando la privatiza-ción hizo su ingreso en las agendas canadien-ses, a diferencia de lo ocurrido en los EstadosUnidos, Canadá no adoptó una política priva-tizadora tan agresiva. No obstante, en ningu-no de los dos países se produjo un vuelco tanradical a favor de la privatización como el quese dio en Australia, Nueva Zelanda y en algu-nos países europeos.

La iniciativa empresarial local con respecto ala propiedad de las empresas de servicios pú-blicos, transportes e instalaciones, es más li-mitada que en Europa. Todavía es comúnencontrar gobiernos locales que generan in-

gresos a través de la administración de aero-puertos, puertos y otras operaciones comer-ciales. En los Estados Unidos, las autoridadesespeciales, controladas por los gobiernos lo-cales, a menudo asumen dicho papel. La ciu-dad de Los Ángeles, por ejemplo, obtieneuna gran parte de sus ingresos de la gestióndel Aeropuerto Internacional de Los Ángelesy del Puerto de Los Ángeles.

II.3. Las Capacidades Administrativas

Desde el punto de vista del número deempleados, el tamaño de los gobiernoslocales varía de forma considerable. Ellono ha sido obstáculo para introducir unaserie de iniciativas destinadas a asegurarla integridad ética del gobierno local, parallevar a cabo reformas gerenciales, y paraintroducir al menos algunos elementos degobierno electrónico así como políticas depromoción de la igualdad de género.

Personal. En los cuatro países observa-mos una importante diferencia en la pro-porción de empleados públicos quetrabaja a nivel local (cuadro 4) y queexcede considerablemente las diferen-

La iniciativa

empresarial local

con respecto a la

propiedad de las

empresas de

servicios públicos,

transportes e

instalaciones, es

más limitada que

en Europa


Cuadro 4 Empleados públicos por nivel de gobierno

Nombre Australia Canadá Nueva Zelanda Estados Unidos

TToottaall 1.485.800 2.552.613 227.220 19.869.558

Nacional 248.500 357.308 205.540 2.878.819

Unidades Federadas 1.090.600 1.313.379 4.370.562

Local 146.700 881.926 21.680 12.620.177

PPoorrcceennttaajjeess

Nacional 17% 14% 90% 14%

Unidades Federada 73% 51% 22%

Local 10% 35% 10% 64%

Años: Años: 2000 (Estados Unidos), 2001 (Australia, Canadá, Nueva Zelanda).

Fuente: OCDE, 2002.


87

cias ya constatadas en el gasto públicolocal. En los Estados Unidos, más del60% de todos los empleados públicostrabajan a nivel local. Esta proporción seasemeja a las de las democracias nórdi-cas o a la de Japón, donde la mayor par-te del Estado se administra a nivel local.En Canadá, el porcentaje de empleadosgubernamentales que trabajan a nivellocal es más bajo pero sigue siendo con-siderable con un 35%.

Estos contrastes se explican en gran par-te por la diferencia de funciones asumi-das por los respectivos gobiernoslocales. Aunque los gobiernos locales deCanadá y de Estados Unidos no son res-ponsables, como pasa en el norte deEuropa, de la administración de los ser-vicios de salud pública o de ambiciososprogramas de bienestar social, sí sonresponsables de una serie de serviciossociales públicos que utilizan intensa-mente personal. En los Estados Unidos,la gran mayoría del personal local traba-ja en el sistema educativo. Además, enlos dos países norteamericanos, losagentes de seguridad pública tambiénson un grupo numéricamente importantea nivel de empleo local. Mientras que laprovisión de servicios sociales, de salud,de infraestructuras, y de educaciónemplea trabajadores a nivel local enCanadá, sus semejantes en Australia yNueva Zelanda trabajan a nivel provin-cial o nacional. El escaso nivel de perso-nal local en estos países también es unreflejo de políticas sistemáticas de con-tratación externa de infraestructuras oservicios públicos.

En Estados Unidos, el aumento de perso-nal a nivel local ha sido superior que elque tuvo lugar en los otros niveles degobierno. Mientras que la proporción depersonal del gobierno federal comparadocon el conjunto del personal público habajado y que los gobiernos estatales hanmantenido las mismas proporciones, losgobiernos locales contrataron un 4% deempleados más que en la década de los

80 (U.S. Department of Commerce2006). En Canadá, el nivel de empleo delos gobiernos locales declinó igual que lohizo el empleo público total durante ladécada de los 90. Desde 2002, el nivel deempleo local aumentó nuevamente a lapar que su homólogo provincial (Statis-tics Canada 2006: pags. 6-7).

Las reglas del servicio público y las garan-tías para los empleados. Una característi-ca distintiva del nivel de gobierno local enestos países es la ausencia de un serviciocivil o función pública nacional para laadministración local4.

A diferencia de lo que ocurre en muchospaíses desarrollados, en los que prevaleceel sistema de la función pública nacional olocal para la contratación de personal, elpersonal es contratado localmente por lasmunicipalidades. En determinadas áreasde actividad de los gobiernos locales, lacertificación y acreditación de los profe-sionales reemplaza a los estándares de lafunción pública. Esto es particularmentecierto en los Estados Unidos, donde losmaestros de escuelas públicas, las agen-tes policiales, bomberos y agentes finan-cieros del nivel local de gobierno debensometerse previamente a procedimientosde acreditación profesional y entrena-miento asociado.

En cada uno de estos países hay mecanis-mos para asegurar la integridad ética dela función pública. Los estados estadouni-denses y las provincias canadienses hanadoptado códigos de conducta en materiade ética pública, que incluyen la transpa-rencia y la adecuada resolución de losconflictos de intereses. A menudo las pro-visiones éticas para los gobiernos localesson parte de un sistema más general quese aplica a todos los empleados públicosde un estado o provincia. Estas medi-das aseguran una buena posición paralos agentes públicos de estos paísesen evaluaciones internacionales com-parativas sobre corrupción (BancoMundial 2006).

Mientras que la

provisión de

servicios sociales,

de salud, de

infraestructuras, y

de educación

emplea

trabajadores a

nivel local en

Canadá, sus

semejantes en

Australia y Nueva

Zelanda trabajan a

nivel provincial o

nacional

4. La expresión

“servicio civil” fue

utilizada por primera

vez por los ingleses

con el objeto de

diferenciar a sus

administradores

civiles en la India de

quienes integraban

los cuerpos

militares. En la

actualidad dicha

expresión se utiliza

comúnmente en los

países anglosajones

sobre todo para

referirse a la función

pública. Nota del

Traductor.


Es en el

funcionamiento de

la democracia en

los distintos

niveles locales,

donde los

gobiernos locales

canadienses y

estadounidenses

ofrecen prácticas

que los distinguen


Reformas e iniciativas en materia de gestión.En Estados Unidos y Canadá se han hecho im-portantes esfuerzos para mejorar la calidad yla eficiencia de los servicios a nivel local. Apesar de ello, la pregunta sobre el impacto dedichos esfuerzos no tiene una respuesta clara.Organizaciones profesionales como la Asocia-ción Internacional de Administradores de Ciu-dades y Condados han intentado elaborarestudios de benchmarking y guías de buenasprácticas para estos esfuerzos locales.

Gobierno Electrónico. En los dos países, unnúmero creciente de gobiernos locales hanadoptado prácticas de gobierno electrónico.La mayoría de gobiernos locales posee porta-les virtuales y las municipalidades más gran-des hacen uso de ellos para poner al alcancede los interesados cada vez más informaciónpública. El gobierno electrónico local varía enalcance y monto. Estudios realizados en losEstados Unidos muestran que su uso estámás implantado en aquellas comunidadesricas que cuentan con un gran número deciudadanos con educación superior (Reece2006). Un número de municipalidades y aveces de gobiernos estatales o provincialeshan dejado atrás portales con contenidospasivos. En Canadá, los territorios de Nuna-vet y Yukon han “introducido una legislaciónque permite reuniones virtuales tanto delconsejo como de las comisiones” (UNESCAP2005b).

Políticas de igualdad de género. En estospaíses, el conjunto de garantías que ase-guran la vigencia de los derechos civilesen el lugar de trabajo extiende la protec-ción de la igualdad de género al ámbito delos gobiernos locales.

III. Democracia local

Es en el funcionamiento de la democracia enlos distintos niveles locales, donde los go-biernos locales canadienses y estadouni-denses ofrecen prácticas que los distinguen.Elecciones no partidarias, distritos electora-les uninominales, elecciones frecuentes, de-mocracia directa y una mayor capacidadlocal para definir sus propias instituciones

distinguen a estos países tanto de las tradi-ciones británicas heredadas del pasado co-lonial, como de las prácticas institucionalesde otros países susceptibles de ser compa-rados como son Australia y Nueva Zelanda.

Partidos y partidismo. En Canadá y EstadosUnidos la inmensa mayoría de eleccioneslocales son de naturaleza no partidista. EnCanadá un candidato tiene tres opciones:formar parte de una lista en calidad de inde-pendiente, afiliarse a partidos locales o bienafiliarse a partidos nacionales (UNESCAP2005b). Incluso cuando los políticos de parti-dos de índole nacional compiten en eleccio-nes locales, las organizaciones partidariasnacionales no suelen involucrarsedemasiado en las elecciones locales. En losEstados Unidos la mayoría de estados, sobretodo aquellos “reformados” del sur y del oes-te del país, requieren que las elecciones seande carácter no partidista. En las grandes ciu-dades, las afiliaciones partidarias suelen serbastante conocidas y pueden jugar un rolimportante en elecciones que son formal-mente no partidistas.

Ejecutivas electos. Las elecciones locales,en particular en países federales, suelenasumir diferentes modalidades. Pero sepueden señalar algunos patrones institucio-nales dominantes (cuadro 5). En los Esta-dos Unidos cerca del 38% de los gobiernosmunicipales poseen un sistema de alcalde-consejo municipal, con un alcalde electoque a menudo dispone de poderes propiosconsiderables (MacManus & Bullock 2003:3). Esta modalidad suele ser más común engrandes ciudades. Una creciente mayoríade ciudades estadounidenses –53% de lasmismas, según una encuesta del 2001–han adoptado un tipo de sistema de gobier-no municipal con consejo municipal ygerente. En este tipo de sistemas, el alcal-de es elegido por el consejo y es miembrodel mismo, y tiene un poder limitado. EnCanadá, los alcaldes son generalmenteelectos. En áreas rurales, normalmente,quienes ejercen la autoridad ejecutiva–alcaldes y directores– suelen ser nombra-dos por los consejos municipales.



89

Sistema de Elección de los Consejos Munici-pales. Los sistemas de elección de los conse-jos municipales varían, aunque muestranalgunas características comunes. Si el méto-do de elección de distritos uninominales esparte de la tradición británica en materia degobierno local, en los Estados Unidos laselecciones de distrito único han ganado enimportancia y hoy son las que predominan.Un estudio del 2001 reveló que el 45% de losmiembros de los consejos municipales deciudades de más de 25.000 habitantes fueelegido según dicha forma de elección, com-parado con el 28% elegido en elecciones por

distritos y el 26% mediante fórmulas mixtas(Svara 2003: 13). Entre las ciudades de másde 200.000 habitantes el modo de elecciónpor circunscripción uninominal es el más fre-cuente. En Canadá, también, la fórmula deelección varía tanto entre provincias como alinterior de las mismas. Sin embargo, endicho país predomina el sistema de elecciónmayoritario uninominal a una vuelta.

Participación ciudadana. El nivel local degobierno en Canadá y Estados Unidos ofrecemuchas oportunidades para la participaciónciudadana. Los mandatos son cortos, los car-

Cuadro 5 Democracia Local

Consejos Municipales Ejecutivo Local Democracia Directa

Sistema Proporcional/ Circunscripciones Duración Modalidad Duración Colegiado / Elecciónpor mayoría Electorales Mandato de selección Mandato unitario Revocatoria

Australia Sistema preferencial o Única 3-4 años En general 3-4 años Unitario No Poco frecuente

mayoritario (4 Estados), elección popular,

representación algunos electos

preferencial o indirectamente

proporcional (2),

representación

proporcional (1)

CCaannaaddáá En general, mayoritario Múltiple 3 años, Elección Directa 3 años, Unitario No Frecuente:

4 años o (8 provincias), 4 años impuestos,

2-3 años Elección Indirecta o 2-3 años planificación

(2 provincias)

NNuueevvaa ZZeellaannddaa Mayoritario Múltiple 3 años Elección 3 años Unitario No Ocasional:

Directa infraestructura

y reglas

electorales

EEssttaaddooss UUnniiddooss En general, Múltiple, 3,3 años Elección En general Colegiado Autorizado Frecuente

mayoritario, algunos única y de promedio Directa (50%), 2-4 años (5%), el en la mitad o muy

distritos con mixta Elección (3 años resto de los frecuente:

varios escaños y Indirecta (50%) de promedio) unitario estados, ingresos,

voto único utilizada infraestructura,

no transferible ocasional- temas de

mente anexión

Fuentes: Bush (1995); Commonwealth Local Government Forum (2002a, 2002b); Asociación ICMA (1997); McManus (1999); Mouritzen and Svara

(2002); Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico de Naciones Unidas (2002); Leyes provinciales y territoriales canadienses

sobre gobierno local.



gos electos locales son a menudo más nu-merosos, el uso de procedimientos de demo-cracia directa tales como las eleccionesrevocatorias y el referéndum está más exten-dido, y las comisiones ciudadanas formanparte regular del funcionamiento del gobiernolocal.

Los votantes en Estados Unidos y Canadásuelen tener más oportunidades para ejercersu derecho a voto a nivel local que en otrospaíses. La duración promedio del mandatoestá limitada a tres años en Estados Unidos,tanto para cargos ejecutivos como para con-cejales. Prácticas similares en Canadá ofrecenventajas a los ciudadanos de estos dos paí-ses. Aun en el caso de los consejos con man-datos de cuatro años, los mandatos nocaducan todos simultáneamente. Una partede los mandatos caduca cada dos años. Así,cada dos años hay elecciones locales paracubrir los cargos que quedan vacantes. Almismo tiempo, en los Estados Unidos hay unamultiplicidad de cargos electos a nivel local.Estos incluyen juntas, cargos administrativoslocales y a veces jueces locales. Las eleccio-nes revocatorias de cargos locales están auto-rizadas en la mitad de los estados de EEUU.En California son una práctica corriente. Lalimitación de la reelección también ha impedi-do que las autoridades electas se mantenganen sus cargos de manera indefinida. Final-mente, la importancia del referéndum en lapolítica local estadounidense no tiene pa-rangón con ningún otro lugar en el mundoexcepto Suiza. Aunque la utilización de instru-mentos de democracia directa varía amplia-mente por estado y región, éstos juegan unpapel importante en temas de transporte,infraestructuras y finanzas públicas en losestados de California, Ohio y Washington.Canadá también posee una dilatada tradiciónen el uso del referéndum (Hahn 1968). Con laexcepción de los consejos con mandatos detres años, estas prácticas diferencian a estosdos países de Australia y Nueva Zelanda.

La participación en elecciones locales sigue latendencia internacional. En efecto, se observauna menor tasa de participación ciudadana enlas elecciones locales que en las elecciones

generales. Esta tendencia está muy marca-da en los Estados Unidos, donde el porcen-taje de votantes en elecciones locales esmenor que en otros países de la OCDE. Laparticipación electoral en algunas eleccioneslocales se ha estimado en el 10% del censopotencial de votantes (Hajnal and Trounstine2005). Un estudio de cinco grandes áreasmetropolitanas realizado entre los años 1996y 2003 reveló que mientras que el 29% delcenso hizo uso de su derecho a voto en elec-ciones locales, un 57% votó en las eleccionespresidenciales de 2000 (Sellers and Latner2006). En Canadá, donde sólo hay registrosde voto para las grandes ciudades, la pobla-ción que ejerció su derecho de voto en elec-ciones locales llevadas a cabo en la década delos 90 fluctuó entre el 41 y el 49% en años enlos que también habían elecciones generalesy, entre el 31 y el 39% en años en los que nohabía elecciones generales.

La tradicional asamblea legislativa de ciuda-danos de Nueva Inglaterra, sobrevive sólo encontados gobiernos locales estadounidenses.Las comisiones y juntas ciudadanas, sin em-bargo, siguen formando parte regular del ni-vel de gobierno local en Estados Unidos yCanadá. Recientemente, algunas municipali-dades han adoptado innovadoras formas departicipación ciudadana. Algunas de las gran-des ciudades de Canadá y Estados Unidos hancreado consejos vecinales que funcionan so-bre la base de representantes electos (Berry1993; Rivard and Collin 2006: 7). En general,esos consejos han sido confinados a funcio-nes consultivas. En pocos casos, como el sis-tema de distritos de la ciudad de Nueva York ylos consejos vecinales de San Antonio, losconsejos sub-municipales ejercen funcionesde gobierno. Algunas municipalidades cana-dienses han experimentado con presupuestosparticipativos. Nuevas prácticas en algunasáreas de actividad funcionales como la pla-nificación, a menudo incluyen consultas aasociaciones de vecinos y a residentes en lapreparación de los planes locales de desarrollo.

Capacidad local para determinar la natura-leza de sus propias instituciones. Histórica-mente, en Canadá y Estados Unidos, los

Se observa una

menor tasa de

participación

ciudadana en

elecciones para

cargos electos

locales que para

los cargos en los

niveles superiores

de gobierno



91

gobiernos locales han ejercido una autori-dad considerable en cuanto a la definiciónde la naturaleza de sus propias institucio-nes. Las leyes generales que rigen el go-bierno municipal en provincias y estados, amenudo ofrecen la posibilidad de definir lanaturaleza del poder ejecutivo, y de elegirentre una variedad de formas legales posi-bles, así como entre diversos sistemas devotación. Generalmente, las opciones varí-an entre un número limitado de tipos están-dar y difieren por tamaño de población y porel carácter urbano o rural de una jurisdic-ción. En Estados Unidos, en particular, fuerade la región noreste, las leyes estatalespara la anexión e integración municipal faci-litan la formación de nuevos gobiernos loca-les y la anexión de tierras. En ese país y encierto número de ciudades canadienses, lasadministraciones de las ciudades de mayortamaño descansan sobre una carta adopta-da por una ley particular del estado o de laprovincia. Esto conduce a diferenciar toda-vía más a las instituciones de cada ciudad.Este tipo de cartas permite a los gobiernossuperiores establecer la estructura del go-bierno local, sus poderes, fiscales y de otrotipo, para cada ciudad. Este tipo de gobier-no local no es habitual en Europa ni tampo-co en Australia y Nueva Zelanda, pero seencuentra con más frecuencia en regionesen desarrollo.

Representación política local. En las últimasdécadas, la representación de las mujeres enlos gobiernos locales ha aumentado. Unaencuesta del 2001 hecha por la Liga Nacionalde Ciudades de los Estados Unidos revelóque el 28% de los miembros de los consejosmunicipales eran mujeres, lo que representaun 2% más que en 1989 (Svara 2003: 5). Enlos consejos municipales de las grandes ciu-dades de estados liberales como el de NuevaYork, esta cifra supera el 30% (Ibíd.; An-thony Center: 2006). En 2002, 17% de losalcaldes en ciudades de más de 30.000 habi-tantes eran mujeres (Conway 2005: 60). Enlos consejos escolares locales la proporciónde mujeres era la mayor, un 44% (Ibíd.). EnCanadá la proporción de mujeres represen-tantes es algo menor. Un estudio de 2004 de

la Federación canadiense de municipiosmuestra que solamente el 21,7% de losmiembros de los consejos municipales eranmujeres (Federation of Canadian Municipali-ties 2004: 9), con una representación muchomás baja de mujeres procedentes de mino-rías étnicas.

La representación de minorías étnicas yraciales continúa siendo un tema problemá-tico en los dos países. En los Estados Uni-dos, gracias al incremento de jurisdiccionesen las ciudades importantes en las que sehace obligatoria la representación de mayo-rías y de minorías, los representantes afro-americanos, latinos y asiáticos, a menudo,han adquirido roles significativos e inclusopredominantes en los consejos locales. Enlas ciudades en general, pero especialmenteen las más grandes, las encuestas indicanque la representación de las minorías seduplicó entre 1979 y 2001 (Svara 2003: 7).Pero los análisis muestran que, en relación asu tamaño, las comunidades minoritariassiguen estando sub-representadas, unatendencia que a menudo se vincula con labaja participación electoral de las mismas ycon otros factores (Hajnal and Trounstine2005). De manera similar, un análisis de losmiembros del consejo municipal de Montre-al del año 1998 reveló que sólo el 29% deellos provenían de minorías étnicas que, asu vez, conformaban el 43% de la poblacióntotal (Simard 2000: 17).

Instituciones tradicionales. En algunas re-giones de estos dos países, las poblacionesnativas mantienen sus instituciones tradicio-nales. Dichas instituciones han demostradoser capaces de alterar el funcionamiento delos gobiernos locales o simplemente dereemplazarlos. El desarrollo de las relacio-nes entre las prácticas indígenas locales y elgobierno local ha quedado restringido aldebate sobre reivindicaciones indígenasrelativas a la propiedad de la tierra y a for-mas de soberanía (Langton et al 2004). Asi-mismo, el sistema de prestación de serviciosy de infraestructuras ha tenido que ser ajus-tado al ejercicio del autogobierno local a tra-vés de instituciones tradicionales.

Los análisis

muestran que, en

relación a su

tamaño, las

comunidades

minoritarias

siguen estando

sub-representadas,

una tendencia que

a menudo se

vincula con la baja

participación

electoral de las

mismas y con otros

factores



En Canadá, donde hay cerca de 1.500 tribusindígenas, una serie de tratados firmadosdesde los años 70 han establecido el derechode las “Naciones Originarias” al autogobierno(Morse 2004). La necesidad de contar con lacooperación de los gobiernos locales llevó alos negociadores del tratado de la “NaciónOriginaria de Columbia Británica” a acordar alos representantes del gobierno local unlugar en las negociaciones.

En las 550 reservas indígenas de los EstadosUnidos, el gobierno tribal es la autoridad localde gobierno. Las reservas están excluidas delpago de ciertos tributos tal como el impuestoestatal sobre las ventas y, a menudo, man-tienen sus propias cortes tribales. Muchasreservas están geográficamente aisladas yforman parte de las zonas más pobres delpaís (Kalt and Cornell 2000).

Descentralización y supervisión del gobiernolocal. Al igual que en el sistema británico, queha influido en el desarrollo temprano de cadauno de estos países, los niveles superiores degobierno en cada uno de ellos carecen derepresentantes territoriales tipo prefecto,gobernadores o figura equivalente a nivellocal. En los sistemas federales de los dospaíses, la supervisión de los asuntos localesla llevan a cabo administraciones de losestados, provincias o territorios. En el casode las provincias canadienses o de los esta-dos australianos, los Ministerios o Departa-mentos de Gobierno Local desempeñan dichafunción. En los estados de EEUU los Secreta-rios de Estado se encargan de ello. En NuevaZelanda, el Ministerio de Gobierno Local es laautoridad supervisora a escala nacional. Encada uno de estos países las actividades decontrol incluyen la supervisión de las eleccio-nes locales, de los archivos administrativos odel cumplimiento de requisitos tales como losequilibrios presupuestarios.

En los dos países, en general, los gobiernosnacionales han limitado su intervencióndirecta en asuntos municipales. En la décadade los 70, Canadá eliminó el Ministerio Fede-ral para Asuntos Urbanos. En Estados Uni-dos, el Departamento de Vivienda y

Desarrollo Urbano ha jugado un rol cada vezmás limitado. A pesar de ello, en aquellasáreas de actividad en las que el gobiernonacional ha llevado a cabo iniciativas endécadas recientes, los Departamentos oMinisterios del gobierno nacional han interve-nido de forma directa en los asuntos locales.En Canadá, se crea en el 2004 el Ministeriode Infraestructura y de las Comunidades,que en el 2006 se transforma en Ministeriodel Transporte, de la Infraestructura y de lasComunidades, dando lugar a un nuevomecanismo de intervención en los asuntoslocales. En Estados Unidos, en áreas talescomo subsidios para vivienda, desarrollocomunitario o administración de parquesnacionales, la intervención directa se saltatanto a agentes estatales como locales. Delmismo modo, en áreas de actividad talescomo la planificación del transporte, la regu-lación de la contaminación del aire o el agua,el gobierno federal en Estados Unidos haintegrado a los gobiernos estatales dentro delos mecanismos de regulación nacionales. Aveces también ha trabajado conjuntamentecon agentes estatales a nivel local.

Los niveles superiores de gobierno tienenamplios poderes para supervisar los asuntoslocales y para intervenir en las actividades delos gobiernos locales. Además de ampliascapacidades de supervisión y autorización,los ministros provinciales canadienses res-ponsables del gobierno local pueden inclusodisolver los consejos locales y nombrar admi-nistradores para ejercer las competencias.En los Estados Unidos también, los gobiernosestatales poseen las capacidades para hacer-se cargo de la administración de aquellosgobiernos locales incapaces de hacer frente asus obligaciones financieras o de aquelloscon serios problemas. Esto ha ocurrido, porejemplo, cuando el estado de Pensilvania sehizo cargo del distrito escolar urbano de Fila-delfia. Estos poderes son también típicos degobiernos superiores en los países resultan-tes de la colonización británica, como Austra-lia y Nueva Zelanda.

En estos países, los electos no suelen acumu-lar mandatos electorales simultáneos en los


Los niveles

superiores de

gobierno tienen

amplios poderes

para supervisar los

asuntos locales y

para intervenir en

las actividades de

los gobiernos

locales


93

distintos niveles de gobierno. La legislaciónsobre conflicto de intereses lo restringe,cuando no lo prohíbe completamente. Inclu-so cuando los políticos suelen pasar de un ni-vel de gobierno a otro, este movimiento essiempre sucesivo y no simultáneo. En los es-tados de EEUU, como por ejemplo California,en los que se ha restringido cada vez más elnúmero de mandatos sucesivos a los que sepuede aspirar en un mismo cargo electo, elmovimiento entre el nivel estatal y local esuna práctica corriente.

La opinión pública sobre el gobierno local. Taly como ocurre en la mayoría de democraciasavanzadas con marcos institucionales sólidosy de larga tradición, en estos países se obser-va un creciente escepticismo hacia los cargospúblicos y políticos. Tanto en los Estados Uni-dos como en Canadá, sin embargo, la opiniónpública sobre el gobierno local contradice, almenos parcialmente, dicha tendencia.

Desde la década de los 70, en los EstadosUnidos, la ciudadanía ha depositado una con-fianza creciente en los gobiernos locales, queha llegado a superar los niveles superiores degobierno. En 1972, una encuesta Gallup so-

bre el nivel de confianza hacia los gobiernoslocales, reveló que un 63% de los encues-tados confiaba en ellos. De éstos, mientrasque un 51% le otorgaba su “confianza”, un12% depositaba una “gran confianza” enellos. En 2005, el nivel de confianza en losgobiernos locales subió al 70%. Un 47% delos encuestados otorgaba su confianza y un23% mantenía una gran confianza. En elperíodo 2001-2004, el porcentaje global deconfianza en el gobierno local era un 5%superior a la que inspiran los gobiernos esta-tales y un 11% superior a la depositada en elgobierno federal.

También en Canadá, un estudio de opiniónreciente dejaba traslucir un creciente es-cepticismo respecto del desempeño del go-bierno federal y una evaluación positivasobre el desempeño de los gobiernos loca-les en la solución de problemas locales (In-frastructures Canada 2006). Mientras queun 53% de los encuestados calificaron laejecución de los gobiernos locales en lasolución de problemas de “sus” competen-cias de “excelente” a “buena”, los gobier-nos provinciales y el federal obtenían el37% y el 32% respectivamente.



Asociaciones de Gobiernos Locales. Al igualque en otros países con sistemas de gober-nanza local fuertemente desarrollados, lasasociaciones nacionales de gobiernos loca-les y de autoridades locales juegan un papelimportante. La Federación Canadiense deMunicipios (FMC) comenzó a funcionar en1901 bajo la denominación de Unión deMunicipalidades Canadienses. En los Es-tados Unidos la Liga Nacional de Ciudades(Nacional League of Cities) fue creada en1924. En 1932, se creó la Conferencia deAlcaldes de Estados Unidos (US Conferenceof Mayors). Las asociaciones de gobiernoslocales a nivel de estado también son muyactivas e influyentes. Asociaciones de profe-sionales locales tales como la AsociaciónInternacional de Administradores de Ciuda-des y Condados (ICMA) también tienen unadestacada presencia.

Uno de los papeles más importantes queestas organizaciones han llevado a cabo esla representación corporativa de los intere-ses de los gobiernos locales en el proceso detoma de decisiones a nivel provincial, esta-tal o nacional. La Conferencia de Alcaldes delos Estados Unidos (US Conference ofMayors), por ejemplo, emergió durante ladepresión de los años 30 como resultado delos esfuerzos exitosos de una coalición dealcaldes para obtener un paquete de ayudasfinancieras destinadas a las ciudades. LaFederación Canadiense de Municipios ha de-mostrado ser un poderoso defensor de losderechos de los municipios. Al contrario, lasorganizaciones nacionales en los EstadosUnidos han disminuido a lo largo de las últi-mas décadas sus esfuerzos encaminados ainfluenciar la política nacional como ele-mento de su actividad general. Las organi-zaciones de autoridades locales provincialesy estatales son a menudo más activas enestos niveles de gobierno, en el que se ela-bora el núcleo esencial de las políticas y losprogramas que interesan a los gobiernoslocales.

Las organizaciones nacionales también sehan apropiado de una amplia diversidad defunciones. La documentación y difusión de

mejores prácticas y de informaciones sobreel gobierno local se han convertido en obje-tivos de todas estas asociaciones. Por ejem-plo, esta función es particularmenteimportante dentro de las asociacionesnacionales de los Estados Unidos. La LigaNacional de Ciudades (Nacional League ofCities) mantiene una base de datos sobreprácticas de los gobiernos locales y un Ser-vicio de Referencia Municipal que recogeinformación sobre las actividades de losgobiernos locales a nivel nacional. Tanto laLiga Nacional de Ciudades como la Asocia-ción Internacional de Administradores deCiudades y Condados realizan encuestasperiódicas sobre los gobiernos locales.Dichas encuestas se han convertido en lafuente de información más importantesobre las tendencias a nivel local. En losEstados Unidos estas asociaciones organi-zan foros nacionales de cargos electos anivel local sobre temas específicos de inte-rés común. Finalmente, la creación de redesentre gobiernos locales tanto a nivel nacio-nal como internacional ha sido un comple-mento importante a estas actividades. En elmarco de las iniciativas de fortalecimientoinstitucional, la FCM creó un Centro Comu-nitario para el Desarrollo Sostenible y unFondo Municipal Verde. Este último ha sidodotado por el Gobierno Federal de 500millones de dólares para fortalecer las capa-cidades locales y promover la protección delmedioambiente. Desde 1987, los munici-pios canadienses han autorizado al CentroInternacional de Desarrollo Municipal a re-presentar internacionalmente a la Federa-ción Canadiense de Municipios. En los dospaíses, se han multiplicado las colaboracio-nes internacionales, tanto las auspiciadaspor las asociaciones nacionales como lasrealizadas al margen de ellas.

Uno de los papeles

más importantes

que estas

organizaciones han

llevado a cabo es la

representación

corporativa de los

intereses de los

gobiernos locales

en el proceso de

toma de decisiones

a nivel provincial,

estatal o nacional



95

Conclusión

Actualmente, tanto en Canadá como en losEstados Unidos los gobiernos locales estánmuy lejos del legado colonial británico. Estaevolución paralela proporciona a estas nacio-nes de colonos un tipo de administración lo-cal muy distinto, que sólo puede entenderseen parte a raíz de sus similitudes con la ad-ministración local británica contemporánea,o incluso con otras antiguas colonias británi-cas. Entre las características constantes deestos sistemas destaca un estatuto jurídicodébil, una autonomía fiscal local comparati-vamente significativa, una proporción sinembargo modesta de los gobiernos localesen las finanzas públicas generales, un papelfuerte de la acción cívica y un énfasis en lademocracia local. En comparación con Euro-pa y el Extremo Oriente, estos sistemas pa-recen otorgar solamente un papel limitado ala administración local. No obstante, su papelestá mucho más institucionalizado y sólidoque en muchos países donde la descentrali-zación es reciente. Asimismo, el control delos niveles superiores es menor que en lamayoría de países desarrollados.

En los dos países, pero especialmente en losEstados Unidos, la gobernanza local continúapresentando una diversidad considerable.Los gobiernos locales están sujetos a regíme-nes jurídicos distintos en función del estado ola provincia, e incluso en función de las ciu-dades. A la vez, están vinculados a acuerdosintermunicipales formales e informales quedifieren en el interior de una misma área

metropolitana. Comparten una serie de ten-dencias comunes como son el crecimiento dela administración local y la transferencia decompetencias y responsabilidades hacia elnivel local, mientras que la búsqueda de nue-vos acuerdos intermunicipales o público-privados está en progresión.

En los Estados Unidos, la administración localse ha desarrollado en respuesta a los retosque suponía una descentralización extendida,un mayor control, la fragmentación territorialy un papel cada vez más limitado en la políticanacional. Los poderes de los gobiernos localesincluyen en algunos Estados la cláusula gene-ral de la competencia, como en Europa delNorte y, en particular, el número de emplea-dos de la administración local se encuentraentre los más elevados del mundo en porcen-taje de empleo público. A la vez, este aspectoasí como la proporción de los gobiernos localesen los gastos públicos continúan aumentando.

Los gobiernos locales canadienses poseentradicionalmente competencias y recursosfiscales más limitados que los de muchosestados de los Estados Unidos, pero quizáesta relación esté invirtiéndose. Los repre-sentantes de los gobiernos locales han utili-zado su influencia para fortalecer estascompetencias. Las nuevas unidades territo-riales y los nuevos poderes de urbanismo anivel metropolitano han cumplido con su de-sempeño y la confianza de los ciudadanos enlos gobiernos locales permanece elevada.


04 PCc America Latina 2/10/08 00:12 Página 96

AMÉRIC A LATINAMMAARRII OO RROOSS AALLEESS

SSAALLVVAADDOO RR VVAALLEENN CCIIAA CCAARRMM OONNAA11


AAMMÉÉRRIICCAA LLAATTIINNAA98 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

1. En el desarrollo de este trabajo han sido muy importantes los apoyos, información y sugerencias

entregados gentilmente por Edgardo Bilsky de CGLU, Iván Finot de la CEPAL, Andrew Nickson

de la U. de Birminghan; Guillermo Tapia y Néstor Vega de FLACMA, a quienes agradecemos la ayuda.

No obstante, la responsabilidad final por las afirmaciones y datos es de los autores.


99

Introducción

Latinoamérica está conformada por el con-junto de países ubicados en el extenso terri-torio que va desde el Río Bravo hasta Tierradel Fuego. Sus subregiones son: Mesoamé-rica, con México y América Central (Guate-mala, Costa Rica, El Salvador, Honduras,Nicaragua y Panamá); las Antillas, con Cu-ba, República Dominicana y Haití2; y Américadel Sur, compuesta por los Países Andinos(Colombia, Ecuador, Bolivia, Perú, Venezue-la) y el Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile,Paraguay y Uruguay).

En América Latina habitan 540 millonesde personas, mestizaje de población indí-gena originaria, colonizadores españolesy portugueses, descendientes de escla-vos africanos, varias oleadas posterioresde migrantes europeos y otros gruposdiversos. Es la más urbanizada de lasregiones en desarrollo: 77,8% de sushabitantes vive en ciudades, aunqueel nivel de urbanización varía entre el93% en Venezuela y el 42% en Haití (vercuadro 1).

Los países latinoamericanos presentangrados de desarrollo muy diferentes. Sibien el PIB per cápita medio regionalasciende a 4.044 US $ (CEPAL, 2005), esuno de los continentes con mayordesigualdad en la distribución de la ri-queza. Casi el 40% de la población viveen situación de pobreza. Esta desigual-dad incide desfavorablemente en el avan-ce democrático y en el ejercicio pleno de

la ciudadanía (Informe de Desarrollo Hu-mano, PNUD, 2005).

Las formas de los Estados son diversasdada la heterogeneidad de los más de100 estados o provincias en los paísesfederales; 250 regiones o departamentosen las naciones unitarias y los más de 16mil gobiernos locales –municipios, dis-tritos, cantones o comunas– en todo elsubcontinente. Países extensos –comoBrasil, México, Argentina y Venezuela–adoptan el sistema federal, con al menosdos niveles de gobiernos subnacionales.Las otras naciones optan por ser estadosunitarios.

En Latinoamérica prevalece el régimenpresidencial, con claro predominio delejecutivo nacional sobre los otros pode-res del Estado. A partir de 1980, los regí-menes autoritarios, entonces mayoritariosen la región, son reemplazados paulatina-mente por gobiernos democráticos, que esti-mulan la elección popular de las autoridadeslocales.

En 1980 pocos países elegían democráti-camente a las autoridades locales. Ac-tualmente, todas las naciones poseengobiernos municipales elegidos por sufra-gio universal (ver cuadro 2). La mayorparte de los países democratiza y refor-ma sus Estados, mediante transformacio-nes institucionales, políticas y jurídicasde las cuales son parte la descentraliza-ción3 y el fortalecimiento de los gobiernossubnacionales4.

En Latinoamérica

prevalece el

régimen

presidencial, con

claro predominio

del ejecutivo

nacional sobre los

otros poderes del

Estado

2. Los países de habla inglesa (Antigua, Barbados, Granada, Jamaica, Santa Lucía, Trinidad y Tobago) no son abordados en este

estudio. Tampoco Puerto Rico y los territorios de ultramar de Francia, Reino Unido y Países Bajos. Sobre Haití sólo se hace una

breve mención. No son tampoco abordados Surinam y Guyana.

3. Entendemos por descentralización, en su sentido amplio, un proceso de traspaso de poder y competencias desde el Estado central

a los niveles intermedios y locales de gobierno y administración. Distinguimos entre la descentralización política o devolución –con

traspaso de competencias y recursos, en un marco de autonomía local– de una descentralización administrativa o

desconcentración, cuando se asignan competencias y destinan recursos sin autonomía. Ambos procesos son acompañados de

diversos grados de descentralización fiscal, es decir, de las capacidades para establecer, recaudar y administrar recursos

financieros para operar competencias y servicios. Estos tres procesos se suelen combinar entre sí de manera compleja.

4. Valadés, Diego y Serna José María, 2000; Carbonell, Miguel 2004; Fix, Héctor y Valencia, Salvador, 2005.



Cuadro 1 Indicadores de Desarrollo en América Latina 2005 (1)

País Tipo de PIB por PIB habitante por % población Lugar en ranking % poblaciónEstado habitante CEPAL poder real de compra bajo la línea mundial IDH urbana

en $ US PNUD en $ US de pobreza (2) 2005

AArrggeennttiinnaa Federal 4.747 13.298 26,0 36 91,8

BBoolliivviiaa Unitario 990 2.720 63,9 115 64,2

BBrraassiill Federal 4.250 8.195 36,3 69 83,4

CChhiillee Unitario 7.085 10.874 18,7 38 86,6

CCoolloommbbiiaa Unitario 2.663 7.256 46,8 70 76,6

CCoossttaa RRiiccaa Unitario 4.632 9.481 21,1 48 62,6

CCuubbaa Unitario 2.797 » » 50 76,1

EEccuuaaddoorr Unitario 2.761 3.963 48,3 83 62,8

GGuuaatteemmaallaa Unitario 2.492 4.313 60,2 118 50,0

HHaaiittíí Unitario 454 1.892 » 154 41,8

HHoonndduurraass Unitario 1.139 2.876 74,8 117 47,9

MMééxxiiccoo Federal 7.239 9.803 35,5 53 76,5

NNiiccaarraagguuaa Unitario 896 3.634 69,3 112 56,9

PPaannaammáá Unitario 4.797 7.278 33,0 58 65,8

PPaarraagguuaayy Unitario 1.201 4.813 60,5 91 58,4

PPeerrúú Unitario 2.841 5.678 51,1 82 72,6

RR.. DDoommiinniiccaannaa Unitario 3.815 7.449 47,5 94 65,6

SSaallvvaaddoorr Unitario 2.469 5.041 47,5 101 57,8

UUrruugguuaayy Unitario 4.860 9.421 18,8 43 91,9

VVeenneezzuueellaa Federal 5.275 6.043 37,1 72 92,8

AAmméérriiccaa LLaattiinnaa 44..447711 3399,,88

FFuueenntteess:: 1) CEPAL, 2006; Informe de Desarrollo de Naciones Unidas, 2006. 2) El Índice de Desarrollo Humano Alto: abarca desde el 1 al 63; Medio: del 64 al 146; Bajo: del lugar 147 al 177.


101

No obstante, la profundidad de las refor-mas y su impacto difieren de un país aotro. Mientras que Argentina, Brasil, Méxi-co –las tres naciones más extensas– danmayor impulso al federalismo, los paísesunitarios amplían el rol de los municipios ycrean administraciones intermedias en lasregiones y/o departamentos.

En América del Sur, Argentina, Brasil, Bo-livia, Chile, Colombia y Ecuador redistri-buyen competencias y recursos en favorde los gobiernos subnacionales5. En Perú,la descentralización iniciada en los 80 serevierte en los 90, pero se recupera apartir del 2000. En Venezuela, la descen-tralización de los 90 se confronta en añosrecientes a reformas que pueden afectarla institucionalidad local. En Uruguay yParaguay la descentralización es aún inci-piente.

México avanza en un “nuevo federalismo”,mediante la apertura del sistema políticoy una mayor alternancia democrática. Lasreformas jurídicas y financieras favore-cen a los gobiernos subnacionales, perolos progresos son más lentos en el nivelmunicipal.

Los países centroamericanos evolucionanmás lentamente. Guatemala y Nicaraguaemiten leyes de descentralización. Hon-duras y El Salvador incrementan el montode las transferencias financieras a losmunicipios. Costa Rica y Panamá regis-tran avances menores: en la primera seintroduce la elección popular de alcaldes(2002) y en la segunda se eleva a rangoconstitucional la descentralización.

Desde hace diez años en RepúblicaDominicana la descentralización es temade la agenda pública, se incrementa losrecursos municipales y se apruebannuevas leyes favorables al régimenmunicipal. Cuba permanece centralizaday Haití confronta un severo problema degobernabilidad, aunque acaba de reali-zar las primeras elecciones locales envarios años.

I. Evolución de los gobiernossubnacionales

La tensión entre centralización y descen-tralización ha estado presente en laregión desde antes de la construcción delos Estados nacionales. Herencia del pa-sado colonial, el centralismo de las coro-nas española y portuguesa se resquebrajadurante la época de la Independencia,cuando Cabildos abiertos en las principa-les ciudades realizan pronunciamientosemancipadores contra las autoridadescoloniales.

Durante el siglo XIX, en las incipientesnaciones latinoamericanas se sucedenguerras y conflictos que confrontan agrupos federales contra otros unitarios. Alo largo del siglo XX, dichas naciones op-tan por la centralización política y econó-mica, en deterioro de las entidadesintermedias y los municipios. Ya en el si-glo XX, después de la Segunda GuerraMundial, la planificación nacional y laspolíticas de sustitución de importacionesrefuerzan las tendencias centralistas quesólo menguan en el último tercio del si-glo, consecuencia de sucesivas crisis eco-nómicas y políticas.

I.1. Los ciclos descentralizadores

Durante las décadas de los 80 y los 90, latransición democrática se combina con lasreformas del Estado y la descentraliza-ción. Se percibe que el centralismo estáagotado, se busca liberalizar las economíasy reducir el gasto estatal, consideradoineficiente. Es posible distinguir dos ciclosdescentralizadores: uno más económico yneoliberal, otro con mayor énfasis en losaspectos sociales y democráticos6.

El primer ciclo descentralizador sedesarrolla a partir de los 80, en uncontexto de crisis de la deuda y alta infla-ción, y busca reducir el tamaño de laadministración central, eliminar el déficitfiscal y potenciar el mercado. Las econo-mías sufren fuertes ajustes estructurales, se

Durante el siglo

XIX, en las

incipientes

naciones

latinoamericanas

se suceden guerras

y conflictos que

confrontan a

grupos federales

contra otros

unitarios

5. El concepto

gobiernos

subnacionales se

refiere tanto a los

gobiernos

estaduales –o

intermedios– como

a los municipios

también

denominados

gobiernos locales.

6. Finot, Ivan, 2001 y

Wiesner, Eduardo

2003.


AAMMÉÉRRIICCAA LLAATTIINNAA102

transfiere la prestación de algunos servi-cios a los gobiernos subnacionales y seprivatizan otros, incluidas las empresas esta-tales. Aunque la situación varía de un país aotro, este primer ciclo de políticas nogenera los resultados esperados, aunquesí produce severos problemas sociales,económicos y políticos.

El segundo ciclo descentralizador se ubica afines de la década de los 90, en medio deseveras crisis financieras y sociales que

afectan a países como Argentina, Bolivia,Brasil, Ecuador, México, Perú y Venezuela.Integra estrategias correctoras del paradig-ma neoliberal, que incluyen políticas socia-les y mayor preocupación por el desarrollodemocrático y la participación ciudadana. Elmovimiento descentralizador es estimuladopor el progreso de la gestión de muchosgobiernos locales en la región7.

Pero estos grandes ciclos se traducen y ex-presan de modo diferente en cada subre-


7. Surgen gobiernos

locales de gestión

paradigmática,

como ocurre con

Curitiba o Porto

Alegre, en Brasil;

Villa El Salvador, en

Perú; Bogotá, en

Colombia;

Cotacachi y

Guayaquil, en

Ecuador; Santiago

de Chile; Mérida,

San Pedro Garza

García o San

Nicolás de los

Garza, en México;

Rafaela en

Argentina; o La

Paz, en Bolivia,

entre muchos

otros.

8. Los gastos

subnacionales

como indicador de

descentralización

son limitados ya

que mezclan gastos

municipales con

gastos de entes

federativos. Por

ejemplo el alto

gasto de las

provincias en

Argentina no

significa más gasto

municipal.

Cuadro 2 Evolución de la Descentralización en América Latina8 1980-2005

(% Gasto de Gobiernos Intermedios y Locales en Gasto Gubernamental Total)

Brasil 2002 42.1

Brasil 1980 32,4 Argentina 2004 41,6

Colombia 1982 26,3 México 2000 31,9

Argentina 1980 22,2 Colombia 2005 29,8

México 1980 22,0 Bolivia 2005 29,5

Ecuador 1980 18,3 Perú 2005 26,8

Bolivia 1986 14,8 Ecuador 2004 22,1

Promedio América Latina 11,6 Promedio América Latina 18,8

Perú 1990 9,1 Chile 2005 15,0

Uruguay 1980 8,6 Uruguay 2005 13,2

Salvador 19 78 5,8 Guatemala 1997 13,0

Paraguay 1980 5,5 Salvador 2005 8,7

Guatemala 1980 4,5 Paraguay 2005 7,0

Costa Rica 1980 4,0 R. Dominicana 2004 7,0

Chile 1980 3,7 Costa Rica 2005 6,0

R. Dominicana 1980 3,5 Nicaragua 2002 3,8

Nicaragua 1988 3,4 Panamá 2002 3,8

Panamá 1980 2,0

Fuente: Finance Yearbook FMI, Banco Mundial, Bancos Centrales, Fichas Nacionales

Elaboración: Mario Rosales


103

gión y tipo de nación. Los países federalesrefuerzan principalmente los niveles inter-medios de gobierno y, luego de ellos, a losmunicipios. De este modo:

Brasil es uno de los países más descentra-lizados de la región9, con una tradición fe-deral que se remonta al nacimiento de laRepública, a finales del siglo XIX. Lasprincipales tentativas de reducir el fede-ralismo en beneficio del Estado central seproducen en la presidencia de GetulioVargas (1937-45) y durante los gobiernosmilitares (1964-1985). Finalizado el perí-odo autoritario, se impulsa la descentrali-zación para superar la crisis del Estado.Así, la Constitución de 1988 define al Bra-sil como una “Unión indisoluble de esta-dos y municipios y del distrito federal”, serefuerzan las autonomías y aumentan lascompetencias y potestades locales. Losmunicipios pasan a recibir estatuto y tra-tamiento de entes federados, siendo con-siderados una esfera con autonomía degobierno definida por la Constitución Fe-deral. En 1993, la hiperinflación y el so-breendeudamiento del Estado empujan algobierno nacional a una recentralizaciónfiscal, saneando y privatizando bancos yservicios públicos de los estados. En el2003, el gobierno de Lula promueve unmayor diálogo y una mayor coordinaciónentre el nivel federal y los municipios através de la Secretaría de Asuntos Fede-rativos, vinculada a la Presidencia de laRepública, cuya misión es construir unnuevo pacto federativo entre los tresniveles de gobierno –municipal, estadualy federal. También se crea el Ministerio delas Ciudades para establecer una políticanacional de desarrollo urbano que garan-tice el “derecho a la ciudad”, apoyándoseen los municipios para la ejecución depolíticas de redistribución de los ingresosy programas sociales, como “Hambre Ce-ro”. En marzo del 2003, en la VI Marchaen Defensa de los Municipios, el gobiernofederal y las entidades municipalistas fir-maron un protocolo que creó el Comité deArticulación Federativa –CAF. Este comitése tornó el principal espacio de negocia-

ción entre la Unión Federal y los muni-cipios, haciendo evolucionar distintospuntos de interés de los municipios bra-sileños, como las cuestiones del salario-educación, del transporte escolar, de lasreformas fiscales y de las provisiones dejubilación, entre otros.

En Argentina, hay una histórica y proble-mática relación entre el gobierno federaly las provincias. Ya la Constitución de1853 intenta regular esas relaciones ytraspasa a las provincias el apoyo al régi-men municipal. Después de los gobiernosmilitares (1976-1983) se revisa la cen-tralizada repartición de poderes y recur-sos. En la siguiente década, el gobiernonacional y las provincias redefinen lasreglas de financiamiento mediante la co-participación, que aumenta las transfe-rencias a cambio de la disminución de lafiscalidad local y de privatizaciones de losservicios. La reforma constitucional de1994 retoma aspectos esenciales de lacoparticipación fiscal entre el gobiernocentral y las provincias. Asimismo se re-conoce la autonomía municipal y se dotaa la ciudad de Buenos Aires, capital del país,de un gobierno local autónomo. No obs-tante, sigue siendo potestad de las pro-vincias definir el régimen municipal, porlo que entre ellas se observa una gran di-versidad de situaciones10.

Durante el siglo XX México vive un proce-so de expansión y ampliación del nivelcentral, según las normas de la Constitu-ción de 1917. El gobierno nacional absor-be competencias locales así como susfuentes de ingreso, en detrimento de losgobiernos subnacionales. Durante los años1977, 1983 y 1999, las reformas constitu-cionales favorecen a los municipios al intro-ducir el pluralismo político en los cabildos,fortalecer la hacienda y los servicios públicoslocales. En los 90, el gobierno nacionalemprende políticas para favorecer a losentes subnacionales mediante el “nuevofederalismo”. El pluralismo y la al-ternancia política facilitan la reactivaciónlocal. En 1994, se aprueba el estatuto del

9. Más del 40% del

gasto público es

realizado por los

estados y

municipios y la

distribución de

recursos entre los 3

niveles del Estado

es la más equitativa

de la región.

10. Muchas provincias

suelen restringir la

autonomía local de

los pequeños

municipios. Por

ejemplo, en la

provincia de

Santiago del Estero

sólo cinco de 126

municipios gozan

de plena

autonomía.

Brasil es uno de los

países más

descentralizados

de la región, con

una tradición

federal que se

remonta al

nacimiento de la

República, a fines

del siglo XIX



Gobierno del Distrito Federal de México yen 1997 se elije por voto popular a su Jefede Gobierno. Los municipios mexicanosson organizados por los Estados, pero si-guen siendo dependientes del gobiernonacional. Sin embargo, surgen experien-cias innovadoras en muchos municipios yse moderniza su gestión.

Aunque formalmente Venezuela posee unsistema federal, es un país fuertementecentralizado, situación agudizada por elmodelo de financiamiento del gasto pú-blico sustentado en la distribución de larenta petrolera. En 1989, la Ley Orgánicade Descentralización, Delimitación y Tras-ferencias del Poder Público impulsa el pro-ceso de descentralización, cuyo primerlogro es la elección directa de alcaldes ygobernadores. El proceso se estanca en lasegunda mitad de la década. En 1999, laConstitución Bolivariana parece relanzarel proceso, pero supedita la autonomíamunicipal a una Ley Orgánica del PoderPúblico Municipal y sus competencias fis-cales a una Ley Nacional (2005). La ten-sión entre centralismo y autonomía localse acrecienta con la Ley de los ConsejosComunales (2006) que crea una red deorganizaciones locales directamente vin-culada a la Presidencia, para canalizarlos financiamientos. A inicios de 2007,se aprueba la Ley de Habilitación Legis-lativa, que autoriza al gobierno nacionala regular los estados provinciales ymunicipios.

En los países unitarios, el debate descen-tralizador se centra en las relaciones entreel gobierno nacional y los municipios. Elproceso avanza de manera más lenta en elnivel intermedio que es, de hecho, un arti-culador con el nivel nacional. En la mayorparte de los países sudamericanos y cen-troamericanos las administraciones inter-medias dependen del poder central y estána cargo de un funcionario designado poraquél, aunque hay una tendencia a la elec-ción popular de las autoridades inter-medias, como ocurre en Colombia, Perú,Ecuador, Bolivia y Paraguay.

La descentralización en los países andi-nos se realiza mediante profundas refor-mas constitucionales y legislativas, enprocesos relativamente breves.

En Colombia, después de la extrema cen-tralización de los 60 y 70 , de la crisis po-lítica expresada en las “huelgas cívicas”de los 70 y principios de los 80, se inicia amediados de esa última década un claroproceso descentralizador. La Constituciónde 1991 sienta las bases de un régimenterritorial unitario y descentralizado, conautonomía de los entes territoriales: de-partamentos, municipios y distritos. Secrean, además, territorios indígenas, re-giones y provincias (para reagrupar de-partamentos y municipios limítrofes). Seestablece, asimismo, la elección directade alcaldes (1986) y de gobernadores de-partamentales (1992). A lo largo de los90 se promulga una frondosa legislaciónque reglamenta diversos aspectos de lagestión local, como los mecanismos detransferencia y participación, la distribu-ción de competencias y la organizaciónterritorial. A fines de los noventa, el en-deudamiento de los gobiernos nacional ysubnacionales y la crisis económica obli-gan a revisar el sistema de transferenciase imponen un régimen de austeridad enlos gastos, junto a una redistribución delas competencias.

Bolivia realiza un original proceso des-centralizador, que reconoce su naturalezamultiétnica y pluricultural, mediante elfortalecimiento de los dos niveles de go-bierno subnacional: municipios y depar-tamentos. Después de décadas, en 1987se realizan elecciones municipales. En1994 se aprueba la Ley de ParticipaciónPopular, que fortalece política y finan-cieramente a los municipios y estimula laparticipación de las comunidades debase. En 1995, la Ley de Descentrali-zación Administrativa beneficia a los de-partamentos intermedios, dotándolos deasambleas electas. En 1999, se promulgala nueva Ley de Municipalidades. El pre-fecto departamental es inicialmente de-

La

descentralización

en los países

andinos se realiza

mediante

profundas

reformas

constitucionales

y legislativas,

en procesos

relativamente

breves



105

signado por el gobierno nacional, pero en2006 se le elige por medio del sufragiopopular. Ese año, tras una larga crisis so-cial y política, asume el gobierno Evo Mo-rales quién convoca a una AsambleaConstituyente, donde las cuestiones re-gionales, municipales y de las comunida-des indígenas tienen atención primordial.Los departamentos más ricos, en particu-lar los de Oriente, reclaman una mayorautonomía

En Ecuador, en medio de una profundacrisis política y social, que lleva a la caí-da de varios presidentes y a la dolariza-ción de la economía, la Constitución de1998 ratifica la descentralización, des-concentración y participación. La ley deJuntas parroquiales (2000), el Plan deDescentralización y el reglamento de laLey de Descentralización y ParticipaciónSocial de 1997 (2001), y las reformas ala ley del Régimen Municipal (2004)enfatizan el mejoramiento de los servi-cios y la obligatoriedad de la transferen-cia de competencias. Se reconocen dosniveles principales de gobiernos autóno-mos: provincias y cantones (munici-pios). Sin embargo, el nivel provincialestá limitado por sus escasas competen-cias y recursos y por la coexistencia dedos autoridades: una electa, el Prefecto;otra designada por el gobierno central,el Gobernador. Los alcaldes y presiden-tes de Concejo (en los municipiospequeños) son electos desde 1935;todos ellos son electos como alcaldesdesde 1988.

En Perú, la Reforma Constitucional demarzo de 2002 enfatiza en la creación delos gobiernos regionales, con lo que sereinicia una descentralización, primerocongelada y luego revertida, durante elgobierno autoritario de Alberto Fujimori.Ese mismo año se aprueba la Ley deBases de la Descentralización, a la queseguirán durante el periodo 2002 al 2005diversas normas entre las cuales desta-can la Ley de Gobiernos Regionales, unanueva Ley Orgánica de Municipalidades,

la Ley de Descentralización Fiscal y la LeyMarco de Presupuestos Participativos. Ennoviembre de 2006, se elige por primeravez mediante elección popular a los go-bernadores regionales. En Perú coexistenvarios niveles de gobierno y/o admi-nistración: el gobierno nacional, las re-giones, las municipalidades provinciales(ciudades) y las municipalidades distri-tales.

Los Estados unitarios del Cono Sur –Chi-le, Uruguay y Paraguay– realizan refor-mas descentralizadoras adecuadas a suspropias particularidades.

Chile es un país centralizado desde me-diados del siglo XIX. No obstante, en1891, después de una breve guerra civil,se promulga la Ley de la Comuna Autó-noma, muy avanzada para la época. Sinembargo, la norma no logra operar y laConstitución de 1925 recentraliza elpaís. Durante la década de los 80, el ré-gimen militar aplica una descentraliza-ción administrativa que traspasa a losmunicipios la administración de la saludprimaria, la educación básica y media yla gestión de los subsidios sociales. Conel retorno democrático de 1990, el paísavanza hacia una descentralización máspolítica con la elección directa de los al-caldes y concejales en 1992. En 1993,se crean 13 gobiernos regionales, aun-que con intendentes designados por elgobierno nacional. En los años posterio-res, se asigna a los municipios nuevascompetencias, tareas y recursos (re-formas a la Ley Orgánica Municipal de1999-2000).

En Uruguay, se identifica al gobierno lo-cal con el nivel departamental, que in-cluye varios centros poblados y poseeuna extensión y población muy superiora la media de los municipios latinoame-ricanos (cuadro 2). Tras el retorno a lademocracia en 1985, la reforma consti-tucional de 1996 consagra por primeravez la obligación del Estado de formularpolíticas de descentralización para “pro-

Los Estados

unitarios del Cono

Sur –Chile, Uruguay

y Paraguay–

realizan reformas

descentralizadoras

adecuadas a sus

propias

particularidades



mover el desarrollo regional y el bienes-tar social”. Se define que las eleccionesdepartamentales se realicen en fechadiferente a las nacionales y se distinguemejor las Juntas Locales del nivel depar-tamental, aunque no se ha legislado aúnpara su aplicación. Los 19 intendentesmunicipales departamentales se elijenmediante elecciones directas desde196611. Actualmente se debate un pro-yecto de ley sobre descentralización.

En Paraguay, después de 35 años dedictadura (1954 a 1989), se realizan lasprimeras elecciones de intendentesmunicipales en 1991, y las primeras elec-ciones de gobernadores y consejos de-partamentales en 1992. La constituciónde 1992 reconoce la autonomía políticamunicipal en el control de sus asuntos, enel cobro de impuestos y en la gestión desus gastos. La autonomía de los depar-tamentos es mucho más limitada. En elaño 2000 se crea el Consejo Nacional deDescentralización del Estado. Sin embar-go, a pesar del nuevo marco constitu-cional y de la democratización, no se hareformado aún el Código municipal y elgobierno nacional y el poder legislativo si-guen ejerciendo un fuerte control sobrelos municipios.

Los países centroamericanos promulganlegislaciones descentralizadoras, siendo suprincipal desafío lograr su implementacióny, sobre todo, ampliar la escasa capacidadfinanciera de los municipios.

• En Costa Rica la reforma al CódigoMunicipal de 1998, permite el año 2002la elección directa del recién creadocargo de alcalde (antes había un ejecu-tivo municipal profesional). También seaprueba, mediante la reforma constitu-cional del 2001, el aumento gradual denuevas competencias y transferenciasde recursos a los municipios, hasta al-canzar el 10% del presupuesto na-cional. No obstante, surgen fuertesresistencias y no se legisla aún para suimplementación.

• El Salvador, elabora de manera concer-tada la Estrategia Nacional de Desa-rrollo Local (ENDL) con lineamientosestratégicos para la descentralizaciónque debe llevarse a cabo durante elperíodo 1999-2004. Se expide una leyque incrementa las transferencias fi-nancieras a las municipalidades (1998,revisada en 2005) y se realizan re-formas al Código Municipal (2005).

• En Guatemala se dicta la Ley Generalde Descentralización mediante el De-creto 14-2002. También entran en vi-gencia en el 2002 el nuevo CódigoMunicipal y la Ley de Consejos de De-sarrollo Urbano y Rural; se promulgala Ley del Catastro (2005); se apruebala Política Nacional de Descentraliza-ción del Organismo Ejecutivo (2005).

• En Honduras se aprueba en 1994 elPlan Nacional de Descentralización yDesarrollo Municipal y se crea la Comi-sión Ejecutiva para la Descentralizaciónque elabora el Plan de Acción 1995-1998, que no se cumple. Se retoma eltema en el año 2000, vinculándolo conla erradicación de la pobreza. En 2003se expide una nueva Ley de Ordena-miento Territorial y en 2004 la Ley deDescentralización del Servicio de Agua.Están en proceso otras reformas a laLey de Municipalidades.

• En Nicaragua las reformas constitu-cionales de principios de los 90 for-talecen el poder y financiamientopropio de los municipios y reafirmanla autonomía de las dos regiones de laCosta Atlántica creadas en 1987. Enel 2003, se define una política de des-centralización como eje transversalde la Estrategia Reforzada de Comba-te y Erradicación de la Pobreza (ERCERP).Entre el 2002 y el 2004 se promulganla Ley de Régimen de PresupuestoMunicipal, la Ley de ParticipaciónCiudadana y las Leyes de Transferen-cias Financieras y de Solvencia FiscalMunicipal.

Los países

centroamericanos

promulgan

legislaciones

descentralizadoras,

siendo su principal

desafío lograr su

implementación y,

sobre todo, ampliar

la escasa

capacidad

financiera de los

municipios


11. El término

intendente se

acuña durante las

reformas coloniales

del siglo XVII. Tales

funcionarios

desplazan a los

alcaldes mayores.

En Uruguay los

intendentes están a

cargo de los

departamentos,

asistidos por un

concejo de ediles,

en desmedro de las

juntas locales.


107

• Panamá eleva a rango constitucionalla descentralización del Estado en sureforma constitucional de 2004 y de-fine un nuevo marco jurídico paralas provincias, municipios y corre-gimientos12.

Finalmente, en los países del Caribe dehabla castellana:

• En República Dominicana, las autori-dades del nivel provincial son desig-nadas por el gobierno central, siendoel municipio el único nivel de gobiernolocal electo. Dentro de las principalesreformas recientes, se debe men-cionar la división del Distrito Nacionalen varios municipios en el 2001 y laley del 2003 que permite aumentar lastransferencias a los municipios. Du-rante el año 2007 se contempla laconvocatoria a una Constituyente den-tro de cuyas prerrogativas se incluiríala profundización de la descentraliza-ción. Recientemente, se acaba deaprobar una Ley de Presupuesto Parti-cipativo y se está discutiendo unanueva Ley de Municipios.

• En Cuba, la Constitución vigente des-de mediados de los años 70 reconocela existencia de 14 provincias y 169municipios, dotados de personalidadjurídica. Son administrados como ins-tituciones representativas, cuyos diri-gentes son electos en las Asambleasdel Poder Popular de su propia cir-cunscripción. Éstas se rigen según losprincipios de la “democracia socialis-ta” y dependen de los órganos supe-riores de gobierno. Su autonomía esmuy limitada.

I.2. Municipios, grandes ciudades y Áreas Metropolitanas

Los gobiernos y administraciones sub-nacionales de Latinoamérica son su-mamente heterogéneos. Entre losgobiernos intermedios –estados, provin-

cias o departamentos–, algunos poseenpoblaciones y capacidades productivasque superan la de ciertos países –comoocurre con São Paulo o Buenos Aires–otros son pequeños y económicamentepobres.

Por su parte, casi el 90% de los 16 milmunicipios de América Latina tienen me-nos de 50 mil habitantes: algunos ad-ministran territorios muy amplios, otrosson de tamaño exiguo. La mayoría en-frenta grandes dificultades financieras yrestricciones de recursos humanos y téc-nicos para ejercer plenamente sus com-petencias.

Para que la autonomía local opere efectiva-mente, la legislación de varios países esta-blece bases mínimas para crear unmunicipio: un territorio de tamaño razo-nable; población suficiente; y capacidadeseconómicas, sociales y políticas que asegu-ren una adecuada consistencia institucio-nal. Pero es frecuente que se establezcanmunicipios sin las bases económicas nece-sarias.

Por lo anterior, en algunos países se pro-duce una “atomización” municipal quegenera problemas tanto para la pres-tación de servicios municipales, como enla coordinación entre las instancias gu-bernativas intermedias y nacionales. EnBrasil, por ejemplo, del total de 5.562municipios, 1.485 se crean entre 1990 y2001. Ello motiva una enmienda consti-tucional –la 15/96–, para precisar los re-quisitos en la formación de dichascorporaciones. México tiene actualmente2.438 municipios y padece en varios Es-tados de atomización municipal13.

En ciertos países unitarios también se ob-serva fragmentación municipal. Así, Co-lombia tiene 1.099 municipios y Perú másde dos mil municipalidades provinciales ydistritos. En Bolivia, a partir de la ley deParticipación Popular (1994) se crean 198nuevos municipios, con un total de 327en todo el país.

12. Los corregimientos

son entidades

submunicipales que

tienen carácter

electivo. En efecto,

la Constitución de

Panamá dispone

que debe haber un

concejo municipal

en cada distrito, en

el cual se integran

los representantes

de corregimiento

que hayan sido

electos en su

circunscripción.

13. En Oaxaca existen

570 municipios; en

Puebla 217; en

Veracruz 212 y en

el Estado de México

124.



Más de la mitad de la población latinoame-ricana habita en ciudades de más de unmillón de habitantes. Existen 50 ciudadesde ese tamaño y cuatro de ellas estánentre las 10 ciudades más grandes delmundo: São Paulo (17,8 millones de habi-tantes), Ciudad de México (16,7 millones),Buenos Aires (12,6 millones) y Río de Ja-neiro (10,6 millones). Otras tres urbes po-

seen poblaciones de más de 5 millones(Bogotá, Lima y Santiago de Chile) y variassuperan los 3 millones (Belo Horizonte,Salvador de Bahía, Fortaleza, Porto Alegrey Recife en Brasil; Caracas en Venezuela;Santo Domingo en República Dominicana;y Monterrey y Guadalajara en México). Haytambién un gran número de ciudades detamaño intermedio –entre 100 mil y un mi-


Cuadro 3 Número de Gobiernos Subnacionales y Población

Población Promedio Países Federales Países Unitarios Elecciones municipales

País (En miles de de Población Estados Municipios Regiones Municipios democráticas y/o después de habitantes) Provincias Departamentos periodos autoritarios

BBrraassiill 190.127 34.183 26 5.562 1986

MMééxxiiccoo 107.537 44.091 32 2.439 1977

CCoolloommbbiiaa 47.078 42.837 32 1.099 1986

AArrggeennttiinnaa 38.971 17.531 23 2.223 1983

PPeerrúú 28.349 13.695 25 2.070 1981

VVeenneezzuueellaa 27.031 80.690 24 335 1992

CChhiillee 16.436 47.641 15 345 1992

EEccuuaaddoorr 13.408 61 224 22 219 1935

GGuuaatteemmaallaa 13.018 39.211 22 332 1986

CCuubbaa 11.400 67.456 14 169 «

BBoolliivviiaa 9.627 29.440 9 327 1987

RR.. DDoommiinniiccaannaa 9.240 60.789 32 152 1978

HHoonndduurraass 7.518 25.228 18 298 1982

SSaallvvaaddoorr 6.991 26.683 14 262 1984

PPaarraagguuaayy 6.365 27.554 17 231 1991

NNiiccaarraagguuaa 5.594 36.803 15 + 2 152 1990

regiones autónomas

CCoossttaa RRiiccaa 4.399 54.309 7 81 1948

PPaannaammáá 3.284 43.787 9 75 1996

UUrruugguuaayy 3.478 183.053 19 1985

TToottaall 554499 ..885511 3333..554488 110055 1100..555599 225511 55..883311

Fuentes: CEPAL 2005. Fichas país sobre la descentralización. Elaboración propia.


109

llón de habitantes– con un dinamismo de-mográfico y económico notables.

Dado su gran tamaño la mayoría de lasgrandes ciudades de América Latina y elCaribe abarca varios territorios municipa-les y, en algunos casos, más de un Estadoo provincia. Ciudad de México y su ZonaMetropolitana –definida en 1995– se ex-tienden sobre 41 municipios ubicados endos estados, además del Distrito Federal.Buenos Aires cubre el territorio de la ciu-dad autónoma de Buenos Aires y el de 32municipios de la provincia de BuenosAires; el Gran Santiago (Chile) integra 39municipios y São Paulo (Brasil) cuentacon 39 prefeituras.

La gestión territorial de las grandes ciu-dades constituye un problema mayor. Sibien varias ciudades capitales de Latino-américa poseen regímenes especiales–como Bogotá, Buenos Aires, Caracas,Lima, México o Quito–, son pocas lasque tienen un gobierno metropolitanopara gestionar de modo integrado elterritorio urbano. Entre estas últimasestá la Municipalidad Metropolitana deLima, dotada de un régimen especial confacultades y competencias de gobiernoregional de la Provincia de Lima14; elDistrito Metropolitano de Quito, creadopor ley en 1993, y el Distrito Metropo-litano de Caracas, en 200015. En Mon-tevideo, el gobierno nacional crearecientemente un Consorcio Metropoli-

tano que integra a las intendencias muni-cipales de Canelones, Montevideo y SanJosé, con 2 millones de habitantes. En lamayoría de las áreas metropolitanas só-lo operan mecanismos de coordinaciónde incidencia limitada16.

En América Central también existen algu-nas instituciones de coordinación como laCorporación del Área Metropolitana deSan Salvador –COAMSS– y la FederaciónMetropolitana de Municipalidades de SanJosé –FEMETROM–. Sus finalidades se li-mitan a la planificación y el ordenamientoterritorial.

Dada la alta complejidad de los proble-mas urbanos y territoriales, varios paísesensayan políticas de reordenamiento te-rritorial. Otros –como Argentina, Bolivia,Brasil, Colombia, Ecuador y ciertas nacio-nes de América Central– promueven lacreación de mancomunidades y otras for-mas asociativas para ayudar a resolver elproblema del pequeño tamaño de mu-chos municipios, lo que limita su capaci-dad de respuesta efectiva a las demandasde sus comunidades y ciudadanos.

En Bolivia funcionan 70 mancomunida-des municipales de desarrollo y presta-ción de servicios. En Argentina existen72 entes intermunicipales que agrupan a770 gobiernos locales en 22 provincias,orientadas a la promoción del desarrolloeconómico microregional, el desarrollo

Si bien varias

ciudades capitales

de Latinoamérica

poseen regímenes

especiales –como

Bogotá, Buenos

Aires, Caracas,

Lima, México o

Quito–, son pocas

las que tienen un

gobierno

metropolitano para

gestionar de modo

integrado el

territorio urbano

14. La Región Metropolitana de Lima fue creada por el Art. 33º Ley Nº 27783 de Bases de la Descentralización. Ver también los

artículos 65 y siguientes Ley Orgánica Nº 27867 de Gobiernos Regionales (modificada por la Ley Nº 27092), y el Art. 151 de

la Ley Orgánica Nº 27972 sobre los Municipios. El Alcalde de Lima Metropolitana ejerce como Presidente Regional, mientras

que el Concejo Metropolitano de Lima, órgano ejecutivo, ejerce como Consejo Regional y la Asamblea Metropolitana de

Lima, compuesta por un alcalde metropolitano, alcaldes de distrito y representantes de la sociedad civil y de organizaciones

de base de la provincia de Lima, ejerce como consejo consultivo y de coordinación regional.

15. Quito cuenta con una configuración relativamente descentralizada, dotada de un consejo y un alcalde metropolitano con

responsabilidad sobre la mayor parte del territorio. Caracas dispone de un sistema de gobierno municipal de dos niveles con

un alcalde metropolitano y un consejo legislativo elegido, cubriendo las zonas del Libertador (el distrito federal de Caracas

fue eliminado) y las municipalidades del vecino estado de Miranda.

16. Como el Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo en Buenos Aires o

experiencias de cooperación interinstitucional como la Cámara ABC de São Paulo (Sto André, São Bernardo, São Cayetano).



turístico y la preservación del medio am-biente. En Ecuador operan 20 mancomu-nidades con más de 100 municipios17 yse han establecido otro número similarde formas asociativas entre entes pro-vinciales, regionales y micro regionalespara impulsar el desarrollo. En Chilefuncionan más de 60 asociaciones regio-nales, subregionales y sectoriales demunicipios. En Colombia existen 44 aso-ciaciones de municipios –que repre-sentan a 454 gobiernos locales– quetrabajan conjuntamente en la prestaciónde servicios públicos, ejecutan obras orealizan funciones administrativas dele-gadas por los municipios asociados.

II. Finanzas, competencias y capacidades de gestión

II.1. Avances de la descentralización y las capacidades de financiamiento

El progreso del financiamiento de losgobiernos subnacionales se visualiza cla-ramente en el cuadro 3, aunque las cifrasutilizadas –con datos del FMI, BancoMundial y de Cuentas Nacionales– no sonsiempre homogéneas y deben ser valora-das con prudencia. En todo caso, es evi-dente el impacto fiscal positivo que hatenido la descentralización en todos lospaíses. El promedio simple de gasto des-centralizado en Latinoamérica sube del11,6% del gasto gubernamental total entorno al año 1980, al 18,8% entre 2002y 2005.

A partir de la información del gasto agre-gado de los gobiernos subnacionales (co-lumna 2 del cuadro) es posible realizar lasiguiente clasificación:

• Un primer grupo de países cuyo gastopúblico subnacional es superior al 20%del Gasto del Gobierno General, queincluye a países federales –Argentina,Brasil, México– y a varias naciones unita-rias –Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador.No obstante, en los países federales loesencial del gasto subnacional radica en

el nivel estatal o provincial, mientras elgasto público municipal es inferior al20% en Brasil y menor al 10% en Argen-tina y México18.

• Un segundo grupo de naciones tieneun grado intermedio de descentrali-zación fiscal –con un gasto públicosubnacional de entre el 10 y el 20%–que incluye a Chile, Uruguay y Gua-temala.

• Un tercer grupo de países –con unadescentralización fiscal incipiente– cu-yo gasto público subnacional es infe-rior al 10%, que integra a El Salvador,Paraguay, Costa Rica, Nicaragua, Pa-namá y República Dominicana.

• Sin embargo, si tomamos sólo el indica-dor del gasto municipal (columna 3 delcuadro) sólo tres países superan el 15%del gasto del gobierno general: Ecuador,Colombia y Brasil. Tres están en el 13%:Chile, Guatemala y Uruguay, aunque eneste último país los departamentos seacercan más del nivel intermedio que delnivel municipal por su tamaño. Tres másutilizan entre el 7 y 9% del GGG –Bolivia,Perú, El Salvador y Argentina– y el restose ubica entre el 7 y el 3,8% del mismoindicador: República Dominicana, CostaRica, Paraguay, México, Nicaragua yPanamá.

Dentro de los países mencionados, desta-ca Brasil que no sólo constituye el país demayor grado de descentralización fiscal,sino también aquel que muestra el mejorequilibrio de gasto entre los tres nivelesdel Estado (mayor equidad vertical).

Argentina, Brasil y Colombia han superadoprocesos críticos, derivados del excesivoendeudamiento de sus gobiernos subna-cionales y del gobierno central. Esto haobligado a realizar ajustes severos como esel caso de Colombia. No obstante, en esteúltimo país desde el año 2000 el balancefiscal de los gobiernos territoriales muestramejoras importantes y, desde 2002, pre-


17. Ejemplo en

Ecuador: la

Mancomunidad de

Municipalidades

para la

Rehabilitación del

Ferrocarril

Ecuatoriano, creada

mediante convenio

suscrito en junio

del 2005, por 33

municipalidades.

18. Se puede criticar

esta clasificación ya

que en los Estados

federales el índice

de los gastos

subnacionales

esconde la

centralización a

nivel de las

entidades

federativas.


111

senta un superávit fiscal creciente, apor-tando positivamente a los resultados delSector Público Consolidado. Al cierre de2004 el sector de regiones y gobiernos lo-cales presenta un alto superávit equivalen-te al 1,1% del PIB, situación que se repitelos años 2005 y 2006.

En los estados unitarios el peso de las enti-dades intermedias es menor, tanto porquesuelen depender parcial o totalmente delpresupuesto del gobierno central, como por-que con frecuencia sus ingresos propios sonde baja importancia. En general, en estospaíses los progresos de la descentralización

Cuadro 4 Evolución y Distribución del Gasto de los Gobiernos Nacional, Intermedios y Locales en América Latina

Países 1. Gasto del 2. Gasto Distribución del Gasto Gubernamental Total: Gobierno Nacional, Gobiernos

Sector de los Intermedios y Gobiernos Locales 2002-2005Público no GobiernosFinanciero Subnacionales 3. Gobierno 4. Gobierno 5. Gobierno 6. Gobierno ( % de PIB) (% Gasto Local Intermedio Nacional General

GobiernoGeneral)

AArrggeennttiinnaa 25,2 41,6 7,8 33,0 59,1 100,0

BBoolliivviiaa 30,0 29,5 8,5 21,0 70,5 100,0

BBrraassiill 24,6 (GC) 42,1 16,6 25,5 57,8 100,0

CChhiillee 34,2 15,0 13,2 1,8 85,0 100,0

CCoolloommbbiiaa 35,2 29,8 17,0 12,8 70,2 100,0

CCoossttaa RRiiccaa 25,5 6,0 6,0 » 94,0 100,0

RR.. DDoommiinniiccaannaa 19,3 (GC) 7,0 7,0 » 93,0 100,0

EEccuuaaddoorr 24,5 22,1 17,2 4,9 77,8 100,0

EEll SSaallvvaaddoorr 17,5 8,7 8,7 » 91,3 100,0

GGuuaatteemmaallaa 11,7 (GC) 13,0 13,0 » 87,0 100,0

HHoonndduurraass 34,1 5,6 5,6 » 94,4 100,0

MMééxxiiccoo 23,3 31,9 4,3 27,5 68,1 100,0

NNiiccaarraagguuaa 30,3 3,8 3,8 » 96,2 100,0

PPaannaammáá 24,8 3,8 3,8 » 96,2 100,0

PPaarraagguuaayy 33,3 7,0 5,2 1,8 93,0 100,0

PPeerrúú 19,2 (GG) 26,8 8,5 18,3 73,2 100,0

UUrruugguuaayy 29,6 13,2 13,2 » 86,8 100,0

VVeenneezzuueellaa 32,2 » » » » »

Fuentes: FMI Finance Yearbook 2002 al 2006; Banco Mundial; Banco de la República de Colombia; Contraloría General de la República de Chile;

“Descentralización Fiscal en C. América”, G. Espitia, CONFEDELCA, GTZ, 2004. “Descentralización en Ecuador”, CONAM; Ministerio de

Economía; Banco Estado, 2006. Fichas Nacionales. GC = Gobierno Central. GG = Gobierno General. Elaboración: MERO.


Víctor Hugo

Highlight

Víctor Hugo

Highlight

Víctor Hugo

Highlight

Víctor Hugo

Highlight


descansan más en los dinamismos de losmunicipios o gobiernos locales.

Las naciones con procesos de descentraliza-ción más claros mejoran visiblemente lasituación de infraestructuras, servicios y gra-dos de participación, en los territorios máspobres, alejados y rurales. Un ejemplo nota-ble lo constituye Bolivia, donde hay un incre-mento sustancial de los recursos que llegana los territorios alejados, así como del gradode organización y participación social de lascomunidades rurales.

Entre los países de grado de descentraliza-ción fiscal medio hay situaciones contradic-torias, como en Chile. Si bien hay avancesnotables en la democratización de los mu-nicipios, el nivel intermedio continúa de-pendiendo totalmente del gobierno central.Se da el caso curioso que la legislaciónhabla de “gobiernos regionales”, respectoal nivel intermedio desconcentrado (con unIntendente designado por el gobierno cen-tral) y sólo de “administración local” paralos municipios, pese a que éstos eligen asus autoridades locales, poseen ciertaautonomía, disponen de recursos propios yprestan una amplia gama de servicios.

II.2. Ingresos y capacidad tributaria de los entes intermedios y municipios

La autonomía política de los gobiernossubnacionales depende básicamente desu capacidad financiera, ligada a ingresospropios y estables, principalmente de ori-gen tributario, sobre los que ejerzancontrol directo. En América Latina, la res-tricción de la potestad tributaria es unade las principales limitaciones de los pro-cesos de descentralización. En la mayoríade los países los municipios carecen deautonomía para fijar tributos –tasas o im-puestos locales– y tienen un alto nivel dedependencia de las transferencias centra-les. No obstante la situación varía muchoentre un país y otro.

En los países federales la mayoría de los in-gresos proviene de la coparticipación fiscal,

no obstante se han reservado impuestospropios importantes al nivel intermedio.

• En Argentina, las provincias percibenimpuestos sobre rentas, bienes in-muebles, timbres y vehículos (64%,14,5%, 7% y 6% de los ingresos fisca-les en el 2004).

• Brasil ha dejado a los estados el impuestoa las ventas (Impuesto sobre Circulaciónde Mercancías y Servicios –ICMS), el querepresenta el 26% de los ingresos fisca-les nacionales.

• En México algunos estados reciben im-puestos sobre los ingresos personales ypor la adquisición de vehículos usados.Desde el 2005 se permiten impuestos lo-cales a las personas por la prestación deservicios profesionales, la enajenación,uso-goce temporal de bienes inmuebles oactividades empresariales.

• Venezuela sólo concede a los Estados lostributos del timbre y de las salinas.

En los países unitarios los tributos que co-rresponden a las entidades intermedias,cuando éstas existen, son pocos: por ejem-plo, sobre los alcoholes, tabacos, lotería ymatrícula de vehículos en Colombia19; regalí-as departamentales sobre la explotación dehidrocarburos en Bolivia. En el último caso,la cuantía del ingreso y el sistema de com-pensación a los departamentos no producto-res de hidrocarburos explica la importanciarelativa del gasto del nivel intermedio.

Salvo excepciones, los países unitarios nootorgan facultades a los municipios para de-terminar tributos. Normalmente se reservasu aprobación y los respectivos valores a le-yes de rentas municipales que expiden losgobiernos intermedios en los países federa-les o los gobiernos y parlamentos nacionalesen los unitarios.

Con excepciones, las potestades tributariasson semejantes entre los municipios de paí-ses federales y unitarios. Los tributos más

Salvo excepciones,

los países unitarios

no otorgan

facultades a los

municipios para

determinar tributos


19. En Colombia, en el

2000 los ingresos

tributarios de los

departamentos

corresponden al

10% del total

nacional, 1,8% del

PIB, mientras que

el de los municipios

se elevó al 15%,

2,7% del PIB.

Jaime Bonet,

Descentralización

fiscal y

Disparidades en

Ingreso Regional,

Banco de la

República, CEER,

nov. 2004.


113

comunes son el impuesto predial o inmo-biliario, el impuesto a la circulación de vehí-culos y sobre las actividades económicas(licencias para comercios e industrias o in-gresos de la industria y el comercio). En todala región el impuesto inmobiliario es la fuen-te más importante de ingresos municipales.Las excepciones son Argentina –donde estributo provincial–, El Salvador, dondecorresponde al gobierno central, y RepúblicaDominicana, que no lo posee. En cuanto alimpuesto por circulación de vehículos, tam-bién son excepciones Argentina y Brasil,donde es gestionado por los gobiernos inter-medios, y México que lo asigna al gobiernonacional.

En general la presión tributaria en AméricaLatina es baja (16,9% del PIB, CEPAL20), yesto es particularmente crítico en el nivellocal donde la capacidad de recaudación esdébil y lo recaudado generalmente represen-ta un porcentaje limitado del presupuestolocal. Por la heterogeneidad de territorios,población y riqueza de los municipios, el ren-dimiento de los impuestos y las tasas localeses extremadamente desigual. Los munici-pios urbanos de mayor desarrollo acceden arecursos propios significativos, lo que noocurre en los municipios pobres, rurales o deterritorios aislados.

En Brasil, los recursos fiscales propios repre-sentan casi el 32% del presupuesto en losmunicipios de más de 500 mil habitantes enel año 2000, pero sólo alcanza al 5% del pre-

supuesto en los municipios de menos de 20mil habitantes (72% del total de municipios).En Venezuela, el 50% de los municipios, conmenos de 50 mil habitantes, dependen en un80% de las transferencias nacionales, mien-tras que el 2% de los municipios de mayornúmero de habitantes dispone de un 90% derecursos propios. En Argentina, la recauda-ción propia alcanza el año 2000 al 48% deltotal de los ingresos, aunque en algunas pro-vincias no llega al 10%21. En Colombia, lorecaudado por Bogotá representa el 40% delos ingresos municipales totales en 2000.Algo similar ocurre con las metrópolis de lospaíses centroamericanos.

Esta desigualdad de la capacidad tributariase traduce en muchos países en una tenden-cia al estancamiento de la recaudación tribu-taria municipal que es reemplazada por unincremento de las transferencias, como enBolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala,México, Nicaragua y Venezuela22. En México,los ingresos propios municipales se man-tienen estables entre 1994 y 2004, mien-tras que las transferencias se multiplicanpor tres.

No obstante, la situación es variada y hayejemplos claros que la descentralización noinduce necesariamente la pereza fiscal. EnColombia los ingresos territoriales tienen uncrecimiento sostenido durante la última dé-cada y los ingresos municipales muestranmejor comportamiento que los departamen-tales23. El crecimiento de la participación de

Esta desigualdad

de la capacidad

tributaria se

traduce en muchos

países en una

tendencia al

estancamiento

de la recaudación

tributaria

municipal que es

reemplazada por un

incremento de las

transferencias,

como en Bolivia,

Ecuador,

El Salvador,

Guatemala, México,

Nicaragua

y Venezuela20. Citado por Óscar Cetrángolo, “Descentralización y Federalismo Fiscal: aspectos teóricos y práctica en

América Latina”, Seminario internacional, Arequipa, 30 y 31 de octubre de 2006. El país con la presión

fiscal más alta es Brasil (35,9%) y Guatemala con la más baja.

21. La principal fuente de recursos proviene de las tasas por servicios de alumbrado, barrido y limpieza,

ambiente y salubridad de empresas e industrias, mantenimiento vial y mejoramiento de

infraestructuras.

22. Cabe destacar el caso del Perú, donde la recaudación local aumenta a un ritmo inferior que las

transferencias (21 y 82% respectivamente entre 2003 y 2006), lo cual se debe a la aceleración del

proceso de transferencias de competencias y recursos desde 2002, Consejo Nacional

Descentralización, Informe 2005.

23. En términos reales, las rentas municipales aumentan el 28% entre 1996 y 2004, frente al 20% de las

departamentales, según la Contraloría General de la República: “Informe social. Evaluación a las

transferencias intergubernamentales 1994-2005” y Boletín de Coyuntura Fiscal 3 CONFIS, Ministerio

de Hacienda y Crédito Público, Colombia.



las entidades territoriales en los ingresoscorrientes de la Nación es acompañada deun ascenso del esfuerzo tributario territorial.Entre 1996 y 2004, en la gran mayoría de losmunicipios hay un aumento real de losingresos tributarios. La experiencia de losmunicipios en la última década no respaldala hipótesis de que un aumento de las trans-ferencias genere un retroceso en el recaudotributario local24.

Frecuentemente los municipios no poseenmecanismos suficientes para aumentar larecaudación, sea porque no recaudan di-rectamente o porque no tienen potestadpara fijar el nivel de imposición. En particu-lar, la recaudación del impuesto inmobiliariodista de ser eficiente por los catastros atra-sados, la falta de actualización de los avalú-os de bienes raíces, las excesivas exencionesy la baja cultura de cobro y pago de munici-pios y ciudadanos25. Sin embargo, la situa-ción varía de país a país y entre las propiasmunicipalidades. En Costa Rica, por ejem-plo, cuando los municipios asumen la ges-tión del catastro sus ingresos seincrementan de modo sustancial, pero elgobierno central cambia las reglas del juego,en perjuicio de los municipios que realizanun mayor esfuerzo fiscal26. En Ecuador, lalegislación obliga a revisar cada dos años lasevaluaciones catastrales, de un mínimo del2,5 por mil hasta llegar al 5 por mil.

La estructura de la fiscalidad local es a vecesarcaica e ineficiente e incide en bajos nivelesde recaudación. Por ejemplo, en RepúblicaDominicana la recaudación local reposa en70 tributos, pero los municipios sólo ingre-san el 30% de los mismos.

En los municipios centroamericanos los in-gresos tributarios representan, en promedio,el 0,58% del PIB. El aporte municipal al pro-ducto nacional es bajo, lo que se refleja en labaja tributación local. En El Salvador, Guate-mala y Nicaragua las municipalidadesdependen en gran medida de transferenciascentrales. En Nicaragua, la tributación localtenía una gran importancia en la décadapasada, gracias al Impuesto Municipal sobre

Ventas (ISV), pero éste disminuyó del 5% al1% de las ventas brutas.

En Costa Rica y Panamá, la debilidad de lastransferencias y sobre todo el bajo nivel decompetencias y de gastos municipales,hacen que los ingresos propios –impuestoslocales y tasas– representen entre el 96 y75% de los ingresos municipales. Algo simi-lar ocurre con Paraguay donde las transfe-rencias representan sólo el 11% de lospresupuestos municipales. Pero en este gru-po de países el buen nivel de ingresos pro-pios no es sinónimo de mayor autonomía,sino más bien indica el desinterés y falta deeficiencia de los sistemas distributivos de losgobiernos centrales en favor de los territo-rios menos favorecidos. En este sentido, elporcentaje alto de recursos propios contras-ta con los bajos presupuestos y las limitadascompetencias municipales.

II.3. Transferencias y financiamientoscompensatorios

Las transferencias de los gobiernos centra-les –o intermedios en los países federales–a los gobiernos locales se incrementandurante los últimos años. Pueden adoptarmodalidades libres o dirigidas y suelenincluir mecanismos compensatorios paralimitar los desequilibrios regionales. Lastransferencias libres apoyan las decisionessubnacionales autónomas y se financianmediante sistemas de coparticipación deimpuestos. Las dirigidas operan políticasnacionales –como salud y educación– eje-cutadas por los gobiernos subnacionales,con traspasos realizados mediante engo-rrosos sistemas de seguimiento, control yevaluación.

En América Latina se utilizan diversossistemas de transferencias –sobre ingre-sos fiscales o sobre el presupuesto nacio-nal–, con porcentajes fijos o variables,criterios de distribución por niveles degobierno y otras condiciones (ver recua-dro)27. Los criterios de distribución de lastransferencias integran distintos factores–población, niveles de pobreza, acceso a


24. Diferentes estudios

realizados

demuestran que no

hay evidencia

empírica suficiente

para afirmar la

existencia de

pereza fiscal, más

bien se verifica que

en las regiones con

mayor actividad

económica, la

descentralización

dinamiza el recaudo

de impuestos. Los

estudios muestran

que la hipótesis de

la existencia de

pereza fiscal carece

de fundamento.

25. Nickson, Andrew,

2006. Ciertas

ciudades hacen

esfuerzos para

mejorar el rezago

catastral del valor

comercial de los

inmuebles (Bogotá,

La Paz, Quito,

municipios de

Nicaragua). Entre

las medidas están

reestructurar el

marco legal,

modernizar la

recaudación,

sistemas

computarizados y el

auto avalúo.

26. Información

entregada por la

Unión Nacional de

Gobiernos Locales

de Costa Rica,

UNGL.

27. Martín, Juan y

Martner, Ricardo,

2004 pp. 77 y

siguientes; Finot,

Iván, 2001, pp. 87

y siguientes.


115

Cuadro 5 Sistemas de transferencias en América Latina

• AArrggeennttiinnaa. El Régimen de Coparticipación Federal con las provincias aporta el 57% de la recaudación de impuestos sobre ingresos, patrimonio y ventas28. Las provincias transfierenparte de estos fondos a los municipios, a los que se agregan dos transferencias: a) mantenimiento de escuelas, hospitales y proyectos específicos, y b) recursos discrecionales. Enconjunto suma más del 50% de los ingresos municipales.

• BBrraassiill. Las dos fuentes principales son el Fondo de Participación de los Municipios (FPM) y el Fondo de Participación de los Estados y del Distrito Federal (FPE) que se alimentan deimpuestos nacionales29 . Además, los municipios reciben transferencias de los estados (25% de impuesto sobre circulación de mercancías y servicios, 50% de impuesto sobre vehículosy a la exportación de bienes). Algunos municipios reciben regalías por explotación de recursos naturales. Las transferencias sobre el presupuesto municipal aumenta durante la décadapasada, alcanzando el 90% del presupuesto para los municipios más pequeños.

• MMééxxiiccoo.. Asigna las participaciones y las aportaciones que se nutren de los ingresos federales. Las primeras son transferidas a los Estados y Municipios (Fondo de Fomento Municipal).Las segundas son transferencias federales con destinos más específicos, o “etiquetados”, para los Estados y Municipios30. Existen otras transferencias por ingresos de petróleo yexportación, en ciertos estados. Las transferencias pasan del 52% de los recursos municipales en 1990 al 90% en 2005, en particular gracias al “ramo 33”.

• VVeenneezzuueellaa. La dependencia municipal de las transferencias sube del 35% en 1986 al 48% en 1998. Se basa en el situado constitucional (20% de los ingresos tributarios) y aportacionesextraordinarias (Fondo Intergubernamental de Descentralización, con recursos del IVA y de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales, con recursos del petróleo).

• CCoolloommbbiiaa. El Sistema General de Participaciones (artículos 356 y 357 de la Constitución Política) es el conjunto de recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales parafinanciar los servicios a su cargo. Son sus beneficiarios los Departamentos; los Municipios y Distritos; y los Resguardos Indígenas. Los recursos se dividen en: Asignaciones Sectorialespara educación (58%), salud (24,5%), agua potable, y saneamiento básico (17%); y Asignaciones Especiales (4%). Los recursos se distribuyen mediante criterios de población, poblaciónatendida, población por atender, equidad, eficiencia fiscal, eficiencia administrativa y pobreza relativa.

• BBoolliivviiaa. La Coparticipación Tributaria transfiere a los municipios el 20% de los impuestos nacionales excepto el Impuesto Especial a los Hidrocarburos. Se suman recursos decondonación de la deuda (HIPC I y II) para educación, salud e inversión en infraestructura y el Fondo de Inversión Productiva y Social (FPS). Las transferencias aportan dos tercios de lospresupuestos municipales. El 85% es para inversión.

• EEccuuaaddoorr. Las transferencias provienen del Fondo de Desarrollo Sectorial (FODESEC) y de la Ley de Distribución del 15% de los ingresos corrientes del presupuesto del gobierno central.Ambas fuentes asignan 80% y 70% de sus fondos a los municipios y el 20% y 30% a los consejos provinciales. Las transferencias representan entre el 47 y 74% de los presupuestosmunicipales (1998-2000), son en general condicionadas ya que deben ser destinadas a inversión pública, no a gasto corriente.

• CChhiillee. El Fondo Común Municipal redistribuye el 30% de los impuestos municipales (impuesto territorial, patentes comerciales, permisos de circulación de vehículos) con un rolcompensador entre municipios ricos y pobres. Los Ministerios de Salud y Educación asignan transferencias para financiar esas competencias. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional,FNDR, y el Fondo Nacional de Inversión Social, FOSIS, entregan recursos a proyectos de inversión social y reducción de la pobreza. Existen otros fondos sectoriales. Las transferenciasconstituyen la mitad de los recursos municipales totales.

• PPeerrúú. Las transferencias de libre disponibilidad se han más que duplicado entre 2003 y 2006, siendo los municipios los principales beneficiarios. El 36% de las transferencias viene delFondo de Compensación Municipal basado en la recaudación tributaria nacional, el 16% del Canon y regalías por explotación de recursos naturales y el 2% por participación sobre la rentade aduanas. Los gobiernos regionales perciben el 2% del FONCOR, el 4% del Canon y el 1% de la Renta de Aduanas. Además hay transferencias de fondos desde programas y proyectossectoriales (FONCODES, PRONAA, PROVIAS, etc.)

• UUrruugguuaayy. Las transferencias constituyen entre el 33% y el 16% de los presupuestos departamentales.

• PPaarraagguuaayy. Limitadas transferencias desde las regalías de las empresas hidroeléctricas binacionales.

• CCeennttrrooaamméérriiccaa. La legislación asigna un porcentaje creciente de los presupuestos nacionales a los municipios: 10% en Guatemala, 7% en El Salvador, 6% en Nicaragua (llegará al 10% en201031), 5% en Honduras, aunque los gobiernos incumplen las metas. En Costa Rica aún no se hace efectivo el mandato constitucional (2001) que asigna el 10% del presupuestonacional a los municipios. En Panamá no existe ninguna norma de transferencia a las municipalidades.

• RReeppúúbblliiccaa DDoommiinniiccaannaa.. Aunque la ley 166 (2003) eleva del 6% al 10% del presupuesto nacional las transferencias a los municipios, sólo se ha transferido el 8% (2005). Aún así, losrecursos se han más que duplicado en dos años. La Liga Municipal Dominicana, a cargo de las transferencias, ejerce un rol contralor y fiscalizador sobre los ayuntamientos. Lastransferencias representan el 90% del presupuesto local en la mayoría de los municipios.

28. Además, las provincias reciben a través de fondos fiduciarios para el desarrollo provincial recursos para programas de reducciónde la deuda, a cambio de una mayor disciplina fiscal.

29. Se alimentan con el 22% de los impuestos a la renta, el 21,5% sobre los productos industriales, 50% del impuesto a la propiedad ruraly 30% del impuesto a operaciones financieras. Además, está el Fondo de Compensación por la Exportación de Productos Industriales(FPEX), el Fondo de Mantenimiento y Funcionamiento de la Enseñanza (FUNDEP) y el Impuesto a la Propiedad Rural (ITR).

30. El Ramo 33 del presupuesto incluye 7 fondos para actividades municipales (educación básica y normal; salud; infraestructurasocial; fortalecimiento municipal y de delegaciones del DF; aportes múltiples; educación tecnológica y de adultos; seguridadpública). Se agregan los fondos específicos de los ramos 25 y 39, así como recursos para infraestructura de los Estados y para losdesastres naturales.

31. La Ley de transferencias financieras del 2004, estipula que, iniciando con en el 4% de los ingresos corrientes del Estado, lastransferencias a los municipios deben aumentar anualmente hasta alcanzar el 10% del presupuesto en el 2010. Los municipiosreciben además recursos para inversión del FISE y el Instituto de Desarrollo Rural (IDR).



servicios, potencial económico, efi-ciencia en la gestión– pero tienen im-pactos limitados para acotar las brechasregionales.

Las transferencias dirigidas abarcan unagran gama de objetivos que respondenmás bien a políticas nacionales y cola-teralmente al fortalecimiento de la de-mocracia y la gobernabilidad local. Lamayoría de los países tiene fondos sec-toriales para la ejecución de proyectos,que en los países federales pueden seradministrados por los gobiernos inter-medios32 y en los unitarios por insti-tuciones autónomas que gestionanrecursos del gobierno central y delfinanciamiento internacional de modocentralizado33. Por ejemplo, el Fondo deInversión Productiva y Social (FPS) enBolivia cofinancia la provisión deinfraestructura y equipamiento de losestablecimientos educativos.

En Centroamérica, los fondos fueroncreados para hacer frente a las coyuntu-ras de reconstrucción y emergencia –porlos acuerdos de paz o para compensa-ción social de los ajustes macroeconómi-cos nacionales–, pero se han hechopermanentes y canalizan la inversión eninfraestructuras, servicios básicos ofomento del desarrollo productivo. Amenudo manejan recursos que superana los de las municipalidades sin estarsujetos al control democrático y ciuda-dano como estas últimas34.

La excesiva proliferación de fondos con-cursables para proyectos afecta negativa-mente a las municipalidades intermediasy pequeñas, que se ven relegadas por lacomplejidad de esta oferta y la escasezde personal para elaborar suficientes pro-yectos. En Chile, se estima que existenalrededor de 200 fondos y programassectoriales relacionados con la gestiónmunicipal.

Recientemente están cobrando impor-tancia los sistemas de transferenciadirecta del gobierno nacional a las fami-lias y personas pobres. Varios de ellos sesaltan u otorgan poca intervención a lasentidades subnacionales35. Estas trans-ferencias dan lugar en México, al Progra-ma “Oportunidades”, en Argentina alprograma “Jefes y Jefas de Hogar”; enBrasil a la “Bolsa Familia”; en Venezuelaa “Distintas Misiones” y en Colombia a“Familias en Acción”. En Chile se orga-niza un nuevo Sistema Nacional de Pro-tección Social, sobre la base de launificación y mejor coordinación delos diversos subsidios sociales otor-gados a las familias pobres a través delos municipios.

II.4. Sistemas de control y dificultades de endeudamiento

El gasto de los municipios latinoamerica-nos está sujeto a controles internos yexternos. Para el control interno, losmunicipios de mayor dimensión estable-

La mayoría de los

países tiene fondos

sectoriales para la

ejecución de

proyectos, que en

los países

federales pueden

ser administrados

por los gobiernos

intermedios y en

los unitarios por

instituciones

autónomas que

gestionan recursos

del gobierno

central y del

financiamiento

internacional de

modo centralizado


32. Así ocurre con los Fondos Nacional de Vivienda, de Vialidad Provincial y de Electrificación Rural, en Argentina. Las transferencias

del Sistema Único de Salud y de la Contribución Social para el Salario de la Educación, en Brasil. Los Fondos de Aportaciones para

Educación Básica y Normal y para los Servicios de Salud, en México.

33. Fondo de Inversión Productiva y Social (FPS), Bolivia; Fondo de Compensación y Desarrollo Social de Perú; Fondo Nacional de

Desarrollo Regional, FNDR, y Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS, en Chile; Fondo de Inversión Social (FIS) y Fondo de

Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FDSC), Guatemala; FISDL, en El Salvador; FHIS, de Honduras; FISE en Nicaragua.

Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco, Fondo de Desarrollo del Agro y Fondo Guatemalteco de la Vivienda.

34. Un ejemplo es el Fondo de Inversión Social y Económico (FISE), en Nicaragua, organismo autónomo dependiente de la

Presidencia de la República con financiamiento del gobierno central, donaciones bilaterales de gobiernos extranjeros y préstamos

del Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial. Algo similar ocurre con el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo

Local (FISDL) en El Salvador, que financia las estrategias de erradicación de la pobreza y desarrollo económico local o con el

Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS).

35. Incluso en ocasiones se manipulan para efectos electorales.


117

cen una “Contraloría” municipal o unidadde auditoría, órganos a los que se dota decierta autonomía técnica. En los munici-pios de estructura débil, dicha tarea seencomienda al tesorero municipal o alencargado de las finanzas.

En el control externo operan diversosmodelos. En algunos países sigue exis-tiendo aún un control a priori del presu-puesto por parte de institutos nacionalescuya función es de apoyo, control y fis-calización. Éste es el caso de la LigaMunicipal Dominicana, pero también delos Institutos de Fomento Municipal o delas Contralorías en algunos países cen-troamericanos. En Costa Rica, por ejem-plo, los presupuestos municipales debenser aprobados por Contraloría, antes deque los recursos puedan ser utilizados.

En varios estados unitarios el controlexterno sobre las entidades intermediasy municipios se confía a la ContraloríaGeneral Nacional, a la Corte de Cuen-tas o al Tribunal Superior de Cuentas,según el país.

En los países federales el control externoes más complejo, en virtud de que inter-vienen tanto las entidades intermediascomo las nacionales. De esta manera, enArgentina y Brasil la fiscalización externadel intendente o prefeito se ejerce por elConsejo Deliberante o la Cámara Munici-pal, con auxilio del Tribunal de CuentasProvincial o del Estado, o del Tribunal deCuentas Municipal, creado por el gobier-no de la Provincia o del Estado. En casode que la federación haya traspasadorecursos a los municipios, la fiscalizaciónse realiza por el Tribunal de Cuentas de laUnión. El control de los municipios enMéxico corresponde a los Congresosestatales, a través de un órgano de fisca-lización con autonomía para sus funcio-nes; pero cuando se trata de recursosfederales el control lo ejerce autónoma-mente la Auditoría Superior de la Federa-ción, que depende del Congreso de laUnión.

El problema de la deuda recibe en losúltimos años atención prioritaria ya quevarios países enfrentan problemas fisca-les por excesivo endeudamiento de losentes subnacionales. Aunque en lamayoría de las naciones el endeuda-miento de los gobiernos subnacionalesdepende de la aprobación del gobiernonacional, esto no garantiza disciplina yalgunos países ensayan novedosas solu-ciones para evitar el uso excesivo delcrédito36.

Así, en 1997 Colombia establece el siste-ma de semáforos, mediante el cual secrean instancias para solicitar créditos,dependiendo del nivel de endeudamientodel ente territorial. La ley establece lasbases para introducir el ajuste fiscal terri-torial a través de convenios de desempe-ño de control nacional del endeudamientoque no sólo condicionan la capacidad deendeudarse, sino también la gestión parala recuperación de la capacidad real depago. Es decir, se reproduce el esque-ma FMI a nivel interno. Otras leyescomplementan esta política con buenosresultados.

II.5. Los servicios públicos

La capacidad financiera de los munici-pios se vincula de manera estrecha conla prestación de servicios públicos, peroéstos han sido afectados en décadaspasadas por la fuerte centralización. Lasegunda mitad del siglo XX, gobiernosnacionales e intermedios absorben ser-vicios públicos que, según el principio desubsidiariedad, deben ser prestados porlas municipalidades. Dicha tendenciacentralizadora ha empezado a revertirsecon la descentralización37.

Los servicios públicos generalmente atri-buidos a los municipios son: aseo ur-bano, recolección y tratamiento dedesechos; agua potable, drenaje y al-cantarillado; alumbrado público; urbanis-mo, parques, jardines y espacios para eldeporte; mercados; cementerios y ras-

36. Ley de

responsabilidad

fiscal en el Brasil

(2000), el “sistema

de semáforos” en

Colombia –por ley

358 de 1997, en

Ecuador, la Ley de

Responsabilidad,

Estabilización y

Transparencia

Fiscal de 2002.

37. Martín, Juan y

Martner, Ricardo

(coordinadores),

“Estado de las

finanzas públicas:

América Latina y El

Caribe”, cit. pp. 62

y ss, ver cuadro 9

sobre ingresos y

gastos totales por

nivel de gobierno.



tros; tránsito, vialidad y seguridad ciuda-dana; espectáculos públicos y cultura(ver cuadro 5).

Sin embargo Brasil, Bolivia, Chile, Colom-bia y México han transferido a los nivelesintermedios y locales diferentes respon-sabilidades de gestión de la salud prima-ria y la educación primaria y secundariae, inclusive, las políticas de asistenciasocial38.

Los municipios latinoamericanos compar-ten a menudo la gestión de serviciospúblicos con los entes intermedios y conel propio gobierno nacional. Dichos servi-cios varían según el país, pero entre losmás comunes están la planificación, laeducación, la salud, la protección civil, laprotección del medio ambiente, el depor-te y la cultura. En estos casos, cada niveldel Estado asume ciertos componentesde la política, pero a menudo surgen pro-blemas de coordinación y se observanambigüedades respecto a la responsabili-dad de gestión de cada nivel.

Durante la década de los 90, bajo la in-fluencia del neoliberalismo, en muchospaíses se impulsa la concesión o privati-zación de los servicios locales. En Argen-tina se da en concesión la totalidad de losservicios públicos del área metropolitanade Buenos Aires y en las provincias delinterior: el agua, el saneamiento y laenergía principalmente. Chile privatizalos servicios básicos de agua, alcantari-llado, electricidad, gas y telefonía entre-gando éstos a empresas regionales y/o

nacionales. En Bolivia y Ecuador se “capi-talizan”, concesionan o delegan39 la ges-tión del agua potable y el alcantarilladoen los principales municipios: La Paz,Cochabamba, Guayaquil. No obstante,recientemente se observa el retorno dealgunos servicios a la gestión municipal(en Bolivia y próximamente en Guaya-quil) o nacional (Buenos Aires).

En Brasil, hay cierta superposición decompetencias entre los diferentes nivelesde gobierno en algunas regiones y ausen-cia o debilidad de ciertos servicios enotras. Mientras se transfiere responsabili-dades de educación y salud a los gobier-nos intermedios y municipios con mayorcapacidad, los pequeños municipiosceden parte de sus responsabilidades,como la construcción y mantenimiento derutas, al nivel federal a cambio de unaparte del impuesto sobre los combusti-bles. La repartición de competencias sesuele acomodar a las lógicas sectoriales(agua y saneamiento y educación a cargode los estados; financiamiento de lasalud, vivienda y saneamiento a cargodel gobierno federal).

En Argentina, en la década de los 90,mientras se privatizan los servicios ges-tionados por el Gobierno nacional y lasprovincias, los municipios conservan losservicios a su cargo. Incluso, aquélloscon mayor capacidad40 asumen nuevasresponsabilidades41. Adicionalmente, pordelegación de los niveles superiores degobierno, algunos municipios se ocupande la administración de políticas sociales

Durante la década

de los 90, bajo la in-

fluencia del

neoliberalismo, en

muchos países se

impulsa la

concesión o

privatización de los

servicios locales


38. Hay diferencias importantes entre países. En Chile las municipalidades administran íntegramente la salud primaria y la educación

primaria y secundaria. En Bolivia sólo se ocupan de la administración y mantenimiento de la parte física de los diversos

establecimientos. En Argentina, los municipios realizan acciones complementarias al mantener infraestructuras y en salud

comparten la atención primaria.

39. El concepto de “privatización” genera fuertes resistencias por lo que se tiende a evitar. En Bolivia, por ejemplo, se opta por la

“capitalización” donde los privados hacen aportes de capital a las empresas públicas asumiendo su control.

40. El municipio de Río Cuarto, provincia de Córdoba recibe la empresa de agua potable –primero nacional, luego provincial– y realiza

una excelente gestión que hace que ésta se autofinancie por primera vez en muchos años.

41. Entre las nuevas responsabilidades: medio ambiente, seguridad ciudadana, promoción económica, acceso a la justicia y resolución de

conflictos familiares y/o vecinales mediante medios no judiciales; promoción social (juventud, tercera edad, igualdad de género,

discapacidad), salud, promoción de la cultura y el deporte; y educación, de manera complementaria a otros niveles de gobierno.


119

ASRS

APAL

CAP

Cem

MR

PVI

ATR

NST

EBAP

SVI

VSS

CD/

RPE

P em

pTu

rism

oSC

BPR

AM

XX

CC

XX

XX

XC

XC

CX

XX

CC

CX

X

XX

XX

XX

XX

XC

XC

CC

XX

CX

XX

XX

XX

XX

XX

CX

CX

XX

XX

XC

CC

CC

XC

XX

XX

XX

XC

XX

CC

CC

CX

CC

CC

CC

C

XX

XX

XX

XX

XX

XC

CC

CC

XX

CX

CC

X

XX

*X

XX

XX

CX

CC

X

XX

XX

XX

XX

XX

Conv

Conv

X

XX

Exp

pil

XX

XX

XX

CX

XX

XX

XX

XX

XX

XC

X

XX

XX

XX

XX

XX

XX

XX

XX

XX

XX

XX

XX

XX

XX

XX

XX

CC

XX

XX

XX

XC

XX

XX

XC

X

XX

XX

XX

XX

CC

XX

XX

XC

CX

X

XX

XX

XX

XX

XX

CC

XC

XC

CC

XX

XX

XX

XX

FX

XF

F

XX

XX

XX

XX

XX

XC

XX

XX

XX

XX

XX

XX

XX

XX

CX

XX

XX

XX

X

CC::co

mpa

rtido

s; FF::

facu

ltativ

os; EE

xxpp pp

iill::ex

perie

ncia

pilo

to; CC

oonnvv::

conv

enio

(con

ciern

e la t

rans

fere

ncia

para

un

núm

ero l

imita

do de

mun

icipi

os)

AASS:: A

seo;

RRSS::

resid

uos;

AAPP:: a

gua p

otab

le; AA

LLCC:: A

lcant

arilla

do; AA

PP::Al

umbr

ado;

CCeemm

:: cem

ente

rios;

MM:: m

erca

dos;

RR:: r

astro

s, m

atad

eros

; PP:: p

lani

ficac

ión

urba

na –

regu

laci

ón d

el su

elo

y or

dena

mie

nto

terri

toria

l;

VVIIAA::

vial

idad

; TTRRNN

AA:: tr

ansp

orte

; TT:: t

ráns

ito; EE

BB::ed

ucac

ión

bási

ca; AA

PPSS:: a

tenc

ión

prim

aria

a la

salu

d; VV

IIVV:: v

ivie

nda;

SSSS::

serv

icio

s soc

iale

s; CC

:: cul

tura

; DD//RR

:: dep

orte

s y re

crea

ción

; PPEE::

prom

oció

n ec

onóm

ica;

PP eemm

pp::pr

omoc

ión

empl

eo; TT

uurriiss

mmoo ;

SSCC::

segu

ridad

ciud

adan

a; BB

:: bom

bero

s; PP

RR::pr

even

ción

de

riesg

os; AA

MM:: a

mbi

ente

.

*En

área

s rur

ales

Serv

icio

s de

base

Dist

rib. a

limen

t.Pl

anifi

caci

ón u

rban

aSe

rvic

ios

soci

ales

Desa

rrollo

eco

nóm

ico

Segu

ridad

ciud

adan

a

Cuad

ro 6

Com

pete

ncia

s mun

icip

ales

en A

mér

ica La

tina

Arge

ntina

Boliv

ia

Bras

il

Chile

Colom

bia

Cost

a Rica

Ecua

dor

El Sa

lvado

r

Guat

emala

Hond

uras

Méxic

o

Nica

ragu

a

Pana

má

Para

guay

Perú

Rep.

Domi

nican

a

Urug

uay

Vene

zuela



y programas de empleo transitorio, deprogramas de asistencia a las microem-presas, pequeñas y medianas empresas ya la promoción sanitaria, entre otras.

En México, las instituciones estatales, y oca-sionalmente las federales, intervienen regu-larmente en la prestación de servicioslocales. El agua potable, la gestión del urba-nismo, vialidad y recolección de impuestoshan sido asumidos a menudo por los Esta-dos. La participación de los gobiernos localesen la administración de la educación se limi-ta al mantenimiento de algunas infraestruc-turas. Por el contrario, desde 1997 se hadescentralizado el financiamiento de progra-mas sociales. La concesión de servicios alsector privado es menos usual que en otrospaíses latinoamericanos.

En Bolivia se aplica una estrategia dedescentralización uniforme para todos losservicios públicos, incluyendo salud, edu-cación, caminos vecinales y microriego,asignándoselos principalmente a los mu-nicipios. Mientras que la política de des-centralización en Ecuador opta, desde2001, por transferencias voluntarias decompetencias mediante la suscripción deconvenios individuales entre el gobiernocentral y los municipios interesados. Elprincipal interés de los gobiernos localespor captar nuevas competencias se con-centra en las áreas del ambiente, turis-mo, bienestar social y, en grado menor,en educación, vivienda y salud 42.

En Paraguay, los municipios proveen unnúmero limitado de servicios básicos43. Elgobierno central asegura la mayoría de losservicios, en particular el agua potable, laeducación y el transporte público44. EnUruguay es el nivel departamental el queasume estos servicios, incluyendo cada vezmás servicios sociales (atención primariaen salud), protección ambiental y desarro-llo cultural.

En Centroamérica –con excepción deGuatemala– la mayoría de los gobiernoslocales asume los servicios básicos condificultades y, en muchos casos, en con-diciones precarias. Las actividades demayor responsabilidad y que requierende más alta inversión –educación, salud,bienestar social, vivienda, acueductos yalcantarillado– son prestadas por el nivelnacional, en la mayoría de los casos.

Los municipios asumen muchas veces res-ponsabilidades no previstas en la legisla-ción. El municipio de San Pedro Sula, enHonduras, destina recursos para el mante-nimiento del hospital y el pago de salariosa médicos, enfermeras y maestros, ade-más de prestar servicios de recolección debasura a los hospitales, sin cobro. En va-rios países los municipios participan en laconstrucción y mantenimiento de las infra-estructuras básicas de educación y salud.En Honduras, en 2003 se descentraliza lagestión del agua, antes en manos de unaempresa estatal45.

En Centroamérica

–con excepción de

Guatemala– la

mayoría de los

gobiernos locales

asume los

servicios básicos

con dificultades y,

en muchos casos,

en condiciones

precarias


42. Fernando Carrión, “El proceso de descentralización en Ecuador”, julio 2006. El interés por nuevas competencias para los gobiernos

locales se centra en tres temas: ambiente 31,5%, turismo 24,6 % y bienestar social 23,3%. En menor proporción educación 7%,

y vivienda y salud con el 4%.

43. Aseo, gestión de residuos, alumbrado público, mataderos, mercados, cementerios, terminales transporte.

44. A fines de los 90 se logran acuerdos entre el Ministerio de Salud, los departamentos y municipios para crear consejos

departamentales y locales de salud con competencias limitadas en planificación y gestión. En 2005 sólo el 25% de los municipios

había firmado acuerdos con el Ministerio de Salud. En 1996 el Departamento de Itapúa crea un Fondo Rotatorio de Medicamentos

para Farmacias Sociales, que administra 70 farmacias sociales en 30 municipios (2002). Ficha Paraguay.

45. En El Salvador se impulsa una quincena de proyectos pilotos de traspaso de la gestión del agua a mancomunidades o empresas

locales. En Nicaragua, hay empresas municipales o concesiones a nivel municipal o regional. También en El Salvador y Nicaragua,

en las áreas sociales toma forma una desconcentración limitada directa hacia la comunidad diseñada centralmente (Ministerios de

Educación, Salud, Obras Públicas) y otras agencias centrales (empresas nacionales de agua). También el programa EDUCO

–”Educación con Participación de la Comunidad”– en zonas rurales de El Salvador y la Cogestión Educativa y de la Salud en

Nicaragua.


121

Lamentablemente son pocos los estudiosque permiten medir el impacto de todosestos procesos de transferencia en elacceso y calidad de los servicios básicos.No obstante los datos existentes son pro-misorios: en Ecuador se calcula que des-de el inicio de la descentralización elporcentaje de viviendas con alcantarilla-do por red pública pasa del 39,5% en1990 al 48,5% en 2001; las viviendascon electricidad del 78% al 91%, la cone-xión domiciliaria de agua potable seincrementa en 10 puntos porcentuales, yla recolección de basura en 20 puntosporcentuales a nivel nacional46.

En Chile, el impacto favorable de la ges-tión local se expresa en la evolución muypositiva de los principales indicadoressociales y de desarrollo humano (educa-ción, saneamiento básico, salud). Por suparte, el sistema de subsidios focaliza-dos, aplicado desde los municipios, hacontribuido de modo determinante a lareducción de la pobreza, de un 38% en1989 a un 18 % en 200247.

En Colombia, Planeación Nacional consta-ta que la descentralización ha mejoradolas tasas de escolaridad, alfabetización yla cobertura de los servicios de salud.Empero, según la misma fuente, losavances son insuficientes en infraestruc-turas sociales de base y la prestación deservicios, incrementándose las dispari-dades regionales. Las mejoras en la ges-tión han sido importantes, pero son aúninsuficientes, aunque influyen en ello losdesequilibrios preexistentes, además delas dificultades relacionadas con el con-flicto armado y la falta de gobernabilidaden ciertos territorios.

II.6. Personal de los gobiernos locales y servicio civil de carrera

Las entidades subnacionales intermediasy los municipios muestran graves caren-cias respecto de los servicios civiles decarrera. En la mayoría de los países sigueprimando en los gobiernos subnacionales

el spoils-system o “sistema de despojo”que provoca una gran rotación de perso-nal, en particular de cuadros superiores eintermedios, cada vez que cambios políti-cos afectan a la administración.

Los países que mejor califican por nivelde desarrollo e institucionalidad a niveldel Estado son Chile, Brasil y Costa Rica.Otro grupo de países –Venezuela, México,Uruguay, Colombia y Argentina– presen-tan sistemas de servicio civil mediana-mente conformados. La situación es máscrítica en el resto de países centroameri-canos y en particular en Bolivia, Perú,Paraguay y Ecuador, donde la politizaciónes fuerte48. Esta situación se agrava anivel de los gobiernos subnacionales.

En Brasil, Chile, Costa Rica, los funcio-narios locales se hayan generalmenteintegrados en sistemas de carreras na-cionales que comienzan a ser comple-mentados con sistemas a nivel municipal.En Brasil la Constitución de 1988, per-mite a los gobiernos locales definir un es-tatuto propio para sus 3 millones defuncionarios, pero su aplicación es aúnlimitada.

En Chile, los 185 mil empleados muni-cipales (54% del personal público, in-cluyendo el personal docente y de saludmunicipalizadas) están integrados en sumayoría a diversos estatutos nacionalesde personal, sistemas de evaluación yservicios de carrera49.

Costa Rica cuenta con 10.755 empleadosmunicipales en 2004 (4,7% del empleopúblico), de los cuales el 25% trabaja enSan José50. En 1998 se establece un siste-ma de carrera administrativa municipal,pero su implementación aún no se haceefectiva. Igualmente, Nicaragua adopta en2004 una Ley de Carrera AdministrativaMunicipal.

Ecuador y Colombia cuentan con unmarco legal sobre el servicio civil decarrera para el conjunto del sector públi-

46. Ponce, Juan, La

vivienda y la

infraestructura

básica en el

Ecuador: 1990-

2001. SIISE. Citado

por F. Carrión, El

proceso de

descentralización

en Ecuador, julio

2006.

47. Ministerio de

Planificación

Nacional de Chile,

MIDEPLAN.

48. Véase el Informe de

Servicio Civil en

América Latina,

BID, 2006.

49. Departamento de

Estudios de la

Asociación Chilena

de Municipalidades,

ACHM.

50. Ministère des

Affaires Etrangères-

DGCID, Bilan des

politiques de

Décentralisation en

Amérique Latine,

décembre 2005.


51. En Paraguay cuenta

con 13.250

empleados

municipales (7,7%

del empleo

público), la mitad

concentrado en la

ciudad de Asunción

(6.500 empleados).

En Nicaragua, el

número de

empleados

municipales se

elevaba a 8.648 en

el año 2000, 31%

de ellos trabajaba

en Managua.


co. En Colombia, se estima que en losaños 90 el personal municipal represen-ta menos del 10% del personal público;y en México el 5%.

En algunas provincias de Argentina elrégimen de los empleados es uniformeentre el nivel provincial y municipal; enotras, los gobiernos locales tienen surégimen propio aunque lo más usual sonlas situaciones mixtas.

En general, en la mayoría de los paíseslos funcionarios y empleados de los go-biernos subnacionales están cubiertospor la ley nacional de trabajo y por unestatuto como empleados públicos omunicipales, aunque en la prácticapocas veces se cumplen. Lamentable-mente, la mayor parte de los paísescarece de estadísticas precisas sobre elpersonal de los gobiernos intermedios ylos municipios51.


III.1. Municipalidad y regímeneselectorales locales

Se usan los términos municipalidad, al-caldía, cabildo, ayuntamiento, prefec-tura o corporación municipal parareferirse a los gobiernos locales, segúnlos matices nacionales. En la mayoría delos casos conforman la institución mu-nicipal: el alcalde, intendente, síndico,presidente municipal o prefeito, que lapreside, representa y está a cargo de laadministración. Los concejales, regi-dores o vereadores, actúan como cuerpolegislativo, aunque reciben a vecescomisiones específicas.

Predomina en la región la elección direc-ta de alcaldes, generalmente por siste-ma de mayoría, en fechas diferentes alas elecciones nacionales (Argentina,Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Ni-caragua, Perú, República Dominicana,Uruguay). En los países federales, laselecciones locales tienden a coincidir con

las elecciones provinciales o estaduales(Argentina, Brasil, México). En Bolivia,el alcalde es elegido indirectamenteentre los miembros del Consejo Munici-pal, los cuales son elegidos por sufragiouniversal directo. El método de eleccióncambia de indirecto a directo recien-temente en Chile (2001); Costa Rica(2002), Nicaragua (1995); Venezuela(1989). Para los concejales se establecepor lo regular la representación propor-cional o los sistemas mixtos (ejemplo:uninominal y por listas en Venezuela).En los diversos países hay especificida-des según las normas y tradición.

La duración del mandato de los alcaldesy concejales representativos varía segúnlos países. La mayoría se inclina pormandatos de cuatro años (países deCentroamérica, Argentina, Brasil, Chile,Colombia, República Dominicana, Ve-nezuela), pero también los hay con tér-minos de tres años (México), de dos ymedio (Cuba) y de cinco (Bolivia, Perú,Uruguay y Paraguay, Panamá). La ree-lección del alcalde está por regla generalpermitida, con algunas excepcionescomo México y Colombia, donde se apli-ca el principio de no reelección a los car-gos de elección popular.

Los municipios de cada nación poseen supropia división territorial, con entidadessubmunicipales con diferentes nombres.A tales entidades se les empieza a con-ferir mayor participación y la eleccióndirecta de sus autoridades ya se realizaen varios países. Experiencias inte-resantes se dan en los corregimientos dePanamá; en las Juntas de Vecinos, conpersonalidad jurídica y electas por su-fragio directo, en Chile; en las Juntas deVigilancia fiscalizadoras de Bolivia; enlas Juntas Parroquiales electas desdelos años 60 en Ecuador (con una bre-ve interrupción en los 80); en laspresidencias auxiliares electas de Tlax-cala o los núcleos integradores de co-munidades municipales de Tabasco,en México.

En general, en la

mayoría de los

países los

funcionarios y

empleados de los

gobiernos

subnacionales

están cubiertos por

la ley nacional de

trabajo y por un

estatuto como

empleados

públicos o

municipales,

aunque en la

práctica pocas

veces se cumplen



123

Las grandes metrópolis latinoamericanashan impulsado en los últimos años proce-sos de descentralización parcial (18 cen-tros comunales en Montevideo y 15comunas en Buenos Aires) o de descon-centración en delegaciones, subalcaldíaso subprefecturas (16 en ciudad de Méxi-co, 31 en São Paulo). En la ciudad deMéxico, los jefes de delegación se elijenpor sufragio directo y en Buenos Aires los

consejos comunales se debían elegir porprimera vez en 2007.

En los países unitarios el proceso de elec-ción de las autoridades de los gobiernosintermedios ha sido lento. En 2004 sólo lamitad de los departamentos y regionestenía elecciones (Colombia, Bolivia,Ecuador, Perú y Paraguay). En los paísesfederales la duración de los mandatos de

Cuadro 7 Alcaldesas en América Latina (Entre 1999 y 2002)

PPaaííss NNúúmmeerroo PPoorrcceennttaajjee

1. Panamá 1999 11 14,8

2. Costa Rica 1998 10 12,3

3. Chile 2000 39 11,4

4. Honduras 2002 29 9,7

5. Salvador 2000 22 8,3

6. Nicaragua 2000 11 7,2

7. Colombia 2002 76 7,0

8. Argentina 1999 136 6,4

9. Bolivia 2002 19 6,0

10. Brasil 2000 317 5,7

11. Paraguay 2002 12 5,6

12. Venezuela 2000 16 4,7

13. México 2002 80 3,3

14. Perú 2002 52 2,6

15. Ecuador 2000 5 2,3

16. Guatemala 1999 3 0,9

AAmméérriiccaa LLaattiinnaa 883388 55,,33

FFuueennttee : Alejandra Massolo, « Participar es llegar », INSTRAW.

Naciones Unidas. República Dominicana, 2006.



los gobernadores no siempre coincidecon las de las autoridades municipales.En México, por ejemplo, los gobernado-res tienen un mandato de 6 años, contra3 de los alcaldes.

En cuanto a la participación de la mujeren los municipios latinoamericanos, losestudios recientes muestran un nivelbajo. Entre 1999 y 2002 había sólo 842alcaldesas en 16 países latinoamerica-nos, lo que representa apenas un 5,3%del total. La proporción mejora leve-mente cuando se trata de mujeres con-cejalas.

En todos los países de la región se hanabierto debates y realizado accionespara aumentar la proporción de mujeresque acceden a cargos de elección demo-crática en los gobiernos locales. Uno delos mecanismos más utilizados paraincrementar las posibilidades de lasmujeres es la creación de cuotas52.

III.2. Participación Ciudadana

La democracia latinoamericana ha reali-zado progresos. Según el Índice de De-mocracia Electoral (IDE) –cuyo valorvaría entre 0 y 1– , la región pasa de0,28 en 1977 a 0,93 en 2002. Además,el 89,3% de los potenciales votantesestán inscritos en los registros electora-les, el 62,7% vota y 56,1% emite votoválido. Estos porcentajes de participa-ción electoral se encuentran por debajode los países europeos, pero están porencima de los Estados Unidos53. Peroaún son necesarios progresos significati-vos en numerosos aspectos: transparen-cia del financiamiento de los partidos,lucha contra la corrupción, superacióndel clientelismo.

En el nivel local, la participación electo-ral es elevada, aunque en algunos paí-ses tiende a decaer. En Argentina,Brasil y Uruguay la participación supe-ra el 80%, pero el voto tiene carácterobligatorio.

En Bolivia la participación en las eleccio-nes locales ha oscilado entre el 59 y el63% desde mediados de los 90 a la fe-cha. En Paraguay, la participación decaedel 80% entre 1991 y 1996, tras el pri-mer período de las autoridades localesdemocráticas, al 50% entre 2001 y2006. En las elecciones locales de 2005en Venezuela la abstención alcanza el69% de los votantes, por la coyunturapolítica y el llamado de sectores de laoposición a abstenerse, aunque históri-camente la abstención en las eleccionesmunicipales en este último país ha sidoalta.

En Centroamérica el promedio generalde participación se sitúa alrededor del50% de la población en edad de votar,salvo en Nicaragua donde la participa-ción supera el 70%. En Guatemala en laelección de 2003 vota el 58% de los ins-critos en las elecciones municipales ygenerales. En Costa Rica, en las pri-meras elecciones locales de alcalde en2002, el abstencionismo llega al 48% enalgunos cantones municipales.

El pluralismo político se ha enraizado entoda la región, salvo en Cuba. En Mé-xico, por ejemplo, el nivel local emergede una real competencia política quesupera en pocos años el casi monopolioinstitucional que ejercía un solo partido,contribuyendo a la democratización dela vida política nacional. También surgenpartidos locales y regionales con nuevosliderazgos.

En Perú, la nueva Ley de Partidos Políti-cos, permite la aparición de agrupacio-nes políticas regionales y la formaciónde comités provinciales y de distrito queobliga a los partidos nacionales a revisarsus estructuras y renovar sus lideraz-gos. En Colombia y otros países emer-gen figuras políticas nacionales a partirde liderazgos locales.

Múltiples procedimientos de participa-ción ciudadana se han implantado for-


52. Ejemplo: en

Argentina, la ley

plantea que las

candidatas estén

colocadas en

proporción

suficiente para ser

elegidas. En Bolivia

uno de cada tres

candidatos debe ser

mujer y en

Paraguay se exige

que uno de cada

cinco candidatos

sea mujer; en

México la ley obliga

a que las

candidaturas de un

mismo género no

excedan el 70% de

los postulantes; en

Perú, al menos el

25% de los

postulantes deben

ser mujeres.

Existen también

sistemas de cuotas

electorales en

Ecuador y en

República

Dominicana.

53. La democracia en

América Latina

PNUD, 2004, pp. 77

y siguientes.


125

malmente en casi todos los países, aun-que éstos no siempre son efectivos yrealmente utilizados. Las constituciones yreformas legales definen un amplio aba-nico de formas de participación.

En Brasil, la Constitución de 1988 men-ciona: el plebiscito, referéndum, tribunapopular, consejos populares, o el derechode iniciativa popular con el apoyo de 5%de los electores. Pero es el “presupuestoparticipativo” el que alcanza recono-cimiento mundial como expresión de de-mocracia directa en virtud del cual lacomunidad se involucra en la formulacióndel plan municipal de inversiones. Esteprocedimiento se aplica en Porto Alegredesde 1989 y se utiliza en más de 100ciudades brasileñas. También se ha ex-tendido a municipios de Argentina, Ecua-dor, Colombia, Uruguay, RepúblicaDominicana, Paraguay o Chile, aunque demanera simplificada. En República Domi-nicana, en el año 2006, más de 110 mu-nicipios (2/3 del país) aplicaban elPresupuesto Participativo.

En Bolivia, la Ley de Participación Popularde 1994 genera nuevas prácticas partici-pativas municipales a través de las Orga-nizaciones Territoriales de Base (OTB).Por su intermedio, las comunidades parti-cipan en la elaboración de los Planes deDesarrollo Municipal y de los Planes Ope-rativos Anuales, requeridos para accedera los fondos de coparticipación. El Comitéde Vigilancia elegido por las OTB monito-rea, junto con los subalcaldes y síndicossociales, la realización de los planes dedesarrollo. El resultado ha sido muy alen-tador en la mayor parte de las municipali-dades, sobre todo en la zona del Chaparey Santa Cruz. Pero en muchos casos, lasexigencias legales han derivado en prác-ticas burocráticas que alienan la partici-pación real, reforzando el clientelismo yla corrupción.

En Venezuela, la Constitución y la ley sonbastante prolijas en el establecimiento demecanismos de participación ciudadana,

pero no se definen claramente los modosde hacerlos operativos. La recién promul-gada Ley de los Consejos Comunales(abril de 2006), crea un nuevo marco departicipación a través de los ConsejosComunales cuyo fin es integrar las diver-sas organizaciones comunitarias, grupossociales y los ciudadanos, para la gestióndirecta de políticas públicas a nivel local.Esta iniciativa plantea sin embargo elriesgo de desplazamiento hacia estosConsejos Comunales, altamente depen-dientes de la instancia presidencial, deprogramas y recursos que deberían cana-lizarse a través de los municipios, comounidad política primaria de la organiza-ción nacional y de la participación demo-crática.

En Ecuador, en un contexto nacional depérdida de legitimidad de las institu-ciones nacionales, la participación ciu-dadana se canaliza hacia los gobiernoslocales a través de la planificación estra-tégica en la formulación de planes pro-vinciales (18), cantorales (más de 100)y presupuestos participativos, mediantecomités sectoriales locales para realizarobras y prestar servicios, uno de cuyosejemplos sobresalientes ha sido la expe-riencia de participación en el municipiode Cotacachi54.

También en Perú, la reciente legislaciónpromueve la creación de Consejos deCoordinación Regional y Local comoespacios de participación y Planes deDesarrollo y Presupuestos participativosen los diferentes niveles de gobierno(distritos, municipalidades provinciales ygobiernos regionales).

En la mayoría de los países se incentiva laorganización de la población de losbarrios a través de Juntas de Vecinos,comisiones o consejos vecinales y otrasformas asociativas (Argentina, Chile,Paraguay, Ecuador, Venezuela, Colombia,Uruguay). En Chile, existen más de 65mil organizaciones locales vinculadas alos municipios, para gestionar demandas

54. Ver “La Asamblea

Cantonal de

Cotacachi” en

experiencias

latinoamericanas

www.municipium.cl

En la mayoría de

los países se

incentiva la

organización de la

población de los

barrios a través de

Juntas de Vecinos,

comisiones o

consejos vecinales

y otras formas

asociativas

(Argentina, Chile,

Paraguay, Ecuador,

Venezuela,

Colombia, Uruguay)



y proyectos55. Pero el nivel de participa-ción en las elecciones vecinales y en lavida de las organizaciones locales tiendea disminuir.

En Uruguay, los consejos vecinales deMontevideo son electos y tienen un rolconsultivo. También se han creado “de-fensores del pueblo” (Ombudsmen), fun-ción que también está prevista en lareforma constitucional argentina (1994).

La iniciativa popular y la consulta estánlegalmente previstas en varios paíseslatinoamericanos. Por su parte, el cabildoabierto –cesión abierta del Consejo Muni-cipal– con una participación más ampliade la comunidad, sirve para auscultar a lacomunidad en la toma de ciertas decisio-nes. Esta última modalidad se ha difundi-do en particular en Centroamérica (CostaRica, Nicaragua y El Salvador) junto conla consulta popular de los vecinos y con-sulta de pueblos indígenas en Guatemaladesde 2004, aunque son procesos inci-pientes56.

Existe asimismo la revocación del man-dato municipal. En Colombia, se contem-pla el voto programático, el alcaldesomete su programa y si no lo cumplepuede producirse la revocación. En Vene-zuela, la legislación prevé un referéndumrevocatorio para los alcaldes. En otrospaíses la revocación está prevista encasos de corrupción o de incumplimientodel plan de desarrollo municipal (Ecua-dor, Costa Rica). En Bolivia, el alcalde esdestituido por el voto de censura cons-tructiva del 60% de los concejales quie-nes eligen entre ellos al reemplazante.Lamentablemente, a veces esto respondemás a intereses partidarios, que a pro-blemas reales de gestión.

Para favorecer una mayor transparenciaen la gestión, algunos países –como Bra-sil– han legislado para obligar los go-biernos locales a publicar sus cuentaspúblicas, entre otros mecanismos de di-fusión de información de la gestión.

En Cuba, la democracia socialista esta-blece el principio de rendición de cuen-tas, una vez al año, y de revocación demandato de los delegados elegidos a laAsamblea del Poder Popular.

III.3. Derechos de las minorías

Los pueblos originarios son una parteimportante de la población en numero-sos países latinoamericanos. En Bolivia,Ecuador, Guatemala, Perú y algunasregiones de México, constituyen entre el12 y el 70% de la población. En otros paí-ses constituyen grupos humanos signifi-cativos –10% o más de la población–concentrados a veces en regiones especí-ficas de Belice, Chile, Paraguay, El Salva-dor, Honduras, Nicaragua o Panamá.

• En Bolivia, la Ley de Agrupaciones Ciuda-danas y Grupos Indígenas (2004) dagarantías electorales, derecho a presen-tar candidatos y reconocimiento a lasautoridades tradicionales. La práctica deantiguas formas de democracia directaheredadas de los ayllus, sindicatos agra-rios, juntas vecinales y diferentes formasde participación comunitaria es muyusual en la vida local.

• Brasil reconoce constitucionalmente losderechos indígenas.

• En Colombia se pueden formar entida-des territoriales indígenas con su Con-cejo y se prevé una circunscripciónespecial para grupos étnicos, minoríaspolíticas y colombianos en el exterior,que puede tener 5 representantes enel Congreso.

• Guatemala reconoce el carácter plu-riétnico y pluricultural del municipioasí como las alcaldías indígenas, losconcejos de asesores mayas y la leyde idiomas nacionales.

• Resultado del levantamiento de Chiapas,en México se recogen en la Constituciónlos derechos indígenas. En las legislacio-

La iniciativa

popular y la

consulta están

legalmente

previstas en varios

países

latinoamericanos


55. Programa de

Naciones Unidas

para el Desarrollo:

Mapa del Capital

Social en Chile.

56. También se han

instituido

procedimientos de

participación social

en planificación

local: los consejos

comunitarios de

desarrollo,

COCODES, y los

consejos

municipales de

desarrollo,

COMUDES, en

Guatemala; los

Consejos de

Desarrollo

Municipal, CODEM,

en Honduras, etc.


127

Cuadro 8 Asociaciones de Municipalidades en América Latina

PPaaííss // RReeggiióónn NNoommbbrree ddee llaa AAssoocciiaacciióónn SSiiggllaa AAññoo ccrreeaacciióónn

Asociaciones Regionales

AAmméérriiccaa LLaattiinnaa Federación Latinoamericana Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales FLACMA 2003

Asociaciones Subregionales

CCeennttrrooaamméérriiccaa Federación de Municipios del Istmo Centroamericano FEMICA 1991

MMEERRCCOOSSUURR MERCOCIUDADES 1995

Asociaciones Nacionales

AArrggeennttiinnaa Federación Argentina de Municipios FAM 1997

BBoolliivviiaa Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia FAM 1999

BBrraassiill Asociación Brasilera de Municipios, ABM 1946

Confederación Nacional de Municipios CNM 1980

Frente Nacional de Prefeitos FNP 2001

CCoolloommbbiiaa Federación Colombiana de Municipios FCM 1989

CCoossttaa RRiiccaa Unión Nacional de Gobiernos Locales UNGL 1977

CChhiillee Asociación Chilena de Municipalidades ACHM 1993

EEccuuaaddoorr Asociación de Municipalidades Ecuatorianas AME 1940

EEll SSaallvvaaddoorr Corporación Municipal de la República de El Salvador COMURES 1941

GGuuaatteemmaallaa Asociación Nacional de Municipios de Guatemala ANAM 1960

HHoonndduurraass Asociación de Municipios de Honduras AMHON 1962

MMééxxiiccoo Asociación de Autoridades Locales de México, AALMAC 1997

Asociación Mexicana de Municipios AMMAC 1994

Federación Nacional de Municipios de México FENAMM 1997

NNiiccaarraagguuaa Asociación de Municipios de Nicaragua AMUNIC 1993

PPaannaammáá Asociación de Municipios de Panamá AMUPA 1995

PPaarraagguuaayy Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal OPACI 1964

PPeerrúú Asociación de Municipalidades del Perú AMPE 1982

Asociación Nacional de Alcaldes Distritales ANADIS 2003

Red de Municipalidades Rurales del Perú REMURPE 1997

RR.. DDoommiinniiccaannaa Federación Dominicana de Municipios FEDOMU 2001

UUrruugguuaayy Congreso Nacional de Intendentes CNI 1959

VVeenneezzuueellaa Asociación de Alcaldes Venezolanos ADAVE 1996

Asociación de Alcaldes Bolivarianos ADABOVE



nes de estados sobresale Oaxaca, donde480 municipios eligen a sus autoridadespor usos y costumbres.

• Nicaragua concede autonomía consti-tucional a las dos regiones de la CostaAtlántica, con un Estatuto de Autono-mía y su propia Ley de Propiedad. Asíconviven pueblos indígenas origina-rios, con afrodescendientes y otrosgrupos sociales.

• En Panamá, la Comarca de San Blasposee autonomía constitucional, yaque allí habita el pueblo Kuna, con supropia carta orgánica y cuya máximaautoridad es el congreso de la culturaKuna. Tienen derecho a 2 legisladoresen el parlamento.

• En Venezuela, la ley reconoce que enlos municipios donde existan comuni-dades indígenas deben respetarse susvalores, identidad étnica y tradiciones.Se instituye la figura del municipioindígena como régimen de gobierno yadministración local, mediante la cuallos pueblos y comunidades indígenasdefinen, ejecutan, controlan y evalúanla gestión pública.

III.4. Asociativismo municipal y defensa de la autonomía municipal

Las transformaciones en los gobiernos lo-cales inducidas por los procesos dedescentralización permiten la creación yfortalecimiento de las asociaciones nacio-nales y regionales de autoridades locales.Con excepción de Brasil, Ecuador y variospaíses centroamericanos, la mayoría delas asociaciones regionales y nacionalesde municipios de América Latina se cons-tituyen entre los años 1980 y 2000 (vercuadro 6).

En varios países, las asociaciones gozande un estatus jurídico reconocido en lalegislación nacional (Argentina, Bolivia,Ecuador, Colombia, Paraguay, Uruguay).No obstante, su representatividad y capa-

cidad institucional es desigual. Por lo ge-neral ofrecen servicios de asesoría, infor-mación y capacitación, mantienen contactocon los gobiernos y canalizan recursos dela cooperación internacional. Muchas deellas cuentan con estructuras instituciona-les incipientes.

La Federación Latinoamericana de Ciu-dades, Municipios y Asociaciones de Go-biernos Locales (FLACMA) –cuyas raícesremontan al año 1981– reagrupa a lamayoría de las asociaciones nacionalesde la región. Además operan varias or-ganizaciones subregionales: FEMICAcon las 6 asociaciones nacionales deAmérica Central (AMHON, AMUNIC,AMUPA, ANAM, COMURES, UNGL) y laRed Mercociudades, con 181 ciudadesasociadas de Argentina, Brasil, Para-guay, Uruguay, Venezuela, Chile y Boli-via. Recientemente se ha creado una redde ciudades andinas y una instancia queagrupa a las AGL´s sudamericanas, de-nominada COSUDAM.

Además, la mayoría de los países cuentacon asociaciones subnacionales o regio-nales de municipios. La FAM de Bolivia es,de hecho, una federación de asociacionesdepartamentales de municipios. Tambiénexisten asociaciones de alcaldes indíge-nas (AGAAI en Guatemala, Coordinadorade Gobiernos Locales Alternativos enEcuador) y estructuras asociativas de losediles o concejales (Colombia, Paraguay,Uruguay).

Los gobernadores de provincias y esta-dos, y más recientemente de las regio-nes o departamentos, crean sus propiasorganizaciones (Ejemplo: CONAGO enMéxico, Conferencia Nacional de Go-bernadores en Colombia). A fines de2004, se constituye la OrganizaciónLatinoamericana de Gobiernos Interme-dios, OLAGI, que reúne Gobernadores,Intendentes, Prefectos y PresidentesRegionales, de 14 países Latinoameri-canos que administran gobiernos inter-medios.

En varios países,

las asociaciones

gozan de un

estatus jurídico

reconocido en la

legislación

nacional

(Argentina, Bolivia,

Ecuador, Colombia,

Paraguay,

Uruguay). No

obstante, su

representatividad

y capacidad

institucional es

desigual



129

También se han constituido organizacio-nes de mujeres municipalistas. En Boliviafunciona la Asociación de Concejalas deBolivia, ACOBOL. En El Salvador opera laAsociación Nacional de Regidoras, Síndi-cas y Alcaldesas Salvadoreñas, ANDRY-SAS. En Ecuador la Asociación de MujeresMunicipalistas, AMUME. En Paraguay fun-ciona la Red de Mujeres Munícipes delParaguay, RMMP. En otros países hay or-

ganizaciones subregionales como la Redde Regidoras de Ayacucho, en Perú. Den-tro del marco organizativo de la Aso-ciación Chilena de Municipalidades, serealiza un Congreso bianual de alcaldesasy concejalas. En 1998 se constituye la Fe-deración de Mujeres Municipalistas deAmérica Latina y el Caribe, FEMUM-ALC,vinculada a FLACMA.

Aunque progresiva

y a veces

contradictoria, la

descentralización y

el fortalecimiento

de los municipios y

gobiernos

intermedios de

América Latina es

una realidad



IV. Avances, limitaciones yperspectivas de ladescentralización

Logros, limitaciones y perspectivas delfortalecimiento de los gobiernos locales yde la descentralización.

Aunque progresiva y a veces contradic-toria, la descentralización y el fortaleci-miento de los municipios y gobiernosintermedios de América Latina es unarealidad.

En algo más de dos décadas ha habido lo-gros importantes:

a) Se generaliza la elección popular delas autoridades locales, modificándoseel funcionamiento de los partidos,induciendo renovaciones de liderazgosy haciendo del municipio un espaciode formación de líderes, de donde yahan salido varios Presidentes de laRepública.

b) Las múltiples reformas constituciona-les y legales han transformado a losEstados, con traspasos de competen-cias y recursos a los gobiernos subna-cionales, aunque no siempre conestrategias y modalidades claras.

c) Los recursos subnacionales se han incre-mentado de manera importante, aunquedisímil, y el gasto descentralizado pro-medio continental sube del 11,6% en1980 al 18,8% del gasto gubernamentaltotal entre 2002 y 2005.

d) Las nuevas competencias de los go-biernos locales se traducen en undesarrollo institucional progresivo–pero diverso– donde algunos munici-pios se destacan por su capacidad deiniciativa e innovación, mientras otrostodavía mantienen sus estructuras yprácticas tradicionales.

e) Los espacios locales de democracia ciu-dadana han estimulado en diversos paí-

ses novedosas experiencias de partici-pación ciudadana, como el plan estra-tégico participativo y los presupuestosparticipativos.

f) También se han desarrollado experien-cias de desconcentración o descentrali-zación submunicipal, para compartir lagestión con las comunidades y abrirespacios a grupos anteriormente mar-ginados (indígenas, poblaciones ensituación de pobreza).

g) Las nuevas responsabilidades de losgobiernos locales y la transformaciónde las relaciones con los gobiernosnacionales se expresa en la creación yfortalecimiento de las asociacionesnacionales y regionales de autorida-des locales.

h) En varios países –como Bolivia, Brasil,Chile, Colombia y Ecuador– los resulta-dos de la descentralización se expresanmuy positivamente en aumentos de lainversión local, extensión de los serviciosbásicos, mejora de los indicadores dedesarrollo humano, disminución de lapobreza y ampliación de la participaciónciudadana.

No obstante, el proceso descentralizadormuestra carencias y enfrenta obstáculos,tales como:

a) Relaciones desiguales y frecuente su-bordinación de las entidades interme-dias y municipios ante los gobiernoscentrales, amplificadas por el incre-mento del fraccionamiento y la hete-rogeneidad municipal.

b) Desfase entre la profusión de legisla-ción y la debilidad en su aplicación,atribuible en gran parte a las tradicio-nales culturas políticas e instituciona-les dominantes.

c) Limitada capacidad financiera de losgobiernos locales, por resistenciascentrales a traspasar recursos en con-



131

textos de inestabilidad macroeconó-mica, falta de políticas de financia-miento y crédito adecuadas, bajacultura de pago de ciudadanos habi-tuados a servicios subsidiados; perotambién por la falta de voluntad políti-ca para fortalecer la capacidad localde recaudación tributaria.

d) Baja eficiencia de muchas administra-ciones subnacionales en la prestaciónde servicios, por ausencia de políticasde recursos humanos y mal manejodel personal (rotación, ausencia desistemas de carrera), lo que incide enun bajo nivel de eficiencia y profesio-nalismo del personal.

e) Limitaciones de la participación ciuda-dana en la gestión del desarrollo, por

falta de recursos financieros y huma-nos locales suficientes, por inadapta-ción de las leyes y políticas centrales,además de dificultades en la organiza-ción y movilización de las propiascomunidades.

El proceso descentralizador en AméricaLatina muestra señales diversas y contra-dictorias y atraviesa por momentos deincertidumbre. En grandes países, comoBrasil, se plantea la necesidad de revisarel “Pacto Federativo” y las políticas detransferencias para hacer frente a loscrecientes costos de las nuevas compe-tencias de educación y salud.

En Argentina, el centralismo político par-tidario sigue siendo un factor limitantepara la autonomía local, en particular en



57. Fijación centralizada

de las

remuneraciones de

las autoridades

locales, recorte de

las transferencias y

centralización de las

decisiones de

financiamiento de

proyectos.

el nivel provincial. En Venezuela, se temeque el gobierno intervenga de maneracreciente sobre los estados provinciales ylos municipios, recortando su autonomía.

En México, donde la democratización dela vida política nacional y local ha realiza-do avances significativos, persiste unafuerte presión hacia el gobierno federalpara avanzar en materia de federalismo ydescentralización.

En algunos países unitarios, el proceso sedesacelera. En Colombia, se controla elgasto de los gobiernos subnacionalespara aliviar el déficit fiscal del gobiernocentral y durante los últimos años no seha profundizado la descentralización. EnEcuador, se vive un estancamiento en eltraspaso de competencias y las autorida-des locales solicitan al gobierno iniciati-vas concretas para relanzar el proceso.En Perú, las autoridades locales estáninquietas por recientes medidas delgobierno nacional que las afectan57.

En Bolivia, donde los gobiernos localesadministran ahora la mitad de la inver-sión pública nacional, la rigidez del siste-ma de transferencias y la superposiciónde las competencias entre el nivel local,regional y estatal, generan tensionesentre el nivel municipal y departamental.En el marco de la Asamblea Constituyen-te actual, el tema de la descentralizacióny la regionalización se encuentra en elcentro del debate político nacional.

Sin embargo, en Perú, Ecuador y enRepública Dominicana se esperan refor-mas constitucionales con implicacionespara los gobiernos locales. En este últimopaís se acaba de aprobar una nueva Leyde Presupuesto Participativo y se esperauna nueva Ley Municipal.

Por su parte, en Chile, el gobierno nacio-nal y la Asociación Chilena de Municipali-dades negocian una nueva ReformaMunicipal, para incrementar las compe-tencias y los recursos de los municipios,de modo que éstos impulsen mejor eldesarrollo local y ayuden a reducir lasinequidades sociales y territoriales.

En los países con procesos más incipientes,la situación parece estable. En Paraguay, elcontrol desde el gobierno central siguesiendo determinante en la acción de losgobiernos subnacionales, aunque la Orga-nización Paraguaya de Cooperación Inter-municipal, OPACI, ha presentado unproyecto de ley de reforma de la legislaciónmunicipal al gobierno nacional.

En Uruguay, varias Intendencias Depar-tamentales demandan fortalecer a lasJuntas Locales y proponen nuevos meca-nismos de participación. Mientras tantose tramita en el Parlamento un Proyectode Ley de Descentralización Local paraacercar la gestión pública a la ciudadaníaeligiendo –desde el 2010— autoridadesmunicipales en las poblaciones con másde 2.500 habitantes.


133

Conclusiones

Pese a los avances de la descentralización,Latinoamérica es aún un continente con unalto nivel de centralización política, territo-rial y económica, un exacerbado fenómenode concentración metropolitana e inmen-sas disparidades sociales y territoriales.

Se prevén nuevos debates y situacionesproblemáticas. Emergen nuevas modali-dades centralizadoras que cercenan laautonomía, como la acreditación previade las capacidades locales condición exi-gida para traspasar competencias y re-cursos en Costa Rica. También se creansistemas nacionales de adquisiciones58,información y monitoreo que –mediante

mecanismos administrativos– contro-lan, condicionan y limitan la autonomíamunicipal.

Las experiencias descentralizadorasrelanzan el debate sobre la importanciadel desarrollo local como condición de undesarrollo nacional sustentable y social-mente equitativo. Se enfatiza el tema delbuen gobierno local, entendido éste comoforma de autogobierno territorial basadoen redes participativas de actores loca-les, alianzas público-privadas y en lamovilización de recursos territoriales pro-pios para activar los procesos endógenosde desarrollo.

58. En Chile, el portal

único de

adquisiciones del

sector público

“Chile Compras”,

se presenta como

un ejemplo de

transparencia y

racionalización de

las adquisiciones

del Estado central

y los municipios,

pero es muy poco

funcional para

estos últimos ya

que desplaza a los

proveedores

locales, favorece a

las empresas

nacionales y

ralentiza los

procesos

administrativos,

en perjuicio de la

atención municipal

a las demandas de

la comunidad.


04 PCc Asia Pacifico 29/9/08 22:08 Página 112

REGIÓN ASIA - PACÍFICO

AANNDD RREE WW NNIICCKK SSOONN

NNIICCKK DDEE VVAA SS11

CCOO NN::

AALLEE XX BB.. BBRRIILLLL AANNTTEE SS

WWIILLHHEELLMMIINNAA LL.. CC AABB OO

AALLIICCEE CCEELLEESSTTIINNOO


AASSIIAA--PPAACCÍÍFFIICCOO114 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

1. La redacción final es de Andrew Nickson; el texto ha sido revisado y

completado por Gérard Marcou. Los autores agradecen su colaboración a: Jose

Tiu Sonco, Frances Fatima Cabana y Prejean Prieto, del equipo de

investigación del Colegio Nacional de Administración Pública de la Universidad

de Filipinas.


115

Introducción

La región Asia-Pacífico agrupa Estados-na-ción de tamaños extremadamente varia-dos: junto a los dos gigantes demográficosmundiales, China e India que representanun tercio de la población mundial, haynumerosas islas-estados del Pacífico quecuentan con menos de 100.000 habitan-tes. La región presenta también una grandiversidad de niveles de vida, incluye apaíses de la OCDE con rentas altas comoAustralia, Japón, Corea del Sur y NuevaZelanda, así como un cierto número delos países menos desarrollados del mundocomo Bangladesh y Nepal. Forman partede la región algunas de las economíascon los índices de crecimiento más eleva-dos del mundo, en particular, China,India y Vietnam, así como Corea del Sur(el país que conoció el aumento del nivel

de vida más espectacular durante el pe-ríodo 1950-2000).

La región Asia-Pacífico presenta también unagran diversidad de experiencias históricas.En grados diferentes, numerosos países inte-graron modelos coloniales de gobernanza in-glesa, como es el caso de Australia, NuevaZelanda, India, Pakistán, Sri Lanka, Malasiay algunas islas del Pacífico; francesa en elcaso de Vietnam, Camboya y Laos (en estospaíses, esta herencia fue suplantada am-pliamente por modelos comunistas); holan-desa en el caso de Indonesia; y americana enel caso de Filipinas. La reciente legislaciónpaquistaní refleja también influencias ameri-canas, alemanas y japonesas. El sistema departido único comunista, adoptado por Chi-na, Laos, Corea del Norte y Vietnam, debemucho a la ideología marxista-leninista de laantigua Unión Soviética.

Cuadro 1 Indicadores de desarrollo de la región Asia-Pacífico, 2004

PAÍS Población Densidad % Población PNB / Rango en la clasificación mundial (millones) (hab./km2) urbana* habitante (US$) de IDH (índice de desarrollo urbano)

AAuussttrraalliiaa 20,1 3 88,2 26.900 3

CChhiinnaa 1.296,5 139 40,4 1.290 81

FFiilliippiinnaass 83,0 278 62,7 1.170 84

IInnddiiaa 1.079,7 363 28,7 620 126

IInnddoonneessiiaa 217,6 120 48,1 1.140 108

JJaappóónn 127,8 351 65,8 37.180 7

MMaallaassiiaa 25,2 77 67,3 4.650 61

NNuueevvaa ZZeellaannddaa 4,1 15 86,2 20.310 20

PPaakkiissttáánn 152,1 197 34,9 600 134

RReepp.. ddee CCoorreeaa 48,1 488 80,8 13.980 26

TTaaiillaannddiiaa 62,4 122 32,3 2.540 74

VViieettnnaamm 82,2 252 26,4 550 109

Fuentes : Banco Mundial 2006; UNDESA 2006; UNDP 2006a.

* Datos 2005


AASSIIAA--PPAACCÍÍFFIICCOO116

Este capítulo examina los resultados de doceestudios sobre la descentralización y la de-mocracia local en países que pertenecen a laregión: Australia, República Popular de Chi-na, Corea del Sur, India, Indonesia, Japón,Malasia, Nueva Zelanda, Pakistán, Filipinas,Tailandia y Vietnam. Esta muestra engloba alas naciones más desarrolladas y/o las queregistran un crecimiento más fuerte, perotambién a aquéllas en las que se están po-niendo en marcha políticas activas de des-centralización, a pesar de que se siganmodelos muy diferentes. Este capítulo se ba-sa también en otras publicaciones relativas aestos países así como en los conocimientospersonales de los autores sobre la región.

La región Asia-Pacífico presenta también da-tos destacables en cuanto a urbanizaciónglobal y cuenta con 23 de las 40 mayoresáreas metropolitanas del mundo (cuadro 2).15 de las 100 áreas metropolitanas más im-portantes se encuentran en China (que re-presenta a una población total de 96,2millones de habitantes), 9 en la India (pobla-ción total de 80,1 millones) y 3 en Japón(población total de 49,1 millones).

Ante tal diversidad en términos de pobla-ción, renta per cápita, experiencias históri-cas y sistemas políticos, no es sorprendenteque los modelos de descentralización y ad-ministración local varíen de manera conside-rable. Debido a esta falta de homogeneidad,es a la vez difícil y cuestionable querer esta-blecer generalizaciones sobre la región en suconjunto. De hecho, varían mucho las expe-riencias en cuanto a descentralización ydemocracia local en la región. Sin embargo,en este capítulo se examinarán algunos te-mas y problemas comunes a toda la región.Cuatro de los países de nuestra muestra–Australia, India, Malasia y Pakistán– sonEstados federales que conceden a los esta-dos federados un grado de autonomía más omenos amplia. Puesto que en un sistema fe-deral, el régimen de los gobiernos locales in-cumben en general a los estados federados,esta situación puede desembocar en unagran diversidad de experiencias en términosde gobernanza local en un mismo país. Es

claramente el caso de Australia e India y me-nos el de Malasia y Pakistán. El tamaño gi-gantesco de China, aunque es un Estadounitario, implica una diversidad considerablede prácticas entre las provincias. Esta obser-vación es también válida para Indonesia, unextenso Estado archipiélago.

I. Organización territorial

I.1. El lugar de los gobiernos locales

Se entiende generalmente por gobiernoslocales las unidades administrativas di-rectamente responsables de la prestaciónde servicios a la población en el marco decircunscripciones territoriales determina-das. Pero su clasificación y el lugar queocupan en el sistema de administraciónterritorial varían según los países de laregión Asia-Pacífico. La expresión “go-biernos locales” se utiliza de manera ge-nérica en todos los países para designar aunidades administrativas infraestatales oinfrarregionales. En algunos países, seutilizan otras expresiones, como los “con-sejos” en Australia y Nueva Zelanda, o la“administración de distrito” en Malasia. EnJapón, se prefieren los términos “autono-mía local” para destacar la libertad conrelación al poder central en las decisionesy una responsabilidad propia en la gestiónde los asuntos locales. Según el tamañode la población, la renta y la situacióngeográfica, los gobiernos locales de la re-gión se clasifican como cantones, dis-tritos, comunas, condados, municipios,ciudades, prefecturas y provincias. Y aun-que todas estas unidades puedan, en ge-neral, considerarse gobiernos locales, suclasificación varía tanto que una unidadmunicipal en un país (Indonesia) puedeser mucho mayor que una unidad de nivelintermedio en otro (por ejemplo la provin-cia en Filipinas o Vietnam).

En los Estados federales como Australia, In-dia, Malasia y Pakistán, los gobiernos localesforman el primer grado de administración.En estos países, los gobiernos locales depen-den del nivel intermedio, es decir, de los Es-

Se entiende

generalmente por

gobiernos locales

las unidades

administrativas

directamente

responsables de la

prestación de

servicios a la

población en el

marco de

circunscripciones

territoriales

determinadas



117

Cuadro 2 Clasificación de las áreas metropolitanas de la región Asia-Pacífico

Rango Nombre Nombre castellano País Población Observaciones

1 T ––oky ––o Tokio Japón 33.600.000 incluye Yokohama, Kawasaki, Saitama

2 Seoul (S –oul) Seúl Corea del Sur 23.400.000 incluye Bucheon, Goyang, Incheon, Seongnam, Suweon

5 Mumbai Bombay India 21.600.000 incluye Bhiwandi, Kalyan, Thane, Ulhasnagar

6 Delhi Delhi India 21.500.000 incluye Faridabad, Ghaziabad

9 Shanghai Shangai China 17.500.000

10 Ösaka Osaka Japón 16.700.000 incluye Kobe, Kyoto

12 Kolkata Calcuta India 15.700.000 incluye Haora

13 Manila Manila Filipinas 15.600.000 incluye Kalookan, Quezón City

14 Jakarta Yakarta Indonesia 15.100.000 incluye Bekasi, Bogor, Depok, Tangerang

15 Kar –achi Karachi Pakistán 15.100.000

16 Guangzhou Cantón China 14.700.000 incluye Foshan

19 Beijing Pequín China 12.800.000

20 Dhaka Dhaka Bangladesh 12.600.000

28 Shenzhen Shenzhen China 9.150.000

29 Krung Thep Bangkok Tailandia 8.650.000

30 Wuhan Wuhan China 8.650.000

33 Nagoya Nagoya Japón 8.250.000

36 Tientsin Tianjin China 8.000.000

37 Lahore Lahore Pakistán 7.950.000

38 Chennai Madrás India 7.850.000

40 Bangalore Bangalore India 7.350.000

41 Hyder –ab –ad Hyderabad India 7.150.000

43 Hong Kong (Xianggang) Hong Kong China 7.100.000 incluye Kowloon, Victoria

44 T’ai-pei (Taibei) Taipei Taiwán 6.700.000

46 Chongqing Chongqing China 6.200.000

Fuentes: Las principales aglomeraciones del mundo (2007),

City populacion, http://citypopulation.de/world.html



tados federados en Australia, India y Mala-sia, y de las provincias en Pakistán. Aunquehaya a veces disposiciones generales sobrelos gobiernos locales en las constitucionesfederales, como en el caso de la India yMalasia, corresponde en general a los esta-dos o provincias determinar el lugar queocupan los gobiernos locales en estos paí-ses. No es pues sorprendente que existandiferencias sensibles en la práctica de losgobiernos locales entre estados federadosde un mismo país. Por ejemplo, el sistemaelectoral de consejos locales varía, en Aus-tralia, de un estado a otro. En la India, ladescentralización administrativa y fiscal sepone en marcha de manera desigual segúnlos estados, sobre todo si se la comparacon la descentralización política, aunque lademocracia local también conozca diferen-tes grados de desarrollo según los estados.En cambio, hay pocas diferencias entre losgobiernos locales de Pakistán y Malasia.

En los Estados unitarios, los gobiernos loca-les constituyen los únicos niveles de admi-nistración por debajo del Estado y están bajoel control directo del Gobierno central. Enteoría, los Estados unitarios son propensos ala centralización y a limitar la autonomíalocal. Pero la experiencia pone de manifiestoque no es necesariamente así. Existengobiernos locales y una democracia localsólida en Japón, Nueva Zelanda, Filipinas yAustralia. China, aunque es un Estado unita-rio, presenta en la práctica una gran diversi-dad de administraciones locales entreprovincias, habida cuenta de la inmensidaddel país. Es el caso también, pero en menormedida, de Indonesia.

En todos los países, los gobiernos localesejercen sus competencias sobre la basedel principio ultra vires (por encima de lascompetencias previstas en la ley, ndt). Suspoderes, rol y competencias están defini-dos en leyes particulares del Estado cen-tral o de los estados federados y son máso menos amplios según los países. Japónes la excepción ya que dispone de unacláusula general de competencias en be-neficio de los gobiernos locales. Pero, en

todos los países de la región Asia-Pacífico,las bases políticas y funcionales de losgobiernos locales siguen evolucionando.Australia, por ejemplo, se orienta hacia unenfoque menos preceptivo por lo que serefiere al papel y las competencias de losconsejos locales, mientras que su respon-sabilidad ha aumentado y se someten aexigencias más estrictas en cuanto a pro-gramación e informes de actividad. EnNueva Zelanda, las recientes reformas, enparticular, la ley de 2002, extendieron lascompetencias de los consejos locales, con-cediéndoles prácticamente la cláusula ge-neral de competencia. En cambio, lascompetencias de los gobiernos locales deFilipinas se definen específicamente en elCódigo de los Gobiernos Locales. Pero,significativamente, la cláusula general delCódigo sobre el bienestar de los habitan-tes (General welfare clause) autoriza prác-ticamente a los gobiernos locales a hacertodo lo que consideren útil para mejorar elbienestar de los habitantes y de la colecti-vidad, con reserva de los límites expresa-mente fijados por la ley. En cualquier caso,el alcance de las competencias de losgobiernos locales varía de un país al otro,e incluso entre gobiernos locales dentro deun mismo país. Estas prácticas son elresultado de las tradiciones históricas con-sustanciales a cada país, y también, cadavez más, de consideraciones políticas,económicas y financieras, como lo mues-tran los programas de descentralizaciónpuestos en marcha por los países de laregión. En la mayoría de los países, los go-biernos locales ejercen un amplio abanicode competencias, para responder a las ne-cesidades locales y promover el bienestareconómico y social de los ciudadanos y desu territorio. Las competencias de las co-lectividades locales se estudiarán en elapartado II.1

I.2. El marco jurídico

El marco jurídico que regula los gobiernoslocales en la región Asia-Pacífico lo estable-cen las constituciones nacionales o la ley. Enel Anexo 1 se presentan las principales legis-

En los Estados

unitarios, los

gobiernos locales

constituyen los

únicos niveles de

administración por

debajo del Estado y

están bajo el

control directo del

Gobierno central



119

laciones sobre gobiernos locales en lospaíses de la muestra. La mayoría de lospaíses reconocen a los gobiernos localesen su constitución pero disponen tambiénde una legislación específica sobre estetema. Sin embargo, los gobiernos localesno están reconocidos por la constituciónde la Commonwealth de Australia sino porlas constituciones o la legislación de losestados. En Nueva Zelanda, país que notiene constitución formal, los gobiernoslocales fueron reforzados en gran partemediante la legislación nacional de 2002que les reconoce el principio de la compe-tencia general, poniendo fin así a las res-tricciones previas impuestas por elprincipio ultra vires. Aunque no se benefi-cian de una protección constitucional, losgobiernos locales de estos dos paísesgozan de competencias sustanciales queno se encuentran en algunos países de laregión donde la constitución ofrece unaprotección constitucional a la autonomíalocal.

Los países de la región han progresadorápidamente durante las últimas décadasen el fortalecimiento de los marcos institu-cionales de la descentralización. El marcose establece en la ley fundamental delEstado y en distintos estatutos y leyes anivel nacional o de los estados federados.Es el caso tanto de las democracias multi-partidistas como en los países socialistas ylos regímenes militares. Incluso cuando laautonomía local se promueve como objeti-vo nacional, el gobierno central intervienesiempre para introducir y apoyar estasreformas. Es el caso de la India, donde laConstitución de 1950 (Artículo 40) imponeque “...los Estados deberán establecer laorganización de panchayates en los pue-blos y dotarlos con los poderes y con laautoridad necesarios para permitirles fun-cionar como unidades de autonomía local”,pero les deja a ellos la responsabilidad delegislar sobre este tema. Debido a la ins-tauración desigual de panchayates segúnlos Estados, las 73 y 74 enmiendas consti-tucionales de 1992 exigieron que losestados organizaran elecciones en los go-

biernos locales a los que se les transfirierala responsabilidad fiscal y administrativade algunos servicios y funciones tanto enlas zonas urbanas como en las zonas ru-rales. Se observó así una neta mejora dela democracia local en numerosas regio-nes de la India, sin embargo no todos losestados cumplen del mismo modo las exi-gencias constitucionales en cuanto a des-centralización administrativa y financiera.En Japón también, el artículo 92 de laConstitución fue desarrollado ulteriormen-te por varias leyes, principalmente en1947 y en 1995-1999.

Las recientes constituciones de Filipinas(1987, artículo 10), de Corea del Sur(1987, artículos 117 y 118) y de Tailandia(1997, artículo 78) prevén la autonomíade los gobiernos locales. No así las consti-tuciones de China y Vietnam (véase: Chi-na, art.110; Vietnam, art.6). En Filipinas,la ley 7160 de 1991 –también conocidapor el nombre de Código de los gobiernoslocales– refuerza las medidas constitucio-nales relativas a los principios de descen-tralización y autonomía local transfiriendola responsabilidad de numerosos serviciosde base a los gobiernos locales, modifican-do así las relaciones entre institucionescentrales y locales. En Corea del Sur, elartículo 117 de la Constitución de 1987especifica que los gobiernos locales “debe-rán ocuparse de asuntos relativos albienestar de los habitantes, administrarsus propiedades y podrán establecer supropia normativa por lo que se refiere alejercicio de la autonomía local concedidapor las leyes y reglamentos nacionales.”Sin embargo, esta disposición constitucio-nal siguió siendo incumplida hasta julio de1995, cuando, por primera vez en 30años, tuvo lugar la elección de los alcal-des. Hasta entonces, los gobiernos localeseran solamente divisiones administrativaslocales del Estado. El Gobierno centraldesignaba a los jefes de los gobiernoslocales (de hecho, simples autoridadesadministrativas), y su capacidad de tomade decisión autónoma era prácticamentenula. En Tailandia la constitución de 1997

Los países

de la región han

progresado

rápidamente

durante las últimas

décadas en el

fortalecimiento

de los marcos

institucionales

de la

descentralización



impone la promoción de la descentraliza-ción como política fundamental del gobier-no. Fue dotada en 1999 de baseslegislativas en forma de un Plan de Des-centralización y de una Ley sobre los Pro-cedimientos. En junio de 2003, se habíanpropuesto ocho leyes de habilitación paraapoyar los principios de la descentraliza-ción y se promulgaron cuatro de entreellas. Pero en general, más tareas no sig-nifican más responsabilidades; en la India,se considera a los gobiernos locales de losdos niveles superiores, incluso después delas enmiendas constitucionales entradasen vigor en 1994, como “agencias de eje-cución de los Gobiernos de los Estados”2.

Indonesia representa el ejemplo más es-pectacular de reforma legislativa en favorde una autonomía reforzada de los gobier-nos locales. El “big bang” de la descentra-lización se produjo sobre la base de la leyn° 22 de 1999 sobre las provincias, queeliminaba la relación jerárquica entre lasautoridades provinciales y municipales. Setransfirieron importantes recursos y res-ponsabilidades de las autoridades centra-les y provinciales hacia los municipiosurbanos (kotamadya) y rurales (kabupa-ten) (nivel del distrito). Según la ley n° 32de 2004 sobre la autonomía regional seasignaron once competencias obligatoriasa los distritos, mientras que las provinciassólo conservaban un papel secundario. Almismo tiempo que la asunción de mayoresresponsabilidades tuvo lugar una impor-tante transferencia de agentes administra-tivos de las administraciones centrales yprovinciales hacia los distritos con un perí-odo de transición muy corto (2000-2001)(alrededor de 2,5 millones de funciona-rios, de los cuales aproximadamente trescuartas partes eran profesores y profesio-nales de la salud). La ley 33/1999 sobre elEquilibrio financiero entre el Estado y lasprovincias enmendada mediante la leyn° 25 de 2004, proporciona un nuevo marcoa sus relaciones para la asignación de sub-venciones generales (DAU), substituidaspor un conjunto de subvenciones para lafinanciación de los costes correspondien-

tes a las nuevas funciones descentraliza-das (en lugar de las subvenciones específi-cas de antaño). En el antiguo sistemacentralizado, los indicadores sociales y losde los servicios públicos de algunas de lasmás importantes regiones productivas delpaís eran muy bajos. Estas regiones seven ahora obligadas a asignar una partede las rentas generadas para rectificareste desequilibrio. Los gobiernos localesobtuvieron también el poder de aumentarsus propios impuestos, en el marco de lanormativa en vigor sobre el tipo de im-puesto y las tasas máximas aplicables(ADB 2006b). Sin embargo, el marco jurí-dico y la distribución de las competenciasentre los niveles de administración siguensiendo opacos.

I.3. La evolución de las estructuras de los gobiernos locales

La evolución de las estructuras de la ad-ministración local se ha caracterizado, enla región Asia-Pacífico, por una gran di-versidad de experiencias históricas,mezclando viejas tradiciones locales deautonomía y formas de organización im-portadas a partir de las experiencias co-loniales y marxista-leninistas. Existíantradiciones comunitarias de autonomíadesde hace tiempo en la región, aunquenecesariamente no habían alcanzado elgrado de sofisticación de las institucio-nes de hoy. Así pues, en Corea del Sur,los gobiernos locales nacieron de organi-zaciones voluntarias e informales que seformaron con el fin de promover la ayudamutua entre los ciudadanos y para refor-zar el sentimiento de pertenencia a lacomunidad (Sproats 2003). En Japón,funcionan aún instituciones tradicionaleso costumbristas que constituyen unaamplia red de asociaciones voluntariasde vecinos que operan en la prácticacomo subcontratistas de los gobiernoslocales. En los países que estuvieronbajo el control de una potencia extranje-ra, los sistemas antiguos sufrieron losefectos de la colonización que ha mode-lado las administraciones locales actua-

La evolución de las

estructuras de la

administración

local se ha

caracterizado,

en la región

Asia-Pacífico, por

una gran di-

versidad de

experiencias

históricas,

mezclando viejas

tradiciones locales

de autonomía y

formas de

organización

importadas a partir

de las experiencias

coloniales y

marxista-

leninistas


2. Rao, G. y Singh, N.,

2000, How to think

about local

government reform

in India? Incentives

and Institutions,

Berkely, p. 9; adde:

Sethi, G. (ed.),

2004, Fiscal

descentralization to

rural governements

in India, World Bank,

p. 19.


121

les. Sin embargo, tras su independenciapaíses como la India o Filipinas fomen-taron la restauración de sus sistemastradicionales de gobernanza, los pancha-yates y los barangays respectivamente,integrándolos en el sistema formal deadministración local. En el período inme-diatamente posterior a la independenciade numerosos países, la centralizaciónse consideró como el medio más eficazpara lograr los objetivos de reconstruc-ción de la identidad nacional y un creci-miento económico rápido. Con todo, lamayoría de estos países realizó más tar-de reformas de la administración local enel marco de un movimiento más ampliode democratización y mejora de la efica-cia del sector público (Sproats 2003).

En la región Asia-Pacífico, existen nume-rosos factores que favorecen la descen-tralización, aunque también se constatanciertos frenos. En otras partes del mun-do, en particular, en América Latina enlos años ochenta y noventa y en EuropaCentral y Oriental justo después de la caí-da de la Unión Soviética, los ciudadanosreclamaron en masa más democracialocal y un mayor control democrático delos asuntos locales. Éste no fue el caso enAsia donde, por regla general, la descen-tralización fue dirigida desde arriba. En elcaso de China, la descentralización sejustificó principalmente por las reformaseconómicas. Se debió más al cambiohacia una economía de mercado y a lanecesidad de movilizar el potencial eco-nómico de las regiones y municipios, quea promesas políticas o a cuestiones decompetencias locales. También, en Viet-nam el extenso proceso de Doi moi(Renovación) iniciado al final de los añosnoventa se centraba sobre todo en refor-mas económicas y administrativas, inclu-yendo la transferencia de competenciasadministrativas. Una característica delDoi moi fue fomentar y legitimar la parti-cipación de los ciudadanos en las decisio-nes a nivel local, así como reforzar losmecanismos de transparencia y respon-sabilidad a nivel comunal. En este senti-

do, la creación de estructuras y procedi-mientos descentralizados es una de lasmanifestaciones de un movimiento másglobal de democratización de la región yaque establece un contexto favorable auna más amplia participación ciudadanaen la gobernanza local.

En cambio, los recientes programas, bas-tante radicales, de descentralización lle-vados a cabo en Filipinas e Indonesia, sevincularon a procesos de democratizaciónimpulsados desde abajo. En Filipinas, latransferencia sustancial de competenciasy recursos a los gobiernos locales forma-ba parte de un programa radical de refor-mas destinadas, después de la caída delrégimen de Marcos en 1986, a reforzar laparticipación política y a acercar la tomade decisiones políticas a los ciudadanos.Indonesia estableció desde 1999 uno delos programas de descentralización másradicales del mundo, transfiriendo com-petencias y recursos financieros y hu-manos a los gobiernos locales. Esteprograma constituyó, en parte, una reac-ción al Estado muy centralizado de laépoca de Suharto, a quien se hacía res-ponsable de la mayoría de los males delpaís. Construida sobre las estructuraspreexistentes, la reforma devolvió pode-res sustanciales de decisión a lo que has-ta entonces había sido un sistema deadministración local desconcentrado(aunque calificado de “autonomía local”en la legislación previa). Sin embargo,este “big bang” de la descentralizacióntambién fue provocado por la urgentenecesidad de satisfacer los intereses delas islas más alejadas, ricas en recursosnaturales que, desde hacía tiempo, sesentían marginadas y amenazaban consecesionarse.

En algunos países de la región surgió unmovimiento pendular entre períodos decentralización y descentralización. Éstefue, especialmente, el caso de Pakistán,donde se introdujeron reformas en laadministración local en 1960, 1979 y2001. El objetivo principal de la reforma

En cambio, los

recientes

programas,

bastante radicales,

de

descentralización

llevados a cabo en

Filipinas e

Indonesia, se

vincularon a

procesos de

democratización

impulsados desde

abajo



de 2001 era, para el Gobierno militarcentral, reforzar su legitimidad y recupe-rar un cierto renombre en el país. Pero lainstitucionalización de la responsabilidadpolítica a nivel local (fuera de todo parti-do político) se vio en gran medida frus-trada por el control persistente de lasprovincias sobre los gobiernos locales ypor la dificultad de establecer las me-didas que permitieran la revocación delos funcionarios (Cheema 2006). Fue elcaso también, hasta cierto punto, del fra-caso de las primeras tentativas dedescentralización en Bangladesh. En Tai-landia, la insurrección comunista durantelos años setenta y ochenta condujo a unrefuerzo del control central del Estado.Sólo desde los años noventa, y a pesar dela fuerte oposición del Ministerio del Inte-rior, los gobiernos han trabajado en favorde la descentralización. Por el contrario,Bangladesh y Malasia han conocido unafuerte resistencia del poder central a todadescentralización sustancial que reforza-ra el papel político de la administraciónlocal. Ésta es la razón por la que se perci-be a los gobiernos locales de estos paísesmás bien como agentes locales de autori-dades superiores.

La descentralización nunca es un procesofácil de desarrollar. Existen numerososintereses contradictorios que algunas ve-ces frenan la descentralización. Los mi-nisterios del gobierno central perciben amenudo la descentralización como unaerosión de su poder y de sus recursos ysuelen ofrecer una fuerte resistencia. Porrazones similares, los funcionarios delGobierno central parecen resistirse a ladescentralización, sobre todo cuando és-ta implica su transferencia a nivelesregionales de Gobierno, lo que fue el casopara un gran número de funcionariosindonesios o tailandeses. La competenciapolítica entre partidos puede también re-presentar un importante obstáculo cuan-do los partidos de la oposición se oponena las propuestas de descentralización.Este fenómeno empeora con la compe-tencia política a nivel regional: si la opo-

sición puede tomar el control de un grannúmero de unidades descentralizadas, lamayoría será reticente a establecer unapolítica de descentralización. Los conflic-tos políticos tripartitos entre sindicatos,los estados federados y los gobiernos lo-cales en la India fueron una de las princi-pales causas de las enmiendas de laConstitución votadas en 1992 para prote-ger los intereses de los gobiernos localescontra las injerencias excesivas de los es-tados. Estos conflictos políticos siguenobstaculizando todavía la descentraliza-ción en algunos estados indios.

Por último, algunos países de la OCDE, enparticular, Australia, Japón, la Repúblicade Corea y Nueva Zelanda, hacen hinca-pié en la importancia de la descentraliza-ción como parte integral de sus procesosde reformas administrativas en curso.Japón, Australia y Nueva Zelanda, tienenuna larga experiencia sobre administra-ción local, lo que explica porqué las re-cientes reformas han sido relativamentemodestas y se han realizado como res-puestas a problemas específicos o a cam-bios coyunturales. Durante los años 90,una serie de reformas de la legislaciónsobre los gobiernos locales amplió elcampo de sus poderes en todos los esta-dos federados australianos. En 2006, unacuerdo intergubernamental aumentó lascompetencias de los gobiernos locales enlos ámbitos de urbanismo, salud, protec-ción del medio ambiente y actividadesculturales. En Nueva Zelanda, la ley so-bre gobiernos locales de 2002 tambiénconcedió a las autoridades regionales ylocales amplios poderes.

En Japón, tras la constatación de que laestructura centralizada de la administra-ción ya no permitía dar respuestas a lasrápidas evoluciones que se estaban produ-ciendo a escala local, las dos cámaras delParlamento adoptaron en 1993 variasresoluciones a favor de la descentraliza-ción. En 1995 se votó una ley de promo-ción de la descentralización, en 1998 seestableció un plan de promoción de la des-

Por último, algunos

países de la OCDE,

en particular,

Australia, Japón, la

República de Corea

y Nueva Zelanda,

hacen hincapié en

la importancia de la

descentralización

como parte integral

de sus procesos de

reformas

administrativas en

curso



123

centralización, en 1999 una nueva ley glo-bal de descentralización y, finalmente, en2004 se enmendó la ley sobre gobiernoslocales de 1947 con el fin de reforzar laautoridad administrativa de las ciudades.

En la República de Corea, se aprobaron to-da una serie de leyes y políticas a partir delos años noventa, que reconocían una im-portancia siempre mayor a la autonomíalocal, incluyendo la elección directa de losejecutivos locales. Como en el Japón, es-tas reformas fueron llevadas adelante porel poder central. La situación actual de ladescentralización en Corea del Sur se des-cribe como una “curiosa mezcla de des-concentración y descentralización” (Seong1998,13). Un aspecto característico deeste proceso es el Saemaul undong, unaorganización comunitaria creada durantela Presidencia de Park Chung Lee en losaños 70 con la finalidad de mantener uncontrol desde arriba. Pero finalmente haservido para desarrollar una alternativa de“participación ciudadana” que ha contri-buido significativamente al desarrollo ruraldel país.

I.4. Niveles y tamaño de los gobiernos locales

Se constatan diferencias considerables enla región Asia-Pacífico tanto en relación al

número de niveles de administración local,como en relación al tamaño medio de lapoblación de los gobiernos locales. El cua-dro nº 3 presenta la organización territo-rial de los países aquí estudiados. Dos delos cuatro Estados federales tienen un úni-co nivel de gobierno local por debajo delos estados federados (Australia y Mala-sia), mientras que Pakistán posee tres ni-veles y la India funciona sobre un úniconivel en las zonas urbanas pero sobre uno,dos o tres niveles en las zonas rurales,según los estados. De los ocho Estadosunitarios, cuatro tienen un sistema deadministración local en dos niveles (Indo-nesia, Japón, Tailandia y Nueva Zelanda),mientras que otros tres países tienen unsistema en tres niveles (Filipinas, Repúbli-ca de Corea y Vietnam), y China cuentacon cuatro niveles de administración pordebajo del nivel nacional. Además, el nivelde administración local no queda siempreclaro, en particular, cuando se combinanestructuras modernas de administraciónlocal e instituciones tradicionales o cos-tumbristas, como es habitual en nume-rosos países de la región. Los criteriosbásicos deberían ser el ejercicio del poderpúblico y de un poder presupuestario, pe-ro incluso la materialidad de estos criterioses a veces dudosa.

La población media de los gobiernoslocales de la región aparece en el cua-

Se constatan

diferencias

considerables

en la región

Asia-Pacífico tanto

en relación al

número de niveles

de administración

local, como en

relación al tamaño

medio de la

población de los

gobiernos locales

Cuadro 3 La organización territorial de los países de la región Asia-Pacífico

País Régimen Tipo de Autoridades , Nivel regional/ Nivel superior de Nivel inferior de Estado regiones federadas o provincial administración administración

territorios dotados de localderechos especiales

AAuussttrraalliiaa Democracia constitucional Federal 6 estados y 2 territorios Un sólo nivel , 703 consejos con denominaciones

y parlamentaria (Gobernador diversas (ciudad, municipio, condado....) con

general que representa a la siete sistemas de autoridad distintos.

Reina como jefa de Estado, El Territorio de la Capital Australiana (Canberra)

Primer Ministro como no dispone de entidades locales.

jefe de Gobierno)



* Datos sobre China: Qiao Jing (2005), la reforma de la administración china ante los ritos confucianos, tesis para el doctorado enderecho, Universidad París 1 Panteón-Sorbona, p.125 (no publicada), actualizaciones por Dr. Qiao

** Autónomo: significa aquí un régimen administrativo especial que reconoce derechos especiales a ciertos grupos étnicos

Cuadro 3 La organización territorial de los países de la región Asia-Pacífico (continuación)



China Régimen comunista Unitario No aplicable 1) Nivel provincial: Niveles de distrito: Nivel del municipio: (2006)* (el Secretario General del 34 unidades 2.860 unidades 41.040 unidades

Partido Comunista Chino es -23 Provincias -1.463 distritos (xian) -14.119 municipios (xiang)

el presidente de la RPC y el - 4 municipios y grandes -369 ciudades con rango -19.369 villas (zhen)

Presidente de la Comisión ciudades directamente de distrito - 10 consejos intermunicipales

Militar Central; el Primer dependientes del -856 distritos interiores en (qu gong suo)

Ministro es el jefe de Gobierno) gobierno central las ciudades más grandes -6.355 secciones de

-5 ** regiones autónomas: -117 distritos administración municipal

Mongolia interior, Guangxi autónomos** (zi zhi xian) de las ciudades

Zhuang, Tibet, Ningxia Hui, - 49 barrios étnicos (qi) -1.088 municipios étnicos

Xinjiang Uygur -3 barrios autónomos** (min zu xiang)

-2 regiones administrativas (zi zhi qi) -98 tribus (sumu)

especiales: Hong-Kong, Macao -2 zonas especiales -1 tribu étnica

2) Nivel regional: -1 zona forestal

333 unidades 644.000 comités de pueblo

-283 ciudades de nivel regional (85% de los pueblos) y

-17 regiones (diq) 71.375 comités de vecinos

-30 prefecturas autónomas en las ciudades (70% de

(zi zhi zhou) los barrios - 2004): no

- 3 uniones (meng) son autoridades locales

FFiilliippiinnaass República, régimen presidencial Unitario Región autónoma 83 provincias 120 ciudades Nivel de pueblo:

(el Presidente es a la vez jefe de de Mindanao 1.501 municipalidades 41.982 barangays

Estado y jefe de Gobierno)

IInnddiiaa Democracia parlamentaria Federal 28 estados y - Zonas urbanas: un sólo nivel: 3.694 municipalidades de ciudad

(presidente de la Unión, jefe 7 territorios de la Unión - Zonas rurales: un, dos o tres niveles según los estados:

de Estado; 246.977 consejos rurales que comprenden:

Primer ministro, jefe - 459 zilla panchayats (distritos: tercer nivel),

de Gobierno) - 5.930 panchayat samitis (cantón: segundo nivel)

- 240.588 gram panchayats (pueblo: primer nivel)

IInnddoonneessiiaa República, régimen Unitario 2 distritos especiales: -33 provincias Un solo nivel: 450 unidades (2006): - municipalidades de

presidencial (el Presidente Aceh, Papuasia (entre las cuales los ciudad: Kotamadya (2004:91) - regencias (municipalidades

es a la vez el jefe de Estado distritos especiales) de distrito en zona rural): Kabupaten (2004:349)

y jefe de Gobierno) -Distrito Capital de Yakarta Ciudades (desa) (unas 70.000): su organización y

sus funciones son competencia de las autoridades

provinciales (ley n°22/1999), en lugar del modelo

uniforme impuesto en 1979); se integran en las

municipalidades de ciudad o de distrito


125




Japón Monarquía constitucional Unitario No aplicable 47 prefecturas 1.820 municipios:con gobierno parlamentario - 779 consejos de ciudad(Emperador, jefe de Estado ; - 844 consejos de municipioPrimer ministro, jefe de Gobierno) - 197 consejos de pueblo

Malasia Monarquía constitucional Federal 13 estados 144 gobiernos locales, de los cuales, según su población:electa (el Rey, jefe de Estado 3 territorios federales - 10 consejos de ciudad, es elegido por los jefes de estados - 36 consejos municipales para los grandes municipiosde la Federación; el Primer - 98 consejos de distrito (circunscripciones que agrupan ministro es el jefe de Gobierno) pequeños centros urbanos)

Nueva Democracia constitucional Unitario No aplicable 12 consejos regionales 74 autoridades territoriales locales (ATL) (de las Zelanda y parlamentaria 4 consejos de distrito cuales los 4 distritos unitarios), que comprenden:

(Gobernador general que unitario -15 consejos de ciudad;representa a la Reina -54 consejos de distrito Primer ministro como - consejo de las Islas Chathamjefe de Gobierno) Oficinas municipales: creadas libremente por parte de las

autoridades territoriales locales: 150 en 2006 en 50% delas Autoridades Territoriales Locales

Pakistán República, régimen Federal 4 provincias 111 unidades de nivel de 396 unidades por debajo del distrito (cantones)presidencial distrito, que comprenden: - Tehsil en los distritos(Presidente, jefe de Estado; - distritos - municipio en las ciudades con estatus de distritoPrimer ministro, - ciudades con estatus 6.125 administraciones de uniónjefe de gobierno) de distrito

- áreas metropolitanas

República República, régimen Unitario Provincia autónoma 9 provincias 230 unidades Unidades municipales de Corea presidencial especial de Jeju 6 ciudades metropolitanas municipales superiores: inferiores (secciones): Dong

(Presidente a la vez jefe de Seúl (ciudad -en Seúl: 25 (urbana), Eup/Myeon (rural), Estado y jefe de Gobierno) metropolitana especial) -en las ciudades diferenciadas según la

metropolitanas: 49 población: Eup = unidad más -en las provincias: importante en zona rural; 75 ciudades y puede convertirse en ciudad 81 distritos rurales si supera los 50.000

habitantes- Seúl: 522 Dong- Ciudades metropolitanas:689 Dong; 10 Eup / 36 Myeon- Provincias (incl. Jeju): 942Dong, 213 Eup, 1.112 Myeon

Tailandia Monarquía constitucional Unitario - 75 Organizaciones - Ciudades y villas: 1.129 municipios(Rey, jefe de Estado; administrativas provinciales - Consejo de la ciudad de Pattaya, Primer ministro, - Bangkok: Administración - Zonas rurales: 6.744 Organizaciones administrativas jefe de gobierno) metropolitana de subdistrito (tambon)



dro n° 4. La pertinencia de este indicadordepende del nivel que se considere comoprimer grado: ya sea una unidad territorialextensa que permita asumir una serie decompetencias, o como una unidad de asen-tamiento, es decir como un nivel territorialque permita una estrecha relación con lapoblación. Los dos pueden existir en el mis-mo país: el significado del indicador dependeentonces de la distribución de las competen-cias. Debemos también tener en cuenta elhecho de que algunos países tienen dos gra-dos para el nivel básico (la mayoría de losestados de la India, Pakistán, Filipinas,República de Corea y Vietnam), mientrasque otros sólo tienen uno (Australia, Indone-sia, Japón y Malasia), o excepcionalmentetres, en algunos estados de India o en China.Además, las competencias de los distintosniveles varían según los países. Realmente,las competencias más importantes de laadministración local se ejercen generalmen-te en el nivel local superior en los países quetienen dos grados para el nivel básico. Éstaes la razón por la que, es este grado el quedebe tenerse en cuenta para la comparacióncon los países cuyo nivel local implica un úni-co grado; es aquél que llamaremos distrito,como en el caso de Pakistán.

En este cuadro, es el segundo grado del nivellocal el que se retiene, para los países quetienen un nivel local en dos grados, y el nivellocal simple para los otros países. Este cua-dro podría, en algunos aspectos, inducir aerror, ya que descuida los servicios territoria-les de las administraciones nacionales o pro-vinciales, que poseen un grado aún mayor defragmentación. Subestima el papel del nivelmás bajo de la administración municipal parala población, desde el punto de vista de lademocracia local (véase por ejemplo loscasos de la India y Filipinas). Sin embargo, elelevado nivel de la población media sugiereque la descentralización beneficia más bien alsegundo grado del nivel local que al gradobásico (por ejemplo en Indonesia, Pakistán yla República de Corea).

Los cambios en la organización territorial de laregión reflejan dos procesos en curso muydiferentes. En los estudios sobre los paísescon altas rentas miembros de la OCDE, elnúmero de gobiernos locales ha disminuidoestos últimos años tras las fusiones respalda-das por el gobierno en busca de economías deescala en el suministro de los servicios públi-cos locales. En Australia, el número de autori-dades locales ha disminuido en 200 durante





Vietnam Régimen comunista: el bureau Unitario No aplicable 59 provincias 662 unidades de nivel 10.776 municipios, de los político determina la política 5 ciudades bajo el de distrito, de los cuales: cuales:del gobierno, está presidido control directo del - 25 ciudades , - 1.181 secciones: sólo en por el Secretario General gobierno central provinciales las zonas urbanasdel Partido Comunista de (entre ellas la capital) - 42 distritos interiores - 583 burgos: centros Vietnam; el Presidente es en las ciudades bajo urbanos de distritos rurales el jefe de Estado; el Primer control directo del - 9.012 municipios: unidades ministro es el jefe de Gobierno gobierno central de primer nivel en las zonas

rurales y zonas urbanas

Fuentes: fichas país, y CLGF (2005).

* Autónomo significa aquí un régimen administrativo especial basado en el reconocimiento de derechos especiales para algunosgrupos étnicos.


127

los 30 últimos años. En Japón, la política defusión de municipios del Gobierno centralpara realizar tales economías de escala hareducido el número de municipios de 3.229 a1.820. En Nueva Zelanda, una importantereforma territorial introducida en 1989 redujode manera radical el número de gobiernoslocales pasando de 830 a 74 gobiernos localesbásicos creando un nivel superior formadopor 12 regiones. En la República de Corea, losesfuerzos del Estado para agrupar a losgobiernos locales en 1994 y 1995 tenían porobjetivo, no sólo realizar economías de esca-la, sino también corregir la división territorialque había sido muy criticada. Tras esta refor-ma, disminuyó el número de gobiernos loca-les, pasando de 265 a 241 (incluidos losdistritos autónomos y distritos rurales de Seúly ciudades metropolitanas), y se redefinieronlas fronteras de los distritos rurales y ciudadessecundarias para formar ciudades que inte-

graban espacios rurales y urbanos, separán-dolas de las ciudades-distrito recientementecreadas.

En los países con ingresos bajos, el contrastees mucho mayor. Para apoyar el desarrollo dela democracia o la legitimidad de los líderespolíticos, se restablecieron a los consejoslocales o a las autoridades locales elegidospor los habitantes, pero al mismo tiempo setransfirieron las funciones más importantes anivel intermedio. Es típico de las reformas chi-nas: 644.000 Comités de pueblos se eligieronpara 3 años por sufragio universal directo;estos Comités se ocupan del alquiler de lastierras y de la gestión de los asuntos locales;sin embargo, las principales competencias seejercen en el distrito y en la provincia (o en laregión). Además los que ejercen las funcionesdirigentes en municipios son designados cadavez más frecuentemente en elecciones se-

Cuadro 4 Población media de los gobiernos locales en la región Asia-Pacífico

País Población (Mill) Número de gobiernos locales Tamaño medio(primer nivel, grado único o segundo grado)

AAuussttrraalliiaa 20,1 703 28.592

CChhiinnaa 1.296,5 2.860 453.147

FFiilliippiinnaass 83,0 1.621 51.300

IInnddiiaa 1.079,7 9.624 112.115

IInnddoonneessiiaa 217,6 450 483.556

JJaappóónn 127,8 1.820 70.220

MMaallaassiiaa 25,2 144 175.000

NNuueevvaa ZZeellaannddaa 4,1 73 54.931

PPaakkiissttáánn 152.1 396 384.091

RReeppúúbblliiccaa ddee CCoorreeaa 48,1 230 209.010

TTaaiillaannddiiaa 62,4 7.874 7.924

VViieettnnaamm 82,2 662 124.169

Fuente: Cuadros 1 y 3.



miabiertas. La misma evolución puede obser-varse en Vietnam: el número de municipiosaumentó en 265 entre 2000 y 2004, las insti-tuciones campesinas tradicionales son respal-dadas por el Estado y el comité popular delmunicipio puede delegarles diversas tareasadministrativas; sin embargo, los nivelesesenciales son la provincia y el distrito. Estoacontece no sólo en los países comunistas.Existen tendencias comparables en paísesque tienen otro tipo de régimen. Por ejemplo,en Indonesia, la reforma de 1999 implicó latransferencia de importantes competencias alos gobiernos locales, pero tomaron la formade extensas unidades municipales (alrededorde 450.000 habitantes de promedio); al mis-mo tiempo los pueblos pudieron restablecersesobre bases tradicionales locales; pero suorganización y sus competencias dependende las autoridades provinciales y forman par-te de la administración municipal. En Filipinas,las competencias se concentran menos en losniveles superiores; sin embargo, el nivel mu-nicipal continúa teniendo un tamaño relativa-mente grande, con más de 50.000 habitantesde promedio, mientras que los barangays,una colectividad de origen precolonial que laley restauró en la época de la colonizaciónespañola, responde más bien a un nivel departicipación o acceso a determinados servi-cios más que a un nivel de descentralización.

En otros países con ingresos bajos, se ha pro-ducido un proceso de municipalización con latransferencia de numerosas competencias aun nivel local más próximo a los ciudadanos,dotados con algunas capacidades administra-tivas. El ejemplo más importante es la India,aunque la situación pueda variar considera-blemente de un estado al otro: el nivel másbajo, el gram panchayat, administra la edu-cación escolar y preescolar, presta algunosservicios básicos (bibliotecas), algunos equi-pamientos (deportes, ocios), apoya la agricul-tura local y el desarrollo económico. EnPakistán también, aunque el nivel de los can-tones sea esencial, las “administraciones deunión” son gobiernos locales de cierto tamañoy con algunas competencias. En Tailandia, lasreformas de 1999 y 2000 llevaron a la conso-lidación del nivel municipal en las ciudades y

los pueblos, y a la transformación de las orga-nizaciones administrativas cantonales en ver-daderos gobiernos locales, absorbiendo a losjefes de pueblo, hasta entonces elegidos porlos habitantes pero supeditados a la adminis-tración provincial. Representan un pasoimportante hacia la generalización de la admi-nistración municipal en Tailandia –aunque elsistema administrativo en su conjunto estétodavía bastante centralizado.

El crecimiento urbano muy rápido de Asia –lapoblación urbana se ha multiplicado por sietedesde 1950 (ADB: 2006a)– representa unenorme reto para la gobernanza urbana. Laspolíticas de descentralización en numerosospaíses han dejado la gestión de estos retos enmanos de los gobiernos locales (Ibid, p. 4).Pero las administraciones municipales de lasciudades y zonas urbanas, que son a menudolos gobiernos más antiguos de estos países(algunos se remontan a más de un siglo), sehan visto superadas por las exigencias de laurbanización. Los ayuntamientos sólo se ocu-pan generalmente del núcleo de lo que cons-tituyen hoy extensas zonas metropolitanas.Aunque sus fronteras a menudo se hanampliado, no lo fueron suficientemente parapermitirles controlar la rápida expansiónurbana.

En consecuencia, la periferia urbana a menu-do es administrada por una multiplicidad demunicipios más pequeños, de consejos deciudades o pueblos, sin un sistema global degestión a escala metropolitana. Los recursosfiscales disponibles suelen concentrarse en elcentro de las ciudades, mientras que las peri-ferias mal servidas (donde viven los máspobres) son controladas por consejos de pue-blo o comisiones de gobierno que sólo tienenun acceso mínimo a los recursos. Esta frag-mentación de la gobernanza urbana repre-senta un serio problema para la financiación yla gestión de las infraestructuras y serviciosen toda la ciudad.

En algunas áreas metropolitanas (Metro Ma-nila, Bangkok y Tokio) funcionan autoridadesmetropolitanas y en China las ciudades másgrandes siempre fueron dirigidas por pode-

Los recursos

fiscales

disponibles suelen

concentrarse en el

centro de las

ciudades, mientras

que las periferias

mal servidas

(donde viven los

más pobres) son

controladas por

consejos de pueblo

o comisiones de

gobierno que sólo

tienen un acceso

mínimo a los

recursos



129

rosas autoridades municipales que controlanlos grandes hinterlands rurales. En Australia,la mayoría de la población urbana vive en laperiferia desarrollándose entre los muni-cipios una cooperación informal para la pla-nificación la cual permite la gobernanzametropolitana. Sólo el municipio de Brisbaneengloba toda el área metropolitana (ADB,2006a). En Nueva Zelanda, doce gobiernoslocales de las ciudades más grandes y losdistritos periféricos de las seis mayoreszonas metropolitanas se unieron en asocia-ciones de gobiernos locales con el fin de de-sarrollar estrategias comunes en respuesta alos problemas de gobernanza.

En otros países, también se encuentran al-gunos mecanismos de coordinación entrelos distintos municipios. Pero éstos dispo-nen raramente de los poderes o recursosnecesarios para hacer frente a las necesi-dades de servicios y de infraestructuras aescala de una metrópolis. Por ejemplo, enYakarta, el área que es competencia de laautoridad municipal (DKI) sólo cubre lazona metropolitana tal como era en losaños 70. Estos últimos años, cuatro muni-cipios adicionales se han creado en lasáreas adyacentes, donde surgieron nue-vas urbanizaciones. Aunque existe unaestructura de planificación para la regiónmetropolitana en su conjunto (Jabodeta-bek), ésta funciona sobre la base de unconsenso entre todas las autoridades quela constituyen. La multiplicidad de agen-cias implicadas en el desarrollo urbano, lasinfraestructuras y el suministro de servi-cios complican aún más la situación. Éstees el caso en India donde existe una largatradición de creación de agencias pararesolver problemas específicos (SpecialPurpose Agency, SPA). Así pues, en unaciudad como Bangalore, además del Go-bierno del Estado, del municipio y todoslos pueblos y pequeños municipios de losalrededores, existe una plétora de SPA,como la Autoridad de Desarrollo de Ban-galore (Bangalore Development Authori-ty), el Comité de las Aguas y Alcantarillasde Bangalore (Bangalore Water and Sewe-rage Board), el Comité de Saneamiento

del Barrio de Chabolas de Karnakata(Karnataka Slum Clearance Board) (Devas2005). Esta situación crea a la vez sola-pamientos y vacíos, y provoca ausencia decoordinación en las respuestas a las nece-sidades de una población que crece rápi-damente. En varias grandes ciudades de laregión, los conflictos políticos endémicosentre los distintos niveles –municipio, esta-do y unión–, hace la coordinación a escalametropolitana aún más problemática.

II. Poderes y responsabilidades,gestión y finanzas

II.1. Competencias de los gobiernoslocales

Como en otras partes del mundo, losgobiernos locales de los países estudia-dos de la región Asia-Pacífico tienen rolesmúltiples: prestación de servicios, planifi-cación, desarrollo de la comunidad y capa-cidad normativa. El Cuadro n°5 proporcionaun resumen de las competencias de losgobiernos locales. En general, todos lospaíses han descentralizado algunos de susservicios básicos hacia el nivel local, comola planificación, la educación, los serviciossociales y la salud, la distribución deagua, los transportes públicos y el apoyo aldesarrollo de empresas. En Indonesia, la leyn°32 de 2004 estableció una lista de dieci-séis competencias que los gobiernos loca-les deben garantizar obligatoriamente.

La educación es el servicio más importan-te prestado por las administraciones lo-cales. En China, Japón, India, Indonesia,Pakistán, Vietnam y Filipinas, las admi-nistraciones locales tienen responsabili-dades desde el preescolar hasta laenseñanza secundaria. Las únicas excep-ciones son Australia, Nueva Zelanda yMalasia, donde la educación básica sigueincumbiendo a los estados o al Gobiernocentral. La prestación de algunos servi-cios de salud y servicios sociales por par-te de los gobiernos locales representa undenominador común en la mayoría de lospaíses, a excepción de Australia y Nueva

Los gobiernos

locales de los

países estudiados

de la región

Asia-Pacífico

tienen roles

múltiples:

prestación de

servicios,

planificación,

desarrollo de la

comunidad y

capacidad

normativa


Zelanda donde estas funciones son res-ponsabilidad de los estados federados ydel Estado central respectivamente. EnCorea del Sur, los servicios sociales y desalud representaban un 31% de los gastosconsolidados de los gobiernos locales en2007. En Filipinas, estos mismos servicioshan sido transferidos totalmente desde1992. El suministro de agua es princi-palmente responsabilidad de los gobiernoslocales en varios países de la región(Australia, Japón, Indonesia, Pakistán yVietnam). En cambio, el suministro deelectricidad es competencia del Estado entoda la región excepto en China, dondecorresponde a los municipios.

Bajo la influencia de la “Nueva GestiónPública” (New Public Management, NPM),el sector privado aumentó considerable-mente su participación en el suministro de

servicios locales en Nueva Zelanda. La leysobre la administración local de 1989 obli-ga a las autoridades locales a tener encuenta las ventajas y desventajas de lasdistintas opciones en la prestación de es-tos servicios, lo que condujo a un fuerteaumento de las concesiones. A mediadosde los años noventa, algunas empresasprivadas prestaban el 75% de los servicios(Boston 1996). En la India, la presiónejercida sobre la contratación de personal,así como la generalización de las inicia-tivas vinculadas al NPM en los estadosfederados, llevó a numerosos gobiernoslocales a establecer nuevos convenios deprestación de servicios y actividades aso-ciando al sector público y privado. Perolos sistemas de control de estos acuer-dos y la elaboración de indicadores deservicio público correspondientes no hansido desarrollados.


Cuadro 5 Servicios prestados por los gobiernos locales de la región Asia-Pacífico

País Planificación Educación Servicios Servicios Distribución Suministro de Transportes Apoyo a las básica sociales de base primarios de salud de agua electricidad públicos empresas

AAuussttrraalliiaa Sí No No No Sí No Sí Sí

CChhiinnaa Sí Sí Sí Sí Sí Sí No Sí

FFiilliippiinnaass Sí No Sí Sí Sí No No Sí

IInnddiiaa Sí Sí No Sí Sí No Sí Sí

IInnddoonneessiiaa Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí

JJaappóónn Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí

MMaalláássiiaa Sí No No No Sí No Sí Sí

NNuueevvaa ZZeellaannddaa Sí No No No Sí No Sí Sí

PPaakkiissttáánn Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí

RReepp.. ddee CCoorreeaa Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí

TTaaiillaannddiiaa Sí Sí Sí No Sí No Sí Sí

VViieettnnaamm Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí

Fuente: Estudios de caso de países y Banco Mundial 2006


131

Además de las competencias mencionadasen el cuadro n°5, numerosos gobiernos lo-cales realizan también obras públicas comola construcción de carreteras (en Australia,la India, Pakistán y Filipinas) o incluso deaeropuertos (en Australia). En la mayoría delos países de la región, los gobiernos localesson también responsables de la proteccióndel medio ambiente, aunque sus poderespara sancionar son muy limitados. China esel único país donde las autoridades locales,en las regiones autónomas, ejercen funcio-nes normalmente reservadas al Gobiernocentral (como la administración de la justi-cia, la investigación científica y los subsidiosde desempleo).

Varios gobiernos locales ejercen activida-des comerciales, sobre todo en China yVietnam donde son grandes productores debienes industriales. En Nueva Zelanda, laley sobre la administración local de 2002les habilita para crear sus propias empresascomerciales (Local Authority Trading En-terprise, LATE). A estas empresas, cuyosgobiernos locales deben tener al menos un50% del capital y emplear a sus propiosagentes, se les aplica la misma fiscalidadque a las empresas privadas. Operan enámbitos como los transportes públicos, loscentros comerciales, los cines, los parkings,la distribución de agua, la administraciónde sus propiedades y las canteras. Algunasprovincias de Filipinas son propietarias deedificios importantes como centros de con-gresos o centros comerciales, que se ad-ministran como “centros de beneficios” queproporcionan una fuente de ingresos localessuplementarios. Por otra parte, los gobiernoslocales proporcionan por lo menos un apoyoa las actividades económicas. La actividadcomercial más extendida de los municipios esla gestión de empresas públicas locales comolos mercados, los mataderos, las terminalesde transporte y los parkings.

II. 2. Finanzas locales

La importancia económica relativa de losgobiernos locales varía mucho en la re-gión, tal como se muestra en el cuadro 6.

En China, los distintos niveles de adminis-tración local desempeñan un papel pri-mordial en el suministro de servicios y eldesarrollo económico local, puesto que ad-ministran un 80% de las empresas delEstado. En consecuencia, representan un81% de los gastos públicos y un 22% delPIB. En Japón, los gobiernos locales tienenamplias competencias y aseguran más dela mitad de los gastos públicos y un 10%del PIB. En Indonesia, tras la “gran explo-sión” de la reciente descentralización, losgobiernos locales son responsables de untercio del total de los gastos públicos. Encambio, a pesar de sus tradiciones exis-tentes desde hace tiempo, los gobiernoslocales de Australia y Nueva Zelanda sólotienen competencias limitadas y sólo re-presentan un 10% del total de los gastospúblicos y alrededor de 2 al 4% del PIB. Laimportancia de los gobiernos locales enVietnam ha aumentado rápidamente du-rante estos últimos años –ha duplicado envolumen, y ha pasado de 1997 a 2002 del 40al 48% del total de los gastos públicos. Sinembargo, hasta la introducción en 2004 dela Ley sobre el presupuesto del Estado, Viet-nam era uno de los países menos descentra-lizados del mundo, los gobiernos locales sóloasumían, bajo las instrucciones del Gobiernocentral, algunas funciones descentralizadas(Banco Mundial 2005:87). Para los mayorespaíses de la región, los datos globales en-cubren enormes disparidades entre regionesy entre gobiernos locales.

Los gobiernos locales de los países denuestra muestra están dotados del poderde aumentar impuestos, como lo muestrael cuadro n°7. La fiscalidad inmobiliaria escon mucho su fuente de ingresos másimportante; representa el 46.2% de losingresos fiscales propios en Japón (antesde la “Triple Reforma”), un 100% de susingresos propios en Australia, y un 91%en Nueva Zelanda. En estos dos países, asícomo en China, las autoridades localespueden fijar el importe de estos impuestosde manera discrecional, mientras que enotros países este importe es fijado gene-ralmente por el Gobierno central o el esta-

La importancia

económica relativa

de los gobiernos

locales varía

mucho en la región



Cuadro 6 Volúmen relativo de gastos e ingresos en la región de Asia-Pacífico

País Gastos públicos Gastos públicos Porcentaje Gastos públicos Porcentaje de los Ingresos resultantes de totales locales (sólo gastos locales en impuestos la fiscalidad propia a) en % del PIB nivel local públicos inversión/Total compartidos y de (= tasas ligadas a un b) en €por e intermedio) locales/ de gastos en las subvenciones poder local de

habitante a) % PIB gastos inversión generales sobre los imposición) en relación b) €/hab públicos público-civil ingresos del a los ingresos

totales gobierno local del gobierno local

AAuussttrraalliiaa a) 37% a) 2% 7% 6% 52% 38%

(2005) b) 11.486 € b) 276 €

CChhiinnaa a) 27% a) 22% 81% – 32% 29%

(2004) b) 291 € b) 235 €

IInnddoonneessiiaa a) 19% a) 6% 33% 36% 70% <10%

(2006) b) 189 € b) 62 €

IInnddiiaa(2002) a) 19,1% a) Karnataka: Karnataka: – Consejos rurales Autoridades locales urbanas: 2,9% 18,5% (panchayat): 90% 60% de ingresos resultantes

(media para el conjunto del impuesto sobre la propiedad b) – b) – de la India) inmobiliaria (media para el

conjunto de la India)

JJaappóónn a) 22,9% a) 12,3% 53,6% – 69% 34%

(2004) b) 7.,243 € b) 3.903 €

MMaallaassiiaa a) 27% a) 4% 13% 11% 35% 26%

(2003) b) 1.152 € b) 155 €

NNuueevvaa ZZeellaannddaa a) 42% a) 3.9% 9.4% 16% 68% 56%

(2005) b) 9.693 € b) 380 €

PPaakkiissttáánn** a) 18,5% a) 2,6% 14% – 90% 10%**

(2005) b) – b) nd

RReepp.. ddee CCoorreeaa a) 36% a) 16% 44% – 53% 34%

b) – b) –

(2005) b) – b) –

TTaaiillaannddiiaa a) 21% a) 2% 9% 15% 45% 12%

(2002) b) 376 € b) 34 €

VViieettnnaamm a) 24% a) 11% 48% 51% 44% 24%

(2002) b) – b) –

Fuentes: FMI 2006; OCDE 2005; Banco Mundial 2006; y fichas país.

NB: todos los países tomados en consideración en este estudio no han sido incluidos en este cuadro por carecer de datos.

* Estimaciones en base a cálculos de los autores (Fuentes: Cyan, M. (2006); ADB/DfID/WB (2004))

** Estimación que comprende el conjunto de fuentes propias


133

do federado. En algunos países, los im-puestos sobre las empresas son tambiénuna fuente importante de ingresos. Losmunicipios de toda la región percibenimpuestos sobre los hoteles, los restau-rantes y los lugares de ocio. Algunos im-puestos locales son propios de algunospaíses. Por ejemplo, en Japón, las ciuda-des recaudan un impuesto de urbanismo;los municipios paquistaníes perciben im-puestos sobre la salud y la educación y losmunicipios chinos perciben impuestosagrícolas e impuestos sobre las empresascolectivas. En Indonesia, desde 2004, losmunicipios recaudan un impuesto sobre el

agua de superficie. Con el impuesto sobrelas aguas subterráneas, este sistema par-ticipa del esfuerzo de los Gobiernos parareabsorber los daños medioambientalescausados por la sobreexplotación de losrecursos hídricos.

En China, Indonesia y Vietnam, el produc-to de la fiscalidad recaudada a nivel localse comparte con los niveles superiores. EnChina, las sumas percibidas con cargo alimpuesto sobre la renta, impuestos sobrelos productos e impuestos sobre lasempresas, así como sobre las empresasmixtas se comparten entre el Estado y las

Cuadro 7 Alcance de los poderes fiscales de los gobiernos locales de la región Asia-Pacífico

País Principales impuestos locales

AAuussttrraalliiaa Impuesto sobre la propiedad inmobiliaria.

CChhiinnaa Impuesto sobre las empresas públicas locales, sobre los terrenos no construidos y de uso agrícola..

FFiilliippiinnaass Impuesto sobre propiedad de la tierra, impuesto sobre las empresas, impuesto sobre los establecimientos de ocio, impuesto sobre la arena y la grava,impuesto sobre la impresión y la publicación, impuesto sobre franquicias, impuesto por personas.

IInnddiiaa Impuesto sobre propiedad de la tierra, canon (tasa sobre los bienes que entran en el territorio municipal)

IInnddoonneessiiaa Tasa sobre hoteles y restaurantes, tasa sobre los establecimientos de ocio, impuesto sobre la publicidad, impuesto sobre la electricidad (alumbrado decalles), impuesto sobre la industria minera no estratégica o no vital, tasa sobre el estacionamiento, impuesto sobre aguas subterráneas e impuestomedioambiental. Además, el producto de la fiscalidad sobre propiedad de la tierra e inmuebles, sobre los vehículos a motor, sobre la cesión de vehículosy sobre los carburantes se comparte con las provincias.

JJaappóónn Impuesto por personas, impuesto sobre las empresas, tasa local de consumo, tasa sobre automóviles, impuesto sobre propiedad de la tierra, tasa deurbanismo, tasa local sobre el tabaco.

MMaallaassiiaa Impuestos sobre la propiedad inmobiliaria.

NNuueevvaa ZZeellaannddaa Impuesto sobre la propiedad inmobiliaria.

PPaakkiissttáánn Distritos y ciudades: tasa sobre la salud, tasa sobre la educación, tasa sobre los vehículos (salvo los vehículos a motor). Tehsil: impuesto sobrepropiedad de la tierra, tasa sobre los servicios, derechos de traspaso de inmuebles.

RReepp.. ddee CCoorreeaa Impuesto sobre la propiedad inmobiliaria; impuesto sobre las empresa; derechos de transmisión de inmuebles; derechos de registro; derechos sobrelicencias; impuesto por personas; impuesto sobre tierras agrícolas; tasa sobre la carne; impuesto sobre las actividades lúdicas; impuesto sobre elconsumo de tabaco; tasa de urbanismo; tasa de desarrollo regional; impuesto sobre los carburantes; impuesto local de educación.

TTaaiillaannddiiaa Impuesto sobre propiedad de la tierra e inmuebles; impuesto sobre urbanismo; impuesto sobre los rótulos; tasas sobre mataderos; tasas sobre los nidosde golondrinas, impuesto sobre el tabaco, impuesto sobre los carburantes, impuesto sobre los hoteles.

VViieettnnaamm Impuesto sobre propiedad de la tierra e inmuebles, tasa sobre los recursos naturales (excepto aquellos relativos a las actividades petrolíferas), tasassobre licencias, tasa de transferencia de derechos de utilización de bienes raíces, derechos sobre arrendamientos).

Fuente: Estudios de caso y fichas país; Servicio nacional de impuestos de la República de Corea, Dana Weist 2001.



administraciones locales. En Vietnam las ad-ministraciones locales no ejercen ningúnpoder fiscal propio; en cambio, compartencon el Estado el producto del IVA, delimpuesto sobre los beneficios de las em-presas y sobre las altas rentas, del im-puesto especial sobre el consumo debienes y servicios domésticos y del im-puesto sobre los combustibles. El productode otros impuestos se les transfiere espe-cialmente, como el del impuesto de pro-piedad de la tierra y el impuesto devivienda, los impuestos sobre los recursosnaturales (a excepción del petróleo), losderechos sobre licencias y los impuestosde transmisiones inmobiliarias. En Indo-nesia, los gobiernos locales comparten elproducto del impuesto de propiedad de latierra, del impuesto sobre la propiedadinmobiliaria, y del impuesto sobre losvehículos de motor. Numerosos municipiosrecaudan también cánones que represen-tan un escaso porcentaje, en general me-nos del 10%, de sus ingresos propios.

Mientras que todos los gobiernos localesposeen sus propios recursos fiscales, sugrado de autonomía fiscal varía considera-blemente de un país a otro. Los países másdesarrollados, como Australia y NuevaZelanda, generan una parte sustancial desus ingresos localmente, y son menosdependientes de las transferencias delGobierno central. La parte de las transfe-rencias en el total de los recursos de losgobiernos locales pasó de un 23% en losaños ochenta al 16% al final de los añosnoventa en Australia, y del 18% al 10% enNueva Zelanda durante el mismo período(OCDE 2001). En Japón, la reforma de lasfinanzas locales (la “reforma en tres ejes”)de 2005-2007 sustituye las subvencionesafectadas por recursos fiscales (transfe-rencia del impuesto nacional sobre la rentaal impuesto sobre las personas, obtenién-dose sin embargo un rendimiento inferioral esperado); la subvención global, que erahasta entonces el principal instrumento deredistribución del presupuesto del Estado,se reduce de manera drástica. Al contrario,en los países en vías de desarrollo como la

India, Indonesia, Pakistán y Tailandia, losgobiernos locales (fuera de los grandescentros urbanos) no generan más que unaparte reducida del total de sus ingresospor medio de la fiscalidad local (en gene-ral, del 10 al 30%), lo que pone de mani-fiesto que son muy dependientes de lastransferencias y subvenciones proceden-tes del Estado. En Tailandia, según la Leyde procedimientos y planificación de ladescentralización de 1999, los gobiernoslocales debían recibir un 20% del presu-puesto nacional de conformidad con elejercicio fiscal 2001, y al menos 35%sobre el ejercicio fiscal 2006. No se haalcanzado todavía este último objetivo,siendo tema de grandes debates. Pero elgrado de autonomía fiscal local no depen-de necesariamente del nivel global de losingresos del país. Por ejemplo, en Japónsólo un 34,4% del total de los recursos delos gobiernos locales son recursos pro-pios3, mientras que en China, las dota-ciones presupuestarias y los impuestoscompartidos del Estado sólo garantizan un32% del total de sus recursos. Esta dispa-ridad refleja el importante papel de “agen-te” del Gobierno central que juegan losgobiernos locales en Japón para la presta-ción de servicios, como la educación y lasayudas sociales, que son financiadas portransferencias específicas. Por el contrario,en China la descentralización fiscal, queestá más avanzada gracias a los me-canismos de reparto de la renta, se vecontrarrestada por una centralización polí-tica extrema.

Lo ideal sería que los recursos financieros adisposición de las colectividades locales–propios o procediendo de subvenciones ytransferencias– sean suficientes para ga-rantizar la prestación de todos los serviciosnecesarios. No es el caso ni en la India, ni enPakistán, ni en Filipinas. En estos países, losrecursos propios y las transferencias delEstado central siguen siendo insuficientespara financiar los servicios locales y seríanecesaria una transferencia de competen-cias fiscales suplementarias para corregireste desequilibrio. Por el contrario, la fuerza

Lo ideal sería que

los recursos

financieros a

disposición de las

colectividades

locales –propios o

procediendo de

subvenciones y

transferencias–

sean suficientes

para garantizar la

prestación de todos

los servicios

necesarios

3. Recursos propios:

ingresos obtenidos

directamente por los

gobiernos locales y

de los que pueden

incrementar su

monto.



135

de las asociaciones de gobiernos locales enlos países de la OCDE ha permitido que latransferencia de nuevas competencias seacompañe de los recursos suplementariosnecesarios. En Australia, estas “transferen-cias de responsabilidades” a los gobiernosconstituyeron el elemento central de unAcuerdo Intergubernamental firmado en2006 por el Gobierno y la Asociación deGobiernos Locales de Australia. En NuevaZelanda, fue uno de los problemas principa-les que llevaron a varias oleadas sucesivasde reformas a partir de 1989. A este proble-ma viene a añadirse el de las “transferenciasde responsabilidades no financiadas”. ElEstado tiende a transferir competencias másamplias a los gobiernos locales, lo que repre-senta una carga suplementaria para los pre-supuestos locales. Es el caso de Filipinas,donde los gobiernos locales deben pagar pri-mas de estímulo al personal hospitalario y alos funcionarios del Estado (por ejemplo losjueces y la policía), que trabajan en su terri-torio. Estas transferencias de responsabili-dades no financiadas gravan las finanzas delos gobiernos locales y siguen siendo untema de debate entre el Estado y los gobier-nos locales en numerosos países de laregión.

El empréstito es otra fuente de finan-ciación de los gobiernos locales. En elpasado, los Gobiernos de los países de laregión limitaron el acceso de los gobiernoslocales a los mercados de capitales debidoal riesgo inherente de sobreendeuda-miento que podría crear una inestabilidadmacroeconómica. En Corea del Sur, el vo-lumen de la deuda de los gobiernos localesque debe recuperarse sobre obligacionesapenas sufrió modificaciones durante elperíodo 2000-2006 debido al estricto con-trol efectuado por el Estado sobre losempréstitos locales. China impuso a susadministraciones locales límites estrictosen el acceso al empréstito. Pero éstas apesar de todo encontraron el medio de to-mar créditos por medio de empresas delas que son propietarios. Sin embargo, al-gunos Estados de la región fomentan cadavez más que los grandes municipios acce-

dan al crédito. En Japón, desde abril de2006, los empréstitos de las colectivida-des locales ya no se someten a autoriza-ción previa, pero un acuerdo sigue siendonecesario. En la India, varias ciudadesgrandes han emitido obligaciones y en elestado de Tamil Nadu, se ha permitido aalgunos municipios más pequeños partici-par en esta emisión de obligaciones. Sinembargo, esto depende tanto de la exis-tencia de un mercado de capitales quefuncione como de la capacidad de los mu-nicipios de reembolsar. En Filipinas, losgobiernos locales pueden –y se fomenta–explotar los mercados financieros y legal-mente utilizar otras fuentes de financia-ción no tradicionales, para ser menosdependientes de las subvenciones del Es-tado. A pesar de eso, pocos gobiernos lo-cales se han aventurado a levantar fondosen el mercado de capitales. Algunos go-biernos locales han elegido otros sistemascomo las concesiones para “construir-ex-plotar-transferir” (BOT, según las siglas eninglés) y otras formas de participación delsector privado de tal modo que financienlos proyectos de desarrollo más importan-tes. Sin embargo, el interés de los gobier-nos locales por este tipo de operaciones hadisminuido un poco tras la crisis financierade Asia del Este.

El empréstito con bancos comerciales siguesiendo raro debido a la falta de garantíasfinancieras. Los préstamos contraídos antelas instituciones financieras gubernamen-tales (IFG) son más corrientes, porque és-tas desempeñan también un papel debanco de depósitos para las transferenciasdestinadas a los gobiernos locales. Los IFGpueden pues retener siempre estas trans-ferencias en caso de defecto de reembolso,aunque este sistema deja la puerta abiertaa préstamos peligrosos. En Indonesia, lamayoría de los empréstitos contraídos porlas administraciones locales se hacen anteel Estado, a menudo en forma de un prés-tamo concedido por donantes. En NuevaZelanda, una ley de 1996 facilitó la aproba-ción de los préstamos pero también impusonuevas restricciones. En vez de obtener la

El empréstito con

bancos

comerciales sigue

siendo raro debido

a la falta de

garantías

financieras. Los

préstamos

contraídos ante las

instituciones

financieras

gubernamentales

(IFG) son más

corrientes, porque

éstas desempeñan

también un papel

de banco de

depósitos para las

transferencias

destinadas a los

gobiernos locales



aprobación del Gobierno central, las admi-nistraciones locales se ven obligadas a espe-cificar explícitamente el objetivo y losbeneficiarios del empréstito, y a presupues-tar en consecuencia el coste de los gastos defuncionamiento. En Australia, los préstamosa las administraciones locales son coordina-dos por un Consejo nacional de los présta-mos que los concede y controla la deuda delos estados federados. En Corea, el montode la deuda pendiente de los gobiernos loca-les en bonos no ha variado entre 2000-2006debido al fuerte control ejercido sobre elendeudamiento local por el gobierno central.

II.3. Capacidad administrativa de los gobiernos locales

Los datos sobre el porcentaje del personallocal en relación con el total del personal dela función pública en los países de la regiónAsia-Pacífico figuran en el cuadro n° 8. Losporcentajes más altos son los de China(92%) e Indonesia (77%), los que tienen el

porcentaje más bajo son Malasia (7%) yNueva Zelanda (10%). La mayoría del per-sonal que pertenece a administracioneslocales de la región tiene puestos permanen-tes cuya estabilidad se garantiza por la ley,aunque, en Nueva Zelanda, se contrata a losDirectores Generales sobre la base de uncontrato por 7 años renovable.

El cuadro nº 9 muestra los marcos institu-cionales y políticos de contratación así comola distribución de responsabilidades en laorganización de los procesos de contratacióna nivel local. Leyes específicas regulan elservicio civil o la función pública local en lamayoría de los países de la región. En Japón,la Ley de la Función Pública Local define loscriterios de contratación del personal, asícomo un sistema de clasificaciones, grados yniveles, la remuneración y las ventajas, loshorarios de trabajo, los derechos y obligacio-nes de los funcionarios y su formación. EnFilipinas, el personal de los gobiernos localesestá regulado por las leyes sobre el servicio


Cuadro 8 Efectivos de las administraciones locales en la región Asia-Pacífico

Efectivos de las Total de efectivos Porcentaje de personal a escala local en relación administraciones locales de la función pública con el total de efectivos de la administración pública

Australia 147.500 1.357.600 11 %

CChhiinnaa 5.000.000 (est.) sd 92 %

FFiilliippiinnaass (1999) 390.561 1.445.498 27 %

IInnddiiaa sd sd sd

IInnddoonneessiiaa (2006) 2.781.476 3.635.816 77 %

JJaappóónn 1.432.494 2.311.920 62 %

MMaallaassiiaa 58.000 829.000 7 %

NNuueevvaa ZZeellaannddaa 21.680 227.220 10 %

PPaakkiissttáánn sd sd sd

RReepp.. ddee CCoorreeaa (2006) 345.989 611.219 56 %

TTaaiillaannddiiaa sd sd 20 %

VViieettnnaamm sd sd 60 %

Fuente: estudios de caso/fichas-país y Banco Mundial, 2005: Figura 7.1


137

Cuadro 9 Políticas y marcos institucionales de selección y la gestión de los recursos humanos a escala local

País Régimen aplicable al personal Procedimientos de selección para Medidas institucionales para la (derecho público o privado, los cargos de responsabilidad formación profesional de los agentes carreras o puestos) de las administraciones locales

AAuussttrraalliiaa Derecho público Selección individual para cada cargo disponible Organizada y financiada para cada cargoen el gobierno local

CChhiinnaa Derecho de la función pública Concurso oposición anual a nivel local y nacional Organizada y financiada por los gobiernos locales

FFiilliippiinnaass Código de los gobiernos locales de 1991, Selección por cada gobierno local Academia de la administración local, Ministerio ley y reglamentos nacionales sobre del Interior y de los gobiernos locales, Centro la función pública de Gobernanza Local y Regional(UP-NCPAG)

IInnddiiaa En la mayoría de casos se rige El personal a nivel central o estatal es seleccionado No impuesta por la ley pero organizada por el por el derecho público mediante concurso de oposición y posteriormente gobierno central y los gobiernos de los

nombrados para puestos de responsabilidad estados federados.

IInnddoonneessiiaa Derecho público con puestos de carrera El gobierno central ejerce siempre un control sobre la Implícitamente impuesta por el gobierno selección, la mayoría de las veces a través de concursos central y las administraciones localesoposición, los puestos de responsabilidad se asignanmediante la promoción de los funcionarios de carrera

JJaappóónn Derecho de la función pública para puestos Concurso oposición para todas Reglamentada por el derecho de la función pública a tiempo completo, régimen de carrera las administraciones locales local e implementada por los gobiernos locales

MMaallaassiiaa Comisiones de selección de los consejos locales, Por la autoridad local bajo reserva de aprobación El Instituto Nacional de la Administración Pública (INTAN) es supervisados por la Comisión de la Función Pública del gobierno del estado federado el operador por cuenta de la Comisión de la Función Pública

NNuueevvaa Seguridad del puesto para los agentes Niveles de selección fijados por cada CEO que Las posibilidades de formación profesional ZZeellaannddaa y contratos fijos de siete años para los selecciona y que actúa como empleador legal proporcionadas por las administraciones locales

Directores Generales (CEO) de todo el personal restante son limitadas

PPaakkiissttáánn Las leyes del servicio civil fijan el marco del Selección centralizada en base a méritos a través Diversas instituciones de formación de la función públicaservicio civil federal, provincial y local de la Comisión de Servicio Civil, los cuadros

provinciales están asignados a puestos de responsabilidad de las administraciones locales

RReepp.. CCoorreeaa Ley sobre la función pública local para empleos Personal del Estado destinados a gobiernos locales; Institutos de Formación de los Administradores Locales (LATI) ; ddeell ssuurr a tiempo completo el personal es seleccionado a través de concurso otras instituciones de formación del sector público

oposición o contratos

TTaaiillaannddiiaa Fuerte control por parte del gobierno central, pero El gobierno central fija los criterios generales a escala Corresponde al gobierno central y a la provinciasrecientemente se han transferido costes y nacional para la selección, cese, salarios y primas personal a los gobiernos locales en las administraciones locales. La gestión del

personal actualmente se confía a los ejecutivos locales

VViieettnnaamm Regido por la Orden de 2003 sobre los cuadros Agentes del gobierno central asignados a los puestos Academia Nacional de la Administración; y funcionarios públicos de responsabilidad de las administraciones locales. Escuelas políticas a nivel provincial

Otros agentes son seleccionados mediante concurso y de distritosoposición o por contrato.

Fuente: Estudios de casos por país y Brillantes 2006.



civil y por las normas de la Comisión de Ser-vicio Civil (CSC), la agencia central para elpersonal del sector público. Además, el Códi-go de la Administración local de 1991 contie-ne disposiciones relativas a la gestión delpersonal. Estipula que todos los gobiernoslocales pueden concebir y establecer su pro-pia estructura organizativa y su sistema decontratación de personal teniendo en cuentalas exigencias del servicio y los mediosfinancieros. Impone también algunos pues-tos y la creación de una Dirección de laSelección del Personal en cada gobiernolocal con el fin de asistir al Director Generalpara garantizar un proceso de selección ypromoción equitativo. A pesar de estasgarantías, problemas como el nepotismo y elincumplimiento del principio de mérito en lacontratación y la promoción son endémicosen las funciones públicas en numerosos paí-ses de la región.

El grado de influencia de los niveles supe-riores en la selección del personal de lasadministraciones locales sigue siendo con-siderable en la región. En China, son losComités del Partido Comunista Chino quie-nes eligen, administran, encuadran y despi-den a los funcionarios, incluidos los de lasadministraciones locales. El organismo decontratación es responsable de la disciplina yla destitución de los agentes que ha nombra-do. En el otro extremo, Australia y NuevaZelanda, los consejos locales designan a losDirectores Generales (Chief Executive Offi-cer-CEO) pero el resto de empleados sonseleccionados directamente por los CEO. EnPakistán, las autoridades provinciales desig-nan en gran parte los mandos superiores delas administraciones locales, mientras que elpersonal de los distritos y ciudades está for-mado por funcionarios públicos provincialesy federales. En Indonesia, a pesar de unareforma descentralizadora radical, el Estadoefectúa siempre un control sobre los nom-bramientos de los agentes de las administra-ciones locales. En la India, la selección y lacontratación de los agentes son efectuadas opor las autoridades locales directamente, opor el organismo especializado para la con-tratación del estado federado correspon-

diente. En Malasia, la administración localpuede reclutar, formar, administrar y regularla disciplina de su personal, pero todas lasmedidas deben ser aprobadas por el estadofederado. Los presupuestos locales tambiénse someten a su control.

En Tailandia, los lazos verticales entre losresponsables locales y la Administracióncentral, en particular con el Departamentode la Administración Local del Ministerio deInterior que eran antes cruciales para losresponsables en su carrera, se han desman-telado y las decisiones relativas al personalestán ahora en gran medida en manos de losejecutivos locales. Los burócratas que resi-den en Bangkok se resisten a menudo a sertransferidos a las provincias ya que esorepresenta para ellos un desarraigo, grandescambios, una posible pérdida de autoridad yuna posible disminución de su salario. Encambio, las transferencias hacia las colectivi-dades locales son más interesantes para losresponsables provinciales, ya que las admi-nistraciones de las provincias y distritos hanvisto disminuir su autoridad debido a la des-centralización; además, estas transferenciasno implican para ellos cambio de residencia.

Las reformas más avanzadas relativas a losgobiernos locales se han realizado en NuevaZelanda, donde la Ley sobre Gobiernos Loca-les de 2002 impone una planificación anual ya largo plazo así como una consideración sis-temática de los resultados para el público.Define también el principio de consultaspúblicas que incluyen una presentación clarade las propuestas, opciones y procedimien-tos. La mayoría de los estados federadosaustralianos ha introducido mecanismos degestión por resultados para los gobiernoslocales, con indicadores de resultado y otrasestrategias de evaluación. En particular, laintroducción de la contabilidad en valoresdevengados (accrual accounting) ha tenidoun gran impacto en la gestión de los gobier-nos locales ya que impone evaluar los bienesy efectuar las provisiones necesarias para sudepreciación. En otros países de la región, laexistencia de importantes programas dedescentralización ha hecho surgir serias ten-


El grado de

influencia de los

niveles superiores

en la selección del

personal de las

administraciones

locales sigue

siendo

considerable

en la región


139

siones en la gestión de los gobiernos localesque intentan hacer frente a los retos induci-dos por la rápida transferencia de responsa-bilidades y personal que incumbía hastaentonces al Gobierno central.

Los retos a los cuales se enfrentan todos losgobiernos locales debido a sus escasosrecursos se amplían en el contexto urbano.Los problemas de gestión urbana son máscomplejos y los riesgos principales (natura-les o de origen humano) son más im-portantes. Los problemas son especialmenteagudos: tratamiento de los residuos huma-nos e industriales, grave contaminación delos recursos acuíferos, grave contaminacióndel aire vinculada a las actividades industria-les y al rápido crecimiento del parque auto-movilístico. Aunque los gobiernos de lasciudades están en mejores condiciones quelos gobiernos locales de zonas rurales parareclutar personal cualificado, su capacidadpara controlar el desarrollo y controlar efi-cazmente los riesgos medioambientales esbastante limitada. De la misma forma, aun-que los gobiernos de las ciudades tienenacceso a recursos fiscales más importantes,sus necesidades de financiación son tambiénmucho más elevadas, ya que el suministrode servicios y el desarrollo de infraestruc-turas son a menudo mucho más costosos enel medio urbano. Además, una infraestruc-tura material inadecuada es un freno amenudo importante para el desarrolloindustrial y el crecimiento económico urba-no, de los que depende todo el desarrolloeconómico nacional.

En su informe sobre la urbanización y el de-sarrollo sostenible en Asia (ADB 2006a), elBanco Asiático de Desarrollo define una seriede ejemplos de buena gobernanza urbanaen doce países de la región: enfoques inno-vadores en la captación de ingresos y lafinanciación; una administración mejorada yuna gestión orientada hacia los resultados;un mayor acceso a la información y mástransparencia en la toma de decisiones; unincremento en la participación ciudadana enla toma de decisiones; en la colaboración en-tre municipios en una metrópolis o de una

subregión económica, serios esfuerzos parahacer frente a los problemas medioam-bientales y la puesta en marcha de controlesanticontaminación; importantes programasde reducción de la pobreza y un apoyo a losprogramas de mejora de los servicios a laspoblaciones locales. Sin embargo, tales ini-ciativas siguen siendo la excepción que con-firma la regla. En todos los casos, elliderazgo local ha sido el factor determi-nante: un liderazgo comprometido con lasreformas, decidido a mejorar las condicionesde vida en el municipio, eficaz en la bús-queda de apoyos a sus iniciativas, sin des-cuidar el principio de responsabilidad y laobligación de rendir cuentas a sus ciudada-nos. El desarrollo de tal forma de liderazgosigue siendo un reto para toda la región.

Las reformas de descentralización que con-dujeron a mayor autonomía local enfrentanlas burocracias locales de la región Asia-Pacífico a grandes desafíos relativos alrefuerzo de las capacidades y de la forma-ción (Brillantes 2006). Como lo muestra elcuadro 9, los programas de formación yrefuerzo institucional establecido en los paí-ses seleccionados forman generalmente par-te de los sistemas de función pública oservicio civil. Sin embargo, es notable queen Corea del Sur, país que ha situado la ges-tión del conocimiento en el centro de sudesarrollo, el refuerzo de la función públicase ha continuado a través de la creación dedos institutos separados de formación espe-cializada, el Instituto de Formación de losFuncionarios del Estado (OTI) y el Institutode la Formación de los Administradores Loca-les (LATI).

En el contexto de las reformas de descentra-lización actual en la región, es necesario uncambio de actitud por parte del personal delEstado para tomar en cuenta los nuevosretos y dificultades a los cuales se enfrentaal personal de las administraciones locales.En Japón, este proceso es fomentado por elintercambio de funcionarios: se trasladan aagentes del Ministerio de Interior a las admi-nistraciones locales, una práctica que no esen absoluto habitual en Nueva Zelanda. Ade-

Los retos a los

cuales se

enfrentan todos los

gobiernos locales

debido a sus

escasos recursos

se amplían en el

contexto urbano



más de permitir a estos funcionarios centra-les descubrir la perspectiva de los funciona-rios locales, “descentralizando” así suspropias maneras de pensar, esta prácticaaporta también eficiencias en las administra-ciones locales que se benefician de la expe-riencia y conocimiento de los mandossuperiores del Estado. A este respecto, exis-te un interés creciente por fomentar la crea-ción de institutos de Administración públicacomunes al personal del Estado y las admi-nistraciones locales, de tal modo que pro-mueva los intercambios de ideas y lacolaboración entre los distintos niveles deadministración. Dado el esfuerzo continuo afavor de la descentralización en la región, lasventajas comparativas de crear institucionesde formación separadas para el personal delEstado y el personal local (como en Corea yFilipinas) o de instituciones de formacióncomunes merecen particular atención.

II.4. Integridad y corrupción

La corrupción en el sector público, incluso enlos gobiernos locales, sigue siendo un pro-blema global. Los países desarrollados y envías de desarrollo están corroídos por pro-blemas de corrupción. El Índice de Per-cepción de la Corrupción anual (IAPSC)publicado por Transparency Internacional re-vela que algunos países de la región Asia-Pacífico (Indonesia, Pakistán, Filipinas yVietnam) se encuentran en la parte baja dela escala, lo que implica que la corrupción enestos países se percibe como un problemamayor. En la parte más alta del índice, NuevaZelanda ocupa el primer lugar entre los paí-ses menos corruptos y Australia el noveno(Transparency Internacional, 2005). Aunqueel IAPSC no analiza directamente la corrup-ción a nivel local, las colectividades localesno se libran de esta percepción negativa. Dehecho, en China e Indonesia, la idea segúnla cual la descentralización acentuó lacorrupción está ampliamente extendida.Efectivamente es posible que la descentrali-zación aumente los problemas de corrup-ción, o por lo menos que los disperse sobrevarios niveles de Gobiernos y, por tanto, seamás difícil de controlar. No obstante, la de-

mocratización y el refuerzo de la sociedadcivil hacen la corrupción más visible, lo queexplica por qué los ciudadanos pueden tenerla sensación que el problema ha empeoradoaunque no sea necesariamente el caso.

Varios países en desarrollo de la región co-nocen serios problemas de corrupción. Esmenor el caso en los países ricos como Ja-pón, Australia y Nueva Zelanda, debido a losmás altos niveles de remuneración de losfuncionarios y métodos de control y vigilanciapuestos a disposición del público en estospaíses. Desde 1998, en Nueva Zelanda, laComisión de los Servicios del Estado elaboróy controló la creación de un código de éticapública y de conflictos de intereses aplicabletanto a la administración del Estado como ala administración local. El auditor general dela nación garantiza el respeto de estas nor-mas y se pueden abrir diligencias penales encaso de infracción. Por otra parte, la corrup-ción puede disminuir los recursos financierosdisponibles destinados a los servicios localese impedir a los ciudadanos, en particular máspobres, obtener el acceso a estos servicios.

Numerosos países han establecido nuevosmecanismos de lucha contra la corrupción,gracias, por ejemplo, a una mayor transpa-rencia en la toma de decisiones. En Ma-lasia, se han mejorado los procedimientosde contratación y remuneración de los fun-cionarios de los gobiernos locales y se fa-vorece la “e-gobernanza” con el fin demejorar las normas éticas y la transparen-cia en la prestación de los servicios locales.En Filipinas, el Proyecto de Gestión Res-ponsable de la Transparencia incluye unavigilancia del “estilo de vida” de los fun-cionarios públicos y reformas de los proce-dimientos de transacción realizados por lasadministraciones locales (compras, gestiónde las empresas públicas locales, gestióndel impuesto sobre propiedad de la tierra,sistema de expedición de los títulos). En laIndia, numerosos estados federados hannombrado a un Lokayuktha (defensor delpueblo) encargado de combatir la corrup-ción y las malas prácticas gubernamenta-les, incluso a nivel local.


Numerosos países

han establecido

nuevos

mecanismos

de lucha contra

la corrupción,

gracias,

por ejemplo,

a una mayor

transparencia

en la toma

de decisiones


141

En Japón, se contabilizaron 92 casos decorrupción en 2004 en los municipios. Entrelas medidas puestas en marcha figuran tam-bién el refuerzo de los sistemas de auditoríaexterna, los controles de urgencia y la refor-ma de los procedimientos contables. Peropor otro lado (en Pakistán, Filipinas e Indo-nesia), la capacidad del poder central paracontrolar y realizar auditorías sobre la ges-tión de los gobiernos locales sigue siendo unproblema primordial. Por ejemplo, los infor-mes del Centro Filipino del Periodismo deInvestigación certifican que cerca del 70%de los fondos destinados a la salud desapa-recen debido a la corrupción a nivel local.

II.5. Relaciones entre poder central y gobiernos locales

Los gobiernos locales de los países incluidosen nuestro estudio operan en un marco jurí-dico definido por las más altas autoridadesgubernamentales o los parlamentos. En losestados unitarios como China, Indonesia,Japón, Corea, Filipinas, Nueva Zelanda, Viet-nam y Tailandia, el Estado define los poderesy las competencias de los gobiernos locales.En los sistemas federales, como en Austra-lia, India, Pakistán o en Malasia, los gobier-nos locales rinden cuentas al Gobierno de laentidad federada. En Australia, los ministroscompetentes de estados federados o territo-rios pueden disolver los consejos locales ydesignar administradores que substituyan alos gobiernos locales. Cuando tal situaciónse produce, los ministerios deben general-mente realizar una investigación públicasobre los incumplimientos alegados, justifi-cando así su intervención. Incluso las dispo-siciones constitucionales que limitan estospoderes pueden enmendarse bastante fácil-mente (CLGF 2005:29). En Nueva Zelanda,la Ley sobre los gobiernos locales de 2002 daal Ministerio de Gobiernos Locales el poderde abrir una investigación por la mala ges-tión o por la no toma de decisiones. En laIndia, no existe instancia especial para eldiálogo intergubernamental y los gobiernoslocales no disponen de una representaciónformal ante las estructuras oficiales (CLGF2005:106).

Generalmente, los gobiernos locales, comoinstituciones autónomas, deben rendircuentas a la vez a sus ciudadanos y a lasautoridades superiores de los que son agen-tes. En Pakistán, la responsabilidad políticalocal dista mucho de ser una realidad debidoa los poderes de control que los Gobiernosprovinciales siguen ejerciendo sobre losgobiernos locales en ámbitos como la ges-tión del personal local y las finanzas locales.Los gobiernos locales no pueden tampocoinfluir sobre los programas subvencionadosen su territorio ya que estos programas engeneral son controlados por las autoridadesprovinciales o nacionales. En cambio, en In-donesia, la descentralización ha modificadobásicamente la manera de rendir cuentas.Antes de las reformas de 1999, los go-biernos locales debían responder principal-mente delante de las autoridades centrales,pero después de la introducción del principiode elección directa de los ejecutivos y asam-bleas provinciales y locales, éstos debenrendir cuentas a sus propios electores.

En la mayoría de los países de nuestramuestra, las autoridades nacionales o esta-tales ejercen generalmente funciones decontrol sobre los gobiernos locales en mate-ria de auditoría y de control de honradez. Sinembargo, el alcance de esta responsabilidad“hacia arriba” de los gobiernos locales difiereen gran parte según los países. En China yVietnam, se supedita doblemente a los go-biernos locales: de manera sectorial (ante elGobierno central y las agencias especializa-das) y territorial (ante los consejos del pue-blo). Pero los propios consejos del puebloestán sometidos a su vez a la vigilancia y alas directivas de las autoridades nacionales ya los controles de los ministerios sectorialesy de las agencias gubernamentales. En la In-dia, las agencias de Estado sectoriales ejer-cen funciones que entran a menudo enconflicto con las competencias de los gobier-nos locales4.

Contrariamente a muchos países de la re-gión, los ministerios y las agencias guberna-mentales de Japón no tienen poder de tutelay control directo sobre los gobiernos locales,

En la mayoría de

los países de

nuestra muestra,

las autoridades

nacionales o

estatales ejercen

generalmente

funciones de

control sobre los

gobiernos locales

en materia de

auditoría y de

control de

honradez

4. Sethi (ed.) 2004,

(pp.15-16).



sólo pueden proporcionarles información ysugerencias. Pero el Ministerio del Interiorejerce una tutela y un control presupuestariode facto al emitir un modelo de presupuestoanual destinado a las administraciones loca-les. Cuando el Gobierno desaprueba sus de-cisiones o sus políticas, las administracioneslocales pueden recurrir a la Comisión deSolución de Conflictos. Sin embargo esteprocedimiento se utiliza poco; en general,las autoridades locales prefieren proseguirlos debates. Una situación similar prevaleceen Corea del Sur donde, a pesar de suimportante tamaño, los gobiernos localestienen mucha menos autonomía en la prácti-ca de lo que sugiere la ley. La falta de clari-dad en la distribución de las competenciascompartidas con el Estado y las provincias–dos tercios de las competencias confiadas alos gobiernos locales se ejercen conjunta-mente con la provincia– es especialmenteescandalosa en el caso de la educación, don-de los gobiernos locales prestan este serviciocomo agencias del Estado. Las provincias ylas ciudades metropolitanas gozan de un po-der de control considerable sobre los go-biernos locales inferiores (ciudades, distritosrurales y distritos urbanos autónomos).

Incluso cuando se han introducido grandesreformas de descentralización, el poder delEstado puede seguir prevaleciendo sobre elde los gobiernos locales. En la India, el Mi-nistro de Administración Local puede disol-ver a las instancias resultantes por sufragiouniversal y controlar directamente el gobier-no local durante un período que puede llegarhasta seis meses. Sin embargo, deben cele-brarse elecciones llegado ese plazo para re-novar el consejo local.

Por el contrario, en el caso de Filipinas, ladisolución de los órganos locales elegidosestá prohibida, incluso por parte de las másaltas autoridades del Estado. Tal procesosólo puede venir de “abajo”, o por medio deelecciones regulares, o por el procedimientode “revocación” (recall), los electores deci-den ellos mismos sobre la suerte de sus car-gos electos. Esto se basa en el principio deque los cargos electos son solamente res-

ponsables delante de los ciudadanos que loseligieron.

En Tailandia, se percibe al Ministerio de In-terior como el principal opositor a la des-centralización. El Ministerio intentó frenar lapérdida de su autoridad subrayando las de-bilidades locales en términos de personal ycapacidad administrativa. El Ministerio alegala necesidad de conservar los amplios pode-res de tutela que ejerce sobre los gobiernoslocales por medio de las administracionesprovinciales bajo su control. Somete a losgobiernos locales a una auditoría anual. ElMinisterio actúa para poner fin a políticasque considera contrarias a los intereses de lanación, o para modificarlas. En consecuen-cia, los gobernadores de provincia y los jefesde distrito tienen siempre una autoridadconsiderable sobre los gobiernos locales.

II.6. Las asociaciones de gobiernoslocales de la región

El desarrollo de los gobiernos locales de-pende sin duda alguna de las personas queaniman estas comunidades. Sin embargo,existen ciertas situaciones en la que los go-biernos locales deben mirar más allá de susintereses inmediatos y anticiparse para inci-dir sobre el futuro. Los gobiernos localesnecesitan a menudo de algún mecanismoque vele por sus intereses mutuos y, másaún, represente sus intereses colectivosfrente al Gobierno y a las instituciones exte-riores, como las agencias financieras inter-nacionales. A este respecto, las asociacionesde gobiernos locales se han convertido en elinstrumento que los gobiernos locales de laregión han adoptado para promover susintereses mutuos. Estas asociaciones ejer-cen distintas funciones.

Dichas asociaciones actúan como represen-tantes y defensores de los intereses de losgobiernos locales ante el Gobierno. La másantigua asociación de la región es la austra-liana. Creada en 1947, la Asociación Austra-liana de Gobiernos Locales (ALGA) participaen la Conferencia de los Primeros Ministros5

y en el Consejo del Gobierno australiano, así

Incluso cuando se

han introducido

grandes

reformas de

descentralización,

el poder del Estado

puede seguir

prevaleciendo

sobre el de los

gobiernos locales

5. De los estados

miembros de la

federación (NdT)



143

como en distintos consejos ministeriales,comités intergubernamentales6 y órganosconsultivos especializados. La Asociacióncontribuyó a perfilar la agenda de las re-formas de los años 90, como la políticanacional de competitividad y los informessobre las relaciones intergubernamentales.Se encuentran también en los estados aso-ciaciones de gobiernos locales que hacen deenlace entre los foros intergubernamentales,las negociaciones y los esfuerzos de coope-ración en general por una parte, y los ámbi-tos específicos de actividad por otra parte.Como en Australia, los gobiernos locales deNueva Zelanda formaron la Asociación deGobiernos Locales de Nueva Zelanda querepresenta los intereses de las 86 autorida-des locales miembros. Desde el año 2000,cuando se lanzó el foro gobierno central–gobiernos locales, la Asociación representósiempre a los gobiernos locales en los deba-tes sobre los problemas comunes y la coor-dinación de los servicios públicos. Loscuadros de los gobiernos locales de este paíshan constituido también un organismo pro-fesional nacional, la Sociedad de Administra-dores de Gobiernos Locales. La pertenenciaa las asociaciones australiana y neozelande-sa es voluntaria pero los consejos locales delos dos países eligieron convertirse en miem-bros debido a la contribución real y potencialque les aportan. Se han creado otras asocia-ciones en la subregión: recientemente laAsociación de Gobiernos Locales de las IslasFiji y la Asociación del nivel local y urbano dePapua Nueva Guinea.

En Filipinas, se creó a nivel nacional en 1997la Unión de las Autoridades Locales de Filipi-nas (ULAP) que reúne diferentes ligas enrepresentación de las provincias, de las ciu-dades, de los municipios y pueblos (baran-gay). Estas ligas representan sus interesesrespectivos y buscan la solución de los pro-blemas que las conciernen directamente. LaULAP pretende unificar a todos sus miembroscon el fin de garantizar la autonomía de todoslos gobiernos locales en su conjunto. Los car-gos electos locales (como los alcaldessuplentes, las mujeres alcaldesas, los jóve-nes cargos electos) así como el personal es-

pecializado (tesoreros, asesores y urbanis-tas) tienen también sus asociaciones nacio-nales. En Indonesia, a raíz de la ley 1999/22,se crearon en 2001 seis asociaciones inde-pendientes de gobiernos locales por categorí-as: la Asociación de concejales municipalesde Indonesia (ADEKSI), la Asociación Panin-donesia de los consejos legislativos de regen-cia (ADKASI), la Asociación de los consejosprovinciales indonesios (ADPSI), la Asocia-ción de los municipios indonesios (APEKSI),la Asociación de las administraciones indone-sias de distrito (antes APKSI, hoy BKKSI) y laAsociación de las administraciones provincia-les indonesias (APPSI). Estas asociacionesejercen acciones de lobby ante el Parlamentoy el Gobierno para defender los intereseslocales. Las asociaciones sirven también deforos de debate y para sellar cooperacionesentre gobiernos locales. En Malasia (Asocia-ción malaya de autoridades locales-MALA),en Vietnam (Asociación de las ciudades conestatuto provincial, rebautizada Asociaciónde las ciudades de Vietnam-ACVN) y en Tai-landia (Liga nacional de los municipios de Tai-landia-NMLT), las asociaciones están másestrechamente vinculadas al Gobierno. Lasmás recientes son las asociaciones provin-ciales de municipios –sangkat (PAC/S) y laLiga nacional de municipios y sangkat(NLC/S) fundadas en agosto de 2006 enCamboya.

La India tiene varias asociaciones de go-biernos locales, incluido el Consejo Panin-dio de Alcaldes, representando a lascorporaciones municipales, y el Nagar Pa-lik Pramukh Sangthen, que representa alos otros municipios urbanos. A diferenciade Australia, Nueva Zelanda y Filipinas,estas asociaciones no están reconocidaspor la ley. En numerosos estados de laIndia existe una asociación de administra-dores de las ciudades que reagrupa a losresponsables de las administraciones ur-banas. A pesar de la existencia de estasasociaciones, los gobiernos locales no tie-nen representación formal en las estruc-turas gubernamentales de los estados;los encuentros y el diálogo con las institu-ciones del nivel del estado se producen de

6. Agrupando los

representantes de

las administraciones

de diferentes niveles

(NdT)

Las asociaciones

de gobiernos

locales se han

convertido en el

instrumento que

los gobiernos

locales de la región

han adoptado para

promover sus

intereses mutuos



manera aleatoria y en forma individual.Desde 2003 está en proceso de creaciónuna Asociación de gobiernos locales de laIndia. En Bangladesh, Nepal y Sri Lanka,se crearon asociaciones de gobiernos lo-cales a finales de los años 907. No hay aso-ciación de gobiernos locales en Pakistán.

En Japón, no hay asociación formal de go-biernos locales que represente sus inte-reses. Pero existen una serie de asociacionesformadas sobre la base de las funcionesejercidas, como la Asociación de los alcal-des urbanos, la Asociación de los alcaldesde municipios y pueblos, la Asociaciónnacional de los Presidentes de los conse-jos municipales urbanos y la Asociaciónde los Presidentes de los consejos munici-pales de municipios y pueblos. Estas aso-ciaciones cooperan con la Asociaciónnacional de gobernadores y la Asociaciónnacional de los presidentes de los con-sejos de departamento para presentar ynegociar políticas alternativas con el Go-bierno. En China, los gobiernos localesestán representados por la Asociación chi-na de alcaldes, creada en 1991. En la Re-pública de Corea, la nueva política enfavor de la descentralización ha sidoacompañada por la creación de asociacio-nes nacionales: la Asociación nacional dealcaldes (1996) y la Asociación de gober-nadores de Corea (1999).

Otro ámbito donde las asociaciones handesempeñado un papel importante es en laformación y el desarrollo de las capacida-des de los consejos y del personal. En Aus-tralia, las asociaciones de estados sontambién la organización de empleadores,que ejercen de consejos locales para las re-laciones sociales; ofrecen a sus miembrosproyectos de formación y desarrollo de ca-pacidades, así como servicios especializa-dos, como seguros generales y planes deseguro para la indemnización de los traba-jadores, o fondos de jubilación. La docu-mentación y la difusión de la informaciónsobre buenas prácticas de los gobiernos esun servicio cada vez más importante quelas asociaciones ofrecen a sus miembros.

Más allá de la representación de los intere-ses de los gobiernos locales ante sus Go-biernos, las asociaciones defienden en elterreno internacional sus intereses respec-tivos. Esto es cierto, al menos en Australia yNueva Zelanda. Las asociaciones de gobier-nos locales de estos países son miembrosde organizaciones internacionales y regio-nales dedicadas a los gobiernos locales, co-mo el Foro de gobiernos locales de laCommonwealth y la sección Asia-Pacífico deCiudades y Gobiernos Locales Unidos.

Además varios países han desarrolladoorganizaciones de gobiernos locales quetienen por objeto la cooperación interna-cional con gobiernos locales extranjeros:la Asociación china para la amistad con lospueblos extranjeros; en Japón, el Consejode autoridades locales para las relacionesinternacionales (CLAIR), y en la Repúblicade Corea la Fundación coreana de autori-dades locales para las relaciones interna-cionales (KLAFIR).


La democracia se desarrolla a nivel local enla región Asia-Pacífico. El sistema consejo-alcalde es la regla en la región aunque lasprácticas electorales locales varían conside-rablemente, según los alcaldes sean elegi-dos directa o indirectamente. En la mayoríade los países, los ciudadanos eligen directa-mente a sus consejos al igual que a lasautoridades ejecutivas (alcaldes) tal comoindican los cuadros 10 y 11 (ver abajo).Malasia escapa a este principio: los go-biernos de los estados federados designan alos consejos y a las autoridades ejecutivasaunque los primeros estén mandatadospara actuar en calidad de representantes dela comunidad local. En Pakistán, una ampliaparte de la administración local no tieneentidad directamente elegida. La elecciónprocede de un órgano colegiado formadopor miembros de los consejos de nivel infe-rior. En China y Vietnam, las comunidadeslocales eligen a sus representantes o susconsejos pero los candidatos son sometidosa un proceso de selección previo. A su vez,


7. En Nepal existe la

ADDC/N, una

asociación de

comités de desarrollo

de distrito (fundada

en 1995); el MuAN,

la Asociación

municipal de Nepal

(fundada en 1995) y

el NAVIN, la

Asociación nacional

de los comités de

desarrollo de los

pueblos. Tras la

creación de la

ADDC/N, se ha dado

un nuevo impulso a

la fueza colectiva de

los comités de

desarrollo de distrito

(DDC) y a los

partidarios de la

aceleración de la

descentralización.

Cuatro años más

tarde, se adoptó en

1999 una ley sobre

autonomía local;

puede ser

considerada como un

nuevo giro en la

evolución progresiva

y constante hacia la

descentralización. En

Sri Lanka al Capítulo

de alcaldes (NCM)

creado en 1997, se

ha unido la

Asociación de

Consejos Urbanos

Unidos (UCA) y la

Asociación

Pradeshiva Sabhas

(PSA) creada en

2002. En Bangladesh

se crearon

organizaciones de

gobiernos locales en

2003, al aparecer a

la vez la Asociación

municipal de

Bangladesh (MAB) y

la Unión Nacional

Parish Forum

(NUPF).


145

estos consejos locales nombran la mayoríade los representantes en las ciudades, mu-nicipios, pueblos y las provincias. En Viet-nam, aunque los candidatos a las eleccionesdel consejo sean miembros todavía del Par-tido Comunista en el poder, recientementeha habido esfuerzos para atraer miembros

que no pertenecen al partido o también acandidatos independientes para que se pre-senten a las elecciones locales. Durante laselecciones locales de 2004, los candidatosque no pertenecían al partido consiguieron312 puestos contra 25 en las eleccionesanteriores.

Cuadro 10 Los sistemas electorales para los consejos locales en la región Asia-Pacífico

País Sistemas electorales para la parte Sistema electoral para la parte Duración del mandato Participación electoral minoritaria de los Consejos de mayoritaria de los Consejos de y número de mandatos y tendenciasGobierno local directamente elegida gobierno directamente elegida

Australia Sistema mixto – RP y sistema mayoritario a una vuelta (el candidato más votado es electo) Dos años (2 estados), 3 años Voto obligatorio en 4 estados. En el resto, la (3 estados), 4 años (1 estado) y participación es generalmente baja, salvo si 1-4 años en el norte del territorio se acepta el voto por correspondencia.

CChhiinnaa Sistema mixto para todo Cinco años Tendencia a la baja

FFiilliippiinnaass En los consejos de los barangay aplican En los consejos municipales y de las Tres años y un máximo Aproximadamente 80%el sistema mayoritario a una vuelta, ciudades y en los consejos provinciales de tres mandatoscon una adaptación del modo de escrutinio recurren al sistema mayoritario a una vuelta

IInnddiiaa En todos los consejos de gobierno locales (rurales y urbanos y de todos los niveles) Cinco años Datos no disponiblesel sistema mayoritario a una vuelta y circunscripción con candidato único

IInnddoonneessiiaa Todos los consejos de gobierno locales recurren al sistema de RP con listas abiertas Cinco años con posibilidad Datos completos no disponiblesde reelección ilimitada

JJaappóónn Todos los consejos de gobierno locales recurren al sistema de lista RP Cuatro años con posibilidad En bajade reelección ilimitada 56,23% (2003)

MMaallaassiiaa** No aplicable

NNuueevvaa La mayoría de las veces en base al sistema mayoritario a una vuelta Tres años 2001 – 50%ZZeellaannddaa aunque también al VUT en ciertos casos 2004 – 52%

PPaakkiissttáánn Los consejos de unión recurren al sistema No aplicable Cuatro años Datos no disponiblesmayoritario a una vuelta además a la circunscripción con varios miembros

RReepp.. ddee CCoorreeaa Elección directa de los consejos: los puestos se asignan en función del escrutinio mayoritario Cuatro añosddeell SSuurr de la lista en base a la RP en el territorio de la autoridad local como circunscripción única.

TTaaiillaannddiiaa Todos los consejos de gobiernos locales recurren al sistema mayoritario a una vuelta Cuatro años 35,39% (Bangkok Consejo de Administración Metropolitano)

VViieettnnaamm Los consejos populares (municipio, distrito y provincia) recurren al sistema mayoritario Cinco años 98,7% (2004)a una vuelta además de circunscripciones con varios miembros

Fuente: fichas país y UNDP (2006b)

Nota: RP= representación proporcional; VUT= voto único transferible.

*En Malasia no existe un sistema electoral para la administración local.



III.1. Los sistemas electorales de los consejos locales

Se considera generalmente que la repre-sentación proporcional (RP) favorece larepresentación ya que tiende a producirresultados electorales que reflejan mejorlas tendencias reales de los electores,mientras que los sistemas mayoritarios auna vuelta (o a múltiples vueltas) se pien-sa que mejoran la transparencia en lamedida en que permiten que los electoresse identifiquen con un representanteespecífico. Sin embargo, eso no es siem-pre cierto. Los sistemas de RP puedenfacilitar la concentración del poder enalgunos partidos en detrimento de loselectores, mientras que una elección me-diante escrutinio mayoritario a una vueltano se traduce necesariamente en unamayor transparencia por parte de la per-sona electa hacia sus electores (UNDP2006b).

Las principales características de los sis-temas electorales de los consejos localesen los países seleccionados de la regiónAsia-Pacífico se presentan en el cuadro10. En la mayoría de países, se eligedirectamente a los miembros del consejopor escrutinio mayoritario a una vuelta encircunscripciones uninominales (llamadas“distritos” en Filipinas). Las únicas excep-ciones son Pakistán y Vietnam donde elsistema mayoritario a una vuelta es pluri-nominal. El escrutinio se emplea para laselecciones locales en el caso de los baran-gays en Filipinas donde los electores dis-ponen de tantos votos como puestosdisponibles. Pueden utilizar todos susvotos o solamente una parte de ellos, yson los candidatos que obtienen másvotos los que ganan la elección. NuevaZelanda es el único país donde las eleccio-nes locales se hacen solamente por mediodel voto por correspondencia. En cuatroestados de Australia el voto en las eleccio-nes locales es obligatorio.

Indonesia y Japón son los únicos paísesque recurren exclusivamente a la RP para

las elecciones locales, un sistema quetiende a reforzar el poder de los partidospolíticos nacionales en detrimento de lavida política local. Con el fin de reducir elpoder de selección de candidatos localespor parte de los cuadros del partido nacio-nal, Indonesia pasó, en 2004, de un siste-ma RP de listas cerradas a un sistemaabierto. Esta reforma electoral permitiódar a los electores más peso para decidirqué individuos (y no qué partidos) losrepresentarían en el consejo local. NuevaZelanda y Australia tienen un sistemamixto para elegir a los miembros del con-sejo, combinando el escrutinio mayorita-rio a una vuelta, la RP y el voto únicotransferible. Corea del Sur aplica tambiénsistemas mixtos, combinando escrutiniomayoritario a una vuelta y RP.

III. 2. La elección de las autoridadesejecutivas locales

El método de elección de la autoridad eje-cutiva local difiere de un país a otro en to-da la región pero, en muchos casos, varíatambién entre los distintos niveles de a-dministración local de un mismo país. Lasprincipales características de los métodosde elección de la autoridad ejecutiva enlos países estudiados se presentan en elcuadro 11. Por norma general, se elige a laautoridad ejecutiva (o el alcalde) porsufragio directo (por ejemplo en Japón,Nueva Zelanda y Filipinas). Indonesia apli-ca un sistema a dos vueltas (ballotage)para garantizar una mayoría (es decir másdel 50%). Eso tiene por objeto superaruna de las desventajas del escrutiniomayoritario a una vuelta, es decir limitarlos “votos perdidos”. En Indonesia y Pakis-tán, se elige directamente a las autorida-des y los diputados de los consejos de losniveles inferiores pero sobre la base decandidaturas vinculadas (common ticket).En Indonesia, la elección es a partir departidos, mientras que en Pakistán, laelección es no partidaria. En la India, elsistema de elección de los panchayat y delos dirigentes municipales varía de unestado a otro. En algunos estados, la


El método de

elección de la

autoridad ejecutiva

local difiere de un

país a otro en toda

la región pero, en

muchos casos,

varía también entre

los distintos

niveles de

administración

local de un mismo

país


147

autoridad ejecutiva local es elegida por losmiembros del consejo que pertenecen alpartido mayoritario. Australia dispone deun sistema mixto –en tres estados, se eli-ge a la autoridad ejecutiva local por sufra-gio directo; en otros tres estados, elconsejo decide si debe elegirse por sufra-gio directo o por el propio consejo; porúltimo, en un estado, son los electores

quienes deciden directamente el métodode elección del ejecutivo local.

Allí donde los electores eligen directamentea los propios consejos de los niveles superio-res (y no por órganos colegiados electora-les), eligen a sus autoridades ejecutivasinvariablemente por sufragio directo (porejemplo la India, Indonesia, Filipinas y Viet-

The presence

of decentralized

structures and

processes has

been considered

one manifestation

of a wider

movement in the

region towards

democratization

7

Cuadro 11 Sistema electoral para las autoridades ejecutivas de la región Asia-Pacífico

País Alcaldes Alcaldes elegidos Alcalde nombrado Duración del Número Revocación del directamente por el Consejo por un nivel superior mandato del máximo de alcalde por parteelegidos alcalde mandatos de los ciudadanos

AAuussttrraalliiaa En tres estados En tres estados No Cuatro años Ilimitado En ciertos estados

CChhiinnaa No No Sí Cinco años Ilimitado No

IInnddiiaa La mayor parte En el caso del samiti y los zilla No Cinco años Ilimitado Node las veces presidente de un comité

FFiilliippiinnaass Sí No No Tres años Tres mandatos Sí

IInnddoonneessiiaa Sí No No Cinco años Dos mandatos No

JJaappóónn Sí No No Cuatro años Ilimitado Sí

MMaallaassiiaa No No Sí No disponible No disponible No

NNuueevvaa En todos los casos Sólo en el caso de los presidentes No Tres años Ilimitado NoZZeellaannddaa del comité regional

PPaakkiissttáánn Nazim de la unión y Los nazims de Tehsil / distrito elegidos por No Cuatro años Ilimitado Nonaib nazim en base todos los miembros del consejo de la unión a un principio común en sus jurisdicciones respectivas. Los Naib

nazims para el tehsil y a nivel de distrito escogidos por sus consejos respectivos

RReepp.. ddee CCoorreeaa Sí No No Cuatro años Tres mandatos Sí, a partir ddeell SSuurr de julio 2007

TTaaiillaannddiiaa Sí No No Cuatro años Dos mandatos Sí

VViieettnnaamm No Los presidentes de los comités permanentes No Cinco años Ilimitado Node los consejos populares elegidos indirectamente por los consejos populares.Los presidentes de los comités populares (de municipio, distrito y provincia) elegidos por los consejos populares.

Fuente: fichas país, CGLU 2007.



nam). Por el contrario, allí donde se elige alos consejos de los niveles superiores porsufragio indirecto, se elige a las autoridadesejecutivas locales de la misma manera. Tales el caso de Pakistán, que dispone de unsistema híbrido de elecciones indirectas paralas autoridades ejecutivas locales. Se elige aldirigente (nazim) de cualquier distrito (teh-sil) o ciudad por sufragio indirecto por unórgano colegiado electoral formado portodos los miembros de los consejos deunión7 en sus circunscripciones respectivas.Se eligen así por sufragio indirecto por todoslos consejeros, incluidos los líderes de losconsejos de unión (nazims) y sus suplentes(naib nazims), en sus territorios respectivos.No obstante, los naib nazims del tehsil(nivel del distrito) son elegidos por sus con-sejos respectivos en su seno y no por unórgano colegiado electoral más amplio.

La duración del mandato de una autoridadejecutiva local varía en la región, yendo deun mínimo de tres años (por ejemplo enNueva Zelanda y Filipinas) a un máximo decinco años (por ejemplo en Australia, China,la India, Indonesia y Vietnam). Varios paísesimponen restricciones al número de manda-tos consecutivos que pueden ejercerse –dosmandatos como máximo (en Indonesia yTailandia) o tres mandatos (en Filipinas).

III.3. El papel de los partidos políticos

Las elecciones locales con partidos políticosson la norma en la región Asia-Pacífico. Lasúnicas excepciones significativas son NuevaZelanda y Australia donde predomina laausencia de partido o la afiliación indepen-diente excepto en las grandes ciudades.Pakistán y Filipinas, dos países donde lospartidos políticos forman parte integrantede la vida política a nivel nacional, ha cono-cido una tentativa de despolitización de laadministración local. En Pakistán, los parti-dos políticos se excluyen de las eleccioneslocales y, en Filipinas, no pueden participaren las elecciones de los barangay pero seautorizan en los demás niveles. No obs-tante, en la práctica, los partidos políticosdesempeñan un papel primordial en las

elecciones locales de Pakistán apoyandocandidatos claramente afiliados a un parti-do determinado.

En China y Vietnam, el único partido políticoautorizado en el contexto de las eleccioneslocales es el partido comunista en el poder.Los candidatos independientes pueden pre-sentarse a las elecciones en Vietnam perotodos ellos (afiliados a un partido o no) de-ben previamente ser seleccionados por unabanico de instituciones como el Frente dela Madre Patria, claramente vinculado alPartido Comunista Vietnamita. Eso garanti-za que todos los candidatos “hablen más omenos” el mismo lenguaje político (el delpartido) y se impone así un límite a la varia-ción entre los programas políticos de loscandidatos. En China, desde 1987 se intro-dujo la elección libre por sufragio directo delos Comités de pueblo y se extendió desde1997 a todo el país (XV Congreso del Partidocomunista chino); en 2004, se elegía a losComités en un 85% de los pueblos y un75% de las comunidades de vecindad en laszonas urbanas. Desde 1995 (primera expe-riencia), las posiciones dirigentes en losmunicipios (gobernador, vicegobernador y aveces secretario del Partido) dieron lugar aelecciones semicompetitivas en la provinciade Sechuan y en algunos distritos de otrasprovincias. Este procedimiento semicompe-titivo implica una especie de elección prima-ria, entre los candidatos que se presentanautónomamente, por un órgano colegiadobastante amplio (150 a 300 personas),antes de la aprobación por la dirección delPartido en el distrito, y la elección final porlos ciudadanos entre los candidatos asíseleccionados. Aunque estas eleccionespermanecen bajo el control del Partido, estecambio ha inclinado en favor de la poblaciónlas relaciones entre la ciudadanía y la admi-nistración local de base8.

Las elecciones locales se disputan ardiente-mente en la región pero a menudo vanacompañadas de manipulación y fraudespor parte de los partidos en liza. En la ma-yoría de los países, los partidos políticoslocales son ramas de los partidos políticos

La duración

del mandato

de una autoridad

ejecutiva local

varía en la región,

yendo de un

mínimo de tres

años a un máximo

de cinco


7. El Consejo de Unión

es el consejo de las

administraciones de

unión que agrupan a

los pueblos y barrios

que tienen sus

propios órganos

electos. Existen en

Pakistán 6.125

administraciones de

unión que forman la

administración

municipal de base,

para unidades que

cuentan con una

media de 15.000

habitantes.

8. Gunter Schubert

(2003), “Democracy

under one-party

rule”, China

perspectives nº 46,

marzo-abril; Lai

Hairong (2004),

“Semi-competitive

elections at township

level in Sichuan

province”, China

perspectives nº 51,

enero-febrero.


149

nacionales. Los candidatos independientesestán prohibidos en Indonesia pero permiti-dos en Filipinas. Las elecciones locales y na-cionales a menudo se sincronizan, las ramasdel partido local reciben fondos de sus ofici-nas nacionales con el fin de apoyar las cam-pañas electorales de los candidatos a unafunción nacional. En toda la región, loshombres políticos ven en la administraciónlocal el trampolín para acceder a una fun-ción política nacional. No obstante, debido alas reformas descentralizadoras, las eleccio-nes locales se ven influidas cada vez máspor los asuntos locales, lo que cambia consi-derablemente el juego.

III.4. La participación ciudadana en la gobernanza local

El gobierno local es el nivel de gobierno máscercano a los ciudadanos. Como tal, es elprimer nivel que da a los ciudadanos la posi-bilidad de influir sobre las decisiones públi-cas. En todos los países afectados por esteestudio, se concede cada vez más importan-cia a la participación ciudadana en la gober-nanza local. La forma de participación máscorriente se efectúa a través de las urnas.Todos los países permiten a los ciudadanoselegir a nivel local, en distintos grados, a losdirigentes que van a administrar los asuntosde la colectividad, desde los congresos delpueblo consultivo en Vietnam y China hastalos consejos y alcaldes elegidos por sufragiodirecto en Pakistán, Japón, India, Australia,Nueva Zelanda, Indonesia y Filipinas. Elnivel de participación electoral a escala localvaría considerablemente entre los paísesestudiados. La participación alcanza nivelesaltos en los países comunistas con partidoúnico como en Vietnam (98,7% en 2004) yen China (80% en las elecciones municipa-les en zonas rurales). El voto es obligatorioen cuatro estados de Australia pero la parti-cipación en las elecciones locales sigue sien-do habitualmente baja en los otros estadosexcepto allí donde se admite el voto porcorrespondencia. En el resto de la región, laparticipación va desde un 80% en Filipinasal 56% (2003), 52% (2004) y 47% (2005)en Japón, Nueva Zelanda y Pakistán res-

pectivamente, situándose en un 35% parala Administración Metropolitana de Bangkoken Tailandia.

Sin embargo, la participación ciudadana enla gestión local no se reduce al voto en laselecciones locales. Los procesos descentrali-zados son la manifestación de un extensomovimiento de democratización que abre lavía a una mayor participación ciudadana y aun compromiso activo de la sociedad civilcon la democracia. Garantizar la participa-ción de la sociedad civil (organizaciones nogubernamentales –ONG), de las empresas odel sector privado en general en la go-bernanza local es una condición sine qua nonpara avanzar en la descentralización. El me-dio para superar la división llamada “divisiónpsicológica” entre el Gobierno y la sociedadcivil sigue siendo un reto que abordan lospaíses de la región de distintas maneras.

Los ciudadanos japoneses pueden pedir laorganización de un referéndum sobre temasimportantes como la relocalización de unabase militar norteamericana, de lugaresnucleares y la construcción de centros de resi-duos industriales. Pueden exigir la formula-ción, la mejora o derogación de resoluciones,de auditorías e incluso la disolución de laasamblea local, al igual que la revocación delalcalde, concejales o funcionarios locales. EnCorea del Sur, la participación ciudadana hasido considerablemente reforzada reciente-mente gracias a tres reformas legislativas: laley sobre el referéndum local de 2005, confir-mando el poder de los consejos de convocarun referéndum; la ley de 2006 sobre el régi-men del defensor del pueblo local y el derechode petición local contra los abusos en lasfinanzas locales; y finalmente la ley de 2007sobre la revocación de los cargos electos loca-les, por la cual alcaldes y consejeros elegidospueden ser cesados mediante un voto local.En Nueva Zelanda, aproximadamente lamitad de los municipios han constituido con-sejos comunitarios en el marco de una estra-tegia para estrechar los vínculos entre loshabitantes y el consejo municipal. Aunqueestas estructuras estén autorizadas en virtudde la ley sobre la administración local de

La forma de

participación más

corriente se

efectúa a través de

las urnas. Todos los

países permiten a

los ciudadanos

elegir a nivel local,

en distintos

grados, a los

dirigentes que van

a administrar los

asuntos de la

colectividad, desde

los congresos del

pueblo consultivo

en Vietnam y China

hasta los consejos

y alcaldes elegidos

por sufragio directo

en Pakistán, Japón,

India, Australia,

Nueva Zelanda,

Indonesia y

Filipinas



2002, estos consejos están desprovistos deautoridad administrativa y recursos financie-ros independientes.

En Filipinas, se ha observado un aumentosensible de la participación ciudadana en lagestión local durante estos últimos años. ElCódigo de los Gobiernos Locales de 1991estableció nuevos mecanismos de consulta yparticipación. Se introdujeron los referén-dums a nivel local y las elecciones anticipa-das provocadas por los ciudadanos y, entre1993 y 1997, se registraron 29 eleccionesanticipadas provocadas por los ciudadanos(Teehankee, 2002). El Código pide que todoslos municipios establezcan un consejo dedesarrollo local (CDL), del que al menos unacuarta parte de los miembros deben serrepresentantes de organizaciones no guber-namentales y populares. El CDL propone unplan de desarrollo global que debe ser apro-bado por la comisión de gobierno.

Las tentativas de promoción de la participa-ción ciudadana se encuentran a menudo conel freno de fuertes intereses y no siempre seven coronadas de éxito. El Gram Sabha (oasamblea de todos los electores inscritos deun Panchayat) es una característica clave delas colectividades locales rurales indias y losorganismos locales rurales se ven obligadosa celebrar reuniones de Gram Sabha dondese adoptan importantes decisiones. Se hacehincapié cada vez más en la creación de gru-pos de usuarios que toman decisiones y par-ticipan en la elaboración y en la gestión delos servicios públicos locales. Esta medidaparece más controvertida ya que suponedebilitar el papel institucional de los órganoslocales elegidos. Actualmente, las ciudadesno tienen una institución que se correspondacon el Gram Sabha y los ciudadanos no tie-nen un papel institucional más allá de suvoto en el momento de las elecciones,aunque se multiplican las llamadas para es-tablecer una plataforma que refleje el com-promiso ciudadano en las circunscripcioneselectorales. Para promover una mayor res-ponsabilidad de las autoridades locales fren-te a los ciudadanos, la India ha adoptadorecientemente una ley sobre el derecho a la

información que deroga las leyes anterioresque protegían las políticas gubernamentalesy los procesos de decisiones del control delos ciudadanos. Las leyes sobre los gobier-nos locales de algunos Estados contienensus propias disposiciones relativas al dere-cho a la información, y determinan la infor-mación que puede o no ser pública.

En Pakistán, un objetivo importante de lareforma descentralizadora de 2001 consistióen institucionalizar la participación ciudada-na en la gobernanza local. Desde este puntode vista, se destina un cuarto del presupues-to de desarrollo local a las organizacionescomunitarias. A pesar de eso, el número deorganizaciones comunitarias y la participa-ción ciudadana no han aumentado. La asig-nación de los recursos a las organizacionescomunitarias se convirtió en los consejos enun tema altamente político. Las leyes sobrelos gobiernos locales han institucionalizadotambién el sistema tradicional de resoluciónde litigios, con el fin de facilitar la participa-ción de los ciudadanos. Pero estos mecanis-mos han mostrado su ineficacia paradefender los intereses de los más pobres.

En varios países, se ha prestado una granatención a los pueblos, porque están arrai-gados en la estructura tradicional de las rela-ciones sociales y constituyen una baselegítima, reconocida por la población, para eldesarrollo local. Ésta es la razón por la queen Filipinas el sistema de administraciónlocal sostiene los barangays. En Indonesia,el Gobierno militar reorganizó los pueblos,en 1979, para integrarlos en el nuevo siste-ma de Gobierno. Sin embargo, la reforma de1999 puso en entredicho esta reforma paravolver a dar vida a los pueblos en las zonasrurales, como estructuras sociales basadasen instituciones y normas tradicionales quepueden contribuir a integrar la población enla gestión de los asuntos locales. Ciertosestudios pusieron de manifiesto que el pue-blo podía desempeñar un papel en la solu-ción de conflictos en sustitución de la policíay la justicia, a menos que las autoridadesformales estén implicadas en el desacuerdo(World Bank: 2004). Otros estudios ponen


Las tentativas de

promoción de la

participación

ciudadana se

encuentran a

menudo con el

freno de fuertes

intereses y no

siempre se ven

coronadas de éxito


151

de manifiesto que, a pesar de las reformas,los habitantes siguen sintiendo que su parti-cipación en las decisiones y su influenciasobre el proceso de decisión continúa siendomuy escaso (Alatas, Pritchett, Wetterberg:2002). Probablemente sea necesario mástiempo para lograr resultados.

Los gobiernos de las grandes ciudadesdeben enfrentarse a retos concretos derepresentación y responsabilidad. Su grantamaño puede aislarlos de los ciudadanos yelectores. En términos de capacidad de reac-ción, todo depende de los acuerdos electora-les e institucionales en vigor (Rakodi 2004).Es posible tener un cierto grado de reactivi-dad, en particular frente a los pobres, insti-tuyendo gobiernos locales más pequeños, aun nivel inferior, como es el caso de losbarangays en Filipinas, que disponen derecursos para servicios y equipamientos(Devas y AL 2004). No obstante, a excep-ción de países de la OCDE como Australia,Japón, Corea del Sur y Nueva Zelanda quegozan de recursos más importantes y de unatradición más larga de democracia local, lasciudades de los países de la región Asia-Pací-fico carecen seriamente de capacidad dereacción, ante las necesidades de sus ciuda-danos, en particular los más vulnerables y espreocupante que escapen a su control. Sufalta de reactividad puede, en gran parte,deberse a la insuficiencia de recursos, a lavez, humanos y financieros. Pero tambiénpuede atribuirse no sólo a sistemas adminis-trativos débiles, opacos e irresponsables,sino también a sistemas políticos represivosy no representativos así como a altos nivelesde corrupción. Ante estos problemas, son lasdemandas de la sociedad civil que obligancada vez más a las administraciones munici-pales a demostrar mayor transparencia y asometerse a su control (ibid).

III.5. La representación política de losgrupos desfavorecidos yminoritarios

La representación de las élites tendió a im-ponerse en los sistemas electorales de la re-gión Asia-Pacífico, incluso allí donde las

elecciones mediante la representación pro-porcional eran la norma, y especialmente allídonde las administraciones locales de nivelsuperior se elegían por sufragio indirecto.Ésta es la razón por la que numerosos paíseshan introducido discriminaciones positivascon el fin de promover la representaciónpolítica a nivel local de los grupos desfavore-cidos y minoritarios. En principio, la eleccióndemocrática de los consejos locales da voz atodos los ciudadanos. Pero en la práctica,algunos acuerdos electorales son más favo-rables a la integración que otros, especial-mente por lo que se refiere a las mujeres ytambién a grupos minoritarios y los pobres.Ninguna legislación de los países estudiadospide a los partidos políticos garantizar en elmarco de las elecciones locales un porcenta-je de candidatos representativos de los gru-pos minoritarios o desfavorecidos. Noobstante, en Vietnam la ley establece que laselección de los candidatos que se presentana las elecciones debe garantizar el nombra-miento de un número conveniente de muje-res mientras que en las localidades quecuentan numerosos grupos étnicos minorita-rios, éstos deben estar representados en losconsejos populares.

Varios países de la región –incluida la India,Pakistán y Filipinas– han introducido en lossistemas electorales cuotas y puestos reser-vados en favor de las mujeres y gruposminoritarios y desfavorecidos. La India ofre-ce el ejemplo más típico de éxito de discrimi-nación positiva en favor de la representaciónde las mujeres y minorías. No menos de untercio de los puestos (incluidos puestosreservados a las castas reconocidas –CR– ytribus reconocidas –TR–) y algunas presi-dencias de los consejos locales en todos losestados se reservan a las mujeres. Así pues,más de un millón de mujeres son miembrosde los consejos locales de la India. Las CR ylas TR tienen también puestos reservados enlos consejos –en la misma proporción delporcentaje que representan de la poblacióntotal. La obligación de reservar a las mujeresy/o a grupos minoritarios de los puestossuperiores refuerza también su acceso alpoder aunque los resultados sean menos

Los gobiernos de

las grandes

ciudades deben

enfrentarse a retos

concretos de

representación y

responsabilidad. Su

gran tamaño puede

aislarlos de los

ciudadanos y

electores



exitosos, algunos Estados como Kerala yBengala occidental avanzan más rápida-mente que otros (Blair 2000).

En Pakistán, en la elección por sufragiodirecto de los consejos de pueblos/de vecin-dad, se reserva un escaño a las mujeres y unescaño a los campesinos y a los obrerosmientras que en las elecciones directas delos consejos de unión se reservan cuatroescaños a las mujeres musulmanes, seisescaños (entre los cuales dos para las muje-res) a los obreros y a los campesinos y unescaño a los grupos minoritarios. Por lo quese refiere a las elecciones por sufragio in-directo de los consejos de zilla, tehsil y ciu-dad, las mujeres deben representar un 33%de todos los miembros, los campesinos ylos obreros deben representar un 5%, losmiembros de los grupos minoritarios en lasdistintas uniones de administración localdeben representar al menos un 5%. Paracubrir estos puestos, el órgano colegiadoelectoral toma en cuenta a los miembros delos consejos de unión de administración. Noobstante, un gran número de los puestosreservados siguen simplemente vacantes ofuera de concurso. En las elecciones de2000-2001, un 17% de los miembros de losconsejos de unión eran mujeres, un 15% enlos tehsil y un 11% en los distritos y ciuda-des (CLGF 2005:1183).

La existencia de tradiciones muy afianzadasde dominio por parte de las élites locales ennumerosos países de la región hacen que lainstauración de una representación másabierta que favorezca la integración sea unproceso de larga duración, aunque el creci-miento de la sociedad civil y su compromisocon los gobiernos locales aporta una ayudapreciosa en favor del cambio. Es en particu-lar el caso de Filipinas, donde ONG y organi-zaciones de la sociedad civil gozan de unaprotección jurídica importante y de derechosen el sistema de administración local. Elcódigo de la administración local de 1991establece que hay tres representantes decada sector en los consejos locales a todoslos niveles, es decir una mujer, un obrero dela agricultura o la industria y un represen-

tante de los pobres de la ciudad, de lascomunidades culturales indígenas, de laspersonas minusválidas o cualquier otro sec-tor que puede determinarlo el consejo encuestión. Por añadidura, Filipinas tiene posi-blemente uno de los sistemas de represen-tación local del mundo más abiertamentefavorable a los jóvenes. El código de losgobiernos locales prevé el establecimiento,en cada barangay, de consejos de jóvenescuyos miembros de 15 a 21 años se eligenpor los ancianos. Los presidentes de estosconsejos de jóvenes y sus federacionesrepresentan a los jóvenes en calidad demiembros de derecho en cada nivel del sis-tema de la administración local.

En Australia y Nueva Zelanda, el derechode las poblaciones indígenas a la autonomíalocal representa un problema político, másen términos de autodeterminación que deintegración (Sproats 2003). En Australia, ladificultad de integrar a la población indíge-na en las instituciones no es un problemaactual. En algunas regiones, se consagranalgunas zonas especiales de las administra-ciones locales a las necesidades de lapoblación indígena con el fin de garantizarleuna mayor representación. Aunque lapoblación Maori en Nueva Zelanda repre-senta un 15% de la población total, sólocontaba entre 1998 y 2001 con un 6% delos miembros de los consejos locales. Apesar de la ausencia de discriminación posi-tiva en estos dos países, la representaciónfemenina en la política es considerable. Enel 2000 el 26% de los miembros de los con-sejos locales en Australia eran mujeres yestán ausentes solamente en el 10% de losconsejos. Cerca del 15% de los consejostienen por alcalde a una mujer, más aún enlas zonas metropolitanas (21%) que en losconsejos rurales (11%) (UNESCAP 2005a).En Nueva Zelanda, las mujeres representa-ban en 2004 un 34% de los miembros delos consejos de ciudad y un 28% de losmiembros de los consejos de distrito. Elmismo año, de los dieciséis alcaldes de lasciudades, cuatro eran mujeres y un 12% delos alcaldes de distrito también eran muje-res (UNESCAP 2005b).


Tradiciones muy

afianzadas de

dominio por parte

de las élites locales

en numerosos

países de la región

hacen que la

instauración de

una representación

más abierta que

favorezca la

integración sea un

proceso de larga

duración, aunque el

crecimiento de la

sociedad civil y su

compromiso con

los gobiernos

locales aporta una

ayuda preciosa en

favor del cambio


153

Conclusión

Si se considera el impacto de la descentrali-zación y la gobernanza democrática local enla oferta de servicios, la voz de los ciudada-nos, la transparencia y la disminución de lapobreza, es importante no perder vista quemientras que en algunos países de la regiónse ha iniciado una descentralización de lasfunciones del Estado (en particular, en Indo-nesia, Filipinas y en algunos estados de laIndia, al igual que en algunos sectores deChina y en menor medida en Corea del Sur,Tailandia y Vietnam), en otros países, lasreformas del sistema de la administraciónlocal son más modestas (Australia, Japón–más importante en relación a las finanzaslocales– y Nueva Zelanda). La descentraliza-ción y la gobernanza local en la región mues-tran también profundas diferencias en elgrado de control democrático y responsabili-dad. Resulta difícil generalizar a partir deexperiencias tan diferentes, especialmenteallí donde la descentralización es un fenóme-no reciente comparado con otras partes delmundo. Sin embargo, podemos llegar a dosconclusiones sobre el impacto de la descen-tralización y la reforma democrática local enla región.

En primer lugar, en términos del impacto dela descentralización democrática en la ofertade servicios, se constata un apoyo en toda laregión (por ejemplo en Indonesia, Corea delSur, Filipinas y en algunos estados de laIndia) a la idea según la cual la eficacia delos servicios aumenta cuando se elige a losresponsables locales, ya que entonces tie-nen que responder a las solicitudes de losciudadanos y someterse a su control. Ladescentralización debería en principio abrirun espacio político a la participación y a lavoz de los ciudadanos y así crear una situa-ción favorable al control de los responsableslocales. Por otra parte, en India, Indonesia,Pakistán y Filipinas, la descentralización haincrementado el número de las funcioneselectivas y por lo tanto el alcance del controldemocrático. Pero el peso de las relacionespatrón-cliente entre las élites locales y losciudadanos, tan fuertes en numerosos paí-

ses de la región, corren el riesgo de bloqueareste control.

La descentralización puede abrir la vía a la“política del dinero” como es el caso en Indo-nesia donde el dinero triunfa sobre el control(Hofman y Kaiser 2006). En China y Viet-nam, la elección democrática de los líderescampesinos comienza a aplicarse y los ciu-dadanos están cada vez más dispuestos apedir cuentas a las autoridades locales. EnMalasia, donde no existe control directo,puesto que los miembros de los consejoslocales son nombrados y no elegidos, se hanintroducido innovaciones para garantizar unacceso más amplio del público a la informa-ción con el fin de ampliar el control sobre laadministración local. En numerosos países,especialmente en Filipinas y en algunosestados de la India, las organizaciones loca-les de la sociedad civil están dispuestas autilizar esta información para aumentar sucontrol. Al mismo tiempo, en países dondelos sistemas de administración local estánbien asentados, como Australia, Japón yNueva Zelanda, los esfuerzos realizadosdurante las dos últimas décadas han preten-dido mejorar la gestión y la eficacia de laoferta de servicios locales, incluso mediantela adopción de una gestión orientada hacia elresultado, y facilitando el acceso de los ciu-dadanos a la información a través de iniciati-vas en el ámbito de la administraciónelectrónica. Esto podría tener un impactopositivo en los resultados de los servicioslocales que se ofrecen.

En segundo lugar, los datos disponibles soninsuficientes para llegar a conclusiones defi-nitivas en cuanto al impacto de la descentra-lización en la disminución de la pobreza. Enprincipio, combinada con un sistema de dis-tribución eficaz y equitativo de la riqueza, ladescentralización debería permitir redistri-buir mejor los beneficios del crecimiento yasí contribuir a la disminución de la pobreza.Sin embargo, sin un sistema de redistribu-ción adecuado, la descentralización puedefavorecer el aumento de desigualdades en-

La

descentralización

y la gobernanza

local en la región

muestran también

profundas

diferencias en el

grado de control

democrático y

responsabilidad



tre regiones. Es lo que se observa en Chinadonde la reforma económica general, in-cluida la descentralización económica, haaumentado considerablemente los nivelesde vida y sustancialmente ha reducido elnúmero de los que viven en una pobrezaabsoluta pero, al mismo tiempo, esta refor-ma ha aumentado considerablemente lasdesigualdades entre las personas y entre lasregiones. En Indonesia, la descentralizaciónaumentó las riquezas a escala local pero estecrecimiento ha sido mayor en las regionesque ya eran ricas. Si puede contribuir acorregir las diferencias históricas de nivelesde desarrollo entre regiones, no sucedeautomáticamente lo mismo en el caso de lapobreza o de desigualdades entre regiones.

En conclusión, queda claro que la descen-tralización ha sido un tema central de lagobernanza en toda la región durante laúltima década. En general, esta descen-tralización se ha acompañado de unaextensión de la democracia local. Pero lasformas y los modelos de la gobernanzalocal varían considerablemente, lo querefleja la diversidad de los contextos con-sustanciales a cada país. Mientras queexisten debilidades claramente evidentesen la organización actual de la descentra-lización en la mayoría de los países y quetodavía se necesitan más reformas, esdifícil imaginar que sea posible y políti-camente aceptable volver a una centra-lización global.



155

Anexo 1 Principales leyes relativas al gobierno local en los países estudiados de Asia–Pacífico

País Año

Australia 1989 Victoria: Ley sobre los gobiernos locales

1993 Nueva Gales del Sur: Ley sobre los gobiernos locales

1993 Territorio del Norte: Ley sobre los gobiernos locales

1993 Queensland: Ley sobre los gobiernos locales

1993 Tasmania: Ley sobre los gobiernos locales

1995 Ley sobre la asistencia financiera de los gobiernos locales

1995 Australia Occidental: Ley sobre los gobiernos locales

1999 Australia del Sur: Ley sobre los gobiernos locales

CChhiinnaa No existe base constitucional o legal consagrada a las administraciones locales. Las leyes siguientes son pertinentes por el rol que juegan las

administraciones locales: Reforma fiscal completa (1994), Ley sobre el presupuesto (1995), Ley sobre impuestos compartidos (1994)

FFiilliippiinnaass 1959 Ley sobre la Autonomía Local

1960 Ley sobre la Carta de Barrio

1963 Ley revisada sobre la Carta de Barrio

1967 Ley sobre la Descentralización

1983 Código del Gobierno Local (Batas Pambansa)

1987 Constitución: Artículo 10 apoyando la Autonomía Local

1991 Ley de la República (conocida bajo el nombre de Código de los Gobiernos Locales)

IInnddiiaa 1950 Constitución (Artículo 40)

1992 Enmiendas Constitucionales 73 y 74

IInnddoonneessiiaa 1974 Ley n°5 sobre la Autonomía Local

1975 Ley sobre la Descentralización (decentralisatiewet) que desarrolla el Sistema de Regiones Autónomas

1999 Ley n° 22 sobre Gobiernos Regionales y Ley nº 25 sobre el Equilibrio Fiscal entre el Gobierno Central y Regional

2000 Enmienda Constitucional reforzando la base de la descentralización.

2004 Ley n° 32 sobre el Gobierno Regional (Ley n° 22 enmendada) y Ley n° 33 sobre el Equilibrio Fiscal entre el Gobierno Central

y Regional (Ley nº 25 enmendada)



Anexo 1 Principales leyes relativas al gobierno local en los países estudiados de Asia–Pacífico(cont.)

País Año

JJaappóónn 1947 Ley sobre gobiernos locales

1993 Resoluciones del Parlamento y de la Dieta sobre la Descentralización

1995 Ley para la Promoción de la Descentralización

1999 Ley global de descentralización

2004 Revisión de la ley de 1947 sobre gobiernos locales

2005-2007 Reforma de las finanzas locales “en tres ejes” (Trinity Reform)

MMaallaassiiaa 1950 Ordenanza sobre las Elecciones de las Autoridades Locales

1952 Ordenanza de los Consejos Locales

1976 Ley sobre las Administraciones Locales

2003 Breve Agenda del gobierno de la administración local

NNuueevvaa ZZeellaannddaa 1989 Leyes de enmienda de los gobiernos locales nº 1 y nº 2

1991 Ley sobre la gestión de los recursos

2001 Ley sobre las elecciones locales

2002 Ley sobre gobiernos locales

2002 Ley sobre la fiscalidad local

PPaakkiissttáánn 1959 Decisión Elemental sobre las Democracias

1960 Ordenanza sobre la Administración Municipal

1972 Ordenanza sobre los gobiernos locales

1979 Ordenanzas sobre los gobiernos locales adoptadas en cada provincia

2001 Ordenanzas sobre los gobiernos locales adoptadas en cada provincia

2005 Enmienda sobre las ordenanzas sobre los gobiernos locales de 2001

RReepp.. ddee CCoorreeaa 1949 Ley sobre Autonomía Local, enmendada en 1956, 1958, 1960 y 1961

1986 Ley sobre Autonomía Local

1987 Constitución: Título VIII (Artículos 117 y 118) sobre Autonomía Local

1990 Ley revisada sobre Autonomía Local


157

Anexo 1 Principales leyes relativas al gobierno local en los países estudiados de Asia–Pacífico(cont.)

País Año

TTaaiillaannddiiaa 1933 Ley sobre la Administración Local

1985 Ley sobre la Administración Metropolitana de Bangkok

1991 Ley Nacional sobre la Organización Administrativa

1997 Constitución: Artículo 78 apoyando la Autonomía Local

1997 Ley Regional sobre la Organización Administrativa

1999 Ley sobre el Plan y los Procedimientos de Descentralización

VViieettnnaamm 1958 Ley sobre gobiernos locales

1994 Ley sobre las Organizaciones de Consejo Popular y de los Comités Administrativos en todos los niveles de gobierno

1996 Ordenanza sobre las Funciones Concretas

1998 Ley sobre el Presupuesto

2004 Ley revisada sobre el Presupuesto del Estado

Fuentes: Estudio de caso por países y Brillantes 2006; CLGF 2005; Banco Mundial 2005.


05 PCc Eurasia 29/9/08 22:54 Página 158

EURA SIA

TTAALLIIAA YYAA.. KKHHAABBRRIIEE VVAA(JEFA DEL GRUPO

DE INVESTIGACIÓN)

TT..VV.. AANNDD RRII CCHHEENNKKOOVV..AA .. VVAA SSIILLIIEE VV


EEUURRAASSIIAA160 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos


161

Introducción

Este capítulo analiza las etapas de la for-mación, las principales tendencias, losaspectos generales y específicos deldesarrollo de la autonomía local en losEstados de la región de Eurasia que anti-guamente fueron miembros de la UniónSoviética: Azerbaiyán, Armenia, Bielo-rrusia, Georgia, Kazajstán, Kirguizistán,Moldavia, Rusia, Tayikistán, Turkmenis-tán, Ucrania y Uzbekistán.

Hasta la caída de la Unión Soviética en1991, todos estos países compartían unsistema unificado de gobierno local. Lasprincipales características de este siste-ma eran:

1. Los soviets locales (consejos) que for-maban parte del Estado;

2. los soviets de cada nivel estabansubordinados a los soviets de nivel su-perior –ningún nivel de gobierno teníacompetencias propias,

3. el ejecutivo de cada nivel de gobiernorendía nominalmente cuentas a unconsejo representativo, pero en lapráctica los poderes representativo yejecutivo de cada nivel de gobiernoestaban subordinados al aparato delPartido al nivel correspondiente.

En su conjunto, estas características delsistema soviético de gobierno subnacio-nal configuran un legado que continúa in-fluyendo en la evolución de los gobiernossubnacionales de los Estados que le hansucedido. En los primeros años de latransición postsoviética, este legado seevidenciaba en las dificultades prácticascausadas por el colapso del sistema pre-cedente. Después de 1991, la situaciónse agravó por el solapamiento de funcio-nes y competencias compartidas, la faltade claridad entre los niveles de responsa-bilidad y los recursos disponibles (propioso transferidos desde arriba). En aquellospaíses de la región en los que tenían lu-

gar elecciones democráticas reales a ni-veles subnacionales, la desaparición delcontrol por parte del Partido sobre los po-deres representativo y ejecutivo dio lugara una lucha abierta entre ambos.

Sin embargo es en el campo de las ideasque alimentan el debate sobre la reformade la autonomía local en los países deEurasia donde la herencia soviética sigueejerciendo una influencia directa o indi-recta. El legado se presenta de formamanifiesta en el debate permanente so-bre las relaciones entre el gobierno localy el Estado en la mayoría de países deEurasia. Las ideas centralistas de la épo-ca soviética influyen en el punto de vistaque tienen las élites gobernantes sobre laautonomía local. Mientras que quienespujan por romper con el legado institu-cional del período soviético defienden laautonomía local y la descentralización lle-gando a adoptar puntos de vista excesi-vamente idealistas sobre el rol de losgobiernos locales. El primer grupo ve algobierno local como parte integral delEstado y enteramente subordinado a losórganos estatales superiores. El segundogrupo ve al gobierno local (idealmente)como una institución social, creada por elpueblo o la comunidad local y completa-mente diferenciada del Estado.

La visión “social” ha proporcionado lasbases para defender a las municipalida-des contra las excesivas intervencionesde arriba. Fue este enfoque que inspiró elartículo 12 de la Constitución de la Fede-ración Rusa, que proclama que el gobier-no local no es parte del Estado y queconstituye el artículo de referencia entodos los debates sobre los gobiernoslocales. Al mismo tiempo, se puede argu-mentar que la visión “social” limita el rolde los gobiernos locales, ya que su rol derepresentación de la comunidad se ante-pone al rol de prestador de servicios. Lavisión “social” tiende a fomentar la frag-mentación en pequeñas unidades munici-pales que sólo tienen poder sobre elpapel pero no en la realidad (como ocu-

Sin embargo es en

el campo de las

ideas que

alimentan el

debate sobre la

reforma de la

autonomía local en

los países de

Eurasia donde la

herencia soviética

sigue ejerciendo

una influencia

directa o indirecta


EEUURRAASSIIAA162

rrió en algunos países de Europa Centraly Oriental después de 1989, debido alinterés de los reformadores de separar elgobierno local del Estado).

Sin embargo, mientras la visión “estatal”del gobierno local continúe influyendo enlos círculos gubernamentales, la visión“social” es necesaria como contrapeso. Eldebate entre estas dos visiones contra-puestas del gobierno local tiende a con-centrarse sobre si los alcaldes deben sernombrados o electos (o, en un sistemadonde el alcalde no es la figura principal,si el consejo electo tiene poder sobre elejecutivo). Lo que constituye una pruebadecisiva de la autonomía local. El debatesobre el nombramiento de los alcaldesemerge de manera recurrente en la Fede-ración Rusa. En varias ocasiones estos úl-timos años, las propuestas legislativasque proponían el nombramiento de los al-caldes en vez de su elección estuvieron apunto de ser adoptadas, y fueron reti-radas en la última fase del proceso legis-lativo por la intervención de los nivelesmás altos del gobierno donde existendefensores de las dos posturas. En elcontexto postsoviético, el principio deautonomía local a menudo ha chocadocon la autonomía regional, y especial-mente en la Federación Rusa. Desde prin-cipios de los años noventa el conflictoentre gobernadores regionales y alcaldesde las capitales regionales ha tenido unagran influencia sobre la política local. Engeneral, los gobernadores regionales hanapoyado la visión “estatal” del gobiernolocal (en la que las autoridades localesestarían subordinadas a los órganos esta-tales de la región), mientras que losdefensores de la visión “social” y no es-tatal de los gobiernos locales se encon-traban, paradójicamente en los nivelesnacional o federal.

La mayoría de países euroasiáticos han here-dado de alguna u otra forma la unidadterritorial soviética, el raion1 (distrito) quereagrupa varios asentamientos humanos(posielenie) dentro de un territorio determi-

nado (muy semejante al sistema de distritosdel Reino Unido). En la mayoría de países dela región, es el nivel en el que se imple-mentan la mayoría de funciones y servi-cios locales. Aunque fue inicialmente muycriticado por ser un legado del régimenprecedente, el raion ha sido difícil de susti-tuir, pero también difícil de clasificar comogobierno local o administración estatal, yaque es un híbrido de los dos. En Ucrania, lamás importante de la reformas diseñadaen el 2005 (pero no adoptada, debido a lafractura ese año de la Coalición Naranja),hubiera convertido a los raion en autén-ticas autoridades locales, con el ejecutivoresponsable delante del consejo (no es elcaso actualmente). En Rusia, la reformade 1995 se centró sobre los asenta-mientos más que sobre los distritos. Comoconsecuencia, muchas responsabilidadeslocales fueron asumidas por el Estado. Lareforma de 2003 acabó con esta anoma-lía y creó un sistema con dos niveles,con los raions como el nivel superior, paradesarrollar aquellas funciones que requie-ren de economías de escala (así comocompetencias estatales delegadas, como enel modelo alemán o austriaco), dejando elresto de las responsabilidades a los muni-cipios cuyo territorio está limitado a lospueblos. En Georgia, la reforma municipalha transformado los raions en municipiosy ha extendido el régimen de autonomíalocal a los pueblos no incluidos en el ám-bito de competencia de los raions. Losraions continúan siendo la base de los sis-temas de administración local de AsiaCentral, aunque sólo se reconoce la auto-nomía local en el nivel por debajo delraion, con pocas competencias. En Uzbe-kistán, son las makhallas locales donde seprestan los servicios, pero la autonomíalocal es limitada.

La autonomía local en los Estados de laregión euroasiática ha alcanzado diversosniveles de desarrollo institucional. En al-gunos Estados existe como institución in-dependiente, mientras que otros es unaestructura combinada con las institucio-nes estatales.


La mayoría de

países

euroasiáticos han

heredado de alguna

u otra forma la

unidad territorial

soviética, el raion

(distrito) que

reagrupa varios

asentamientos

humanos

(posielenie) dentro

de un territorio

determinado (muy

semejante al

sistema de distritos

del Reino Unido)

1. La traducción de lapalabra rusa “raion”conoce lasvariaciones: “región”,que es inexacto,“distrito” o“provincia”. Aquí loasimilaremos a“provincia” por tresrazones: 1) la etimología; 2) la analogía con lacircunscripciónalemana del “Kreis”; 3) para conservar lapalabra “distrito”como la traducción dela palabra rusa“okrug” que esutilizada tambiénpara circuncripcionesmás amplias (talescomo los siete“distritos federales”en los que sonnombrados losrepresentantesplenipotenciarios delPresidente de laFederación de Rusia)(NdT).


163

Cuadro 1 Información general y estructura territorial (2005*)

Países Territorio Población División territorial administrativa Unidades Sistema de (en miles de Km2) (en millones) (nivel intermedio) Locales gobierno

AArrmmeenniiaa 29,7 3,21 (censo 10 regiones 930 unidades municipales Estado unitario con de 2001) Ciudad de Ereván sistema mixto

presidencial – parlamentarioAAzzeerrbbaaiiyyáánn 86,6 8,4 Nagorno-Karabaj: república de facto 1) 59 distritos (raion), Estado unitario

reivindica la secesión 11 ciudades distrito con sistema presidencialRepública Autónoma de Najicheván 2) 2.757 municipios

BBiieelloorrrruussiiaa 207,6 9,75 6 regiones 1.665 unidades municipales: Estado unitario Ciudad de Minsk 1) distrito (básico) con sistema presidencial

2) unidad primariaGGeeoorrggiiaa 69,7 4,661 9 distritos 1.017 unidades municipales Estado unitario

9 ciudades con sistema presidencialRepúblicas Autónomas de Abjasia y Ajaria

KKaazzaajjssttáánn 2.724,0 15,074 14 regiones 1)159 distritos y 36 ciudades-distritos Estado unitario3 ciudades 2) 45 ciudades, con sistema presidencial

241 municipios,2.042 unidades rurales

KKiirrgguuiissttáánn 198,5 4,823 (censo 7 regiones 1) 40 distritos y 10 ciudades-distritos Estado unitariode 1999) Ciudad de Bishkek 2) 11 ciudades y con sistema presidencial

465 municipios ruralesMMoollddaavviiaa 33,8 4,466 1 entidad territorial autónoma – Gagauzia 1) 32 distritos Estado unitario

1 unidad territorial : la República de facto 3 ciudades con sistema parlamentariode “Pridnestrovie” que reivindica la secesión 2) 907 municipios y comunidades

RRuussiiaa 17.075,2 142,893 84 sujetos de la Federación 23.972 unidades municipales (el 01/03/2008) Estado federal(estados miembros) 1) 1 802 distritos municipales y con sistema presidencial(el 01/03/2008) 522 ciudades-distrito 21 repúblicas, 47 oblast, 8 kraj 2) 19.892 municipios rurales y1 oblast autónomo, 6 okrugs autónomos 1.756 municipios urbanos

TTaayyiikkiissttáánn 143,1 7,32 2 regiones 1) 58 distritos, Estado unitario 1 región autónoma: Nagorno-Badakhshan 23 ciudades con sistema presidencial

2) 47 pueblos, 256 asentamientos,2 803 aldeas

TTuurrkkmmeenniissttáánn 491,2 5,37 (censo 5 regiones 1) 50 distritos Estado unitariode 2001) 2) Varias centenas de ciudades, asentamientos y aldeas con sistema presidencial

UUccrraanniiaa 603,7 48 24 regiones, 1) 490 distritos y 176 ciudades con el estatus Estado unitario conRepública Autónoma de Crimea de distritos, sistema mixto2 ciudades con el estatus de regiones 2) 279 ciudades con subordinación a un distrito, presidencial – parlamentario(Kiev y Sebastopol) 884 municipios urbanos

y 28.573 asentamientos rurales (sin embargo sólo 10.227 consejos)

UUzzbbeekkiissttáánn 448,9 26 12 regiones 233 municipios urbanos Estado unitario Ciudad de Tashkent 164 municipios rurales con sistema presidencialRepública Autónoma de Karakalpaquistán Unas 10.000 comunidades locales (makhalyas)

(*) Rusia es una federación compuesta por 84 sujetos desde el 1 de marzo de 2008. Estos sujetos gozan de los mismos derechos federales, enel sentido en que tienen la misma representación (dos delegados cada uno) en el Consejo de la Federación (cámara alta del parlamentoruso) pero difieren en el grado de autonomía que disfrutan. Así, a 1 de marzo de 2008, Rusia cuenta con: 21 repúblicas autónomas, 9territorios autónomos (Kraj), 468 regiones (óblast), 11 regiones autónomas; 57 distritos autónomos, 2 ciudades federadas. A su vez, sesubdividen en distritos, ciudades/distrito y municipios (rurales o urbanos) que comprenden a veces distritos autónomos. [NdT]

+ Salvo indicación contraria

FFuueennttee:: Estudios por país.


EEUURRAASSIIAA164

Así, se pueden distinguir tres tipos depaíses.

En el primer grupo están Rusia, Armeniay Azerbaiyán, en los que el gobierno locales legalmente autónomo y está institu-cionalmente separado de las estructurasestatales. El gobierno local es visto comouna institución a través de la cual las co-munidades locales deciden sobre lascuestiones locales.

En el segundo grupo –Georgia, Moldavia,Kirguizistán y Ucrania– el proceso dedesarrollo de la autonomía local no haconcluido todavía. Las reformas no puedenimplementarse, o simplemente no hanpodido completarse hasta ahora. La ten-dencia anteriormente mencionada enrelación con la autonomía local no se hamodificado ni durante la revoluciónnaranja en Ucrania, ni con motivo de larevolución de las rosas en Georgia.

El tercer grupo, está formado por Es-tados de Asia Central (Kazajstán, Ta-yikistán, Turkmenistán y Uzbekistán). Laautonomía local sólo existe al nivel másbajo, en pueblos pequeños. Por regla ge-neral, las cuestiones locales en esta re-gión corresponden a los órganos localesestatales que están subordinados algobierno central. Sin embargo, se estándando los primeros pasos reformadorespara desarrollar el papel de los órganosde la autonomía local y ampliar sus com-petencias.

Se ha implementado otro modelo deautonomía local en Bielorrusia, donde seobserva una peculiar combinación dediferentes componentes del gobiernocentral, de las autoridades estatales des-centralizadas y del gobierno local.

El cuadro 1 describe las estructuras te-rritoriales de los países de la región enrelación con datos geográficos y demo-gráficos. Distingue el nivel intermedio degobierno, que está separado del nivellocal (municipal); éste último puede es-

tructurarse en uno o dos niveles (verinfra, sección 1).

I. Evolución de las estructuras

Las estructuras territoriales e institucio-nales reflejan tanto la introducción denuevos principios legales y políticos comoel legado del pasado.

I.1. El renacimiento de la autonomía localy su base constitucional

Por primera vez se utilizó el término“autonomía local” en la legislación de laURSS en los “Fundamentos Generales dela autonomía local y las finanzas locales”redactados durante la ola de democrati-zación a finales de 1980 y principios de1990.

Tras el hundimiento de la Unión Soviéticacada estado ha desarrollado indepen-dientemente su propio modelo de admi-nistración local. Sin embargo, la herenciacomún del pasado está presente enmuchas nociones legales: autonomíalocal, administración local del Estado,competencias propias y delegadas, pre-supuesto municipal, propiedad municipal,programas de desarrollo económico ysocial de los municipios, servicio públicolocal, poderes de los órganos representa-tivos de los gobiernos locales, destituciónde los ejecutivos municipales, etc.

Las constituciones de todos los Estadosde la región contienen artículos, seccio-nes y normas diferentes referidas a laautonomía local y a las garantías para sudesarrollo. Proclaman que el derecho delos ciudadanos a la autonomía local nopuede limitarse. Las constituciones demuchos Estados proclaman que el dere-cho de los ciudadanos a la autonomíalocal sólo puede suspenderse en tiempode guerra o emergencia (Rusia y Ucra-nia). Las constituciones regulan las rela-ciones entre los órganos centrales ylocales, sobre la separación de los pode-res del Estado y de los gobiernos locales,

Las constituciones

de todos los

Estados de la

región contienen

artículos,

secciones y

normas diferentes

referidas a la

autonomía local

y a las garantías

para su desarrollo



165

la independencia organizativa y funcionalde los gobiernos locales en la esfera desus competencias, la unidad e integridaddel territorio estatal, la combinación de lacentralización y descentralización en elejercicio del poder del Estado, el desarro-llo económico y social equilibrado de losterritorios, y la responsabilidad de los ór-ganos y agentes de los gobiernos localesante el Estado. Algunas constituciones,incluyendo la de Uzbekistán, prescribenque las relaciones entre los órganos cen-trales y locales se desarrollan sobre labase de la subordinación y la cooperaciónmutua.

Todas las constituciones, con excepciónde la de Kazajstán, establecen las princi-pales competencias de las autoridadeslocales. No se permite su transferencia aotros órganos y personas.

Las constituciones de Rusia y Kazajstánproclaman el principio de separación en-tre la administración central y los órga-nos de la administración local.

Algunas constituciones (como por ejem-plo, la de Armenia) prohíben la disoluciónde los órganos representativos de losgobiernos locales (consejos municipales).Lo que sirve como una importante garan-tía de su independencia. En un cierto nú-mero de Estados existen procedimientospara la revocación o suspensión de losactos de los órganos desconcentrados delEstado y de los gobiernos locales, así co-mo el derecho de los ciudadanos a pre-sentar quejas ante los tribunales contrasus decisiones (por ejemplo, en Bielorru-sia y Uzbekistán).

Las constituciones de algunos estadosgarantizan la integridad de los territorioslocales, en particular es necesario unreferéndum si se quiere cambiar los lí-mites de las unidades municipales(Armenia).

Así pues, prácticamente todas las cons-tituciones detallan normas para desarro-

llar la autonomía local. Sin embargo, és-tas han sido implementadas en gradosdiferentes.

I.2. Niveles de desarrollo

La autonomía local ha seguido diferentesevoluciones de un país al otro. En algu-nos Estados funciona como una institu-ción independiente, en otros como unaestructura combinada o subordinada a losórganos del Estado. Se pueden distinguirtres grupos de países.

• En el primer grupo, que incluye a Rusia,Armenia y Azerbaiyán, el gobierno locales independiente: está separado delsistema de órganos estatales; los órga-nos representativos locales de la pobla-ción deciden con independencia sobrelos asuntos locales.

En Rusia, el sistema de autonomía local sepuso en marcha en 1991 por medio de laLey “Sobre la autonomía local de la Repú-blica Socialista Federativa Soviética deRusia”. Posteriormente, la Constitución dela Federación Rusa de 1993 garantizaba laautonomía local estableciendo que losórganos de los gobiernos locales debenestar separados del poder del Estado (art.12). En 1995 se promulgó la “Ley Federalsobre los principios generales de la organi-zación de la autonomía local”. Proclamabalos fundamentos democráticos de la auto-nomía local, pero éstos no se han imple-mentado al cien por cien. Por lo que, en2003, se promulgó una nueva ley sobre“los principios generales de la organizaciónde la autonomía local” (Ley Federal nº 131)que, teniendo en cuenta las demandas dela Carta Europea de la Autonomía Local,ampliaba las funciones de los entes muni-cipales y transfería un cierto número defunciones de los Estados miembros a losórganos del Estado federal.

En Armenia, el sistema actual de auto-nomía local surge a partir de la Constitu-ción de 1995. Entre 1995 y 1997, elParlamento promulgó leyes sobre “La

Algunas

constituciones

(como por ejemplo,

la de Armenia)

prohíben la

disolución de los

órganos

representativos de

los gobiernos

locales (consejos

municipales)


EEUURRAASSIIAA166

elección de los órganos de los gobiernoslocales”, “La autonomía local”, “Provisio-nes transitorias sobre las relaciones entrelos órganos de los gobiernos locales y losórganos territoriales del gobierno”, asícomo otros decretos. Fue durante el perí-odo del desarrollo de las bases legales einstitucionales de los sistemas de autono-mía local y de la administración territorialdel Estado. La autonomía local se definiócomo el derecho y la capacidad de lascomunidades a decidir bajo su propia res-ponsabilidad sobre los asuntos locales eninterés de la población local.

En Azerbaiyán, la Constitución de 1995contenía un capítulo separado dedicado a laautonomía local. Las estipulaciones consti-tucionales se implementaron en 1999 a tra-vés de las leyes sobre “El estatuto de losmunicipios” y sobre “Las elecciones munici-pales”, que establecieron las bases de laautonomía local de la República. Posterior-mente, se promulgaron unas 20 leyes más,entre las que destacan las leyes sobre “Latransferencia de la propiedad al municipio”,“El servicio municipal”, “El estatus de losmiembros de los municipios”, “Los funda-mentos de las finanzas municipales”, “Lagestión de las tierras municipales”, “Lasupervisión administrativa de las activida-des municipales”, que reforzaron las basesorganizativas, legales y económicas de laautonomía local.

• En el segundo grupo de estados (Geor-gia, Kirguizistán, Moldavia y Ucrania),el proceso de formación de los gobier-nos locales no ha concluido.

La Constitución de Georgia de 1995 procla-ma el principio general de que los asuntoslocales son responsabilidad de los gobiernoslocales, bajo reserva del respeto de la sobe-ranía del Estado. El proceso de formación ylos poderes de los órganos de los gobiernoslocales y su relación con los órganos delEstado fue regulado por la Ley Orgánica de1997. Durante la reforma municipal de 2000y 2001 las competencias de los gobiernos lo-cales se ampliaron considerablemente, pero

no fueron acompañadas de los recursos ma-teriales necesarios. Esta situación fue uno delos temas más importantes que se plantea-ron durante las últimas elecciones locales del5 de octubre de 2006.

En Kirguizistán, las bases de la autono-mía local las fija la Constitución y las leyessobre “La autonomía local y la adminis-tración local del Estado”, “Las Bases de laEconomía y Finanzas de la autonomíalocal”, “La propiedad municipal”, y “El ser-vicio civil municipal”, entre otras. Se ha ini-ciado una nueva etapa de reformas a partirde la Estrategia Nacional sobre “Des-centralización del gobierno del Estado ydesarrollo de la autonomía local en la Re-pública de Kirguizistán hasta 2010”. Sinembargo, se sigue manteniendo que losasuntos locales son todavía responsabili-dad de los “órganos desconcentrados de laadministración local del Estado”.

En Moldavia, los fundamentos democrá-ticos de la autonomía local fueron esta-blecidos por la Constitución de 1994.Pero, de hecho el proceso de formaciónse inició cuatro años más tarde con laadopción de las leyes sobre “La adminis-tración pública local” y “La organizaciónadministrativa territorial”. La división delterritorio a nivel intermedio ha cambiadodos veces: de distritos (raion) se pasó aprovincias (judete), para volver a conver-tirse en distritos. La siguiente etapa de lareforma municipal se inició en 2003,cuando el Parlamento enmendó la legisla-ción al ampliar significativamente lospoderes de los órganos de la autonomíalocal. Sin embargo, quedaron muchosproblemas por resolver. La base materialde la autonomía local continúa siendoinsuficiente y su independencia de losórganos del Estado no está aseguradaadecuadamente.

En Ucrania, los fundamentos de la auto-nomía local fueron definidos por la Consti-tución de 1996 y por la Ley sobre “Laautonomía local en Ucrania” (21 de mayode 1997), que proclamaban los principios

En Ucrania,

los proyectos

de reforma

no tuvieron éxito

debido a divisiones

políticas, por lo que

todavía están

pendientes

de ser

implementados



167

de descentralización de los poderes pú-blicos y la prioridad para las “gromada”territoriales (unidades, comunidades). Pe-ro estos principios no se han aplicado ple-namente. Actualmente, existe un sistemamixto, que combina la administración localdel Estado y la autonomía local a nivel dedistritos (raion) y de provincias (oblast).Por una parte, existen consejos provincia-les y de distrito en tanto que órganos de laautonomía local que representan los inte-reses de “gromadas”. Por otra, existe laadministración estatal de provincias ydistritos –órganos locales que forman par-te del poder ejecutivo estatal, que a la vezestán investidos de las funciones ejecuti-vas de esos consejos. Tal combinación deestructuras estatales y municipales derogade hecho el principio de autonomía local ylo deja en el ámbito del control estatal. Losproyectos de reforma no tuvieron éxitodebido a divisiones políticas, por lo quetodavía están pendientes de ser implemen-tados.

• El tercer grupo, está formado por lospaíses de Asia Central –Kazajstán, Ta-yikistán, Turkmenistán y Uzbe-kistán. Los gobiernos locales sólofuncionan al nivel más bajo, en peque-ños pueblos, tales como los “jamoatyshakhrak” y “dekhot” en Tayikistán, o“makhalya” en Uzbekistán. Sin embar-go, es necesario destacar, que estos Es-tados están en un proceso de reformasque buscan aumentar el papel de losgobiernos locales, así como ampliar susfunciones. En Kazajstán, por ejemplo,se ha aprobado recientemente unalegislación que introducirá la elecciónde los alcaldes.

Las constituciones de estos Estados deAsia Central reconocen y garantizan laautonomía local. Algunas leyes de estasrepúblicas contienen definiciones origina-les sobre la noción de “autonomía local”.Así, la Ley uzbeca sobre “Los órganos delautogobierno de los ciudadanos” define laautonomía local como una actividad inde-pendiente de los ciudadanos para solucio-

nar los asuntos locales teniendo en cuentasus intereses, desarrollo histórico, valoresnacionales y espirituales, tradiciones y cos-tumbres locales.

Pero, los asuntos más importantes parael mundo local no están bajo la órbita delos órganos de la autonomía local, sino delos órganos de la “administración localdel Estado” (Kazajstán), “órganos delpoder estatal a nivel local” (Tayikistán yUzbekistán); o “poder ejecutivo local delestado” (Turkmenistán).

En Bielorrusia se ha desarrollado, otromodelo de autogobierno local. La Leysobre “Gobierno local y autonomía en laRepública de Bielorrusia” ha establecidouna peculiar combinación de diferenteselementos de la administración central delEstado, de la administración local del es-tado y de la autonomía local. La autono-mía local se define como la forma deorganización y actividades de los ciu-dadanos para solucionar independiente-mente los asuntos locales, ya seadirectamente o a través de órganos elec-tos, teniendo en cuenta los intereses de lapoblación, el desarrollo administrativo delas unidades territoriales, y sobre la basede sus propios recursos materiales yfinancieros, así como otros recursos quepuedan generar o atraer. Pero en cadauno de los tres niveles (provincia, distritoo ciudades distrito, y municipios urbanoso rurales) los órganos ejecutivos estánintegrados en el sistema ejecutivo delEstado, y son a la vez órganos de gobier-no local. Por lo que los ayuntamientos notienen órganos ejecutivos propios.

I.3. Organización territorial y reformas territoriales

Los países de la región cuentan con dife-rentes modelos de organización territorialde los poderes públicos, pero no todos lospaíses tienen una jerarquía clara de unida-des territoriales con los órganos de losgobiernos locales, como se presentó ante-riormente en el cuadro 1.

Las constituciones

de estos Estados

de Asia Central

reconocen y

garantizan la

autonomía local,

pero, los asuntos

más importantes

para el mundo local

no están bajo

la órbita

de los órganos

de la autonomía

local , sino

de los órganos de

la “administración

local del Estado”


EEUURRAASSIIAA168

La mayoría de países han introducido oadmitido unidades territoriales autónomaspara reconocer peculiaridades étnicas oregionales, a veces con una dimensión con-flictiva: Azerbaiyán (Najichevan y Nogorno-Karabaj), Georgia (repúblicas de Abjasia yAjaria), Moldavia (Gagauzia y la “Repúblicade Pridnestrovie”), Ucrania (Crimea), Tayi-kistán (Nagorno-Badakhstán) y Uzbekistán(Karakalpaquistán).

Rusia es el único país federal de la región.Además de Rusia, sin embargo, algunospaíses tienen un gobierno de nivel inter-medio de gran tamaño, distinto del nivelde gobierno local o municipal. Gene-ralmente se denomina “oblast”, que aquítraducimos por “región”: Armenia, Bielo-rrusia, Kazajstán, Kirguizistán, Tayikistán,Turkmenistán, Ucrania y Uzbekistán.Georgia tiene también ese nivel territorial(mkhare). La capital y otras grandes ciu-dades pueden tener el estatus de provin-cia, con sujeción directa, por ejemplo, algobierno central.

A menudo, el nivel de gobierno local(nivel municipal) se subdivide en dos,como se muestra en el cuadro 1. El nivelde distrito, que es el más importante,suele ser una circunscripción bastantepequeña que abarca muchos pueblospero también ciudades que están despro-vistas de las principales funciones muni-cipales, exceptuando las ciudades másimportantes que son independientes deun distrito. A menudo, el nivel municipalinferior es menos relevante en relacióncon sus competencias, manteniendo elgobierno central un gran control sobre elnivel de distrito. Este modelo puede com-pararse con la organización municipalalemana (Kreis –distritos, y ciudadesindependientes de un distrito) o los dis-tritos ingleses, y era habitual en tiempossoviéticos. Actualmente, tal sistema deorganización municipal a dos niveles pue-de encontrarse en: Azerbaiyán, Bielorru-sia, Kazajstán, Kirguizistán, Moldavia,Rusia, Tayikistán y Ucrania. Y sólo existeun nivel municipal, si puede diferenciar-

se, en Armenia, Georgia y Uzbekistán. EnTurkmenistán sólo existen institucionesmunicipales a nivel de distrito. Como severá, el nivel de autonomía de los gobier-nos locales varía mucho entre países quetienen un modelo territorial similar.

Si entramos en detalle, debe destacarseque Rusia, en tanto que Estado federalestá compuesta por estados miembrosdenominados repúblicas, países/naciones(kraj), regiones (oblast), ciudades fe-derales, regiones autónomas y distritosautónomos (okrug). Sin embargo, todoslos estados miembros de la FederaciónRusa tienen el mismo estatus.

La autonomía local en la Federación Rusase refiere a asentamientos urbanos y ru-rales constituidos en municipios (posele-nie), distritos municipales (municipalnijraion), ciudades distrito (gorodskoï) y losterritorios de las ciudades federales(Moscú y San Petersburgo).

En Ucrania, la organización administrati-vo-territorial tiene una estructura de tresniveles: el nivel superior incluye a laRepública Autónoma de Crimea, las pro-vincias (oblast) y dos ciudades Kiev ySevastopol que tienen un estatuto es-pecial; el nivel municipal superior abarcadistritos y ciudades distrito; el nivel infe-rior incluye las divisiones barriales, lasciudades con subordinación a un distrito,pueblos, asentamientos y aldeas.

El territorio de Tayikistán se divide pororden jerárquico descendiente en: pro-vincias (veloyats), distritos (nohiyas),municipios de importancia a nivel de larepública, municipios de importancia anivel provincial, asentamientos y pueblos(qyshloqs).

En los países de Asia Central (Kazajstán,Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán),los gobiernos locales juegan un rol limita-do. Sus principales funciones las ejercenlos órganos de la administración local delEstado.

Además de Rusia,

sin embargo,

algunos países

tienen un gobierno

de nivel intermedio

de gran tamaño,

distinto del nivel

de gobierno local

o municipal



169

En Rusia, Azerbaiyán, Armenia, Georgia,Kirguizistán y Moldavia, los gobiernoslocales tienen una mayor independenciay están separados de los órganos de laadministración del Estado.

En la mayoría de países de la región, lamayor parte de la población reside enciudades y municipios urbanos. Así, el 1de enero de 2006, el 73% de la poblaciónde la Federación Rusa residía en zonasurbanas y el 27% en áreas rurales. Lapoblación urbana de Bielorrusia sobrepa-sa ligeramente el 70% del total, en Ucra-nia el 68% y casi el 60% en Kazajstán.Por el contrario, en Uzbekistán a princi-pios de 2006 sólo el 36% de la poblaciónresidía en ciudades y el 64% en zonasrurales. La población rural prevalece tam-bién en otros Estados de Asia Central. Lalegislación de Kazajstán (ley del 8 dediciembre de 1999) distingue entre laadministración de territorios y la de áreaspobladas. Los territorios son provincias,distritos y distritos rurales; las áreaspobladas son ciudades, asentamientos ypueblos. Lo que significa que a menudo elárea municipal está limitada a asenta-mientos, mientras que áreas entre zonaspobladas están administradas por losniveles superiores del gobierno. La nuevaley sobre gobierno local de la FederaciónRusa trata de distanciarse de esta con-cepción, y el territorio de cada sujeto dela Federación se divide en municipios;sólo en las zonas con baja densidad depoblación, el territorio entre municipiospuede ser administrado por el distrito(ley nº 131, art. 11, párrafo 1).

Un cierto número de países han imple-mentado reformas territoriales tras elcambio político, intentando entre otrascosas mejorar la administración estatal(Bielorrusia, Georgia, Kazajstán, Molda-via, Rusia, Ucrania y Uzbekistán). Losobjetivos principales y las tendencias delas reformas territoriales fueron diferen-tes. En algunos países desembocó en unaampliación de las unidades territorialesregionales (Kazajstán y Ucrania). En

otros Estados la reforma territorial bus-caba acercar el ejercicio del poder públicoa la población (Azerbaiyán, Armenia,Rusia y Uzbekistán).

En la Federación Rusa la reforma territo-rial se ha aplicado desde 2003. Según laley de 2003, los estados miembros de laFederación han fijado los límites de losentes municipales y han definido el esta-tuto apropiado de los entes locales ya seacomo asentamientos urbanos o rurales,distritos municipales (municipalniï raion),o ciudades distrito (gorodskoï okrug).2005 fue un año decisivo en la instaura-ción del modelo de gobierno local en dosniveles en Rusia. Los estados miembrosde la Federación Rusa han fijado los lími-tes de 23.972 entes locales, incluyendo19.982 municipios rurales, 1.756 munici-pios urbanos, 1.802 distritos municipalesy 522 ciudades distrito.

I.4. Capitales y áreas metropolitanas

En la mayoría de países las ciudades ca-pitales tienen un estatus legal especial(ver cuadro 1). En la Federación Rusa, elrégimen para Moscú lo establece laConstitución y la Ley sobre “El Estatusde la Ciudad Capital de la FederaciónRusa”. En Uzbekistán, la constitución fijaun régimen legal diferenciado para lacapital. Por el contrario, la capital deAzerbaiyán, Bakú, no tiene ningún régi-men especial.

Algunos estados tienen áreas metropoli-tanas con un sistema de gobierno especí-fico. Bajo la Constitución de la FederaciónRusa dos áreas metropolitanas –Moscú ySan Petersburgo– tienen el estatus deestados miembros de la Federación. Laley establece el marco jurídico específicode sus formas de autonomía local. Segúnlos estatutos de Moscú y San Petersbur-go, la autonomía local la ejercen losórganos del gobierno local dentro de susterritorios respectivos. A través de suspropias leyes, definen asimismo los asun-tos locales y fijan las fuentes de ingresos

Un cierto número

de países han

implementado

reformas

territoriales tras el

cambio político,

intentando entre

otras cosas

mejorar la

administración

estatal


EEUURRAASSIIAA170

de los presupuestos locales teniendo encuenta la necesidad de preservar la uni-dad económica de los sistemas económi-cos de cada ciudad.

En Georgia se aplica un modelo diferen-ciado de gobierno a dos ciudades, Tbilisiy Poti; en Bielorrusia a Minsk, y en Ka-zajstán a Astana y Alma-Ata. Los gastosde las capitales se fijan en el presupuestode la república; la ciudad recibe donacio-nes y subvenciones; muchas propiedadesfueron transferidas al municipio; el Esta-do otorga garantías para las inversionesen la capital. En Kazajstán existe unanormativa diferente para Alma-Ata, paraapoyar el desarrollo de la ciudad comocentro financiero internacional de la re-gión. En Georgia, se ha otorgado un esta-tus especial a la ciudad de Poti con lafinalidad de crear una zona franca eco-nómica.

El cuadro siguiente ofrece la lista y lapoblación de las capitales y principalesciudades de los países de la región(2006).

I.5. Evolución de las relaciones entre el gobierno central y el gobierno local

Las relaciones entre el gobierno central ylos gobiernos locales tienen una natura-leza compleja. Por norma general, hayuna cooperación muy estrecha. Por ejem-plo, en Rusia la administración estataltiene acuerdos de cooperación con losórganos de los gobiernos locales y parti-cipan juntos en la realización de ciertosprogramas.

Existen diferentes estructuras estatalesresponsables de los asuntos locales. En laFederación Rusa un decreto del presiden-te creó un ministerio especializado –elMinisterio para el Desarrollo Regional dela Federación Rusa-, que está dotado,entre otros, del poder de fijar e imple-mentar las políticas en la esfera de la


Cuadro 2 Capitales y ciudades más importantes

País Capitales y ciudades Población más importantes (miles de habitantes)

Armenia Yerevan 1104

Azerbaiján Bakú 1874

Bielorrusia Minsk 1781

Georgia Tbilisi 1103

Kazajstán Astaná 550

Kazajstán Alma-Ata 1248

Kirguizistán Bishkek 799

Moldavia Chisinau 660

Rusia Moscú 10425

Rusia San Petersburgo 4581

Rusia Novosibirsk 1397

Rusia Nijni-Novgorod 1284

Rusia Ekaterimburgo 1308

Rusia Samara 1143

Rusia Omsk 1139

Rusia Kazan 1113

Rusia Cheliabinsk 1093

Rusia Rostov del Don 1055

Rusia Oufa 1030

Tayikistán Dushanbe 647

Turkmenistán Asjabad 828

Ucrania Kiev 2693

Ucrania Harkov 1463

Ucrania Dnepropetrovsk 1047

Ucrania Donetsk 994

Ucrania Odessa 1002

Uzbekistán Tashkent 2141

FFuueennttee:: Comité interestatal de estadísticas de la CEI.


171

autonomía local. En Moldavia tales fun-ciones son ejercidas por la Agencia deDesarrollo Regional.

En otros Estados, los asuntos referidos algobierno local están bajo la órbita de losdepartamentos sectoriales de los órganosdel Estado correspondiente. Así, en Azer-baiyán, la Administración del Presidentetiene una división responsable del trabajocon los municipios; el Ministerio de Jus-ticia ha creado un centro especializado encuestiones de autonomía local; y en elParlamento existe un comité sobre asun-tos regionales.

II. Funciones, gestión y finanzas

En teoría, los recursos tienen que ade-cuarse a las funciones (principio deconexión); en la práctica las funcionesse adecuan a los recursos, y esa adecua-ción depende de la capacidad financierade los presupuestos públicos. Sinembargo, todavía queda mucho porhacer para mejorar el sistema financieroy de gestión a fin de poder utilizar losescasos recursos de una manera máseficiente.

II.1. Gestión financiera

El problema más agudo del gobierno lo-cal es la falta de recursos financierosque imposibilita la realización de sus fun-ciones.

Impuestos locales. El principal indicadordel poder financiero de los gobiernoslocales es el derecho a levantar impues-tos locales. En la mayoría de países de laregión, el porcentaje de los impuestoslocales sobre el total de ingresos delgobierno local es extremadamente bajo.

En Azerbaiyán, el porcentaje de impues-tos locales y aranceles en los presupues-tos municipales es del 24,5% (de estacifra el 22,6% se atribuye a impuestoslocales).

En Armenia, las comunidades locales sólopueden recaudar pagos y tasas locales. Losniveles de las tasas locales, en el marco de loque establece la ley, los fijan los consejosmunicipales a iniciativa de los alcaldes antesde la adopción del presupuesto anual. Losniveles de los aranceles locales los fijan losconsejos municipales a propuesta del alcaldeen las cantidades necesarias para poder ejer-cer las tareas adecuadas. El 27 de noviembrede 2005, se enmendó la constitución parapermitir el establecimiento de impuestoslocales.

La Constitución de Bielorrusia (artículo121) y las leyes anuales sobre el pre-supuesto de la república enumeran losimpuestos locales y los aranceles quepueden fijar los consejos locales. Porejemplo, la Ley sobre “El Presupuesto dela República de Bielorrusia para el año2006” establece los siguientes impues-tos locales y aranceles para ese año fis-cal: impuesto sobre las ventas aldetalle, impuesto sobre servicios, tasaspara fines particulares, tasas de losusuarios, tasas de los proveedores,tasas sobre los centros deportivos. Elporcentaje de impuestos y tasas localesen los ingresos del Estado es muy bajo,alrededor de un 2,1%.

En la Federación Rusa sólo existen dos tiposde impuestos locales –impuesto sobre la pro-piedad de la tierra e impuesto sobre la propie-dad de las personas físicas. Los órganosrepresentativos de los gobiernos locales defi-nen, dentro del marco del Código Fiscal de laFederación Rusa, los siguientes elementos dela imposición: los tipos impositivos, el proce-dimiento y los plazos para el pago de impues-tos. Otros elementos de la imposición localtambién los fija el Código Fiscal. Según datospreliminares de 2005, los impuestos localescomprenden sólo el 4,29% de los ingresos delos presupuestos locales. Los recursos propiosde los gobiernos locales no han parado de dis-minuir. Así, la ley de 21 de diciembre de 1991sobre las bases del sistema fiscal preveía 23tipos de impuestos locales y derechos. En1998, todavía reportaban el 12% del total de

El problema más

agudo del gobierno

local es la falta de

recursos

financieros que

imposibilita la

realización de sus

funciones


EEUURRAASSIIAA172

los recursos de los gobiernos locales. Sinembargo, incluso en esa época, las autorida-des locales sólo podían fijar los varemos den-tro de ciertos márgenes para 8 impuestos. Laversión inicial del código fiscal de la Federa-ción Rusa, de 31 de julio de 1998, mantenía elconjunto de impuestos y derechos. Pero en elaño 2000, fueron reducidos a 5. Con lasenmiendas de 2004 al código presupuestario,se descartaron las propuestas de transferir latasa sobre los vehículos a los presupuestoslocales y de establecer un impuesto localsobre el comercio al detalle; por lo que tansólo quedan dos impuestos locales, elimpuesto sobre la propiedad de la tierra y elimpuesto sobre la propiedad de las personasfísicas.

En Ucrania, los gobiernos locales puedenestablecer, siempre de acuerdo con la ley,impuestos locales y tasas que se atribu-yen a los presupuestos correspondientes.Las asambleas de ciudadanos puedenintroducir tasas locales bajo el principiode la auto imposición voluntaria. En 2005los impuestos y tasas locales comprendí-an el 2,4% de los ingresos generales delos presupuestos locales.

Los órganos desconcentrados del Estadoen Asia Central están privados de una ade-cuada independencia fiscal y presupuesta-ria. No tienen potestad para establecer losniveles de impuestos u otros elementos dela imposición local. Éstos son establecidospor los órganos centrales. En Uzbekistán,el Consejo de Ministros fija los impuestoslocales y el nivel de imposición. En el casode Kirguizistán, sólo el Parlamento puedeestablecer impuestos y tasas locales. Glo-balmente, los impuestos locales tienenmuy poca importancia en el total de ingre-sos de los presupuestos locales.

Impuestos compartidos. En todos los paí-ses de la región, la principal fuente deingresos de los gobiernos locales provie-ne de un porcentaje de participación enlos impuestos nacionales. Por regla gene-ral es un porcentaje de la recaudación lo-cal sobre los impuestos nacionales.

En Kazajstán, la ley no establece el re-parto de impuestos entre el nivel local yel nacional. Los presupuestos locales re-ciben el 50% del impuesto sobre las em-presas y 50% de los impuestos sobre losbienes. El impuesto sobre la renta de laspersonas físicas, impuestos sociales, so-bre la tierra y el transporte, pagos por eluso del agua y los recursos forestales sonatribuidos en su totalidad a los presu-puestos locales. Ciertos tipos de tasas uobligaciones son consideradas como im-puestos locales.

El fortalecimiento de la base de ingresosde los presupuestos locales se realizaincrementando el porcentaje de impues-tos que se transfieren a los presupuestoslocales en detrimento de los impuestosestatales (por ejemplo en Uzbekistán yKazajstán).

En Bielorrusia, más de un 14% de los in-gresos de los gobiernos locales procedede los impuestos y tasas del Estado.

En Ucrania, desde la introducción del nue-vo código presupuestario (adoptado en2001), el impuesto sobre la renta se des-tina por completo a los presupuestos lo-cales de distinto nivel (región, distrito,municipio), siguiendo los parámetros fi-jados por la ley.

Dado que Rusia es un país federal, gran partede los presupuestos locales dependen de lospresupuestos y opciones políticas de los suje-tos de la Federación en el marco de lo queestablece el Código Presupuestario. La baseimpositiva de los sujetos de la Federación sereforzó en 2004 y 2005 con la transferenciadel impuesto sobre los transportes y sobre elpatrimonio de las personas. Una parte de losingresos corrientes de los sujetos debe serreasignada a los presupuestos locales. Ciertasleyes de los sujetos de la Federación les asig-nan, además, partes adicionales procedentesde los ingresos por impuestos de los presu-puestos regionales. Por norma general, talesasignaciones deben hacerse de forma unifor-me. Y sólo en los casos previstos por la ley y

Los órganos

desconcentrados

del Estado en Asia

Central están

privados de una

adecuada

independencia

fiscal y

presupuestaria



173

para el período 2006-2008 pueden estable-cerse asignaciones diferenciales. En 2005, lasasignaciones de impuestos representaban el36,7% de los ingresos de los presupuestoslocales (Ministerio de Hacienda). La propor-ción del presupuesto de los gobiernos locales(incluyendo el nivel regional y local) sobre elconjunto de los fondos presupuestarios de laFederación Rusa representa el 10%.

Transferencias presupuestarias. Las trans-ferencias tienen principalmente dos fun-ciones:

• Igualar los ingresos en relación al ni-vel de responsabilidades, tomando encuenta la disparidad entre los ingresosy las necesidades;

• compensar el coste de las responsabi-lidades delegadas que los gobiernos cen-tral y regional asignan a los presupuestoslocales (los subsidios se utilizan especial-mente a tal fin). Eficiencia y equidad de-mandan transparencia y objetividad en laasignación de recursos. Las reformaspresupuestarias de los principales paísesde la región (Rusia y Ucrania) van en estadirección. Sin embargo, en muchos paí-ses, no existe una fórmula para el cálculode las trasferencias a cada colectividad, y siexiste esa fórmula es demasiado compli-cada y faltan datos para poder aplicarla.

En Ucrania, el subsidio compensatorio des-tinado a los principales presupuestos locales(unos 700) se calcula sobre la diferenciaentre las necesidades de gasto evaluadaspor una fórmula que fija el gobierno central,y los ingresos recibidos vía impuestos com-partidos. Incluye también un coeficienteque determina el nivel de compensación. Nose tienen en cuenta todas las necesidades,sólo las correspondientes a funciones conte-nidas en el código presupuestario (porejemplo, educación, atención social, aten-ción sanitaria primaria…) mientras que otrasfunciones (vivienda, servicios públicos loca-les, red viaria, transportes públicos locales)tienen que financiarse con recursos propios(impuestos locales, tasas…) que no se

toman en cuenta en el sistema de compen-sación. Aunque el sistema es sólido en susprincipios, se ve alterado por las mo-dificaciones que el gobierno realiza en loscoeficientes, por una multiplicidad de deci-siones que repercuten sobre los recursos oresponsabilidades de los gobiernos locales,y por el aumento de los subsidios com-pensatorios, pasando a representar la ma-yoría de los ingresos corrientes de cinco delos siete gobiernos locales afectados. Unsistema de compensaciones similar se haintroducido a nivel de distrito para los muni-cipios. Finalmente, la insuficiencia de recur-sos propios implica que las funciones noincluidas en la compensación no estén ade-cuadamente financiadas.

Por lo que respecta al sistema de asignaciónde recursos a los presupuestos locales, enRusia se deja mayor discreción a los sujetosde la Federación que en Ucrania a las regio-nes. Los recursos básicos son porcentajes delos impuestos sobre la renta e impuestos re-gionales establecidos por las leyes de los su-jetos de la Federación. Pero el principio decompensación es similar; se hace una esti-mación de las necesidades sobre los gastosmedios, y los subsidios compensatorios paracubrir la diferencia entre los ingresos y el ni-vel de compensación que fija la ley. Una par-te del impuesto sobre la renta se incluye enel subsidio compensatorio. Los subsidios sonpagados por los sujetos de la FederaciónRusa a través de los fondos de distrito paraapoyar a los municipios y a través de fondosregionales para apoyar a los distritos muni-cipales y a las ciudades distrito; existetambién un fondo regional de apoyo a losmunicipios que recibe contribuciones delfondo de distrito. Los subsidios se distribu-yen entre las unidades municipales segúnlos métodos aprobados por la legislación delos sujetos de la Federación y en conformi-dad con lo que establece el Código Pre-supuestario de la Federación Rusa. Elarticulado del Código Presupuestario de laFederación Rusa excluye la asignación arbi-traria de subsidios. Deben distribuirse entrelas unidades municipales de forma “automá-tica”. La situación varía considerablemente

Por lo que respecta

al sistema de

asignación de

recursos a los

presupuestos

locales, en Rusia

se deja mayor

discreción a los

sujetos de la

Federación que en

Ucrania a las

regiones


EEUURRAASSIIAA174

de un sujeto a otro, no sólo por razones geo-gráficas, sino también con respecto al nivelde compensación, y si el subsidio se basa enestimaciones de gasto ejecutado o sobre lasnecesidades estimadas. Esto varía según sequiera centralizar el poder de decisión sobreel gasto dejando a los gobiernos locales sólola ejecución (por ejemplo en las regiones deNovosibirsk y Tiumen y la República deCarelia) o, por el contrario, delegándoles laresponsabilidad de decidir las prioridades delgasto (el caso de Lipietsk). Sin embargo, lasconsecuencias de la monetarización de losderechos sociales mediante la ley federalnº 122 de 2004, y los continuos cambios enla asignación de competencias desde 2004,hacen que sea difícil cualquier tipo de eva-luación del sistema de transferencias y decompensación.

Para la financiación compartida de los pro-gramas de inversión y de proyectos dedesarrollo de infraestructuras públicas de lasunidades municipales, los sujetos de laFederación Rusa pueden crear fondos dedesarrollo municipal. Además, los presu-puestos de los sujetos de la Federación Rusapueden prever fondos para el financiamientoconjunto de gastos sociales para subsidiar lafinanciación compartida de los gastos socia-les prioritarios previstos en los presupuestosmunicipales. Las unidades municipales pue-den recibir otras formas de ayuda financieradel presupuesto federal o de los presupues-tos de los sujetos de la Federación. El princi-pal requisito es la transparencia de ladistribución de los recursos financieros.

Según los datos del Ministerio de Finanzas en2005 las transferencias presupuestariasrepresentan el 52,5% de los gastos de lospresupuestos locales. Del total del volumende transferencias, un 54% fueron subvencio-nes, un 32% dotaciones y un 14% subsidios2.

El estudio de la relación entre gastos localesy el PIB muestra una tendencia descendenteconstante. Así, en la Federación Rusa elmonto de gastos de los presupuestos localesrepresentaba el 6,5% del PIB en 2003, el6,2% en 2004 y el 5,3% en 2005.

El 1 de enero de 2006, el monto de gastoslocales sobre el total de los servicios públicosrepresentaba el 18% de los gastos del pre-supuesto consolidado de la Federación Rusay el 40% de los gastos de los estados miem-bros de la Federación Rusa.

En otros países, las transferencias tam-bién ocupan un lugar importante en losrecursos de los presupuestos locales, Porejemplo, en Bielorrusia el monto de lastransferencias sobre el total de ingresosrepresenta el 58% (dependiendo del tipode unidad territorial y de la correlaciónentre la administración local del Estado yla autonomía local).

En Uzbekistán donde la ley proclama el prin-cipio de déficit cero de los presupuestos lo-cales, las transferencias se utilizan paracubrir el déficit.

En Kazajstán, el monto de las transferenciases elevado y su tendencia es al alza (en 2004representaba el 19,81%, en 2005 el 25,28%y en 2006 el 37,1%). Se puede observar unatendencia similar en algunos países comoUcrania o Georgia. Esto refleja la debilidadde los impuestos compartidos comparadoscon las necesidades de gasto, que crecenmás rápido.

La compensación financiera de ciertas com-petencias estatales delegadas a los órganosde los gobiernos locales se realiza por mediode transferencias a los presupuestos localespor parte de los presupuestos estatales(federal o regional). Los órganos de los go-biernos locales son responsables de los re-cursos materiales y financieros recibidospara la ejecución de ciertas competenciasestatales.

En el cuadro 3, se proporcionan datosagregados de las finanzas locales de losestados de Eurasia. Sin embargo, estosdatos deben utilizarse con precaución.Debido a la situación inestable de nume-rosos países de la región, los indicadoreseconómicos son muy volátiles, y puedeincurrirse en importantes diferencias en

La compensación

financiera

de ciertas

competencias

estatales

delegadas a los

órganos de los

gobiernos locales

se realiza

por medio de

transferencias a

los presupuestos

locales por parte de

los presupuestos

estatales (federal

o regional)

2. Nota del editor:

según las

definiciones

establecidas por el

Código

Presupuestario de la

Federación Rusa

(art. 6), las

dotaciones son

transferencias

presupuestarias para

cubrir gastos

corrientes; las

subvenciones son

transferencias

presupuestarias para

financiar gastos

específicos

(funciones

delegadas); los

subsidios son

transferencias

presupuestarias que

participan en la

financiación de

gastos puntuales.



175

términos de PIB y porcentaje del PIB deun año a otro. Además, los cambios enlas proporciones pueden tener diferentessignificados, dependiendo del contexto.Por ejemplo, la disminución de la propor-ción del gasto del gobierno local puededeberse a la centralización de ciertosgastos o a un incremento repentino delPIB, como sucedió tras el aumento de losprecios del petróleo.

II.2. Competencias

La ley no define claramente las compe-tencias de los gobiernos locales. Tal si-tuación se explica mayormente por elconstante proceso de redistribución decompetencias entre los diferentes niveles

de gobierno. Sin embargo, es posible dis-tinguir algunos modelos.

Principales competencias. Las principalescompetencias de los gobiernos locales enRusia y Armenia consisten en asegurar laparticipación de la población en los asun-tos locales, garantizar el desarrollo de losterritorios, dar respuesta a las demandasde la población en materia de serviciospúblicos, representar y proteger los dere-chos e intereses de la autonomía local,gestionar las propiedades y finanzas mu-nicipales, proteger el orden público, or-ganizar el transporte público, etc.

En Rusia, con la reforma de la autonomía lo-cal, las competencias de las unidades muni-

Cuadro 3 Indicadores de las finanzas locales (varios años)

País Total Gasto Porcentaje del Porcentaje de los Porcentaje de ingresos Gasto público gasto público local impuestos y transferencias vía impuestos locales sobre Público local sobre el gasto presupuestarias en relación el total de ingresos(% PIB) (% PIB) público total con el total de ingresos

AArrmmeenniiaa (2003) 20,6 % 1,3 % N/D N/D N/D

AAzzeerrbbaaiiyyáánn (2003) 17,8 % 0,2 % 27,5 % (1999) Subsidios: 10.4% 22,6 %

BBiieelloorrrruussiiaa (2004) 48 % 19,3 % 40,1 % Transferencias a los presupuestos Impuestos locales

de nivel básico: 45,6 % y pagos: 2,1 % ;

GGeeoorrggiiaa 13.9 % (2003) 4,6 % (2005) N/D N/D N/D

KKaazzaajjssttáánn (2004) 22,1 % 10,8 % 48 % Transferencias: 37,1 % Los gobiernos locales no pueden

fijar impuestos

KKiirrgguuiissttáánn (2005) 28,7 % 3,4 % 12 % N/D N/D

MMoollddaavviiaa (2003) 25 % 7,2 % 29 % N/D N/D

RRuussiiaa (2005) 18 % 5,3 % 18 % Transferencias a los presupuestos 4,29 %

locales: 52,5 %

UUccrraanniiaa (2005) 45,2 % 11 % N/D N/D 2,4 %

UUzzbbeekkiissttáánn (2005) 32,5 % 23 % 55 % Subsidios: 16,2 % que cubren

(estimaciones) déficits presupuestarios

Fuentes: Fuentes nacionales, PNUD, Banco Mundial recopiladas por los autores; los datos para Tayikistán y Turkmenistán son

insuficientes o no están disponibles. No se ha podido averiguar si todos los datos han sido calculados sobre la misma base,

especialmente debido a los fondos extrapresupuestarios.


EEUURRAASSIIAA176

cipales se ampliaron limitando la esferalegislativa de los sujetos de la Federación.La ley ha dado una nueva forma a las fun-ciones de las unidades municipales(tomando en cuenta su tipo y su estatus),prescribe de forma más clara las baseseconómicas de la autonomía local (enume-rando los bienes de propiedad municipal) yprescribe las responsabilidades de losórganos y funcionarios de los gobiernoslocales. La ley ha introducido nuevosesquemas para la cooperación económicaintermunicipal y ha regulado con más pre-cisión los procedimientos para transferirciertas competencias del Estado al nivellocal. Actualmente, la mayor parte de losgastos de los gobiernos locales se destinana educación, salud pública, seguridadsocial, cultura, economía local, deportes yactividad física y política de la juventud.

Esas mismas competencias se han transfe-rido al nivel local en algunos Estados de laregión. Por ejemplo, en Ucrania, los servi-cios de salud, educación y protección socialrepresentan más del 80% de todo el gastopúblico local. Además, en Ucrania las auto-ridades locales gestionan las propiedadescomunales y las finanzas locales, aseguranel correcto desarrollo de los territorios,prestan servicios a la población, aseguranla participación de la población en la vidalocal y protegen el orden público y la legali-dad en sus territorios.

En la mayoría de Estados de Asia Centraltales funciones se ejercen por los órga-nos ejecutivos del Estado integrados enun sistema jerárquicamente centralizado.Así, las competencias “unitarias” del Es-tado se distribuyen entre los diferentesniveles de la estructura vertical. La fun-ción normativa corresponde a los órganoscentrales. La ejecución de las leyes y nor-mas corresponde a las autoridades lo-cales. Por ejemplo, el gasto de losgobiernos locales en Kazajstán muestraun perfil diferente, ya que el papel delgobierno local en atención sanitaria y laayuda social es significativo. En 2004 losgastos de los gobiernos locales de

Kazajstán se reparten de la siguiente ma-nera: un 4% en tareas administrativas,un 2% en defensa, un 4% en policía, un31% en educación, un 20% en atenciónsanitaria, un 7% en ayuda social, un 12%en desarrollo económico, un 6% entransporte y un 14% en otros conceptos.En Uzbekistán, los presupuestos regiona-les y municipales representan el 64,4%del conjunto de gastos sociales (69,6%destinados a la educación y 61,4% a laatención sanitaria).

Grandes tendencias por competencias

Planificación. La planificación se utilizafrecuentemente en la región. En Rusiasirve para programar el desarrollo de losterritorios de las unidades municipales enel marco de la realización de programasfederales y estatales específicos y suspropios programas (municipales). En vezde los antiguos métodos estrictamentecentralizados de gobierno que erancaracterísticos del período soviético, enArmenia y Rusia se aplican nuevos enfo-ques que excluyen medidas administrati-vas obligatorias.

Los Estados de Asia central mantienencomo norma sistemas centralizados deplanificación que vienen definidos porprogramas generales y planes dedesarrollo social y económico estatal.

Educación. En la mayoría de los Estados,las responsabilidades en el campo de laeducación están separadas entre lasadministraciones descentralizadas delEstado y los gobiernos locales. Estos úl-timos, por norma, están autorizados agestionar la educación preescolar y laeducación básica. Sin embargo, la ad-ministración central del Estado fija la nor-mativa general en este campo, y losgobiernos locales implementan esasnormas en su provincia y controlan suejecución.

En Uzbekistán, la educación está centrali-zada. La separación de competencias en

En la mayoría de

los Estados, las

responsabilidades

en el campo de la

educación están

separadas

entre las

administraciones

descentralizadas

del Estado y los

gobiernos locales



177

los ámbitos preescolares y educación bá-sica entre centro, provincias (oblasts),ciudades y distritos acaece de la siguien-te manera: la administración central delEstado aprueba los estándares, propor-ciona recursos y supervisa la ejecuciónde las leyes, mientras que otros nivelesdeben prestar los servicios y distribuyenlos recursos.

En Tayikistán los gobiernos locales sonresponsables de las instituciones de edu-cación preescolar y elemental, mientrasque las ciudades y distritos son responsa-bles de la secundaria y los institutos.

En Ucrania no existe una separaciónestricta de funciones en educación, loque crea una confusión de competenciasentre las administraciones descentraliza-das del Estado y los gobiernos locales.

En Armenia según la Ley sobre “Esta-blecimientos no comerciales del Estado”,el Estado representado por el Gobiernoconserva el papel de fundador de las ins-tituciones educativas. Al mismo tiempo,tal como se establece en la Ley sobre“Autonomía Local” todas las institucionesde educación preescolar se transfirierona los municipios sin compensación (esdecir, se transfirió como propiedad muni-cipal).

Servicios sociales. En la mayoría de losEstados de Eurasia los gobiernos localestienen amplias responsabilidades en laprestación de los servicios sociales. Porejemplo, en Rusia la ley establece que losgobiernos locales son responsables deorganizar la protección social de la pobla-ción, prestando asistencia social, estable-ciendo diferentes servicios sociales yasistiendo a las instituciones prestatariasde servicios sociales.

En Armenia, los servicios sociales soncompetencia de la administración delEstado. Pero incluso en este contexto seha delegado a los gobiernos locales lacapacidad para prestar servicios sociales

en el marco de sus propios programassociales.

La misma situación se plantea en Tayi-kistán donde la prestación de servicios so-ciales se realiza a tres niveles: de larepública, regional y local. Los dos últimosniveles están autorizados a mantener lasinstituciones mediante la prestación deasistencia a domicilio.

En Kazajstán la administración descen-tralizada del Estado tiene la potestad depagar pensiones y subsidios de desem-pleo, a familias numerosas, huérfanos,madres solteras, por nacimiento de hijos,reembolso de pagos por residencia y gas-tos de funeral.

Ucrania tiene una separación relativa-mente clara de las responsabilidades enel ámbito de los servicios sociales. La Leysobre “Servicios Sociales” (2003) esta-blece dos esferas de prestación:la estataly la local, financiadas por presupuestosdiferentes.

Salud pública. Casi todos los Estados dela región, con la excepción de Ucrania,donde las competencias de los gobiernoslocales no están claramente definidas,han diferenciado las competencias ensalud pública entre la administración delEstado (nacional y regional) y la admi-nistración local. En Rusia y en cierto nú-mero de estados los gobiernos localesson responsables de prestar los prime-ros auxilios, organizar la ayuda médicaen la “zona de proximidad” del hospitalcon los pacientes, ambulancias y pues-tos médicos, así como organizar los ser-vicios médicos de prevención.

Según las leyes de Armenia, los al-caldes son responsables de organizar ygestionar las instituciones municipa-les de atención sanitaria. Deben pro-mover la mejora de la situaciónsanitaria, y adoptar medidas sanita-rias, higiénicas, anti-epidémicas y decuarentena.

Según las leyes de

Armenia, los

alcaldes son

responsables de

organizar y

gestionar las

instituciones

municipales de

atención sanitaria


EEUURRAASSIIAA178

En Kazajstán, este ámbito es responsa-bilidad de la administración descentrali-zada del Estado. Gestionan los hospitaleslocales y policlínicas de ámbito general,clínicas especializadas, hospitales paratuberculosos, centros de diagnóstico ypuestos médicos en zonas rurales; y sonresponsables de la prevención y luchacontra infecciones peligrosas.

En Uzbekistán la responsabilidad de pres-tar servicios en el ámbito de la salud pú-blica está principalmente en manos delEstado. Los gobiernos locales son respon-sables de organizar y mantener los cen-tros médicos.

La mayoría de los Estados disponen de unsistema de financiación de los serviciossociales a varios niveles. En general, lasautoridades descentralizadas del Estadoy los gobiernos locales, órganos de laautonomía local, no tienen recursos finan-cieros apropiados para gestionar servi-cios públicos de educación, salud públicay ayuda social, aunque el conjunto de losrecursos destinados a estos ámbitos cre-ce de manera constante.

En Tayikistán la salud pública y los ser-vicios sociales están excluidos de lascompetencias de los gobiernos locales,aunque los presupuestos locales cubrenentre el 7% y el 8% de los gastos en ayu-das sociales y educación.

En Uzbekistán existe otro modelo: el100% de los gastos en seguros socialesestán cubiertos por los presupuestos lo-cales, mientras que las ayudas sociales,la sanidad pública y la educación estánfinanciadas en la siguiente proporción:aproximadamente un 20% de los gastosson financiados por el gobierno central,el 50% aproximadamente por los pre-supuestos regionales y entre un 20% y30% por los presupuestos de los dis-tritos.

En 2005, los presupuestos locales de laFederación Rusa financiaron el 22% de

los gastos de la sanidad pública, el 16%de los gastos de las políticas sociales y el43% de los gastos en educación.

Agua, energía y transporte público. EnRusia, el suministro de agua, energía,gas y calefacción y los transportes públi-cos son competencia de los gobiernoslocales. Éstos han recibido poderesimportantes y pueden tener bienes depropiedad municipal, que les permitenimplementar estas responsabilidades.En Armenia las infraestructuras de su-ministro de gas, energía y agua puedentransferirse, de acuerdo con la Ley sobre“Autonomía Local”, a la propiedad mu-nicipal.

En Bielorrusia, Ucrania y los Estados deAsia Central las responsabilidades en elsuministro de agua y energía, así como eltransporte público, corresponden a lasadministraciones descentralizadas del Es-tado. Están obligadas a asumir la ex-plotación y mantenimiento de los bieneslocales y otorgar subsidios a los usuarios.Sin embargo, es necesario destacar quelos presupuestos locales no siempre pue-den cubrir adecuadamente la gestión y elmantenimiento de esos bienes debido asu mal estado y la falta de medios fi-nancieros.

Apoyo al desarrollo económico. En Azer-baiyán, Armenia, Rusia y Ucrania se pue-de proporcionar apoyo al desarrolloeconómico a todos los niveles: por laadministración del Estado central, re-gional y local, y por los gobiernos locales.Varios países, incluida Rusia, no sólo pro-claman el derecho de los gobiernos lo-cales a apoyar el desarrollo económico,además proporcionan los recursos fi-nancieros pertinentes para ello.

En los Estados de Asia Central el apoyoal desarrollo económico se lleva a caboprincipalmente por la administracióncentral del Estado. Sin embargo, elpapel de la administración descentra-lizada del Estado es también conside-

En Rusia, el

suministro de

agua, energía, gas

y calefacción y los

transportes

públicos son

competencia de los

gobiernos locales



179

Cuadro 4 Ámbitos de competencia de los gobiernos locales (niveles intermedio y local)

País Urbanismo Educación Servicios Salud Suministro Suministro Transporte Apoyo a losSociales Pública de Agua de Energía Público negocios

AArrmmeenniiaa Sí No (con la excepción No (con excepción de la Sí Sí Sí Sí Sí

de las instituciones implementación voluntaria

preescolares) de los propios programas

sociales municipales)

AAzzeerrbbaaiiyyáánn Sí No Sí (en los ámbitos no Sí Sí No Sí Sí

cubiertos por el Estado)

BBiieelloorrrruussiiaa Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

GGeeoorrggiiaa Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

KKaazzaajjssttáánn Sí Sí (elemental, secundaria Sí Sí Sí Sí Sí Sí

y educación secundaria

profesional)

KKiirrgguuiissttáánn Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

MMoollddaavviiaa Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

RRuussiiaa Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

TTaayyiikkiissttáánn Sí Sí (preescolar No No, aunque los Sí Sí Sí Sí

e instituciones presupuestos locales

de educación básica) financian la

sanidad pública, 8 %

TTuurrkkmmeenniissttáánn Sí N/D N/D Sí Sí Sí Sí Sí

UUccrraanniiaa Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

UUzzbbeekkiissttáánn Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

FFuueennttee:: datos países y CGLU, 2007.

rable. Los órganos locales son respon-sables de otorgar licencias para activi-dades económicas a nivel local,conceder permisos para la construcciónde redes comunitarias y edificios, orga-nizar concursos públicos para la provi-sión de servicios sociales y la venta delas propiedades de la comunidad, etc.

A continuación se presenta un cuadro queresume los ámbitos de competencia de losgobiernos locales.

II.3. Capacidad Administrativa

El desarrollo eficiente de las competen-cias por parte de los gobiernos locales es


EEUURRAASSIIAA180

determinado no sólo por una adecuadafinanciación, sino también por un serviciocivil de funcionarios municipal o descen-tralizado bien organizado.

Servicio civil municipal. La noción de ser-vicio civil en los Estados de Eurasia seaplica a los gobiernos locales. A diferen-cia de muchos otros países, no incluye alos trabajadores del sector educativo. Elservicio civil municipal se desarrolla conindependencia de los órganos del Estado,de la correlación de fuerzas políticas y delos resultados de las elecciones locales.

En todos los países de la región los órga-nos ejecutivos de las ciudades funcionana un nivel más profesional. Las comuni-dades de carácter rural tienen menosempleados municipales, su conocimientode la gestión y marketing municipal esbajo. La mejora de los niveles profesiona-les de los empleados municipales conti-núa siendo un problema agudo para eldesarrollo de la autonomía local.

El 1 de mayo de 2006 había en Rusiaalrededor de 280.000 empleados munici-pales (un empleado municipal por cada500 habitantes de media). Según lalegislación rusa, el servicio civil municipalcomprende únicamente al personalempleado en la administración de losgobiernos locales. Los establecimientosde los gobiernos locales (por ejemplo, enla enseñanza o salud) no se consideraque forman parte de la administraciónlocal y, por tanto, su personal no se con-sidera que forme parte de la funciónpública municipal. El estatus legal de losempleados municipales está definido porlas leyes federales, leyes de los estadosmiembros de la federación y cartas muni-cipales. El estatus de los empleadosmunicipales y las garantías de sus activi-dades se basan, grosso modo, en losprincipios generales aplicados al serviciocivil estatal. La evaluación del trabajo delos empleados municipales se lleva acabo en base a exámenes y certificados.Los empleados municipales pueden estar

sujetos a castigos disciplinarios por nohaber realizado, o realizado indebida-mente, sus responsabilidades. La nuevaLey marco federal nº 25 del 2 de marzodel 2007 establece una nueva base legalunificada para el servicio civil municipal,ligado al servicio civil estatal pero clara-mente diferenciado para los cargos elec-tos; su objetivo es la profesionalización yestabilización de los funcionarios munici-pales. La nueva ley entró en vigor el 1 dejunio de 2007, y se desarrolla por leyesde los sujetos de la Federación.

Actualmente, hay en Azerbaiyán unos25.000 empleados municipales (unempleado municipal por cada 300 habi-tantes de media). En Bielorrusia, losempleados estatales trabajan a nivellocal. Son unos 22.000 aproximadamente(un empleado municipal por cada 450habitantes de media).

Integridad de los cargos electos y de losempleados: prevención de la corrupción.Las autoridades municipales se enfrentanal mismo problema de corrupción que losotros niveles del poder público. Losmedios de comunicación informan de loscasos de empleados municipales acusa-dos de sobornos, robos, mal uso de fon-dos públicos, etc…

En una de las regiones (oblast) de Ucra-nia se llevaron a cabo encuestas socioló-gicas entre los empleados municipalesdonde se muestra que, anualmente, el60% de los encuestados respondieronque han sido víctimas de al menos unhecho de corrupción (el 15,69% de variosactos y 28,55 % de múltiples actos).

Un cierto número de países han adopta-do medidas legales para luchar contra lacorrupción. Por ejemplo, el Gobierno deArmenia ha promulgado el Decretosobre “La Estrategia de Anticorrupción yel Programa sobre su Implementación”.Prevé medidas para reforzar el controlpúblico sobre los órganos de la autono-mía local, estableciendo procedimientos

En todos los países

de la región

los órganos

ejecutivos

de las ciudades

funcionan

a un nivel

más profesional



181

Cuadro 5 Personal del gobierno local (niveles intermedio y local)

Países Personal (número Régimen Estatus Procedimiento de selección Formaciónabsoluto y % (derecho público o (ley o contrato) especialmente para del total del privado, de carrera altos cargosservicio público) o puesto de trabajo)

AArrmmeenniiaa N/D Derecho público, Estatus legal regulado Los empleados municipales Ley establece servicio municipal de por la Ley sobre “El Servicio son nombrados por los jefes la organización de carrera y contractual Municipal” de los municipios cursos de formación

AAzzeerrbbaaiiyyáánn 25.000 (1 empleado Derecho público, Estatus legal regulado Los presidentes de los municipios N/Dmunicipal por cada servicio municipal por la Ley sobre nombran a los jefes de los 300 habitantes de carrera y contractual “El Servicio Municipal” departamentos en base a decisiones de media) del 20 de noviembre de 1999 de los municipios; otros empleados

municipales son nombrados directamente por los jefes municipales

BBiieelloorrrruussiiaa 22.000 Derecho público. Estatus legal regulado Los empleados municipales son Cursos de formación a finales de 2005 Servicio estatal por la Ley sobre “El Servicio nombrados por los responsables de

con contrato Público Estatal en la República los órganos del gobierno local de Bielorrusia” en base a un examen

KKaazzaajjssttáánn 46.546 Derecho Público. La actividad de los órganos Akims y jefes del personal de las regiones N/DCon contratos locales está regulada por y la ciudad de Almaty son cargos de

la legislación estatal sobre confianza política nombrados por el Estado. el servicio público La mayoría de empleados de órganos

representativos y ejecutivos son funcionarios de carrera (de acuerdo con los resultados de oposiciones e informes)

KKiirrgguuiissttáánn N/D Derecho público. Estatus legal regulado por Los funcionarios municipales son N/DServicio de carrera la Ley sobre “El Servicio contratados de acuerdo con los resultados y con contratos Municipal” de oposiciones y certificaciones

MMoollddaavviiaa N/D Derecho Público. Nombrados y revocados por el alcalde o N/Dy con contrato el jefe de distrito

RRuussiiaa Aprox. 280.000 Derecho Público. Estatus legal regulado por leyes Los jefes de las unidades municipales pueden Cursos de formación(un empleado municipal y con contrato federales, leyes de los estados ser elegidos directamente por la población opor cada 500 residentes miembros de la Federación nombrados por los órganos representativos de de media) Rusa y Estatutos de los municipios. Otros empleados son nombrados

las unidades municipales por los jefes de las unidades municipales

TTaayyiikkiissttáánn N/D Derecho Público. La legislación que regula Los empleados de los órganos locales N/Dy con contrato el servicio público estatal son nombrados por los jefes

de la administración local

TTuurrkkmmeenniissttáánn N/D Derecho Público. La legislación que regula Los empleados de los órganos locales son nom- N/Dy con contrato el servicio público estatal brados por los jefes de la administración local

UUccrraanniiaa 91.925 empleados Derecho Público. La legislación que regula Elección y nombramiento de los Reservas de personal municipales y con contrato el servicio público estatal empleados municipales para nombramiento y el 1 de septiembre promoción de los de 2006 empleados

UUzzbbeekkiissttáánn N/D Derecho público La legislación que regula Nombrados por órganos superiores N/Dy con contrato el servicio público estatal o responsables de los órganos locales

FFuueennttee:: datos países y CGLU, 2007.


EEUURRAASSIIAA182

transparentes para preparar los presu-puestos locales y realizar gastos del fon-do público.

Algunos estados de Eurasia han ratificadola Convención de las Naciones Unidascontra la Corrupción y el Convenio Penalsobre Corrupción del Consejo de Europa.

Reformas en la gestión. algunos países(Rusia, Ucrania, etc…) ha iniciado re-formas administrativas con el fin de me-jorar el funcionamiento de todos loseslabones de la gestión pública. El énfa-sis, en el caso de la autonomía local, sepone en promocionar a técnicos profe-sionales que posean un conocimiento yexperiencia suficiente para resolver lascuestiones locales. En los últimos añosel porcentaje de tales empleados en elsistema de autogobierno local se ha in-crementado visiblemente. Estos cambiosse han producido a causa de la renova-ción y la formación intensiva de los em-pleados municipales. Los estados de laregión adoptan medidas para la intro-ducción de nuevas tecnologías para lagestión. Se atribuye un papel importan-te al registro estricto y la atenta consi-deración de las demandas y solicitudesde los ciudadanos.

La mejora de la calidad de los servicioslocales también está relacionada con unamayor privatización de las propiedadesmunicipales, en particular por lo que serefiere a los servicios públicos municipa-les de naturaleza económica.


Un indicador del progreso de la democra-cia local es, ciertamente, la realización deelecciones locales pluralistas. Sin embar-go, en algunos países este ejercicio estálimitado al primer nivel de gobiernos lo-cales. También en algunos países la par-ticipación electoral es baja, mientras queen otros es comparable a la de los paíseseuropeos. Pero es necesario en primerlugar precisar el estatus jurídico de los

órganos de los gobiernos locales y de lasrelaciones entre órganos electos y ad-ministración local.

El cuadro de la página siguiente resumelas características institucionales esen-ciales de la democracia local en los paísesde la región.

III.1. Órganos del gobierno local

Todos los Estados de Eurasia tienen mo-delos diversos de organización de los go-biernos locales. A nivel territorial menor(de base) no existen órganos perma-nentes. Los asuntos locales se resuelven,por norma general, por medio de la de-mocracia directa. Los órganos correspon-dientes aparecen a niveles superiores delos gobiernos locales.

La estructura organizativa de las unida-des municipales superiores de la Fede-ración Rusa, Armenia, Azerbaiyán,Georgia y Moldavia está formada por ór-ganos electos, jefes de las unidades mu-nicipales (alcaldes), administracioneslocales y otros órganos y cargos electosde los gobiernos locales según lo queestipulan las leyes y las cartas de las uni-dades municipales. La estructura de lasadministraciones locales la establecen losórganos electos en base a las propuestasde los jefes de la administración local.

Por regla general, las unidades municipalesen los Estados de Eurasia no tienen perso-nalidad jurídica. Sin embargo, toman parteen relaciones de derecho civil al mismonivel que las personas físicas o jurídicas(en particular en Rusia, Bielorrusia,Kazajstán, Tayikistán). Los derechos a lapersonalidad jurídica se conceden a losórganos de las unidades municipales, lasque pueden adquirir y ejercer derechos yobligaciones sobre la propiedad y otrosasuntos, y representar a las unidadesmunicipales ante los tribunales. En gene-ral, son los órganos electos locales y lasadministraciones las que gozan de perso-nalidad jurídica. En cierto número de uni-

Un indicador

del progreso

de la democracia

local es,

ciertamente,

la realización

de elecciones

locales pluralistas



183

País

Form

ació

n de

los ó

rgan

os Ó

rgan

os ej

ecut

ivos

Sist

emas

ele

ctor

ales

, Nú

mer

o de

cons

ejer

os

Dura

ción

re

pres

enta

tivos

loca

les

cara

cter

ístic

as g

ener

ales

a el

egir

(máx

imo

/ mín

imo)

del m

anda

to

Arme

nia

Azer

baiyá

n

Bielo

rrusia

4 año

s.N/

DEs

crut

inio m

ayor

itario

.En

las e

leccio

nes d

el 14

de en

ero d

e 200

7, se

eligie

ron 1

.581 c

onse

jos lo

cales

, form

ados

por

22.63

9 con

sejer

os; la

may

oría

de el

los no

estab

anaf

iliado

s a ni

ngún

parti

do.

Los p

resid

ente

s de l

os co

mité

seje

cutiv

os re

gion

ales

son

nom

brad

os po

r el p

resid

ente

de la

repú

blica

, con

el ac

uerd

o de l

osco

nsejo

s reg

iona

les (

por m

ayor

ía de

sus m

iembr

os).

Los p

resid

ente

s de

los c

omité

s eje

cutiv

os de

los

dist

ritos

y de

los p

uebl

os so

nno

mbr

ados

por e

l pre

siden

te de

lco

mité

ejec

utivo

regi

onal

con

elac

uerd

o del

cons

ejo lo

cal (

por

may

oría

de su

s miem

bros

). Si

las

prop

uest

as de

l pre

siden

te de

l com

itéeje

cutiv

o reg

iona

l son

rech

azad

asdo

s vec

es co

nsec

utiv

as, é

ste p

uede

impo

ner a

su ca

ndida

to.

Elec

ción

de lo

s tre

sni

vele

s de l

os co

nsejo

slo

cale

s

5 año

s.La

ley d

eter

mina

elnú

mer

o de c

onse

jeros

enfu

nción

de la

pobla

ción.

Escr

utini

o may

orita

rio.

En la

s elec

cione

s de 2

004,

se el

igier

on 2.

731

cons

ejos f

orm

ados

por 2

1.613

miem

bros

.El

6 de o

ctubr

e de 2

006,

se ce

lebra

ron e

leccio

nes

parci

ales e

n 604

mun

icipa

lidad

es, p

ara c

ubrir

1.941

pues

tos v

acan

tes.

Los j

efes d

el po

der e

jecut

ivo en

las

ciuda

des y

dist

ritos

(adm

inist

ració

nloc

al de

l Esta

do) s

on de

signa

dos p

or el

pres

ident

e y so

n res

pons

ables

ante

él.

Los p

resid

ente

s de l

os co

nsejo

sloc

ales s

on el

ecto

s y di

rigen

elpe

rson

al de

los g

obier

nos l

ocale

s.

Elecc

ión de

los c

onse

josloc

ales

4 año

s.Lo

s con

sejos

mun

icipa

lestie

nen e

ntre

5 y 1

5m

iembr

os se

gún l

apo

blació

n (5 m

iembr

ospa

ra la

s mun

icipa

lidad

esqu

e no s

obre

pasa

n los

1.000

habit

ante

s, y 1

5 apa

rtir d

e 20.

001

habit

ante

s).

Los c

andid

atos a

la el

ecció

n se p

rese

ntan l

ibrem

ente,

pero

en re

alida

d la m

ayorí

a de e

llos p

erten

ecen

a los

difere

ntes

parti

dos p

olític

os, q

ue le

s ofre

cen e

l apo

yone

cesa

rio.

Escru

tinio

mayo

ritario

.En

2005

, se c

elebra

ron el

eccio

nes l

ocale

s en 8

29mu

nicipa

lidad

es so

bre u

n tota

l de 9

30.

Las g

rand

es un

idade

s adm

inist

rativ

asso

n ges

tiona

das p

or ór

gano

sde

scen

traliz

ados

de la

adm

inist

ració

n del

Estad

o.Lo

s gob

ierno

s loc

ales (

pueb

los,

locali

dade

s, ciu

dade

s, ba

rrios

de Ye

reva

n)so

n adm

inist

rado

s exc

lusiva

men

te po

rlos

órga

nos d

e la a

uton

omía

local.

Lo

s jefe

s de l

as m

unici

palid

ades

son

electo

s.

Elecc

ión de

los c

onse

josloc

ales

Cuad

ro 6

La d

emoc

racia

loca

l



País

Form

ació

n de

los ó

rgan

os Ó

rgan

os ej

ecut

ivos

Sist

emas

ele

ctor

ales

, Nú

mer

o de

cons

ejer

os

Dura

ción

re

pres

enta

tivos

loca

les

cara

cter

ístic

as g

ener

ales

a el

egir

(máx

imo

/ mín

imo)

del m

anda

to

Geor

gia

Kaza

jstán

Kirg

uistá

n

Molda

via4 a

ños.

El nú

mer

o de c

onse

jeros

depe

nde d

e la p

oblac

ión11

.967

miem

bros

de co

nsejo

s loc

ales f

uero

n eleg

idos

en la

s elec

cione

s loc

ales d

e 200

7.Re

pres

entac

ión pr

opor

ciona

l par

a los

cons

ejos;

escr

utini

o may

orita

rio a

dos v

uelta

s par

a los

alca

ldes

(seg

unda

vuelt

a par

a la e

lecció

n de 4

73 al

calde

s el 7

de ju

nio de

2007

).

899 a

lcalde

s fue

ron e

legido

s dur

ante

las e

leccio

nes d

el 3 d

ejun

io de

2007

.Lo

s con

sejos

loca

les y

losalc

aldes

son e

lecto

s.

Los h

okim

de la

sad

mini

stra

cione

s del

estad

o de l

os di

strit

osso

n nom

brad

os po

r 4añ

os.

N/D

Repr

esen

tación

prop

orcio

nal p

ara l

os co

nsejo

s loc

ales:

6.737

cons

ejero

s fue

ron e

legido

s en 2

004.

Los j

efes d

e la a

dmini

stra

ción d

e los

círcu

los ru

rales

seeli

gen d

irecta

men

te.En

2006

, se c

elebr

aron

elec

cione

s en 3

4 círc

ulos

rura

les co

n una

pobla

ción q

ue no

supe

raba

los 9

.000

habit

ante

s.

Los ó

rgano

s ejec

utivo

s de l

a aut

onom

ía loc

al so

n elec

tos.

Pero

el je

fe de

la ad

mini

stra

ción d

el Es

tado d

el dis

trito

( hok

im) e

s nom

brad

o y re

voca

do po

r el P

resid

ente

con e

lac

uerd

o del

cons

ejo co

mpe

tent

e des

pués

de ha

ber

cons

ultad

o al P

rimer

Mini

stro

.

Auto

nom

ía loc

al só

lo en

elniv

el de

loca

lidad

es.

El ho

kimpr

eside

el co

nsejo

y dirig

e la a

dmini

stra

ción.

4 año

s.El

núm

ero de

cons

ejero

s vien

ede

term

inado

por la

pobla

ción,

segú

n un p

roce

dimien

toes

tablec

ido po

r la le

y sob

re lo

sórg

anos

de la

adm

inistr

ación

loca

lde

l Esta

do.

No pu

eden

tene

r más

de 50

miem

bros

en As

tana y

Alm

a Ata,

de30

en la

s ciud

ades

y 25

para

los

distri

tos.

Escr

utin

io m

ayor

itario

para

la el

ecció

n de l

os co

nsejo

sloc

ales q

ue tie

nen l

a cali

dad d

e órg

anos

del E

stad

o; se

celeb

ra un

a seg

unda

vuelt

a si n

ingún

cand

idato

obtie

ne el

50% d

e los

voto

s.La

elec

ción d

e los

akim

sde p

rimer

nive

l se r

ealiz

a por

sufra

gio di

rect

o en l

as un

idade

s adm

inist

rativ

as qu

eno

supe

ran l

os 5.

000 h

abita

ntes

, por

sufra

gio in

direc

to(m

edian

te la

inte

rmed

iación

de gr

ande

s elec

tore

s)cu

ando

la po

blació

n sup

era l

os 5.

000 h

abita

ntes

.

Los ó

rgan

os ej

ecut

ivos d

e la a

dmin

istra

ción l

ocal

del

esta

do (a

kim) h

an si

do ha

sta l

a fec

ha no

mbr

ados

por

el pr

eside

nte o

un ak

imde

nive

l sup

erior

. Per

o pue

den

ser e

legido

s seg

ún un

proc

edim

iento

dete

rmina

do po

rel

pres

ident

e. En

2005

-200

7, la

elecc

ión de

los a

kims

se ha

ido i

ntro

ducie

ndo p

rogr

esiva

men

te en

los

pueb

los, lo

s dist

ritos

rura

les y

a títu

lo ex

perim

enta

l en

diver

sos d

istrit

os y

en lo

s dist

ritos

urba

nos d

e Ast

ana

y Alm

a Ata

.

Sólo

se pr

evé l

a aut

onom

íaloc

al en

el ni

vel m

ás ba

jo(p

ueblo

), per

o esta

sins

tituc

iones

no se

han

cons

tituid

o. Se

elige

nco

nsejo

s con

la cu

alida

d de

órga

nos d

el Es

tado a

nive

l de

regio

nes,

distri

tos y

ciud

ades

con i

mpo

rtanc

ia re

giona

l oes

tatal.

4 año

s.El

cons

ejo de

Tiblis

i está

form

ado p

or37

miem

bros

: 25 s

on el

egido

s en

diez c

ircun

scrip

cione

splu

rinom

inales

por m

ayorí

a; los

otros

12 so

n atri

buido

s a lo

s par

tidos

que

han o

btenid

o el 4

% de l

os vo

tos en

las

diez c

ircun

scrip

cione

s.

En la

s elec

cione

s loc

ales d

e 200

6 se e

ligier

on 69

cons

ejos e

n 4 ci

udad

es do

tada

s de a

uton

omía

local,

60 m

unici

palid

ades

, 4 co

lectiv

idade

s de z

onas

enco

nflic

to, a

sí co

mo e

l con

sejo

de Tb

ilisi.

Siste

ma m

ixto,

may

orita

rio y

repr

esen

tació

npr

opor

ciona

l (1.7

33 co

nseje

ros e

legido

s seg

ún es

tesis

tem

a); a

nter

iorm

ente

por r

epre

sent

ación

prop

orcio

nal e

n Tbil

isi.

Los a

lcalde

s son

eleg

idos p

or lo

s con

sejos

locale

s. El

cons

ejo de

Tbilis

i elig

e el a

lcalde

por u

nm

anda

to de

cuat

ro añ

os.

Los c

onse

jos lo

cales

(sak

rebu

lo) so

nele

ctos (

1.017

)

Cuad

ro 6

La d

emoc

racia

loca

l (co

ntin

uaci

ón)


185

País

Form

ació

n de

los ó

rgan

os Ó

rgan

os ej

ecut

ivos

Sist

emas

ele

ctor

ales

, Nú

mer

o de

cons

ejer

os

Dura

ción

re

pres

enta

tivos

loca

les

cara

cter

ístic

as g

ener

ales

a el

egir

(máx

imo

/ mín

imo)

del m

anda

to

Rusia

Tayik

istán

Turkm

enist

án5 a

ños.

N/D

N/D

El po

der e

jecut

ivo de

l Esta

do lo

ejer

ce el

hakim

.No

mbr

ado y

revo

cado

por e

l Pre

siden

te y

ante

elqu

e rind

e cue

ntas

.El

cons

ejo lo

cal e

lige s

u pre

siden

te en

su se

no( a

rchy

ms)

.

La au

tono

mía

local

seeje

rce a

nivel

deloc

alida

des p

or co

nsejo

sde

elec

tos (

geng

eshi)

yde

órga

nos d

e la

adm

inist

ració

n.

N/D

N/D

Escru

tinio

mayo

ritario

.La

auto

ridad

del p

oder

ejec

utivo

del E

stado

esno

mbr

ada p

or el

Pres

ident

e pre

vio ac

uerd

o del

cons

ejo. E

lla pr

eside

el co

nsejo

.

La au

tono

mía

loca

lsó

lo fu

ncio

na a

nive

lde

loca

lidad

es. S

eel

ige a

cons

ejos

loca

les c

omo ó

rgan

oslo

cale

s del

Esta

do en

las re

gion

es y

dist

ritos

.

El es

tatut

o de l

aco

lectiv

idad l

ocal

estab

lece l

a dur

ación

del

man

dato

.

El nú

mero

de co

nseje

ros l

o esta

-ble

ce el

estat

uto d

e la c

olecti

vidad

local,

pero

no pu

ede s

er inf

erior

a :

7 par

a men

os de

1.00

0 hab

itan-

tes 10 de

1.00

0 a 10

.000 h

abita

ntes

15 de

10.00

0 a m

enos

de 30

.000

habit

antes

20 de

30.00

0 a m

enos

de10

0.000

habit

antes

25 de

100.0

00 a

men

os de

500.0

00 ha

bitan

tes35

para

500.0

00 y

más

Los c

onse

jos de

distr

ito se

gún

su es

tatut

o, pe

ro co

mo m

ínim

o 15

miem

bros

.Lo

s con

sejos

de di

strito

urba

no de

ciuda

des c

on im

porta

ncia

federa

l:se

gún s

u esta

tuto

pero

com

om

ínim

o con

diez

miem

bros

.

La le

y per

mite

esco

ger e

ntre

la re

pres

entac

iónpr

opor

ciona

l o el

escr

utini

o may

orita

rio.

El es

crut

inio m

ayor

itario

es el

más

exte

ndido

.

Segú

n el e

statu

to de

la co

lectiv

idad l

ocal,

eleje

cutiv

o es e

legido

por s

ufra

gio un

iversa

l dire

cto o

por e

l con

sejo.

La ad

mini

stra

ción l

ocal

es di

rigida

por e

l ejec

utivo

opo

r un g

esto

r sele

ccion

ado m

edian

te un

conc

urso

opos

ición

y em

plead

o en b

ase a

un co

ntra

to.

Los c

onse

jos lo

cales

pued

en se

r eleg

idos e

nto

das a

quell

asloc

alida

des q

ue te

ngan

100 o

más

elec

tore

s; po

rde

bajo,

los d

erec

hos d

elco

nsejo

se ej

erce

n por

laas

amble

a de h

abita

ntes

.Sin

emba

rgo,

el eje

rcici

ode

dere

chos

por p

arte

deun

gobie

rno l

ocal

supo

neun

a unid

ad de

1.00

0ha

bitan

tes c

omo m

ínim

o(3

.000

en zo

nas c

on un

may

or de

nsida

d de

pobla

ción)

.

Cuad

ro 6

La d

emoc

racia

loca

l (co

ntin

uaci

ón)



País

Form

ació

n de

los ó

rgan

os Ó

rgan

os ej

ecut

ivos

Sist

emas

ele

ctor

ales

, Nú

mer

o de

cons

ejer

os

Dura

ción

re

pres

enta

tivos

loca

les

cara

cter

ístic

as g

ener

ales

a el

egir

(máx

imo

/ mín

imo)

del m

anda

to

Ucra

nia

Uzbe

kistá

n 5 a

ños p

ara l

os co

nsejo

sde

dipu

tados

del p

ueblo

y los

hakim

.

2 año

s y m

edio

para

los

pres

ident

es (a

ksa-

kak)

de lo

s con

sejos

loca

les.

N/D

Escr

utini

o may

orita

rio so

bre u

na ba

se m

ultipa

rtido

para

las

elecc

iones

a los

cons

ejos d

e reg

ión, d

istrit

o y ci

udad

. El

hokim

es, a

nive

l de l

a reg

ión, d

e dist

rito y

de la

ciuda

d, es

a la v

ez el

titula

r del

pode

r ejec

utivo

ypr

eside

nte d

el co

nsejo

de di

putad

os de

l pue

blo.

Los c

onse

jos de

diputa

dos d

el pu

eblo

( ken

gesh

i) son

órga

nos

repres

entat

ivos lo

cales

del E

stado

, a ni

vel d

e las

region

es, d

e los

distr

itos

y de l

as ciu

dade

s.

Los ó

rgano

s del

autog

obier

no lo

cal s

eco

nstitu

yen a

nive

l de

locali

dade

s, pue

blos,

aldea

s, y e

n los

barrio

s(m

akha

lya) d

e las

ciuda

des,

de las

locali

dade

s y las

alde

as.

N/D

N/D

Escr

utini

o may

orita

rio pa

ra lo

s con

sejos

mun

icipa

les y

loseje

cutiv

os el

ecto

s.Re

pres

entac

ión pr

opor

ciona

l par

a los

cons

ejos l

ocale

s de l

asciu

dade

s, los

dist

ritos

y las

regio

nes,

así c

omo p

ara e

lPa

rlam

ento

de la

Repú

blica

de Cr

imea

.

El jef

e del

mun

icipio

es el

egido

por s

ufra

giodir

ecto

, y el

cons

ejo fo

rma e

l ejec

utivo

en ba

se a

su pr

opue

sta.

Las r

egion

es, d

istrit

os, K

iev y

Seba

stopo

l: el

ejecu

tivo l

o ase

gura

una a

dmini

stra

ción l

ocal

del

Estad

o cuy

o jefe

es no

mbr

ado y

revo

cado

por e

lPr

eside

nte s

obre

prop

uesta

del C

onse

jo de

Minis

tros.

Coex

isten

dos m

odelo

sde

auto

nom

ía loc

al :

– a ni

vel m

unici

pal: u

nco

nsejo

loca

l y un

ejecu

tivo e

lecto

s; no

exist

e un ó

rgan

o de

la ad

min

istra

ción d

elEs

tado

.–

a nive

l de d

istrit

o yde

la re

gión

:sis

tem

a mixt

o con

un co

nsejo

elec

to y

órga

nos d

el Es

tado

que a

segu

ran e

leje

cutiv

o y la

adm

inist

ració

n.

FFuueenn

tteess::

dato

s país

es y

CGLU

, 200

7.

Cuad

ro 6

La d

emoc

racia

loca

l (co

ntin

uaci

ón)


187

dades municipales (por ejemplo, en laoblast de Vologod en la Federación Rusa),se da ese reconocimiento a ciertos órganosejecutivos o divisiones de las administra-ciones locales. Los órganos de los gobier-nos locales en tanto que personas jurídicasdeben registrarse estatalmente bajo la for-ma de instituciones.

Existe otro modelo en Azerbaiyán y Mol-davia. Según la ley de la República deMoldavia sobre “La Administración Públi-ca Local” las unidades administrativo-territoriales tienen personalidad jurídicade derecho público. Pueden obtener ydisponer de propiedades y adquirir obli-gaciones contractuales a través de suspropios órganos, actuando en el marcode las competencias que establecen losreglamentos y estatutos de las unidadesmunicipales.

Los órganos de las unidades municipalesde Azerbaiyán gozan de las mismas com-petencias. A diferencia de órganos simila-res de otros países (Kirguizistán, Ucraniay Uzbekistán, entre otros) no tienen per-sonalidad jurídica.

III.2. Sistemas políticos locales

El papel de los partidos políticos varíaconsiderablemente según el nivel de de-sarrollo y grado de autonomía.

Papel de los partidos políticos. En todoslos Estados de Eurasia existen órganosrepresentativos locales. Por ejemplo, enGeorgia existen 1.017 consejos locales(sakrebulo).

En Rusia hay 252.000 miembros electos enlos órganos representativos locales quefuncionan, en principio, sobre una base noprofesional. Los consejos locales están for-mados como mínimo por 7 miembros (paralas unidades municipales con una pobla-ción superior a los 1.000 habitantes) y almenos por 35 miembros (para las unida-des municipales con una población supe-rior a los 500.000 habitantes).

La participación de los partidos políticosen los países de la región en las eleccio-nes a órganos representativos localeses muy diversa. En países con formasdesarrolladas de autonomía local (por ejem-plo, en Azerbaiyán, Armenia, Georgia,Kirguizistán, Rusia o Ucrania) los partidospolíticos participan en todas las eleccio-nes. En estos países, como regla general,la constitución de partidos locales estáprohibida por la ley.

La principal función de los partidos políti-cos es proponer y apoyar a sus candida-tos (Bielorrusia, Rusia y Ucrania) o acandidatos que se han propuesto ellosmismos (Armenia). Por ejemplo, en Rusiaentre el 9 y 17% de los candidatos a laselecciones municipales son respaldadospor partidos políticos

Globalmente, las elecciones locales enestos países tienen lugar en un ambientemuy competitivito. Así, en Azerbaiyánparticiparon en las elecciones municipa-les de 1999 candidatos de 26 partidospolíticos. En Georgia participaron 21 par-tidos políticos y bloques en las eleccionesde 2002 para el gobierno municipal deTbilisi. En las elecciones locales de 2006participaron 7 partidos políticos (dos delos cuales presentaron listas conjuntas decandidatos). En Moldavia, participaron 22partidos políticos en las elecciones loca-les de 2007.

En un gran número de entes municipalesde Rusia, Armenia, Azerbaiyán y Georgiase suelen presentar más de 10 candida-tos para un único puesto.

En aquellos países en que ciertos elemen-tos de la autonomía local sólo existen en elnivel inferior de las instituciones (Uz-bekistán, Kirguizistán y Tayikistán), la par-ticipación de los partidos políticos esmenos significativa, aunque dicha partici-pación está prevista por la ley. Por normageneral, las elecciones a todos los órganosde la autonomía local son sin partidos polí-ticos (Uzbekistán es la excepción a esta

El papel de los

partidos políticos

varía

considerablemente

según el nivel de

desarrollo y grado

de autonomía


EEUURRAASSIIAA188

regla; 5 partidos políticos participaron enlas elecciones a los órganos representati-vos locales). La legislación de Kirguizistánestablece que los candidatos a cargos elec-tos municipales pueden ser propuestos porlos electores en su lugar de trabajo, de ser-vicio, de educación o residencia, a partir deasambleas de electores, en las conferen-cias de los partidos políticos o por los can-didatos mismos.

En los estados que establecen la separa-ción entre los órganos representativos yejecutivos (Armenia, Kirguizistán, Molda-via, Uzbekistán y en Ucrania en las ciuda-des distrito), los órganos ejecutivos sonelegidos por la población.

En Rusia existen dos tipos de procedimien-tos para elegir a los órganos ejecutivos dela autonomía local. Según el primer proce-dimiento los responsables del poder ejecu-tivo (siempre son los Jefes de las unidadesmunicipales) son elegidos por la poblaciónen elecciones generales directas. Según elotro procedimiento, éstos son nombradosen base a contratos que se firman trashacer pasar un concurso u oposición a losaspirantes. En las elecciones municipalesde 2005 más del 30% de los jefes de losentes municipales fueron electos.

En Azerbaiyán cada municipio tiene supropio órgano ejecutivo –que incluye elpresidente del municipio, los jefes de lasagencias y departamentos, los especialis-tas y otros empleados de las estructurasdel personal ejecutivo del municipio.

La representación de las mujeres en losórganos del gobierno local está aumen-tando en Rusia, Bielorrusia, Moldavia,Ucrania y algunos otros Estados. Así, enla Federación Rusa, el 30% de los jefesde los ejecutivos locales y el 47% de losmiembros de los consejos locales sonmujeres. En las elecciones locales de2007 en Bielorrusia 45,7% de los puestosde los consejos locales fueron ganadospor mujeres. En Ucrania, el 40,2% de losmiembros de los consejos locales son

mujeres. Aunque en Georgia, en las elec-ciones de 2006, sólo el 11,4% de lospuestos fueron para mujeres. En Kirgui-zistán, tras las elecciones de 2004, lasmujeres representaban sólo el 19,1% delos miembros de los consejos locales.

III.3. Sistemas electorales

En las elecciones de los órganos repre-sentativos de los gobiernos locales, porregla general, se aplica el sistema electo-ral mayoritario. En Ucrania se ha utilizadoampliamente el sistema electoral propor-cional desde 2004. Este sistema se haaplicado en particular en las eleccionesde los miembros de los consejos de lasciudades. A veces, ha causado una exce-siva politización de la autonomía local,transfiriendo artificialmente al nivel localdebates sobre política regional, lingüísti-ca o internacional; también ha provocadoenfrentamientos entre partidos en dife-rentes regiones de la República.

En Rusia, la ley permite el uso de ambossistemas, proporcional y mayoritario, pa-ra las elecciones de los órganos de laautonomía local. El sistema electoralapropiado lo establece el estatuto del en-te municipal. En la práctica prevalece elsistema mayoritario.

En Georgia, en las elecciones de 2002 y2006 de Tbilisi se aplicó el sistema elec-toral proporcional. En otras regiones seutilizó el sistema mayoritario en 2002 yun sistema mixto en 2006.

En Uzbekistán y Tayikistán en las eleccio-nes locales se aplica el sistema electoralmayoritario.

III.4. Participación ciudadana

Los ciudadanos muestran actitudes dife-rentes frente a la vida política local. Engeneral, continúan prefiriendo dirigirse alos órganos del Estado para resolver susproblemas, aunque está empezando acambiar. En las comunidades donde los


La representación

de las mujeres en

los órganos del

gobierno local está

aumentando en

Rusia, Bielorrusia,

Moldavia, Ucrania y

algunos otros

Estados


189

órganos locales tienen suficientes recur-sos, deciden eficientemente sobre asuntoslocales y defienden los intereses de la po-blación local, el poder local goza de autori-dad, puede compararse a la de los órganosdel Estado. Por ejemplo, en Rusia los alcal-des de algunas ciudades son más popula-res que los gobernadores de los sujetos dela Federación. En aquellos países en quelos recursos de los gobiernos locales son li-mitados (por ejemplo en Armenia, Georgiao Moldavia), la población tiene la impresiónde que los órganos de los gobiernos localesson el nivel más bajo del poder estatal delcual dependen completamente.

La participación de la población en laselecciones a los órganos de los gobiernoslocales es por lo general inferior a la delas elecciones estatales.

En Rusia, la participación en las eleccio-nes de los órganos representativos y delos jefes de los ejecutivos de los asenta-mientos rurales fue del orden de un56,43% y un 54,81% de electores res-pectivamente. En las elecciones de losórganos representativos y de los jefes delos ejecutivos de los distritos municipaleslas cifras respectivas de participaciónfueron del 50,46% y del 54,81%.

En Azerbaiyán, en 2004, según datos ofi-ciales, alrededor del 46% de los electoresregistrados participaron en las eleccionesmunicipales. En Bielorrusia en las elec-ciones locales de 2003 participaron el73% de los electores registrados. EnGeorgia más del 40% de los electoresparticiparon en las elecciones de 2006.

En todos los países de la región, la legis-lación prevé diversas formas de demo-cracia directa.

En Rusia, la ley establece procedimientostales como referéndums locales, la revoca-ción de cargos electos de los gobiernoslocales, la votación sobre la modificaciónde los límites de los entes municipales, ini-ciativa popular, audiencias públicas, asam-

bleas y conferencias de ciudadanos, etc….Entre 2004 y 2005 tuvieron lugar unos 400referéndums locales en 22 sujetos de laFederación Rusa, mayormente sobre cues-tiones relativas a la estructura de los órga-nos de la autonomía local.

En Bielorrusia, la Constitución y el CódigoElectoral prevén referéndums locales y larevocación de los diputados de los sovietslocales (consejos). Sin embargo, en lapráctica no ha habido referéndums y larevocación de diputados se utiliza en muyraras ocasiones. Al mismo tiempo lasreuniones locales se utilizan ampliamentesegún la ley del año 2000.

En Ucrania, la ley prevé elecciones, refe-réndum, asambleas generales en el lugarde residencia, iniciativas locales, audien-cias públicas, la revocación de los re-presentantes y cargos electos de laautonomía local. Entre estos procedi-mientos, destaca el uso relativamentefrecuente de las asambleas generales enel lugar de residencia, las iniciativas loca-les y las audiencias públicas (sobre asun-tos diversos, incluyendo los impuestos).Sin embargo, los referéndums se convo-can raramente.

La legislación de los países de Asia Cen-tral prevé elecciones y referéndum. Peroen general sólo se convoca referéndum anivel estatal. En Uzbekistán las asamble-as de ciudadanos en tanto que órganosde los gobiernos locales se convocan enlos asentamientos, pueblos, kishlaks,auls y makhalyas. Los órganos gestoresde tales estructuras son elegidos por lapoblación que reside en sus respectivosterritorios y son responsables ante ella.

La Constitución de Armenia establece dosgrandes formas de democracia directa:elecciones y referéndum. Aunque nunca sehaya celebrado un referéndum. En nume-rosos países de la región existen formasapropiadas de participación democráticade los ciudadanos por debajo del nivelmunicipal.

En todos

los países

de la región,

la legislación

prevé diversas

formas

de democracia

directa


EEUURRAASSIIAA190

En Rusia en el nivel inframunicipal (partede un edificio, grupo de edificios, unamicro-región residencial/barrial, un asen-tamiento rural no municipal) existe unaautonomía local que se ejerce a través deasambleas de ciudadanos y elecciones alos órganos de la autonomía pública terri-torial. Éste es el nivel responsable decuestiones tales como el mantenimientode las viviendas y parcelas adyacentes,así como de la solución de otros asuntosde la vida local.

Azerbaiyán aprobó en 2001 una Ley sobre“Reglas de Referencia para los comités debarrios de los municipios” que sirve comobase para la creación de nuevos órganoscuyo objetivo consiste en asistir a los mu-nicipios al nivel más bajo de autonomíalocal –en las viviendas y los edificios urba-nos. Los comités de barrio compuestosentre 5 y 11 personas son elegidos porasambleas de ciudadanos.

En Bielorrusia los gobiernos locales fun-cionan no sólo a nivel de unidades resi-denciales, barrios, edificios urbanos, sinotambién en asentamientos urbanos. Entotal existen 43.758 órganos de este tipo.

En Uzbekistán existen más de 10.000 co-munidades locales (makhalyas). Losmiembros de estas comunidades se agru-pan en función del lugar de residencia,tradiciones y costumbres, formas de co-municación, y relaciones legales, econó-micas y familiares. Durante siglos hanservido como mecanismo para elaborar yregular los principios y normas de la vidade la comunidad, modelando los enfo-ques ideológicos y filosóficos, generandocódigos de conducta, tradiciones y opi-nión pública.

En Ucrania, los ciudadanos pueden crearpor propia iniciativa comités de vivien-das, de calle, de barrios y otros órganosde autogestión con el consentimiento delos consejos locales pertinentes. Los ór-ganos de autogestión de la población es-tán repartidos de forma desigual. Por

ejemplo, en Faustov (50.000 habitantes)se crearon unos 200 órganos de autoor-ganización, mientras que en Kiev(2.600.000 habitantes) sólo hay 80.

En general, los ciudadanos reciben infor-mación de las actividades de los gobiernoslocales a través de los medios tradicio-nales (medios de comunicación, deman-das personales, etc). En un cierto númerode Estados (Rusia y Ucrania) la participa-ción de los ciudadanos se facilita median-te las redes de comunicación electrónicade los órganos municipales. Pero la infor-mación que proporcionan tales redes serefiere principalmente a informacionesoficiales sobre las actividades de los ór-ganos de la autonomía local. La informa-ción sobre la participación de la poblaciónlocal en los asuntos locales se publicitade forma irregular.

III.5. Relaciones entre el nivel central y el local

En todos los países de la región existe unsistema de supervisión estatal de laadministración descentralizada del Esta-do y de los gobiernos locales. Se ejerce através de los órganos del poder ejecutivo,el procurador general o los tribunales. Enalgunos países los órganos de controlcooperan entre ellos, en otros funcionansin ninguna coordinación.

El Presidente y el Gobierno de Rusia y losjefes de los estados miembros de laFederación pueden tomar en considera-ción quejas y peticiones de los ciudada-nos sobre la acción (o inacción) de losempleados municipales y los cargos elec-tos. Los ministros federales puedenactuar ante las quejas y peticiones de losciudadanos con el fin de asistirlos en larestauración de los derechos que hayansido violados.

En Azerbaiyán la supervisón de la auto-nomía local la ejerce el Ministerio de Jus-ticia. Éste es responsable de asegurar laconformidad de los gobiernos locales con


En general, los

ciudadanos reciben

información de las

actividades de

los gobiernos

locales a través

de los medios

tradicionales

(medios de

comunicación,

demandas

personales, etc)


191

las leyes, de controlar el gasto público, ysupervisar el respeto de los derechos hu-manos. Anualmente el Ministerio de Jus-ticia emite un informe sobre estascuestiones. En 2005 y sobre la base delos resultados de este control se revo-caron 240 actos municipales y se enmen-daron 70.

En la Federación Rusa, el Ministerio deJusticia no tiene tales competencias. Lasupervisión de las actividades de losgobiernos locales la lleva a cabo los órga-nos del procurador.

En Ucrania el control de los gobiernos loca-les lo ejercen los comités del Parlamento yla administración descentralizada del Esta-do. El control financiero lo realiza básica-mente la Cámara de Cuentas, el Serviciode Control y Revisión del Estado, el Fondode Propiedad Estatal, etc…

El control financiero, por norma general,lo efectúan los ministerios de finanzas(en Armenia, Bielorrusia, Rusia y Ucra-nia) y los ministros de hacienda (Bielo-rrusia). Los controles sectoriales sonejercidos por los departamentos respecti-vos de los ministerios y agencias delEstado. Los órganos del procurador ejer-cen en todos los Estados un control sobrela estricta y uniforme aplicación de lasleyes.

Por otra parte, existen formas de controlpopular sobre los gobiernos locales. Asíen Rusia los estatutos de los entes muni-cipales pueden prever la revocación delos cargos electos de la autonomía local.

En Armenia, Rusia y Ucrania los actos delos gobiernos locales pueden ser revo-cados mediante dos procedimientos: porlos tribunales o por los órganos que hanaprobado las normas respectivas.

En otros Estados de Eurasia las normaslocales pueden ser revocadas o suspen-didas por el Jefe de Estado (Bielorrusia),el órgano legislativo superior (Consejo de

la República en Bielorrusia y el Parlamen-to en Uzbekistán), y los órganos superio-res del poder del Estado (en los Estadosde Asia Central).

Se pueden disolver los órganos de losgobiernos locales antes del fin delmandato, por iniciativa propia (autodi-solución), decisión de un tribunal(Armenia y Rusia), o decisión del Par-lamento (Kazajstán y Kirguizistán). EnAzerbaiyán, la disolución de los órganosde los gobiernos locales no está previstapor la ley.

En los Estados de Asia Central, la Fede-ración Rusa y Armenia, los empleadosde los gobiernos locales pueden serdespedidos por los superiores que loshan nombrado. El despido de los funcio-narios municipales en Rusia y Armeniase realiza vía decisiones de los tribuna-les, por expiración del contrato o porjubilación.

En la mayoría de Estados de Asia Centralexisten órganos ejecutivos centrales porsector, que aseguran la aplicación uni-forme de las políticas estatales en lasesferas pertinentes de actividad. Coope-ran con los órganos de los gobiernoslocales en asuntos referidos a la ejecu-ción de sus funciones, adoptan en elmarco de sus competencias normativasactos jurídicos, y dan instrucciones yrecomendaciones sobre el debido ejerci-cio de los poderes a nivel local. Losministros pueden ejercer funciones decoordinación y control (con la excepciónde los órganos locales de asuntos inter-nos –policía-), que tienen doble subordi-nación, similares al antiguo sistemasoviético de gobierno.

En Armenia, Bielorrusia, Rusia y Ucrania,el impacto de los departamentos secto-riales del poder ejecutivo (central y re-gional) sobre las actividades de losórganos de gobierno local se expresa enel control sobre la ejecución de las fun-ciones delegadas por el Estado. En caso

En la mayoría de

Estados de Asia

Central existen

órganos ejecutivos

centrales por

sector, que

aseguran la

aplicación

uniforme de las

políticas estatales

en las esferas

pertinentes de

actividad



de violaciones los órganos del Estado co-rrespondientes pueden requerir medianteinstrucciones de obligado cumplimientola finalización de esa violación. En Rusia,tales instrucciones pueden ser recurridasante los tribunales.

En todos los países de Eurasia, los órga-nos de los gobiernos locales puedendemandar ante los tribunales a los órga-nos del Estado y a los funcionarios delEstado cuando consideran que sus accio-nes o decisiones infringen sus derechos.El derecho a interponer una demandatambién se otorga a los ciudadanos, si suderecho a la autonomía es violado porlos órganos y funcionarios del Estado uórganos y funcionarios de los gobiernoslocales. En varios países (como porejemplo en Armenia) los conflictos entrelos órganos de los gobiernos locales ypersonas privadas (físicas o jurídicas)sólo pueden resolverse ante los tribu-nales; los litigios, mediante consenti-miento verbal o escrito, puedenresolverse mediante otros procedimien-tos. En numerosos países los actos de losórganos y funcionarios de los gobiernoslocales pueden ser revocados también através de procedimientos judiciales (Ar-menia, Rusia y Kazajstán). Según la le-gislación ucraniana, los actos de losórganos de los gobiernos locales puedensuspenderse según el procedimiento es-tablecido por la ley con una interposiciónal mismo tiempo de un recurso judicial.Los litigios sobre los gobiernos locales enUcrania deben ser sometidos a los tribu-nales. Sin embargo, hasta ahora sólo seha creado el Tribunal Supremo Adminis-trativo y las funciones de los tribunaleslocales administrativos las ejercen lostribunales con jurisdicción general. Envarios países (Rusia y Ucrania) los asun-tos sobre los gobiernos locales sonincumbencia de los tribunales económi-cos (los llamados “tribunales de arbi-traje”), que mayormente examinan loslitigios entre los órganos de los gobier-nos locales y los ciudadanos y personasjurídicas.

III.6. Asociaciones nacionales de gobiernos locales

En los Estados de Eurasia con formas másdesarrolladas de autonomía local existeninstituciones que representan los intere-ses de los gobiernos locales. En los paísesde Asia Central sólo existen proyectospara crear tal tipo de instituciones.

En la mayoría de países existen confede-raciones de unidades municipales. Así, enla Federación Rusa existe el Congreso delas Unidades Municipales creado por 46asociaciones y uniones de unidades muni-cipales, la Unión de Ciudades Rusas, laUnión de Pequeñas Ciudades de Rusia,etc. En Kirguizistán los gobiernos localesestán representados por la Asociación deciudades y la Asociación de los gobiernoslocales, de Pueblos y Asentamientos. EnUcrania existe el Congreso de GobiernosLocales y Regionales. En Armenia existenunas 20 asociaciones y confederacionesmunicipales. Actualmente, en Azerbaiyánse crean asociaciones municipales sobrela base de la Ley del 3 de mayo de 2005,sobre la “Carta Modelo de las Asociacio-nes Regionales de Municipios”. En variospaíses, existen asociaciones de diferentestipos de unidades municipales (por ejem-plo rurales, urbanas, etc.). En numerosospaíses existen asociaciones de diferentesórganos de los gobiernos locales (porejemplo en Kazajstán y Rusia).

Las asociaciones y confederaciones deunidades municipales buscan los siguien-tes objetivos: establecer y desarrollar losgobiernos locales como institución políti-ca y como base de la sociedad civil, crearlas condiciones para un desarrollo globalsocial y económico de las entidades mu-nicipales, coordinar la cooperación entrelas unidades municipales y sus asociacio-nes con los órganos del Estado en interésde los gobiernos locales y el desarrollo dela cooperación intermunicipal.

La creación de asociaciones de autorida-des locales electas contribuye a reforzar

En todos los países

de Eurasia, los

órganos de los

gobiernos locales

pueden demandar

ante los tribunales

a los órganos del

Estado y a los

funcionarios del

Estado cuando

consideran que sus

acciones o

decisiones

infringen sus

derechos


193

la autoridad de estos órganos, al desarro-llo de la actividad cívica de la población, ala participación en el trabajo de reflexióny al debate con el gobierno central sobrelos proyectos de leyes en materia deadministración descentralizada y de

autonomía local y, en general, de todoasunto político relacionado. Su opinión esgeneralmente solicitada de manera for-mal para la elaboración de los proyectosde ley.


EEUURRAASSIIAA194

Conclusiones

La autonomía local ha alcanzado dife-rentes niveles de desarrollo en los Es-tados de Eurasia. Pero a pesar de todaslas diferencias, esos países compartenuna serie de tendencias y característicasgenerales.

Primero: Se ha creado un marco legalpara el ejercicio de la autonomía local.Las constituciones de todos los Estadoscontienen artículos, secciones y normasque definen la autonomía local y las mo-dalidades de su cumplimiento. Proclamanque no se puede restringir el derecho delos ciudadanos a la autonomía local. Lasconstituciones de la mayoría de estos Es-tados, con excepción de Kazajstán, esta-blecen las principales competencias delas autoridades locales.

Segundo: La herencia común del pasadoexplica muchas similitudes en los proble-mas que deben afrontar todos los paísesde la región.

Tercero: Se constata un desarrollo gene-ral de las aspiraciones de las comuni-dades locales a decidir a nivel local suspropios asuntos a través de sus órganosrepresentativos con independencia de losórganos estatales. Pero esta tendencia seve limitada por viejas tradiciones que to-davía sobreviven y, en algunos países,por la inestabilidad política y económica.El proceso general de descentralización yfortalecimiento de la autonomía local se

ha visto deteriorado por la carencia cró-nica de los recursos necesarios paradesarrollar las competencias de los órganoslocales. En varios Estados (por ejemplo,Kazajstán) la autonomía local sólo seproclama en la Constitución y casi noexiste en la práctica. No todos los Esta-dos han superado la desconfianza de lapoblación para con las estructuras depoder local. Sólo es posible hablar de ungradual acercamiento de las comunida-des locales y las instituciones públicas. Aeste respecto, en todos los países de laregión se debe prestar atención particu-lar a las elecciones de los órganos repre-sentativos, para garantizar que susfundamentos democráticos se refuercenconstantemente.

Cuarto: En todos los países, el desarrollode la autonomía local se ve minado por ladebilidad del sistema financiero. En estaárea se deben reforzar la fiscalidad local,mejorar las transferencias (relaciones in-terpresupuestarias), y asegurar que fac-tores subjetivos no incidan sobre lagestión de los ingresos y gastos locales.

Quinto: El desarrollo y fortalecimiento dela autonomía local en los países de la re-gión, por regla general, acaece en elmarco de reformas administrativas quebuscan separar claramente las responsa-bilidades entre todos los niveles de go-bierno, apoyándose en el principio desubsidiariedad. Debido a la complicada

No todos los

Estados han

superado la

desconfianza de la

población para con

las estructuras de

poder local



195

situación económica en varios países, y alos frecuentes cambios en la situación po-lítica, los progresos son frágiles.

Sexto: Los principios y estándares gene-rales sobre democracia promovidos por elConsejo de Europa tienen un gran im-pacto sobre los gobiernos locales de to-

dos los países de Eurasia, especialmentepara aquellos que son miembros de laComunidad de Estados Independientes yde la Comunidad Económica Euroasiática.Lo que permite predecir que existirá unalto grado de similitudes en la reglamen-tación de la autonomía local.


07 PCc Europe 2/10/08 00:19 Página 196

EUROPA

GGÉÉRRAARRDD MMAARR CCOOUU

CON L A COL ABORACIÓN DE

HHEELLLLMMUUTT WWOOLLLLMMAANNNN


EEUURROOPPAA198 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos


199

Introducción

La Europa que analizamos en este capítulosupera las fronteras de la Unión Europea sinalcanzar, no obstante, los límites de la Europageográfica, puesto que el este termina en lasfronteras de la Unión europea. Los 35 Es-tados que la integran constituyen un con-junto muy heterogéneo. Comparten sinembargo dos características que los distin-guen de las otras regiones del mundo:

1. No hay ninguna parcela del territorio queno esté administrada por un municipio, y

2. Todos reconocen un conjunto de princi-pios fundamentales que constituyen labase de la democracia local. Estos princi-pios, a cuya elaboración e implementa-ción han contribuido los gobiernos localesy sus organizaciones, han sido consagra-dos por la Carta Europea de AutonomíaLocal de 1985, que posteriormente tam-bién han ratificado Estados de otras regio-nes. A su vez, el principio de la autonomíalocal ha sido reconocido a nivel de laUnión Europea.

Más allá de estos grandes principios, existeuna gran diversidad de instituciones y prácti-cas, y las tendencias comunes tampoco ex-cluyen diferentes evoluciones y contrastes. Ala tradicional diversidad propia de los Estadosde Europa occidental, hay que añadir los Es-tados de Europa central y oriental que se hanadherido a la Unión Europea, en los que elprincipio de la autonomía local se traduce ensus instituciones a partir de los años 90, ytambién otros Estados, en la Europa del sud-este, en los que las reformas son todavíamás recientes y frágiles.

Se pueden distinguir las siguientes grandestendencias:

• La primera concierne a la organización te-rritorial. Los países europeos parecen ha-ber entrado en una nueva fase de reformaterritorial, diferente a la que tuvo lugardurante los años 60-70. Esta evolución noafecta a todos los Estados por igual, e

incluso algunos se han quedado al mar-gen. Sus principales características son:reforzamiento del marco municipal e in-termunicipal, regionalización y problemasen la organización de las áreas urbanas.

Las reformas acaecidas en los años 60-70permitieron oponer dos concepciones de mu-nicipio: el municipio como agencia prestatariade servicios (siendo el Reino Unido el ejemplode este modelo) y el municipio como unacomunidad representativa de sus habitantes(con Francia como prototipo). En ese momen-to, los países que compartían la segunda con-cepción no realizaron ninguna reformaterritorial. Pero ésta vuelve a ser prioridad alfinal de los años 90: se impone entonces laracionalización de las estructuras locales,independientemente de los modelos institu-cionales. Su objetivo es permitir a los gobier-nos locales de primer nivel1 de asumir, directao indirectamente, mayores responsabilidadesadquiriendo las capacidades necesarias. Peroeste objetivo se ve a veces contrariado por lavoluntad de acercar la gestión local a sushabitantes. En Europa del Este se tradujo enmúltiples escisiones de municipios tras elcambio de régimen (República Checa, Hun-gría, Eslovaquia, nuevos Estados nacidos trasla división de Yugoslavia, a excepción, demomento, de Serbia y Montenegro).

El segundo gran componente de la evoluciónde la organización territorial es la regionali-zación. Contrariamente a la idea preconce-bida, la regionalización es un fenómenofuncional, antes que institucional, que semanifiesta en políticas territoriales que bus-can dar respuesta a problemas cuya escalano es ni local ni nacional. La creación de nue-vas instituciones no es el objetivo principal.La regionalización se traduce bajo diferentesformas según el marco constitucional de ca-da Estado y los intereses nacionales; porejemplo: en la organización urbana en losPaíses Bajos, en el regionalismo institucionalen España y, fuera de esos casos extremos,bajo una amplia diversidad de formas enotros países. La regionalización se superponea veces a los gobiernos intermedios tradicio-nales sin debilitarlos (los departamentos en

A la tradicional

diversidad propia

de los Estados de

Europa occidental,

hay que añadir los

Estados de Europa

central y oriental

que se han

adherido a la Unión

Europea, en los que

el principio de la

autonomía local se

traduce en sus

instituciones a

partir de los años

90, y también otros

Estados,

en la Europa

del sudeste,

en los que

las reformas

son todavía más

recientes

y frágiles

1. El primer grado es el

de las autoridades

locales de base,

cualquiera que sea

su definición en el

marco nacional.


EEUURROOPPAA200

Francia). Estos ejemplos también llaman laatención sobre las repercusiones que puedetener la regionalización a nivel municipal.

A la vez, todos los países europeos se en-cuentran ante el problema de la organizaciónde las grandes áreas urbanas, incluyendo,claro está, las capitales. Este problema no esnuevo, pero ha ido adquiriendo gran impor-tancia desde finales de los años 90. Cómo searticulan los distintos niveles de organizaciónurbana conciliando, al mismo tiempo, las exi-gencias funcionales y las exigencias demo-cráticas. Las respuestas varían entre laadaptación del derecho común y la aplicaciónde estatus particulares, entre la integracióndentro de una autoridad única metropolitanay la concentración en la ciudad central.

• La segunda gran tendencia en la regiónconcierne a la gestión y a las competen-cias. Podríamos resumirla afirmando quelas competencias cedidas a los gobiernoslocales aumentan, pero que los Estadostienden a fortalecer su control sobre lasfinanzas locales. Esta tendencia generalse conjuga con las múltiples problemá-ticas particulares de cada Estado y algu-nos países escapan a esta tendenciageneral. La creación de autonomías regio-nales ha sido desfavorable a las compe-tencias municipales, a pesar de que sehayan adoptado medidas correctivas oque se debata su adopción (revisión cons-titucional de 2001 en Italia y reformassucesivas en el primer caso, los “pactoslocales de autonomía” en España en elsegundo).

En relación a las competencias propiamentedichas, los gobiernos locales se ven afecta-dos por evoluciones de tipo sectorial y de tipogeneral. En cuanto a estas últimas, se puededestacar: la generalización de la cláusulageneral de competencia, aunque en algunospaíses importantes la situación jurídica conti-núa siendo indecisa a este respecto (España,Italia, Portugal y Reino Unido) y el recursocreciente al sector privado en la provisión deservicios públicos locales, a pesar de queesta evolución sea menos significativa en los

países en los que se trata de una prácticaantigua (Francia, Bélgica, España, Italia yGrecia). Algunos países han desarrollado elrecurso a las competencias delegadas (enparticular Alemania, Austria, Italia, RepúblicaCheca, Hungría y Eslovenia), lo que permitea los municipios ejercer funciones adminis-trativas tradicionalmente propias del Estado.Entre las evoluciones sectoriales, se constatauna implicación creciente de los gobiernoslocales en el ámbito de la educación, cuandoanteriormente no eran responsables de sugestión, y en el ámbito de la seguridad públi-ca. No obstante, también asistimos a un for-talecimiento del control del poder central enlos países en los que los municipios y losalcaldes ejercían en el ámbito de la seguridadpública competencias bastante amplias.

Por último, es posible observar progresosen relación a la gestión pública en todos lospaíses, incluso en los países que han llega-do más recientemente a la democracia y ala descentralización gracias a programasdesarrollados por organizaciones internacio-nales y por la cooperación bilateral. Los pre-ceptos de la “nueva gestión pública” han sidoacogidos diferentemente en los países euro-peos, en función de su tradición administrati-va. El aumento de las responsabilidades y lareducción de los recursos han ejercido unapresión muy fuerte sobre las administracio-nes locales, conduciéndolas a buscar recursosy racionalizar la gestión en aras de ampliar sumargen de maniobra. La “cultura de calidad”ha progresado, y se expresa en la definiciónde objetivos e indicadores para evaluar losresultados y en la difusión de herramientasde comparación (benchmarking).

• La tercera y última tendencia que caracte-riza a los gobiernos locales de los Estadoseuropeos concierne a las instituciones y ala democracia local. Junto a los progresosde la democracia local asistimos a una dife-renciación de los regímenes de gobiernolocal, en función de las relaciones entre elórgano legislativo y el órgano ejecutivo, encómo se concibe el ejecutivo local, en losmodelos de elección (difusión de la elec-ción directa del alcalde) y del lugar otorga-

La creación de

autonomías

regionales ha sido

desfavorable a las

competencias

municipales, a

pesar de que

se hayan

adoptado medidas

correctivas o que

se debata su

adopción



201

do a la participación ciudadana y a los pro-cedimientos de democracia directa en la vi-da local. A pesar de la diversidad de losprocesos y de las reformas, podemos dis-cernir un punto de confluencia: la búsque-da de un liderazgo político que asuma unaresponsabilidad política clara ante los ciu-dadanos. En todas partes se afirma la figu-ra del ejecutivo local, diferenciado delórgano legislativo, como un medio parafortalecer el liderazgo político y la respon-sabilidad ante los ciudadanos, incluso enausencia de elección directa del alcalde,como lo demuestran en particular los ejem-plos del Reino Unido y los Países Bajos.

Aunque se quiera generalizar, es difícil pre-sentar un cuadro de la democracia local enEuropa sin explicar tanto las tendencias co-munes como la diversidad de instituciones yprácticas. Estas tendencias son abordadas enlas siguientes partes del capítulo:

1. La organización territorial; 2. Las competencias, la gestión y las finan-

zas;3. La democracia local.

I. La organización territorial

Es necesario distinguir el gobierno local debase (municipio) de los niveles intermedios;en este apartado nos concentraremos en elnivel municipal, incluyendo agrupaciones demunicipios. La comparación entre las estruc-turas territoriales de los Estados europeos seha hecho más difícil tras las reformas de losúltimos treinta años debido a la diversifica-ción de las estructuras. Por consiguiente,proponemos definir previamente los nivelesde organización territorial.

I.1. Definición de los niveles de laorganización territorial

Tradicionalmente se parte de la idea que losgobiernos locales de un Estado están organi-zados habitualmente en dos niveles: un nivelmunicipal y uno superior, cuya demarcaciónpuede ser más o menos grande. Las compe-tencias locales se distribuyen entre estos dos

niveles según criterios funcionales. No obs-tante, en ciertos países algunos municipiospueden acumular las funciones propias yaquéllas del nivel superior. Por ejemplo:

• En Alemania: el municipio y el distrito(Kreis); a los municipios urbanos más im-portantes se les otorga el estatus de distri-tos y las competencias que correspondena éste (el mismo esquema lo encontramosactualmente en Hungría y Polonia);

• En Inglaterra: el distrito y el condado; an-tes de la reforma de 1972, algunas locali-dades tenían las atribuciones de uncondado, y tras las reformas de 1986 y1996, ciertas zonas tienen una adminis-tración local de un solo nivel: los distritosde las zonas metropolitanas y los conse-jos unitarios en otras regiones;

• En Francia, España, Bélgica e Italia: elmunicipio y el departamento o provincia,para estos tres últimos países antes de lacreación de las regiones con estatus cons-titucional2.

Esta presentación tradicional no toma enconsideración algunos países en los que his-tóricamente sólo existía un único nivel dedescentralización (Finlandia, Grecia y Portu-gal). Tampoco refleja diferencias de tamaño,y por consiguiente, de sentido, del nivelsuperior3, como tampoco la existencia de cir-cunscripciones que responden solamente alas necesidades del Estado (sin correspon-derse necesariamente con las necesidadesde los gobiernos locales). La presentacióntambién excluye a las entidades federadas(Alemania y Austria). De todas formas, esposible admitir que la presentación tradicio-nal preserva cierta unidad conceptual de lanoción de gobierno local (o de local govern-ment) fundado sobre uno o dos niveles.

Actualmente nos encontramos frente a unarealidad mucho más compleja. Por un lado,en muchos países se han creado nuevasregiones, partiendo de concepciones muydistintas, y que a su vez han evolucionado alo largo del tiempo. Bélgica ha pasado aser un Estado federal; en España e Italia eldesarrollo de las autonomías regionales ha

2. En Italia, las

regiones con estatus

ordinario sólo se

crearon en 1970, a

pesar de que la

Constitución de

1947 ya las había

previsto.

3. Por ejemplo entre el

Kreis alemán,

considerado a la vez

gobierno local y

agrupación de

municipios, y el

condado británico,

donde a menudo la

circunscripción es

más grande, pero la

traducción de Kreis

por county esconde

esta

heterogeneidad.


EEUURROOPPAA202

significado el fin del carácter unitario delEstado; el Reino Unido conoce una organi-zación asimétrica, con las autonomías re-gionales, distintas entre ellas, para Escocia eIrlanda del Norte, y un régimen unitario enInglaterra y, en cierta medida, en el País deGales (ausencia de poder legislativo propio).En Francia, por el contrario, se ha concebidola región como un gobierno local de tercernivel, modelo que también se ha seguidoen Polonia. Por otro lado, en los países dondeno se realizó una reforma territorial, se handesarrollado instituciones de cooperación inter-municipal para asumir las funciones que losmunicipios, demasiado pequeños, no podíanasegurar. Esta evolución ha conducido haciauna fuerte diferenciación del primer nivel,aunque estas instituciones se han ido inser-tando en el segundo nivel en competición conlos gobiernos tradicionales de este nivel.Actualmente, el análisis de los gobiernoslocales a partir de dos niveles no es suficientepara traducir la realidad, y cada vez es másfrecuente encontrar una organización asimé-trica, puesto que el número y naturaleza delos gobiernos locales puede variar de unaparte a otra del territorio. Esta nueva com-

plejidad obliga a analizar tanto los distintosniveles de organización territorial del Estadoen su conjunto, como las diferencias de esta-tus de las instituciones que encontramos encada uno de estos niveles.

El cuadro 1 clasifica de forma esquemáticaa los Estados en función del número deniveles de su organización territorial,según se trate de Estados unitarios o deEstados compuestos. Llamamos Estadoscompuestos, partiendo de la definición delTribunal Constitucional español, a aquellosEstados federales y Estados con autonomíaregional, que comparten las siguientescaracterísticas:

1. Existe una pluralidad de poderes legisla-tivos –a nivel central y a nivel de las en-tidades territoriales que lo componen–expresión de su autonomía política.

2. La constitución determina y garantiza larepartición de las competencias entre elpoder central y las entidades territoriales.Representaremos en dos casillas a los Es-tados que tienen una estructura asimétri-


Niveles Estados unitarios Estados compuestos

Alemania (ciudades-estado: Berlín, Bremen, Hamburgo);Austria (Viena)

1) Reino Unido (Inglaterra: unitary councils ymetropolitan districts), Bulgaria, Chipre, Estonia,Finlandia, Islandia, Lituania, Malta, Ex Repúblicayugoslava de Macedonia, Montenegro, Luxemburgo,Portugal (continental), Republika Srpska, Serbia,Eslovenia

2) algunas capitales: Bucarest, Budapest, Praga, Zagreb

1 nivel: municipios y agrupaciones de municipios

1) ninguno

2) Alemania (kreisfreie Städte), Austria, Bélgica(Bruselas-Capital), Federación de Bosnia y Herzegovina,Portugal (regiones insulares), España (algunascomunidades autónomas uni-provinciales), Reino Unido(Escocia), Suiza

1) Croacia, Grecia, Hungría, Irlanda, Letonia, Noruega,Países Bajos, Polonia (ciudades con estatus de distrito),Rumanía

2) Reino Unido (Inglaterra, País de Gales), Suecia2) Albania, Dinamarca (el 01/01/2007), Francia (París),República Checa, Serbia (Vojvodine), Eslovaquia

2 niveles: 1) municipio; provincia / departamento / distrito /condado

2) municipio, región o entidad federada

Alemania, Bélgica, España, ItaliaFrancia, Polonia3 niveles: municipio; departamento/ provincia/condado/distrito; región o entidad federada

Cuadro 1 Niveles de gobiernos locales por país


203

ca: autonomías regionales sólo en unaparte del territorio; municipios no com-prendidos en la jurisdicción del segundonivel o desaparición de la provincia cuan-do la región se confunde con dicha ju-risdicción. Finalmente, las estructurasintermunicipales o supramunicipales (in-cluyendo a las mancomunidades muy inte-gradas, en Francia o en Hungría), al igualque las entidades inframunicipales (lasfreguesias en Portugal, las «mairies» enBulgaria…), se considerarán como partedel nivel municipal.

Se constata un retorno de la agenda dereforma territorial, ahora sobre una basefuncional4 y una tendencia general al forta-lecimiento político del gobierno local de ba-se y de las garantías de su autonomía. Losniveles intermedios se caracterizan por latendencia a la regionalización, aunque laconstitución de fuertes regiones políticas seproduce solamente en una minoría de Esta-dos. El establecimiento de fuertes poderesregionales puede realizarse en detrimentode los municipios.

En varios países, las capitales nacionales tie-nen un estatus particular que las sitúa en unarelación directa con el poder central (Berlín,Bucarest, Budapest, París, Praga, Viena,…).

I.2. El gobierno local de base (el municipio)

Es en el nivel del municipio que en todos lospaíses se plantea de forma creciente lacuestión de la conciliación entre el espaciopolítico y el espacio funcional, particu-larmente en las zonas urbanas (Bennett:1989; Kersting, Vetter: 2003; Baldersheim.Illner, Wollmann: 2003).

Podemos distinguir los países según dos cri-terios desde el punto de vista de las estruc-turas municipales:

1. Los países con una fuerte fragmentaciónmunicipal (Francia, Austria, España, Ita-lia, Suiza, Hungría, República Checa), enoposición a los países que han realizado

una reorganización municipal cuyo obje-tivo era constituir unidades más grandes(Alemania, Bélgica, Grecia, Reino Unido5,países nórdicos, países de la Europa delEste entre los años 50 y 70, y actual-mente Lituania);

2. los países con un estatuto municipal úni-co para todos los municipios (Europa delOeste y Europa del Norte a excepción delReino Unido), por oposición a los paísesdonde las ciudades disfrutan de un régi-men particular (Reino Unido, Europacentral y oriental, a partir de Alemania).

Esta última distinción se genera en Inglate-rra ante la presión ejercida por la urbaniza-ción (previo a las reformas de los añossetenta); en los otros países es una conse-cuencia de las estructuras sociales quedurante años han obstaculizado la introduc-ción del régimen municipal en las zonasrurales.

Actualmente la reforma territorial aparecede nuevo en la agenda de varios países,pero desde una perspectiva distinta. Lasreformas de los años 50-70 estaban enca-minadas a la búsqueda de un tamaño míni-mo u óptimo en función de las competenciasejercidas. Las reformas de los últimos añosobedecen sobre todo a una lógica funcionaly pueden adquirir formas más diversas quela simple fusión de municipios; el tratamien-to de la función no está más estrictamenterelacionado con un territorio administrativo;también toman en consideración la dimen-sión cívica y democrática, y no solamentetécnica y de gestión, de la organizaciónmunicipal. Algunas formas integradas decooperación intermunicipal también hanaparecido como una alternativa a la fusiónde municipios.

En los otros países de Europa central y orien-tal, se constata que los países donde lasreformas territoriales de la posguerra hansobrevivido, son aquellos donde se ha man-tenido dentro de los municipios ampliados laforma de representación de los antiguosmunicipios tradicionales (Polonia, Bulgaria).

4. Es decir para

responder a las

necesidades que le

permitan asumir

ciertas funciones.

5. Donde los gobiernos

locales son menos

numerosos pero de

mayor tamaño:

ningún distrito tiene

menos de 20.000

habitantes en

Inglaterra y en el

País de Gales, y la

población media en

los distritos (rurales,

metropolitanos o

unitarios) se acerca

a los 150.000

(Office of. National

Statistics, Census

2001, table KS01).

Es en el nivel del

municipio que en

todos los países se

plantea de forma

creciente la

cuestión de la

conciliación entre el

espacio político y el

espacio funcional,

particularmente en

las zonas urbanas


EEUURROOPPAA204 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

6. Reforma funcional:

reforma sobre la

atribución de ciertas

competencias y

cuyo objetivo es

mejorar la manera

como se ejercen

esas competencias.

7. Se denominan

servicios exteriores

los servicios

administrativos de

competencia

territorial

subordinada a la

administración

central. En ciertos

países, se les llama

“administraciones

periféricas”.

Reforma territorial y reforma funcional

Es preciso señalar ante todo que las grandes reformas territoriales del pasado per-seguían objetivos funcionales6. Por ejemplo, en Grecia, la reforma municipal de1912 preveía la posibilidad de que toda aglomeración de más de 300 habitantes,donde funcionara una escuela municipal, podía constituirse en municipio. En Sue-cia, las reformas territoriales de 1952 y 1970 respondieron principalmente a lareforma escolar que debía implementarse a nivel municipal. En Alemania la refor-ma municipal de los años 1965-1975 se apoyaba en la teoría de un centro que sedefine en función de la gama de servicios y equipamiento que se debía proporcio-nar a una población determinada. Estas reformas también tenían por objeto facili-tar a los municipios una base territorial que en un futuro les permitiera ampliar suscompetencias con otras reformas funcionales (Alemania, Suecia). Es precisamenteel caso de Alemania en estos últimos años, donde los gobiernos de ciertos Länderhan transferido nuevas atribuciones a los distritos y a las ciudades con estatus dedistrito: la reforma más radical ha sido la de Bade-Wurtemberg, donde se hantransferido del gobierno del Land la mayoría de las atribuciones de los serviciosexteriores7.

La reforma griega de 1997 ilustra el giro que se ha producido. Se trata de unareforma radical, ya que el número de municipios (demes y municipios rurales) seredujo de 6.000 a 1.033. Sin embargo, la originalidad de esta reforma reside enque no se trataba solamente de un plan de fusión de municipios, sino de un pro-grama de ordenamiento del territorio y de equipamiento. La reforma municipalperseguía la creación de gobiernos locales capaces de asumir sus nuevas respon-sabilidades, lo que requería dotar a estas instituciones del personal y de los recur-sos financieros indispensables. Por este motivo, se acordó un programa de cincoaños (1997-2001) financiado por el Estado para acompañar a los nuevos munici-pios y financiar su equipamiento. Este programa también favoreció la contrataciónde altos cargos por parte de los nuevos municipios, en aras de dotarlos del perso-nal necesario para el ejercicio de una mayor autonomía administrativa y financie-ra. Otra originalidad de la reforma consistía en mantener la representación de losantiguos municipios en el seno de los nuevos gobiernos locales y la participaciónde los antiguos en las deliberaciones del nuevo consejo municipal, lo que sin dudafacilitó la aceptación de la fusión por parte de la población local.

Al contrario, en Alemania la transferencia de la reforma municipal realizada enel oeste a los nuevos Länder del este ha sido en principio un fracaso parcial. Launificación de los pequeños municipios fue percibida como contraria al objetivode restauración de la democracia. Se quiso superar estas dificultades creandoorganismos intermunicipales (Verwaltungsgemeinschaft). Pero la reforma terri-torial fue más exitosa a nivel de los distritos. Más recientemente, la reformaterritorial ha sido relanzada: el Land de Brandebourg ha suprimido, por la víade la fusión, múltiples municipios pequeños, reduciendo a la vez el número deorganismos intermunicipales, y el Land de Mecklemburg–Vorpommern (Pome-rania) ha realizado una reforma radical de los distritos, fijando su poblaciónmedia en 350.000 habitantes.


205

Ésta también ha sido la estrategia elegidapara la reforma territorial de Lituania de1995, que ha dividido el país en solamente60 municipios de distrito.

En los países muy urbanizados se ha realiza-do una reorganización municipal importante,con el objetivo de crear instituciones de pro-ximidad a nivel inframunicipal (Reino Unido,Suecia). Estas evoluciones y experienciasnos señalan la importancia de lo que en dere-cho español se conoce como las “entidadeslocales menores” (en Castilla-La Mancha),como expresión de la democracia local, y enparticular, los casos de Portugal y Bulgaria,donde los grandes municipios se apoyansobre instituciones inframunicipales fuertes.

En cambio, la nueva unificación de gobiernoslocales que ha entrado en vigor en Dinamar-ca el 1 de enero de 2007, que reduce elnúmero de municipios de 271 a 98 y elnúmero de “municipios administrativos”(condados) de 14 a 5 “regiones”, obedece auna lógica de economía de escala, tomandoen consideración el aumento previsible de losgastos sociales (por las personas mayores enparticular). Mientras que los municipios ges-tionan prácticamente la totalidad de los ser-vicios públicos, el sistema sanitario seadministrará a nivel de los condados amplia-dos (regiones), los cuales asumirán tambiénotras funciones (transporte público, desarro-llo y planificación regional, algunos serviciossociales).

No obstante, en muchos otros países dondelas competencias municipales son, cierta-mente, más limitadas, es sobre todo a travésdel desarrollo de un segundo nivel de admi-nistración municipal que se persigue darsolución a los problemas relacionados con laejecución de determinadas funciones porparte de los municipios, sin cuestionar losmunicipios preexistentes. Francia y Hungríailustran, con sus propias particularidades,esta tendencia que permite apoyarse en lavitalidad política de la institución municipal.Pero la extensión de las competencias ejerci-das a nivel intermunicipal plantea el proble-ma de la legitimidad democrática de las

instituciones, que actualmente son una ema-nación de los consejos municipales.

La solución a los problemas de organizaciónde las grandes aglomeraciones debe bus-carse en la creación de un segundo nivelde administración municipal, puesto que eldesarrollo urbano ignora la división municipaly los límites administrativos. La ley francesaprevé en este caso la fórmula de la manco-munidad urbana (communauté urbaine) paralas aglomeraciones más importantes a ex-cepción de París (existen 14 de este tipo) ypara las aglomeraciones menos importantes,la mancomunidad de aglomeración (commu-nauté d’agglomération) (actualmente existen169). En los Países Bajos, la cooperaciónvoluntaria reemplaza la fracasada tentativade la ley de 1994 de crear regiones urbanasen las 7 aglomeraciones más grandes delpaís, dotándolas de un establecimiento públi-co de cooperación –pero sin fiscalidad propia,a diferencia de la fórmula francesa. La ley dediciembre de 2005 retoma esta fórmula ypermite su aplicación a nuevas aglomeracio-nes (llamada ley «Regio Plus»). En Alemania,algunas leyes de los Länder han instituido enalgunas ocasiones este tipo de organismosde aglomeración (para Frankfurt, Munich yStuttgart). En cambio, en Italia, la CittàMetropolitana introducida por la ley nº 142de 1990 sigue siendo un fracaso, a pesar deser incorporada en la revisión constitucionalde 2001 (nuevo artículo 114). Solamente sehan delimitado tres perímetros (Bolonia,Génova y Venecia), pero son estructuraslaxas de cooperación voluntaria. En algunasregiones (Piemonte, Campania), la provinciade la capital regional desearía transformarseen Città Metropolitana, pero no está claroque un proyecto de este tipo pueda realizar-se. Las implicaciones para la democracia localno son unívocas; dependen de las solucionesinstitucionales retenidas.

Por último, en el Reino Unido las reformasdel primer y segundo nivel están vincula-das. El Libro Blanco publicado en octubrede 2006 (Strong and Prosperous Commu-nities8, Cm 6939), prevé que se reanude laformación de consejos unitarios en las

La solución a los

problemas de

organización de las

grandes

aglomeraciones

debe buscarse en

la creación de un

segundo nivel de

administración

municipal, puesto

que el desarrollo

urbano ignora la

división municipal

y los límites

administrativos

8. Comunidades

sólidas y prósperas,

ndt


EEUURROOPPAA206

regiones donde ya existía una organizacióna dos niveles. El Gobierno anunció el 25 dejulio, después de un proceso de consulta,la decisión de formar 9 nuevos consejosunitarios. La ley del 30 de octubre 2007introdujo las bases jurídicas para su reali-zación y para la continuación del proceso(Local Government and Public Involvementin Health Act 2007, c.28).

I.3. Los niveles intermedios

Sin ninguna duda, es en el nivel interme-dio donde se han producido las mutacionesmás importantes en la organización terri-torial del Estado a lo largo de los últimos

20 y 30 años, tanto en el plano institucio-nal como funcional (Marcou: 2000 y 2002).

Históricamente, el nivel intermedio ha es-tado estrechamente vinculado a la construc-ción del Estado, y, más concretamente, a loque se denomina la función de “penetraciónterritorial”, es decir, al proceso político e ins-titucional que permitió al poder centralimplantar su autoridad sobre el conjunto delterritorio y de su población (ilustrado de for-ma muy distinta por Francia, Prusia y el Rei-no Unido). Este proceso no se completó entodos los países europeos, o se terminó muytardíamente, e incluso a veces fue cuestio-nado en recomposiciones políticas ulteriores(desaparición del reino de Prusia, constitu-


9. Libro blanco para la

reforma del

gobierno local,

Madrid, Ministerio

de Administraciones

públicas.

La reforma territorial por la cooperación

En Francia, país que cuenta con 36.000 municipios, la cooperación ha permitidodesde hace tiempo gestionar los servicios públicos que un municipio aislado nopodría asumir. Pero a partir de la ley de 1999, gracias a un fuerte compromisodel Estado y a incentivos financieros, se han desarrollado con rapidez entidadespúblicas de cooperación intermunicipal dotadas de fiscalidad propia, que con-centran de pleno derecho las competencia estratégicas (ordenación del territo-rio, desarrollo económico, principales equipamientos…) y disponen de un poderfiscal independiente al de los municipios. A principios de 2007, 2.588 mancomu-nidades –tal y como han sido nombradas– reagrupaban 33.414 municipios y54,2 millones de habitantes.

En Hungría, una ley de noviembre de 2004 organiza el desarrollo de la coopera-ción intermunicipal en el seno de 166 micro-regiones, dando respuesta a objeti-vos de desarrollo local. El objetivo principal de esta ley consistía en asegurar queestos agrupamientos de municipios asumieran la gestión de los establecimientosescolares. A principios de 2006, ya se habían creado agrupamientos de munici-pios en 118 micro-regiones y, en 90 de las cuales, los agrupamientos reunían alconjunto de los municipios.

Es también la vía seguida en Italia, con la unión de municipios, y en Españadonde un proyecto de ley sobre la reforma del régimen local que resulta delLibro Blanco de 2005 se propone favorecer la cooperación intermunicipal9.

Pero, las mancomunidades francesas continúan distinguiéndose por la existenciade un poder fiscal propio y por la gama ampliada de competencias determinadaspor la ley.


207

ción de una Alemania federal, dislocación delImperio de los Habsburgo). No obstante, hadeterminado la formación de ciertas estruc-turas territoriales permanentes (el departa-mento francés y las provincias en los paísesvecinos marcados por el modelo napoleóni-co, el condado en Inglaterra o Suecia, el dis-trito –Kreis, powiat, okres…–, en la mayoríade países de Europa central, la circunscrip-ción de gobierno –Regierungsbezirk– en Ale-mania) y a veces algunas institucionestípicas (el prefecto, pero también en Alema-nia el Landrat –bajo distintos nombres– con-vertido en 1872 en un funcionario nombradopor el rey de Prusia, cuando el Kreis adquie-re el carácter de gobierno local, sin dejar deser una autoridad administrativa del Esta-do). En este sentido, la primera función delnivel intermedio ha sido la de satélite de laautoridad del poder central, apoyándose so-bre la aristocracia local en algunos casos(Alemania, Inglaterra, Hungría) o, al contra-rio, en oposición a ésta (Francia).

Desde finales del siglo XIX, bajo la influen-cia de los progresos del liberalismo y de lademocracia y en aras de asumir las funcio-nes sociales y económicas que el Estadodebía cumplir, el nivel intermedio ha cono-cido, esquemáticamente, dos tipos de evo-luciones institucionales y funcionales.

1. La creación de un gobierno local, próxi-mo a los municipios, en el plano institu-cional y en las funciones ejercidas.

2. La diferenciación y reducción de las fun-ciones administrativas del Estado. Des-de fines del siglo XX, la regionalizaciónse afirma como una tendencia nuevaque responde a las evoluciones socio-económicas, pero también políticas enalgunos países; se manifiesta a vecespor la aparición de nuevas estructurasterritoriales e institucionales, pero tam-bién a menudo por la evolución y lareforma de las instituciones existentes.

La primera tendencia fue la que dio origen alsistema de administración local a dos nivelesque caracteriza, todavía en la actualidad, a

la mayoría de los países europeos. La elec-ción de una asamblea representativa seimpuso progresivamente en todos los países(Alemania: 1872 en Prusia, para el distrito;Bélgica: consejos de provincia, sobre la basede la constitución de 1831; Francia: intro-ducción de la elección del consejo generaldel departamento en 1831; Gran Bretaña:1888, elección de consejos de condado; Paí-ses Bajos: 1853, estados provinciales, etc.).Por consiguiente, las instituciones de losgobiernos locales de nivel intermedio se hanacercado a las del nivel local de base, sobretodo en cuanto a la elección de los ejecutivos(sin embargo siguen siendo nombrados,tanto en el nivel municipal como en elsegundo nivel, en Bélgica y en los PaísesBajos, a pesar de que la ley hubiera podidointroducir un componente electivo: cf. infra,sección III). Estos gobiernos locales asumenprogresivamente las funciones que le atribu-ye la ley y que responden empíricamente ados necesidades:

1. Asegurar las funciones de interés localque superan las capacidades y el áreade los servicios municipales (rutas,establecimientos escolares, centros desalud –según los países).

2. Asumir las funciones de solidaridad y deredistribución dentro de su territorio(servicios sociales, apoyo a los peque-ños municipios). Los mismos tipos defunciones se encuentran en los gobier-nos locales de segundo nivel en Europacentral y oriental actualmente, sobretodo en Hungría (megyiei), en Rumania(judet), en Croacia (Ïupanije) y en Po-lonia (powiat), como también en lascompetencias de las “regiones” (kraj)checas y eslovacas.

Sin embargo, los gobiernos locales desegundo nivel se diferencian según tresfactores:

1. el tamaño;2. el régimen de las ciudades; 3. la existencia de administraciones secto-

riales paralelas.


EEUURROOPPAA208

En los países donde la autonomía municipalse introdujo tardíamente en las zonas rura-les, o que fueron influenciados por Alemaniao por Austria, los gobiernos locales de se-gundo nivel son de tamaño pequeño (Kreisalemán y powiat polonés en particular); enotros países existen gobiernos locales demayor tamaño (departamento francés, con-dado inglés o sueco, megyei húngaro, pro-vincias en Bélgica, España, Italia, PaísesBajos, nomos en Grecia, “regiones” checaso eslovacas). A excepción de la RepúblicaCheca y Eslovaquia, estas divisiones terri-toriales son de origen antiguo y están vin-culadas a las circunscripciones de lasautoridades del Estado que han precedido lacreación de gobiernos locales. Pero, a lasdiferencias de tamaño no siempre corres-ponden diferencias de funciones. De hecho,existen otros factores que influyen el tipo ynúmero de funciones ejercidas a este nivel,tales como las competencias ejercidas anivel municipal, el papel de las administra-ciones del Estado y la existencia de adminis-traciones sectoriales.

Además, en muchos países, las ciudadesno se integran en este segundo nivel terri-torial y absorben sus atribuciones comoconsecuencia de la diferenciación institu-cional del régimen municipal entre el cam-po y la ciudad, fenómeno cuya importanciaya ha sido subrayada. En estos países, lasciudades que acumulan las funciones delsegundo nivel disfrutan de un estatus re-forzado en el sistema administrativo. En-contramos esta situación en el Reino Unidoentre 1888 y 1972 (los burgos-condados)y nuevamente, tras la supresión, en 1986,de los consejos de condado en las zonasmetropolitanas, y la constitución a partirde 1996 de los unitary councils; también laencontramos en Hungría (22 ciudades tie-nen el rango de megyei), en Alemania (116kreisfreie Städte) y en Polonia (65 ciuda-des tienen el rango de powiat); tambiénexistía en Dinamarca antes de la reformaterritorial de 1970.

La existencia de administraciones sectorialesespecializadas tiene incidencia sobre las

competencias en el nivel intermedio: enDinamarca los hospitales públicos están vin-culados al nivel intermedio, al igual que enSuecia y Hungría, mientras que en el ReinoUnido lo están respecto a una organizaciónnacional (National Health System), como enFrancia (agencias regionales de hospitaliza-ción –si bien éstas conservan la naturalezajurídica de los entes públicos locales)–, enItalia (a pesar de que las regiones financianlas “unidades locales de sanidad”). En mate-ria de educación encontramos una diferen-ciación similar.

En los Estados federales o con autonomíasregionales son los estados federados o lasautonomías regionales las que han absor-bido, de manera directa o indirecta, lascompetencias en estas materias. En Ale-mania, es competencia de los Länder laeducación, la legislación hospitalaria y lasinversiones en los hospitales públicos,mientras que la gestión pertenece al niveldel distrito. En España, los hospitalespúblicos fueron transferidos dentro de lascompetencias de las comunidades autóno-mas en el 2002. En el Reino Unido, el siste-ma nacional de sanidad está bajo la tuteladel poder regional en Escocia y en el Paísde Gales, pero permanece organizadosegún el principio funcional10. En Bélgica lasanidad y la educación son servicios consi-derados “personalizados” que dependen delas competencias de los municipios11.

Como lo sugieren los ejemplos preceden-tes, la organización de los niveles interme-dios se combina actualmente con latendencia a la regionalización. Desde elpunto de vista de las funciones, es una res-puesta a la creciente importancia que sereconoce a los territorios en el desarrolloeconómico. Desde el punto de vista institu-cional, la regionalización consagra el cam-bio de las funciones de los nivelesintermedios. Así, la regionalización semanifiesta en Estados de tamaño, consti-tución e instituciones territoriales extrema-damente variadas que ejercen funcionesdistintas a aquéllas que están vinculadas aldesarrollo regional. Si tomamos en consi-


10. Es decir, que la

gestión del servicio

de sanidad no es de

la competencia de

los gobiernos

locales.

11. Elementos

integrantes del

sistema federal

belga, actualmente

administrados por

instituciones

comunes, o

prácticamente

comunes, junto a las

de la región.

La organización

de los niveles

intermedios se

combina

actualmente

con la tendencia

a la regionalización


209

deración los factores políticos, no debesorprendernos la gran diversidad institu-cional a través de la cual la regionalizaciónpuede manifestarse. En muchos casos selimita a una regionalización administra-tiva, es decir se apoya sobre institucionessubordinadas al poder central (por ejemplo:Inglaterra, Grecia, Portugal continental,Bulgaria y Hungría). En otros países ocurrelo contrario, es asumida por las autono-mías regionales (España, Italia y estatutode Escocia). En muchos Estados, la regio-nalización se traduce en las competenciasde los gobiernos locales o de las institucionesque dependen de ellos (Finlandia, Irlanda,Países Bajos, Rumanía…). Finalmente, enotros países se ha ampliado simplemen-te el régimen de autonomía local al nivelregional, o se ha cedido al nivel intermediouna vocación regional sin cuestionar el ca-rácter unitario del Estado (Dinamarcadespués del 1 de enero de 2007, Francia,Polonia, República Checa y Eslovaquia).

II. Las competencias, la gestión y las finanzas

Los gobiernos locales ejercen sus funcio-nes en el marco de un sistema que los haceinteractuar con el Estado, y de maneramás general, con las autoridades superio-res. La gobernabilidad de este sistema haadquirido una complejidad cada vez máscreciente, a medida que las competenciasde los gobiernos locales se han ampliado afunciones cuya importancia ha justificadouna legislación nacional (o regional) y polí-ticas nacionales (o regionales). Cuestionalas modalidades de distribución y repartode competencias, el financiamiento de pre-supuestos locales y las capacidades admi-nistrativas de los gobiernos locales.

En teoría, son las competencias las quedeterminan el nivel de recursos necesariospara cubrir los costes correspondientes.Esto es precisamente lo que preconiza laCarta europea de autonomía local: losrecursos financieros de los gobiernos lo-cales deben ser proporcionales a las com-petencias previstas por la Ley, y estos

recursos deben ser de naturaleza suficien-temente diversificada y evolutiva comopara permitirles seguir la evolución real delos costes del ejercicio de sus competen-cias (art. 9, par. 2 y 4). En la práctica, lasfinanzas locales son el producto de la his-toria compleja de las finanzas públicas y dela administración propia de cada país, yestos factores explican principalmente lascaracterísticas, y el volumen, en términospresupuestarios, de las competencias lo-cales. Podemos afirmar lo mismo para lospaíses que han introducido las institu-ciones de la autonomía local a partir deprincipios de los años 90 o que actualmen-te están en curso de introducirlas: la creaciónde un sistema fiscal eficaz y la reorgani-zación de los circuitos financieros son máslentos que el cambio de una ley. Por estemotivo, a continuación, nos centraremosen los sistemas de finanzas locales, previoa realizar una comparación de las compe-tencias y las capacidades administrativas.

II.1. Las finanzas

La autonomía financiera es la base de laautonomía local, como lo recuerda el artí-culo 9 de la Carta europea de autonomíalocal, donde se contemplan tres aspectos:recursos acordes a los costes correspon-dientes a las competencias obligatorias;libertad para disponer de los recursos queles son asignados; posibilidad de incidir demanera significativa sobre el volumen delos recursos propios.

No obstante, y a pesar de la abundancia defuentes nacionales e internacionales, lacomparación internacional de los sistemasfinancieros locales presenta, incluso enEuropa, verdaderas dificultades de métodoe interpretación. En el siguiente análisis,asimilamos las autonomías regionales aentidades federadas, y por consiguiente,no se las considera gobiernos locales, adiferencia de la opción generalizada entrelas fuentes internacionales.

Nos disponemos a analizar las grandestendencias en materia de gastos y recur-

Los gobiernos

locales ejercen sus

funciones en el

marco de un

sistema que los

hace interactuar

con el Estado, y de

manera más

general, con las

autoridades

superiores


EEUURROOPPAA210

sos (Dafflon: 2002; Travers: 2005). Estastendencias reflejan el papel creciente de losgobiernos locales en Europa, pero seacompaña de una reducción de la auto-nomía financiera en cuanto a los recur-sos de que disponen.

II.1.1. Los gastos de los gobiernos locales

En el diagrama siguiente (gráfico 1) serepresenta la parte de los gastos públicostotales en el PIB de los Estados europeos.Este diagrama muestra, tomando como baselos datos publicados por Eurostat, la propor-ción de los gastos públicos locales en el PIB.Entendemos por gastos públicos locales losgastos de las administraciones públicas loca-les, es decir, de las administraciones subna-cionales, a excepción de las entidadesfederadas y de las autonomías regionales.España se aborda como un Estado federal, alcontrario de Italia, a pesar del nivel de com-petencias legislativas y en materia de gastospúblicos de las regiones italianas. Ocurre lomismo con el Reino Unido respecto a Escociae Irlanda del Norte, a los que se puede asi-milar también el País de Gales desde el pun-to de vista de las finanzas públicas en razóndel volumen de gasto que se le delega. Mien-tras que los Estados europeos tienen gene-ralmente uno o dos niveles de gobiernoslocales, el cuadro conduce comparati-vamente a sobreestimar ligeramente losgastos públicos locales de los países que tie-nen tres niveles de administración local(Francia, Polonia). A pesar de estas aproxi-maciones, el diagrama destaca tres gruposde países relativamente muy distintos:

• Tres países nórdicos (Dinamarca, Fin-landia y Suecia) y Suiza, donde el volu-men de gastos públicos locales essuperior al 20% del PIB;

• un gran grupo de países en los que losgastos públicos locales quedan com-prendidos entre el 13% y el 6% del PIB:de hecho, en el caso de Italia, los gas-tos de los municipios y de sus agrupa-mientos, así como de las provincias,representan aproximadamente el 6,3%

del PIB (en 2003), y en los Países Bajosel 8,5% del PIB (2003);

• finalmente un pequeño grupo de paísesen los que los gastos públicos locales sesitúan a un nivel inferior al 5% del PIB:Grecia, Chipre, la ex República yugosla-va de Macedonia y Malta.

En el segundo grupo encontramos un con-tinuo en el que es prácticamente imposiblesituar un umbral. No obstante, por debajodel 8 o 8,5% del PIB, encontramos sola-mente países de tamaño relativamentepequeño para mantener cierta centraliza-ción financiera, y los Estados federales ocon autonomías regionales, en la medidaen que una parte de los gastos que corres-ponden a los gobiernos locales en los Esta-dos unitarios, quedan integrados en lospresupuestos regionales.

Para caracterizar la autonomía financieradebemos ir más allá del volumen de gas-tos. Ésta también depende del grado delibertad con la que los gastos son gastadosy los recursos controlados por la autoridadlocal.

El gráfico 2 presenta la proporción de losgastos de inversión de los gobiernos localesen el PIB. Este indicador permite destacar elpapel de los gobiernos locales en el equipa-miento del país. El gráfico solamente incluyela Europa de los 25, por no disponer dedatos suficientes para los otros países. Lainversión pública representaba en 2006para la Europa de los 25 un volumen equi-valente al 2,4% del PIB, con un margen dedispersión entre el 1,1% para Austria y el5% para la República Checa.

El gráfico destaca que los gobiernos loca-les garantizan la mayor parte de la inver-sión pública, a excepción de diez países(Austria, Chipre, Estonia, Grecia, Hungría,Lituania, Luxemburgo, Malta, RepúblicaCheca y Eslovenia). El gráfico toma enconsideración las inversiones de losgobiernos locales, pero no las de las enti-dades federadas. No obstante, sí que

Para caracterizar

la autonomía

financiera

debemos ir más

allá del volumen de

gastos. Ésta

también depende

del grado de

libertad con

la que los gastos

son ejecutados

y los recursos

controlados por la

autoridad local



211

incluye los gastos de inversión de lasautonomías regionales en los países queéstas existen, lo que conduce a sobreesti-mar las inversiones de los gobiernos loca-les, por las razones expuestas más arriba.Lo mismo sucede en Francia por lo que serefiere a los primeros y segundos niveles,puesto que las regiones, que son gobier-nos locales, disponen de una capacidadde inversión mucho más importante, re-presentando, actualmente, alrededor de

un 10% de los gastos reales de inversiónde los gobiernos locales y de sus estable-cimientos públicos.

Sin embargo, es preciso relativizar estaconstatación por consideraciones de co-yuntura y de fase evolutiva. Las políticasmacroeconómicas pueden afectar la inver-sión de los gobiernos locales (caso de Ale-mania y Austria), y los gastos de inversiónpueden conocer durante varios años va-

Gráfico 1 Gastos públicos locales sobre el PIB (2005)

DinamarcaSuiza

SueciaFinlandia

Países BajosItalia

PoloniaReino Unido

NoruegaHungría

República ChecaFrancia

IslandiaLetonia

RumaníaEslovenia

LituaniaAustriaCroacia

AlemaniaEslovaquia

EstoniaIrlandaAlbania

BulgariaPortugal

BélgicaEspaña

MontenegroSerbia

LuxemburgoGreciaChipreERYMMalta

33,00 %25,20 %

25,00 %20,10 %

15,47 %15,40 %

13,50 %13,20 %13,10 %

13,00 %12,10 %

11,10 %10,13 %

9,50 %8,50 %

8,44 %8,10 %

7,90 %7,50 %

7,30 %7,00 %

6,91 %6,80 %

6,70 %6,50 %

6,30 %6,10 %

5,90 %5,80 %

5,60 %5,40 %

3,10 %1,90 %

1,80 %0,70 %

0,00 % 5,00 % 10,00 % 15,00 % 20,00 % 25,00 % 30,00 %

FFuueennttee:: Eurostat, 2005.


0 0,5 1 1,5 2 2,5

EEUURROOPPAA212

riaciones más importantes que los gastoscorrientes. Si el crecimiento de la inversiónde los gobiernos locales ha sido dinámicoen el conjunto de la Unión Europea a lo lar-go de los últimos años, ésta ha sido másfuerte en los nuevos Estados miembros, loque refleja la necesidad de nuevas infra-estructuras en estos países. Entre 2000 y2005, la progresión de la inversión de losgobiernos locales ha sido del orden de2,9% anual de media en la Europa de los 15,

pero de 4,9% en los nuevos Estados miem-bros, mientas que esta evolución ha sidoincluso negativa en Alemania y Austria12.

En los países de la ex Yugoslavia, como enAlbania, Bulgaria y Rumanía, el poder centralconservó en un primer momento el controlde los medios de inversión, incluyendo lasinversiones públicas locales. La situación haempezado a cambiar a partir de 2004. Se fa-cilitó el acceso al préstamo en Bosnia y Her-


12. Dexia, Finances

publiques

territoriales dans

l’Union européenne.

Evolutions 2000-

2005, noviembre

de 2006.

Gráfico 2 Gastos públicos locales en inversiones en porcentaje del PIB

España

República Checa

Irlanda

Francia

Polonia

Países Bajos

Portugal

Italia

Luxemburgo

Finlandia

Suecia

Hungría

Letonia

Eslovaquia

Dinamarca

Reino Unido

Grecia

Bélgica

Lituania

Estonia

Chipre

Austria

Alemania

Eslovenia

Malta

2,5

2,3

2,3

2,3

2,1

2,1

2

1,9

1,7

1,7

1,6

1,6

1,3

1,2

1,2

1,1

0,9

0,9

0,8

0,8

0,8

0,8

0,7

0,5

0,2

FFuueennttee:: Dexia, 2006.


213

zegovina, Croacia, ex República yugoslava deMacedonia y Serbia; en Albania se introdujoun procedimiento de concurso para seleccio-nar los proyectos locales que se beneficiaríandel financiamiento del Estado, en Bulgaria yRumanía, el acceso a fondos europeos hapermitido aumentar el papel de los gobiernoslocales en materia de inversiones, de infraes-tructuras económicas y sociales13.

III.1.2. Los recursos de los gobiernoslocales

Cuando nos disponemos a analizar los recur-sos de que disponen los gobiernos locales, senos plantean dos cuestiones: por un lado, elvolumen de los recursos en relación a los cos-tes y, por otro, el control que ejerce el gobiernolocal sobre el volumen de sus recursos, es de-cir, su capacidad para aumentar sus recursos.

La Carta europea de autonomía local prevéque los gobiernos locales cuenten con "recur-sos propios suficientes" y que puedan dispo-ner libremente de ellos para el ejercicio desus competencias, que los recursos financie-ros de los gobiernos locales deben ser "pro-porcionales a las competencias previstas porla Constitución y por la Ley" (art.9, apartados1 y 2). La primera propuesta expresa unacondición de la libertad local; la segundaexpresa una garantía para los gobiernoslocales, de disponer de los recursos necesa-rios para el financiamiento de las competen-cias que la ley les atribuye.

La exigencia de una correspondencia entrelas competencias obligatorias y los recursos,o principio de conexión, es la más difícil deasegurar ya que depende de la estimación delos costes, la cual, a su vez depende del nivelde servicio que se cree deber o poder propor-cionar a la población. Esta exigencia seencuentra en el centro de las solicitudes delos gobiernos locales a los poderes superioresde los que dependen sus recursos. Es cadavez más frecuente que la legislación preveaque toda transferencia de competencia por laley deba acompañarse de una transferenciaadecuada de recursos. En Francia este princi-pio se inscribe en la ley en 1982, y entra en la

Constitución (art.72-2, al.4) en 2003. En Ale-mania, la revisión constitucional de 28 deagosto de 2006 inscribió en la Ley funda-mental la prohibición de que se atribuyerancompetencias materiales a los municipios y asus agrupaciones a través de la ley federal(nuevo artículo 85, apartado 1). Esta nuevaley se propone acabar con la práctica a travésde la cual el legislador federal había creadonuevas obligaciones para los gobiernos lo-cales sin garantizar su financiamiento. Alcontrario, dentro del Land, el tribunal consti-tucional del Land vela por el respeto del prin-cipio de conexión.

Pero la autonomía financiera depende esen-cialmente de la estructura y del régimen delos recursos. Es en este ámbito que la evolu-ción de las finanzas locales presenta actual-mente una serie de señales desfavorables ala autonomía local.

a) La estructura de los recursos

En la mayoría de los Estados europeos, losingresos fiscales de los gobiernos locales sonen realidad, de manera general, una parte delproducto de los impuestos compartidos cuyopoder fiscal pertenece a los poderes centra-les. Ahora bien, los únicos ingresos corrientessobre los cuales las autoridades locales dispo-nen de poderes suficientes para poder modifi-car, por decisión directa, el volumen de susrecursos, son la propia fiscalidad y los produc-tos de la explotación de los servicios públicospor los que los usuarios pagan un precio o underecho de acceso. Como el volumen de estosingresos de explotación depende mucho delmodo de gestión del servicio (directamentepor el gobierno local o por una empresa querecauda los ingresos sobre los usuarios),es el volumen de la fiscalidad propia el queconstituye la variable más significativa encuanto a la capacidad de las autoridadeslocales de determinar por sus propias deci-siones la evolución de sus recursos. Al con-trario, la participación en el producto deimpuestos compartidos es, tanto desde elpunto de vista económico como político,equivalente a las transferencias. La únicadiferencia es que la parte correspondiente al

En la mayoría de

los Estados

europeos, los

ingresos fiscales

de los gobiernos

locales son en

realidad, de

manera general,

una parte del

producto de los

impuestos

compartidos cuyo

poder fiscal

pertenece a los

poderes centrales

13. Ken Davey (2007),

Fiscal

decentralisation in

South-Eastern

Europe, en: Conseil

de l’Europe,

Effective democratic

governance at local

and regional level,

Budapest, OSI,

actas de la

conferencia de

Skopje, 8-9

noviembre de 2006.


EEUURROOPPAA214

gobierno local a veces se calcula sobre elproducto local del impuesto (por ejemplo,la participación de los municipios alemanesen el producto del impuesto sobre la ren-ta). En este caso se supone que el con-tribuyente se siente satisfecho de saberque una parte de su contribución se utilizapara financiar los servicios públicos loca-les, aunque los electos no tienen ningúnpoder sobre el importe de la presión fiscaly no existe relación alguna entre el nivel dela fiscalidad y el nivel de los servicios.

Los sistemas europeos de finanzas locales sediferencian, principalmente por razones his-tóricas, en función del origen de los recursosde los presupuestos locales. Todos recurren ala fiscalidad local, a transferencias de distintanaturaleza, a impuestos compartidos y a pro-ductos de explotación. Lo que les diferenciaes la ponderación de estos distintos compo-nentes, así como las características de loscomponentes más importantes. Por consi-guiente, es posible diferenciar los sistemasde finanzas locales dependiendo de si laestructura de los recursos está dominada porla fiscalidad propia o, al contrario, por lastransferencias, incluyendo la participación enel producto de los impuestos nacionales. Elgráfico n°3 relaciona los dos tipos de recur-sos con los recursos totales de los gobiernoslocales de la mayoría de países europeos. Elgráfico no representa el conjunto de las cate-gorías de recursos que podemos distinguir enlos presupuestos locales. Y, como en los grá-ficos anteriores, sólo toma en consideraciónel nivel local, en general uno o dos niveles,con la excepción de los tres niveles de Fran-cia y Polonia, dejando de lado las entidadesfederadas y las autonomías regionales. Elgráfico incluye a la mayoría de los Estados dela Unión Europea, e integra también datosdisponibles de algunos Estados de la ex Yu-goslavia y de Albania.

El gráfico muestra claramente que solamenteen 8 países el producto de la fiscalidad propiaes superior a la suma de las participacionesen el producto de impuestos nacionales ytransferencias14: Bélgica, Dinamarca, Finlan-dia, Francia, Islandia, Noruega, Suecia y Sui-

za. En todos estos países, los ingresos de lafiscalidad local propia representan más de un40% del total de los recursos de los presu-puestos locales. En todos los demás paísesrepresentados, la parte de la fiscalidad localpropia desciende por debajo de un 35% deltotal de los recursos (excepto en Albania,donde este porcentaje alcanza el 40% tras lareforma que ha entrado en vigor en 2005);sólo es superior al 30% en Grecia, Hungría,Luxemburgo, Polonia y Portugal, pero inclusoen estos últimos países, la parte de las trans-ferencias y participaciones en los impuestosnacionales representa un porcentaje muyimportante de los recursos (excepto enLuxemburgo).

Estas observaciones sugieren la existencia deuna diferenciación entre los sistemas de fi-nanzas locales, que se produce a un nivel si-tuado entre el 30 y el 40% de los recursosprocedentes de la fiscalidad local propia, sien-do estos recursos superiores a los pro-cedentes de las transferencias y de losimpuestos compartidos. Cuando estas doscondiciones se cumplen, se puede decir que elsistema de recursos está dominado por la fis-calidad local. Las transferencias tienen porfunción garantizar un financiamiento de baseo una redistribución entre municipios, o lacompensación de obligaciones determinadaspor ley. El volumen de la fiscalidad local essuficiente para que las autoridades localesdefinan una política fiscal. Al contrario, en losotros países, donde la parte de la fiscalidadpropia es sensiblemente inferior a la de lastransferencias e impuestos compartidos, ygeneralmente muy inferior también al 30%del total de los recursos, podemos afirmarque el sistema de recursos viene dominadopor las transferencias. En este caso, la fis-calidad propia sirve, en teoría, para financiargastos no obligatorios –competencias fa-cultativas– o ampliar la cobertura de gastospara los cuales las transferencias y los recur-sos de los impuestos compartidos no son sufi-cientes. Sin embargo, cuanto más débil es laparte de la fiscalidad propia sobre el conjuntode los recursos, más difícil es a nivel políticosu uso para aumentar los recursos suplemen-tarios, ya que un aumento significativo de los


14. No tenemos en

cuenta Lituania

puesto que la

clasificación

estadística de los

recursos es errónea:

en 2002, la

fiscalidad propia de


no superaba el 8,4%

del total de los

recursos (G.

Marcou, Les

structures

régionales dans les

pays candidats et

leur compatibilité

avec les fonds

structurels (Europe

centrale et

orientale),

Luxemburgo,

Parlamento europeo

STOA 105 FR, 2002,

Parte B: Fichas por

país).


215

recursos requiere un fuerte aumento de latasa de imposición, a menos que la evoluciónnegativa de las transferencias lo imponga alos gobiernos locales. No obstante, los dere-chos y tasas pagados por los usuarios puedenrepresentar un recurso alternativo a la fiscali-dad, sobre todo a nivel municipal, y suaumento puede tolerarse mejor que el de lafiscalidad. Por último, en los países de Europacentral y oriental, los ingresos patrimoniales(enajenaciones o explotación) pueden con-servar un papel importante, y aumentar la

parte de los recursos propios situados bajo elcontrol de las autoridades locales; sólo se tra-ta de una situación transitoria pero facilitaprecisamente la transición.

b) La fiscalidad local propia

Es posible realizar varias constataciones encuanto a la estructura de la fiscalidad propia.En todos los países, a excepción de Suecia,existe un impuesto sobre la propiedad inmo-biliaria. Este impuesto se considera el más

Gráfico 3 Estructura de los presupuestos locales: fiscalidad propia y transferencias o impuestos compartidos

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

Albania (2005)Alemania

AustriaBélgica

Fed. Bosnia-Herz.Bulgaria (2005)Croacia (2005)

DinamarcaEspañaEstonia

FinlandiaFrancia

GreciaHungríaIrlanda

IslandiaItalia

LetoniaLituania

LuxemburgoMontenegro (2005)

Noruega (2003)Países Bajos

PoloniaPortugal

República ChecaRumanía

Reino UnidoEslovaquia

EsloveniaSuecia

Suiza

Impuestos compartidos + transferencia sobre total de ingresos (%)

Ingresos por impuesto local (=impuestos controlados por el gobier-no local) respecto al total de ingresos (%)

47 %40 %

51 %18 %

36 %14 %

42 %45 %

62 %0 %

58 %10 %

61 %5 %

18 %50 %

55 %27 %

88 %1 %

22 %42 %

23 %57 %

42 %31 %

60 %34 %

46 %26 %

8 %70 %

61 %24 %

73 %15 %

21 %78,30 %35 %

32 %32 %

15 %36 %

43 %57 %

7 %67 %

33,50 %45 %

32 %71 %

3 %55 %

8 %64 %

13 % 38 %14 %

61 %19 %

13 % 57 %22 % 44,35 %

FFuueennttee:: Dexia, 2002, Consejo de Europa, 2003, 2005.


EEUURROOPPAA216

adaptado a la fiscalidad local porque el objetode imposición está localizado, situación co-mún a la mayoría de los países del mundo.Pero el rendimiento de este impuesto estácondicionado por la existencia de un catastro,el cual es inexistente o permanece inacabadoen los países de Europa central y oriental. Lafiscalidad local sobre los hogares general-mente no se basa en un impuesto local sobrela renta; esto acontece únicamente en lospaíses nórdicos y en Suiza, donde el nivel delos gastos locales es el más elevado. Enmuchos países, en cambio, el impuesto sobrela renta es un impuesto compartido cuyo pro-ducto se asigna en parte o enteramente a lospresupuestos locales (Alemania, Austria,Polonia, Hungría, Bulgaria –en su totalidad–,Croacia, Rumania...).

En algunos países, las autoridades localespueden votar un impuesto adicional sobre larenta, que se añade al impuesto de Estado(Suiza) o se basa en el producto local del im-puesto sobre la renta (Croacia). El interés delimpuesto sobre la renta está en que estable-ce un vínculo directo entre el contribuyente ylos servicios de los que es usuario y que sonfinanciados por el impuesto. En Grecia, la fis-calidad local se basa principalmente en tasasque se relacionan al financiamiento de losservicios públicos, y no sobre impuestos pro-piamente dichos. Este mismo caso lo en-contrábamos en Francia con la tasa sobre lavivienda, pero que actualmente se ha con-vertido en un impuesto directo, y con la tasade recogida de basura, que en los últimosaños ha sido usada como variable de ajustepor los municipios (o mancomunidades).

En cambio, menos de la mitad de los paísesde la Unión Europea tienen un impuesto localespecífico sobre las actividades económicas:Alemania, Austria, Chipre, Dinamarca, Espa-ña, Francia, Hungría, Irlanda, Luxemburgo yPortugal. La base imponible es variable. Sinembargo, este impuesto, si tomamos en con-sideración el conjunto de la fiscalidad propia yde los volúmenes presupuestarios, sólo re-presenta un recurso significativo en seis paí-ses: Alemania, España, Francia, Hungría,Irlanda y Luxemburgo. Estos impuestos están

expuestos a decisiones de política económicadestinadas a reducir los costes de las empre-sas. De esta forma, durante los últimos añoslas bases de imposición se redujeron, sobretodo, en Alemania, España y Francia.

Globalmente, se constata una erosióncontinua de la fiscalidad propia dentrodel conjunto de los recursos de los go-biernos locales, en beneficio de los re-cursos controlados por el poder central.Tanto en Francia como en Alemania, se hanreducido las bases del impuesto sobre lasempresas; en Francia este impuesto se limitóal 3,5% del valor añadido (cerca de la mitadde los sujetos pasivos). En los Países Bajos enel 2006, el impuesto local de propiedad de latierra se suprimió para los arrendatarios y selimitó para los propietarios. El resultado fueuna disminución de la autonomía financiera.Suecia e Italia son, en contextos muy diferen-tes, dos excepciones notables a esta tenden-cia general hacia la erosión de la fiscalidadlocal propia, al igual que Eslovaquia desde2005, donde varios impuestos locales nuevoshan sustituido antiguas dotaciones. En Sue-cia, la fiscalidad local propia representa aúnmás del 70% de los recursos de los gobiernoslocales. Italia prosiguió la restauración de lafiscalidad local desde 1992, después de queésta fuera prácticamente suprimida en 1971,en aras de mejorar su redistribución. Enresumen, podemos considerar que en lamayoría de los países prevalece una lógi-ca de garantía de los recursos sobre unalógica de responsabilidad financiera. Losprincipios de repartición de los impuestoscompartidos, en la medida en que son relati-vamente estables o negociados (Alemania,Austria), y que se garantiza la evolución delas dotaciones (del tipo "pacto de estabili-dad"), aseguran una determinada adecuaciónde los recursos a los gastos, aunque condicio-nada por el contexto económico.

c) Las otras fuentes de financiamiento

Entre las alternativas al financiamiento pre-supuestario que se desarrollaron en los últi-mos años para financiar las inversiones,figuran las distintas fórmulas de colaboración

Globalmente, se

constata una

erosión continua de

la fiscalidad propia

dentro del conjunto

de los recursos de

los gobiernos

locales, en

beneficio de los

recursos

controlados por el

poder central



217

público-privada (Public-Private Partnership -PPP), inspiradas en la Iniciativa de Financia-miento Privado (IFP) británica de 1992. Bajoformas jurídicas diversas, muchos países hanadoptado una legislación sobre las PPP desdefinales de los años 90, pero el principio de lasPPP es el mismo: la autoridad pública confía auna empresa o a un consorcio una misiónglobal de concepción, realización, financia-miento y explotación o mantenimiento deuna obra pública. Las PPP amplían las posibi-lidades tradicionalmente ofrecidas por lasconcesiones, pero la verdadera razón deldesarrollo de las PPP es de carácter presu-puestario.

No obstante, el balance es mitigado. Inclusoen el Reino Unido, las PPP no representanmás de un 11% del volumen de la inversiónpública, y este éxito relativo se explica por elhecho de que las condiciones de acceso alcrédito de las autoridades locales eran, hastala Local Government Act de 2003, muy res-trictivas, de tal manera que la IFP represen-taba una posibilidad de acceso a recursossuplementarios.

Si las PPP permiten acelerar el financiamientode algunas operaciones, también introduceninconvenientes desde el punto de vista delfinanciamiento. En efecto, los capitales que elcontratista reúne en el mercado, se obten-drán a unas condiciones menos favorablesque los que se conceden a una autoridadpública. Además, las tasas pagadas por laautoridad pública deben cubrir todos los cos-tes, incluidos los costes financieros, de talmanera que la PPP transforme la deuda engasto corriente, esto no constituye en sí mis-mo una economía. Finalmente las empresasreclaman unos márgenes más elevados ennombre de los riesgos que tendrían que asu-mir, pero es difícil controlar estos márgenes15.En los otros países, la presencia de la PPP enla inversión pública permanece a un nivelbastante bajo, aunque los gobiernos se fijana veces objetivos ambiciosos (por ejemplo enFrancia: un 10% en 2010).

Los límites de este instrumento explicanquizá la reaparición de organismos de fi-

nanciamiento destinados a los gobiernoslocales y creados sobre una base coopera-tiva, sobre el modelo de Komun-Invest,organismo nacido en Suecia en 1986 paraproporcionar financiamiento a los gobier-nos locales16 –similar al antiguo CréditoMunicipal de Bélgica.

II.2. Las competencias

Conviene precisar el estatuto de las diferen-tes categorías de competencias, antes deestudiar los campos de competencias mate-riales (Comité de las Regiones: 2002; Mar-cou: 2007).

II.2.1. Categorías de competencias

En primer lugar, debemos destacar la gene-ralización de la cláusula general de compe-tencia, prevista por el artículo 4.2 de la Cartaeuropea de la autonomía local, al menos anivel del gobierno local de base. Contraria-mente a la idea más extendida, la cláusulageneral de competencia no es un principio dedistribución de competencias sino un princi-pio de libertad; de allí su importancia, aun-que las actividades que autoriza siguensiendo modestas en términos presupuesta-rios. La mayoría de los Estados europeos(miembros del Consejo de Europa) recono-cen actualmente, a través de su Constitucióno legislación, el principio de la cláusula gene-ral de competencia de los municipios. Sinembargo, hay algunas excepciones (ReinoUnido, Portugal y algunos países de Europacentral y oriental), mientras que otros paísesplantean cuestiones de interpretación (Espa-ña e Italia).

La mayoría de las competencias ejercidas porlos gobiernos locales vienen determinadaspor la ley. Es posible destacar una tendenciageneral a la extensión del volumen de lascompetencias locales, a veces bajo forma de"competencias para fines específicos" (segúnla terminología de la Carta de autonomíalocal: art.4), las cuales son ejercidas en nom-bre del Estado y bajo su dirección. Es el caso,en particular, de Alemania, Austria, Italia, laRepública Checa, Hungría y Eslovenia, donde

15. En los informes de la

Comisión de

Cuentas Públicas de

la Cámara baja

(House of

Commons) del

parlamento británico

encontramos

múltiples estudios

que apuntan a la

prudencia respecto

a los beneficios que


pueden obtener del

IPF (por ejemplo HC

567, 16 de julio de

2003; HC 446, 31

de marzo de 2005;

HC 553, 14 de junio

de 2005; HC 694, 3

de mayo de 2006).

16. El Komun-Invest

agrupa actualmente

a 196 municipios y 7

consejos de

condado.


EEUURROOPPAA218

los municipios ejercen funciones administra-tivas que dependen tradicionalmente delEstado. Esta tendencia se enmarca en el sen-tido de la universalidad de la competenciamunicipal, aunque el alcance real de este tipode competencias depende del control real-mente ejercido por el Estado.

En los Estados de la Europa central y oriental,el alcance de las competencias materiales delos gobiernos locales sigue siendo muyamplio, en la medida en que éstas son lasherederas de los antiguos órganos locales delpoder de Estado, a excepción de los paísesdonde en algunos ámbitos se restableció o semantuvo a nivel local, una administración delEstado separada. Las "competencias parafines específicos" dominan por consiguientelas competencias locales (por ejemplo a nivelde las regiones en la República Checa). Eneste caso, encontramos gobiernos localesque desempeñan un papel de agentes delEstado. Los medios disponibles sólo bastan, ya duras penas, para financiar las competen-cias delegadas por el Estado, de forma que laautonomía local prácticamente no puedeejercerse.

Un examen más detallado del régimen decompetencias locales lleva a cuestionarse lapertinencia de las distinciones comúnmenteadmitidas. Efectivamente, las competenciasde base siempre están reguladas por la leycuando se refieren a materias o funcionesque tienen una dimensión nacional; estascompetencias son de carácter obligatorio. Eneste caso, el grado de autonomía de que dis-ponen los gobiernos locales viene determina-do por el alcance de la normativa y su nivelde detalle, que, en casos extremos, puedentransformar a estas competencias en compe-tencias delegadas. Es contra esta situaciónque se originan las reformas en los paísesnórdicos durante los años ochenta, engloba-das bajo la denominación de "municipiolibre", perseguían reducir el peso de la regla-mentación nacional y de las tutelas financie-ras que pesaban sobre los gobiernos locales.En algunos casos, la jurisprudencia vela paraque la normativa respete los derechos deautonomía del gobierno local (Alemania),

censurando las disposiciones que irían másallá de lo que justifican los objetivos de lanormativa, aunque no se trata del caso másgeneralizado (véase infra. III).

II.2.2. Las competencias materiales

Para analizar las competencias efectivamenteejercidas en acuerdo con la aplicación de laley, nos limitaremos a los municipios y a susagrupaciones. Una comparación detalladaentre países europeos evidencia que algunasfunciones son ejercidas por los municipios osus agrupaciones, y cuando procede por sussubdivisiones (caso de las freguesias en Por-tugal). Las principales funciones son: enmateria de urbanismo (planificación, autori-zación de utilización de suelos, mejoramien-to), la atribución de ayudas sociales y lagestión de instituciones sociales destinadas aciertos grupos de población (para las perso-nas mayores en particular), el servicio devías y obras, transportes públicos (en funcióndel tamaño del gobierno local), agua potable(con excepción de Inglaterra), vivienda yhábitat (con excepción de los Países Bajos,Reino Unido, Italia y Suiza), construcción ymantenimiento de los edificios escolares –alos cuales en todos los países europeos seañaden actualmente unas actividades deacompañamiento educativo-, y el desarrolloeconómico, que se traduce en algunas accio-nes, incluso en los países en que no se citaentre las atribuciones legales de los munici-pios. Podemos considerar que éstas son lasfunciones que constituyen el patrimonio co-mún de la competencia municipal en Europa.

Las principales variaciones las encontramosen las competencias en materia de educa-ción, sanidad y protección o ayuda social.Estas competencias son, en general, ejerci-das por los gobiernos locales en los paísesnórdicos sobre la base de la legislaciónnacional (en Dinamarca las regiones admi-nistran desde el 1 de enero de 2007 el con-junto del sistema de salud y el seguro deenfermedad, que en gran medida ya escompetencia de los condados; en Suecia, lagestión de la seguridad social compete alnivel nacional, mientras que los condados

Las principales

variaciones las

encontramos en las

competencias en

materia de

educación, sanidad

y protección o

ayuda social



219

garantizan la gestión de los hospitales y delsistema de cuidados). En Alemania, Francia,Italia y España, los gobiernos locales ejer-cen en estos ámbitos solamente compe-tencias parciales o marginales. Lo mismosucede en el ámbito de la educación: la con-tratación y la gestión del personal son, engeneral, competencia del Estado o los pode-res regionales (Länder alemanes y austria-cos, comunidades autónomas españolas,comunidades en Bélgica –pero no en Italia).No obstante, en los países nórdicos, y tam-bién en gran medida en el Reino Unido,éstas son competencias propias de losmunicipios.

También encontramos situaciones diferentesen cuanto a las competencias en materia depolicía y orden público. En algunos países setrata de competencias importantes tradicio-nalmente en manos de los alcaldes y de lasautoridades locales (Bélgica, Países Bajos,Reino Unido). En cambio, en otros paísesestán prácticamente ausentes de las compe-tencias locales (Alemania, Hungría, Suecia).

En los países de Europa del Este, las solucio-nes varían incluso al interior de un mismopaís. Por ejemplo, en Bulgaria, la gestión delsistema de salud y de los centros escolares,que fueron competencia municipal, pasarona ser competencia del Estado en 2003. En Al-bania, estas funciones están financiadas des-de 2003 por el presupuesto del Estado,mientras que son los municipios los queadministran el pago de los salarios. En Hun-gría, Lituania, Polonia y Rumania la adminis-tración de los establecimientos y del personaleducativo está descentralizada. En cambio,en Estonia, Letonia, República Checa, Eslova-quia y Eslovenia estas funciones se compar-ten entre los gobiernos locales y el Estado, elcual conserva la competencia de la gestióndel personal.

En varios países se observa una tendencia ala centralización en ciertos ámbitos de com-petencias: educación (en el Reino Unido),salud (en Noruega) y seguridad pública (enBélgica y Países Bajos), mientras que enotros, los municipios se implican cada vez

más en el sector educativo y la seguridadpública, de los que anteriormente no erantitulares de competencias administrativas.A la vez, en otros países las competenciaslocales se han visto reducidas tras la intro-ducción de reformas en la gestión con mar-cada inclinación hacia el sector privado(Reino Unido, Países Bajos y Suecia).

II.3. Las capacidades administrativas

Las capacidades administrativas dependendel personal y de los métodos de gestión,que a lo largo de los últimos años han sufridoimportantes evoluciones.

II.3.1. El personal

Existen diferencias considerables en cuantoal personal empleado por los gobiernoslocales. Como es previsible, estas dife-rencias se relacionan con las competencias.Los países donde los gobiernos locales, y losmunicipios en particular, administran losservicios públicos básicos y sus funciona-rios, emplean el mayor número de personal.Tal es el caso de los países nórdicos, del Rei-no Unido y Suiza, donde el personal emple-ado por los gobiernos locales representa entorno al 80% del conjunto de los funciona-rios públicos (63% solamente en Noruega).Se trata, en su mayoría, de empleados delsector de la educación y de la sanidad. Losgobiernos locales de Europa del Este, a pe-sar de la extensión de sus competencias,emplean un número de personal menos ele-vado (en torno al 40%) a excepción de Hun-gría (69%) y Eslovaquia (90%) (CNFPT:2005; Pollitt, Boukaert: 2004).

En cambio, la estructura del Estado apenastiene incidencia. Es en los Estados unitariosen particular, donde se encuentra proporcio-nalmente el mayor número de empleados delos gobiernos locales. Aparte de los casosprecedentes, las situaciones son más biencomparables: 28% en Alemania, 31% enFrancia, 24% en España, 34% en Bélgica,19% en Italia y 18% en Portugal. Por su par-te, los Estados federales o autonómicos sedistinguen por el número reducido de efecti-

También

encontramos

situaciones

diferentes en

cuanto a las

competencias en

materia de policía y

orden público. En

algunos países se

trata de

competencias

importantes

tradicionalmente

en manos de los

alcaldes y de las

autoridades locales


EEUURROOPPAA220

vos empleados por el gobierno central y nopor el elevado número de empleados de losgobiernos locales, ya que es en el nivel re-gional donde se concentra el mayor númerode empleados17. A la vez, podemos compro-bar que en algunos países, el reducido núme-ro de empleados de gobiernos locales, es unespejo de las escasas competencias de quedisponen (Grecia e Irlanda).

A lo largo de los últimos años, las autoridadeslocales en muchos países se han visto obli-gadas a reducir su personal por razones pre-supuestarias y por la externalización denumerosas actividades, respondiendo a lasestrategias inspiradas en la "Nueva GestiónPública", destinadas a mejorar sus resultados.

El estatuto del empleado público es tambiénun elemento importante de la calidad del ser-vicio civil o la función pública local: debeasegurar una contratación basada sobre cri-terios de mérito y proteger la neutralidad delservicio público. Asimismo, también debepermitir la movilidad de los empleados entrelos gobiernos locales, para facilitar que lospequeños y medianos puedan atraer emplea-dos de nivel elevado. Son múltiples lasmodalidades existentes para lograr estosobjetivos, pero pueden quedar frustradoscuando el régimen es inadecuado.

Dentro del régimen del empleado de losgobiernos locales, como en el régimen gene-ral del empleado público, distinguimos dostipos de régimen:

• Un régimen de carrera, de derecho públi-co, caracterizado esencialmente por elnombramiento y la garantía del empleo.

• Un régimen contractual, vinculado alderecho privado, en base a un contrato ysin implicar garantía de empleo.

Pero los regímenes que existen en los paíseseuropeos son mucho más diversos e impli-can, a menudo, la coexistencia de regímenesdiferentes. Del mismo modo, algunas situa-ciones son engañosas, y régimen de derechopúblico y régimen de carrera no siempre se

corresponden. Por ejemplo, en los Países Ba-jos prevalece un régimen contractual en elmarco de un estatus de derecho público,mientras que los empleados públicos de losgobiernos locales de Italia y República Checatienen acceso a un sistema de carrera graciasa una serie de acuerdos colectivos.

Los regímenes del empleado público de losgobiernos locales han evolucionado hacia unaflexibilización de las condiciones de empleo yla introducción de mecanismos de incentivospor remuneración, inspirados en el principiode la "Nueva Gestión Pública", pero siguen di-ferenciándose en función de las tradicionesnacionales específicas. Mientras que algunospaíses se han orientado más claramente ha-cia el "régimen contractual", a veces muchoantes de la difusión de estas doctrinas, otroshan mantenido la primacía del régimen decarrera. No obstante, en numerosos casosencontramos un tipo "híbrido", que mezclaelementos de los dos modelos.

Entre los países que han ido lo más lejos posi-ble en la equiparación de los empleados degobiernos locales con los del sector privado,sobre la base del derecho del trabajo, encon-tramos al Reino Unido (donde no es tradicio-nal la distinción jurídica entre sector público ysector privado desde el punto de vista delempleo), así como un grupo de países quehan abandonado prácticamente sus antiguosregímenes de carrera y han introducido unrégimen contractual: Suecia (1974), Dina-marca (1969) e Italia (1993). A pesar de es-tos casos, en la mayoría de los países se haintroducido parcialmente el régimen de em-pleo contractual manteniendo al mismo tiem-po un régimen de carrera para las funcionesde dirección. Este tipo de sistemas "mixtos",con un fuerte componente del régimen decarrera, se encuentra, en particular, en Ale-mania, Finlandia y Suiza. En Alemania, éstees el régimen que caracteriza desde hacetiempo a los gobiernos locales; la mayor partedel personal está empleado bajo el régimencontractual, aunque es necesario precisar quelos dos sistemas han acabado por convergir(después de quince años bajo contrato, losempleados pasan a ser funcionarios).

Entre los países

que han ido lo más

lejos posible en la

equiparación de los

empleados de

gobiernos locales

con los del sector

privado, sobre la

base del derecho

del trabajo,

encontramos al

Reino Unido, así

como un grupo de

países que han

abandonado

prácticamente sus

antiguos

regímenes de

carrera y han

introducido un

régimen

contractual:

Suecia, Dinamarca

e Italia


17. Pollitt, Bouckaert

(2004), p. 44 y

siguientes.


221

En los regímenes postcomunistas de Europacentral y oriental, la construcción de las es-tructuras y del régimen de empleo de losgobiernos locales ha tenido una evoluciónfluctuante en los años 90. Tras distintos cam-bios, cada país se orientó en función de sustradiciones nacionales específicas, de lasreacciones generadas por la transformaciónpostcomunista, del interés manifestado porla formación de personal competente, de laprevención de la corrupción y también, en lospaíses que se preparaban para la adhesión ala Comunidad Europea, del proceso de ad-hesión en sí mismo. La combinación de esteconjunto de factores ha generado resultadosdiferentes según los países: regímenes másbien contractuales, en Bulgaria, Polonia y Es-lovaquia en particular, mientras que el ré-gimen de carrera prevalece en Hungría,Letonia, Lituania, Rumanía y Eslovenia.

Globalmente predomina el régimen de carrerade derecho público. La aplicación del derecholaboral a los empleados públicos supone un ré-gimen de acuerdos colectivos rigurosos, queno puede existir sin potentes asociaciones degobiernos locales y sindicatos representativosfuertes, que sólo encontramos en un númeroreducido de países. La coexistencia de dos re-

gímenes no debe equivocarnos. Cuando dichacoexistencia se encuentra, el régimen de ca-rrera de derecho público se aplica a los car-gos directivos, aunque también encontramosagentes bajo contrato ocupando tales posicio-nes, y conserva, por consiguiente, un lugardeterminante en el sistema de gestión del per-sonal y en las relaciones de estos cuadros conel personal político. A la vez, en numerosospaíses, es la mayor parte del personal que es-tá sujeto al régimen de carrera de derecho pú-blico. Estas observaciones pueden resumirseen el cuadro n° 2 en función de la característi-ca principal del régimen de personal laboral.

La principal crítica dirigida a las adminis-traciones públicas basadas en el régimen decarrera es la falta de reconocimiento de losbuenos resultados en el sistema de remu-neración, y que el progreso esté muy vincu-lado a la antigüedad. El paso de un régimende carrera a un régimen contractual vienemotivado por la voluntad de introducir ele-mentos de competición interna y un régimende remuneración que incentive al trabajador.Encontramos los regímenes con mayores in-centivos en el Reino Unido, Suecia e Italia,aunque se constata una evolución general detodos los regímenes en esta dirección.

Régimen de carrera de derecho público Régimen de carrera de derecho Régimen de contratación de o derecho privado para los cargos directivos público de aplicación general derecho privado o de derecho público

BulgariaDinamarcaEx República yugoslava de MacedoniaNoruegaPaíses BajosPoloniaReino UnidoEslovaquiaSuecia

BélgicaChipreEspañaFranciaGreciaHungríaIrlandaLetoniaLituaniaLuxemburgoMaltaMontenegroPortugalRumaníaEslovenia

AlbaniaAlemaniaAustriaBosnia y HerzegoviniaCroaciaEstoniaFinlandiaItaliaRepública ChecaSerbiaSuiza

Cuadro 2 Tipología de los países europeos según el régimen de personal de los gobiernos locales

La principal crítica

dirigida a las

Administraciones

públicas basadas

en el régimen de

carrera es la falta

de reconocimiento

de los buenos

resultados en el

sistema de

remuneración, y

que el progreso

esté muy vinculado

a la antigüedad


EEUURROOPPAA222

En los países donde el régimen de empleopermanece dominado por el régimen decarrera de derecho público, la evoluciónhacia mecanismos de progreso y remune-ración más flexibles ha sido más lenta ymenos pronunciada, pero actualmenteencontramos claramente esta evolucióntambién en Alemania y Francia.

II.3.2. Las reformas de la gestión

Desde principios de los años 80, el pro-ceso de modernización se inspira en losconceptos de la Nueva Gestión Pública(NGP), aunque esta tendencia parecehaber entrado ya en una etapa de agota-miento (Pollitt, Bouckaert: 2004; Kers-ting, Vetter: 2003).

La idea central de la NGP se fundaba en lasuperación de la rigidez e ineficacia atri-buida a la Administración pública (“dejarque los gestores gestionen”) y la sustitu-ción del control jerárquico por una gestiónbasada en indicadores y el seguimiento.

En el Reino Unido, a partir de 1979, lasreformas impusieron a las autoridadeslocales que en su organización separaranlas funciones de comprador y proveedor, yabriesen sus servicios a la competenciade proveedores externos (competitivetendering). Estos principios se revisaronparcialmente a partir del año 2000 con elnuevo programa conocido como “auto-ridades mejor valor” (best value autho-rities), haciendo mayor hincapié en lasprestaciones que en los costes. La sepa-ración de las funciones de comprador yproveedor se introdujo también en los go-biernos locales de Suecia. En Alemania,esta evolución quedó manifiesta con el“nuevo modelo de dirección” (NeuesSteuerungsmodell), que ponía en entredi-cho la primacía tradicional de la legalidady el control jerárquico. En Francia, laselecciones de 1983 permitieron la elec-ción de alcaldes que introdujeron unanueva concepción en la gestión municipal,asimilando el municipio a la empresa. Laselecciones municipales siguientes se ca-

racterizaron por la pérdida de atracciónde ese modelo, pero no por las técnicasmodernas de gestión. Hoy se discute laextensión a los presupuestos locales delos principios de la reforma del presu-puesto del Estado (ley orgánica sobre lasleyes presupuestarias de 2001: gestiónpor programa dirigida hacia resultados).

En los países de Europa central y oriental,la creación de las nuevas estructuras ad-ministrativas apeló en primer lugar al mo-delo tradicional, mientras que el modelode gestión moderno fue penetrando máslentamente.

En el debate sobre la modernización del sec-tor público, se promovieron las privatizacio-nes y el mercado bajo dos conceptos.

En primer lugar, se defendió la privati-zación como un medio para reducir elpeso de las funciones centrales del "Es-tado de bienestar” (welfare state) per-mitiendo que las fuerzas del mercadotomaran el relevo. Desde los años 80, eltema del "Estado modesto" (lean state,schlanker Staat) se difundió, tanto a nivelnacional como internacional.

Pero por otra parte, se impulsó el mer-cado para el suministro de los servicioscon la idea que las autoridades públicasse limitaran a una función organizadora(enabling function), mientras que la eje-cución de estas funciones sería confiadapor contrato a empresas privadas sobreuna base competitiva. La Comisión Euro-pea defendió este enfoque con el fin depromover el "mercado único".

Es quizá en el Reino Unido y en Suecia queestas doctrinas han tenido mayor impacto,ya que en estos países el monopolio del sec-tor público estaba más extendido. Sinembargo en Suecia, sólo se externalizó el15% de los servicios municipales aproxima-damente. En los países de Europa central yoriental donde, bajo el régimen comunista,el Estado o los organismos públicos presta-ban el conjunto de los servicios sociales, la


La idea central

de la NGP

se fundaba

en la superación

de la rigidez

e ineficacia

atribuida a la

Administración

pública (“dejar

que los gestores

gestionen”)

y la sustitución

del control

jerárquico

por una gestión

basada

en indicadores

y el seguimiento


223

extensión y las modalidades de gestión deestos servicios han sufrido cambios funda-mentales, con una intervención cada vez másimportante del sector privado. En cambio, enAlemania, tradicionalmente la mayoría de losservicios sociales están garantizados por or-ganismos privados sin ánimo de lucro (freieWohlfahrtsverbände), y los gobiernos loca-les se concentran en las funciones de orga-nización y control. En resumen, podemosafirmar que las repercusiones de la NGP hansido bastante limitadas, y sólo han conduci-do a una diversificación de los "proveedo-res". En países, como Francia o España,donde desde hacía tiempo era habitual dele-gar al sector privado la explotación de losservicios públicos locales, este discurso re-sultó poco pertinente, aunque más reciente-mente se crearon nuevos instrumentos parafacilitar el recurso al sector privado. No obs-tante, el imperativo de mejora de resultadosha ido avanzando, tanto a través de lasintervenciones del Estado (en Francia lasreformas de las nomenclaturas contables)como por las iniciativas de los mismosgobiernos locales.

Finalmente, el derecho comunitario ejerceuna influencia determinante sobre la evolu-ción de los modelos de gestión de los servi-cios públicos. En efecto, todos los serviciosque son “de interés económico general” –se-gún el artículo 86.2. del tratado de la Comu-nidad Europea- están sometidos a las reglasde libre competencia, salvo que éstas obsta-culicen su ejercicio en condiciones que seancompatibles con la viabilidad de la empresa.Según la Corte de Justicia, si un gobiernolocal quiere confiar la explotación de un ser-vicio público a una empresa, se debe proce-der a una licitación, aún cuando el municipiohaya creado una empresa local para ase-gurar ese servicio. Salvo que se puedademostrar que el municipio ejerce sobre esaempresa un control similar al que realiza so-bre uno de sus servicios administrativos.Para la Corte de Justicia, es suficiente quedicha empresa cuente con accionarios exte-riores, aún minoritarios, para que la condi-ción anterior no pueda ser aplicada. De estoresulta que la apertura al mercado, tal como

es interpretado por la Corte de Justicia, limitala libertad de los gobiernos locales de elegirlibremente el modo de gestión de los servi-cios públicos bajo su competencia, principioque es considerado como uno de los funda-mentos de la autonomía local en muchos paí-ses (Alemania, Francia, España), aunque enotros la libertad de las autoridades locales eneste campo se vea reducida en nombre de laapertura al mercado (en particular el ReinoUnido e Italia). En este sentido, el nuevoreglamento 1370/2007 del 23 de octubre2007 sobre los servicios de transporte de via-jeros por ferrocarriles y carreteras ponetérmino a la excepción a la apertura a la com-petencia que se había mantenido en el regla-mento anterior para transportes urbanos yregionales. Sin embargo, las autoridadeslocales competentes conservan la posibilidadde explotar directamente los servicios detransportes de viajeros o de realizarlo a tra-vés de una entidad distinta sobre la cual ejer-cen un control similar al que tienen sobre unode sus servicios administrativos, y a la cualpueden atribuir directamente el contrato deservicio público. Los sistemas de transportesurbanos de numerosas grandes ciudadeseuropeas deberán ser examinados cuando elreglamento entre en vigor (3 de diciembre2009). La libertad de decisión de las autori-dades locales sobre las modalidades de ges-tión se verá limitada. Por el contrario, lamayoría de los servicios de interés generaldeberían quedar fuera del campo de aplica-ción de la directiva “servicios” del 12 de di-ciembre de 200618.


El tema es abordado a través de las dife-rencias en relación al sistema político local,los controles, el impacto de la descentra-lización en la política nacional y el papel delas asociaciones de electos locales o de go-biernos locales.

III.1. El sistema político local

En todos los países del Consejo de Europa,los consejos municipales, o en términos ge-nerales, los gobiernos locales de base, son

18. Rodrigues, St.

(2007), Les services

publics locaux face

au droit

communautaire. Les

exigences du

marché intérieur,

p.113.

El derecho

comunitario ejerce

una influencia

determinante sobre

la evolución de los

modelos de gestión

de los servicios

públicos


EEUURROOPPAA224

electos por sufragio universal directo, libre ysecreto. Basta con mirar atrás para evaluar laimportancia de esta conquista. En cuanto alos gobiernos locales de nivel intermedio, lasituación es diferente: en algunos casos, seha optado por el sufragio indirecto para man-tener los lazos entre las funciones del nivelintermedio y las competencias municipales,evitar así la emergencia de nuevas legitimi-dades que compitan con los municipios yproteger la autonomía de éstos (por ejem-plo: las diputaciones provinciales en España,las autoridades regionales en Irlanda, losconsejos regionales en Finlandia o los conse-jos regionales en Rumania). En España seconsidera que las diputaciones provincialesforman parte del nivel local y están al serviciode los municipios. En Noruega y en Hungría,por el contrario, se ha renunciado al sufragioindirecto para los consejos de departamento.

La evolución más significativa la encon-tramos en los ejecutivos de los gobiernoslocales de base: una cierta personali-zación del poder del ejecutivo y de suelección por sufragio directo (Bäck, Hea-nelt, Magnier: 2006; Szücs, Strömberg:2006). Esto se observa principalmente enAlemania, Italia y el Reino Unido. En Alema-nia, la antigua diversidad de las institucionesmunicipales ha dado paso a un modelo único,caracterizado a grandes rasgos por la elec-ción del alcalde por sufragio universal directoy la posibilidad de revocarlo. Italia introdujola elección directa de los alcaldes, de los Pre-sidentes de provincia y finalmente de losPresidentes de región. En el Reino Unido,después de haber introducido la elección delalcalde de Londres por sufragio directo, la leyprevé la posibilidad de que las ciudadesadopten un modelo similar con dos variantes.En Europa central y oriental, se elige a losalcaldes por sufragio directo a excepción delos Estados bálticos, Polonia, República Che-ca y Croacia. Esta cuestión está siendo objetode discusión en Bélgica y los Países Bajos. Eneste último país, en el 2005 fracasó una pro-puesta de revisión de la Constitución orienta-da a permitir la elección del alcalde, que esnombrado por el poder central, a propuestadel Consejo Municipal, propuesta que podría

ser sometida a consulta ciudadana. En Bélgi-ca y Luxemburgo el alcalde también es nom-brado, pero, como en los Países Bajos, en elmarco de un ejecutivo colegial cuyos miem-bros son elegidos por el consejo.

En el Reino Unido, a partir de la Local Govern-ment Act del año 2000, las autoridades loca-les deben abandonar el sistema tradicional deejercicio de las funciones ejecutivas a travésde comisiones del propio consejo; deben dife-renciar las funciones ejecutivas y no ejecuti-vas y, en algunas circunstancias, someter areferéndum un proyecto de constitución localque contemple la elección directa del alcalde.Sin embargo, esta reforma no ha recibido elapoyo esperado. Entre las 386 autoridadeslocales susceptibles de tener un alcalde elec-to, sólo se celebró un referéndum en 31 go-biernos locales (a finales de 2006), de lascuales sólo 12 fueron favorables a la eleccióndirecta del alcalde. Se debe destacar tambiénque dentro de las reformas se prevé referén-dum de iniciativa popular para la creación delcargo de alcalde, si se presenta una peticiónfirmada por el 5% de los electores. Un as-pecto menos conocido de esta reforma, peroquizá de mayor alcance a largo plazo, es la di-ferenciación de las funciones ejecutivas y noejecutivas, que debe permitir la revalorizacióndel papel de orientación política y de controlde los consejos locales en relación a los órga-nos ejecutivos. El Libro Blanco de octubre de2006 ha relanzado la reforma institucional enaras de fortalecer el liderazgo político dentrode los gobiernos locales. La ley del 30 de oc-tubre permite introducir la elección de losconsejos enteros e impone a los distritos ele-gir entre dos fórmulas de organización delejecutivo local: un líder elegido por el consejoo un alcalde elegido directamente por los ciu-dadanos, que nombra después los miembrosde su gabinete dentro de los concejales.

Se puede hacer también un paralelo con lareforma neerlandesa conocida como de la"dualización" (dualisering). Esta reforma, in-troducida con las leyes del 7 de marzo de2002 sobre los municipios y del 16 de enerosobre las provincias (modificando la ley del 10de septiembre de 1992), separa las funciones


Se debe destacar

también que dentro

de las reformas se

prevé referéndum

de iniciativa

popular para la

creación del cargo

de alcalde, si se

presenta una

petición firmada

por el 5% de los

electores


225

del ejecutivo de la asamblea. En adelante, losmagistrados adjuntos al alcalde [échevins](los diputados en la provincia) no pueden sermiembros del consejo; el órgano ejecutivoconcentra prácticamente la totalidad de lospoderes administrativos. En contrapartida, sequiso reforzar el papel de dirección política yde control de la asamblea. Se observará queel desfase entre la duración de los mandatoscontribuye también a la dualización: 4 añospara el consejo y los concejales, 6 años parael alcalde (el Comisario de la reina).

Detrás de estas evoluciones y reformas,que parecen muy diferentes en su es-píritu, se plantea en realidad la mismaproblemática: la restauración o el for-talecimiento del liderazgo político de losgobiernos locales y, sobre todo, del nivelmunicipal. Por supuesto esta cuestión no seha planteado en aquellos países, como Fran-cia o los Länder del sur en Alemania, dondeexiste desde hace tiempo la tradición de unalcalde fuerte. Se observará que todos lospaíses que hemos citado de Europa del Oestehan contado tradicionalmente con un ejecuti-vo local colegiado, o incluso no han tenidoningún órgano ejecutivo distinto del consejo.En Europa del Este, la aspiración a la demo-cracia impuso la elección directa del alcaldeen la mayoría de los países, aunque estacuestión recibe un tratamiento diferente encada Estado. En la mayoría de los casos, laelección directa del alcalde se considera la fór-mula que mejor garantiza la responsabilidadpolítica, en la medida en que el mandato delalcalde es renovable. Pero en los Países Bajos,y probablemente en el Reino Unido, se buscaeste mismo liderazgo político a través del for-talecimiento del papel político del consejo. Es-te mismo enfoque constituía el trasfondo delas reformas llamadas del "municipio libre"que tuvieron lugar en los países nórdicos enlos años 80, que dio a los consejos munici-pales la libertad de decidir sobre la organiza-ción interna del municipio. Mientras queanteriormente estaban determinadas por laley, la reforma (véase, en particular, la leysueca de 1991 sobre la administración local)permitió al consejo elegir su propia organiza-ción y fortalecer el papel de dirección del con-

sejo ejecutivo sobre los distintos sectores es-pecializados.

Por lo que se refiere a las asambleas lo-cales, las evoluciones son menos claras,aunque destaca una determinada "parla-mentarización", caracterizada por el re-fuerzo de los derechos de los concejalesy la posibilidad de cuestionar la respon-sabilidad política del ejecutivo. Esta evo-lución se observa especialmente en España, yse acompaña de la transferencia de funcionesdel consejo al alcalde, en aras de reforzar lacapacidad de acción del ejecutivo, en particu-lar en las ciudades más importantes (leyes de1999 y de 2003). La posibilidad de cuestionarla responsabilidad del alcalde puede ir, enalgunos países, hasta un procedimiento derevocatoria por parte de los ciudadanos (en lamayoría de los Länder alemanes y en algunospaíses de Europa central, como Polonia, don-de ya se han dado varios casos). De maneramás general, se observa la oficialización delos grupos políticos en las asambleas localesde los gobiernos locales de mayor tamaño, y,en algunos casos, como en Francia, la ley lesreconoce algunos derechos. Esta tendenciacorresponde a una determinada oficializacióndel papel de los partidos políticos en el funcio-namiento de las instituciones locales.

El aumento de las responsabilidades de los go-biernos locales no podía permanecer sin con-secuencias sobre el estatuto de los cargoselectos (Guérin-Lavignotte, Kerrouche: 2006).En todos los países se destaca una ten-dencia neta a la profesionalización delestatuto de los ejecutivos locales, y a unfortalecimiento de las garantías profe-sionales necesarias para el ejercicio desu mandato. La tendencia a la profesionali-zación se traduce en la transformación de lasindemnizaciones en remuneraciones reales,implicando derechos a la seguridad social y alas pensiones y, correlativamente, se tiende aevitar el cúmulo de las funciones ejecutivas.En Europa del Este la antigua asimilación delos ejecutivos locales a funcionarios se justifi-ca ahora en el nuevo contexto institucional.En Alemania, el alcalde a tiempo completo esasimilado a un funcionario durante el período

El aumento de las

responsabilidades

de los gobiernos

locales no podía

permanecer

sin consecuencias

sobre el estatuto

de los cargos

electos


EEUURROOPPAA226

en el que dura su mandato; en la mayoría delos otros países, la asimilación es parcial.

En cambio, la situación del resto de losconcejales, miembros de las asambleasdeliberativas, es en general menos sa-tisfactoria. El régimen de las autoriza-ciones de ausencia, de vacaciones eindemnizaciones por pérdida de ingresos,necesario para el ejercicio del mandato,no constituye una protección suficiente.La formación de los electos no está bienorganizada. Además, el régimen de la ile-gibilidad e incompatibilidad, para prevenirdel uso abusivo de algunas funciones y delos conflictos de intereses, es insuficienteen numerosos países.

A pesar de las distintas reformas, sedebe destacar la reducción de la parti-cipación en las elecciones locales, o suestabilización en un nivel relativamen-te bajo de participación. Esta constata-ción es signo de cierta desafección hacia lapolítica, más que hacia los gobiernos loca-les propiamente dichos. En los países deEuropa del Este, en las elecciones localesse da un nivel de participación bastantemás bajo que en las elecciones nacionales,lo cual se traduce en el sentimiento difusode que los gobiernos locales tienen pocasresponsabilidades. Cuatro países escapana esta tendencia: Hungría, Irlanda, ReinoUnido (a partir de una tasa de participaciónmuy baja) y Suiza, mientras que en Espa-ña la evolución es incierta.


Estas evoluciones se acompañan de unnotable desarrollo de las formas de partici-pación institucional de los ciudadanos enlas decisiones de los gobiernos locales. Laforma más visible de participación ciuda-dana es el referéndum, en particular bajola forma de referéndum de iniciativa popu-lar, previsto por la ley de manera creciente.Su utilización parece sin embargo más bienexcepcional, excepto en los países dondese trata de una institución tradicional,como Suiza y Alemania (en menor grado).

A la vez, debemos destacar la impor-tancia creciente de las entidades infra-municipales, que permiten garantizar larepresentación y participación de losciudadanos en el nivel más cercano a suresidencia. Estas entidades existen princi-palmente en los países que tienen municipiosde gran tamaño. Son tradicionales en Bulga-ria y en Portugal, y su papel tiende a aumen-tar, lo que suscita críticas desde el punto devista de la gestión municipal. En los paísesdonde se han realizado reformas territorialestambién encontramos este tipo de institu-ciones pero sin función administrativa; setrata más bien de mantener una representa-ción que dé mayor legitimidad (las parro-quias en Inglaterra y las communities en elPaís de Gales, los pueblos en Polonia, Grecia,Lituania). En España encontramos una insti-tución similar en las instituciones de vecin-dad. En los países nórdicos, por su parte, sedelegan funciones de gestión a las institucio-nes inframunicipales, a las cuales correspon-den formas de participación ciudadana sobreuna base sectorial. En otros países se insti-tuyeron consejos de barrio en representaciónde los habitantes; son obligatorios en Franciaen las ciudades de más de 80.000 habi-tantes y facultativos en las ciudades menosimportantes. En Italia los consejos de barrioconocieron una cierta popularidad en losaños 70, pero declinaron ulteriormente.

A través de temas sectoriales se han reali-zado a menudo progresos importantes enla participación ciudadana, por ejemplo: encuestiones de urbanismo, de protección delmedio ambiente y de calidad de vida, apo-yándose en ocasiones sobre instrumentosinternacionales que los gobiernos locales hanutilizado como medios de sensibilización y demovilización (el convenio de Aarhus19, y másrecientemente, el estudio de impacto medio-ambiental de los proyectos y programas, trasla Directiva comunitaria de 2001). Es muydifícil hacer una valoración del alcance real detodos estos procedimientos, desde el puntode vista de la eficacia de la participación ciu-dadana. No obstante, podemos afirmar quelos procedimientos que son sancionados deilegalidad por no haber respetado los proce-


Debemos destacar

la importancia

creciente de las

entidades

inframunicipales,

que permiten

garantizar la

representación y

participación de los

ciudadanos en el

nivel más cercano

a su residencia

19. Convención

d’Aahrus sobre el

acceso a la

información, la

participación pública

en el proceso de

decisión y el acceso

a la justicia en

materia de medio

ambiente, firmada el

25 de junio de 1998

por 39 Estados

europeos en

Dinamarca, ndt


227

dimientos de consulta para la toma dedecisiones, tienen gran impacto y contri-buyen a sensibilizar a los ciudadanos sobrelas posibilidades reales de intervención deque disponen.

A la vez, es importante destacar los progre-sos realizados en relación al derecho a lainformación de la ciudadanía, que no se limi-ta a la publicación de las decisiones de lasautoridades locales. Consiste también en elderecho a acceder a los documentos admi-nistrativos, condición indispensable de latransparencia. Europa debe actualmente aSuecia el reconocimiento general de esteprincipio y aunque, en general, su aplicaciónno tiene el carácter sistemático que tiene enSuecia, puede permitir a los ciudadanos, asus asociaciones y a la prensa, acceder a unainformación más completa sobre la acción dela administración, condición de una participa-ción y de un control efectivos por parte de lasociedad. Durante estos últimos años variospaíses de Europa central y oriental se handotado de una legislación sobre el acceso alos documentos administrativos (en últimolugar la República Checa y Eslovaquia); enEuropa del Oeste, el Reino Unido acaba dedotarse también de una ley sobre el acceso ala información (Freedom of Information Act).

Todos los países europeos se orientan haciaun desarrollo de la administración electróni-ca. Esta evolución no está limitada a la admi-nistración local y presenta diferentesaspectos20. El más importante es la simplifi-cación de los procedimientos administrativos.Las licitaciones por Internet muestran lapotencialidad de las nuevas tecnologías. Sinembargo, las exigencias de seguridad infor-mática y de protección de los datos persona-les frenan su expansión para la emisión deactos administrativos (por ejemplo: ediciónautomatizada de certificados, pero no deresoluciones). En lo que se refiere a la demo-cracia local propiamente dicha, Internet mul-tiplica las fuentes de información a las quepuede acceder el ciudadano, pero no garanti-za que disponga de las informaciones nece-sarias para analizar la calidad de la gestión ode las políticas. Para ello se necesitaría que la

información accesible al público esté mejorreglamentada, como es el caso en el ReinoUnido con los indicadores de resultados, perode esto se deriva un refuerzo del control delgobierno central.

En algunos países encontramos todavíarestricciones al derecho de sufragio, activoo pasivo, de una parte de la población (Le-tonia, Estonia, Lituania, para los ciudada-nos rusófonos), difícilmente compatiblescon la Convención Europea de los DerechosHumanos. Otros países, al contrario, am-plían el derecho de sufragio a los resi-dentes extranjeros (no residentes de laComunidad Europea) bajo algunas condi-ciones (Países Bajos y Suecia).

III.3. Los controles

El Estado es quien realiza normalmente loscontroles sobre los gobiernos locales, pero enlos Estados federales son normalmente lasentidades federadas las que los realizan, y enlas autonomías regionales, se transfieren deforma parcial a las regiones.

En cuanto a los controles administrativos,existe una tendencia general a limitarlos aun control de legalidad, al menos en rela-ción a las competencias propias (o compe-tencias de base), y a atribuir este control atribunales. Esta evolución es favorable a laautonomía local, pero si observamos másde cerca, podemos constatar que, en lamayoría de los Estados, la autoridad admi-nistrativa dispone del poder de censurarlos actos controvertidos e inclusive de sus-penderlos al presentarlo al juez; sólo des-pués el gobierno local puede acudir al juezpara apelar el acto de control. Son pocoslos países que reducen el poder de la auto-ridad de control: Francia, España, o Hun-gría, donde las resoluciones del gobiernolocal siguen aplicándose hasta la decisióndel juez –bajo reserva de algunas excep-ciones. No obstante, en Italia, la revisiónconstitucional de 2001 condujo a la totalsupresión del control de legalidad queanteriormente se efectuaba a nivel regio-nal (pero no por la región). Sin embargo,

20. Chatillon, G., Du

Marais, B. (dir.)

(2003),

L’administration

électronique au

service des citoyens,

Bruxelles, Bruylant.

Es importante

destacar los

progresos

realizados en

relación al derecho

a la información de

la ciudadanía, que

no se limita a la

publicación de las

decisiones de las

autoridades locales


EEUURROOPPAA228

subsiste un poder de sustitución que elgobierno puede ejercer en los casos enque se cuestionen, en particular, los com-promisos internacionales y comunitariosde Italia. Existe también la posibilidad deque el gobierno nacional nombre un "Co-misario extraordinario" para responsabi-lizarse de la resolución de un problema,asumiendo el lugar de un gobierno localcuando éste se ha mostrado incapaz deresolverlo. Este procedimiento se utilizópara solucionar problemas relacionadoscon el agua y los residuos en algunas ciu-dades del sur.

Por último, los poderes regionales tambiénpueden efectuar algunos controles: tal esel caso en materia de urbanismo y orde-nación del territorio, donde los poderesregionales, tanto en Italia como en Es-paña, disponen de un poder de aprobaciónprevio a los planes comunales, o puedensupeditar su aprobación a algunas modi-ficaciones.

En algunos países, el poder de revoca-ción o disolución de los órganos localespor la autoridad superior no queda bienenmarcada por la ley, dando lugar, enocasiones, a abusos. Estos casos estánen retroceso bajo la influencia del Con-sejo de Europa y del control de la aplica-ción de la Carta europea de la autono-mía local.

Los controles sobre la gestión financierapueden afectar a la autonomía local. Mien-tras que los controles tradicionales deregularidad tienden a retroceder (aunqueen algunos países sería necesario reforzar-los), el desarrollo de las nuevas técnicas degestión, fundadas en la responsabilidad delos empleados públicos y el control de losresultados, puede traducirse en un incre-mento de los controles, cuya sensibilidaddepende de la precisión con que fuerondefinidos los objetivos y los indicadores deresultados. Cuando es la autoridad supe-rior quien introduce estos controles, puedeafectar la autonomía local aduciendo unamejora de la eficacia.

El Reino Unido (Inglaterra) es un ejemplode esto. En los últimos años se fortalecie-ron los controles sobre las autoridades lo-cales, tanto directamente, a través de loscontroles de la Comisión de auditoría de laadministración local –que a su vez puederecurrir a las cortes de justicia– o indirec-tamente, a través de procedimientosorientados a promover la mejora de la ges-tión pública (Best Value Inspection, convocación de controlar todos los servicios).La mejora de sus resultados permite a lasautoridades locales, cualificadas de "bestvalue authorities" e incluidas en la LocalGovernment Act de 1999, obtener una ma-yor libertad de acción, sobre todo en el usode las dotaciones presupuestarias que re-ciben. Los indicadores de resultados (BestValue Performance Indicators) han sidodefinidos por los distintos ministerios enrelación con la preparación del presupues-to anual. La Comisión de auditoría (AuditCommission Act 1998) debe, a tal efecto,publicar un informe sobre la evaluaciónque realiza de los resultados de las autori-dades locales, y clasificarlas, en función deestos resultados, en las distintas categorí-as definidas por el Secretario de Estado(Local Government Act de 2003, en parti-cular, s.99 y 100). El Libro Blanco de octu-bre de 2006 prevé reducir de 1.200 a 200aproximadamente el número de indicado-res que deben tomarse en consideración.

Por último, debemos destacar el auge de losconvenios de cooperación entre los distintosniveles de gobierno, con condiciones y obje-tivos diversos. Esta modalidad contractualde la cooperación se desarrolla en los ámbi-tos de competencias compartidas, donde lacooperación crea la interdependencia, porejemplo, en Alemania, Bélgica, Francia, Ita-lia, Países Bajos, Portugal, y también enPolonia (en particular: ley de 1999 sobre laordenación del territorio), e incluso en Ucra-nia (aprobación de la ley sobre el desarrolloregional en 2005, adopción en 2006 de lasmedidas de aplicación). Desde 2004, en In-glaterra, las oficinas regionales del gobiernonegocian con las autoridades locales lo quese denomina “acuerdos de área local” (local


Debemos destacar

el auge de los

convenios de

cooperación entre

los distintos

niveles de

gobierno, con

condiciones y

objetivos diversos


229

area agreements) para la implementaciónde aproximadamente cuarenta programas,que dependen a su vez de diez Ministeriosdistintos. El Libro Blanco de octubre de2006 prevé su generalización, dotándolesde un marco legal que daría un carácterobligatorio a estos acuerdos. Esta técnicaoficializa la negociación y facilita el controlde los compromisos recíprocos. El desarro-llo de la cooperación entre los distintos ni-veles de gobierno implica una superaciónde una concepción de la autonomía localdefinida en oposición al Estado, y favoreceuna participación general de los gobiernoslocales en las distintas funciones colectivasque el sistema público debe garantizar. Es-ta tendencia acentúa el carácter relativodel concepto de autonomía local en los Es-tados modernos.

III.4. El impacto de la descentralización y de la democracia local sobre la política nacional

Parece paradójico que en un período dondelas atribuciones y la autonomía de decisiónde los gobiernos locales ha aumentado sen-siblemente, se constate una mayor indife-rencia respecto a las instituciones locales, sise considera el aumento de la tasa de abs-tención en las elecciones locales, salvo enalgunos países. Como hemos señalado an-teriormente, no parece que esta evoluciónpueda imputarse a las mismas institucioneslocales.

Por otra parte, según un fenómeno observa-do desde hace tiempo, cuanto más dependela ejecución de las políticas nacionales de losgobiernos locales, en mejores condiciones seencuentran éstos para desviar las políticasnacionales o causar distorsiones a nivel local.Esta situación obliga a las autoridades nacio-nales a anticipar tomando en consideraciónlas demandas de los gobiernos locales. Estehecho, a menudo estudiado, ha sido ilustradohace algunos años por un informe del Tribu-nal de Cuentas francés sobre los contratosrealizados en las ciudades, que mostrabacómo el contenido de los contratos y su apli-cación se alejaban de las prioridades enun-

ciadas inicialmente por el Gobierno (Tribunalde Cuentas, 1992).

No obstante, es preciso no generalizar dema-siado este análisis, puesto que sólo es válidopara los países donde los gobiernos locales, ylos alcaldes en particular, han adquirido talpeso político que el alcance de los medios decontrol a disposición del gobierno nacional sehan visto reducidos. En particular, ningúníndice permite extenderlo a los gobiernoslocales de Europa del Este, a pesar de losprogresos realizados.

Es importante, por otro lado, tener en cuentael vínculo entre política nacional y políticalocal. Un caso extremo de fusión es el deFrancia, donde la práctica del cúmulo demandatos permite que el debate nacional, enel Parlamento, se impregne de los problemaslocales. Este fenómeno incide en la renova-ción del personal político, ya que los electospueden conservar al menos un mandato encaso de derrota electoral. Esta práctica difi-culta las reformas globales que cuestionenlos intereses colectivos de los electos locales.El alcance de este sistema es todavía másevidente cuando lo comparamos con paísesdonde se han podido realizar reformas radi-cales, como el Reino Unido (en particular, lasreformas de 1972 y de 1996). El sistema bri-tánico es conocido por la separación entreinstituciones nacionales e instituciones loca-les, y del personal político de los dos niveles.

En los otros países, aunque el cúmulo demandatos está generalmente prohibido, almenos para las funciones ejecutivas, se prac-tica bajo formas menos evidentes o indirec-tas. Por ejemplo, en Alemania los miembrosde los parlamentos regionales (Landtag) songeneralmente concejales municipales o con-cejales de distrito; los parlamentos regiona-les desempeñan precisamente un papelimportante para la administración y las finan-zas locales.

La influencia creciente de los partidos polí-ticos nacionales sobre las elecciones loca-les, por lo menos en los países quedisponen de un sistema de partidos políti-

Parece paradójico

que en un período

donde las

atribuciones y la

autonomía de

decisión de los

gobiernos locales

ha aumentado

sensiblemente, se

constate una

mayor indiferencia

respecto a las

instituciones

locales, si se

considera el

aumento de la tasa

de abstención en

las elecciones

locales, salvo en

algunos países


EEUURROOPPAA230

cos estables y arraigados localmente, jue-ga más bien a favor de la centralización.Las lealtades políticas conducen a una de-terminada homogeneización de los intere-ses, aunque los candidatos a las eleccioneslocales intentan priorizar los temas con-sustanciales al municipio o al territorio. Es-ta situación se observa desde hace tiempoen el Reino Unido, sobre todo desde que elpartido laborista se implantó a nivel local.Pero, por las mismas razones, las eleccio-nes locales a menudo se consideran comouna prueba para el gobierno nacional, loque significa que los intereses nacionalespriman, hasta cierto punto, sobre lo local.

La importancia de lo local en la carrera po-lítica es difícil de estimar. Incluso en Fran-cia, actualmente es más frecuenteconsolidar una carrera política nacional conun mandato local que acceder al Parlamen-to desde un mandato de alcalde. En losotros países, son escasos los ejemplos delíderes políticos locales que hayan sidocatapultados al nivel nacional. No obstan-te, se han dado casos en alcaldes de cier-tas ciudades grandes.

III.5. El papel de las asociaciones de gobiernos locales

Podemos afirmar que las asociaciones degobiernos locales ocupan en Europa unlugar muy destacado, aunque difiere deun país a otro. Una de las dimensiones dela construcción de la autonomía local enEuropa central y oriental consistió preci-samente en la creación de asociaciones degobiernos locales capaces de representarlos intereses colectivos de los gobiernoslocales ante el poder central, y fueron lasasociaciones de los países de la Europadel oeste las que aportaron un apoyodecisivo a su constitución.

El papel de estas asociaciones en los paíseseuropeos puede abordarse de dos maneras:por su estatuto y por sus funciones.

Desde el punto de vista de su estatuto, entodos los casos son asociaciones de de-

recho privado, que tienen un nivel de oficia-lización más o menos reconocido. En la ma-yoría de los países, existe una únicaorganización representativa de los munici-pios, o respectivamente de los gobiernoslocales de nivel intermedio (Bélgica, Dina-marca, España, Italia, Países Bajos, Suecia–una única asociación representa desde2005 los municipios y los consejos de con-dado). En Alemania y Austria, existe unamarcada diferenciación entre las ciudades ylos municipios que queda reflejada en dosasociaciones diferentes, a las cuales seañaden la asociación representativa de losdistritos (Landkreise). En cambio, Austriaes el único país donde el papel de las aso-ciaciones queda enmarcado en la constitu-ción. En efecto, según el artículo 115.3, laFederación Austriaca de Municipios y la Fe-deración Austriaca de Ciudades deben re-presentar los intereses de los municipios.Algunas otras constituciones reconocen elderecho de asociación de los municipiospara representar sus intereses (Bulgaria,Estonia y Hungría). Por último, varios paí-ses han vivido cierta multiplicación de lasasociaciones, en función de las categoríasde gobiernos locales o de consideracionespartidistas (Francia y Hungría).

Desde el punto de vista de las activida-des, podemos distinguir empíricamentecuatro funciones que realizan las asocia-ciones. Ninguna de estas funciones esexclusiva y, al contrario, la mayoría de es-tas asociaciones realiza diversas funcio-nes de forma simultánea. La importanciaque adquiere una u otra función respectode las otras permite distinguir cuatro ca-tegorías de asociaciones. La primera es lade las asociaciones cuya actividad esen-cial es la representación de los interesescolectivos de los gobiernos locales ante elgobierno nacional, o de los poderes regio-nales (en particular, Alemania, Austria,Bélgica, España, Francia, Italia, Grecia, yla mayoría de las asociaciones de los paí-ses del Este).

La segunda es la de las asociaciones quedesarrollaron una función de representa-


Podemos afirmar

que las

asociaciones de

gobiernos locales

ocupan en Europa

un lugar muy

destacado, aunque

difiere de un país a

otro


231

ción de los gobiernos locales como emplea-dores públicos y juegan, por consiguiente,un papel institucional. Estas asociacionesfirman los acuerdos colectivos previstos porla ley para fijar las condiciones laborales delos empleados públicos. Este tipo de aso-ciaciones las encontramos en países dondelos empleados de los gobiernos locales es-tán sometidos a un régimen de derecho pri-vado (en particular: Dinamarca, Noruega,Reino Unido, Suecia, y más recientementeItalia). Esto no significa que las otras aso-ciaciones se desinteresen de este tema, si-no que no disponen de responsabilidadesjurídicas respecto al personal de los gobier-nos locales. A la vez, existen algunas aso-ciaciones que han desarrollado funcionesde agencia de servicios y asesoría para losgobiernos locales; se trata en general de lasmismas asociaciones enumeradas en la ca-tegoría precedente, a las cuales se añadenlas asociaciones de Alemania, Austria, Paí-ses Bajos, Irlanda, Finlandia, y de la mayo-ría de los países de Europa central y oriental,que recibieron el apoyo de las asociacionesde los países de la Europa del Oeste. Porúltimo, existe una cuarta categoría que secaracteriza por la dificultad de distinguir lasasociaciones cuyo objeto es la repre-sentación de los intereses de los gobiernoslocales de aquéllas que son un instrumentojurídico de cooperación entre municipios parael ejercicio común de sus competencias so-bre un tema concreto (Bulgaria, Estonia yLituania). Este último caso refleja una con-fusión, y supone al mismo tiempo un obstá-culo a la diferenciación indispensable parael desarrollo de la cooperación intermunici-pal sobre una base estable.

Es de esperar que la interdependencia cre-ciente entre los distintos niveles de gobierno,tanto a nivel financiero como funcional, con-

duzca muy probablemente a un mayor de-sarrollo del papel de las asociaciones de go-biernos locales en todos los países.

Además, estas asociaciones cooperan entreellas a nivel europeo desde los años cincuen-ta. Actualmente el Consejo de Municipios yRegiones de Europa (CMRE) es una organiza-ción no gubernamental que agrupa las aso-ciaciones de gobiernos locales y regionalesde 35 Estados europeos. Esta organizacióntiene por objetivo promover una Unión euro-pea fundada sobre la base de la autonomíalocal e intenta influenciar en este sentido lalegislación y las políticas comunitarias. Deforma periódica el CMRE publica sus tomasde posición respecto a iniciativas comunita-rias y proyectos en curso, por ejemplo: enrelación al Libro Verde de la Comisión sobrela eficacia energética (15 de febrero de2006), la contribución urbana al crecimientoy al empleo en las regiones (10 de marzo de2006), la propuesta de reglamento relativa alos servicios públicos de transportes de pasa-jeros por ferrocarril y carretera (2 de abril de2006), el papel de los gobiernos locales yregionales ante las migraciones (23 de octu-bre de 2006) y la propuesta de directiva quefija el marco de protección del suelo (14 deabril de 2007). El CMRE es a su vez la seccióneuropea de Ciudades y Gobiernos LocalesUnidos (CGLU). Existen también otras orga-nizaciones de gobiernos locales de vocacióneuropea. Eurocities, en particular, es una redde 130 grandes ciudades europeas en 30 paí-ses que existe desde 1986. Sus objetivos ytipos de actividades son similares a los delCMRE, pero desde el punto de vista de lasgrandes ciudades. Estas organizaciones pue-den encontrar una caja de resonancia parasus propuestas en el Comité de las Regionesde la Comunidad europea, aunque esta insti-tución no es su único interlocutor.

Las asociaciones

de colectividades

locales cooperan

entre ellas a nivel

europeo desde los

años cincuenta.


EEUURROOPPAA232

Conclusión

Este panorama de la descentralización y dela democracia local en los países europeospermite constatar la generalización delrégimen de la autonomía local cualquieraque sea la diversidad de las institucionesen las cuales ésta se traduce. A este res-pecto, las convergencias son mayores en-tre los gobiernos locales que entre losEstados, cuyas divergencias permanecenen el nivel regional. Este nivel no siempreestá presente en el plano institucional y,cuando existe, se da bajo formas distintas.

Si bien no se observan convergencias anivel de los sistemas, éstas se manifiestana nivel de los valores y de ciertas tenden-cias. Los principios de la autonomía localforman actualmente en Europa un cuerpoal que adhieren todos los Estados. Se per-sigue la racionalización de las divisionesterritoriales y de su escala, en aras de ade-cuarlas a las funciones de su responsabili-dad. Las competencias de los gobiernoslocales no se definen más en relación alinterés público local, sino cada vez más enrelación a su participación en las funcionespúblicas de interés nacional, dentro de unmarco definido por la ley. Esta tendenciaha contribuido a reducir la distancia queseparaba anteriormente los países euro-peos, es decir, de forma esquemática, laEuropa del Norte y la Europa del Sur.Encontramos esta convergencia en la mul-tiplicación de las relaciones contractualesentre los distintos niveles. El papel de losgobiernos locales ha aumentado de formaconsiderable, desde el punto de vista eco-nómico, en cuanto a la gestión de lasgrandes funciones colectivas, así comorespecto a su autonomía en la gestión. Sinembargo, los recursos propios tienden másbien a disminuir, aunque se dan excepcio-nes en algunos países, siempre y cuandoentendemos por estos recursos aquéllossobre los que los gobiernos locales dispo-nen de plena capacidad de decisión, almenos dentro de ciertos límites. Desde elpunto de vista institucional observamosuna tendencia general al fortalecimiento

del liderazgo político y al desarrollo demecanismos de participación. Finalmente,el acercamiento entre el este y el oeste deEuropa es visible.

La razón de fondo de estas convergenciasdebe buscarse indudablemente en la inter-dependencia e integración crecientes entrelos distintos niveles de gobierno, indepen-dientemente de sus diferencias de estatutojurídico, como consecuencia de la exten-sión de las competencias de los gobiernoslocales y del aumento correlativo de suspresupuestos. Hablar de autonomía local,no es hablar del pueblo de Astérix, sino deun concepto relativo que se construye apartir de una red de relaciones, que a suvez resulta de las competencias y poderesque la ley otorga a los gobiernos locales.

Por el contrario, los sistemas de adminis-tración local no convergen. Se distinguensobre todo en relación a las formas de re-gionalización y del papel del nivel interme-diario de gobiernos locales. Existe todavíauna oposición entre los países con grandesunidades y los países con municipios pe-queños. La concepción de las relacionesentre el Estado y los gobiernos locales estáigualmente marcada por factores históri-cos, que quedan reflejados en las compe-tencias (solamente la historia puedeexplicar que, una misma función se consi-dere en algunos países una competencialocal mientras que en otros se considerenacional). Los sistemas de financiamientoestán marcados profundamente por la es-tructura del sistema fiscal nacional, segúnel cual el financiamiento de los gobiernoslocales está dominado por las transfe-rencias o los impuestos compartidos o alcontrario, por la propia fiscalidad, en fun-ción de los países. Las instituciones localescontinúan diferenciándose claramente en-tre los países de tradición representativa ylos países de tradición participativa. EnEuropa central y oriental, y sobre todo enEuropa de sudeste, el peso de la transicióntodavía está presente. Los gobiernos loca-



233

les solamente son una pieza en la recons-trucción del Estado. No obstante, las dife-rencias no impiden ni la cooperación ni losintercambios de experiencias entre ellos.

Finalmente, si bien la descentralizacióncontribuye al desarrollo de la democraciapolítica, sería ilusorio pensar que con ma-yor descentralización los gobiernos solu-

cionarán el problema de la crisis de con-fianza que refleja el aumento del abs-tencionismo en las elecciones locales. Losgobiernos locales son parte del conjunto.Por consiguiente, también pueden sufrirlas consecuencias de la pérdida de sentidode lo político a nivel nacional, siempre ycuando no demuestren, al contrario, quecontribuyen a darle un nuevo sentido.


08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 234

ORIENTE MEDIO / ASIA OCCIDENTAL

MMUUSSTTAAPPHHAA AADDIIBB

CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS

PARA EL ORIENTE MEDIO (CESMO)

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 235

OORRIIEENNTTEE MMEEDDIIOO // AASSIIAA OOCCCCIIDDEENNTTAALL236 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 236

LL 237

Introducción

El área geográfica de Oriente Medio y AsiaOccidental comprende Turquía, el OrientePróximo1 –sin considerar Israel–, la Penín-sula de Arabia y Asia del Oeste incluyendotambién a Irán. La estabilidad de la regiónestá afectada desde hace décadas por ten-siones políticas, militares, étnicas y religio-sas. Turquía es el único país que cuentacon un Estado estable con instituciones lai-cas y democráticas. Otros seis países sonEstados republicanos (Irán, Irak, Líbano,Palestina, Siria y Yemen) y siete paísesEstados monárquicos (Arabia Saudita,Bahrein, Emiratos Árabes Unidos, Jorda-nia, Kuwait, Omán, Qatar). Cabe mencio-nar también el peso de la religión,omnipresente en la región tanto en la esfe-ra política, como en la esfera privada.

Este conjunto de más de 260 millones dehabitantes está dominado, desde el puntode vista demográfico, por Turquía (74,7millones de habitantes) e Irán (69,5 millo-nes de habitantes). Actualmente, la pobla-ción es mayoritariamente urbana (Kuwait96,3%, Líbano 87,5%, Jordania 79%,Omán 77,6%, Turquía 67,3%, Irak 67,2%,Irán 67%, Siria 50,1%), a excepción deYemen (25,6%). Sin embargo, la impor-tancia de la riqueza generada por los ingre-sos del petróleo no debe hacernos olvidarque existen enormes divergencias entrelos países de la región, los cuales presen-tan avances insuficientes en términos deeducación, gobernanza y libertad, como lodestaca el informe del PNUD de 2004.

A pesar de las incesantes tensiones políti-cas, militares y religiosas, que obstaculizanel desarrollo de la autonomía local y la des-centralización, es necesario subrayar algu-nos progresos notables: las primeraselecciones municipales en Arabia Saudita,la celebración de elecciones locales demo-cráticas en Palestina, el restablecimientode la elección de los alcaldes por sufragiouniversal en Jordania y las reformas cons-titucionales de 2002 en Bahrein. A la vez,Irán y Kuwait, bajo la presión de sus élites,

están también iniciando una tímida evolu-ción en esta dirección. Turquía, que desde1930 dispone de un régimen municipalmoderno, donde el conjunto de los ciuda-danos apoya la descentralización como unode los criterios de adhesión a la UniónEuropea, no puede enmarcarse en estadescripción. Recientemente, en 2004 y2005, se adoptaron tres nuevas leyes favo-rables a la descentralización en el país.

No obstante estos avances, en la mayoríade los países, exceptuando Turquía, se ob-serva una tendencia fuerte hacia la confis-cación progresiva de las competencias delos municipios a favor del poder central. Enalgunos casos, se retiran las funciones máselementales (limpieza de calles, manteni-miento del alcantarillado, salud pública...).Jordania es el ejemplo más extremo, yaque el Estado ha recentralizado trece tiposde competencias, favoreciendo a menudola privatización bajo pretexto de mejorar laeficacia y prestar mejores servicios a losciudadanos.

La descentralización sólo se menciona en laConstitución de algunos países, por ejemplo,en Siria, Irán, Turquía y el Líbano. Y, conexcepción de Turquía, la descentralizaciónsolamente se aplica en el nivel más bajo, esdecir, el de los municipios.

No obstante, y a excepción del Sultanado deOmán, Arabia Saudita y Bahrein, donde elpapel de los consejos municipales se definecomo únicamente consultivo, los textoslegislativos de los otros países de la región,especialmente de Kuwait o de Turquía, atri-buyen a las administraciones locales un cier-to número de competencias.

Sin embargo, la legislación raramente incluyeuna lista precisa de competencias, éstasdeben ser definidas en los decretos de aplica-ción, siempre prometidos pero nunca publica-dos. Por consiguiente, nos encontramos anteuna nebulosa jurídica que tiene por conse-cuencia el recorte de competencias en prácti-camente todos los ámbitos. El poder centralutiliza esta indefinición para acaparar la

1. En la medida en que

no existe una

definición

comúnmente

admitida de los

términos “Próximo

Oriente” y “Oriente

Medio” (Near-East y

Middle-East en

inglés), en este

estudio llamaremos

“Oriente Próximo” al

antiguo Levante, es

decir, el Líbano,

Siria, Palestina y

Jordania, y “Oriente

Medio” a los países

de la Península de

Arabia, Irak e Irán.

Se considera que

Turquía forma parte

de Asia Occidental.

La estabilidad de la

región está

afectada desde

hace décadas por

tensiones políticas,

militares, étnicas y

religiosas

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 237

OORRIIEENNTTEE MMEEDDIIOO // AASSIIAA OOCCCCIIDDEENNTTAALL238

mayor parte de los poderes, dejando a losmunicipios atribuciones menores.

Paralelamente, los gobiernos locales dispo-nen de recursos financieros muy débiles,condición sine qua non de su capacidad paraprestar servicios a los ciudadanos. A partede Turquía, el único país en el cual los muni-cipios disponen de recursos propios, aunquepoco importantes, es Palestina donde losmunicipios pueden utilizar hasta un 90% delos impuestos que recaudan además de losrecursos proporcionados por las ONG. En losotros países, obtener los recursos necesariospara su funcionamiento es el fruto de gestio-nes incesantes ante el poder central o antelos organismos centralizados que adminis-tran sus finanzas. La consecuencia lógica deesta situación es, evidentemente, su endeu-damiento progresivo.

Un solo dato es suficiente para describir laamplitud de este problema: mientras que enlos países de la OCDE la proporción de losgobiernos locales en el gasto público repre-senta un 20%, en los países árabes sóloalcanza un 5% de media.

Además de la limitada independencia finan-ciera de los gobiernos locales, se observa uncontrol administrativo doble, ex ante, sobrelas deliberaciones de los consejos locales y,ex post, sobre el trabajo de los municipios.Estas dos disposiciones representan, de fac-to, una tutela explícita de los poderes localespor parte del poder central. Sólo Turquía esuna excepción a esta situación.

En el caso de Irán y Siria existe una tutela “encascada” de los consejos superiores hacia losconsejos inferiores. Es preciso apartar el casode Palestina, al igual que el de Turquía, ya quelos gobiernos locales gozan de una verdaderaautonomía de hecho debido a la fuerza de lascircunstancias y por la imposibilidad, en oca-siones física, de dirigirse al poder central.

Cabe recordar que la gobernanza local sefunda en la democracia local, que a su vez esimpulsada y respaldada por la sociedad civil.Pero cuando esta última no es suficiente-

mente activa o no puede expresarse, estotiene implicaciones directas sobre la descen-tralización y la gobernanza local.

Esta tendencia se ha reforzado desde la pri-mera Guerra del Golfo. Debido a una situa-ción geoestratégica especialmente inestableproducto del recrudecimiento de los conflic-tos armados, de la exacerbación de losmovimientos comunitarios o de las tensionesreligiosas y de las presiones internacionales,los gobiernos de la región viven bajo el mie-do de una ruptura de la unidad nacional. Esel caso en particular de los países donde losgrupos étnicos o religiosos en el poder sonminoritarios o disponen de una mayoría muylimitada; por ejemplo: Irán, verdaderomosaico de 80 comunidades donde los per-sas representan el 51% de la población, elLíbano, donde cohabitan 18 comunidadescon distintas confesiones, Jordania, con unaminoría palestina muy poderosa, y todosaquellos países de la región que cuentan conuna comunidad kurda importante.

I. La evolución de las estructuras de los gobiernos locales

El siguiente cuadro resume la organizaciónterritorial de los países de la región.

Antes de iniciar el análisis de las estructuras yde su reciente evolución, es necesario haceruna precisión. Turquía ha sido incorporada eneste estudio debido a su situación geográfica,a las puertas del Levante, y por su religiónmayoritaria, el Islam. No obstante, es eviden-te que, tal y como destaca Yves Lacoste, “elesquema Norte-Sur tropieza con el caso muyexcepcional de Turquía2”, ni totalmente enEuropa, ni totalmente en Oriente, musulma-na, pero en el marco de un Estado laico, rela-tivamente centralizado, pero cuyo régimen degobiernos locales es objeto de una jurispru-dencia constitucional sin igual en la región.

Turquía es una democracia pluralista ylaica. Siempre ha otorgado una granimportancia a desarrollar sus relacionescon sus vecinos europeos. Históricamen-te, la cultura turca ha tenido un impacto

Debido a una

situación

geoestratégica

especialmente

inestable

producto del

recrudecimiento

de los conflictos

armados, de la

exacerbación de

los movimientos

comunitarios o de

las tensiones

religiosas y de las

presiones

internacionales,

los gobiernos de la

región viven bajo el

miedo de una

ruptura de la

unidad nacional


2. Yves Lacoste,

Géopolitique,

Larousse, 2006,

p. 227.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 238

LL 239

País Población/ Régimen Entidades federales Nivel Nivel superficie político o regiones autónomas intermedio local

Arabia Saudita

Bahrein

EmiratosÁrabes Unidos

Irak

Irán

Jordania

Kuwait

Líbano

Omán

Palestina

Qatar

Siria

Turquía

Yemen

Fuente: Banco Mundial 2005, excepto:

* Fuente: Banco Mundial 2004

** Fuente: Banco Mundial 2003

*** Fuente: Banco Mundial 2002

Municipio(326)Municipio de provincia (20)Municipio de distrito (326)

GobernaciónRepública presidencialautoritaria

21 M hab. 527.970 km2

PIB/hab : 600 USD

Municipio(3.519)3

Municipios metropolitanos (16)Pueblo (35.000)

Administración especial dedepartamento (81)

República parlamentaria72,6 M hab. 783.820 km2

PIB/hab : 4.710 USD

Ciudad (107)Ciudad pequeña (248)Pueblo (207)

Departamento (14)República presidencialautoritaria

19 M hab. 185.180 km2

PIB/hab : 1.380 USD

Municipio(10)Monarquía absoluta (emirato)0,813 M hab. 11.000 km2

PIB/hab : 28.833 USD***

Municipio(74)(63 en Cisjordania +11 en la Banda de Gaza)

Gobernación (14) (9 en Cisjordania +5 en la Banda de Gaza)

« Autoridad »3,5 M hab.5.842 km2 (Cisjordania)+365 km2 (Banda de Gaza)

Municipio(43)Monarquía absoluta(sultanato)

2,6 M hab. 309.500 km2

PIB/hab : 9.070 USD*

Municipio(930)Región (6) (mohafazah)Departamento (caza)

República parlamentaria3,6 M hab. 10.452 km2

PIB/hab : 6.180 USD

MunicipioGobernación (5)Monarquía absoluta (emirato)2,5 M hab. 17.818 km2


Municipio(99)Gobernación (12)Monarquía constitucional5,4 M hab. 88.800 km2

PIB/hab : 2.500 USD

Ciudad (931)Ciudad pequeñaPueblo

Provincia (28)Departamento (314)

República islámica67,7 M hab. 1.648.200 km2

PIB/hab : 2.770 USD

MunicipioRegiónGobernaciónDistrito

KurdistánRepública parlamentaria26,5 M hab. ** 438.320 km2

PIB/hab : 928 USD***

MunicipioEmiratos (7)Federación de monarquíasabsolutas (Emiratos)

4,5 M hab. 83.600 km2


Municipio (12)Monarquía constitucional0,727 M hab. 690 km2


Municipio regional (7)Municipio principal (5)Municipio (107)Grupos de pueblos (64)

Provincia (13)Gobernación

Monarquía absoluta24,6 M hab. 2.149.700 km2

PIB/hab: 11.770 USD

Cuadro 1 Organización territorial

3. Junto a los municipios ordinarios, existen municipios metropolitanos. Éstos asumen los

servicios urbanos a escala metropolitana para asegurar una mayor eficacia y eficiencia,

mayor armonía y coordinación entre los diferentes distritos municipales. Los municipios

municipales tienen que supervisar los municipios de distrito y prestarles ayuda.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 239


profundo sobre los países del Sur y Este deEuropa. Tras la Primera Guerra Mundial y laproclamación de la República en 1932, el Ke-malismo, del cual el Estado turco actual esheredero directo, deseó diferenciar el siste-ma político y social de Turquía de los paísesárabes con la abolición del Califato y la adop-ción de un alfabeto latino apenas modifica-do4. Por consiguiente, es totalmente normalque por lo que concierne a la organización delEstado –de concepción moderna y democrá-tica y cuyas instituciones funcionan relativa-mente bien–, y sobre todo, en relación a ladescentralización, Turquía no presentedemasiados elementos de comparación conlas otras naciones de la región, tal y comoveremos en los párrafos siguientes.

I.1. Los objetivos de la descentralización

Durante los diez últimos años, el conjunto delos países de la región ha emprendido unviraje hacia una mayor descentralizaciónadministrativa que se traduce en reformasconstitucionales y legislativas. Lejos de seruniformes, las motivaciones que han gene-rado esta tendencia son diversas y puedenexplicarse de forma general por los siguien-tes factores.

a) Los factores exteriores

La adhesión a la Unión Europea. En Turquía,es el ingreso a la Unión Europea lo que hamotivado la amplitud de las reformas a favorde la descentralización. La Unión Europeaconsidera la descentralización, junto al respe-to de los derechos humanos, uno de los crite-rios más importantes de adhesión. La CartaEuropea de la Autonomía Local firmada en1988 y ratificada en 1992, constituye el mar-co dentro del que se inscribe la vasta re-modelación de las estructuras del Estado, connuevas leyes sobre el régimen municipal y elproyecto de reforma constitucional.

La política de Estados Unidos en la región: seapoya en la presencia militar, en particularen Irak, y afirma querer promover los princi-pios de la “buena gobernanza” y de la demo-cracia en la región. Con el respaldo de varios

países, Estados Unidos desarrolla su políticaregional por medios directos e indirectos.

Las presiones de tipo económico. Además delas presiones de tipo político, los países quecarecen de petróleo (el Líbano, Jordania, Pa-lestina y Turquía), de economía más frágil,deben enfrentarse a las presiones de los or-ganismos financieros internacionales que,en un contexto de globalización neoliberal,impulsan la reestructuración, no sólo de laeconomía, sino también del conjunto de lasociedad. El fortalecimiento o establecimien-to de la gobernanza local es uno de los pi-lares de estas reformas, puesto que seconsidera un primer paso hacia la aplicaciónde los principios de la buena gobernanza.

b) Los factores internos

La presión interna de la población. Pocoacostumbrada a alzar su voz, la sociedadcivil manifiesta una creciente demanda dedemocracia local por parte de dos gruposcuyos intereses solamente convergen en lanecesidad de reformar el Estado: los “radi-cales” que desean un Estado más riguroso yla élite intelectual que reclama una demo-cracia real. Véase, por ejemplo, el caso delos 100 intelectuales saudíes que presenta-ron al Príncipe heredero en enero de 2003una solicitud de cambios. Una presión simi-lar fue la que impulsó al Gobierno jordano arestablecer la elección de los alcaldes porsufragio universal.

Responder a las reivindicaciones autonomis-tas. En el caso concreto de Irak, donde laspresiones internas son de carácter naciona-lista, la descentralización ha permitido con-ceder una autonomía muy amplia –incluso anivel legislativo– a una parte del territorio,especialmente al Kurdistán, sin concederle,no obstante, la independencia.

La necesidad de una reestructuración econó-mica. A excepción de Turquía, el Líbano, Jor-dania, Palestina y Yemen, las economías dela región se basan principalmente en el pe-tróleo; pero sólo Siria y Turquía pueden con-siderarse países industrializados.

Turquía es la sola

democracia

pluralista y laica

del mundo

musulmán.

Siempre ha

otorgado una gran

importancia a

desarrollar sus

relaciones con sus

vecinos europeos


4. Estas reformas se

inscribieron también

en el marco de las

“Seis Flechas”, la

política nacionalista

global de Atatürk

cuyo objetivo

consistía en

asegurar la

modernización de

Turquía.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 240

241

Pero el agotamiento de los recursos petrole-ros comienza a percibirse a relativamentecorto plazo5. Para anticiparse a este momen-to, los gobiernos intentan reestructurar suseconomías permitiendo un mayor desarrollode la iniciativa privada. Éste es el caso deSiria. Dubai, que no posee petróleo, peroque se beneficia de las rentas que éste gene-ra a través de la Federación que constituyenlos Emiratos, es un ejemplo claro de éxito dereconversión.

Dar un nuevo impulso a la gobernanza engeneral. En Palestina, tras treinta años dedestrucción sistemática de las estructurasestatales por parte de Israel, los palestinosse comprometieron en los acuerdos de Oslode 1993 a reconstruirlas para crear un Esta-do. No obstante, ante la imposibilidad de res-tablecer un verdadero gobierno central yaque no existe continuidad territorial entreCisjordania y la Franja de Gaza, son losgobiernos locales los únicos que pueden asu-mir la prestación de servicios a los ciudada-nos y permitir que la población se organiceeficazmente alrededor de los asuntos que laconciernen. Es a través de las institucionesmás cercanas a los ciudadanos que se inten-ta restaurar la confianza en el Estado.

Es sorprendente constatar que esta preocu-pación por prestar mejores servicios a losciudadanos sólo aparece como argumentopara impulsar la descentralización en Tur-quía. En los otros países, la desconcentra-ción, como en Arabia Saudita, e incluso unagestión de carácter autoritario, son conside-radas suficientemente eficaces. De hecho, lagestión de la ciudad de Dubai, un éxito bri-llante en términos de urbanismo, infraes-tructuras, desarrollo económico y prestaciónde servicios, es el resultado de la voluntadexclusiva del Emir.

I.2. Avances prometedores

Turquía es el país de la región que ha avan-zado más por el camino de la descentraliza-ción. Entre 2004-2005 se votaron tresnuevas leyes6. Además, la ley de 2005sobre las uniones de municipios7 define

finalmente a los pueblos como un verdaderonivel de descentralización. Resulta tambiénsignificativo destacar que los municipiosturcos cuentan con la posibilidad de organi-zar por iniciativa propia referéndum sobreciertas cuestiones de carácter local, lo querepresenta un interesante sistema dedemocracia directa.

Del mismo modo, la constitución de 2004 enIrak define la descentralización como unaprioridad y, a diferencia de la constitución de1990, consagra un capítulo entero a las “re-giones, gobernaciones y municipios”. La cons-titución consagra la autonomía del Kurdistán,que pasa a convertirse en una “región” dota-da de un gobierno, parlamento y autoridadjudicial propios. A la vez, fomenta la creaciónde regiones mediante la agrupación de variasgobernaciones. Contrariamente a la situaciónen el resto de países de la región, exceptuan-do Turquía, donde la desconcentración o ladelegación son la norma, la constitución orga-niza la descentralización sobre la base de laautonomía administrativa y financiera de losgobiernos locales, y por consiguiente sobre laautonomía de los miembros de los consejosregionales y municipales respecto al podercentral8.

En esta misma lógica, Irán materializó en1999, bajo la Presidencia del reformadorKhatami, una reivindicación ya presente enla Revolución Constitucional de 1907 y reco-nocida por la revolución de 1979: la elecciónde los consejos.

Es bueno citar igualmente la reforma queestá en curso en Jordania, donde el Rey hahecho de los principios de la buena gober-nanza uno de los objetivos nacionales. Pro-pone dividir el país en tres regiones dotadascada una de un parlamento regional y deuna gestión local de las cuestiones propias.

El caso del Líbano es particular, puesto queexistía un sistema municipal cuyo funciona-miento era satisfactorio, pero que la guerrade 1975-1990 vació de toda su sustancia. Elcontexto de seguridad impuesto por la gue-rra, generó un endurecimiento general del

5. Puede resultar útil

comparar los datos

oficiales facilitados

por los gobiernos y

las grandes

compañías

petrolíferas y

aquéllos cedidos por

la ASPO (Association

for the Study of

Peak Oil and Gas).

6. Sobre los municipios

(n° 5393 de 3 de

julio de 2005),

sobre los municipios

metropolitanos (n°

5216 de 10 de julio

de 2004) y sobre la

administración

especial del

departamento (ley

n° 5302 de 22 de

febrero de 2005).

7. Ley n° 5355 de 26

de mayo de 2005.

8. En realidad,

solamente se aplica

en el Norte, en el

Kurdistán. En el

resto del territorio

los municipios

solamente gozan de

una autonomía

débil, y no es raro

que los concejales

municipales y

acaldes sean

nombrados

directamente.

LL08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 241


poder central que se acompañó de la centra-lización de todos los servicios en los Ministe-rios correspondientes. El poder ejecutivo seconcentró en las manos del Presidente de laRepública, necesariamente de confesiónCristiana Maronita9. Una vez acabada la gue-rra, el Pacto de Taëf, documento con valorconstitucional que se firmó para poner fin ala guerra, concedió un papel más importantea las comunidades. En primer lugar se defi-nió que el poder ejecutivo esté en manos delConsejo de Ministros, formado por miembrosde las distintas confesiones en proporción asu peso demográfico. Además, este docu-mento menciona la descentralización admi-nistrativa como una de las grandes reformaspendientes, desmarcándose de esta forma dela constitución, que no la mencionaba, y esta-blece la necesidad de “que la descentraliza-ción se amplíe hasta el nivel de las unidadesadministrativas más pequeñas10” y de que “seincrementen los recursos de los municipios,aglomeraciones y uniones de municipios através de la concesión de los recursos finan-cieros necesarios11”. Este acuerdo favoreceque las comunidades locales reivindiquen unamayor autonomía. Los 25 municipios creadosa partir de 2004 son un testimonio de estavoluntad del Estado libanés.

De forma similar, la Autoridad Palestina re-sultante de los acuerdos de Oslo, se fijóentre sus principales objetivos fortalecer lagobernanza municipal. La población ha he-cho de los municipios el mejor medio paraexpresar y canalizar sus reivindicaciones ciu-dadanas y demandas en el ámbito de losservicios, sobre todo si se tiene en cuentaque ni el Estado, cada vez más frágil, ni losmokhtars12, que habían perdido la confianzade los ciudadanos debido al papel que juga-ron durante la ocupación, son capaces degarantizar la prestación de servicios públi-cos. De esta forma, los municipios, verdade-ros centros de poder, son progresivamentemás autónomos.

Asimismo, es pertinente mencionar otrosdos casos. Bahrein, donde la nueva constitu-ción promulgada en 2002, señala que “la leyvelará para garantizar la independencia de

los gobiernos municipales bajo la supervi-sión y la dirección del Estado”13 y “procuraráque los municipios estén en condiciones deadministrar y supervisar los asuntos decarácter local”. El otro caso es Arabia Saudi-ta, que en 2005 celebró la primera elecciónde la mitad de los concejales municipales.

En cambio, en Turquía la reforma de los comi-tés ejecutivos (los encümen), es decir losórganos responsables de la gestión, planteainterrogantes. Cada uno de los niveles dedescentralización –Administración Especial deDepartamento (AED), Municipio ordinario ymetropolitano y Pueblo– posee un órganodeliberativo –el consejo– elegido por sufragiouniversal. En los dos últimos, el jefe del ejecu-tivo (el Alcalde y el Muhtar respectivamente)también es elegido por sufragio universal. Porel contrario, al frente del departamento seencuentra un Prefecto nombrado por el Esta-do. A la vez, cada consejo cuenta con un ór-gano ejecutivo llamado “comité ejecutivo”(encümen). Antes de la reforma, la totalidadde los miembros del comité de los municipiosmetropolitanos eran nombrados, en las AEDeran elegidos y, en los municipios ordinarios,la mitad era electa y la otra mitad nombrada.A tenor de la nueva legislación, la mitad de losmiembros de todos los comités ejecutivos sinexcepción deberán ser electos y la otra mitadnombrados. Aunque esta medida esté funda-da en una visión gerencial de la gestión muni-cipal, la presencia, en un comité ejecutivo, demiembros nombrados por el Alcalde o el Pre-fecto, se opone al pleno ejercicio de la demo-cracia local y de la descentralización. De hecho,ésta es la interpretación que hizo el TribunalConstitucional turco en 1988 considerando,en base a la Constitución, que un órgano deli-berante debe ser un órgano electo14. No esimprobable que estos textos sean enmenda-dos en un futuro no muy lejano.

Del mismo modo, según la nueva ley, elconsejo de la AED elige actualmente alpresidente del comité ejecutivo en su se-no15. Y aunque este último sea el respon-sable de la agenda del comité, es elPrefecto quien permanece al frente yquien representa la AED16.

Los municipios,

verdaderos centros

de poder, son

progresivamente

más autónomos


9. Constitución

libanesa, art. 17

10. Pacto de Taëf [III:

A, art. 3]

11. Id. Art. 4

12. Alcalde de barrio.

Esta institución

existe en múltiples

países árabes, entre

ellos el Líbano.

13. Art. 50

14. Aviso n° 1988/23

de 22 06 1988 y

decisión n° 1988/19

de 13 06 1988.

15. Ley n° 5302 de 4

de marzo 2005,

art. 11.

16. Id. Art. 25 y 29

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 242

243

En Irán, la nueva ley sobre los consejosadoptada en primera lectura por la Asam-blea Consultiva islámica, también pareceestar encaminada a limitar el margen demaniobra de los consejos.

I.3. La persistencia del modelo centralizado

a) La tutela del Estado central

Por significativos que sean estos avances, enla mayoría de los casos quedan confinadosen los textos y se limitan a una descentrali-zación administrativa, sin que ésta vayaacompañada de las descentralizaciones fis-cales y económicas indispensables para sufuncionamiento. Por consiguiente, la formade gobierno predominante en la región esmuy centralizada. Es importante indicar quealgunos países, como Omán y Qatar, ni tansiquiera mencionan en su constitución a lospoderes locales. Tampoco están incluidos enla constitución de Arabia Saudita, pero semencionan en un texto independiente: la“ley sobre las provincias” de 1992. Esta leyse limita a las provincias, al frente de lascuales se instalan príncipes de la familia real,y no hace referencia a los municipios.

En relación al margen de autonomía dispo-nible para la toma de decisiones, aparte deTurquía, Palestina e Irak donde, global-mente, los gobiernos locales están dotadosde cierta autonomía, podemos distinguirdos casos: por un lado, los países quepractican la descentralización y en los cua-les los municipios están sometidos de factoy de jure a la autoridad del gobierno a tra-vés de su ministerio de tutela. Éste es elcaso de Arabia Saudita, donde dependendel Ministerio de Asuntos Rurales y Muni-cipales; de Jordania, donde todas las de-cisiones deben estar previamente avaladaspor el Prefecto que está al frente de la go-bernación; de Bahrein y Omán, como tam-bién del Líbano donde el 80% de lasdecisiones se someten a un control ex antedel Ministerio de Interior o del Prefecto,que se haya al frente del poder ejecutivode las regiones.

Otros gobiernos, por el contrario, practicanuna forma de tutela más insidiosa pues, bajouna aparente libertad de decisión, se aplicanmúltiples disposiciones que limitan notable-mente la autonomía de los poderes locales:

La “tutela en cascada”. En Siria e Irán existeuna tutela en cascada de los consejos superio-res hacia los consejos inferiores. En Irán, laconstitución señala que “los gobernadores deprovincia y los alcaldes [...] deben aplicar, ensu jurisdicción, las decisiones del Consejo Su-perior de las Provincias17, lo que evidentemen-te pone en entredicho la descentralización.

Los consejos ejecutivos. En dos países exis-ten, en paralelo a los consejos locales, órga-nos deliberantes de los municipios. Se tratade entidades investidas de poderes ejecutivosy que se denominan “Comités ejecutivos” enTurquía y “Burós ejecutivos” en Siria. Peromientras que los miembros de los consejoslocales son elegidos por el pueblo, los miem-bros de los segundos son nombrados, almenos en parte, a través de procedimientosmás o menos directos18. Por lo que se refierea Turquía, la constitución19 define a los go-biernos locales como entidades que poseenpersonalidad jurídica y cuyos órganos deli-berantes son elegidos, lo que, de hecho,abre la vía a la designación total o parcial delos miembros de los comités ejecutivos, tan-to a nivel de las Administraciones Especialesde Departamento como de los municipios(véase también más arriba 1.2)20.

El caso de Siria es ligeramente distinto,puesto que un tercio de los miembros delburó ejecutivo puede ser externo al consejomunicipal y elegido en base a criterios queno están claramente definidos.

El papel ambiguo de los consejos populares.En Turquía, paralelamente a los consejos loca-les existen, desde el Imperio Otomano, losmahalle muhtari, (consejo de barrio) presididopor un muhtar, equivalente a los mokhtar liba-neses. El papel de estos jefes de barrio esreconocido por el artículo 9 de la nueva leymunicipal21. Este texto les confirió funcionesoficiales, en particular en el ámbito del estado-

La forma de

gobierno

predominante en la

región es muy

centralizada. Es

importante indicar

que algunos

países, como Omán

y Qatar, ni tan

siquiera

mencionan en su

constitución a los

poderes locales

17. Art. 103 “Del poder

[del consejo

Superior de las

Provincias] sobre los

gobiernos locales”.

18. En Turquía, la mitad

es nombrada por el

consejo ejecutivo

entre los

responsables de

servicios del

municipio, en el

marco del “sistema

del alcalde fuerte”.

19. Art. 127.

20. Sobre esta cuestión,

el Tribunal

Constitucional turco

ha juzgado que los

consejos ejecutivos

son órganos

deliberantes y que

sus miembros deben

ser elegidos.

21. Ley n° 5393.



civil y del cobro de impuestos. Además garan-tizan la relación con el municipio y representana su barrio en los “consejos de la ciudad”,como portavoz de las demandas y observacio-nes de sus ciudadanos. De esta forma, la nue-va disposición pretende favorecer laparticipación democrática y representa la posi-bilidad de mejorar la prestación de servicios.Introducido por la nueva ley, el “consejo deciudad” –kent konsevi– es un órgano consulti-vo inspirado en el éxito del programa Agenda21 Local en Turquía. Este consejo reúne arepresentantes del gobierno, autoridades loca-les y de la sociedad civil con una participaciónmuy amplia (representantes de los trabajado-res, comités de barrio, mujeres, jóvenes, etc.).

En otros países, no obstante, la existencia deinstancias paralelas al consejo municipal puederepresentar un contrapoder importante con-trolado desde el poder central. Especialmentecuando estas instancias paralelas tienen laposibilidad de emitir informes sobre el trabajode los consejos municipales y, eventualmente,la potestad de frenar sus acciones. Encontra-mos un ejemplo de esto en las “organizacionespopulares” sirias, que representan categoríassocio-profesionales (obreros, agricultores, mu-jeres...) que deben constituir como mínimo un60% de los consejos locales. Más aún estosrepresentantes, incluso siendo externos al con-sejo municipal, poseen un derecho de controlde sus actividades.

b) El peso del sistema político y social

Un informe del PNUD indica que “los progre-sos en el ámbito de la descentralización quehan tenido lugar en los países árabes han sidomuy lentos, en particular debido a un niveldesigual de compromiso con las reformasdescentralizadoras22”. De hecho, no es difícilver en la persistencia de una fuerte centrali-zación, cierta reticencia de los gobiernos de laregión a aceptar la idea de una gobernanzalocal y la independencia inherente a ésta.

El rechazo de una pérdida de soberanía. La ra-zón principal que justifica la desconfianza delos gobiernos ante la gobernanza local es el te-mor a una pérdida de soberanía. Con la excep-

ción de Turquía, donde el poder pertenece alas instituciones, la tradición en la región sebasa en un ejercicio personal del poder, dondeel gobernador delega, por propia iniciativa,una parte del poder a personas de su elección.En este contexto, establecer una verdaderadescentralización requeriría una refundacióncompleta de las estructuras de los Estados,empezando por la separación de los poderes,allí donde todavía no existe, y la elección delos órganos legislativos por sufragio universal.

Sin embargo, en el caso particular del Líbano,que reúne estas condiciones, el único punto encomún de los líderes comunitarios tradiciona-les es su voluntad de frenar la gobernanzamunicipal. Consideran a los gobiernos localescomo parte de su espacio de influencia, desti-nados únicamente a proporcionar servicios asus simpatizantes a cambio de votos, círculovicioso que mantiene a los ayuntamientos enun estado letárgico. Por este motivo, los dipu-tados, ellos mismos líderes tradicionales o convínculos estrechos con éstos, utilizan su posi-ción legislativa para debilitar, progresivamen-te, el poder de los municipios.

Este análisis también puede aplicarse aaquellos Estados donde los miembros de lasfamilias reinantes o del partido político ocorriente dominante, controlan la integridadde los poderes.

El factor de la seguridad. La seguridad delEstado es otro de los factores de peso quefrena la descentralización. Existen grandesfallas que atraviesan la región. La primera esde carácter comunitario. En efecto, en los paí-ses en los que la comunidad chiíta es impor-tante, como en el caso de Arabia Saudita, Iraky Bahrein existe un riesgo real de movimien-tos que puedan subvertir la unidad del Esta-do. Países como Irán, el Líbano e Irak estánal borde de una desintegración pura y simple.

La inercia de la sociedad civil. Nuevamentecon excepción de Turquía, los grupos gober-nantes no son los únicos que no contemplanla descentralización entre sus prioridades.Fuera de las élites cultivadas de las metrópo-lis y de los partidos extremistas, la descen-

Los progresos en el

ámbito de la

descentralización

que han tenido

lugar en los países

árabes han sido

muy lentos, en

particular debido a

un nivel desigual

de compromiso con

las reformas

descentralizadoras


22. Elissar Sarrouh,

Decentralized

Governance for

Development in the

Arab States, informe

presentado en el

Foro sobre la

gobernanza en los

Estados Árabes,

Sanaa, 6-9

septiembre 2003.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 244

245

tralización tampoco aparece como una rei-vindicación importante de la mayoría de lapoblación, a excepción de aquellos gruposque ven en ella una vía de acceso a la auto-nomía, o incluso a la independencia.

La sociedad civil está reducida a su más simpleexpresión, las redes de tipo clientelista pare-cen ser más eficaces y seguras que el Estado,la estructura comunitaria de las sociedades, latradición de sumisión a la autoridad central, elsentimiento de impotencia generado por la fal-ta de libertad de expresión y, como conse-cuencia, la personificación del deseo delibertad en la religión y no en la política, tienepor consecuencia que los ciudadanos apenasse interesen en la promoción de cambios. Bas-ta mencionar que en 6 de los 14 países estu-diados (Arabia Saudita, Bahrein, EmiratosÁrabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar) noexisten partidos políticos. En Jordania, éstosse legalizaron en 1992. El desarrollo decorrientes religiosas radicales es una manifes-tación de aquellas reivindicaciones que noconsiguen ser expresadas por la vía política.

La influencia del factor religioso. La mayoría delos países de la región fundan su legislación enla Sharia. Es el caso de Arabia Saudita (Const.Art. 1), Bahrein (Art. 2), Irán (Art. 2), Jordania(Art. 2), Kuwait (Art. 2), Omán (Art. 2), Qatar(Art. 2), y Yemen (Art. 3). La constitución deSiria introduce un cierto matiz cuando indicaque “la Jurisprudencia Islámica será una de lasfuentes principales de la legislación”. Sola-mente escapan a esta tendencia Turquía eIrak, estados laicos, y el Líbano, donde un sis-tema híbrido confía los asuntos de derechoprivado a los tribunales religiosos de cadacomunidad, cristiana o musulmana, pero sebasa en el derecho mercantil y público laico.

La originalidad del Islam respecto a otras reli-giones es que proporciona una línea de con-ducta, no sólo en materia privada sinotambién en relación a la forma de gobierno, loque no significa que su interpretación sea uní-voca. Los dos famosos ayets: “consúltenlos enlos asuntos que les conciernen23” y “que seconsulten entre ellos24” dan lugar a una ampliagama de interpretaciones. Arabia Saudita,

Bahrein y Omán se han basado en la interpre-tación más estricta para sustituir a los órganoslegislativos por una asamblea consultiva, el“Majlis-al-Shura”, mientras que los mismosayets, por el contrario, han conducido, en Irány Jordania, a la elección de los consejos.

La percepción de una identidad supranacio-nal. A excepción de Omán y Turquía, la totali-dad de los países de la región reivindican ensu constitución la pertenencia a una supra-“Nación Árabe” (Bahrein, Jordania, el Líbano,Siria, Kuwait, Qatar, Siria, Yemen) o “NaciónMusulmana” (Irán), e incluso a las dos en elcaso de Arabia Saudita, éste es el objetivoúltimo hacia el cual la estructura nacional sólosería una etapa previa. Se trata, en realidad,de la traducción en términos políticos de lapertenencia a la Umma (comunidad de cre-yentes del Islam). Sin embargo, es conve-niente precisar que esta identidad míticanunca podría dar paso a una realidad federal,pero es significativa para percibir tanto laimportancia de las aspiraciones religiosas comola preeminencia del grupo sobre el individuoy de la política global sobre la política local.

Entre una mutación necesaria y el repliegueidentitario. Los países de la región, la mayoríade reciente creación, se enfrentan actualmen-te a dos grandes tendencias: la voluntad decambio y modernización por una parte, la in-fluencia de las corrientes islamistas por la otra.Atrapados, entre la globalización y el replie-gue sobre sí mismos, la mayoría de dirigentesprefieren ante el riesgo real de desestabili-zación, optar por la inmovilidad en detrimentode las reformas estructurales, sobre todo por-que a menudo se considera que estas refor-mas son fomentadas por Occidente.

I.4. Estructuras específicas de laorganización de las grandes metrópolis

La región de Asia Occidental/Oriente Mediocuenta con 28 grandes ciudades de más deun millón de habitantes25. En 2006, reuníanen total a 77,14 millones de habitantes, esdecir, un promedio del 37% de la poblaciónde la región26. Estas metrópolis están te-niendo un crecimiento muy rápido: 10,6%

23. Corán, [3:159]

24. Corán, [42:38]

25. En orden

decreciente de

población en 2006:

Teherán, Estambul,

Bagdad, Riyadh,

Ankara, Ispahán,

Djeddah, Amman,

Izmir, Alep, Mashad,

Damasco, Kuwait,

Beirut, Sanaa,

Mossoul, la Meca,

Dammán Dubai,

Tabriz, Bursa, Gaza,

Basora, Shiraz,

Andana, Gaziantep,

Qom y Ahvaz.

26. En Yemen, el 8%

de la población, en

Siria y en Irán el

25%, en los

Emiratos 30%, en

Irak 37%, en

Palestina 38%, En

Arabia Saudita 43%,

en Jordania 46%, en

Líbano 55% y en

Kuwait 72%.

Bahrein, Omán y

Qatar no cuentan

con ninguna ciudad

de más de un millón

de habitantes.



de media entre 2005 y 2006, frente a un2,56% para el conjunto de la población.

Sin embargo, un solo país, Turquía, otorgóen 1984 un estatus especial para los “muni-cipios metropolitanos”, estatuto que fuereformado en 200427. Actualmente, los 16municipios metropolitanos concentran 25,9millones de habitantes, es decir el 38% de lapoblación total del país.

Los municipios metropolitanos permiten unagestión más eficaz de las grandes ciudades.Se subdividen en dos niveles: el municipiometropolitano propiamente dicho y los munici-pios ordinarios y de primer nivel. El municipiometropolitano es responsable de los serviciosurbanos: urbanismo, gestión de espacios ver-des, recolección y tratamiento de residuosdomésticos e industriales, agua, saneamiento,distribución de gas, transportes públicos, ges-tión de mercados de alimentación, mataderos,infraestructuras deportivas y recreativas...

Se constata que la última reforma de 2004tenía dos objetivos: a) fomentar la coordinación y la cooperación

entre los dos niveles y b) entre los distintos consejos municipales

que componen el municipio metropolita-no. Si bien, esta reforma ha conseguidoreforzar las competencias de los munici-pios metropolitanos, la presencia en elconsejo metropolitano de un alcalde electopor sufragio universal directo y, no menosimportante, de miembros de los consejosmunicipales de los municipios ordinarios yde primer nivel, debería favorecer el equi-librio entre estas dos entidades.

En otros lugares, cada ciudad se organiza deforma separada, sin que la ley haya creadoun estatuto especial para las grandes ciuda-des. Sí se ha planteado en Jordania, peronunca se ha llegado a implementar.

Las cuestiones ligadas a la seguridad han pro-vocado que ciertas capitales como Amman,Beirut y Damasco, esten dotadas de un estatusespecial y sus consejos municipales sean unasimple instancia deliberante sin poder real.

Por lo que se refiere a la organización mismade estas metrópolis, algunas se organizansegún un modelo jerarquizado, es decir unmunicipio central que posee la autoridadejecutiva y municipios de nivel inferior cuyascompetencias se limitan principalmente agestionar las diversas autorizaciones (per-miso de construcción,...) y al trabajo admi-nistrativo. Es el caso, por ejemplo, deAmman. Otras, siguen un modelo “horizon-tal”, igualitario, como por ejemplo Machhad,en Arabia Saudita.

En la mayoría de casos, no obstante, se tratasimplemente de grandes ciudades provistasde un consejo municipal central dotado a lavez de poder deliberante y de poder ejecuti-vo, incluso legislativo y, a veces, municipiosde distrito cuyo estatus puede variar de sersimples órganos de ejecución (Teherán) aser instancias consultivas (Bagdad). En esoscasos, los municipios “independientes” delmunicipio central pero situados en la aglo-meración metropolitana quedan bajo laautoridad regional (región o gobernación).

Merece citarse a parte el caso de Dubai, cuyagestión ha sido pensada como la de unaempresa, al frente de la cual figura el “Direc-tor General”.

Queda claro que, salvo en Turquía y en algu-nas raras ciudades como Aman y Dubai, eldesarrollo exponencial de las metrópolis enun período muy corto de tiempo ha tomadopor sorpresa a las autoridades. La mayoríade países intentan poner en marcha una pla-nificación urbana que tome en cuenta todoslos aspectos, en particular, los socioeconó-micos de una tal expansión.

II. Responsabilidades, gestión y finanzas

II.1. Las finanzas de los gobiernos locales

La falta de datos fiables y la transparencia.Es preciso señalar que la obtención de datosfiables y actualizados sobre las finanzas delos gobiernos locales en esta región repre-

La mayoría de

países intentan

poner en marcha

una planificación

urbana que tome en

cuenta todos los

aspectos, en

particular,

socioeconómicos

de tal expansión


27. Ley n° 5216

de 10 de julio

de 2004.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 246

247

senta un verdadero reto. Esto se explica porvarias razones:

• Razones prácticas: - La falta de datos fiables y armonizados

según las normas internacionales, nin-guna organización internacional está ensituación de publicar datos comparati-vos sobre los países estudiados.

- La falta de formación de los empleadosmunicipales sobre los principios de lacontabilidad pública y una gestión con-table rigurosa.

- La falta de informatización de los archi-vos, aunque algunos países estén ha-ciendo progresos significativos en estesentido.

- En el caso de Palestina, la destrucciónde los archivos por parte de Israel.

• Razones de tipo informal:- La cultura tradicional del secreto que

prevalece en la región. - La poca predisposición de ciertos fun-

cionarios municipales para cooperar.

No está de más apuntar que son escasos lospaíses de la región en los que el gobierno cen-tral ha realizado esfuerzos en esta materia ydonde los ciudadanos han podido percibir undescenso de la corrupción. No obstante, po-demos citar el caso del Líbano, donde el Pri-mer Ministro Fouad Sanioura decidió realizaruna auditoría anual e independiente a todoslos Ministerios y proceder a la informatizaciónde los datos contables. Jordania, por su parte,ha introducido en el gobierno el Sistema deDifusión de Datos (Data Dissemination Sys-tem) del Fondo Monetario Internacional (FMI)y ha empezado a comunicar datos verifica-bles. Arabia Saudita y Omán también estánhaciendo públicos sus datos contables. Final-mente, en Turquía los mayores progresos enmateria de transparencia son resultado de losesfuerzos realizados por el gobierno en estesentido y, parcialmente, de una iniciativa ciu-dadana llamada “la sociedad controla el pre-supuesto”.

La debilidad de la fiscalidad local. En Turquía,los gastos locales representan alrededor de un

4% del PIB (75% para los municipios y 25%para las AED), lo que supone una proporciónsuperior al resto de países de la región, salvoen el caso de Jordania (6% según el POGAR).

La constitución y las leyes exigen al gobiernoturco que contribuya a la financiación de losgobiernos locales para que puedan asumirsus competencias. Las transferencias del Es-tado constituyen poco más del 50% de lospresupuestos municipales. La mayor parte deestas transferencias (55%) está constituidapor un porcentaje de los impuestos naciona-les (6%), que son redistribuidos entre losmunicipios de manera proporcional a supoblación. Además los municipios metropoli-tanos perciben el 4,1% de los impuestos re-caudados en la región, que a su vez seredistribuyen a razón de 55% para el munici-pio metropolitano y 35% para los municipiosordinarios; el 10% restante se destina al aguay al saneamiento. A esto cabe añadir tambiénun 15% procedente de los subsidios concedi-dos por los distintos Ministerios. Los subsidiosy las transferencias otorgados por el gobiernoson fondos que permiten con mayor facilidaduna igualación entre gobiernos locales en to-do el país.

La proporción de los impuestos locales en losrecursos propios de los municipios es bastan-te débil puesto que no llega al 12,4%. A losrecursos propios también se añaden diversosimpuestos o tasas recaudados directamentepor los municipios (sobre la propiedad de latierra, juegos, espectáculos y actividades pú-blicas, consumo de gas y electricidad). A pe-sar de que su nivel sigue siendo bajo, laproporción de los ingresos fiscales aportadosa nivel local está aumentando desde 1988.

No obstante, y éste es el principal obstáculodel sistema, los gobiernos locales no dispo-nen de ningún poder fiscal, a excepción delimpuesto sobre la propiedad de la tierra,puesto que están representados en la comi-sión encargada de fijar la base imponible. Elgobierno central fija todos los niveles de losimpuestos, incluyendo el impuesto sobre lapropiedad de la tierra, de acuerdo con el artí-culo 73 par.3 de la constitución, según el cual

Es preciso señalar

que la obtención de

datos fiables y

actualizados sobre

las finanzas de los

gobiernos locales

en esta región

representa un

verdadero reto



“los impuestos, las tasas y derechos de todotipo son establecidos por la ley” y el Consejode ministros puede ser habilitado por la ley,dentro de los límites fijados por ésta, para fi-jar exenciones, reducciones y tasas. El Tribu-nal Constitucional ha emitido entre 1980 y1990 diversas decisiones interpretando estasdisposiciones encaminadas a excluir a los go-biernos locales de todo poder fiscal.

Actualmente se está estudiando un proyectode ley que permitiría aumentar los ingresosde los municipios y de las AED, como tam-bién una redistribución más equilibrada delos recursos sobre el territorio, sin otorgar-les, no obstante, poder fiscal.

En el Líbano la fiscalidad propia alcanza el30%. Sin embargo, todas las leyes aprobadasdesde 1992 apuntan hacia una reducción deeste tipo de impuestos en beneficio de los re-caudados por el poder central, lo que es unamuestra clara de voluntad política de debilitar alos municipios. En Siria, no puede hablarse definanzas locales, ya que todos los gastos pú-blicos están incluidos en el presupuesto nacio-nal, y las autoridades locales reciben todos susmedios de funcionamiento del poder central.

Recursos insuficientes y aleatorios. Uno delos problemas recurrentes de los municipiosde la región es la insuficiencia de recursosque les impide asumir adecuadamente susmisiones. En Siria, Líbano, Jordania, Palesti-na y Yemen, los municipios son pobres, in-cluso muy pobres. En Jordania, el total depresupuestos de los 99 municipios alcanza-ban, en 2006, los 161 millones de dólares.

Esta situación se explica, en parte, por lainsuficiencia, que acabamos de mencionar, defiscalidad propia y de recaudación directa deimpuestos (cuando ésta existe). Un segundoproblema es el bajo nivel de las transferenciasdel Estado, así como su carácter aleatorio yarbitrario. La mayor parte del tiempo, los fon-dos transferidos por el Estado cubren apenaslos gastos de funcionamiento, o ni siquieraéstos, como sucede en Jordania, el Líbano yPalestina. En consecuencia, no queda prácti-camente margen para la inversión o la finan-

ciación de actividades de tipo cultural y social,por lo que a menudo los municipios recurren ala buena voluntad de los notables locales o dela diáspora. También encontramos municipiosdesprovistos de recursos propios, donde losalcaldes son asalariados del poder central y laintegridad de los servicios está asegurada porotras entidades.

En términos generales no se considera que elfinanciamiento de los gobiernos locales seauna prioridad. Los sectores más importantes(sanidad, educación, trabajos públicos, abas-tecimiento de agua y energía) están gestiona-dos por los Ministerios, o por entidadessectoriales centralizadas. Por ejemplo, enIrán, la ley vigente sobre los municipios nomenciona las finanzas –para este aspecto esnecesario referirse a la ley precedente de1982. También es interesante señalar que enel presupuesto anual del Estado de Bahrein28

para 2006, las partidas “municipios” y “agri-cultura” figuran en la rúbrica “otros”, junto almantenimiento de las caballerizas reales.

En Palestina se produjo una pequeña mejorade la situación en 2002, al concederse a losayuntamientos la potestad de recaudar direc-tamente los impuestos sobre los combustiblesy la circulación por carretera, sumándose alimpuesto sobre la educación, el único querecaudaban hasta la fecha. No obstante, laAutoridad Palestina, que supuestamente debe-ría transferir a los municipios el 90 % de loingresado, sólo lo hace en parte, y por consi-guiente los municipios son cada vez máspobres. Además, los municipios no tienencapacidad para recaudar los impuestos en suhinterland. Solamente consiguen salir a floteaquellos pueblos que son destinatarios deremesas importantes procedentes de la diás-pora o los municipios con una antigua activi-dad comercial. Es preciso mencionar que losgastos de inversión de los gobiernos localesestán financiados en un 90% por la AutoridadPalestina, gracias a fondos concedidos paraesta finalidad por parte de organismos interna-cionales (Banco Mundial y la Unión Europea enlas zonas urbanas, el PNUD en las zonas rura-les), sin olvidar la ayuda técnica bilateral pro-cedente de los países del G8. No obstante, con

La insuficiencia de

recursos impide a

los municipios

asumir

adecuadamente

sus misiones. En

Siria, Líbano,

Jordania, Palestina

y Yemen, los

municipios son

pobres, incluso

muy pobres


28. Cifras facilitadas por

el Ministerio de

Finanzas de

Bahrein.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 248

249

la llegada al poder de Hamás los municipios sehan visto privados de prácticamente la mayo-ría de recursos disponibles hasta la fecha, y seprevé una fragmentación de los servicios.

De forma similar, en el Líbano se estima quelos municipios perciben un porcentaje deltotal recaudado por las compañías de electri-cidad, teléfono y agua, a través de los Minis-terios respectivos, y de manera proporcionalal monto recaudado en cada zona geográfica.En realidad, estos organismos desembolsanlas sumas con cuenta gotas y bajo el efectode presiones políticas.

A la vez, una parte no desdeñable de losingresos de los municipios está constituidapor un porcentaje recaudado por el Estadosobre cierto número de impuestos, cuyo pro-ducto es gestionado por un organismo llama-do “Caja Municipal Independiente”29. Perocomo esta caja nunca se ha creado, las canti-dades se depositan directamente en el tesoropúblico del Estado del que pasan a formarparte. Se calculaba que en 2002 estos mon-tos supuestamente destinados a los munici-pios representaban el 0,75% del PIB y el 2%del presupuesto general del Estado30. A pesarde su poca importancia, su transferencia sólose consigue tras varios años de presiones porparte de los líderes locales. La situacióncomienza a normalizarse, pero el Estado,actualmente en bancarrota y endeudado has-ta niveles asfixiantes, ha acumulado dos añosde atraso en sus pagos.

Finalmente, aquellos municipios que poseenel derecho teórico de recaudar impuestos anivel local, deben hacer frente a la reticenciade las poblaciones a pagar impuestos, ade-más de no disponer de medios para exigir elpago, tanto por falta de capacidad, como porrazones prácticas, sociales o vinculadas alcontexto de seguridad. Éste es el caso, enparticular, del Líbano, Jordania y Palestina.

El gran endeudamiento de los municipios. Elpréstamo es una actividad financiera comúnen nuestros días. Es incluso uno de los prin-cipales medios utilizados para financiar in-versiones, sobretodo en materia de

infraestructuras. En prácticamente todos lospaíses, los gobiernos locales cuentan con estaalternativa. Las constituciones de Bahrein31 yKuwait32 incluso reconocen la posibilidad delos municipios para “contratar, consentir ogarantizar un préstamo”. También se recono-ce esta posibilidad en Irán, aunque no paralos consejos municipales, sino para su órganoejecutivo, es decir, el ayuntamiento.

Sin embargo, estas disposiciones dirigidas afacilitar la gestión de la tesorería municipalpueden llegar a ser nefastas, cuando se utili-zan principalmente para paliar la falta de re-cursos de funcionamiento y no para inversión.Lo mismo sucede cuando los gobiernos lo-cales no disponen de los recursos suficientespara devolver los préstamos, como es el casode Jordania, Palestina y el Líbano, donde estasituación se traduce en un nivel de endeu-damiento cada vez más elevado. En Palestinala retirada de las agencias proveedoras defondos internacionales que financian directa-mente los municipios tras la victoria de Ha-más, ha agravado su endeudamiento. En elLíbano, los municipios se ven obligados, acausa de la escasez de recursos fiscales pro-pios, a aceptar adelantos sobre sus derechosa elevados intereses por parte de la Caja Mu-nicipal Independiente.

En Jordania, al contrario, los municipios con-trataban deudas con el Banco de las Ciudadesy los Pueblos para financiar su funcionamien-to y el salario de los empleados municipalesen particular, cuyo servicio absorbía práctica-mente la totalidad de sus recursos. Ante estasituación, el Estado ha decidido poner fin aeste círculo vicioso mediante la reducción decasi un 20% de los gastos administrativos engeneral, y ha suprimido la deuda de 72 muni-cipios de niveles 3 y 4 (los más pequeños) yse ha comprometido a hacer lo mismo con los27 municipios restantes de aquí a 2011.

En Turquía, la multiplicación de las necesida-des, en particular de los municipios metropo-litanos, está provocando una progresión delendeudamiento. En 2002 la deuda equivalíaal 4% del PIB o, lo que es lo mismo, a los in-gresos anuales del conjunto de los munici-

Los gastos de

inversión de los

gobiernos locales

están financiados

en un 90% por la

Autoridad

Palestina, gracias a

fondos concedidos

para esta finalidad

por parte de

organismos

internacionales,

sin olvidar la ayuda

técnica bilateral

procedente de los

países del G8

29. Instituida por el

decreto n° 1917 de

06 de abril de 1979.

30. Revista Al-Dawlyia

lal Maalumet

(Revista

Internacional de

Información)

31. Art. 108, “De los

préstamos

públicos”.

32. Const. Art. 136 y

137. “De los

préstamos públicos”

y “de los préstamos

de los gobiernos

locales”.



pios. Sin embargo, no existe ninguna dis-posición en los textos que obligue a los muni-cipios a equilibrar su presupuesto y el Estado,hasta la fecha, siempre ha compensado la fal-ta de recursos de estas entidades, a través depréstamos cuyo reembolso al Banco de losDepartamentos es más bien flexible.

La tutela del Estado sobre las finanzas de losgobiernos locales. El control que ejerce elEstado sobre las finanzas de los gobiernoslocales es una disposición normal, necesaria ysana, en la medida en que permite asegurarque los fondos están gestionados de formaeficaz y con integridad. Este control, no obs-tante, no debe paralizar la toma de decisio-nes. En el Líbano, por ejemplo, el controlsobre las finanzas públicas municipales esejercido tanto por el tesorero nombrado por elMinisterio de finanzas, el auditor general y porel Tribunal de Cuentas. Este último ejerce tan-to un control ex ante como ex post sobre lasfinanzas de los gobiernos locales, en particu-lar en relación a la gestión de las propiedadesmunicipales a partir de cierto umbral, sobre laadjudicación de los contratos públicos decompras, de obras públicas y prestación deservicios, privando de esta forma a los muni-cipios de toda independencia. El mismo siste-ma lo encontramos en Jordania, ArabiaSaudita y Bahrein, donde los presupuestosson propuestos por los consejos municipales,pero no son aprobados por ellos.

En Turquía, para conciliar la descentralizacióny la gestión rigurosa de las finanzas municipa-les, se ha creado un sistema basado en órga-nos internos: los comités de auditoría. Estoscomités están compuestos de 3 a 5 miembrosy deben ser elegidos a principios de cada año,en el seno de los consejos, en las ciudades demás de 10.000 habitantes y en las AED. Suprincipal función consiste en controlar los in-gresos y los gastos de los gobiernos locales.Constituyen una forma interesante de contra-poder democrático, en particular frente al al-calde que es a la vez la más alta autoridad delmunicipio y controlador de gastos.

El control a posteriori es ejercido, como entodo país moderno, por el Tribunal de Cuentas.

La falta de recursos, ligada a la incapacidadde asumir las competencias que les son trans-feridas, convierte a los gobiernos locales enunidades dependientes del Estado, transfor-mándoles en simples ramificaciones delgobierno central. Este último es el que gestio-na el dinero destinado a alimentar la tesoreríade los poderes locales de forma autoritaria yarbitraria. Resulta ilustrativo señalar doscasos extremadamente interesantes: el mon-to atribuido a la ciudad de Amman es equiva-lente a una tercera parte del total delpresupuesto destinado a los municipios jorda-nos. A la vez, el Estado libanés ha deducidode la Caja Municipal Independiente, a lo largode los últimos años, sumas enormes destina-das a la limpieza de Beirut. En muchos países,Jordania y el Líbano en particular, se constatala ausencia de redistribución de los recursosentre el conjunto de municipios.

II.2. Responsabilidades

a) Competencias teóricas ampliadas

Prácticamente en todos los países de la regiónlos municipios disponen, en teoría, de ampliascompetencias en toda una serie de ámbitos,desde las atribuciones «básicas» (manteni-miento de vías y caminos, edificios públicos ycanalizaciones, alumbrado municipal, recogi-da y disposición final de residuos domésti-cos), hasta aquellas competencias que unaconcepción moderna del trabajo municipalatribuye a los ayuntamientos (sanidad, edu-cación, cultura, deporte, ayudas sociales,etc...). En el Líbano, por ejemplo, la ley sobrelos municipios33 concede a los consejos muni-cipales prerrogativas muy extendidas entodos los ámbitos, incluso la responsabilidadsobre las personas discapacitadas y lo másdesfavorecidos. Igualmente, los municipiospalestinos34 y jordanos poseen en principio 27y 39 competencias respectivamente.

b) Una realidad a menudo alejada de los textos

Existe una amplia brecha entre la legislacióny su aplicación, puesto que son múltipleslos factores que impiden a los municipios

La falta de

recursos, ligada a

la incapacidad de

asumir las

competencias que

les son

transferidas,

convierte a los

gobiernos locales

en unidades

dependientes del

Estado,

transformándoles

en simples

ramificaciones del

gobierno central


33. Art. 47 y siguientes.

34. La ley de

septiembre de 1997

les concede un

poder discrecional

en múltiples

sectores.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 250

251

desarrollar, en la práctica, sus competenciasteóricas.

El cruce de competencias con el gobiernocentral. En la mayoría de los países se gene-ra un cruce de competencias que perjudicade forma notable la eficacia del trabajomunicipal. En Arabia Saudita y Omán, res-pectivamente el Ministerio de los AsuntosRurales y Municipales y el Ministerio de losMunicipios Regionales, del Agua y del Medio-ambiente, han elaborado una lista muy pre-cisa de las competencias municipales35. En elresto, las constituciones son ambiguas sobreeste tema y sólo mencionan los grandes sec-tores (planificación, sanidad, educación) ono contienen ninguna disposición. Des-graciadamente, las leyes ordinarias y losdecretos de aplicación, –cuando existen–,continúan manteniendo la imprecisión sobrela atribución de competencias.

Turquía es nuevamente un caso excepcional,ya que existe un modus vivendi entre losmunicipios y las Administraciones Especialesde Departamento (AED), de manera que cadauno proporciona servicios en función de suscapacidades. Éste es el caso, en particular,para el medioambiente (con la AdministraciónNacional para la Protección del Medioambien-te) y la vivienda social (con la AdministraciónNacional para la Vivienda Social). La distri-bución de las competencias se organiza tam-bién sobre una base territorial: allí dondeexiste un municipio metropolitano, éste seencarga de la mayor parte de los servicios, loque explica la explosión actual de gastos. Lomismo sucede a nivel de los municipios or-dinarios. En cambio, en las partes del territo-rio que no dependen ni de uno ni de otro tipode municipio, son las AED las que se encargande prestar los servicios. La reorganizaciónprevista por las leyes recientes contribuye aesta evolución.

Contrariamente al Líbano o Jordania, en Tur-quía no existe una cláusula general de com-petencias para los municipios. Actualmente,las principales competencias de los entes lo-cales, en particular de los municipios, son: laplanificación urbana, el transporte público y

comunicaciones, el abastecimiento de agua,el saneamiento y el tratamiento de los residuossólidos. La ley nº 5302 sobre los municipiosha añadido a las competencias municipales, laacción económica, aunque no queda claro loque implica para las AED. La ley también haformalizado una situación preexistente, laimplicación de los municipios en el manteni-miento de los edificios escolares y la provisiónde los materiales necesarios. No obstante, ladisposición que permitía a los municipios abrirestablecimientos preescolares ha sido sus-pendida por el Tribunal Constitucional36 alu-diendo que era contraria al espíritu de laconstitución, según el cual la educación esuna prerrogativa estricta del Estado.

En el resto de los países, la casi totalidad delas competencias es ejercida por el gobiernocentral a través de sus Ministerios, dejando alos gobiernos locales solamente la planifica-ción de sus necesidades, y sus atribucionesbásicas, tales como el alumbrado público, elmantenimiento de las canalizaciones, de lasvías y calles y la recogida de residuos; e inclu-so no siempre es así. Jordania representa elcaso más extremo, donde se retiraron por leya los municipios trece competencias básicasen 1995. En el Líbano, la ciudad de Beirut estádotada de un estatuto especial, donde el Pre-fecto es quien posee el poder ejecutivo, y elconsejo municipal es una simple instanciadeliberativa desprovista de autoridad real. Porlo que respeta a los municipios ordinarios,incluso se han visto desprovistos del estadocivil a favor de los mokhtar. Es importantesubrayar que ésta es la única competenciaefectiva de los municipios, mientras que enteoría sus atribuciones incluyen el orden pú-blico, la sanidad o la educación37.

En Jordania, algunas de las competenciasque se han retirado a los municipios handado lugar a privatizaciones concedidas aempresas nacionales o extranjeras. Lo mis-mo sucede en el Líbano, donde el Estado hafirmado contratos directamente, sin el avalde los municipios y, a veces, sin siquierainformarles, por ejemplo, para la limpieza delas calles en Beirut y en Monte-Líbano, parael alumbrado público y el asfalto de las

35. Para la lista precisa,

ver “Saudi

Commerce and

Economic Review”,

20 de noviembre de

2004. No obstante,

la limpieza urbana,

la sanidad pública,

el urbanismo

(Viceministerio de

urbanismo) y el

mantenimiento de

los edificios

públicos, los

transportes públicos

y la gestión del

tráfico, también

urbano (Dirección

del Transporte y de

la planificación del

tráfico) dependen

de la autoridad del

Ministerio de los

Asuntos rurales y

municipales, las

infraestructuras de

distribución del

agua y la red de

alcantarillado están

administradas por

un Servicio especial

que posee 7

direcciones

regionales.

36. Aviso nº2005/14.

37. Art. 25 y siguientes

de la ley sobre los

mokhtar.



calles. Las sumas correspondientes a estoscontratos son deducidas directamente por elEstado sobre los fondos de la teórica “CajaMunicipal Independiente”. En Palestina elpoder central ha introducido al sector priva-do en la gestión de los servicios que exigenfuertes inversiones, tanto para las infraes-tructuras como para su mantenimiento,–agua, electricidad, saneamiento–, en arasde proveer servicios locales de manera másrentable.

Control administrativo y tutela del podercentral. En todo país descentralizado, el Es-tado ejerce un triple control sobre las deci-siones de los gobiernos locales: un controlde legalidad, un control financiero y un con-trol administrativo. Cuanto este tipo de con-trol es ejercido ex post, el Estado asume surol de velar por una sana gestión local; cuan-do este control interviene ex ante atentacontra la autonomía de los gobiernos locales.Ante la falta de recursos, algunas autorida-des locales, especialmente en el Líbano, venparadójicamente en este control una garan-tía y una protección.

De hecho, si examinamos la región, pode-mos constatar que para las mismas estruc-turas de los gobiernos locales, podemosdistinguir dos casos: por una parte, paísescomo Arabia Saudita, Kuwait y Omán, dondelos municipios son simples emanaciones desu ministerio de tutela y sirven de satélitespara otros Ministerios; y por otra, paísesdonde estas entidades, supuestamente do-tadas de competencias, se encuentran impo-sibilitadas de ejercer sus funciones pordiversas disposiciones.

Hemos señalado cómo el control financieroex ante hacía mella en la independencia delos municipios y les impide igualmente asu-mir sus funciones. Del mismo modo, a ex-cepción de Turquía, las deliberaciones de losconsejos municipales también están someti-das al control ex ante del gobierno central ode sus representantes (Prefecto en el Líba-no, gobernador de provincia en Jordania), aveces incluso en violación de la legislación.En estos dos países la constitución dispone

en términos prácticamente idénticos quetodos los asuntos locales deben estar gestio-nados por los consejos municipales. En elcaso del Líbano, solamente una media del20% de las decisiones de los consejos muni-cipales pueden ejecutarse de forma inme-diata, el 33% requieren la aprobación previadel Prefecto de departamento o de región yel 47% la aprobación del Ministerio del Inte-rior y de los Municipios38.

De forma similar, para sus relaciones con lasadministraciones del Estado, los consejoslocales iraníes deben dirigirse al ConsejoSuperior de las Provincias, una asambleaque reúne al conjunto de los representanteslocales y es responsable del control y lacoordinación de los asuntos de los consejos.Este organismo es responsable, entre otros,de la elaboración de proyectos de ley relati-vos a los gobiernos locales y de la presenta-ción de estos textos a la Asamblea Nacional.

En Turquía, al contrario, la tutela del podercentral ha sido aligerada por las últimas re-formas. Se ha privado al Prefecto del dere-cho de control sobre las deliberaciones de losconsejos locales y sobre sus finanzas. Puedesometer al tribunal administrativo los actosque considere ilegales. A la vez, en el marcode la nueva visión gerencial de la gestiónmunicipal, las nuevas leyes ponen el acentosobre el control de los resultados apoyándo-se sobre todo en métodos modernos de audi-toría, antes que en un control de legalidad.

También es pertinente citar el caso de Pales-tina, donde por falta de posibilidades mate-riales, el control administrativo a que sesometen los municipios es muy débil, mien-tras que el control presupuestario y fiscalque ejerce la autoridad central es muchomás fuerte.

En Siria, Irán y Arabia Saudita, además delcontrol administrativo, el sistema electoralprevé que todas las candidaturas sean ratifi-cadas o rechazadas por una comisión electo-ral ad hoc. Esta forma de control puededenominarse ex ante absoluto, ya que inter-viene antes de las deliberaciones mismas.

En todo país

descentralizado,

el Estado ejerce

un triple control

sobre las

decisiones

de los gobiernos

locales: un control

de legalidad,

un control

financiero

y un control

administrativo


38. Abdelgheni Imad,

Les élections

municipales, Jarrous

Press, p. 20.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 252

253

El factor de la seguridad. En el caso específicode Palestina, la autoridad exclusiva de laAutoridad sólo se aplica en el 20% de su terri-torio (las zonas de categoría A, principalmen-te urbanas), mientras que el resto delterritorio está gestionado conjuntamente cono sólo por Israel. Por consiguiente, que se tra-te de urbanismo o de la recaudación de im-puestos, los municipios no pueden haceraplicar sus decisiones en su hinterland tantoen materia de urbanismo como por lo que serefiere a los impuestos. El uso de la fuerzapública encarnada en la Policía Palestina, estásometido a una autorización previa de Israel,que tiene el control de la inmensa mayoría dezonas rurales. A la vez, todo lo que está rela-cionado con las infraestructuras pesadas y laordenación del territorio depende de una enti-dad externa: el Estado de Israel.

Por consiguiente, con excepción de Turquíadonde un cierto número de competencias sonejercidas realmente por los gobiernos localesdescentralizados –en particular tras la últimaley–, los gobiernos locales del conjunto de laregión poseen solamente una autonomía defachada. Esto se explica por la mentalidad delos dirigentes que, en la mejor de las circuns-tancias, tienen una concepción tradicional delpapel de los gobiernos locales o los conside-ran incapaces de proporcionar servicios decalidad. Mientras que, en el peor de los casos,no desean que adquieran un papel demasiadoimportante.

c) Soluciones externas al marcomunicipal

No es sorprendente que ante todas las dispo-siciones formales o informales que impiden alos municipios el pleno ejercicio de sus funcio-nes, se hayan buscado soluciones alternativas.

Las uniones de municipios. Para paliar la im-posibilidad de ejercer correctamente las fun-ciones que les son atribuidas, algunosmunicipios, en Palestina y el Líbano han bus-cado una solución para reunir los recursosdisponibles. En Palestina, por ejemplo, elMinisterio del Gobierno Local creó los Conse-jos de Cooperación (Joint Service Council)

para construir y gestionar infraestructuras co-munes. De manera poco sorprendente, estasolución ha seducido a los alcaldes de losmunicipios pequeños, pero inquieta a losalcaldes de las grandes ciudades que temenuna pérdida de sus prerrogativas, lo queparaliza su actuación. En el Líbano, al contra-rio, la falta de recursos impide el funciona-miento de las comunidades de municipios,puesto que los subsidios del Estado nunca sontransferidos de manera integral.

En Turquía, donde los municipios urbanosfuncionan, la cooperación intermunicipal que-da limitada a las zonas rurales, donde parapaliar la falta absoluta de capacidades de lospueblos, la reforma de 2005 ha reorganizadosus uniones, haciendo de la uniones o man-comunidades un nuevo nivel de descentrali-zación, dotándolas de competencias queanteriormente estaban en manos de lasAdministraciones Especiales de Departamen-to y de un presupuesto propio39. Esta reformadebería conducir hacia una mejora de la ges-tión local de los servicios en las zonas rurales.Gracias a ella, todos los pueblos turcos debe-rían disponer, antes de finales de 2007, deagua potable, de una red de alcantarillado yde carreteras de acceso. Estas estructuraspueden ser de dos tipos: uniones de munici-pios y uniones para la irrigación.

Los comités de barrio. En Palestina, tras laocupación israelí, se crearon de forma progre-siva comités de barrio para responsabilizarsede servicios concretos que en principio habíansido transferidos a los municipios. Actualmen-te encontramos ejemplos de este tipo deorganización en el barrio Al Mahâta en KhanYounes para la recogida de basuras. Este sis-tema existe también en Irak, por ejemplo enla ciudad de Basora donde 170 comités debarrio informales secundan al consejo munici-pal no electo en la distribución de comida ygasolina.

En Turquía, al contrario, este tipo de organiza-ción barrial se trata de una estructura tradi-cional que ha sido organizada por la últimaley, como un vínculo directo entre los habi-tantes y el municipio.

No es sorprendente

que ante todas las

disposiciones

formales o

informales que

impiden a los

municipios el pleno

ejercicio de sus

funciones, se

hayan buscado

soluciones

alternativas

39. Ley n° 5355 de 26

de mayo de 2005.



La “filantropía” de los notables locales. Apesar de su carácter informal y teórica-mente aleatorio, la filantropía ejercida porlos notables siempre ha sido un elementoimportante en la vida municipal en OrienteMedio. Los ciudadanos acuden al soberanoo a personas privadas para suplir lascarencias del Estado. Principalmente enPalestina y en el Líbano y, de manera espo-rádica, en el resto de Oriente Medio (salvoTurquía), la mayoría de municipios se apo-yan en este tipo de filantropía para todo loque está relacionado con lo cultural y losocial (becas escolares, dispensarios médi-cos, a veces incluso hospitales, provisiónde comidas gratuitas, centros culturales).Por ejemplo, en el Líbano, tras la guerra de26 de julio, hombres de negocios y líderestradicionales asumieron la financiación dela reconstrucción de un puente.

II.3. Capacidades administrativas

Tras las finanzas, la selección y la formaciónde los funcionarios municipales es el ámbitodonde la opacidad de la gestión local esmayor. De hecho, es extremadamente difícil,o casi imposible, obtener datos precisos yfiables, sobre los empleados municipales enla medida en que se trata de un espacio deacción privilegiada del nepotismo y del clien-telismo. No obstante, es posible destacar al-gunas grandes tendencias.

La tutela del gobierno central. En el Líbano,si los municipios gozan de una libertad teóri-ca para establecer sus propios organigra-mas40, este derecho no se aplica ni en losmunicipios de las capitales de provincia, nien toda una lista de ciudades consideradasimportantes, cuyos empleados son contrata-dos como funcionarios del Estado a travésdel Consejo Nacional de la Función Pública.Este consejo depende directamente del Pri-mer Ministro y está a cargo de la contra-tación de todos los funcionarios del Estadode acuerdo a las solicitudes de los ministe-rios y dentro de los límites aprobados por elConsejo de Ministros. En Jordania la selec-ción de los funcionarios, que dependen delBuró de la Función Pública Civil, se ha

desconcentrado en el seno de cada goberna-ción mediante la creación de consejos dirigi-dos por el gobernador.

En los países donde los concejales municipa-les son parcial o totalmente nombrados porel gobierno, encontramos evidentementefuncionarios al servicio del Estado central, yempleados municipales dependientes deéstos que no pueden ser realmente conside-rados como personal territorial. Ésta es lasituación de Arabia Saudita, Jordania y Ku-wait tras las últimas elecciones.

La cuestión de la formación del personal delos gobiernos locales. La poca formación degran parte del personal de los gobiernoslocales representa uno de los principalesobstáculos del trabajo municipal. Conscien-tes de esta realidad, muchos países de la re-gión, apoyados por el PNUD, han iniciadoprogramas ambiciosos de capacitación delpersonal local.

En Arabia Saudita, un departamento espe-cial del Ministerio de los Asuntos Rurales yMunicipales, el “Servicio de mejora de losresultados de los presidentes de municipios”,creó un programa para los presidentesmunicipales para fomentar la movilidad geo-gráfica y mejorar sus competencias. Esteprograma se inscribe en el marco de unaacción general de capacitación de los funcio-narios. El número de funcionarios que hanrecibido algún tipo de formación ha pasadode 12.649 en 1989 a 23.056 en 2004 y a43.132 en 2005.

En Turquía, los municipios han realizado unesfuerzo importante para racionalizar su tra-bajo. La nueva ley municipal impone el pagode salarios en los plazos legales, prevé lafijación de un monto máximo para los gastosde personal y la responsabilidad personal delalcalde en el caso de que se supere este lími-te. A la vez, concede mayor flexibilidad a losmunicipios para definir la estructura del per-sonal municipal.

Jordania, tras constatar hasta qué punto lafalta de productividad del personal munici-

Tras las finanzas,

la selección y la

formación de los

funcionarios

municipales es

el ámbito donde

la opacidad

de la gestión local

es mayor


40. Ley sobre los

municipios en el

Líbano, art. 88.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 254

255

pal frenaba la reestructuración general delos municipios, ha puesto en marcha unaserie de programas de capacitación.

En el Líbano, al contrario, a pesar de que laley había dispuesto en 1977 que el Ministrodel Interior debía organizar seminarios deformación dirigidos a los funcionariosmunicipales, todavía no se ha emprendidoninguna iniciativa al respecto, lo que seinscribe en el marco de la decadencia de lafunción pública en general. Desde 1975,una circular gubernamental prohibió todanueva contratación de funcionarios, cuyamedia de edad, en los municipios, superaactualmente los 55 años. Por consiguiente,el número de funcionarios es, como entodos los organismos del Estado, muyinsuficiente.

En Siria, como en los otros países de laregión, pero de manera más importante,las personas competentes se alejan de losempleos municipales, menos interesantesen términos de carrera y peor pagados quelos que ofrece el sector privado

Un modo de contratación marcado por dis-funciones. Entre los países de la región queposeen empleados municipales de carrerase constata una fuerte tendencia a distor-sionar el sistema contratando de formacreciente empleados temporales. Estaestrategia permite, en teoría, una gestiónmás local de los asuntos.

En Turquía, por ejemplo, el modo de con-tratación de los funcionarios ha sido una delas principales preocupaciones del legisla-dor. Se ha instituido un concurso nacionalpara crear una administración –inclusomunicipal– eficaz e independiente. Pero elnúmero de funcionarios permanece esta-ble, mientras que el número de trabajado-res temporales, poco calificados ycontratados para una duración media deun año, crece de manera constante: de21,4% a 35% del personal municipal en 8años (de 1995 a 2003). Este tipo deempleados pueden ser contratados y des-pedidos con mayor facilidad.

En la región la contratación de los emplea-dos municipales no se realiza sobre la basede sus competencias, sino más bien sobrebases de clientelismo, de intereses políti-cos o comunitarios.

El corolario de esta tendencia es un exce-dente de empleados poco calificados.Muchas personalidades utilizan las contra-taciones en el ayuntamiento como unmedio para reforzar su influencia. Este últi-mo caso concierne en particular al Líbano ya Jordania.

Sin embargo, es necesario señalar que losefectos nefastos del nepotismo y del clien-telismo no se limitan a un trabajo ineficien-te. También contribuyen a perpetuar elsistema, puesto que la persona que ha fa-cilitado la contratación de un trabajadorespera, a su vez, que le preste ciertos ser-vicios. Se trata, por consiguiente, de uncírculo vicioso que alimenta la corrupción.La percepción de ésta es particularmentefuerte en la región. Prueba de ello es laevaluación de los ciudadanos en 2002, quesolamente manifestaban un 5,2 sobre 10de confianza en los gobiernos locales, loque condujo al gobierno turco a desarrollartodo un arsenal de medidas: creación deun comité técnico sobre la corrupción, emi-tir tres leyes41... Esto exige una fuertevoluntad política. A la vez, es significativoque los países que obtienen los mejoresresultados en relación a la corrupción, sontambién aquéllos donde es más visible unapolítica voluntarista del Estado, como, porejemplo, el caso de Dubai.


III.1. Una democracia local en mutación

El siguiente cuadro permite una doble lectu-ra, destaca los progresos en materia dedemocracia local pero también su carácterreciente. Podemos constatar que las eleccio-nes locales se apoyan en algunos países enleyes electorales especialmente concebidaspara ese fin y que muchas de ésas están enplena evolución.

Sin embargo, es

necesario señalar

que los efectos

nefastos del

nepotismo y del

clientelismo no se

limitan a un trabajo

ineficiente.

También

contribuyen a

perpetuar el

sistema, puesto

que la persona que

ha facilitado la

contratación de un

trabajador espera,

a su vez, que le

preste ciertos

servicios

41. Leyes nº 3628

de 4 de mayo

de 1990 modificada

por la ley nº 5020

de 26 de diciembre

de 2003,

ley nº 5237 de 26

de septiembre

de 2004 del código

penal.



País Fecha de las últimas elecciones municipales Fecha de las primeras elecciones del consejo municipal Partidos políticos

Arabia Saudita

Bahrein

Emiratos ÁrabesUnidos

Irak

Irán

Jordania

Kuwait

Líbano

Omán

Palestina

Qatar

Siria

Turquía

Yemen

Fuente: Fichas país sobre descentralización (CGLU).

* Febrero de 2000 en las zonas dominadas por la Unión Patriótica Kurda y mayo

de 2001 en las zonas bajo influencia del Partido Democrático Kurdo. ** Primeras elecciones municipales significativas efectuadas a escala nacional. *** Es decir sin lista cerrada.

Sí20012006

Sí1856 (para Estambul), 1878 (para algunas ciudades del ImperioOtomano), 1930 (para la República de Turquía)

2004

Sí1878, Sin elecciones libres entre 1972 y 2007***2003***

No19992003

Sí1927 Sin elecciones entre 1934 (Banda de Gaza) o 1976 (Cisjordania) y 2005

2005

NoNo hay elecciones municipalesNo hay elecciones municipales

SíPero sin elecciones entre 1963** y 1998(2001 para los pueblos del Sur)

2004

No19322006 (parciales)

Sí (desde 1992)187842, sin ninguna elección entre 1957 y 19892003

Sí19992006

Sí1869 –Pero sin elecciones entre 1957 y 1999*2004 (Provincia de Dhi Qar)2000 y 2001 (Kurdistán)*1999 (Resto de Irak)

NoSin eleccionesSin elecciones

No1921 en algunas ciudades –Sin elecciones entre 1921 y 2002 (Primeraelección a escala nacional)

2006

No1963 en Riad –Pero sin elecciones entre 1963 y 2005 (Primera elección anivel nacional)

2005

Cuadro 2 La ausencia de tradición democrática

42. Se trata de elecciones municipales celebradas

en las ciudades del Imperio Otomán en 1978

y de acuerdo con la Ley sobre los Municipios

en las Provincias de 18 de mayo de 1877.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 256

LL 257

En Arabia Saudita, el Príncipe Mansour BinMitab, abanderado de las elecciones munici-pales y su principal organizador, no ha dudadoen calificarlas de primera etapa, subrayando ala vez que todavía deben realizarse diversasmejoras como, por ejemplo, el voto de lasmujeres. Como prueba de la novedad delescrutinio, las circunscripciones electorales sefijaron después que los votantes se inscribie-ran en las listas electorales.

Igualmente, a partir de 1999, fecha de las pri-meras elecciones locales, Jordania ha conoci-do un movimiento pendular. En el año 2003se volvieron a nombrar los alcaldes pero conla promesa de celebrar, antes de principios de2007, nuevas elecciones por sufragio univer-sal, a excepción de la ciudad de Amman, quegoza de un estatus especial. A pesar de todo,es posible destacar que, incluso en la si-tuación actual, en el seno de los consejos so-lamente encontramos 360 miembrosnombrados por 920 miembros electos. Elnúmero de municipios ha sido reducido demás de 300 a 99. Con la nueva ley municipalde 2007, todos los miembros de los consejosmunicipales son electos, salvo en Amman.Las elecciones municipales se celebraron el31 de julio de 2007; aproximadamente 2.300candidatos se disputaron 1.022 puestos.

En el Líbano, la elección directa de los alcaldesy del primer teniente de alcalde por sufragiouniversal fue abolida justo antes de las elec-ciones de 1998, por una enmienda in extre-mis de la ley electoral. Actualmente sonelegidos por el consejo municipal.

En Palestina, el modo de escrutinio no es fijo,puesto que en las elecciones municipales de2005, desarrolladas en 5 etapas sucesivas, seprodujo un cambio entre la segunda y la ter-cera etapa, pasando de un escrutinio unino-minal a una vuelta proporcional. A la vez, elderecho a voto tampoco se aplica de manerauniforme: en la Banda de Gaza, el conjuntode los refugiados puede votar indistintamentede su lugar de residencia, pero en Cisjorda-nia, mientras que los habitantes de las ciuda-des participan también en el escrutinio, loshabitantes del campo expresan su voluntad

de regresar a su patria manteniéndose enbloque al margen de la vida política.

En Siria, los concejales municipales son elegi-dos por sufragio universal desde hace tiempo,y actualmente se vislumbran muestras de unmayor compromiso por una verdadera demo-cracia local pluralista. De hecho, en la nuevaley que debe entrar en vigor en 2007, la re-forma del tipo de escrutinio permitirá a losciudadanos elegir a los candidatos de su elec-ción, al contrario de lo que sucede actualmen-te, que deben limitarse a seleccionarlos apartir de una lista elaborada por el PartidoNacional Progresista, una coalición dirigidapor el partido Baath en el poder.

III.2. Promesas parcialmente cumplidas:el Estado central y la política local

Los únicos dos Estados de la región dondereina una centralización absoluta son losEmiratos Árabes Unidos y Omán, dondenunca se han celebrado elecciones locales,aunque esta posibilidad se contemple ac-tualmente de manera oficial.

En el resto de países, se han establecidoelecciones locales. Sin embargo, las tradicio-nes seculares, basadas más bien en la “con-sulta” voluntaria del soberano que en lasoberanía del pueblo, son difíciles de superary el proceso electoral se ve perturbado demanera frecuente por intervenciones más omenos importantes del poder central.

a) La intervención previa del Estado

Los nombramientos. El tipo de intervenciónmás explícito y oficial es claramente, el nom-bramiento de todo o una parte del consejomunicipal y/o de los alcaldes, como sucedeactualmente en Arabia Saudita, Jordania,Bahrein y Kuwait.

En Siria, es, como hemos visto, la existenciade un consejo o “buró ejecutivo” paralelo alconsejo municipal el que encarna este control.

El examen previo de los candidatos. Otraforma de ingerencia es el examen previo de

Los únicos dos

Estados de la

región donde reina

una centralización

absoluta son los

Emiratos Árabes

Unidos y Omán,

donde nunca se

han celebrado

elecciones locales,

aunque esta

posibilidad se

contemple

actualmente de

manera oficial

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 257


las candidaturas, que permite orientar el es-crutinio. Este proceso explica, en particular, laduración excepcional de las elecciones de2005 en Arabia Saudita de febrero a media-dos de diciembre. Lo mismo sucede en Irán,donde las candidaturas son ratificadas o re-chazadas en función de criterios tales como laintensidad de la fe del candidato o su creenciaen la autoridad de un jurisconsulto, el Velâ-yat-é-Faghih, lo que hace temer sobre latransparencia del proceso. O igualmente, enSiria, donde la actual ley establece que el par-tido en el poder tiene la potestad de elaboraruna lista única de candidatos.

La elección de oficio. Este tipo de elección per-mite ahorrar fondos públicos en los casos enque el número de candidatos no excede elnúmero de puestos a cubrir, pero su uso debíaser excepcional. Cuando, por el contrario, esfruto de acuerdos preelectorales, puede resul-tar perjudicial para el ejercicio de la democra-cia ciudadana.

Es precisamente el caso del Líbano, donde,con motivo de las últimas elecciones, 121consejos municipales y 400 mokhtar fueronelegidos de oficio tras una alianza entre parti-dos políticos y líderes tradicionales, en que lasdos categorías quedaban muy confundidas.En Jordania, se ha podido observar la mismasituación en 17 municipios.

b) La intervención a posteriori

La modificación de los consejos municipales.En Jordania en 1999, el Rey modificó la com-posición de los consejos municipales para in-cluir mujeres en cada uno de ellos, lo quepuede verse como positivo. En 1986, por elcontrario, el Emir de Kuwait simplemente di-solvió el conjunto de los consejos municipales.

En Siria, los consejos locales, una vez elegi-dos, designan a su vez un “buró ejecutivo”, enel que un tercio de los miembros pueden serexternos al consejo. A la vez, algunos asuntosespecíficos relativos a los servicios públicospueden ser confiados a comisiones perma-nentes o ad hoc constituidas por personasexternas.

La intervención sobre la elección del alcalde.Esta forma de tutela del estado atenta contrala democracia y la gobernanza local. En elLíbano, lo facilita el abandono de la eleccióndirecta y se apoya en una negociación de loslíderes tradicionales.


En las elecciones locales de Palestina de2005, las primeras que se celebraron en laBanda de Gaza después de 71 años, y 29 enCisjordania, se registró una participaciónrécord del 82% de promedio llegando inclu-so al 98% en algunos municipios. El escruti-nio se percibió como la restauración delderecho de autodeterminación de la po-blación palestina, tras varios años de des-trucción sistemática de las estructuras delEstado.

Igualmente, en Turquía, la tasa de partici-pación es generalmente bastante elevada,prueba de la implicación de la población enla vida local. A título de ejemplo, esta partici-pación fue del 72,3% de promedio en 2004.

En el resto de la región, en cambio, se cons-tata, de manera global que las eleccioneslocales prácticamente no movilizan a loselectores. Dos razones lo explican: la prime-ra es la percepción cada vez más general deque las reglas del juego están alteradas, yasea por la preselección de los candidatos, dela existencia de puestos reservados –comoes el caso de Arabia Saudita o Siria–, o por lamanipulación de los resultados, o de lasleyes electorales. Algunos yemenitas en lasúltimas elecciones, los chiítas de Arabia Sau-dita y prácticamente el conjunto de electoreslibaneses manifestaron sospechas de fraude.No obstante, en el Líbano, las cifras de parti-cipación globalmente bajas (33,3%), pue-den esconder grandes disparidades enfunción de la realidad regional. La baja parti-cipación en Beirut (21,4%) contrasta con el70% de votantes en Bekaa y el 65% enNabatieh, impulso del que se ha beneficiadoprincipalmente el Hezbollah. La segunda ra-zón de la baja participación electoral, es ladecepción suscitada por los escrutinios ante-

En el resto de la

región, en cambio,

se constata, de

manera global que

las elecciones

locales

prácticamente no

movilizan a los

electores


08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 258

259

riores, escasamente democráticos y cuyosefectos sobre la vida cotidiana de la pobla-ción no han estado a la altura de sus expec-tativas, por ejemplo en Jordania e Irán.

Esta tendencia se invierte no obstantecuando el voto toma valor de reivindicacióno sanción. De esta forma, las eleccionesmunicipales de 2006 han tenido una parti-cipación –claramente a la alza– del 72% enBahrein, gracias a la implicación de los chi-ítas y del 60% en Irán, por el gran des-contento contra la política del PresidenteAhmadinejad.

III.4. Un problema específico: larepresentación de las mujeres

Una participación débil. No sorprende que elinforme de Transparency Internacional de2005 indique que el Oriente Medio es la zonadel mundo donde la representación y la par-ticipación política de las mujeres es la másbaja43.

En Turquía, el derecho a voto de las mujeresse concedió en 1930, y desde 1934 el dere-cho a ser elegidas44. Las mujeres de ArabiaSaudita no podrán acceder al derecho a votohasta 2009, mientras que todavía no haynada previsto para las mujeres de los Emira-tos. Las mujeres de Kuwait accedieron al de-recho a voto en junio de 2005.

En todas partes, las cifras de su representa-ción política son ridículas, alcanzando ape-nas el 2% en los consejos municipales delLíbano, el 1,53% en Irán, el 3,4% en Qatar,el 6,6% en Siria y el 0% en Bahrein.

En la mayoría de estos países trabajar fueradel hogar es ya todo un reto para las muje-res, acceder a la arena política exige ademásuna gran fuerza de voluntad. Para conse-guirlo, las mujeres deben hacer frente a tra-diciones sociales muy enraizadas, a laoposición de las familias y al desprecio públi-co, además de la reticencia de los cuadros delos partidos –tradicionalmente masculinos–,un fenómeno que no es exclusivo de OrienteMedio.

Las medidas para favorecer la participaciónde las mujeres. Ante la falta de representa-ción femenina en la vida pública local ynacional, se han impulsado diversas estrate-gias: el sistema de cuotas aplicado en Pales-tina reserva a las mujeres un mínimo de dosescaños por consejo45. En Jordania y Kuwait,al contrario, han optado por la nominacióndirecta de una mujer por consejo. Paralela-mente, en Jordania y Siria se han realizadograndes campañas a favor de la participa-ción de las mujeres.

Por todas las razones que han sido men-cionadas en los párrafos precedentes, tienendificultades para asegurar el trabajo muni-cipal; situación que ha llevado a algunosconsejos a dimitir en Jordania, y en un nú-mero mayor –en los otros países– a renun-ciar a toda forma de acción concreta.

III.5. Las elecciones locales como tribunaideológica y comunitaria

Si bien es necesario y sano que la vida polí-tica de un país esté basada en partidos po-líticos constituidos de forma libre, no lo estanto que los intereses políticos nacionalesdominen las elecciones locales. Tampoco esdeseable que las cuestiones nacionales sesobrepongan a los problemas locales, puestoque las elecciones locales están, ante todo,destinadas a instaurar una gestión eficaz delterritorio.

Encontramos en el Líbano un ejemplo per-fecto de esta situación, pues si bien existeun número considerable de partidos deámbito nacional, las elecciones se celebranen base a criterios comunitarios de alcancenacional.

No es por consiguiente extraño que las elec-ciones municipales, menos opacas porqueno se perciben como tan peligrosas como lasnacionales, sobre todo allí donde los partidospolíticos están prohibidos, se conviertan enuna tribuna de las ideologías contestatariashacia el gobierno central, perdiendo, de estaforma, el propio carácter local. Éste ha sidoel caso de Palestina, con el triunfo de Ha-

No sorprende que

el informe de

Transparency

Internacional de

2005 indique que el

Oriente Medio es la

zona del mundo

donde la

representación y la

participación

política de las

mujeres es la más

baja

43. www.transparency.org

44. El derecho a voto de

las mujeres fue

concedido en Siria

en 1948, en 1952

en el Líbano, en

1963 en Bahrein, en

1974 en Jordania y

en 1980 en Irak.

45. En las grandes

ciudades el consejo

está compuesto por

15 escaños, de 13

en las ciudades

medianas y 8 en las

ciudades pequeñas,

según la ley

electoral de 1996,

enmendada en

2005.



más, y de Arabia Saudita, donde los chiítasde la Provincia Oriental se jactan de haberganado el escrutinio en su feudo. Tambiénencontramos una situación similar en el Surdel Líbano, con la victoria de Hezbollah, o enIrán, donde las elecciones municipales de2003 en Teherán han permitido el regreso delos conservadores, y principalmente del Pre-sidente Ahmadinejad, alcalde de la ciudad.Igualmente, las elecciones de 2006 han ser-vido para castigar su política puesto que lapoblación acudió a las urnas de forma masi-va para votar por la oposición. Finalmente,Bahrein fue el escenario de la gran alza delos chiítitas en noviembre de 2006.

III.6. La cuestión comunitaria y la situación delicada de los gobiernos

La cuestión comunitaria. Muchos países sonactualmente escenarios de grandes tensio-nes, donde confluyen cuestiones tanto detipo político como religioso, entre las comu-nidades chiíta y sunita, sobre todo allí dondelos sunitas han controlado el poder durantelargo tiempo, a pesar de la presencia de unafuerte minoría, o incluso de una mayoría chi-íta, como en el Líbano, Irak y Bahrein. Elgobierno de Arabia Saudita, por ejemplo, seenfrenta a una comunidad chiíta que podríaalcanzar el 20% de la población –en vez del5-15% que se cita habitualmente–, por locual ha ejercido un gran control sobre elescrutinio de la Provincia Oriental, donde és-tos son mayoritarios y donde, es importanterecordar, se encuentran los campos petrolí-

feros más importantes del país. Igualmente,el Rey de Bahrein debe asumir los riesgos dedesestabilización de la mayoría chiíta, talcomo lo muestran los resultados de las re-cientes elecciones parlamentarias.

El riesgo de ruptura es real. Por este motivolos gobiernos libanés e irání –donde los per-sas sólo son el 51% de la población– ejercenun control fuerte sobre la gobernanza local.

El nacionalismo kurdo. El reconocimiento,por parte del gobierno irakí de transición, deuna amplia autonomía al Kurdistán, dotán-dolo incluso de capacidad legislativa, ha ge-nerado esperanzas entre las comunidadeskurdas de los países vecinos, principalmentede Siria y Turquía. Por consiguiente no sor-prende que las elecciones locales constitu-yan un terreno de acción privilegiado paraese nacionalismo activo.

El extremismo religioso. Otro factor que nodebe despreciarse es el desarrollo del ex-tremismo religioso. Estos movimientos, sur-gidos de diversas corrientes del Islamfundamentalista, que desean el advenimien-to de regímenes basados en una lectura fielde los textos religiosos, no están solamenteen oposición con los gobiernos laicos, sinotambién con aquellos que se rigen por laSharia, como Arabia Saudita y Jordania,considerados demasiado permeables a occi-dente. Algunos de estos movimientos, enArabia Saudita, rechazan las elecciones le-gislativas, porque defienden que “Dios es elúnico que puede decretar la ley”.

Muchos países son

actualmente

escenarios de

grandes tensiones,

donde confluyen

cuestiones tanto de

tipo político como

religioso, entre las

comunidades chiíta

y sunita, sobre todo

allí donde los

sunitas han

controlado el poder

durante largo

tiempo, a pesar de

la presencia de una

fuerte minoría, o

incluso de una

mayoría chiíta,

como en el Líbano,

Irak y Bahrein


08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 260

261

Conclusión

Exceptuando a Turquía, este estudio mues-tra que la descentralización, entendida comola devolución de competencias y como auto-nomía financiera y para la toma de decisio-nes, no ha avanzado suficientemente en lospaíses de la región. Hasta la fecha, la mayo-ría de los municipios cuentan con márgenesde maniobra muy reducidos, y están someti-dos a una doble dependencia, normativa einformal, respecto al Estado y a los líderestradicionales.

Sin embargo, es conveniente tomar en con-sideración tanto la organización social comoel contexto de seguridad de la región. Loslimitados avances de los procesos de des-centralización o su ausencia deben consi-derarse en el marco de las tensiones yconflictos existentes, en la naturaleza de lasrelaciones entre los líderes o personalidadestradicionales, de tipo religioso o tribal y laspoblaciones en su conjunto.

Todos estos factores explican la prudenciadel programa POGAR de Naciones Unidas46,que preconiza un proceso de reformas poretapas, en el marco de una estrategia globalde reestructuración del Estado, empezandopor el fortalecimiento del poder legislativo.

Recomienda asimismo reforzar la sensibi-lización de los ciudadanos respecto a la im-portancia de la gobernanza local y deinstituciones eficaces.

El Programa de las Naciones Unidas destacatambién que se necesita un fortalecimientode las capacidades locales y de la transpa-rencia para mejorar la prestación de los ser-vicios y la gestión local en general.

El éxito de la descentralización depende engran medida de la selección y formación delos funcionarios y empleados municipales.Por lo que debe seguir siendo objeto de unaatención particular.

Finalmente, los gobiernos locales deben po-der disponer de los medios necesarios pararealizar efectivamente su trabajo, es decir,recursos fiscales y presupuestarios, quedeben ir acompañados de una independen-cia en la toma de decisiones.

Por lo que si bien algunos países de la regiónavanzan en el buen camino, habrá que espe-rar cierto tiempo antes de que la descentrali-zación sea realmente efectiva.

46. Ver el sito web del

programa POGAR:

http://www.pogar.

org/governance/local

gov.asp



País Número de Población % % Crecimiento Presencia Organización municipalgrandes total de las población población de la de una ciudades grandes del país del país población estructura (más de ciudades en 2006 en 200547 total municipal 1 M hab.) 2006 del país específica

(en M hab) 2005-2006 en las (en%) grandes

ciudades

Arabia Saudita

Emiratos Árabes Unidos

Irak

Irán

Jordania

Kuwait

Líbano

Palestina

Siria

Turquía

Yemen

Total

47. Fuente: WBI.

48. Ausencia de cifras para 2005.

22,,5566 %%1100,,66 %%3377 %%7777,,11442288

Estatus especial para Sanaa (gobernación)No2,9 %9 % 9 %1,921

Municipios municipales metropolitanos ymunicipios de primer nivel

Sí1,4 %26 %30 %22,016

Municipio único y ramas de la administración enlos distritos

No2,6 %25 %25 %4,872

Municipio único No5,6 %25 %38 %1,431

Municipio único. Pero por razones deseguridad, el poder real está en manos delPrefecto.

No0,8 %50 %55 %1,971

Un solo consejo municipal No3,7 %71 %72 %2,021

Amman tiene una estructura metropolitana No (peroestáprevistauna reformapara lasgrandesciudades)

1,8 %24 %34 %1,91

Municipio único: alcalde de primer nivelcon un consejo municipal y alcaldes debarrio. El poder pertenece al alcalde deprimer nivel.

No0,0 %23 %25 %17,277

Un municipio único pero consejos de distrito consultivo en Bagdad y Basora

No2,8 %»4837 %10,833

Estructura única: Dubai se gestiona como unaempresa bajo las órdenes de un “DirectorGeneral”

No4,4 %29 %30 %1,421

Un alcalde supervisa a varios alcaldes de barriocuyo papel es puramente administrativo(Riyadh y Djeddah) También existe un municipio único (La Meca yDamman)

No2,4 % 36 %43 %10,864

Anexo 1 Grandes Metrópolis de la Región

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 262

LL 263

Cons

ejos

mun

icip

ales

Ór

gano

s ej

ecut

ivos

loca

les

País

Mod

o de

Una o

Dura

ción

Parti

cipac

ión

Alca

lde

Alca

lde

Alca

lde

Dura

ción d

elPo

der e

jecu

tivo

Posi

bilid

ad de

es

crut

inio

va

rias

del m

anda

to(te

nden

cias)

eleg

ido

eleg

ido

nom

brad

o m

anda

to y

ejer

cido d

e for

ma

revo

cació

n por

parte

(p

ropo

rcio

nal/

circu

nscr

ip-y n

úmer

o po

r po

r el

por u

na

núm

ero

cole

gial

o au

torid

ad

de lo

s ciu

dada

nos

may

orita

rio)

cione

sde

man

da-

sufra

gio

cons

ejo

auto

ridad

de

conc

entra

da en

las

o del

cons

ejo

tos (

2)di

rect

om

unici

pal

supe

rior

man

dato

sm

anos

del a

lcald

em

unici

pal

Arabia

Saud

itaMa

yorit

ario

Varia

s4 a

ños49

40 %

en 20

0550

NoNo

Sí (R

ey)

4 año

sAlc

alde

NoBa

hrein

Mayo

ritar

io Va

rias

4 año

s 72

% en 2

006 (

con u

n fue

rte

NoNo

Sí (M

HHE)

514 a

ños

MHME

Nocre

cimien

to) 5

1,3% e

n 200

2Em

irato

s »

»»

»»

»52»

»»

»Ár

abes

Unido

sIra

k53Va

riable

Varia

bleVa

riable

79 %

en el

Kurd

istan

en 20

01

Varia

bleVa

riable

Varia

bleVa

riable

Varia

bleVa

riable

IIrráánn

Mayo

ría re

lativa

Ún

ica4 a

ños

60 %

en 20

06 (e

n clar

a No

Sí54

No4 a

ños

Alcald

eSí,

por e

l con

sejo

mun

icipa

l55

alza)

, 49.

96 %

en 20

03Jo

rdan

iaMa

yorit

ario

Varia

s 4 a

ños

58 %

en 20

03(e

n des

cens

o)No

NoSí

(MMR

AE)56

4 año

sCo

nsejo

mun

icipa

lNo

Kuwa

it57Ma

yorit

ario

Varia

s4 a

ños

50 %

(en d

esce

nso)

NoSí

No4 a

ños

Alcald

eNo

Líban

oMa

yorit

ario

Única

6 año

s 33

,3 %

en 20

04No

SíNo

6 año

s58Alc

alde (

exce

pto B

eirut

: Sí,

por e

l cons

ejo m

unicip

al (il

limita

do)

(en d

esce

nso)

Mand

atos il

imitad

ospr

efecto

de la

capit

al)de

spué

s de 3

años

Omán

»»

»»

»»

»»

»»

Pales

tina

Prop

orcio

nal59

Varia

s5 a

ños

82 %

en 20

05No

SíNo

605 a

ños

SíSí,

por e

l con

sejo

mun

icipa

lpo

r « fa

lta61

»Qa

tar62

Mayo

ritar

io

Varia

s4 a

ños

30 %

en 20

03 (e

n des

cens

o)No

SíNo

4 año

sMM

AANo

63

a 1 vu

elta

Siria64

(List

a cerr

ada/

Única

(salv

o 4 a

ños

29,3

% en

2003

No

No66

Sí (M

iniste

rio de

4 a

ños

Cons

ejo m

unici

pal67

Nopu

estos

rese

rvad

os)

Dam

asco

y Ale

po)

(fuer

te de

scen

so )65

Asun

tos M

unici

pales

)Tu

rquía

Prop

orcio

nal

Única

5 año

s 71

,75 %

alcald

es

Sí (es

crutin

ioNo

No68

5 año

sAlc

alde

Sí (in

form

e anu

al ad

optad

o por

men

os

69.97

% alc

aldes

met

ro-

may

orita

rio

de 3 / 4

de lo

s con

sejos

o m

oción

depo

litano

s en 2

004

relat

ivo a

una v

uelta

) ce

nsur

a por

3 / 4de

los v

otos

emitid

os)

Yeme

nMa

yorit

ario

Única

5 año

s No

NoSí

(Mini

sterio

de la

5 a

ños

Alcald

eNo

a una

vuelt

a Ad

mini

strac

ión lo

cal)69

Anex

o 2

Dem

ocra

cia

loca

l

49.

Sól

o la

mitad

de

los

conse

jero

s m

unic

ipal

es s

onel

egid

os, el

res

to s

on n

ombra

dos

. 50.

Apen

as a

pro

xim

adam

ente

el 1

8%

de

los

elec

tore

spot

enci

ales

, só

lo u

n ter

cio

de

entr

e el

los

está

nin

scrito

s en

las

lista

s el

ecto

rale

s.

51.

Min

iste

rio

de

la v

ivie

nda,

de

los

munic

ipio

s y

del

med

io a

mbie

nte

. Se

trat

a de

hec

ho

de

un d

irec

tor

gen

eral

.52.

Sól

o en

Shar

jah, per

o el

con

sejo

munic

ipal

no

esel

egid

o.

53.

Exi

ste

una

varied

ad d

e si

tuac

iones

: co

nse

jero

sm

unic

ipal

es e

scog

idos

entr

e lo

s em

ple

ados

del

Min

iste

rio

de

Munic

ipio

s y

Tra

baj

os P

úblic

os–M

MPW

– (

Bas

sora

), e

legid

os p

or s

ufr

agio

univ

ersa

l (Bag

dad

), e

scog

idos

por

una

asam

ble

ade

not

able

s (M

osso

ul)

.54.

La a

cum

ula

ción d

e m

andato

s es

inco

mpati

ble

con las

funci

ones

de M

inis

tro,

vic

em

inis

tro,

dip

uta

do,

dir

ect

or

de b

anco

o d

eest

able

cim

iento

públic

o.

55.

Art

. 73 d

e la

ley

sobr

e lo

s co

nsej

os m

unic

ipal

es. El

cons

ejo

pued

e vo

tar un

a m

oció

n de

cen

sura

. El

alca

lde

tien

e di

ez d

ías

para

pre

sent

arse

ant

e él

yre

spon

der a

las

acus

acio

nes

que

se le

atr

ibuy

en,

lueg

o un

a nu

eva

vota

ción

del

con

sejo

dec

ide

suev

entu

al d

estitu

ción

.56.

Min

iste

rio

de

Asu

nto

s M

unic

ipal

es y

rura

les

y del

med

io a

mbie

nte

.

57.

En c

ada

conse

jo, 10 m

iem

bro

s so

n e

legid

os y

6nom

bra

dos

. 58.

La e

lecc

ión d

el a

lcal

de

va p

arej

a a

la d

e lo

sm

okhta

r.59.

La le

y n°5

de

1996 s

obre

la e

lecc

ión d

e lo

sco

nse

jos

munic

ipale

s fu

e en

men

dada e

n 2

004, y

des

pués

dos

vece

s m

ás

en 2

005. El m

odo d

ees

crutinio

ha p

asa

do d

e m

ayo

rita

rio a

pro

porc

ional.

60.

A p

esar

de

que

entr

e 1976 y

1993 n

um

eroso

salc

ald

es h

an s

ido n

om

bra

dos

por

Isra

el.

61.

Per

o la

des

titu

ción d

ebe

ser

apro

bada p

or

elM

inis

tro d

el G

obie

rno L

oca

l.62.

Sól

o ex

iste

un

cons

ejo

mun

icip

al p

ara

todo

el p

aís.

63.

Sólo

por

part

e del

Min

iste

rio d

e Asu

nto

sM

unic

ipale

s y

Rura

les

de

form

a d

iscr

ecio

nal.

64.

Sin

em

barg

o, una n

uev

a le

y, m

ás

liber

al, e

stá e

ncu

rso y

deb

ería

aplic

ars

e en

2007.

65.

21%

en la

s ci

udades

, 34%

en la

s peq

ueñ

as

ciudades

y 3

3%

en lo

s pueb

los

fren

te a

un 6

6%

de

med

ia e

n 1

999.

66.

Deb

ería

est

ar

reco

gid

o e

n la

nuev

a le

y.67.

Se

trata

de

hec

ho d

e un “

conse

jo d

e ci

udad”.

68.

Aunque

el ó

rgano e

jecu

tivo

, el

conse

jo e

jecu

tivo

,es

tá form

ado p

or

mie

mbro

s el

egid

os

ynom

bra

dos.

69.

Bajo

res

erva

de

apro

baci

ón p

or

part

e del

gobie

rno.

08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 263

09 PCc Metropolis 29/9/08 23:27 Página 264

GOBERNANZ A METROPOLITANA

JJEEFFFFEERREE YY SSEELLLLEERR SSVVIINNCCEENNTT HHOOFFFFMMAANNNN--MMAARR TTIINNOOTT


GGOOBBEERRNNAANNZZAA MMEETTRROOPPOOLLIITTAANNAA266 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos


267

Introducción

El desarrollo de las regiones metropolitanas(también denominadas “regiones urbanas” o“ciudades-región”) se está convirtiendo enuna de las formas predominantes de asenta-miento humano. En el año 1800 sólo el 2%de la población mundial vivía en ciudades.En los próximos cinco años, cuando en la In-dia o en África algunos hombres y mujeresabandonen su pueblo para instalarse en cen-tros urbanos, estarán sin saberlo provocan-do un cambio trascendental en la historia dela humanidad: por primera vez la mayoría dela población mundial vivirá en ciudades. Enel futuro, el ser humano será urbano.

Con las revoluciones industriales de los si-glos XIX y XX, la ciudad se convirtió en elprincipal medio de vida de los habitantes delNorte. En los países del Sur, la urbe tambiénse está convirtiendo progresivamente en laforma de vida dominante. En América Lati-na, por ejemplo, la mayoría de la poblaciónya vive en ciudades. Entre 2005 y 2030, laONU estima que el 90% del crecimiento de-mográfico mundial tendrá lugar en las regio-nes urbanas del Sur (UNCHS 2005).

El tamaño y la forma de las regiones metro-politanas varían sensiblemente, dentro delos países y globalmente entre el Norte y elSur. En 1950 solamente una ciudad, situadaen el Norte, tenía una población superior alos 10 millones de habitantes, en 1975 erancinco las ciudades que ya superaban esteumbral, tres de las cuales se encontraban enpaíses en vías de desarrollo. En el año 2000,eran 16 las ciudades que superaban los 10millones de habitantes, doce de las cualesestaban situadas en países en desarrollo.Paralelamente también aumenta el númerode ciudades que superan el millón de habi-tantes. Siendo cada vez mayor el porcentajede la población mundial que vive en zonasmetropolitanas (UNCHS 2005), estas regio-nes se extienden geográficamente, se diver-sifican y se fragmentan.

Al mismo tiempo, los cambios en las formasde gobernanza, en la economía y la sociedad

contribuyen a la transformación de la estruc-tura social y espacial de las regiones urba-nas. Las actividades de servicios devienen elprimer componente de las economías ur-banas tanto en el Norte como en el Sur. Laglobalización económica ha estrechado demanera exponencial los lazos entre lasmetrópolis y entre ellas y su periferia, inten-sificando la competencia económica entrelas ciudades y las regiones. Paralelamente,la tendencia mundial a la descentralizacióndeja a las autoridades locales de las zonasmetropolitanas solas frente a sus propiosproblemas.

Los sociólogos asocian tradicionalmente ur-banización al desarrollo económico, a la edu-cación y a otros factores de “modernización”(Ingram 1997). Por supuesto, las ciudadessiguen siendo centros de actividad social yeconómica, pero la dinámica de la moderni-zación ha cambiado. Por su tamaño, por sucrecimiento ininterrumpido, por sus fractu-ras sociales y espaciales, por sus caracterís-ticas económicas, por sus dimensionesinstitucionales, las regiones metropolitanasplantean desafíos sin precedentes en mate-ria de gobernanza. Más allá de las regionesmetropolitanas, también los niveles superio-res de gobierno deben dar respuestas aestos problemas. Y las soluciones no son fá-ciles. Aquellas que funcionan en una regiónpueden ser ineficaces en otras. Cada regiónmetropolitana, en el Norte o en el Sur, es enese sentido un caso único.

I. Las condiciones de la gobernanzametropolitana

La urbanización se acompaña, a nivel glo-bal, de la extensión geográfica de las zonasmetropolitanas. Este capítulo se centrará enla gobernanza de estos nuevos modelos,definida como las “acciones y las institucio-nes que regulan, o imponen, condiciones pa-ra una economía política de las regionesurbanas” (Sellers 2002, p.9). Independien-temente de la forma que adquiera la gober-nanza urbana, la interacción de los ámbitospolítico, económico y social plantea los mis-mos retos. Sin embargo, se constatan dife-

El desarrollo

de las regiones

metropolitanas se

está convirtiendo

en una

de las formas

predominantes

de asentamiento

humano


GGOOBBEERRNNAANNZZAA MMEETTRROOPPOOLLIITTAANNAA268

rencias notables entre las ciudades del Nortey del Sur.

Crecimiento urbano implica aumento de lapoblación de las ciudades y extensión geo-gráfica de las mismas, en detrimento delmundo rural. Los progresos tecnológicos enel ámbito del transporte y las comunicacio-nes han aumentado la movilidad de lasempresas y de los ciudadanos. En los paísesdesarrollados, la total dicotomía entre la ciu-dad y el campo ha sido reemplazada porpatrones de asentamientos y de actividadeconómica policéntricos. En el Sur, se obser-va la misma evolución en zonas de creci-miento rápido, como el Pearl River Delta enChina.

Las regiones urbanas se confrontan al mis-mo problema de gobernanza horizontal enuna zona geográficamente extensa. La ocu-pación del suelo y la actividad económicatranscienden a menudo los límites institucio-nales desbordando el ámbito de competen-cia de las instituciones gubernamentalespreexistentes. Este proceso supone diversosproblemas potenciales:

• Ausencia de control o de directivas sobreel desarrollo territorial: el desarrollourbano sólo puede limitarse y regularsemediante una acción cooperativa entrelos gobiernos locales afectados, queaceptan superar sus visiones y estrate-gias particulares;

• la debilidad de las capacidades de gestióny de experiencia: las unidades de gobier-no pequeñas deben hacer frente a la difi-cultad de atraer y desarrollar el potencialadministrativo y técnico para la regula-ción del territorio. Agrupar sus medios deacción les permite ganar en eficiencia yrealizar economías de escala;

• la falta de concertación estructural a lahora de solucionar problemas comunes:la acción colectiva es aún una excepción.Las decisiones y acciones adoptadas porun gobierno local afectan a menudo lasdecisiones de otros gobiernos. Esta inter-

conexión entre los asuntos de los munici-pios del área metropolitana es una de lasprincipales problemáticas metropolitanas.

Estos fenómenos explican en parte que losretos asociados a la gobernanza de las zonasmetropolitanas determinen un tipo de rela-ciones entre los poderes tanto verticalescomo horizontales. Los problemas socio-económicos a los que se confrontan losgobiernos nacionales de los países en vías dedesarrollo o de los países desarrollados –yasean económicos o de reducción de la conta-minación–, se confunden a menudo con losde las regiones metropolitanas. Las oportu-nidades de gobernanza en estas regionesson a menudo el producto de políticas e ins-tituciones nacionales. Por ejemplo, la políticade transportes estaría en correlación con eldesarrollo económico, las leyes anti-conta-minación con la planificación local y las polí-ticas de ayuda social con la educación.

Otras realidades socio-económicas de laszonas urbanas imponen también la necesi-dad de una nueva gobernanza de las áreasmetropolitanas. Recientes investigacionessubrayan el incremento de las disparidadessocio-económicas en muchas áreas metro-politanas (Fainstein 2001, Segbers y al.2007). Los hogares acomodados se despla-zan hacia zonas con mejores servicios y queproporcionan mejor calidad de vida. Parale-lamente, los hogares más pobres convergenhacia zonas con alquileres bajos. Cuandoestas diferencias se corresponden con lasfronteras entre municipios, se observa,como consecuencia, el aumento de lasdesigualdades sociales debido a las dispari-dades en la oferta de servicios públicos.Cuando no se introducen medidas públicaspara reducir las disparidades fiscales, existeel riesgo de que las diferentes políticas loca-les acentúen las diferencias espaciales.

Más allá de los límites de la región metropo-litana, la movilidad de los medios modernosde comunicación ha fortalecido el vínculosocio-económico entre los centros urbanos ysu periferia. Las regiones metropolitanas,como la mayoría de los centros urbanos,

Más allá

de los límites

de la región

metropolitana,

la movilidad

de los medios

modernos

de comunicación

ha fortalecido

el vínculo

socio-económico

entre los centros

urbanos

y su periferia



269

concentran la producción y la distribuciónque alimentan a los territorios aledaños.Pero también son centros de consumo paralas zonas periféricas, reforzándose el pesode la actividad cultural para la vida intelec-tual, educativa y turística. A menudo, el cre-cimiento de la metrópolis se efectúa endetrimento de las economías rurales, provo-cando el flujo de la población rural.

Diferencia entre las regionesmetropolitanas del Norte y del Sur

Más allá de estas características generalescompartidas, las regiones urbanas del Nortey del Sur presentan diferencias notables y seenfrentan a desiguales desafíos.

En el Sur, en particular en Asia y África, laszonas metropolitanas crecen a un ritmo sinprecedentes, nunca observado en los paísesdel Norte desde principios de la urbaniza-ción. Los habitantes de las zonas ruralescontribuyen al crecimiento explosivo de lasciudades, debido a la degradación del medioambiente, a la falta de empleo y al aumentode la pobreza. Aunque las tasas de creci-miento de la población urbana en el Nortepresentan grandes disparidades, ningunapuede rivalizar con el ritmo de las ciudadesdel Sur. En gran parte de Europa, el descen-so de la natalidad junto al decrecimiento dela población llegan incluso a plantear el pro-blema de la regresión de las poblacionesurbanas.

El tipo de población y las formas que tomanlas aglomeraciones periféricas difieren tam-bién de forma considerable. En la mayorparte de los países del Norte, las clasesmedia y acomodada han migrado hacia laperiferia de la ciudad (Hoffmann-Martinot ySellers 2005). En la mayor parte de los paí-ses del Sur se ha producido el fenómenoinverso, los centros urbanos se mantienengeneralmente muy poblados, mientras quela población con menores recursos se agru-pa en la periferia.

En muchas de las principales metrópolis deEstados Unidos y de Europa subsisten

barrios espontáneos, o mal planificados(barrios de chabolas), en los que habita lapoblación más desfavorecida. Sin embar-go, en muchas ciudades del Sur, la pobrezaes un fenómeno predominante. Los datosobtenidos por las últimas encuestas reali-zadas muestran que el 25% de la pobla-ción urbana en la India vive por debajo delumbral de pobreza, el 15% en Brasil, el30% en Tanzania, el 19% en Ghana, el13% en Jamaica, el 57% en Sierra Leona yaproximadamente el 7% en Vietnam(PNUD 2006). Tomando en consideraciónlos indicadores utilizados por los paísesdesarrollados, al menos la mitad de lapoblación de muchas ciudades en los paí-ses en vías de desarrollo puede ser consi-derada pobre. No obstante, el número dehogares que viven por debajo del umbralde pobreza es menos elevado en el mediourbano que en las zonas rurales (UNFPA2007).

Los datos más recientes proporcionados porla ONU apuntan que un tercio de la poblaciónurbana mundial, el 90% de la cual seencuentra en los países en desarrollo, viveen barrios irregulares, es decir, sin acceso alos servicios básicos de agua potable, sanea-miento y electricidad (UNFPA 2007).

La informalidad –alojamiento ilegal y ventacallejera– es uno de los aspectos más carac-terísticos de las ciudades del Sur (Gilbert1998, Segbers y al. 2007). Si el estatus delalojamiento informal varía según las circuns-tancias locales, generalmente se sitúa alexterior del sistema legal y de la planifica-ción formal, y se encuentra en territoriosirregulares. Existen múltiples formas de estetipo de asentamientos, que las autoridadeslocales terminan de facto por aceptar. Lospolíticos locales mantienen a menudo conlos residentes de estas zonas relacionesclientelares y los usan como apoyo electoral.Una de las consecuencias de esta situaciónde cuasi reconocimiento es la aparición deun mercado paralelo no oficial de compra yventa de propiedades. En muchos casos losmismos habitantes alquilan los terrenos queno poseen.

El tipo de población

y las formas que

toman las

aglomeraciones

periféricas difieren

también de forma

considerable. En la

mayor parte de los

países del Norte,

las clases media y

acomodada han

migrado hacia la

periferia de la

ciudad. En la mayor

parte de los países

del Sur se ha

producido el

fenómeno inverso,

los centros

urbanos se

mantienen

generalmente muy

poblados, mientras

que la población

con menores

recursos se agrupa

en la periferia



En muchos países desarrollados, los gobier-noes locales, la planificación, las leyes depropiedad y el Estado-Providencia, han ase-gurado el manejo de los patrones de asenta-miento de las regiones metropolitanas ylimitado las disparidades sociales. Estasherramientas no son tan frecuentes ni efi-cientes en los países del Sur.

Para hacer frente a la urbanización galopan-te del siglo XXI y a los retos de la gobernanzaen las áreas metropolitanas, las metrópolisdel Sur pueden extraer lecciones de los dife-rentes modelos institucionales existentes anivel mundial, que a su vez recogen la expe-riencia en materia de políticas sectoriales yde gestión de grandes metrópolis basadasen los pasados procesos de urbanización.Sin embargo, el tamaño desmesurado de lasáreas metropolitanas, combinado con lainfluencia creciente de fuerzas externas y dela interconexión creciente de las ciudades,complican la naturaleza de los retos de lagobernanza de manera desalentadora.

El modo de desarrollo de las áreas metropo-litanas es el resultado de la combinación depolíticas públicas y privadas. De maneraintencionada o no, las urbanizaciones másvastas y más extendidas de la época con-temporánea resultan de estas decisionespolíticas públicas. Estas políticas incluyen laampliación del sistema de transporte (carre-teras, trenes y otros medios de transportecolectivo), de las políticas del uso del suelo,combinadas a incentivos fiscales y otros sub-sidios y a la planificación de los asentamien-tos suburbanos. Al mismo tiempo, loscomportamientos de los empresarios y delos habitantes ejercen una influencia mayorsobre las pautas de crecimiento.

II. Los principales retos de la gobernanza de las áreas metropolitanas

Diversas razones intervienen en la comple-jidad de la gobernanza de las áreas me-tropolitanas. Independientemente de lasinstituciones existentes o del contexto re-gional, la gobernanza concierne espacios

urbanos cada vez más extensos, más com-plejos y más fragmentados. En múltiplesáreas metropolitanas, la gobernanza debeafrontar un crecimiento demográfico ininte-rrumpido. A la vez, debe superar la fragmen-tación de las instituciones cuando no existeuna autoridad global reguladora y solucionarlos conflictos de nueva índole e incluso exa-cerbados que puedan surgir.

II.1. La diversidad territorial y social

La forma que adoptan las zonas metropolita-nas actuales se aleja cada vez más de lasformas tradicionales de ciudades. El modeloque había fundado durante siglos la identi-dad tradicional de la ciudad, sobre todo enEuropa, pero también en otras regiones delmundo, era el de una aglomeración con ani-llos concéntricos. Se simbolizaba por las for-tificaciones, las puertas, las barreras y losboulevares que delimitaban en su interior ala ciudad. Alrededor de la ciudad grabitabaun ambiente rural totalmente diferenciadoadministrativa y económicamente. Las áreasmetropolitanas contemporáneas son muchomás complejas y diversas, mezclando ele-mentos tomados al mundo rural y urbano,fenómenos acentuados por el aumento de ladiversidad social.

Los municipios rurales situados generalmen-te en la esfera de influencia de las grandesciudades, son los que actualmente crecencon mayor rapidez. En los países desarrolla-dos del Norte, su crecimiento se debe engran parte a la llegada de unidades familia-res con hijos pequeños, atraídos por la ofer-ta de alojamientos más espaciosos, pero quepermanecen a la vez muy dependientes dela ciudad central en relación, sobre todo, altrabajo y a los servicios colectivos.

En los países en desarrollo del Sur, especial-mente en Brasilia y en Ciudad de México,también se observa el desplazamiento dehogares de clase media y con mayoresrecursos hacia la periferia. Sin embargo, lamayor proporción de inmigrantes que se ins-talan en los municipios rurales de las perife-rias proceden de zonas rurales pobres o bien

La forma que

adoptan las zonas

metropolitanas

actuales se aleja

cada vez más de

las formas

tradicionales de

ciudades



271

son urbanos pobres en búsqueda de aloja-mientos menos caros.

El tejido urbano, en estas condiciones, conti-núa expandiéndose y extendiéndose, dejan-do obsoleta la noción de aglomeración oconurbación, definida como continuidad delárea construida, dada la naturaleza ambiguay fluida de las regiones periurbanas. Estarealidad ha dado pie a medidas implementa-das para intensificar los transportes regiona-les así como a movimientos migratorios endirección a la ciudad central. De manera sig-nificativa, geógrafos y urbanistas recurren atodo un amplio conjunto de calificativos paraintentar traducir la metamorfosis en cursode la gran ciudad: ciudad emergente, ciudadarchipiélago, megalópolis, metápolis, o áreametropolitana (Ascher 1996, Gottman 1961,Mongin 1998, Veltz 1995).

La diversidad territorial crece bajo la influen-cia del incremento de la diversidad social enmedio urbano. Las áreas metropolitanas demayor tamaño de los países desarrollados secaracterizan generalmente por una segrega-ción residencial importante en función delnivel económico y social. En Europa y enAmérica del Norte, estas regiones absorvenigualmente la mayor parte de las personasinmigradas, sobre todo aquéllas procedentesde los países en desarrollo. Esta variedadeconómica y social generalmente es abonopara la segregación urbana. Si bien la clasemedia habita normalmente en las áreasmetropolitanas de mayor tamaño, es posibleencontrar localidades o barrios donde coe-xisten viviendas de unidades muy acomoda-das junto a bolsas de pobreza y zonassocialmente desfavorecidas. La segregaciónterritorial tiende a variar de manera notableentre región. En los Estados Unidos es másfuerte que en Europa del Oeste o en Japón.

En el Sur, la incidencia de la pobreza urbanaqueda determinada por la situación de cadaindividuo respecto al mercado de trabajo. Elsalario, la seguridad del trabajo y las venta-jas relacionadas con el trabajo asalariadoson determinantes para evitar el empobreci-miento de los hogares. La industria todavía

está muy presente en los centros urbanosdel Sur aunque, en muchos casos, el sectorde servicios la ha ido desplazando. La ventacallejera y el sector informal constituyen unafuente de empleo importante para aquéllosque se encuentran al margen del sector for-mal. El sector informal varía de una ciudad aotra, aunque provee como mínimo un 20%de los empleos.

II.2. La fragmentación geopolítica

Uno de los mayores retos de la gobernanzasurge de la fragmentación de las institucio-nes en las áreas metropolitanas, cada vezmás grandes y extendidas. Esta fragmenta-ción es esencialmente geopolítica. A medidaque un mayor número de personas eligevivir en las localidades más alejadas de laciudad central, mayor es el número de muni-cipios implicados en la resolución de los pro-blemas comunes de las grandes áreasmetropolitanas.

Un estudio del Observatorio Internacional delas Metrópolis (Hoffmann-Martinot y Sellers2005) resultante de la observación de 476áreas metropolitanas, ofrece una visión sis-temática de la fragmentación geopolítica enlos países de la OCDE, completada con datosde otros países. Tomando en consideraciónla proporción de población de la ciudad cen-tral en las áreas de más de 200.000 habitan-tes, el estudio clasifica a Israel dentro delgrupo de países con mayor fragmentación anivel geopolítico, junto a Suiza (30%), Ale-mania (31%), los Estados Unidos (34%) yFrancia (36%). En los Países Bajos 50% delos habitantes vive en la ciudad central y enel resto la mayor parte de la población conti-núa residiendo en la ciudad centro y no enlos suburbios.

El número de municipios de 100.000 habi-tantes constituye un segundo indicador de lafragmentación geopolítica (Brunn y Ziegler1980). Cuanto mayor es este indicador enun área metropolitana, mayor es su frag-mentación. En cierto número de países estu-diados por el Observatorio Internacional delas Metrópolis, la fragmentación institucional

Uno de los mayores

retos de la

gobernanza surge

de la

fragmentación de

las instituciones en

las áreas

metropolitanas,

cada vez más

grandes y

extendidas



es particularmente baja, con un valor infe-rior a 5. Se trata de países donde se hanproducido recientemente fusiones de muni-cipios, como Canadá (1) y Sudáfrica (0), ohace ya más tiempo, como Suecia y losPaíses Bajos (2), Polonia e Israel (3) y No-ruega (4). Las áreas metropolitanas españo-las se han desarrollado sobre todo durantelos últimos años, lo que explica el nivel bas-tante bajo de fragmentación institucional (3).Los valores más elevados se dan en Fran-cia (32), República Checa y Suiza (21),Alemania (18), Estados Unidos (15) y Hun-gría (12). Puede parecer sorprendente queestos valores sean considerablemente máselevados en Hungría y República Checa, an-tiguos países comunistas, que en Polonia uotros países post-comunistas como Eslova-quia. Este nivel más elevado de fragmenta-ción resulta, en gran medida, de las políticasde ruptura con las fusiones llevadas a caboen esos dos países.

Finalmente, se puede recurrir a un índice defragmentación geopolítica –el índice Zeiglery Brunn (1980)– basado en los dos indicado-res anteriores y que sirve para evaluar conuna sola medida la fragmentación institucio-nal y demográfica de los países estudiadospor el Observatorio Internacional de lasMetrópolis.

A menudo se tiende a considerar a Franciacomo el país de Europa más fragmentado anivel territorial. En efecto, está más frag-mentado (11) que el promedio americano(7) que se sitúa casi al mismo nivel de laConfederación Helvética (7). La comparacióninternacional de los índices Zeigler y Brunnpermite también revisar algunas afirmacio-nes y generalizaciones de uso corriente. Asíla evocación de un supuesto modelo nortea-mericano no puede más que prestarse aconfusión: las áreas metropolitanas cana-dienses son institucionalmente muy diferen-tes del contexto estadounidense, y susrecientes reformas de consolidación las sitú-an actualmente más próximas al modelo delNorte de Europa. Del mismo modo, no sepuede agrupar en una misma categoría a lospaíses de Europa Oriental, aunque durante

la época comunista todos estuvieron sujetosa políticas de fusión de municipios. Porejemplo, la República Checa postsoviética(3), muy fragmentada, tiene un perfil muydiferente al de Hungría (1,7) o Polonia (0,6).Debido a un proceso de metropolización másreciente y menos pronunciado, España (0,5)se encuentra mucho más cercana a los Paí-ses Bajos (0,5), Suecia (0,3) y Noruega(0,8), que a su vecina Francia. Alemania, porsu parte, presenta una fragmentación eleva-da, con una media de 6 y con unos nivelesparticularmente altos en las áreas metropo-litanas del Este y en algunas metrópolis delOeste como Klobenz.

En su conjunto, la fragmentación geopolíticaes alta en muchos de los países estudiadospor el Observatorio Internacional de lasMetrópolis (Francia, Alemania, Suiza y elEste de Estados Unidos) donde la metropoli-zación se ha realizado dando continuidad allegado geográfico y administrativo de lasciudades más antiguas. La fragmentaciónavanza rápidamente en la mayoría de paísesde reciente metropolización (como RepúblicaCheca, Hungría, España e Israel). Sinembargo, algunas reformas drásticas yespectaculares han conseguido reducir estafragmentación en países tan diferentescomo Escandinavia, Canadá y Reino Unido.

A excepción de Sudáfrica, que ha sido inclui-da en el proyecto del Observatorio, no sedispone de ningún dato comparativo paradefinir la situación general de fragmentacióngeopolítica de los países del Sur, en desarro-llo o en transición. Sin embargo, Sudáfricaes el ejemplo más claro de la tendencia pre-dominante en estos países de no seguir elmodelo de fragmentación geopolítica delNorte. Las reformas postapartheid han redi-señado los límites de las ciudades en aras dehacerlos coincidir con el trazado socio-eco-nómico existente, eliminando de esta formala fragmentación geopolítica.

Paralelamente a la consolidación de la me-tropolización en Europa del Norte, en otrospaíses en desarrollo se ha producido unmovimiento similar. En 1973, el régimen

En su conjunto, la

fragmentación

geopolítica es alta

en muchos de los

países estudiados

por el Observatorio

Internacional de las

Metrópolis

(Francia, Alemania,

Suiza y el Este de

Estados Unidos)

donde la

metropolización se

ha realizado dando

continuidad al

legado geográfico y

administrativo de

las ciudades más

antiguas



273

militar brasileño creó nueve regiones me-tropolitanas que han permanecido hastanuestros días. Igualmente, el régimen sur-coreano estableció gobiernos metropolitanosregionales en el seno de la metrópolis deSeúl así como en otras ciudades del país.Múltiples ciudades del Sur han instaurado enlas capitales regionales una forma de autori-dad territorial metropolitana.

Estos esfuerzos de consolidación no hanconseguido erradicar totalmente el problemade la fragmentación política en el Sur. Aligual que en el Norte, el problema se haceparticularmente evidente en las regionesurbanas de mayor tamaño. Laquian, en unestudio reciente sobre la gobernanza de lasmetrópolis asiáticas, califica la fragmenta-ción político-adminstrativa como “el proble-ma más grave” al cual se enfrentan lasciudades (2007, p. 145). En algunas anti-guas colonias, las estructuras administrati-vas coloniales se han mantenido para definirlos límites de las regiones más allá de lasciudades. En otras zonas, como es el casodel panchayat indio y del barangay filipino,son las comunidades tradicionales las quedefinen las jurisdicciones municipales. Aúnen presencia de una autoridad metropolitanala expansión territorial va frecuentementemás allá de los límites administrativos, hastaenglobar a las aglomeraciones de su alrede-dor. Los gobiernos metropolitanos adminis-tran actualmente el 50% de la población deCiudad de México, el 71% de la población deSão Paolo, el 45% de la población de Seúl yel 38% de la de Johannesburgo.

Cuando la jurisdicción de las autoridadesmunicipales llega a cubrir el conjunto delárea metropolitana, es posible que contra-dicciones de otra índole puedan introducirobstáculos a su acción. En Bangkok, enManila, o por ejemplo en Bombay, las autori-dades metropolitanas ejercen una ampliacompetencia geopolítica, aunque su eficaciaa menudo se ha demostrado limitada. Por unlado, los gobiernos locales o el nivel nacionalpueden limitar sus poderes; por otro, la frag-mentación de las administraciones y deotros prestatarios de servicios (rutas, vivien-

da, circulación, etc) pueden igualmente difi-cultar su actuación.

II.3. Globalización económica y competitividad

De forma creciente, tanto en el Norte comoen el Sur, se considera a las áreas metropoli-tanas como regiones claves en las estrate-gias nacionales para promover el estado debienestar. Son espacios con un gran poten-cial importante para estimular el desarrolloeconómico. Además de la globalización delos sistemas de intercambios y de las redesde producción, el desarrollo de las activida-des de servicios y de alta tecnología han for-talecido su papel.

Se ha escrito abundantemente sobre las “ciu-dades globales”, centrándose inicialmente enlas grandes metrópolis del Norte. Esta litera-tura analiza la importancia de las regionesurbanas en función de su peso en el mercadofinanciero internacional, en función de índicesde gobernanza corporativa o del nivel decomunicación y de desplazamientos de susélites (Sassen 1991, Taylor 2003). Otro estu-dio sobre las “regiones metropolitanas globa-les” pone énfasis en el papel que juega laespecialización económica regional en lossectores de la alta tecnología y de los servi-cios punteros en los países industrializados(Scott 2001). En los países desarrollados,regiones urbanas de pequeño y medianotamaño han conseguido estimular su des-arrollo atrayendo actividades de alta tec-nología, así como empresas y serviciosadministrativos y educativos (Markusen, Leey DiGiovanna, 1999). Esta nueva forma decompetitividad económica no impulsó el des-arrollo en una sola dirección. Los centrosmetropolitanos consideran que la excelenciaen el ordenamiento urbano y la calidad de lasprestaciones culturales son un factor impor-tante de competitividad (Glaeser, Kolko y Saiz2000). La dinámica económica refuerza así lanecesidad de una acción colectiva regional.

Estos procesos son mucho menos homogé-neos en el Sur. A pesar de que existe unamayor demanda por mejorar el desarrollo

De forma creciente,

tanto en el Norte

como en el Sur, se

considera a las

áreas

metropolitanas

como regiones

claves en las

estrategias

nacionales para

promover el estado

de bienestar. Son

espacios con un

gran potencial

importante para

estimular el

desarrollo

económico



económico, la gobernanza de las regionesmetropolitanas en estos países se enfrenta aretos cada vez más similares a los del Norte.Entre principios y mediados del siglo XX, lasciudades asiáticas y latinoamericanas con-centraron todos sus esfuerzos en el desarro-llo industrial y su modernización. En lamayoría de países latinoamericanos y asiáti-cos, como Tailandia y Corea del Sur, las prin-cipales ciudades han concentrado gran partede los procesos de industrialización y de losrecursos nacionales. Agravado por la pre-sencia de regímenes autoritarios en muchasde estas regiones, la primacía urbana hareducido el potencial de desarrollo a nivelnacional (Ades y Glaeser 1994).

Desde los años 70 sin embargo, la capacidadindustrial de los países en desarrollo se hadesplazado fuera de los centros urbanos,generalmente hacia las ciudades de la peri-feria. Algunos fenómenos complejos de mi-graciones vinculan estos centros urbanoscon las regiones rurales colindantes. De estaforma, se han elaborado proyectos para lacreación de parques industriales y otros vi-veros de empresas destinados a las tecnolo-gías punteras, generalmente situados en laperiferia de los centros urbanos más impor-tantes. Es el caso de Campinas en la regiónde São Paolo (Markusen, Lee y DiGiovanna)y del Centro HITEC cerca de Hyderabad(Kennedy 2007). Estos centros continúanapoyándose en las infraestructuras, el ca-pital y otras ventajas ofrecidas por su pro-ximidad a la concentración urbana másimportante. Este modelo de desarrollo con-trasta con el modelo de los países del Norte,donde regiones diferentes y más pequeñas(Montpellier, Toulouse, Austin, Raleigh-Dur-ham) han captado a menudo el mayor cre-cimiento generado por las altas tecnologías ylos nuevos servicios (Sellers 2002).

Una de las consecuencias de estos despla-zamientos económicos globales es elaumento de las desigualdades. Según Sas-sen (1991), el aumento de las disparidadesentre las élites que trabajan en la provisiónde servicios a las empresas y los trabajado-res inmigrantes mal pagados generará un

aumento de la polarización social y espa-cial. Las estrategias regionales asociadas ala globalización se preocupan generalmentede estimular el desarrollo económico másque paliar esas nuevas disparidades. En lasregiones más dinámicas, los gastos públi-cos tienden a favorecer la construcción deinfraestructuras generadoras de crecimien-to. En particular, cuando van acompañadasde una fragmentacion de las regionesmetropolitanas, estas estrategias puedenoriginar disparidades en la provisión de ser-vicios públicos locales.

II.4. Conflictos socio-políticos

La emergencia de regiones metropolitanastiene implicaciones innegables en la apa-rición de conflictos territoriales. En nu-merosos casos, en el Norte, la posicióninicialmente casi monopolística de la viejaciudad en relación a su entorno se ha idoreduciendo de forma progresiva. Una com-petencia económica y política a menudo fe-roz opone a las ciudades cada vez menos“centrales” a los municipios que rechazanser meros arrabales o satélites. En Europay en América, los conflictos que derivan deeste debate sobre la explotación fiscal fa-vorecieron el desarrollo de dispositivosmancomunitarios de redistribución de re-cursos entre municipios.

Siguiendo la evolución de la demografía y dela riqueza de la ciudad central y de los mu-nicipios periféricos, la distribución de las res-ponsabilidades y de la financiación entremunicipios se convierten en una fuente per-manente de tensiones: ¿quién debe finan-ciar los transportes colectivos?, ¿los grandesequipamientos deportivos y culturales?, ¿lasredes de saneamiento? Y, ¿en qué medida?Incluso en el interior de un gobierno localconsolidado se observa una polarizaciónsocio-espacial creciente, que genera conflic-tos entre los barrios de la ciudad. A partir dela descentralización y la democratización enlas ciudades del Sur, los responsables muni-cipales, tanto en Brasil, como en Sudáfrica oen la India, se ven confrotados a este tipo deconflictos.

La emergencia

de regiones

metropolitanas

tiene implicaciones

innegables en

la aparición

de conflictos

territoriales



275

La segunda categoría de conflictos se produ-cen alrededor de las cuestiones socio-eco-nómicas que transcienden frecuentementelas pertenencias territoriales. Un ejemplosimple de este fenómeno es la oposiciónentre los intereses del capital por un lado ydel trabajo y los habitantes por el otro.Conflictos de esta índole nos conducenhasta los orígenes mercantiles de la ciudady plantean claramente el debate sobre lainstitucionalización de la gobernanza me-tropolitana. Los promotores más activos degobiernos metropolitanos, agrupados o noen el seno de cámaras de comercio o deorganizaciones corporativas, son favora-bles a un crecimiento regional fuerte y con-tinuo. Sin embargo, tanto en el Sur comoen el Norte, los argumentos que justificaneste objetivo han cambiado. Los servicios,la alta tecnología y el desarrollo de activi-dades comerciales, han ido substituyendoprogresivamente las actividades industria-les tradicionales y han captado la mayorparte de la contratación en las zonas urba-nas. En el Norte, los empresarios pro-mueven junto a los gobiernos iniciativaslocales que incitan a la instalación de estetipo de actividades (Sellers 2002, Jouve yLefèvre 2002). En el Norte, la mayoría delos partidarios de los growth limits, o ges-tión del crecimiento, cuestionan igualmen-te de manera regular la búsqueda de uncrecimiento regional sin límites (Clark yGoetz 1994). En el Sur, los grupos de de-fensa del medioambiente ejercen una in-fluencia menor por regla general a pesarde ser cada vez más activos.

Los conflictos étnicos y religiosos son otrotipo de categoría de conflictos que transcien-den las pertenencias territoriales. Tanto en elNorte como en el Sur, la integración de losgrupos étnicos, raciales, o religiosos, sesuperponen a las diferencias entre ricos ypobres. La llegada de minorías, en particularinmigrantes, que se asientan en barrios po-blados por etnias o razas diferentes, puedeoriginar conflictos con la población dominan-te a nivel nacional y con la mayoría de losresidentes en el barrio. La inmigración y laciudadanía son problemáticas que estimulan

el resurgimiento del populismo y también demovimientos de defensa de los derechos delas minorías, como sucede en la mayor partede ciudades de Europa, Japón y Estados Uni-dos. Un número creciente de ciudades se en-frenta a estas divisiones étnicas o raciales,cada vez más presentes, como se observaen Bombay o Los Ángeles, donde la identi-dad de los grupos cristaliza las tensionessociales, la contestación política o la violen-cia intergrupal.

La cuarta discrepancia es de orden ideológi-co y reside en la oposición de programas yestrategias de organizaciones partidistas. Lapertenencia a los partidos (así como a movi-mientos y coaliciones no partidistas) varíasegún los países y los contextos territoriales.En parte en reacción a las dos otras categorí-as de conflictos, los partidos políticos haninventado nuevas prácticas. Se constata ennumerosos países la ampliación del númerode partidos y de formaciones políticas repre-sentadas en las asambleas locales. En Euro-pa, han aparecido nuevas organizaciones,ecológicas y populistas. En el Sur, la demo-cratización y la consolidación de las demo-cracias locales han diversificado el paisajepolítico local. Tradicionalmente los políticoslocales han ejercido un control político limi-tado en numerosas ciudades del Sur. Perolos nuevos partidos étnicos y religiosos com-piten en muchas grandes ciudades con lospartidos tradicionales. Al igual que en Euro-pa, estos partidos más recientes alteran latradicional dominación uni o bipartidista ycontribuyen a fragmentar el sistema parti-dista local.

III. Alternativas institucionales para una gobernanza de las áreas metropolitanas

En América de Norte a principios del sigloXX, la sub-urbanización generalizada creóalgunas de las regiones más extensas y dis-persas de la época. En estas condiciones defragmentación geopolítica intensa, surge undebate que todavía hoy en día continúaorientando las elecciones institucionales pa-ra la gobernanza metropolitana.

Se constata

en numerosos

países

la ampliación

del número

de partidos

y de formaciones

políticas

representadas en

las asambleas

locales



Desde comienzos de los años cuarenta, unode los principales representantes de laEscuela de Chicago, Louis Wirth (1942),definió la situación de la siguiente manera:“Vivimos en una era que disuelve las fronte-ras, pero la inercia de los juristas y legislado-res, los intereses depredadores de lospolíticos locales, de los promotores inmobi-liarios y de los industriales, la visión parro-quial y la miopía de los planificadores haimpedido que se reconozca la inevitablenecesidad de una nueva unidad de planifica-ción en la región metropolitana”.

Le siguieron numerosos estudios en los paí-ses del Norte, mayoritariamente favorableshasta los años setenta a esta visión. Ése fueel principal reto de la reorganización delgobierno local en los años 60 y 70 en Euro-pa, en América del Norte y en ciertos paísesdel Sur. Los dos argumentos que se apoya-ban en la recomendación de crear un gobier-no metropolitano agrupando diferentesunidades político-administrativas proveníande la teoría económica: el efecto “spillover”(externalidades), y las economías de escala.Una organización única, suficientementegrande para beneficiarse de las economíasde escala y para internacionalizar los “spillo-vers”, debía representar la solución óptima yracional a estos problemas.

Aplicados a contextos regionales, nacionalesy socio-políticos diferenciados, la multipli-cidad de argumentos expuestos e inter-cambiados desde hace decenios puedenresumirse en dos grandes corrientes de pro-puestas: el reformismo supramunicipal y elpolicentrismo territorial.

III.1. El reformismo supramunicipal

Para los partidarios de la creación de verda-deros gobiernos metropolitanos destinadosa sustituir a las autoridades municipalesexistentes, uno de los principales fracasosde las metrópolis fragmentadas es el debili-tamiento de la democracia local, que provo-ca un declive de la participación política yelectoral en muchos países. Además muchosgobiernos locales son percibidos como inefi-

cientes y desconectados de las expectativasde los ciudadanos.

El carácter poco democrático de la gober-nanza de las áreas metropolitanas sería elresultado de su fragmentación en una miría-da de pequeñas localidades cuya poblaciónapenas se movilizaría para cuestiones loca-les secundarias o triviales frente aquellascuestiones cruciales de la región urbana.Éste es el argumento que retoma por ejem-plo el gobierno de Québec en su Libro Blancosobre la Reorganización Municipal (2000:20):“El tamaño limitado de los municipios sepresenta a veces como una ventaja por loque se refiere al ejercicio de la democracia,pues permite una administración más cerca-na a los ciudadanos. Sin embargo en lamedida en que la fragmentación de los mu-nicipios conduce a su baja capacidad deinfluencia en cuestiones importantes quetrascienden sus territorios, como la ordena-ción del territorio, el medio ambiente, eltransporte público y el desarrollo económico,amenaza en gran medida de reducir el inte-rés de los ciudadanos a participar en la vidamunicipal”.

Estos argumentos deben entenderse a partirde ejemplos de Estados muy descentraliza-dos. En América del Norte la fragmentaciónde los gobiernos locales (municipios, distri-tos especiales y escolares) genera dispari-dades importantes en la provisión deservicios a la población. En algunos casos,estas diferencias se originan también en lavariación de las competencias técnicas lo-cales y de profesionalización de los emplea-dos municipales. En Estados Unidos yCanadá, los partidarios de formas integra-das de gobierno metropolitano han tendidoa presentar, como principal argumento parala reforma, la necesidad de reducir las dis-paridades socio-económicas al interior de lametrópolis, en particular en materia deeducación y de seguridad (Dreier, Mollen-kopf y Swanstrom 2004). Esta reforma hasido promovida como una respuesta que seadapta mejor a la acción colectiva coor-dinada que transcienda los territorios mu-nicipales para abarcar grandes zonas

El carácter poco

democrático de la

gobernanza de las

áreas

metropolitanas

sería el resultado

de su

fragmentación en

una miríada de

pequeñas

localidades cuya

población apenas

se movilizaría para

cuestiones locales

secundarias o

triviales frente

aquellas

cuestiones

cruciales de la

región urbana



277

metropolitanas, sobre todo en sectores co-mo el agua potable, el saneamiento o lacontaminación del aire.

III.2. El policentrismo territorial

Son los países centralizados del norte euro-peo y el Reino Unido donde, gracias a lossucesivos esfuerzos de fusión de municipios,se han aproximado más a una reformanacional de las instituciones supra-munici-pales. Pero en los Estados Unidos, ha nacidoun contramovimiento de defensa de las ins-tituciones metropolitanas descentralizadas.Los opositores a la formación de gobiernosmetropolitanos les reprochan su peso, suscostes elevados de funcionamiento y su dis-tancia respecto a los ciudadanos.

Los defensores de la corriente político-económica denominada Public Choice(Opción Pública) han sido los principalesinspiradores del movimiento que privilegialas pequeñas unidades locales y sus acuer-dos inter gubernamentales para la gestiónde las áreas metropolitanas (Ostrom, Bish yOstrom 1988). Según este enfoque, siguien-do el ejemplo de las empresas privadas quecompiten por la producción o venta de bie-nes, es más eficiente y democrático que laslocalidades de un área metropolitana rivali-cen entre ellas por la producción y venta deservicios públicos. La coexistencia de esasdiferentes unidades de gobierno favorece asíuna elección casi mercantil que permite a loshabitantes escoger el municipio del áreametropolitana que se corresponde másdirectamente con el nivel de servicios públi-cos que desean. Los bienes cuya prestacióncomprende diversas ciudades, como puedenser la educación, los transportes o la sani-dad, se negocian a través de acuerdos espe-cíficos para estos sectores (Marks y Hooghe2003).

Sin embargo, parece simplemente irrealpensar que un cambio masivo de los límitesde la metrópolis pueda realizarse de formaefectiva en la mayor parte de países. Lasclases medias en particular, se han mostra-do generalmente poco deseosas de contri-

buir financieramente a la reducción de lasdesigualdades de riqueza intrametropolitanay a perseguir el objetivo de la igualdad fiscal.A la vez, se constata un apoyo limitado alprincipio mismo de la existencia de estructu-ras de integración metropolitana.

III.3. El «nuevo regionalismo»

En estas condiciones entendemos que lasolución más flexible y que permitiría unageometría variable de la cooperación entremunicipios, bajo distintas formas, cuentacon un respaldo amplio, sobre todo conside-rando que múltiples trabajos de investiga-ción empírica subrayaron las ventajas deesta cooperación más o menos formalizada.

Desde finales de los años 70, en muchos delos países donde se habían creado institu-ciones metropolitanas, se generaliza undesencanto con respecto a éstas. En losaños 80 se observa la supresión de los con-dados urbanos y del Consejo del Gran Lon-dres en Gran Bretaña; de las estructuras deaglomeración de Rotterdam y Eindhoven enlos Países Bajos; los repetidos fracasos delas tentativas federales y estatales de con-solidación de los gobiernos locales de lasregiones urbanas australianas; el desman-telamiento de los gobiernos metropolitanosespañoles de Valencia y Barcelona; la inte-rrupción prematura de la progresiva institu-cionalización de las comunidades urbanasfrancesas; el fracaso de los esfuerzos decreación de áreas metropolitanas en Italia;el lento proceso de integración de algunasexperiencias alemanas existentes como elUmland Verband Frankfurt o el Kommunal-verband Ruhrgebiet.

La problemática de la gobernanza de lasmetrópolis ha evolucionado substancialmen-te en estos últimos veinte años. La granmayoría de modelos considerados o experi-mentados se inscriben en una perspectivade gobernanza, más que en una de gobier-no, aplicada ya no esencialmente a las aglo-meraciones urbanas sino a vastas regionesurbanas multipolares en expansión y trans-formación.

Desde finales de

los años 70, en

muchos de los

países donde se

habían creado

instituciones

metropolitanas, se

generaliza un

desencanto con

respecto a éstas



Esta tendencia hacia un gobierno más ligeroy policéntrico, calificada en Norteaméricacomo de new regionalism (nuevo regionalis-mo), está conectada con el proceso global dedescentralización que refuerza las unidadeslocales de base en detrimento de las grandesorganizaciones supramunicipales, especial-mente de las regiones y zonas del mundo envías de democratización. Pero también lasformas, ritmo y alcance del movimiento demetropolización contemporáneo provocanque las formas clásicas de gobierno metro-politano sean insuficientes.

No se trata simplemente de la substituciónpura y simple en el tiempo de un modelo porotro, sino de una diferenciación aguda de lossistemas de gobernanza en vigor. Este movi-miento puede observarse tanto en la mayo-ría de países del Norte como del Sur.

¿Cómo pueden caracterizarse las nuevasformas de gobernanza metropolitana? Elanálisis de experiencias institucionalesrecientes muestra cuatro dimensiones parti-cularmente significativas:

• El pragmatismo de la implantación: losgobiernos estatales tienden a no imponermás sus concepciones, por el contrario,se esfuerzan en consultar, sondear, poneren perspectiva, acercar y conciliar. Antesque proponer un modelo institucionalaplicable al conjunto de regiones urba-nas, trabajan de forma deliberada “amedida”. La decisión de emprender unproceso de reforma se explica general-mente por la presión ejercida y los retosplanteados por el crecimiento urbano.

Desde esta perspectiva es más fácil com-prender la evolución de la gobernanza dela región de Tokio, que no puede quedarreducida al papel del GMT (Gobierno Me-tropolitano de Tokio), convertido en unomás dentro de la constelación de actoresimplicados (prefecturas vecinas, oficinasministeriales regionales, Japan Railway,compañías privadas, etc…). Igualmente,la Asamblea del Gran Londres (GLA porsus siglas en inglés), de reciente crea-

ción, no puede ejercer una influencia realsi no es en concertación estrecha con losBoroughs, las empresas privadas de ser-vicios urbanos (special purpose agen-cies), pero también con dos agenciasregionales de desarrollo y con los depar-tamentos ministeriales. No es por casua-lidad que Canadá, que durante toda lasegunda mitad del siglo XX ha sido unpaís-modelo del gobierno metropolitanointegrado, se orienta actualmente haciaun neo-regionalismo policéntrico que setraduce sobre todo en medidas especta-culares de desunión vía referéndum demunicipios agrupados en el interior de lasáreas metropolitanas.

• La adaptación de las unidades territoria-les existentes y de los gobiernos supra-municipales a los retos emergentes enlas regiones metropolitanas. En el casode las regiones urbanas extensas comoTokio, París o São Paolo, la unidad degobierno regional o federal es un nivel deadministración que se haya por encimadel nivel de gobierno local. Igualmente,en los Estados Unidos, los condados, quese encuentran por encima de las instan-cias municipales, constituyen un marcoadministrativo más completo para laimplementación de la planificación terri-torial o la prestación de servicios socialesmás allá de los límites municipales. En losEstados Unidos, los defensores de lagobernanza metropolitana tienden cadavez más a planear la creación de coalicio-nes entre los representantes de las ciu-dades y de sus periferias para laelaboración de la legislación y políticasfavorables a las metrópolis a nivel de losgobierno federal y de los estados (Dreier,Mollenkopf y Swanstrom 2004).

• El fortalecimiento de la legitimidad de-mocrática: para los partidarios de las nue-vas formas de gobernanza metropolitana,la elección directa por parte de la poblaciónde los órganos de gobierno (asamblea yejecutivo) responde a un doble objetivo:emancipar a las instancias metropolitanasde un control demasiado estrecho por par-

No se trata

simplemente de la

substitución pura y

simple en el tiempo

de un modelo por

otro, sino de una

diferenciación

aguda de los

sistemas de

gobernanza en

vigor



279

te de los intereses municipales, garanti-zando de esta forma una oportunidad realde autonomía, y reforzar al mismo tiempoel vínculo entre la ciudadanía y sus repre-sentantes políticos (responsiveness). Laelección directa de los miembros de MetroToronto ha sido una innovación desde1988. En Stuttgart, el control ejercido porlos partidos sobre la formación de listas decandidatos a las elecciones de la Comuni-dad Regional de Stuttgart (VerbandRegion Stuttgart), creada en 1994, ha per-mitido limitar el número de electos localesmunicipales presentes en la asamblearegional, lo que ha permitido reforzar elpoder de la misma. Desde el año 2000, laAsamblea del Gran Londres (GLA) y sualcalde son elegidos directamente por lapoblación. A diferencia del antiguo Consejodel Gran Londres, la GLA se concentrasobre todo en las estrategias para favore-cer la competitividad y la cohesión social,más que a la prestación directa de servi-cios (Harloe 2003).

• La primacía que se da a la misión sobre lagestión: la administración metropolitanase consagra principalmente a la planifica-ción, coordinación e integración de laspolíticas de los gobiernos locales del áreametropolitana, mientras que las tareaspropiamente de gestión son limitadas.Esta combinación de enfoques, surgidosal hilo de debates y confrontaciones depuntos de vista más complementariosque contradictorios, se corresponde conel estado de la evolución de los análisisde los expertos y científicos sobre el “pro-blema metropolitano”, mucho más dife-renciados y “ecuménicos” hoy en día quehace veinte años. En tanto que agenciasde dirección estratégica, las administra-ciones de las nuevas estructuras degobernanza metropolitana son por natu-raleza más ligeras: así, la Autoridad delGran Londres cuenta con apenas 600 tra-bajadores.

• La asociación estrecha con el sectorprivado: en todas las fases del proce-so de maduración institucional, se

observa frecuentemente una fuerteinfluencia de los líderes y organiza-ciones del sector privado. En Europacomo en Estados Unidos, las cámarasde comercio y las asociaciones deempresas juegan un rol determinante.En ciertos países, el rol del sector pri-vado está definido por el legislador.

IV. Panorama de las instituciones de gobernanza metropolitana

Existe una gran variedad de dispositivos degobernanza metropolitana en todo el mun-do. Siguiendo la presentación del Cuadro 1,se pueden clasificar, según la importanciapolítico-institucional que se les reconocede forma específica, en función de tresaspectos constitutivos: la cobertura espa-cial, la consistencia institucional y la inten-sidad democrática. La posición de lasregiones metropolitanas en relación a losgobiernos estatales y sobre todo a los sis-temas nacionales, también explica las dife-rencias en la operatividad y la pertinenciade la gobernanza metropolitana. Finalmen-te, si se analizan las competencias de lasinstituciones metropolitanas, se encuen-tran globalmente similitudes, pero tambiénun cierto número de contrastes transnacio-nales en la forma de administrar la gober-nanza metropolitana.

IV.1. La cobertura espacial

Las instituciones existentes pueden cubrirtodo o parte del territorio metropolitano. Sucapacidad normativa, de gestión y de impac-to varía necesariamente. En particular encondiciones de crecimiento rápido, la fluidezde los límites funcionales y demográficos delas áreas metropolitanas hace de la cobertu-ra espacial un reto permanente.

La mayoría de gobiernos metropolitanosdeben reformarse para adaptarse a la evo-lución de sus territorios. En ciertos casos,en el momento de su creación recubríansólo una parte de la región metropolitana;en otros es el área metropolitana que rápi-damente se expandió más allá de las fron-

Existe una gran

variedad de

dispositivos de

gobernanza

metropolitana en

todo el mundo.

Siguiendo la

presentación de la

Tabla 1, se pueden

clasificar, según la

importancia

político-

institucional que se

les reconoce de

forma específica,

en función de tres

aspectos

constitutivos: la

cobertura espacial,

la consistencia

institucional

y la intensidad

democrática



teras administrativas. Una referencia inter-nacional en materia de gobierno metropoli-tano, Metro Toronto, se constituyó en1953, pero todavía en 1991 no cubría másque el 54% del área metropolitana deToronto. La Corporación Municipal del GranBombay (GBMC por sus siglas en inglés),sólo cubre el 67% de la población de laregión metropolitana de Bombay, aunquesirve a 12 de sus 18 millones de habitan-tes. La reforma reciente que ha llevado a lacreación de gobiernos metropolitanos enlas regiones sudafricanas tan sólo ha con-seguido reunir al 38% de la población deJohanesburgo bajo el estandarte de su úni-co gobierno central metropolitano.

Múltiples instituciones de gobernanzametropolitana están limitadas territorial ysocialmente en porciones de las zonasmetropolitanas. En Argentina, la RegiónMetropolitana del Norte es un consorciocreado en el año 2000 que agrupa a unaparte de los municipios, más ricos, del áreametropolitana de Buenos Aires (San Fer-nando, Vicente López, San Isidro, Tigre).De igual forma, 7 de las 39 ciudades delárea metropolitana de São Paolo, reunidasen el seno de la Cámara Regional del GranABC (Diadema, Sao Caetano do Sul, SaoBernardo do Campo, Santo Andre, Maua,

Ribeirao Pires y Rio Grande da Serra),están desarrollando una coordinación limi-tada de las políticas públicas que imple-mentan. Resulta significativo que la ciudadcentral, São Paolo, no participe en esteconsorcio.

IV.2. La consistencia institucional

La gobernanza de las áreas metropolitanaspuede estar más o menos concentrada ointegrada a nivel institucional, tanto terri-torial como funcionalmente.

a) La nueva ciudad o la ciudad metropolitana

Es bastante raro que una sola autoridadejerza una competencia general y multi-funcional sobre el conjunto del territoriometropolitano. Esto ocurre cuando se reali-za una fusión del conjunto de los munici-pios que lo componen.

El área metropolitana se estructura alrede-dor del municipio metropolitano que ase-gura la prestación de la mayoría deservicios. La Administración Metropolitanade Bangkok (BMA por sus siglas en inglés)es el resultado de la fusión de Bangkok yde Thonburi. Existen en Asia otras ciuda-


Cuadro 1 Las dimensiones de la integración institucional de las áreas metropolitanas

Baja Media Alta

INTERNO

CCoobbeerrttuurraa eessppaacciiaall Una fracción del área metropolitana La mayor parte del área metropolitana Toda el área metropolitana

CCoonnssiisstteenncciiaa iinnssttiittuucciioonnaall Cooperación intermunicipal Autoridad de desarrollo metropolitano Ciudad metropolitana

o sector específico

IInntteennssiiddaadd ddeemmooccrrááttiiccaa Democracia local Elecciones a nivel metropolitano, pero también Democracia metropolitana integral

democracia local

EXERNO

CCeennttrraalliiddaadd aa uunn nniivveell ssuuppeerriioorr División al interior de la metrópolis Capital regional Región urbana prevalecienteddee ddeecciissiióónn gguubbeerrnnaammeennttaall Divisiones entre metrópolis Alianza nacional de las regiones urbanas Capital nacional

Representación limitada de Integración de sectores específicos

los intereses metropolitanos


281

des metropolitanas que resultan de un pro-ceso similar: Seúl, Kuala Lumpur, Su-rabaya o Yakarta. En Seúl, el GobiernoMetropolitano de Seúl está dirigido por unalcalde y una asamblea elegidos directa-mente por la población, que tienen bajo sujurisdicción 25 distritos denominados Gu.Así mismo, el gobierno chino ha creadociudades metropolitanas gobernadas poralcaldes fuertes nombrados por el Estadoen Pekín, Shangai, Guangzhou, Chongqingy Tianjín. A escala inframetropolitana sub-sisten los distritos, dotados de poderes ypresupuestos reducidos, lo que puede pro-vocar tensiones y fricciones entre el nivelmetropolitano y esos distritos.

A iniciativa de las provincias canadienses,se han producido una serie de fusionesentre municipios pertenecientes a sistemasmetropolitanos a dos niveles. En 1970, elNuevo Partido Democrático mayoritario enel parlamento provincial de Manitota deci-dió agrupar la Corporación del Gran Winni-peg y sus municipios en la ciudad deWinnipeg, para equilibrar las condicionessocio-económicas y financieras de la ciu-dad central que atravesaba dificultades consu extrarradio más rico. El gobierno de On-tario decidió una fusión del mismo tipo en1998 con la constitución de la nueva ciu-dad de Toronto, seguida por la provincia deQuébec que dos años más tarde instaurólos nuevos municipios ampliados de Mon-treal y Québec.

Una de las experiencias recientes más des-tacables en el mundo en relación a estaevolución se da en Sudáfrica. El régimen delapartheid y la segregación institucionalizadaimpedían antes toda forma de organizaciónmetropolitana. Su desaparición permite enlos años 90 y en un lapso de tiempo muycorto la creación de ciudades metropolita-nas, bajo la presión del partido dominanteANC. Las fuerzas mayoritarias del país veíanen el gobierno metropolitano el vehículomás eficaz para realizar la reforma terri-torial y reducir las disparidades socio-eco-nómicas. En diciembre de 1998, la LocalGovernment Municipal Structures Act (Ley

sobre Estructuras Municipales de GobiernoLocal) reconocía oficialmente la formaciónde ciudades metropolitanas, cuyos límitesse precisaron antes de las elecciones localesde 2000 por una comisión especial (Mu-nicipal Demarcation Board –Comisión deDemarcación Municipal). Se crearon seisciudades metropolitanas: Ciudad del Cabo,Ethekwini, Johannesburgo, Ekurhuleni,Tshwane y Nelson Mandela (Camerón y Ál-varez 2005). Por supuesto, es todavía de-masiado pronto para hacer balance de estaexperiencia única de gobierno metropolita-no. Sin embargo, en el espacio de unospocos años, la creación de ciudades metro-politanas parece haber contribuido en cier-tas regiones a una mejora del bienestar dela población, en otras, los resultados sonmás limitados.

b) La coexistencia de municipios y una estructura metropolitana

Según una lógica federal que impide enprincipio toda relación jerárquica o desubordinación entre los dos niveles territo-riales, esta fórmula permite mantener unaproximidad entre los gobiernos locales y lapoblación, mientras se confía la resoluciónde los problemas metropolitanos a unaentidad supramunicipal específica. Las pro-vincias canadienses de Ontario, Manitota,Québec o la Columbia Británica crearon es-te tipo de estructuras para el conjunto desus metrópolis a partir de los años 50 y 60;la de Metro Toronto (1953-1997) ha juga-do durante largo tiempo un papel precursory servido de modelo. También las encon-tramos en Metro Manila, São Paolo, Lima,Río de Janeiro, Bombay o Calcuta.

El nivel metropolitano puede adoptar laforma de un simple consejo de desarro-llo metropolitano, de autoridad de desa-rrollo metropolitano, o de verdadero go-bierno metropolitano.

El consejo de desarrollo metropolitano ga-rantiza el mantenimiento de los poderes delos gobiernos locales que lo componen,que delegan en sus alcaldes o delegados,

La gobernanza

de las áreas

metropolitanas

puede estar

más o menos

concentrada o

integrada a nivel

institucional,

tanto territorial

como

funcionalmente



que a su vez designan entre ellos al ejecu-tivo. Encontramos este tipo de estructurasen la mayoría de metrópolis de EstadosUnidos, a imagen del Consejo Metropolita-no de Gobiernos de Washington (WAS-HCOG, por sus siglas en inglés) creado en1957 para el área metropolitana de Was-hington, o en El Salvador con el Consejo deAlcaldes del Área Metropolitana de SanSalvador (COAMSS).

La Autoridad de Desarrollo de Metro Manila(MMDA, por sus siglas en inglés), en Filipi-nas, se creó por ley en 1995 y está forma-da por un consejo de 17 alcaldes (7ciudades, dotadas de amplias competen-cias y 10 municipios) y representantes delEstado. Reemplaza a la Autoridad Metropo-litana de Manila, que a su vez había sucedi-do en 1990 a la Comisión Metropolitana deManila, creada en 1975 y dotada de pode-res relativamente importantes. La MMDAno es un gobierno local, sino un estableci-miento público específico que dependedirectamente del Presidente de Filipinas,con el objetivo de asegurar las tareas deplanificación, monitoreo y coordinación.Sus medios son limitados, especialmentedesde el punto de vista presupuestario y seconsidera poco apta para regular las políti-cas de sus miembros, debido a la debilidadde los instrumentos de integración con losque cuenta. Aparece limitada entre elpoder de las administraciones estatales yla voluntad de los 17 gobiernos municipa-les de evitar toda orientación o limitaciónprocedente de un nivel superior, apoyán-dose en el código del gobierno local de1991 (Laquian 2001).

A diferencia del consejo de desarrollometropolitano, la autoridad de desarrollometropolitano concentra muchas funcionesen el marco de una gobernanza más tecnó-crata que política. Este modelo ha sidoadoptado por numerosas metrópolis indiastales como Nueva Delhi, Bombay, Karachi yColombo.

Finalmente, el modelo de gobierno metro-politano impuesto a las autoridades locales

logra una mayor integración funcional y suliderazgo es a menudo directamente electopor la población. Éste es el caso de Tokio yToronto.

El Gobierno Metropolitano de Tokio (el TMGpor sus siglas en inglés) fue creado en1943 para fusionar la ciudad de Tokio y laprefectura de Tokio. Actualmente se tratade una prefectura metropolitana que com-prende no sólo la ciudad central y sus dis-tritos, sino también el área de Tamaformada por 39 municipios, 26 urbaniza-ciones, 5 localidades y 8 pueblos. El TMGgestiona prioritariamente los servicios y eldesarrollo de la Ciudad de Tokio (23 distri-tos) gracias especialmente a un sistema decompensación financiera, gestionando deforma más distante la parte occidental desu territorio (Tama) (Vogel 2001).

El grado de consolidación institucional semide particularmente por el nivel de auto-nomía financiera de la estructura metropo-litana. Las metrópolis chinas han recibidodel gobierno central una capacidad deacción importante en los campos de la fis-calidad y los recursos propios (venta ycompra de terrenos, tarifas y cánones, lan-zamiento y suscripción de empréstitos enChina y el extranjero). En Francia, lascomunidades urbanas son responsables depresupuestos considerables de acuerdo ala amplia diversidad de competencias queejercen. Así, el de la Comunidad Urbana deBurdeos (CUB) es el doble que el de la ciu-dad de Burdeos, ya que la CUB cubre deforma facultativa u obligatoria un conjuntode responsabilidades ligadas a la realiza-ción de grandes infraestructuras, la moder-nización de los servicios urbanos, y eldesarrollo de la economía local.

c) La cooperación intermunicipal.

En ausencia de una institución metro-politana específica, la gobernanza de lasáreas metropolitanas se puede gestionar através de acuerdos intermunicipales de ni-vel sectorial o en la prestación de serviciosdeterminados. Parece que este contexto

El grado de

consolidación

institucional

se mide

particularmente

por el nivel

de autonomía

financiera

de la estructura

metropolitana



283

institucional es el más extendido en elmundo; por ejemplo, las cooperacionesmás o menos formalizadas en el seno deáreas metropolitanas, como las de Sydney(Kübler 2005), Lima-Callao, Santiago deChile, Santa Fe de Bogotá, las cooperacio-nes entre las ciudades rusas y los oblasts(regiones) circundantes, o las que se danen Estados Unidos entre condados vecinos.

En esas circunstancias, la fragmentaciónterritorial subsiste, pero se ve compensadaen cierta manera gracias a integracionessectoriales específicas, generalmente através de agencias creadas en el sector delagua y del saneamiento, de la electricidad,del transporte y la gestión de residuos. Seconsidera que generan economías de esca-la para la gestión de servicios intensivos encapital.

Las dos agencias principales de Metro Ma-nila son el Sistema Metropolitano de Aguasy Cloacas (MWSS por sus siglas en inglés)

y la Autoridad del Tren Ligero (LRTA, porsus siglas en inglés). En Karachi, existendiferentes estructuras de cooperación: laCorporación Metropolitana de Karachi paraproyectos de desarrollo económico, laAutoridad de Desarrollo de Karachi para elsuelo y las infraestructuras, así como laComisión de Karachi para el Suministro deAgua y el Alcantarillado. En Madrás, eldesarrollo urbano y la gestión de serviciosurbanos están gestionados por la Corpora-ción Madrás, dotada de una asamblea de120 miembros electos y de un ejecutivonombrado por el Estado. En el área metro-politana de Dhaka, una serie de agenciasespecializadas trabajan paralelamente a42 servicios estatales en un conjunto demunicipios (pourashavas): entre las másimportantes se pueden citar a RAJUK(Autoridad de Desarrollo de Capital), DCC(Corporación de la Ciudad de Dhaka porsus siglas en inglés) y la estructura paraes-tatal DWASA (la Autoridad de Dhaka parael Agua y el Saneamiento). En otras regio-



nes del mundo como Los Ángeles y SãoPaolo, se observan funcionamientos simila-res (ver anexo).

Desde hace unos años, también hancomenzado a generalizarse estructurasmenos complejas para la reflexión y coor-dinación de iniciativas. Por ejemplo, en SãoPaolo, a iniciativa del Estado de São Paolo,se ha creado el Forum Metropolitano parala Seguridad Pública en cooperación con laONG Instituto “São Paolo Contra a Violên-cia”. El Estado también ha creado un siste-ma de gobernanza para compartir el aguadel río en la que participan diversos socioslocales (Abers y Keck 2006).

En el Sur, en ausencia de una autonomíalocal suficiente, muchos espacios metro-politanos se caracterizan por una coor-dinación intrametropolitana débil, sinoinexistente. En Nigeria, Etiopía y Tanza-nia, las autoridades urbanas no disponende la autonomía real necesaria para llevara cabo políticas adecuadas o de coopera-ción con otras unidades locales. En Nige-ria, los límites de las competencias localesson vagos. Durante el año 2003, la des-centralización puesta en marcha por elgobierno etíope dotó a Addis-Abeba de unnuevo estatuto que puso fin a un siglo dedesarrollo centralizado. En Tanzania ladescentralización de los años 70 no fue másque una mera desconcentración y la nuevaestructura municipal de Dar-es-Salaam,operativa desde el 1 de febrero de 2000,abrió una nueva etapa, como en el casode Addis-Abeba, tras un largo período degestión tecnócrata y centralizada de laciudad. En estos tres países, la divisiónterritorial mediante la creación de nuevasunidades administrativas contrasta con elproceso de unificación que se observa enSudáfrica.

La intervención de gobiernos de nivelsuperior puede igualmente sustituir lacooperación metropolitana. En Israel, apesar de la elevada proporción de habi-tantes que vive en sus cuatro áreasmetropolitanas (Tel Aviv, Jerusalén, Haifa

y Beer Sheva), existen muy pocos meca-nismos de gobernanza metropolitana. Lamayor parte de los sindicatos intermunici-pales del área metropolitana de Tel-Avivtienen una capacidad de organizacióndébil, sobre todo por el hecho de que lasadministraciones centrales controlan muyde cerca la planificación del territorio, lostransportes y las infraestructuras regiona-les (Razin y Hazan 2005).

IV.3. La intensidad democrática

El papel de la ciudadanía en la designa-ción y control de las autoridades metropo-litanas es variable, aunque desde haceunos años se asiste a reformas que valori-zan la participación ciudadana. El tamañocreciente, la complejidad y la intercone-xión territorial de las regiones metropoli-tanas plantean lo que Devas (2005) llamaun intercambio entre “escala” y “voz” dela gobernanza. Cuando la gobernanza seejerce a mayor escala, más difícil es ase-gurar la participación de las unidadeslocales, de los barrios, de la sociedad civily de los ciudadanos.

Las estructuras metropolitanas integradashan sido impuestas frecuentemente porgobiernos centrales autoritarios en nom-bre de criterios tecnócratas de eficienciade la gestión urbana y de políticas de con-trol de regiones urbanas políticamente“sensibles”, que podían ser focos potencia-les de oposición. Fue en 1973 cuando elrégimen militar brasileño creó las 9 regio-nes metropolitanas de Belén, Fortaleza,Recife, Salvador, Belo Horizonte, Río deJaneiro, São Paolo, Curitiba y Porto Ale-gre; las agencias que se crearon, fuerte-mente apoyadas y controladas por elEstado, desaparecieron en la mayoría delos casos, a principios de los años noven-ta, en el marco del proceso de democrati-zación y descentralización. La ComisiónMetroplitana de Manila fue creada en cir-cunstancias similares por la dictadura Fer-dinand Marcos en 1975 y su liderazgo fuesignificativamente confiado a Imelda Mar-cos. Este contexto histórico-político expli-

El papel de la

ciudadanía en la

designación y

control de las

autoridades

metropolitanas es

variable, aunque

desde hace unos

años se asiste a

reformas que

valorizan la

participación

ciudadana



285

ca que la problemática de la gobernanzametropolitana haya sido en cierta manerarechazada por estar estrechamente aso-ciada al régimen militar.

En los sistemas de gobernanza metro-politana basados en agencias especiali-zadas a nivel funcional, la dirección estáasegurada por técnicos o burócratas, loque necesariamente reduce el control de-mocrático y su legitimidad. Nombrado porel Presidente de Filipinas, el ejecutivo de laAutoridad de Desarrollo de Metro Manila(MMDA, por sus siglas en inglés), a menu-do, se encuentra políticamente desarmadofrente a los 17 alcaldes de los ayuntamien-tos de las ciudades de la metrópolis, ele-gidos directamente por la población, a losque debe reclamar regularmente contri-buciones financieras al presupuesto de laautoridad metropolitana.

La integración política metropolitana se vefavorecida por la elección directa del eje-cutivo metropolitano por parte de la po-blación como en el caso de Tokio, Bangkoky Yakarta Raya. Las ciudades metropo-litanas sudafricanas están dirigidas ya seapor alcaldes (Johannesburgo, Ekurhuleni,Tshwane y Nelson Mandela), ya sea porejecutivos colegiales (Ciudad del Cabo yEthekwini) que no son directamente ele-gidos por la población, sino que son de-signados por los partidos en función de susresultados electorales. El consejo de laCorporación Municipal de Gran Bombay(CMGB) es electo, contrariamente a su eje-cutivo que es nombrado por el Estado deMaharastra.

La democracia puede organizarse a nivelinframetropolitano. Los gobiernos submu-nicipales electos juegan un papel todavíamás importante si la autoridad municipales extendida. La legislación sudafricanaprevé la puesta en marcha por parte de lasautoridades provinciales de subconsejos(sub-councils) o de comités de barrio(ward commities) para incentivar la parti-cipación ciudadana. Primero se crearon enCiudad del Cabo 16 subconsejos y, pos-

teriormente, 20 subconsejos, mientras quese establecieron comités de barrio enJohannesburgo, Ekurhuleni, Tshwane yNelson Mandela, sin embargo no existeninguna asamblea inframunicipal enEthekwini. Las primeras evaluaciones desu funcionamiento muestran una baja par-ticipación de la población en las reunionesde estas instancias a las que los municipiosson generalmente reticentes a traspasarlescompetencias (Cameron 2005).

En el caso del Gobierno Metropolitano deTokio (TMG por sus siglas en inglés), lasinstituciones que favorecen la democraciasubmetropolitana han jugado reciente-mente a favor de una intensidad democrá-tica. Los alcaldes de los distritos del GMTpasaron a ser elegidos directamente por lapoblación en 1974. Desde esa fecha, losdistritos ya no se consideran meras enti-dades administrativas, sino gobiernos ur-banos especiales que aseguran una partede los servicios que normalmente soncompetencia de los municipios. La admi-nistración metropolitana es responsablede los servicios de lucha contra los incen-dios así como del agua y del saneamiento.En 1998, se adoptó una reforma de la des-concentración de funciones y competen-cias financieras a favor de los distritos,que entró en vigor en el año 2000.

La intensidad democrática hace referenciaa una aspiración que es difícil de satisfacerplenamente. Para alcanzar este objetivo,conseguir que la participación ciudadanasea significativa desde los barrios hasta elnivel metropolitano, será necesario supe-rar los procedimientos de participación in-ter-institucionales. Los mecanismos departicipación que van más allá de los pro-cesos electorales, como la participaciónciudadana en la toma de decisiones en ma-teria de planificación o del presupuesto,son medios para intensificar la democracia.Desde que las áreas metropolitanas son laforma de asentamiento humano másextendida, los teóricos de la democraciaevocan formas democráticas compuestas(Dahl 1969).

Los mecanismos

de participación

que van más allá

de los procesos

electorales, como

la participación

ciudadana en la

toma de decisiones

en materia de

planificación

o del presupuesto,

son medios para

intensificar

la democracia



IV.4. Relaciones con los gobiernos de nivel superior

Las políticas de la gobernanza metropolita-na permiten interactuar tanto con niveles degobierno superiores como en el seno de suárea metropolitana. Desde la perspectiva delos dirigentes metropolitanos, una gober-nanza eficaz depende a menudo de la capa-cidad para obtener recursos y apoyo de losorganismos nacionales y regionales. Comoconsecuencia de la extensión creciente delas regiones urbanas, y de una interaccióncreciente con sus hinterlands, se imponeuna mejor comprensión de las evolucionesdinámicas intergubernamentales entre lasgrandes ciudades y su región.

Las relaciones entre las regiones metropoli-tanas y los gobiernos estatales varían con-siderablemente. En primer lugar están lasregiones urbanas que han sabido conservarun lugar central en las decisiones políticasnacionales, las ciudades de primer rangoque concentran la mayor parte de la pobla-ción urbana nacional, de la actividad econó-mica y de la producción cultural. La regiónmetropolitana de Seúl, por ejemplo, agrupael 47% de la población surcoreana; Limametrópolis el 32% de la población peruana;el área metropolitana de Buenos Aires el32% de la población argentina. El pesodemográfico de estas ciudades se acompa-ña de un centralismo cultural, económico ypolítico. En países pequeños del Norte, laexpansión de ciertas ciudades hasta englo-bar su región más próxima ha creado áreasmetropolitanas de este tipo. En los PaísesBajos, por ejemplo, la economía nacionalgravita alrededor de la región de Randstad,que engloba Amsterdam, Rotterdam y LaHaya. Incluso en el caso de que estas ciu-dades sólo representan una pequeña partede la población total, el estatus de capitalnacional realza la posición de una regiónurbana a nivel de la economía y de las polí-ticas públicas nacionales.

En el Sur ha surgido, a mitad del siglo XX,una crítica a la dominación política de lasgrandes ciudades. En lo que respecta a la

toma de decisiones en política nacional, lapolarización urbana habría privilegiado a lasélites urbanas en detrimento de la poblaciónde aglomeraciones de tamaño más modestoy/o de las zonas rurales (Lipton 1977, Bates1983). Aunque sea verdad que las ciudades,en particular las de mayor tamaño, son másprósperas que las zonas rurales, análisisrecientes contradicen esta conclusión. Laprosperidad creciente tanto de las ciudadespequeñas como de las de mayor tamaño, elaumento de la pobreza en el seno de las ciu-dades, la democratización de las institucio-nes locales y estatales y la interpenetracióncreciente de la ciudad y el campo han modi-ficado fundamentalmente los presupuestossobre los cuales reposaba este análisis (Cor-bridge y Jones 2005). Además, se ha com-probado que la intervención pública alteralas disparidades socio-económicas entre lasciudades y entre las ciudades y el campo(Overman y Vanables 2005). En múltiplesciudades del Sur, el desarrollo a escalanacional se articula actualmente alrededorde la explotación de los beneficios comunesde la ciudad y el campo, pero también de laszonas de expansión situadas entre la ciudady el campo.

Si las comparamos con otras áreas metro-politanas, las ciudades que disponen deuna posición privilegiada en la políticanacional gozan de importantes ventajas.París, por ejemplo, se vio beneficiado desucesivas iniciativas de planificación a lolargo del siglo XIX, mientras que iniciativassimilares no se llevaron a cabo en otrasciudades francesas de menor importanciaque a partir de los años 70. Las capitaleslatino-americanas como Santa Fé de Bogo-tá o Santiago de Chile, ciudades asiáticascomo Bangkok, Manila o Seúl, son ejem-plos destacados de los esfuerzos de cons-trucción de instituciones gubernamentalesmetropolitanas.

En las naciones más grandes en particular,las áreas metropolitanas a menudo estánexentas de este grado de centralizaciónpolítica, social y económica. Pero inclusoen estas condiciones, las áreas metropoli-

En las naciones

más grandes

en particular,

las áreas

metropolitanas

a menudo están

exentas de este

grado de

centralización

política, social

y económica



287

tanas pueden hacerse oír a nivel nacional yasegurarse así un apoyo esencial a nivelmetropolitano. En los países con estructurafederal, la hegemonía de una entidadmetropolitana en el seno de un estadopuede presentar las mismas característi-cas. La región de São Paolo, por ejemplo,ocupa un lugar más significativo que todoel Estado de São Paolo a nivel del país; laregión de Bombay es para la India lametrópolis de referencia del Estado delMaharastra. Los dirigentes y activistas dela región de São Paolo han participado enla elaboración de una ley gubernamentalsobre las reservas de agua y han impulsa-do su voto, creando así nuevas oportunida-des a nivel metropolitano. Igualmente,empresas públicas y electos locales delEstado de Maharastra han jugado un papelesencial en la planificación territorial delárea metropolitana de Bombay.

En sectores específicos, los ministros delEstado u organismos representativos degobiernos de nivel superior pueden contri-buir a la gobernanza metropolitana sinnecesariamente comprometer al conjuntode sus gobiernos. El ejemplo de las agen-cias nacionales para el medioambiente essignificativo por su acción a favor de inicia-tivas anticontaminación. Organismos comoThe Metropolitan Region DevelopmentAuthorities de Karachi en Bombay soncapaces de movilizar recursos y decisionesde nivel nacional en beneficio del desarro-llo local (ver anexo).

A nivel nacional, es posible que áreasmetropolitanas muy distintas entre sí sealíen para asumir la representación deintereses colectivos. Organizaciones derepresentantes metropolitanos influyentesa nivel político, como la Städtetag alemanao la Asociación nórdica de gobiernos loca-les, son ejemplos de esta potencialidad(Sellers y Lidström 2007). En otros países,como en Estados Unidos, los representan-tes metropolitanos se enfrentan a una cre-ciente marginalización de los procesospolíticos nacionales (Dreier, Mollenkopf ySwanstrom 2005).

En los países desarrollados, las áreasmetropolitanas tienden a ser cada vez másdispersas, fragmentadas y divididas, loque implica nuevas dificultades, en parti-cular en la eficiencia de su representaciónpolítica. Igualmente, las divergenciasentre las diversas áreas metropolitanaspueden obstaculizar la creación de alian-zas en la persecución de intereses comu-nes. Las divisiones políticas intra e intermetropolitanas representan actualmenteun dato recurrente en la gobernanza delos Estados Unidos, mientras que tan sóloestán empezando a producirse en Francia,Suiza o el Reino Unido (Hoffmann-Martinoty Sellers 2005).

IV.5. Diversidad sectorial y límites de la convergencia

Según Hooghe y Marks (2003), el modelojerárquico tradicional que rige las relacio-nes entre el Estado y las instituciones loca-les fundamenta los mecanismos degobernanza basados en la cooperaciónlocal, sobre todo en materia de red viaria,educación y control de la contaminación.De manera general, las instituciones a car-go de las áreas metropolitanas reflejan unaconvergencia alrededor de una aproxima-ción flexible y sectorial cercana a lacorriente del “nuevo regionalismo”. LosEstados han jugado un papel clave en múl-tiples sectores, a un nivel en que los deba-tes desarrollados en los Estados Unidosalrededor del tema de las institucionessupra comunales policéntricas no hanrepercutido. Los criterios predominantesutilizados en el plano internacional en lasprácticas de organización señalan lasdivergencias sectoriales.

Un estudio de los organismos con mayorimplicación en la gobernanza de seis de lasmayores áreas metropolitanas del mundocorrobora estas conclusiones (ver anexo).Hemos elegido estos ejemplos parademostrar la diversidad de posibles formasinstitucionales, también a partir de los doscasos tomados del mundo desarrollado. Elejemplo de Los Ángeles muestra una auto-

En los países

desarrollados,

las áreas

metropolitanas

tienden a ser cada

vez más dispersas,

fragmentadas y

divididas, lo que

implica nuevas

dificultades, en

particular en la

eficiencia de su

representación

política



ridad relativamente descentralizada en elseno de un gobierno federal. El ejemplo deParís es el de una estructura mucho máscentralizada en el seno de un Estado único.El ejemplo de Seúl, que se caracteriza poruna transición reciente hacia la industriali-zación y la democracia, se puede observartambién en las metrópolis de tres conti-nentes del Sur: Johannesburgo en África,Bombay en la India y São Paolo en AméricaLatina. El estudio aborda dos capitales na-cionales (París y Seúl), dos capitales deEstados federales (Bombay y São Paolo) ydos metrópolis sin estatuto de capitales(Los Ángeles y Johannesburgo). La tablacomparativa del anexo se centra en losprincipales organismos encargados de im-plementar las políticas en nueve sectores,entre los cuales encontramos los serviciospúblicos y privados.

La fragmentación geopolítica en sí mismacrea dificultades similares en el seno de es-tructuras gubernamentales diferentes. Aligual que en otras metrópolis, en los casosexpuestos, la ciudad central agrupa entreel 19 y 67% de la población metropolitana.En todos los casos –incluso en el caso deJohannesburgo en el marco de las refor-mas recientes– los gobiernos locales se di-viden en múltiples unidades en el interiordel área metropolitana. Si incluimos la di-mensión de distrito infra municipal enJohannesburgo, cada gobierno municipalgeneralista comprende unidades locales yunidades con responsabilidades al nivel delconjunto de la metrópolis. En todos los ca-sos, ya sea en el interior de los Estadosfederales como centrales, un gobierno in-termediario a nivel regional ejerce de tam-pón entre el Estado y las institucioneslocales.

Las similitudes entre estas metrópolis pare-cen todavía más impresionantes si se obser-van de cerca algunos sectores específicos.Por ejemplo, a nivel nacional, local y metro-politano, las agencias y otras empresasencargadas de la regulación de los transpor-tes presentan estructuras similares, seacual sea su nivel de intervención y su tama-

ño. La administración de carreteras está amenudo asegurada por agencias nacionalesresponsables de las principales rutas delpaís, por gobiernos locales responsables delas arterias locales y por otras institucionesresponsables de las redes intermedias. Lasinstituciones municipales e intermunicipalesasumen la recogida de basura y la plani-ficación del territorio. En los seis paísesestudiados, son los gobiernos locales o me-tropolitanos los que están a cargo de laspolíticas medioambientales apoyándose enla legislación nacional. Estas tendenciasreflejan la influencia de las mejores prácti-cas que trascienden las fronteras nacionalesy de las prácticas sectoriales.

También existen contrastes notables. Enlas áreas metropolitanas del Sur, comoSeúl, los ejemplos estudiados muestranque las empresas públicas vinculadas conalguna institución nacional o de Estado,ejercen una influencia importante. Porejemplo, en cuatro países, los aeropuertosestán controlados por empresas públicasnacionales. Las empresas nacionales ocontroladas por el Estado juegan un papelpreponderante en la regulación del uso delsuelo y sobre el manejo de las carreteras.Los gobiernos nacionales o provincialesgestionan la educación secundaria y -aexcepción de Bombay- la primaria. Inclusocuando los gobiernos locales asumen lamayoría de las competencias, el poder delas iniciativas locales o de las institucionesintermunicipales es menos concluyenteque en las metrópolis francesas y de Amé-rica del Norte. En las nuevas ciudades derápido crecimiento, el poder de los gobier-nos locales es bajo.

En las áreas metropolitanas de París y LosÁngeles, el contraste con el Sur muestracon fuerza la mayor capacidad institucionaldel nivel local y, en particular, la impor-tancia de los recursos disponibles para lasciudades periféricas. A pesar de esta si-militud, las dos ciudades presentan unadiferencia importante en relación a los mo-delos de fragmentación organizativa. Conmayor peso que la región metropolitana

También existen

contrastes

notables.

En las áreas

metropolitanas

del Sur, como Seúl,

los ejemplos

estudiados

muestran que

las empresas

públicas

vinculadas

con alguna

institución

nacional o

de Estado, ejercen

una influencia

importante



289

americana, las 1.584 autoridades localesdel área metropolitana parisina son unejemplo claro de un modelo policéntricoadoptado por los partidarios de la frag-mentación territorial, defensores de la libreelección. Sin embargo, varios sectorescomo los aeropuertos, el control de la con-taminación, la educación y una parte de laadministración de carreteras, permanecencentralizados. En otros sectores como larecogida de basura, el tratamiento deaguas, el saneamiento y la planificación delsuelo, las instituciones intercomunales hanproliferado contrariamente a lo que la teo-ría de la libre elección establece. Incluso enestos sectores, muchos municipios depen-den de empresas o de agencias centraliza-das. En Francia, con la descentralización delos años 80, la regulación del suelo estabaa cargo de administraciones nacionalesdesconcentradas.

Por el contrario, las 180 alcaldías y cincocondados del gran Los Ángeles presentanun paisaje organizativo menos fragmenta-do que el de los gobiernos locales con com-petencias generales. Sin embargo, muchosde los sectores que en Francia están cen-tralizados, están descentralizados en LosÁngeles. La educación primaria y secunda-ria es sin ninguna duda el ejemplo mássobresaliente. Contrariamente a las otrasáreas metropolitanas, son numerosos losdistritos locales que trabajan de manera

casi autónoma con respecto a las alcaldíasen este campo. Los diferentes aeropuertospertenecen igualmente a cuatro gobiernoslocales distintos, si bien el mayor entreellos (Los Ángeles International) permane-ce en manos del poder central metropolita-no. A diferencia de la región parisina y deotras regiones metropolitanas, la planifica-ción territorial no se haya coordinada. Elcontrol de la contaminación incumbe aorganismos fragmentados a nivel de losdistritos metropolitanos, en lugar de estarsupervisado por el Estado federal. El resul-tado es un paisaje más fragmentado que elde la metrópolis parisina. La participacióndel sector privado, práctica generalizadaen Los Ángeles en el ámbito de la recogidade basura, amplifica la fragmentación en laprovisión de servicios locales.

Un examen completo de la gobernanzametropolitana debería incluir otros ele-mentos difíciles de categorizar sin añadirnuevos detalles a nuestro análisis compa-rativo de casos: normas legales, relacionesfiscales entre los distintos niveles degobierno, papel de los actores privados,dinámicas de liderazgo. No obstante lacomparación efectuada a nivel de la orga-nización muestra importantes similitudesen las formas concretas de la gobernanza ycontrastes notables que aparecen cuandose analizan las diferencias entre los diver-sos sectores de la gobernanza.

Un examen

completo

de la gobernanza

metropolitana

debería incluir

otros elementos

difíciles de

categorizar sin

añadir nuevos

detalles

a nuestro análisis

comparativo

de casos: normas

legales, relaciones

fiscales entre

los distintos

niveles

de gobierno, papel

de los actores

privados,

dinámicas

de liderazgo



Conclusión: la agenda metropolitanaemergente

La gobernanza de las regiones metropo-litanas del siglo XXI plantea a las viejasmetrópolis del Norte y a las metrópolisemergentes del Sur problemáticas simi-lares. La expansión y la diversidad crecien-te de las metrópolis ponen de manifiestolas nuevas exigencias de gobernanza enlas áreas metropolitanas de las dos regio-nes. En los dos casos, las instituciones de-ben enfrentarse a los mismos dilemas defragmentación y de coordinación. En elNorte como en el Sur, la gobernanza me-tropolitana se ve frente a disyuntivas simi-lares y ante la necesidad de conciliar unadiversidad de intereses dispares y conflicti-vos. Tanto en el Sur como en el Norte, lamobilidad creciente y el desarrollo expo-nencial de la conexiones que van más alládel nivel local y nacional rediseñan las po-sibilidades y las exigencias de una gober-nanza metropolitana.

Pero las dificultades que encuentra la go-bernanza metropolitana en las regionesurbanas del Sur difieren de las que seconstatan en el Norte. El crecimiento delas metrópolis del Sur las convierte en lasmayores áreas metropolitanas del mundo.Más compactas, más densas y menosfragmentadas geográficamente, las me-trópolis del Sur están a menudo afectadaspor las disparidades entre los barrios ri-cos y pobres y por una mayor inseguri-dad. Estas metrópolis tienen menosrecursos económicos y administrativospara pesar y resolver problemas más masi-vos y apremiantes.

Una gobernanza con distintos niveles. Lasregiones urbanas no han cesado de crecer,al igual que las interconexiones con susperiferias. Por consiguiente, se hace nece-sario comprender mejor los cambios en ladinámica de las relaciones entre las autori-dades de las grandes ciudades y las de susterritorios periféricos. Las áreas metropoli-tanas tanto al Sur como al Norte son cru-ciales para el buen funcionamiento de las

políticas públicas, a la vez que las inspiran,o incluso participan en su elaboración.

La participación en la gobernanza metro-politana. La participación en el proceso degobernanza metropolitana es esencial parael desarrollo de la democracia y la imple-mentación de decisiones políticas efectivasy eficaces. La gobernanza metropolitana,independientemente de la forma que to-me, plantea el problema de la integraciónde la participación de un número crecientede intereses diversos. Es necesario consi-derar las dimensiones formal e informal dela participación. Los retos de esta partici-pación son particularmente importantescon respecto a los grupos marginales,como la población urbana más pobre o per-teneciente a minorías étnicas o raciales.

Medioambiente durable. Las políticas pú-blicas en materia de medioambiente de-penden de su implementación eficaz anivel local, pero también de la eficiencia dela gobernanza metropolitana. El abasteci-miento adecuado de agua y la calidad de lamisma, en particular en el Sur, son retosimportantes. Los esfuerzos llevados a caboa nivel nacional y mundial para garantizaruna buena calidad del aire y de la reduc-ción del carbono, dependen de medios detransporte durables y de políticas de regu-lación del consumo de energía a nivel local.Las iniciativas metropolitanas juegan unpapel clave en estos ámbitos.

Desigualdades sociales y territoriales. Lagobernanza metropolitana tiene comoprioridad la lucha contra la actividad infor-mal y la pobreza en las ciudades del Sur.Las concentraciones de población desfavo-recida requieren de la intervención públicapara combatir problemas relacionados conel crimen y la debilidad de los sistemaseducativos y de sanidad (Pack 1993, Cher-nick y Reschovsky 1995). En las áreas me-tropolitanas diversificadas y fragmentadas,la gobernanza puede fortalecer las desven-

La gobernanza

de las regiones

metropolitanas

del siglo XXI

plantea a las viejas

metrópolis

del Norte

y a las metrópolis

emergentes

del Sur

problemáticas

similares



291

tajas de los más pobres acentuando lasdisparidades en el acceso a los serviciospúblicos (Alesina, Baqir y Easterly 1997).Igualmente, las regiones metropolitanasextensas y fragmentadas pueden propor-cionar a las poblaciones acomodadas opor-

tunidades y estímulos para aislarse del res-to de la sociedad. Estos procesos puedendebilitar los esfuerzos colectivos para pro-porcionar bienes públicos al conjunto de lametrópolis.


GGOOBBEERRNNAANNZZAA MMEETTRROOPPOOLLIITTAANNAA292 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

Área Los Ángeles París Seúl São Paolo Bombay Johannesburgometropolitana

Población (por km2)

Porcentaje en la ciudad-centro

Gobiernos sub-nacionales

Tránsito

Carreteras

Recogida de basura

Agua/saneamiento

Johannesburg Water(compañía quepertenece a la ciudad),otros gobiernosmunicipales,compañías privadas

Gobiernos municipales,City IndustrialDevelopment Co. yMaharastra IndustrialDevelopment Co.(compañías del Estado)

Empresa deSaneamiento Básico delEstado de São Paolo(SABESP) (compañía delEstado), gobierno delEstado, comités de lacuenca integrados poragentes locales y otros

Gobiernos municipales,compañías públicas nacionales.Environment ManagementCooperation (EMC), ENVICO(Korea Environment & ResourcesCorporation) cooperaciónintermunicipal bajo la direccióndel Ministerio del Medioambiente

Municipal yalgunas agenciasintermunicipales,compañíasprivadas

Múltiples agencias quepertenecen a condados,municipalidades e íntermunicipalidades,compañías privadas

Pikitup (compañía quepertenece a la ciudad),otros gobiernosmunicipales

Gobiernos municipales,uso limitado del sectorprivado

Gobiernos municipales(la mayoría), usolimitado del sectorprivado, compañíasmunicipales

Municipios y compañíasprivadas. Un poco decooperación intermunicipal

Municipal yalgunas agenciasintermunicipales:65+ (recogida),30+ (tratamiento)

Privado (42), gobiernosmunicipales (13),cooperaciónintermunicipal

National Roads Agency(carreteras nacionales),Johannesburg Roads(compañía quepertenece a la ciudad),Gobiernos municipales

National HighwaysAuthority, MumbaiMetropolitan RegionDevelopment Authority(agencia de Estado),City IndustrialDevelopment Co.(compañía de Estado),gobiernos municipales

Ministerio Federal de losTransportes (carreterasfederales),Departamento Estatalde Caminos, Municipios(carreteras locales),compañías privadas concesiones

Ministerio de la Construcción y delos Transportes, Gobierno Especialde la Ciudad Metropolitana,Provincial/Ciudad/Condado/DistritoGobierno, empresas públicas(Korea ConstructionManagement Corporation,Korea ExpresswayCorporation)

Ministerio deInfraestructuras,del Transporte yObras Públicas(región,departamento);departamentos,municipios(carreteras locales)

Federal HighwayAdministration(carreteras nacionales),Departamento de Estadode Transportes, RegionalCouncil of Governments(consejo), condados, municipios (carreteraslocales)

Spoornet (compañíanacional deferrocarriles), Metrobus(compañía municipal);gobiernos municipales;DepartamentoProvincial de TransportePúblico, Carreteras yServicios de Limpieza

Indian Railways(compañía nacional deferrocarriles), StateRoad TransportCorporation, MumbaiMetropolitan RegionDevelopment Authority(agencia del Estado conparticipación de laciudad central), otrasagencias del Estado,servicios de autobúsintercomunales ymunicipales

Secretariade Estado para losTransportes Metropolitanos,São Paolo Transporte, SA,(compañía privada),Companhia doMetropolitano de São PaoloMetro, Companhia Paulistade Trens Metropolitanos, yEmpresa Metropolitana deTransportes Urbanos(compañías públicas),varias empresas privadascon concesión

Korail (compañía nacional deferrocarriles), GobiernoMetropolitano de Seúl, SeoulMetro Subway Corporation ySeoul Metro Rapid TransitCorporation (compañías quepertenecen a la ciudad),autoridades de transporteprovinciales, sistemasmunicipales y líneas privadas,ministerios nacionales

SNCF (compañíanacional deferrocarriles),RATP (compañíanacional de metro,autobús, trenregional), OPTILE(red de 39 líneaspúblicas yprivadas), STIVO(red de líneaspúblicas yprivadas)

Amtrak (compañíanacional deferrocarriles), Metrolink(agrupación deagencias detransporte),autoridades autónomasde condados (5),autoridadesintermunicipales (6),sistemas municipales(39), líneas privadas

Municipalidadesmetropolitanas o dedistrito (3)

Estado (1), empresasmunicipales (7),consejos municipales(13), distritos de Estado(4), pueblos (900)

Estado (1), regionesmetropolitanas (3),municipalidades (139)

Provincia (1), gobiernoslocales metropolitanos (2),otros municipios (20)

Regiones (2),departamentos (7),municipios (1584)

Estado (1), condados(5), municipalidades(180), consejos degobiernos regionales(11) (consejo)

38,23 %66,90 %57,32 %44,94 %19,00 %22,29 %

1.692 por km24.089 por km22.314 por km21.929 por km2927 por km2196,2 por km2

Anexo Ejemplos de organización metropolitana, por tareas


293

Área Los Ángeles París Seúl São Paolo Bombay Johannesburgometropolitana

Aeropuertos

Regulación del suelo

Contaminación del aire

Contaminación del agua

Educación primaria ysecundaria

Fuentes: Abers y Keck 2006; Metropolis 2007; Segbers y al. 2007; y sitios Internet de organismos y de los Estados.

Departamento delGobierno provincial

Gobierno del Estado(secundaria), gobiernoslocales (primaria),escuelas privadas

Secretaría de Estadopara la Educación(elemental ysecundaria),municipios(elemental)

Ministerio Nacional de laEducación

Ministerio Nacionalde la Educación

Escuelas gestionadaspor los distritos (172)

Gobiernos municipales Oficina del Estado parael control de lacontaminación,gobiernos municipales

Ministerio del Estadopara el MedioAmbiente, Agencia delEstado para el MedioAmbiente (CETESB)

Agencias gubernamentales ymunicipales y empresaspúblicas, Ministerio de laConstrucción y de losTransportes, K-Water (KoreanWater Resources Corporation(compañía pública), centrosde control de la calidad delagua establecidos por el nivelnacional (normalmenteinstituciones públicas)

Ministerio de laEcología, delDesarrollo y dela GestiónSostenible(oficinas en losnivelesinferiores)

Distritos de control de lacalidad del aguaestablecidos por elEstado (3), controladospor consejos de agenteslocales

Gobiernos municipales Oficina del Estado parael Control de laContaminación,gobiernos municipales

Ministerio de Estadopara el Medio Ambiente,Agencia del Estado parael Medio ambiente(CETESB)

Gobiernos municipales,cooperación intermunicipalbajo el liderazgo del Ministeriodel Medio Ambiente

Ministerio de laEcología, delDesarrollo y de laGestiónSostenible(oficinas en losniveles inferiores)

Distritos de control de lacalidad del aireestablecidos por elEstado (2), controladospor consejos de agenteslocales

Gobiernos municipalescon el consejo delgobierno provincial

Mumbai MetropolitanRegion DevelopmentAuthority (agencia delEstado con unaparticipación importantede la ciudad), CityIndustrial DevelopmentCo. (compañía delEstado), otras agenciasdel Estado, gobiernosmunicipales

Gobiernos municipales,sector privado, EmpresaMunicipal deUrbanización

Gobiernos municipalessupervisados por la KoreaLand Corporation(compañía públicanacional) y Ministerio de laConstrucción y de losTransportes, SeoulMetropolitanDevelopment Corporation(compañía que pertenece ala ciudad)

Gobiernosmunicipales,cooperaciónintermunicipal,sector privado

Gobiernos municipales,condados, consejo degobiernos

Cinco (pertenecen aAirports Company SouthAfrica, compañíapública nacional)

Dos (bajo el controlde la AirportAuthority of India yuno gestionado poruna empresaprivada)

Tres (pertenecen aINFRAERO, compañíapública nacional)

Dos (pertenecen a KoreaAirport Corporation, compañíapública nacional)

Dos (petenecen aAeopuertos deParís, compañíapública nacional)

Cinco (dos pertenecen aciudades, el resto agobiernos municipaleso de condados)

Anexo Ejemplos de organización metropolitana, por tareas (continuación)


CCOONNCCLLUUSSIIÓÓNNCiudades y Gobiernos Locales Unidos294

09a PCc Conclusion 29/9/08 23:34 Página 294

295

La lectura de los distintos capítulos delInforme mundial muestra la extraordi-naria diversidad de los sistemas de ad-ministración local, pero también ciertasconvergencias. Se destaca, sobre todo,por el reconocimiento creciente queestán adquiriendo los gobiernos localesen la organización política y administra-tiva de los Estados, aunque esta ten-dencia general no sea homogénea ni sedesarrolle por igual en todos los Esta-dos, ni en todas las regiones.

La diversidad es manifiesta entre lasgrandes regiones del mundo y, sobre to-do, al interior mismo de cada una deellas. Asimismo, en todas las regionesdel mundo se acentúan las diferenciasentre grandes metrópolis y gobiernoslocales de las zonas rurales o de zonasmenos urbanizadas. Conviene tenerpresente esta distinción cuando se des-cribe en términos generales la descen-tralización y las instituciones locales,puesto que los problemas no son de lamisma naturaleza. Las causas de dife-renciación son múltiples e importantes.

No obstante, se puede afirmar que nohay descentralización sino es dentro delEstado y que la misma deja de existircuando los gobiernos locales son simplesejecutores de las políticas definidas porautoridades superiores. Estas dos situa-

ciones extremas determinan el espaciode la autonomía local en el interior delcual debe construirse, en cada país, elequilibrio de la descentralización1. Por elnúmero y la variedad de situaciones yprocesos analizados, el Informe mundialpermite clarificar el sentido de las pala-bras que usamos para definir lo local, alsituarlas en su contexto gracias a la com-paración de los discursos políticos y jurí-dicos de múltiples países. Aquí resideprecisamente uno de los principales apor-tes del Informe mundial, al que el Colo-fón está consagrado. Las definiciones quese presentan se fundan, por consiguien-te, en las realidades socio-políticas de losdiferentes países analizados.

La comparación a escala mundial permi-te extraer lecciones muy útiles para elconocimiento de los sistemas de admi-nistración local. Las conclusiones pue-den resumirse en siete puntos:

• La extrema heterogeneidad en la de-finición de los territorios muestraque la noción de lo local no es la mis-ma en todos los países, lo que aveces dificulta la comparación de lasinstituciones y las competencias,además de plantear problemas detraducción; pero sobre todo impidedisociar la democracia local de ladefinición del territorio;

CONCLUSIÓNDescentralización y democracia local en la era de la globalización

Gérard Marcou

1. Las informaciones

que se citan en los

siguientes párrafos

proceden de los

capítulos del

Informe mundial, a

excepción de los

casos en que otras

fuentes son

mencionadas

explícitamente.



• esta heterogeneidad contrasta con laconvergencia que se observa en laproblemática de la gobernanza de lasgrandes concentraciones metropoli-tanas, aunque las metrópolis del Surafrontan algunos retos específicos;

• a pesar de las diferencias en los sis-temas y las condiciones económicas,vemos cómo se desprende un fondocomún de competencias locales, queencontramos en todos los continen-tes, aunque con ciertas variantes;

• si la debilidad del poder fiscal de losgobiernos locales es generalizada, auncuando hay excepciones notables, la insu-ficiencia crónica de recursos para asumirlas competencias es una característicade los gobiernos locales de los países endesarrollo. Además recurrir al sector pri-vado no es una solución cuando el mer-cado no asegura la rentabilidad;

• los progresos de la democracia localson innegables pero, más allá de lasinstituciones, resulta difícil evaluarsu ejercicio cotidiano, que dependede las estructuras sociales y del con-texto político;

• en muchos países, los gobiernos localesse ven afectados por la insuficiencia delpersonal administrativo indispensablepara el ejercicio de sus funciones, y lapolitización predomina a menudo sobrela profesionalización;

• finalmente se constata el desarrollode asociaciones de gobiernos localesen todos los continentes.

I. El ámbito territorial: ¿qué es lo local?

La heterogeneidad de los territorios difi-culta la definición de lo local. Las políti-cas de reforma territorial muestran quelo local tiende a definirse en base a doscriterios: el residencial y el funcional.

I.1. La heterogeneidad de los territorios

Primera constatación, la definición delterritorio de la administración local do-tada de una autoridad descentralizadadifiere mucho de un país a otro.

Los 27 Estados de la Unión europea su-man, en su conjunto, más de 92.000municipios, y 482 millones de habitan-tes, es decir un promedio de 5.200habitantes por municipio. Ocho de estospaíses tienen una población media pormunicipio de 30.000 habitantes (Bulga-ria, Dinamarca, Irlanda, Lituania, PaísesBajos, Portugal, Suecia y Reino Unido),pero en el Reino Unido el nivel inferiorde la división administrativa es demayor tamaño (un promedio de casi150.000 habitantes). En los EstadosUnidos y Canadá la población promediode los municipios o del nivel inferior dela administración local es superior a los8 mil habitantes; en Japón a los 70 mil yen América Latina a los 33 mil habitan-tes. Aunque estas diferencias puedenser igualmente grandes en el interior deun mismo país.

En Asia, es difícil hacer este tipo decomparaciones: existen ciudades, aglo-meraciones y aldeas, pero en general,las instituciones locales no son com-parables con el municipio europeo oamericano. Hay algunas excepciones:Japón y Turquía, que introdujeron elmodelo europeo de municipio en losaños 30. En algunos países (por ejem-plo en Indonesia, Malasia y Tailandia),las aldeas o pueblos, unidades de basetradicionales de asentamiento, no sonnecesariamente la sede de una autori-dad administrativa. En otros países, lospueblos cuentan con una autoridadelecta que ejerce algunas competen-cias, acercándose al modelo de losmunicipios, aunque no se les denomi-nen de la misma forma (los gram pan-chayats en la India, los barangays enFilipinas).

Las políticas de

reforma territorial

muestran que lo

local tiende a

definirse en base

a dos criterios:

el residencial

y el funcional


297

Además, el nivel local no siempre puededistinguirse de los niveles intermedios.Por ejemplo, en la República de Corealas provincias son consideradas como elnivel inferior de gobierno local, y nocomo un nivel intermedio, a pesar quepueden incluir dentro de su territorio 75ciudades y 81 distritos rurales, pordebajo de los cuales se distingue toda-vía otro nivel. En cambio, en Pakistán,los 111 distritos se consideran como unnivel intermedio, por debajo de los cua-les existen todavía dos niveles de auto-ridades locales. El nivel inferior de laadministración en Indonesia correspon-de, desde el punto de vista demográfico(más de 400.000 habitantes), al tama-ño de un distrito en China, que es consi-derado como un nivel intermedio en laszonas rurales.

En África, los niveles intermedios sonmás fáciles de identificar. Pero fuera delas ciudades, a menudo no existe unaautoridad administrativa para cada aldeao pueblo. En el mejor de los casos sóloexiste una autoridad tradicional (porejemplo: Togo, Zambia, Zimbabwe). Lamisma situación se observa en aquellospaíses donde existe un solo nivel deautoridades locales (por ejemplo: Benín,Ghana, Nigeria). El modelo municipal sedifundió en África bajo influencia france-sa, pero los municipios no cubren gene-ralmente todo el territorio.

La historia y la colonización explican engran parte estas diferencias. Mientrasque en Europa el municipio es el pro-ducto de un largo desarrollo histórico,las unidades territoriales tradicionalesen África y a menudo en Asia fuerondestruidas o absorbidas por las divisio-nes administrativas introducidas por lapotencia colonial para satisfacer susnecesidades. Las políticas de desarrolloque durante las últimas décadas inten-taron revitalizar las estructuras tradi-cionales no lograron transformarse enuna alternativa a los esquemas territo-riales modernos.

I.2. Las reformas territoriales: la tensión entre los criterios funcionaly residencial

Detrás de esta aparente confusión en laorganización territorial, en todos loscontinentes se observan las mismascontradicciones y tensiones en la defini-ción del ámbito territorial de nivel infe-rior de la administración local. ¿Ladivisión administrativa se debe definiren función de los “asentamientos hu-manos” existentes? Es decir ¿seguir uncriterio residencial, o favorecer los cri-terios funcionales (población, recursosdisponibles, prestación de servicios)? Laprimera opción garantiza la representa-tividad de la autoridad local y su cerca-nía con los habitantes, pero puede seruna limitación para la capacidad de ges-tión. La segunda opción permite des-centralizar más fácilmente las tareas y losrecursos generando economías de escala,pero facilita que la administración local seaintegrada en las políticas sectoriales, ale-jándola de la población. En verdad, todoslos países han desarrollado institucio-nes que pretenden conciliar estas dosdimensiones.

En Europa esta disyuntiva llevó a mu-chos países a fusionar municipios (paísesnórdicos, Reino Unido, Bélgica, Alemaniay Países Bajos) o a promover el agrupa-miento voluntario transfiriendo obligato-riamente ciertas competencias a unaautoridad común (Francia y Hungría). Enotros países, se trató de resolver estacontradicción instaurando niveles inter-medios de gobierno o creando oficinaslocales de enlace bajo el control de laautoridad municipal. En ambos casosderivó en la concentración de las compe-tencias locales más importantes en ungobierno local de mayor tamaño. Otraalternativa frecuente es la diferenciaciónen el nivel intermedio (o nivel local su-perior) entre zonas urbanas y rurales.Los nuevos gobiernos locales creados enlas zonas rurales agrupan a un gran nú-mero de localidades las cuales pueden a

En Europa el

municipio es el

producto de un

largo desarrollo

histórico, las

unidades

territoriales

tradicionales en

África y a menudo

en Asia fueron

destruidas o

absorbidas por las

divisiones

administrativas

introducidas por la

potencia colonial

para satisfacer sus

necesidades



su vez ser sede de autoridades locales detipo municipal.

Fuera de Europa y de América del Norteeste tipo de reformas territoriales esmenos frecuente. El único ejemplo depolíticas comparables de fusión munici-pal es Japón (la última reforma es la leyde 1999). También se puede establecerun paralelo con la reforma territorialefectuada en Indonesia en 1999. EnÁfrica, se busca sobre todo creargobiernos locales en territorios vacíos(las llamadas políticas de “municipaliza-ción”, por ejemplo en Costa de Marfil yTúnez).

En Asia, cuando el nivel inferior de losgobiernos locales se identifica con la“comunidad de la aldea”, o con un con-junto de asentamientos, por ejemplo:los barangay en Filipinas, los tambon enTailandia y gram panchayat en la India(240.000 aproximadamente), las fun-ciones que ejercen son limitadas: pres-tan algunos servicios, realizan trabajosde interés local. Las principales compe-tencias locales son asumidas por elmunicipio en los países donde el nivelmunicipal es más fuerte (la poblaciónpromedio de un municipio filipino es de51.000 habitantes, de un distrito enVietnam de 124.000 habitantes y en laIndia de 112.000). En otros países lamayor parte de las competencias des-centralizadas se concentran en el nivelintermedio o en divisiones administra-tivas de gran tamaño con una poblaciónrelativamente importante (en Corea,más de 200.000 habitantes de promediopor municipio; 453.000 en Indonesia;383.000 en Pakistán). Sin embargo, enJapón, la repartición de las compe-tencias entre los municipios (70.000 ha-bitantes de promedio) y de losdepartamentos es bastante equilibrada.

En Rusia, la descentralización se concen-tra en las grandes unidades municipales,las de nivel superior, el distrito municipal(municipalnij raion) y el distrito urbano

(gorodskoj okrug). Aunque ciertas refor-mas administrativas tuvieron como obje-tivo crear gobiernos locales que fueran laexpresión de una comunidad de habitan-tes. De manera similar, en los otros Esta-dos de la ex-Unión Soviética el distrito(raion) siguió siendo el zócalo de laadministración local, convirtiéndose enel principal nivel de descentralización,cuando ésta existe.

Se puede continuar esta demostraciónen los otros continentes. Existe unatendencia clara hacia el fortaleci-miento de los gobiernos locales através de medidas de racionaliza-ción de la administración territorialo, en su defecto, mediante la crea-ción de un segundo nivel de go-bierno definido con criterios defuncionalidad. Esto se confirma igual-mente en África en donde la descentra-lización beneficia sobre todo a losmunicipios en zonas de alta densidad ya los barrios (distritos, círculos). Amé-rica Latina parece escapar de este mo-vimiento, fundamentalmente por eltamaño relativamente importante de losmunicipios. Sin embargo, observamosel desarrollo de mecanismos de coope-ración intermunicipal en los países don-de los municipios son de menor tamaño(Argentina). En términos generales, laconcentración territorial que acompañalos avances de la descentralización invi-ta a reflexionar sobre los progresos dela democracia local.

De manera inversa, el desarrollo de pe-queñas unidades fundadas en la aldea yla vecindad como ámbitos de la descen-tralización, puede esconder la persis-tencia de una fuerte centralizaciónadministrativa y de un acotamiento dela democracia local. En Bielorrusia y enla mayoría de los Estados de Asia Cen-tral incluyendo China, los gobiernos in-termedios y las ciudades están bajo elcontrol directo o indirecto del podercentral. La descentralización está limi-tada esencialmente al nivel más local.

Las autoridades

locales con

funciones

especializadas han

ido cediendo lugar,

salvo en Estados

Unidos en donde

existen más

distritos

especializados

que gobiernos

locales


299

I.3. Un ensayo de definición de lo local

En casi todos los países se ha impues-to un modelo de gobierno local poli-valente. Las autoridades locales confunciones especializadas han ido ce-diendo lugar, salvo en Estados Unidosen donde existen más distritos espe-cializados que gobiernos locales. Hayotras excepciones, como los “waterin-gues” (encargados de la gestión delagua y el mantenimiento de diques) enlos Países Bajos. En Tailandia los sub-distritos sanitarios acaban de ser su-primidos y sus atribuciones transferidasa las nuevas municipalidades sub-distritales. En países como Finlandia,existen autoridades especializadas quetambién pueden considerarse como unaforma de cooperación entre autoridadeslocales.

De lo precedente, se pueden extraer lassiguientes conclusiones. En primer lu-gar, existen diferentes dimensiones delo local: la vecindad, la aldea o la ciu-dad, pero también las redes de serviciosque estructuran la vida y la economíacotidiana, el lugar de residencia y detrabajo. Lo local se identifica con la tra-ma poblacional y el hábitat, pero vamás allá de éstos si se considera elterritorio que debe ser atendido conservicios para cubrir los requerimientosdiarios de la población. En segundolugar, la noción de lo local no es la mis-ma para los habitantes que para laadministración. Para la población, lolocal se identifica principalmente con elespacio residencial y con las actividadesrelacionadas. Para la administración, lolocal tiene que ver con criterios políti-cos, técnicos y económicos los cualesdeterminan los territorios administrati-vos. Así, la percepción de lo local en lavida cotidiana no coincide necesaria-mente con la visión administrativa. Enlos países europeos se ha intentadosiempre conciliar esto, al igual que enlos Estados Unidos, Canadá y en lamayoría de los países de América Lati-

na. En cambio, la dicotomía entre vivir oadministrar lo local parece mucho másmarcada en un gran número de paísesde Asia y de África.

II. La gobernabilidad de las metrópolis

En las grandes ciudades, el desarrollode las metrópolis está transformando elsentido de lo local y renovando las pro-blemáticas institucionales y sociológicasque le atañen.

II.1. El desarrollo de las grandesmetrópolis

El gran desarrollo de las metrópolis esuna de las manifestaciones del avancede la urbanización a escala mundial.Según las Naciones Unidas, el 90% delcrecimiento demográfico mundial entre2005 y 2030 tendrá lugar en las ciuda-des. Al mismo tiempo se está produ-ciendo una concentración de poblaciónsin precedente, sobre todo en los paísesemergentes o en desarrollo: en el 2000,12 de las 16 ciudades de más de 10millones de habitantes del mundo esta-ban en estos países. La zona Asia-Pací-fico cuenta con 23 de las 40 metrópolismás grandes del mundo y África cuentacon 34 metrópolis de más de un millónde habitantes. Tanto en los países delNorte como en los del Sur, las metró-polis son los principales núcleos dedesarrollo económico y social. Concen-tran a la vez la riqueza y la pobreza,aunque la concentración de la pobrezaafecta aún más a las ciudades del Sur(si el 30% de la población urbana mun-dial vive en asentamientos irregulares,el 90% se concentra en las ciudadesdel Sur2) .

Existe un vínculo entre globalización y eldesarrollo metropolitano. Como lo recono-cieron las Naciones Unidas desde principiosde los años noventa, la metrópolis concen-tra población, ingresos y las principalesfunciones de dirección económica y políti-

2. UNCHS (2005),

World Urbanization

Prospects: The 2005

Edition, New York,

United Nations

Economic and Social

Division,

http://www.un.org/

esa/population/publi

cations/WUP2005/2

005wup.htm



ca, domina además la estructuración de laregión que la rodea y participa en la econo-mía mundial. El lugar que ocupa en laeconomía mundial es quizás incluso el cri-terio decisivo3. Estas características contri-buyen a explicar que, a pesar de ladiversidad de situaciones socio-económi-cas y demográficas entre las metrópolis delNorte y del Sur los problemas de su gober-nabilidad territorial se plantean en térmi-nos relativamente comparables.

II.2. La gobernanza metropolitana: entre integración y expansión

La ciudad metropolitana escapa a las divi-siones administrativas. La definición de suárea geográfica es en sí objeto de discusión.No existe un criterio claro de delimitaciónentre la ciudad metropolitana y la regiónmetropolitana sobre la que tiene competen-cia, excepto si nos referimos al territorioadministrativo sobre el que se extiende laautoridad de las instituciones creadas paraintentar controlar el desarrollo metropolita-no. Por ejemplo, si la autoridad metropolita-na de Tokio reúne casi 12 millones dehabitantes, la región metropolitana de Tokiocuenta con más de 30 millones. De hecho,la ciudad ya no tiene límites, en contrastecon la ciudad clásica, y está más fragmenta-da que nunca, tanto en el plano sociológicocomo administrativo.

La ciudad metropolitana se compone de unconjunto de gobiernos locales, que puedenser de distintos niveles dentro de la orga-nización territorial del Estado. Como con-junto territorial caracterizado por unafragmentación administrativa, el problemaprincipal de las autoridades metropolitanases garantizar cierta unidad de gobernabili-dad en los temas más importantes y admi-nistrar las relaciones e intercambios con laregión que las rodea, de la cual se distin-guen claramente. También los poderes pú-blicos nacionales o regionales, según elcaso, están igualmente implicados en fun-ción de las particularidades de su desarrollo.Finalmente, si bien la ciudad metropolitanareproduce el tipo de relaciones sociales pro-

pias de lo local, también las supera en lamedida en que sus funciones la proyectanhacia el espacio global.

El estudio comparativo de las metrópolisdemuestra que las opciones de la goberna-bilidad metropolitana son muy parecidasentre las metrópolis del Norte y del Sur. Espreciso recordar que el problema de la inte-gración institucional de las áreas urbanas noes nuevo y que se planteó en primer lugaren el mundo desarrollado. Pero, en todos loscasos, se ha podido observar cierto desen-canto hacia los intentos de establecer for-mas integradas de gobierno metropolitano.

En las metrópolis del Norte y del Sur preva-lecen las cooperaciones sectoriales, por sermás flexibles y más fáciles de crear para darrespuesta a necesidades precisas, perotambién, por razones políticas, ya que per-miten escapar de los modelos de relacionesjerárquicas entre autoridades. En las metró-polis del Sur, la influencia de las empresas uorganismos nacionales en la cooperaciónsectorial es más determinante; mientrasque en las metrópolis del Norte las insti-tuciones de cooperación local están másdesarrolladas.

La capacidad de las metrópolis de movilizarrecursos destinados al financiamiento desus responsabilidades, las distingue amenudo de otros poderes locales dentro desus países.

II.3. Gobernanza metropolitana y democracia local

La legitimidad democrática de la organiza-ción metropolitana se enfrenta a la contra-dicción entre el tamaño de la metrópolis yla participación ciudadana; cuando másalejado se haya el nivel de gobierno de laciudadanía, más difícil resulta asegurar laparticipación y la transparencia. La elec-ción directa del ejecutivo de la autoridadmetropolitana contribuye a fortalecer sulegitimidad frente a la ciudadanía y suautoridad sobre los otros gobiernos loca-les. Esto se evidencia en Tokio, Seúl, Mos-

La capacidad

de las metrópolis

de movilizar

recursos

destinados al

financiamiento

de sus

responsabilidades,

las distingue a

menudo de otros

poderes locales

dentro de sus

países

300

3. “Metropolitan

governance.

Patterns and

leadership”, informe

temático n°1 por G.

Marcou,

particularmente

p.38 en: United

Nations

(Governance and

Public

Administration

Branch, Department

for Development

support and

Management

Services) (1995),

op. cit supra nota 4.


301

cú o Londres. También contribuye a demo-cratizar las relaciones entre los diferentesniveles de gobierno cuando los alcaldes delos municipios que dependen de la autori-dad metropolitana participan de la misma,como por ejemplo los representantes delas comunidades (barangays) en el consejode desarrollo de Metro Manila. Otro tipo dereformas que apuntan en la misma direc-ción son las unidades desconcentradas dela administración metropolitana (ejemplo:Tokio desde 1974, o más recientemente ladescentralización en ciudad de México o enMontevideo). Cabe mencionar finalmentela experiencia de los presupuestos partici-pativos que tienen por escenario las ciuda-des metropolitanas, inicialmente PortoAlegre.

La convergencia de problemas y la posi-bilidad de compartir las soluciones esuna de las características de las metró-polis, característica que facilita al inter-cambio de experiencias.

III. Las competencias

Las competencias son la sustancia de laautonomía local. Responden a la pre-gunta: ¿qué hacen los gobiernos loca-les? Pero no se trata de una noción

simple. La traducción del término plan-tea incluso problemas metodológicos.No obstante, la comparación permiteidentificar un núcleo de competenciascomunes a la mayoría de los gobiernoslocales e identificar las distinguen unospaíses de otros.

III.1. ¿Qué se entiende por competencias?

Se debe ser consciente que, cuando secomparan las competencias materiales delos gobiernos locales, el ejercicio tiene suslimitaciones, sobre todo si no se precisa elgrado de libertad con el cual se ejercen. Elintitulado no permite saber cuál es exacta-mente la amplitud de una competencia. Enun gran número de países las autoridadeslocales ejercen competencias materialesamplias, que pueden medirse por el volu-men del gasto, pero que están bajo ladirección y control de la administraciónnacional. En otros países, las autoridadeslocales ejercen pocas competencias perosin interferencia de las autoridades supe-riores, siempre y cuando se respete la ley.¿Los dos sistemas son descentralizados?¿Cuál de ellos es más descentralizado?¿Acaso tiene sentido formular estas pre-guntas? Un primer elemento de respuestaya se ha dado en este Informe: no hay

Mientras que el artículo 4.1 de la Carta europea de la autonomía local se inicia en español con la siguiente frase: “Las competencias básicas de las entidades locales...”,

la versión inglesa comienza así “The basic powers and responsibilities of local authorities…”.

El lenguaje jurídico inglés del Reino Unido distingue functions, sustantivo que tiene un significado más general, powers que se refiere a la libertad de la autoridad local

de hacer o no hacer, y duties, que designa una obligación para el gobierno local: powers y duties son functions. Pero no se usa el término responsability, salvo cuando

se le otorga un sentido trivial. A la vez, en la literatura internacional y americana, encontramos la palabra task, sobre todo en el ámbito de las financias públicas

(assignment of tasks).

La noción de competencia es compleja porque implica dos aspectos. Por un lado se refiere a un poder y por otro a su objeto. El poder depende del objeto sobre el cual

se aplica. Para los gobiernos locales, los que por definición no tienen “competencia sobre las competencias”, la atribución de poderes implica que ésta se acompañe de

la atribución de competencias materiales. De manera inversa, la atribución de competencias materiales no tendría efecto sin la definición de facultades jurídicas y de

recursos financieros que permitan a los gobiernos locales actuar en los temas que les corresponden. Por ejemplo, afirmar que el agua es una competencia local no tie-

ne sentido si esto no se asocia con la facultad de garantizar la distribución de agua potable, de organizar la administración del servicio, de fijar las tarifas u otras facul-

tades relativas a la organización del servicio del agua.

Cuadro 1 Competencias, Poderes, Funciones, Obligaciones, Responsabilidades



descentralización si no hay autonomía lo-cal. Pero esta respuesta sólo desplaza eldebate ya que la autonomía local tambiénes una noción relativa debido a que siem-pre está enmarcada, condicionada, ya queexisten grados de autonomía local. Sinembargo, el alcance de este Informe Mun-dial no permitió profundizar más esteaspecto en el momento de comparar a lospaíses analizados4.

III.2. El núcleo común de competencias locales

Con estas reservas, el Informe Mundialpermite constatar que existen ciertos te-mas o materias en los cuales es comúnque los gobiernos locales ejerzan suscompetencias y otros en los que los sis-temas de administración local se di-ferencian. Los resultados de lacomparación se resumen en el siguientecuadro. Se indican las excepciones cuan-do es pertinente.

No se ha tomado en consideración loscasos en los que la competencia es mar-ginal puesto que su mención, sin que laponderación sea posible, distorsionaríael conjunto de la tabla.

Para la región Oriente Medio y Asia occi-dental sólo se tomó en consideraciónTurquía. Los otros países de la regiónpresentan una situación confusa: ya seaporque la ley prevé competencias que,en realidad, no se ejercen, o porque losgobiernos locales no son autoridadesdescentralizadas, o porque la situaciónde guerra o de reconstrucción obstaculi-za el funcionamiento normal de las ins-tituciones.

En todas las regiones del mundo exis-te un conjunto de materias similaresque los gobiernos locales asumen nor-malmente como competencias. Estono significa sin embargo que asumanla totalidad de las responsabilidadesen cada una de esas materias, ni quelos gobiernos locales ejerzan esascompetencias de manera exclusiva, alcontrario, a menudo se trata de com-petencias compartidas.

III.3. Las variables

Por variables se entiende la ampli-tud con que se ejercen las compe-tencias en cada materia, en funcióndel mandato con el que se desempe-

• Residuos.

• Alumbrado público.

• Cementerios.

• Urbanismo (planificación/autorizaciones): a excepción de Madagascar y Panamá.

• Desarrollo económico: a excepción de Togo.

• Red viaria: a excepción de Panamá.

• Transportes urbanos: a excepción de Argelia, Kenya, Togo, Túnez, Zambia, Filipinas.

• Provisión de agua potable: a excepción del Reino Unido, Túnez, Australia, Nueva Zelanda, Filipinas, Canadá, Chile, Costa Rica (ciudades), Panamá.

• Servicios sociales: a excepción de Australia, India, Malasia, Nueva Zelanda, aproximadamente la mitad de los países de América latina.

• Vivienda: a excepción de Italia, Países Bajos, Suiza, Madagascar, la mitad aproximadamente de los países de América Latina.

• Servicios de salud: a excepción de Kenya, Tadjikistán, Australia, Nueva Zelanda, Malasia, Canadá; a excepción de aproximadamente la mitad de los países de América lati-

na. En Europa se trata de una competencia habitual de los gobiernos locales de los países de Europa del Este, pero es excepcional en Europa del Oeste (exceptuando

Dinamarca, Suecia y Finlandia).

• Educación: a excepción de Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Filipinas, Kenya, Armenia, Azerbaiyán.

Cuadro 2 Principales competencias generalmente ejercidas por la mayoría de los gobiernos locales(se trata de una muestra en la que se indican algunas excepciones)

4. Para los países

europeos esta

investigación está

actualmente en

curso en el Consejo

de Europa. Marcou,

G. (2007),

L’étendue et la

nature des

compétences des

collectivités locales

dans les Etats

membres du Conseil

de l’Europe, Informe

para el CDLR

(Comité Director de

Poderes Locales y

Regionales),

Consejo de Europa,

Estrasburgo, abril

2007, 101 páginas

(próxima edición).


303

ñan las competencias (competenciaspropias o delegadas, exclusivas o com-partidas) y del grado de libertad de suejercicio (las competencias propias amenudo están reglamentadas: la ley fijael marco y las condiciones de las compe-tencias locales). Finalmente algunasmaterias que son competencias localescomunes en ciertas regiones, estánausentes en otras.

La amplitud también hace referencia alas materias o actividades que estánbajo el poder de la autoridad local. Porejemplo, en materia social, las compe-tencias de los municipios de Suecia, Rei-no Unido o de los Países Bajos, son másamplias que los municipios de Alemania,Francia o España. Pero también hay queconsiderar la naturaleza de las respon-sabilidades que implica ejercer una de-terminada competencia. Por ejemplo, enmateria de educación y de servicios desalud, es posible que los gobiernos loca-les administren al personal y su remu-neración o que, por el contrario, sólotengan a su cargo los edificios y el fun-cionamiento cotidiano. Cuando se tratade servicios de mano de obra, esto serefleja en los presupuestos.

En lo que respecta a la naturaleza y gradode libertad para ejercer las competen-cias, los datos recopilados en el In-forme Mundial no facilitan, en general,las comparaciones precisas. Sin em-bargo, algunos ejemplos ayudan amedir la importancia de esta variable.En Asia Central los gobiernos localessiguen siendo considerados órganoslocales del Estado lo que significa queejercen sus competencias bajo la di-rección del poder central. Por otro lado,en Tanzania se considera que la ad-ministración local no es más que ungrado de la organización administrativay que las autoridades locales debenrendir cuentas al ministro de la admi-nistración local. Sin embargo, se pre-vén reformas para dar más autonomíaa los gobiernos locales5. En Indonesia,

la reforma de 1999 provocó la trans-ferencia de un gran número de com-petencias a las 450 autoridadesmunicipales existentes (kotamadyapara las aglomeraciones urbanas ykabupaten para las zonas rurales), jun-to con dos tercios de los funcionariosde las administraciones desconcentra-das del Estado. A pesar del control po-lítico ejercido por el poder central y deque más del 70% de sus recursos pro-vienen de impuestos compartidos y detransferencias presupuestarias, los go-biernos locales se están apropiandoprogresivamente de las competenciastransferidas. Pero todavía es difícilapreciar los resultados6.

Finalmente, la provisión de energía y laseguridad son dos factores notables dediferenciación. En general, los gobier-nos locales no tienen competencia enmateria de distribución de energía, sal-vo en todos los países de la regióneuroasiática, con excepción de Azerbai-yán. Lo mismo sucede en China, Esta-dos Unidos y varios países europeos(excepto Austria, Hungría, Reino Unido,Irlanda, Croacia, Grecia, Letonia, Litua-nia, República Checa y Eslovaquia parti-cularmente). En cuanto a la seguridad(policía y orden público) las situacionesson muy diferentes. En un gran númerode países africanos los gobiernos lo-cales tienen competencia en este tema.En Europa, en ciertos países es unacompetencia tradicionalmente local so-bre la cual el Estado ejerce un controlcreciente (Reino Unido, Bélgica y PaísesBajos). En otros países, la seguridad esun tema ajeno a los gobiernos locales(Suecia y Hungría) y en otros se estánabriendo nuevas competencias en estetema para ellos (Francia). En la regiónAsia-Pacífico no es frecuente que lasautoridades locales tengan competenciaen materia de seguridad (Nueva Zelan-da y Tailandia). En América del Norte setrata de una competencia local en losEstados Unidos, pero no en Canadá. EnAmérica Latina, el gobierno local tiene

En lo que respecta

a la naturaleza y

grado de libertad

para ejercer las

competencias, los

datos recopilados

en el Informe

Mundial no

facilitan, en

general, las

comparaciones

precisas

5. Ver la ficha país

sobre Tanzania.

6. Bert Hofman, Kai

Kayser (2006),

Decentralization,

democratic

transition and local

governance in

Indonesia, pp.83-

124 en: Pranab

Bardhan, Dilip

Mookherjee (eds),

Decentralization and

local governance in

developing

countries. A

comparative

perspective,

Cambridge (Mass.),

Londres, MIT Press.



competencia en materia de seguridaden 9 de 18 Estados; por ejemplo, enCosta Rica y Colombia, pero no en Ar-gentina ni en Uruguay.

Cabe subrayar que el régimen de com-petenc ias no es tá genera lmentecorrelacionado con la forma del Estado(federal o unitario). Se pueden en-contrar gobiernos locales con ampliascompetencias o con competencias li-mitadas tanto en Estados unitarioscomo en Estados federales o compues-tos. La misma observación se puedehacer sobre la relación entre el gastopúblico local y el presupuesto total delEstado, siendo baja en algunos Estadosfederales (por ejemplo, Australia y Mé-xico) y alta en otros (como Estados Uni-dos, Brasil y África del Sur).

Más sorprendente es la débil correlaciónque existe con el nivel de desarrolloeconómico. Aunque en África el nivel delgasto público local es globalmente bajo,en los países económicamente másavanzados de la región el gasto públicolocal representa una parte significativadel gasto público total (África del Sur yUganda). En la región Asia-Pacíficoalgunos países en desarrollo o emer-gentes tienen un nivel elevado de gastopúblico local con relación al gasto pú-blico total. Tal es el caso de Indonesiacon el 33% (gasto público local/gastopúblico total) y de la República de Coreacon 44%, comparados con Japón (54%)y, por contraste, con Australia (7%). EnChina y en Vietnam el gasto públicolocal alcanza un porcentaje elevado delgasto público total (81% y 54% res-pectivamente). Pero en estos dos últi-mos la descentralización presupuestariao fiscal no significa necesariamenteautonomía local (cf infra IV). Sobre todoen China, la elevada descentralizaciónpresupuestaria sólo es posible porque elpoder central ejerce un fuerte controlpolítico sobre los gobiernos locales, elcual sirve para equilibrar el control delos recursos de las autoridades locales y

regionales, aun y cuando el poder cen-tral debe negociar con las regiones másricas y poderosas.

IV. Las finanzas locales

De acuerdo con principios universal-mente reconocidos, los recursos finan-cieros de los gobiernos locales deberíanser proporcionales a las tareas y res-ponsabilidades que les corresponden ysuficientes para garantizar su viabilidadfinanciera y su autonomía. Una parteimportante de los recursos financierosdebería ser de origen fiscal y del cobrode servicios sobre los que las autorida-des locales tienen el control directo.Estos ingresos deben completarse consubsidios o transferencias del Estado.La viabilidad financiera de los gobiernoslocales debe estar garantizada a travésde un sistema de redistribución finan-ciera tanto vertical (entre el Estado ylas autoridades locales) como horizontal(entre gobiernos locales), sobre todocuando la base impositiva local es muybaja o inexistente.

Ahora bien, en relación a los ingresos, losresultados aportados por el Informe sonclaros y espectaculares: el poder fiscalde los gobiernos locales es en gene-ral bajo o inexistente.

IV.1. La insuficiencia de la fiscalidad local

En la mayoría de países de América lati-na, los gobiernos locales dependen delpoder central (de las provincias o esta-dos en los Estados federales) para ladeterminación de la fiscalidad local. EnÁfrica el poder fiscal de los gobiernoslocales es inexistente o marginal y sólotiene un peso proporcional si se consi-dera el bajo nivel de los ingresos en suconjunto. Dos países son excepción:África del Sur y Zambia en donde losimpuestos locales representan respecti-vamente 90% y 77% de los ingresos delos gobiernos locales. La situación no

De acuerdo con

principios

universalmente

reconocidos, los

recursos

financieros de los

gobiernos locales

deberían ser

proporcionales a

las tareas y

responsabilidades

que les

corresponden y

suficientes para

garantizar su

viabilidad

financiera y su

autonomía


305

mejora en los países del Medio Oriente oen Asia Occidental, incluyendo Turquía.En todos los países de la región euroa-siática los ingresos por impuestos pro-pios son inferiores al 5% del total de losrecursos de los gobiernos locales. La ex-cepción es Azerbaiyán (22%) y Kazajstánen donde las autoridades locales no tie-nen ningún poder fiscal.

La situación es un poco más favorableen la región Asia-Pacífico. Entre los paí-ses estudiados, los ingresos porimpuestos propios representan alrede-dor del 30% del total de ingresos enChina (29%), en Filipinas y en los paí-ses más desarrollados (Corea, Japón,Australia y Nueva Zelanda). Este niveles más bajo en los otros cuatro paísesestudiados: Indonesia (menos del10%),Tailandia (12%), Vietnam (24%) yMalasia (26%). En Canadá y EstadosUnidos los recursos fiscales propios al-canzan 41% y 38% del total de los re-cursos de los gobiernos locales. Encambio, en Europa la situación es glo-balmente menos favorable y tiende adegradarse. El producto de los ingresosfiscales de los gobiernos locales sólosupera al total de transferencias y deimpuestos nacionales compartidos ensólo ocho países: Bélgica, Dinamarca,Finlandia, Francia, Islandia, Noruega,Suecia y Suiza. En todos estos países,los ingresos fiscales propios represen-tan más del 40% del total de los presu-puestos locales. En los otros países,éstos representan menos del 30%.

Esta constatación global debe acotarseen dos puntos:

1. Las grandes ciudades tienen engeneral mayor capacidad para reca-bar recursos locales, cuando poseenpoder de decisión sobre la fiscalidadlocal o porque pueden atraer másfácilmente la inversión privada.

2. Varios servicios se financian total oparcialmente con las tarifas que

pagan los usuarios, aunque la situa-ción varía considerablemente depen-diendo del país ya que a veces dichopago no entra en el presupuesto con-solidado de los gobiernos locales.

IV.2. La preponderancia de las transferencias y de los impuestos compartidos

Correlativamente, esto significa que lafinanciación de los presupuestos localesprocede esencialmente de las transferen-cias presupuestarias y del producto delos impuestos compartidos. Pero enmuchos países, la legislación no garanti-za la transparencia, la equidad y la es-tabilidad en la atribución de los ingresosde los gobiernos locales. Y aún cuandodichas normas existen, el control ejercidopor el Estado, particularmente a travésde las transferencias o de subvencionespara usos predefinidos, pone a losgobiernos locales en una situación degran dependencia frente a las decisionespresupuestales del poder central. Es cier-to que en los países de grandes di-mensiones, con marcadas desigualdadesterritoriales, la centralización de losrecursos es indispensable para aseguraruna redistribución más equilibrada de losrecursos a nivel horizontal (como en elcaso de Rusia). También es cierto quecuanto mayor sea la parte de los gobier-nos locales en el total del gasto público ycuantas más funciones que van más alládel simple interés local asuman, más sejustifica la financiación local por la vía detransferencias y de impuestos comparti-dos para garantizar cierto equilibrio entregastos y necesidades.

La centralización de los ingresos per-mite también a los Estados descentrali-zar las competencias materiales sintransferir los recursos. Esto implicatrasladar a los gobiernos locales elracionamiento de los servicios que lescompeten. Este problema, denominado“unfounded mandates” no es nuevo yfue identificado como característico de

La centralización

de los ingresos

permite también a

los Estados

descentralizar las

competencias

materiales sin

transferir los

recursos. Esto

implica trasladar a

los gobiernos

locales el

racionamiento de

los servicios que

les competen



las políticas de descentralización en lospaíses en desarrollo desde finales de losaños ochenta7. Pero también en los paí-ses desarrollados se ha reprochado algobierno central descargar competen-cias en los gobiernos locales sin otor-garles los recursos suficientes parahacer frente (por ejemplo, Estados Uni-dos, Alemania y Francia). Esto ha dadolugar a que los gobiernos locales bus-quen garantías a nivel constitucional(Alemania y Francia) o a nivel legislati-vo (Rusia) para prohibir la transferenciade competencias si no se acompañan dede los recursos adecuados. Incluso enAlemania se llegó a impedir cualquiermedida del legislativo federal queimponga nuevas tareas a los munici-pios. También se ha pugnado por insti-tucionalizar la negociación entre elpoder central y los gobiernos locales,representados por sus asociaciones,para la repartición de ingresos (el casode Austria es ejemplar). Esta última víaes la más frecuente en la actualidad.

IV.3. Los límites de la inversión privada

La insuficiencia de recursos para hacerfrente a las necesidades ha llevado alpoder público a orientarse hacia la in-versión privada. Pero las políticas imple-mentadas no han tenido los resultadosesperados, particularmente en los paísesen desarrollo. El marco legislativo sueleser inadaptado para facilitar el acceso alfinanciamiento necesario. Pero tambiénes necesario interrogarse sobre la ofertaexistente.

De acuerdo con un estudio del BancoMundial sobre el conjunto de la inver-

sión privada en las infraestructuras delos países en desarrollo entre 1983 y2004, sólo 10% de los capitales priva-dos que financiaron infraestructuras secanalizaron hacia infraestructuras urba-nas. Estas inversiones se concentraronen un pequeño grupo de países de Amé-rica Latina y del Extremo Oriente (con64% de las inversiones concentradas en5 países) y sufrieron un rápido declivedesde finales de los años noventa8. Elinforme Camdessus sobre el agua nofue más optimista: “la experiencia delos últimos quince años puede resumir-se de la siguiente manera: la introduc-ción de grandes operadores privados enun país sin experiencia en este temaresulta larga y difícil. Cuando se compa-ra con otro tipo de infraestructuras, elsector del agua fue el que menos atrajoa los inversionistas privados y donde losmontos movilizados fueron particular-mente modestos”9.

Dicho de otra manera, el recurso del sectorprivado no constituye en la actualidad unaalternativa para la financiación pública en lamayoría de los países y particularmente enlos del Sur. El problema reside en la capaci-dad financiera de los gobiernos locales parahacer frente a sus responsabilidades, es-tablecer una cooperación viable con el sec-tor privado y responder a las necesidadesde sectores como el agua, que no puedensubordinarse a la solvencia de la demanda.Para dar respuestas, es necesario desarro-llar la fiscalidad propia y mejorar el accesode los gobiernos locales al mercado de ca-pitales, que a menudo se encuentra obs-taculizado por una reglamentación muyrestrictiva así como por la inadaptación delos mercados y de los intermediarios finan-

La insuficiencia

de recursos para

hacer frente a las

necesidades ha

llevado al poder

público a

orientarse hacia

la inversión

privada. Pero

las políticas

implementadas

no han tenido

los resultados

esperados,

particularmente

en los países en

desarrollo

7. Ver los comunicados que se presentaron en la conferencia de Toluca del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas en 1993

(cf. informe de síntesis: G. Marcou, "La décentralisation et la démocratisation de l’Etat", pp.95ss en IIAS, Redéfinir le profil de l’Etat en

vue des changements et développements socio-économiques, Bruselas).

8. Patricia Clarke Annez (2006), “Urban infrastructure finance from private operators: what have we learned from recent experience?”,

World Bank Policy Research Working Paper 4045, noviembre 2006, particularmente pp.4-6.

9. Financer l’eau pour tous, Rapport du panel mondial sur le financement des infrastructures de l’eau, bajo la presidencia de Michel

Camdessus, relator James Winpenny, Consejo Mundial del Agua / 3er Foro Mundial del Agua / Partenariat Mondial pour l’Eau, marzo

2003, p.7.


307

cieros a las necesidades y posibilidades delos gobiernos locales10. Una vez más,este diagnóstico no es nuevo. Ya desdeprincipios de los años 90 el primer texto delBanco Mundial dedicado a la financiación deldesarrollo urbano concluía que hacía faltaque las grandes ciudades fueran más auto-suficientes para financiar su desarrollo apartir de los recursos locales11.

V. La democracia local

En la mayoría de los países, la administra-ción local se encuentra en manos de unaasamblea electa por sufragio directo y las deun ejecutivo igualmente electo. Las eleccio-nes locales se han generalizado en África,América Latina, Asia y Eurasia y progresandesde hace algunos años en el OrienteMedio. La representación proporcional o losregímenes mixtos son los más comunes,salvo en América del Norte y en los paíseseuroasiáticos y del Oriente Medio, en loscuales domina el escrutinio por mayoría. Laduración del mandato de los electos localesoscila entre 3 y 6 años (dos años en Cuba),pero en la mayoría de los países es de 4 a 5años.

V.1. La difusión de la elección directa del ejecutivo local

En todos los continentes, la evoluciónmás significativa ha sido la progresiónde la elección del ejecutivo municipalpor sufragio directo. Esta evolución estátransformando la naturaleza de la funcióndel ejecutivo local.

Una concepción a la vez más política y másmanagerial se impone a la visión colegial dela función ejecutiva. Por otro lado, en lospaíses influenciados por la tradición británi-ca, también está en regresión el modelo deorganización caracterizado por la existenciade un alcalde con funciones esencialmenteprotocolarias y un jefe de administraciónquien detenta en realidad el poder ejecuti-vo. A menudo este jefe está bajo el controlformal de un consejo el cual se supone debeconcentrar tanto la función deliberante

como la ejecutiva. En la actualidad este sis-tema es cuestionado en gran número depaíses, particularmente en África, debido aque favorece el control del gobierno centralsobre la administración local.

Con el fortalecimiento de los poderes delalcalde, los procedimientos de llamada alorden por el consejo o por el cuerpoelectoral se han difundido en todos loscontinentes.

V.2. La tendencia a la estabilización y al descenso de la participación en las elecciones locales

La participación electoral en el nivel localse estabilizó a un nivel relativamentebajo o tiende a disminuir en muchos países,particularmente en aquellos donde la demo-cracia parecía estar mejor implantada.

En Asia-Pacífico, fuera de los países en don-de el voto es obligatorio y en los países conrégimen comunista, el porcentaje de vota-ción tiende a acercarse al 50%, salvo en Fili-pinas en donde la tasa de participación seeleva al 80%. Algo similar sucede en Améri-ca Latina. En Europa, la participación siguesiendo superior al 70% en numerosos paí-ses (como Dinamarca, Finlandia, Italia ySuecia), aunque también esta dismi-nuyendo. En otros países se acerca al 50%,o es aún inferior en Europa central y orien-tal. En Turquía la participación supera el70%. En los Estados Unidos la participaciónpromedio es del 29% en las eleccionesmunicipales y entre 31 y 49% en Canadá.

La tendencia a la baja en la participaciónelectoral requiere de una atención particularpor parte de los electos y debe ser objeto deun estudio más detallado.

V.3. El desarrollo y la diversificación de las formas de participación

El desarrollo y la diversificación de las for-mas de participación de la población enla gestión de los asuntos locales es tam-bién otro factor de convergencia. La partici-

La participación

electoral en el nivel

local se estabilizó a

un nivel

relativamente bajo

o tiende a disminuir

en muchos países,

particularmente en

aquellos donde la

democracia parecía

estar mejor

implantada

10. CGLU (2007),

Documento técnico

sobre finanzas

locales, pp. 45 y sig.

11. Roy W. Bahl,

Johannes F. Linn

(1992), Urban public

finance in

developing

countries, World

Bank, Washington

DC, pp.69

y siguientes

y pp.479-480.



pación pueden apoyarse en prácticas tra-dicionales o, por el contrario, en formasinstitucionales modernas (referéndums,audiciones…), y su desarrollo interesa endistintos grados a todos los países, siemprey cuando el marco político lo permite.

Se trata también de un ámbito en el que lainnovación puede proceder de los paí-ses del Sur y suscitar aplicaciones enlos países del Norte, como lo demues-tra el ejemplo de los presupuestos par-ticipativos, un procedimiento que aparecióen Brasil, y que ha sido retomado en otrospaíses de América latina y de Asia e inclusoen Europa. Pero ni su difusión ni su alcancedeben exagerarse12. El presupuesto partici-pativo de Porto Alegre, por ejemplo, cuyoéxito ha sido reconocido, demuestra que lademocracia no se decreta, sino que seaprende a través de su práctica. Han sidonecesarios diez años para que los procedi-mientos y los métodos maduren. Tampocose trata de un proceso espontáneo, sino quese ha organizado y conducido de forma con-tinua. Sin duda es en América Latina dondelas constituciones y la legislación son másricas en disposiciones sobre participaciónciudadana y democracia directa. No esseguro que esta normativa sea suficientepara integrar a los más desfavorecidos enlos procesos de decisión, pero otros paísesconfrontados a la pobreza de masa no handesarrollado este tipo de instituciones.

Conviene no olvidar sin embargo, que haytodavía muchos países donde no existenautoridades electas a nivel local, o don-de la transparencia de los escrutinios estáasegurada.

Se observa también a nivel mundial unaconvergencia en la promoción de la parti-cipación de la mujer y de las minorías enlas instituciones. Se trata de dos proble-mas distintos, pero tanto uno como elotro van más allá del problema de la demo-cracia local.

Entendemos por “minorías” las poblacio-nes, a veces mayoritarias, que histórica-

mente han sido marginadas tras la coloni-zación o las guerras en su propio país. Elproblema de la representación de lasminorías ha dado lugar a reformas consti-tucionales, legislativas y de jurispruden-cia en países como Canadá, Australia,Nueva Zelanda, México, Brasil, los paísesandinos y centroamericanos y también enEuropa (particularmente en Hungría,Rumania y Eslovaquia).

Más allá del principio de equidad de género,las mujeres son los primeros usuarios de losservicios urbanos y su participación es pri-mordial en el proceso de toma de decisiónlocal. Bajo presión de la opinión y de losorganismos internacionales se observa en lamayoría de los países la definición de polí-ticas y reformas legislativas que tienden amejorar la representación de las mujeres enlas asambleas y ejecutivos locales. Pero losresultados son desiguales.

V.4. Los límites de la convergencia

Indudablemente es alrededor de la de-mocracia donde hoy se constata unamayor convergencia de ideas a nivelglobal, tanto para las instituciones loca-les como las nacionales. Pero la imple-mentación de programas y reformas,incluso cuando éstos vienen apoyadospor organizaciones internacionales, estácondicionada por las estructuras políti-cas y sociales existentes. Los sistemasde valores modernos no hacen desapa-recer las tradiciones; al contrario, entranen competición y se combinan. Podemosobservar esta dinámica particularmenteen el funcionamiento de las institucionesadministrativas modernas, fundadas enla constitución y las leyes. Su funcio-namiento puede ser alterado o desviadopor diferencias en los roles de los grupossociales que las apoyan. La autoridaddel poder formal entra entonces encompetencia con múltiples formas decontrol informal fundadas en poderestradicionales (tribales, religiosos, fami-liares...), y es este control informal queincide sobre la autoridad del poder for-

Indudablemente

es alrededor

de la democracia

donde hoy

se constata

una mayor

convergencia

de ideas a nivel

global, tanto para

las instituciones

locales como

las nacionales

12. En relación a los

presupuestos

locales, ver: Licha,

I. (ed.) (2004),

Citizens in charge,

Washington, Inter-

American

Development Bank.

Para unos análisis

más profundizados

de las prácticas:

Marion Gret (2002),

De l’expérience de

démocratie

participative de

Porto Alegre, tesis

de doctorado,

IHEAL-Université

Paris III.


309

mal13. Los promotores de las reformas de-ben ser conscientes de estos procesos siquieren asegurar el éxito de sus esfuerzos.

VI. Los recursos humanos

El buen funcionamiento de la democra-cia requiere también de una buenaadministración. Esto se cumple relativa-mente en los países en los que la des-centralización es antigua, en aquellosen los que los gobiernos locales ejercencompetencias relativamente amplias yen los que los empleados locales supe-ran en número a los empleados delEstado (en los países nórdicos de Euro-pa y en el Reino Unido, en Estados Uni-dos, en Canadá, en Japón y en Corea).Sin embargo, en la mayoría de los paí-ses los sistemas de administración localsufren de graves déficits y los proble-mas son más significativos en la medidaen que el sistema administrativo estámás descentralizado (por ejemplo enIndonesia, 77% de los empleados públi-cos son empleados de los gobiernoslocales de primer nivel o de nivel inter-medio). El personal es insuficiente tantoen cantidad como en calidad y lo que espeor, no se intentan resolver las raícesde los problemas. Entre ellas, la insufi-ciencia o ausencia de procedimientospara garantizar sistemas de serviciocivil de carrera con sueldos adecuados yprocesos de contratación y promocióntransparentes por mérito. Esto no sólodesalienta a los mejores empleados atrabajar en el gobierno local, sino quealimenta la desconfianza de la ciudada-nía hacia la administración local.

Ahora bien, la insuficiencia de capacida-des administrativas constituye un frenopara la descentralización. En la mayoríade los países de África, salvo en los deÁfrica del Norte, es imposible saberexactamente cuál es el número yestructura del personal empleado porlos gobiernos locales, e incluso el régi-men laboral aplicable. No se cuenta

tampoco con estadísticas actualizadaspara la mayoría de los países latinoame-ricanos y para la región euroasiática.

Tampoco existe para la mayoría de lasregiones del mundo información com-pleta sobre el estatuto de los electoslocales y su remuneración. Consideran-do sus implicaciones para la gobernabi-lidad de los gobiernos locales, estostemas merecerían también un estudioen profundidad.

Muchos países que se fijan como priori-dad mejorar la eficacia de los gobiernoslocales, deberían comenzar por estable-cer reglas claras y velar por el respetode las mismas. La multiplicación deleyes sobre el personal de los gobiernoslocales es un signo alentador, aunqueno en todos los países se preveangarantías suficientes ni se controle suaplicación. Algunos países consideranque la creación de un servicio de carrerade derecho público es la mejor soluciónpara profesionalizar y elevar el nivel decalificación del personal de los gobier-nos locales. Esto no es incompatible conla existencia de cargos políticos reser-vados para los puestos más altos conprocedimiento de contratación quedejan un mayor márgen de libertad a laautoridad política y cuya duración equi-vale a la del ejecutivo local. Otros paí-ses están optando por procedimientos yregímenes laborales cercanos a los delsector privado, como en Europa del Nor-te, Italia y América del Norte. Para eva-luar la situación de cada país senecesitaría un análisis cuidadoso ydetallado de las disposiciones jurídicasy las prácticas.

VII. Las asociaciones de gobiernos locales

Las autoridades locales han constituidoasociaciones de electos o de gobiernoslocales para defender sus interesescolectivos ante los poderes centrales y,en particular, su autonomía institucio-

El buenfuncionamiento de lademocracia requieretambién de unabuenaadministración. Estose cumplerelativamente en lospaíses en los que ladescentralización esantigua, en aquellosen los que losgobiernos localesejercencompetenciasrelativamenteamplias y en los quelos empleadoslocales superan ennúmero a losempleados delEstado

13. Ha sido demostrado

por Fred Riggs

desde los años 60, a

partir de conceptos

de la sociología

parsoniana

(diferenciación e

integración) y su

análisis permanece

válido en las

grandes líneas

actuales

(Administration in

developing

countries: the

theory of prismatic

society, Boston,

1964).



nal, sus competencias y recursos. Muchasde estas asociaciones han sido reconocidaspor el gobierno central. La Carta Europeade la Autonomía Local consagra este fenó-meno como la expresión de un derecho,incluyendo el derecho a pertenecer a unaasociación internacional de gobiernos loca-les (art.10.2).

En los países que introdujeron reciente-mente un régimen de autonomía local, lasorganizaciones internacionales han im-pulsado la creación de asociaciones nacio-nales capaces de participar en las políticasde descentralización y representar colecti-vamente los intereses de los gobiernoslocales.

La globalización ha inducido la expansióninternacional de las asociaciones degobiernos locales, no sólo en el planoregional, como lo demuestra la creación deorganizaciones a escala europea, la-tinoamericana y africana, sino también anivel mundial, con Ciudades y GobiernosLocales Unidos como su máxima expre-sión. Éstas trabajan para dar voz a losgobiernos locales en la escena mundial.

Las asociaciones han contribuido a difundiry defender ante los gobiernos de todos loscontinentes las nociones y los principiosfundamentales sobre los que descansan ladescentralización y la democracia local.

VIII. Perspectivas de la descentralización: de la gestión de los asuntoslocales a la participación en los asuntos mundiales

Si la descentralización no es una novedad,la universalización de la descentralizacióncomo política y como modelo de organi-zación administrativa es un fenómenorelativamente reciente, vinculado a lasmutaciones socioeconómicas emprendi-das desde los años 80. Mientras que laprimera descentralización, la del siglo XIX,estaba vinculada a la construcción delEstado liberal, la segunda descentraliza-

ción, la de finales del siglo XX, está aso-ciada al cuestionamiento del keynisianis-mo y del Estado providencia, lo cual setraduce por la búsqueda de alternativas alejercicio de las grandes funciones colecti-vas por parte del Estado. Esta evolución,que tiene lugar en el contexto de la globa-lización y de la desaparición de la Uniónsoviética, orienta los distintos Estados delmundo hacia la lógica del mercado y haciala descentralización. Se apoya en los pro-cesos de integración regional, sobre todoen Europa.

Pero esta evolución no puede interpretar-se, como con frecuencia se hace, comouna “desaparición” del Estado. No se tratade un retorno al Estado-policía del sigloXIX que dejaría solamente un lugar muylimitado a las políticas públicas en la esfe-ra económica y social. Al contrario, laagenda pública no ha cesado de ampliar-se. Con la globalización y a pesar de ladifusión de la lógica del mercado haciacasi todas las esferas, más que un retirodel Estado, se constata una transmisiónde las funciones de éste hacia otras ins-tancias que participan en la implementa-ción de dicha agenda pública ampliada.Tal es el caso de las instituciones suprana-cionales e internacionales, así como delos gobiernos locales independientementede su nivel o de su naturaleza. Las expec-tativas en las grandes funciones colecti-vas (educación, salud, solidaridad social)no han disminuido y su peso económicono ha cesado de aumentar (por ejemplo,con el progreso de la medicina y la pro-longación de la esperanza de vida). Yestas expectativas son aún mayores enlos países emergentes o en desarrollo.Dichas expectativas se han consagradocomo derechos fundamentales reconoci-dos y garantizados por las constitucionesy gran número de convenciones interna-cionales. Además, todas las actividadespúblicas y privadas enfrentan el desafíode desarrollarse de manera sostenible.Todos sabemos que las respuestas no lle-garán por el simple juego de las leyeseconómicas, ya sea a la hora de economi-

Si la

descentralización

no es una novedad,

la universalización

de la

descentralización

como política

y como modelo

de organización

administrativa

es un fenómeno

relativamente

reciente,

vinculado

a las mutaciones

socioeconómicas

emprendidas

desde los años 80


311

zar la energía, de luchar contra el efectoinvernadero y el cambio climático o deproteger los recursos hídricos indispensa-bles a toda actividad humana, etc.

Esta evolución trae consigo nuevas rela-ciones entre poderes públicos de todos losniveles. Lo que se conoce como regu-lación no es sino una función del poderpúblico para encontrar un equilibrio entrela lógica del mercado y la satisfacción delos objetivos de política pública, que lalógica mercantil no permitiría alcanzar sinintervención pública.

En el contexto de esta importante evolu-ción se tienden a ampliar las competenciasde los gobiernos locales. La descentraliza-ción ya no tiene únicamente como objetola gestión de los asuntos locales, aunqueéstos no pueden ser descuidados, sino quelleva a los gobiernos locales a participar enla satisfacción de las grandes funcionescolectivas cuyo interés general ya no eslocal sino que se extiende a la sociedad ensu conjunto. Así, los gobiernos locales pue-den contribuir desde su nivel a promoversoluciones favorables para un desarrollosostenible. La mayoría de las acciones pre-vistas por la comunidad internacionalpara alcanzar localmente los Objetivosde Desarrollo del Milenio recaen en losgobiernos locales con el objetivo de real-mente disminuir la pobreza, mejorar elacceso a los servicios básicos como el aguapotable y el saneamiento, la educación y lasalud en el 2015.

De cualquier forma, nada de esto esespontáneo ni existe un círculo virtuosoque derive de la descentralización. En supropia escala los gobiernos locales tam-bién pueden ser llevados a optar por pro-yectos de alto costo ambiental o deexclusión social. Lo que cambia la dimen-sión de la descentralización es su perte-nencia a un sistema, que todavía quedaen gran parte por construir, en el cual lasinteracciones llevan a los gobiernos loca-les a actuar en dirección de un desarrollosostenible y de solidaridad social.

Gran parte de la responsabilidad atañe alos Estados quienes deberán de ins-trumentar políticas de descentralizaciónque ayuden a cumplir con los objetivosde largo plazo que muchos de ellos sehan fijado en convenciones internacio-nales (como los Objetivos de Desarrollodel Milenio mencionados más arriba ylos acuerdos internacionales para prote-ger el medio ambiente). Asimismo, lasorganizaciones internacionales (mun-diales o regionales como la ComunidadEuropea) deberán garantizar el cum-plimiento de estos compromisos y fo-mentar las buenas prácticas tanto de losEstados como de los gobiernos locales.

Así, la democracia local se relacionadirectamente a la construcción de laopinión pública a escala mundial. Lasagendas 21 locales, los planes de acciónlocal contra el cambio climático, las po-líticas locales para la inclusión social,la vivienda y el acceso a los serviciospúblicos son un buen ejemplo de esto.El debate a nivel local sobre su elabo-ración se vincula con los grandes desa-fíos y objetivos definidos a nivel mundialdurante la “Cumbre de la Tierra”, laCumbre del Milenio, la Cumbre deJohannesburgo sobre el Desarrollo Sos-tenible, así como con la agenda de ONUHábitat.

En esta perspectiva, las relaciones entreel Estado y los gobiernos locales ya nopueden limitarse exclusivamente a larepartición de competencias o al controlo garantía de la autonomía local. Éstasdeben traducirse en nuevas formasde cooperación y, en cierta medida, decoparticipación política. Los gobiernoslocales acceden así a una corresponsa-bilidad con el Estado para enfrentar losgrandes desafíos. Por su parte, el Esta-do también puede ampliar su margen deacción al beneficiarse del apoyo y com-promiso de los gobiernos locales, y alaceptar que éstos jueguen un papel másactivo en los acuerdos internacionalesrelacionados con su accionar.

Gran parte de la

responsabilidad

atañe a los Estados

quienes deberán de

instrumentar

políticas de

descentralización

que ayuden a

cumplir con los

objetivos de largo

plazo que muchos

de ellos se han

fijado en

convenciones

internacionales


CCOOLLOOFFÓÓNNCiudades y Gobiernos Locales Unidos312

09b PCc Postface 29/9/08 23:37 Página 312

313

El Informe Mundial se refiere explícitamen-te a dos conceptos: la descentralización yla democracia local. Conjuntamente conla noción de desarrollo, estos conceptosestructuran actualmente el discurso so-bre la administración local. Convieneprecisar su significado y su estatus den-tro de los sistemas políticos y jurídicosestatales, distinguiéndoles de otras no-ciones similares. Esta clarificación debeser comparativa y debe apoyarse, en lamedida de lo posible, en nociones admi-tidas y utilizadas por los Estados en lasdiferentes regiones del mundo, fruto desu historia y de sus instituciones. Estosconceptos son al mismo tiempo, objetode grandes debates impulsados por or-ganizaciones internacionales y por al-gunos Estados, debate que contribuyea acercarlos y a dotarlos de términos dereferencia comunes.

En un principio, se pueden distinguir trescampos semánticos distintos: descentra-lización, autonomía y democracia. El pri-mero se refiere a las relaciones entre losdiferentes niveles de poder, el segundo alestatuto de las autoridades y el tercero ala forma de ejercer el poder. No se abor-darán aquí la relación de estos conceptoscon el federalismo o con las autonomíasregionales. Pero de la comparación entreen estas tres nociones se puede cons-tatar a nivel global una convergencia enlas ideas políticas y en las nociones jurí-dicas, aunque algunos Estados puedanquedarse fuera de esta tendencia. Asi-mismo esta comparación permite un ver-dadero debate sobre la noción misma dedescentralización.

I. La descentralización

Diferentes actores e instituciones inter-pretan de manera muy diversa la nociónde descentralización, lo que puede in-ducir a malentendidos y confusiones.La descentralización se refiere esencial-mente a las relaciones entre los poderespúblicos y se la asocia actualmente a lademocracia. Pero debe precisarse su defi-nición y su diferencia con otras nocionessimilares.

a) Descentralización, gobernanza y liberalización

Del informe publicado por el PNUD sobrela gobernanza descentralizada, consa-grado a la prestación de servicios a la po-blación más desfavorecida, se extrae lasiguiente definición sobre la descentra-lización: “Conceptualmente, la descen-tralización se refiere al rol entre lasinstituciones centrales y subnacionales,independientemente que éstas sean pú-blicas, privadas o de organizaciones de lasociedad civil. El avance de la gobernan-za necesita del fortalecimiento de los go-biernos centrales y locales, pero tambiénde la participación y colaboración de lasorganizaciones de la sociedad civil y delsector privado en todos los niveles”1. Deacuerdo con esta definición, las rela-ciones entre el Estado, los gobiernos lo-cales, las empresas privadas y las ONGsforman parte de la problemática de ladescentralización.

El informe distingue cuatro tipos de des-centralización. La primera es la descen-

Gérard Marcou

COLOFÓNNociones claves: un intento de clarificación

1. Work, R., 2002, The

Role of participation

and partnership in

decentralised

governance: a brief

synthesis of policy

lessons and

recommendations of

nine countries on

service delivery for

the poor, UNDP,

New York, p.3.


El informe

distingue cuatro

tipos de

descentralización:

La descentralización

administrativa, la

descentralización

política, la

descentralización

presupuestaria y la

del mercado


tralización administrativa en la cual lasautoridades locales rinden cuentas aautoridades superiores. La segunda es ladescentralización política en la cual lasautoridades locales son independientesdel Estado, están dotadas de poderespropios y a menudo son electas, pero nonecesariamente. La tercera es la descen-tralización presupuestaria que se refierea la transferencia de los recursos necesa-rios para el ejercicio de las competenciastransferidas. Y por último, el cuarto tipode descentralización es la del mercado(“divestment or market decentralisa-tion”) que corresponde a la transferenciahacia el sector privado (empresas, ONG,etc.) de funciones otrora asumidas porinstituciones públicas, incluyendo la pla-nificación y la administración. El discursopasa de la descentralización a la gober-nanza. Se puede reconocer que para me-jorar la gobernanza es necesario implicara los actores privados, pero esto interesaa todos los niveles de gobierno.

Esta concepción es la que se defiendetambién una publicación reciente quereúne a diversos expertos de las Nacio-nes Unidas y que propone una perspecti-va más amplia de la descentralización,como parte de una nueva concepción dela gobernanza, en el marco de la globali-zación. Según los autores, actualmente ladescentralización no puede ser entendidasolamente como una transferencia de po-deres y competencias en el interior delEstado. La descentralización implica laredistribución de la autoridad y de los re-cursos para la elaboración de políticaspúblicas en beneficio de la población. Elconcepto ampliado de “descentralizaciónde la gobernanza” lleva a añadir a las for-

mas tradicionales de descentralizaciónuna cuarta forma, la “descentralizacióneconómica”, que comprende “la liberali-zación del mercado, la desregulación, laprivatización de las empresas públicas yla colaboración público-privada”2.

Esta visión no es totalmente nueva. Seorigina en la crítica del Estado del bienes-tar (Welfare State), desarrollada particu-larmente en los años ochenta. En ella sepreconizaba la competencia a través delmercado para la prestación de los ser-vicios que el poder público no pudieraofrecer. Del mismo modo, la descentrali-zación era la alternativa para que la com-petencia fiscal presionara a favor de ladisminución del gasto público y para quela competencia electoral entre autori-dades locales indujera a mejorar la res-puesta a la demanda ciudadana3. Sedistinguía además entre “descentraliza-ción económica” según la modalidad detoma de decisiones económicas (descen-tralizadas si son el resultado difuso del li-bre juego del mercado, y centralizadas sison adoptadas por el gobierno), “descen-tralización administrativa”, referente algrado de dispersión o de concentraciónde las decisiones públicas y “descentrali-zación política” que concierne al tipo deautoridades con capacidad de decisiónpolítica.4

En este contexto, se propone clasificar atodos los sistemas de descentralizaciónen función de dos dimensiones: por unlado, según la forma de distribución derecursos (en donde el mercado puro olos Estados con economía planificadarepresentarían los dos extremos), y porotro, dependiendo de los niveles de

2. G. Shabbir Sheema, Dennis A. Rondinelli, 2007, “From government decentralization to decentralized governance”, p.6 en: G. Shabbir

Sheema, Dennis A. Rondinelli (eds), Decentralizing governance, Brookings Institution Press, Ash Institute for Democratic Governance

and Innovation.

3. Se pueden citar entre los textos fundamentales: Tiebout, C.M., 1956, “A pure theory of local expenditure”, Journal of Political Economy,

vol.64, p.416; Buchanan, J.M., Tullock, G., 1962, The calculus of consent: Logical foundations of constitutional liberty, University of

Michigan Press, Ann Harbor.

4. Wolman, H., 1990, « Decentralization: What it is and why we should care », p.29-42 en: Bennett, R.J. (ed), Decentralization, local

governments and markets. Towards a post-welfare agenda, Oxford, Clarendon.


315

organización política y administrativaque se benefician de la distribución delos ingresos (central, local o interme-dia). Evidentemente, todos los sistemasreales son sistemas mixtos, pero sesitúan entre los cuatro modelos teóricosextremos siguientes: el modelo centra-lizado público, el modelo centralizadode mercado, el modelo descentralizadopúblico y el modelo descentralizado demercado5. Estos modelos permiten eva-luar las características de los sistemasreales y situarlos a unos con respectode otros.

A pesar de su valor heurístico, se le pue-de reprochar a esta teoría global de ladescentralización que genere ciertas con-fusiones. En primer lugar, las relacionesentre poderes públicos y entre éstos y laeconomía no son de la misma naturaleza.A diferencia de los poderes públicos, lasdecisiones de los agentes económicos nopueden someterse a procedimientos de-mocráticos. Además, el hecho de recurriral mercado para producir o proveer unbien o servicio dado no significa que laautoridad pública, local o no, pierda sucompetencia. Si su responsabilidad esgarantizar la provisión de algún bien oservicio a la población y si la ley le per-mite optar por la forma de hacerlo, éstaestará en posibilidad de decidir si es pre-ferible crear una organización pública,licitar u optar por la concesión del servi-cio en cuestión. Sin embargo, la autori-dad pública seguirá siendo responsableante la ley y ante la población de la pro-visión del servicio. Evidentemente, no su-cede lo mismo en los casos en que laprivatización es decidida por el Estado ysus consecuencias son impuestas a lasautoridades locales o si la ley obliga aque éstas recurran al sector privado, auncuando conserven facultades de orga-nización y control. Por ese motivo esparadójico utilizar el término “descentra-lización” para caracterizar medidas quese traducen en una disminución del papely de las responsabilidades de las autori-dades locales.

Es preferible reservar la noción dedescentralización para referirse a lasrelaciones entre poderes públicos,en donde unos se encuentran bajo elcontrol de otros y no a las relacionesentre los poderes públicos y la eco-nomía o la sociedad en general. Noobstante, no ignoramos la importancia delas relaciones con la economía, las cualespueden ser consideradas al analizar lagobernanza, pero no necesariamente pa-ra definir la descentralización.

b) La descentralización como modo de organización

Incluso con una definición tan acotada, lanoción de descentralización es aún sus-ceptible de ser interpretada de dos ma-neras diferentes: un sentido amplio quese refiere a la economía pública o a lasociología de las organizaciones y un sen-tido estrecho de naturaleza jurídica ypolítica. El primero se ha impuesto comoel sentido general o banal y el segundo,más preciso, es el único que tiene un al-cance normativo. Se debe también distinguira la descentralización de otras nocionescercanas como la devolution, noción deorigen inglés, la desconcentración, deorigen francés y la delegación.

En su sentido más amplio, la descentrali-zación expresa una cualidad de las rela-ciones entre autoridades en donde unaestá bajo el control de otra. Se podríadecir que estas relaciones están más omenos descentralizadas si el poder infe-rior goza de una relativa libertad deacción en el ejercicio de sus atribuciones,bajo el control del poder superior. Lanoción de descentralización puede enton-ces aplicarse a las relaciones entre elpoder federal y los Estados federados(por ejemplo, el federalismo austriaco oaustraliano es más centralizado que elfederalismo estadounidense o canadien-se), a las relaciones entre el Estado y losgobiernos locales en un Estado unitario, alas relaciones entre las entidades federa-das y los gobiernos locales que los com-

En su sentido más

amplio, la

descentralización

expresa una

cualidad de las

relaciones entre

autoridades en

donde una está

bajo el control de

otra

5. Bennett, R.J., 1990,

“Decentralization,

intergovernmental

relations and

markets: towards a

post-welfare

agenda?”, pp.1-26

dans: Bennett, R.J.

(ed), op. cit.;

Bennett, R.J., 1994,

“An overview of

developments in

decentralization”,

pp.11-37 en:

Bennett, R.J. (ed.),

Local government

and market

decentralization.

Experiences in

industrialized,

developing and

former Eastern Bloc

countries, United

Nations University

Press.



ponen o a las relaciones internas de unaempresa o de un grupo de empresas con-sideradas como una organización.

En sentido estricto, la descentralizaciónsignifica que los municipios (o provincias,departamentos, regiones) han sido esta-blecidos por la ley, han sido dotados depersonalidad moral y son administradospor órganos a través de los cuales seejercen, con cierta libertad, las compe-tencias que derivan de una ley bajo con-trol del Estado. Esta noción se consolidaprimero en Francia. Para otra varianteque nace en Inglaterra y que encontra-mos en diversos países influenciados porla tradición británica, no son a los munici-pios sino a sus órganos a los que la leyconfiere personalidad moral y poderes.Desde los años noventa, ésta es la con-cepción que han seguido con algunasdiferencias la legislación rusa y la de losotros países de la ex-Unión Soviética. Ladescentralización, entendida así y encualquiera de sus variantes, se ha tradu-cido en regímenes diferentes desde elpunto de vista de las instituciones localesy del nivel de autonomía que se les reco-noce. Sin embargo, la descentraliza-ción siempre implica, y esto es elfundamento de su unidad, una diferen-ciación institucional y política entreel Estado y los gobiernos locales y lalegitimidad de la representación enel nivel local de intereses públicosdistintos de los que asume el Estado.

c) Descentralización y devolution

Conviene analizar más de cerca y dis-tinguir la noción de descentralización, dela noción inglesa de “devolution” la cualdudamos en traducir literalmente como“devolución”. Se trata de una noción queaparece a finales del siglo XIX con elmovimiento independentista irlandés alcual se trata de responder con un mar-cado régimen de autonomía interna (Ho-me Rule). La devolution consiste en latransferencia de poderes amplios a unaasamblea política para la gestión de los

asuntos internos. La palabra fue utilizadapara designar los proyectos de los añossesenta y las reformas de 1998, a tra-vés de las cuales se transfirieron facul-tades y recursos importantes a lasautoridades regionales. Pero ésta se uti-liza también en la actualidad en un senti-do más amplio, particularmente en elReino Unido, para designar la transferen-cia de poderes a los gobiernos locales oregionales.

El sentido de la palabra devolution pareceasimilarse a una distinción que común-mente se hace en la actualidad entre des-centralización política y descentralizaciónadministrativa. Pero el criterio de dis-tinción está lejos de ser claro. En la tipo-logía de la descentralización propuestaen el informe del PNUD citado más arriba,la descentralización administrativa se ca-racteriza en el hecho que las autoridadeslocales deben rendir cuentas (accoun-table) a la autoridad superior. Esto co-rresponde con lo que llamaremos ladesconcentración o delegación (segúnsea el caso, ver más abajo). Esta rela-ción de control (accountability) de laautoridad superior no existe en ladescentralización política, ni en ladevolution, la cual implica una trans-ferencia completa de competencias,poder de decisión y recursos, in-cluyendo la facultad de procurarserecursos.6 Sin embargo, la devolutionno implica necesariamente que la autori-dad local resulte de una elección, perotampoco la descentralización implica ne-cesariamente la elección de autoridadeslocales.

La distinción entre descentralizaciónpolítica y descentralización administra-tiva se basa comúnmente en otros cri-terios como se ejemplificará acontinuación. La descentralización políti-ca atañe al ejercicio del poder político,como en el caso de los gobiernos federa-dos dentro de un Estado federal. La des-centralización administrativa consistiríasolamente en la institucionalización de

En sentido

estricto, la

descentralización

significa que los

municipios (o

provincias,

departamentos,

regiones) han sido

establecidos por la

ley, han sido

dotados de

personalidad moral

y son

administrados por

órganos a través de

los cuales se

ejercen, con cierta

libertad, las

competencias que

derivan de una ley

bajo control del

Estado

6. Op. cit. p. 4.


317

personas morales encargadas de la ges-tión de los intereses locales7. Entonces,lo que se considera la expresión de unadescentralización política es el ejerciciode un poder legislativo en unidadesterritoriales subnacionales, en contrasteal caso clásico del Estado unitario en elcual la unidad de la legislación es laexpresión de la unidad del poder.8 Másaun, cabe subrayar que la descentraliza-ción política implica la dispersión delpoder de decisión política, es decir unacierta libertad de acción en cuanto a ladeterminación de las políticas, la capaci-dad de obtener recursos y la libertad deutilizarlos9. En este caso, la descentrali-zación es política, independientementedel estatus constitucional de las autori-dades, desde el momento en que los ciu-dadanos participan en la designación derepresentantes políticos y en la determi-nación de las políticas públicas10. Sinembargo, algunas definiciones de des-centralización administrativa no difierende esta última concepción. Según Mauri-ce Hauriou, es la necesidad de libertadpolítica, más que la administrativa, loque justifica a la descentralización 11.Según Charles Eisenmann, la descentra-lización administrativa “consiste enotorgar a autoridades con competencialocal los poderes de acción y primera-mente de decisión, independiente de lasautoridades centrales”12.

d) Descentralización y democracia

En la actualidad, más allá de la teoría,debemos tener en cuenta el criterio deelección de las autoridades locales comodeterminante. Aunque desde un puntode vista teórico las nociones de descen-tralización y de devolution no implicannecesariamente que haya elección deautoridades locales, el hecho es que hoyen día la descentralización territorial esindisociable de la legitimidad democráti-ca de las autoridades locales, y en todoslos países la institución de los concejoslocales es la regla. Inclusive en los Es-tados de la península arábiga se han ce-

lebrado elecciones locales en los últimosaños, a excepción de los Emiratos ÁrabesUnidos. Mientras que la idea clásicade descentralización admitía laautonomía de las autoridades loca-les en el marco de la ley, actualmentela descentralización es indisociabledel contexto democrático. No hayduda al respecto, aun y cuando su trans-posición y puesta en práctica son a me-nudo objeto de críticas.

A partir del momento en que se recurre alsufragio universal para la designación delas autoridades locales, es inevitable quela descentralización cobre una dimensiónpolítica. Esto sucede incluso en los paísesen que los partidos políticos no tienenderecho de participar en elecciones loca-les o en aquellas ocasiones en que elvocabulario oficial sigue hablando de des-centralización “administrativa” o de elec-ciones “administrativas” cuando se tratade elecciones locales. Esto sucede porquela elección da lugar a una forma de res-ponsabilidad de los electos frente a suselectores, incluso cuando exista tutela deuna autoridad superior. En efecto, lo quemarca la diferencia es el sentido (la di-rección) de la accountability como lo indi-ca el informe del PNUD: no más hacia elEstado sino hacia los electores.

En este caso, la devolution no se distin-gue de la descentralización por su dimen-sión política, sino por su posible alcance.En efecto, la idea de devolution no im-plica límite alguno a las transferenciasque podrían realizarse, salvo el punto enel que se llegaría a la independencia. Porel contrario, la idea de descentralizaciónes indisociable de la idea de la unidaddel poder. Los gobiernos descentralizadosse administran a sí mismos sin dejar serparte integrante del Estado y sin que ésteconceda una parte de sus funciones cons-titucionales. Cuando la descentralizaciónse amplía para transferir facultades legis-lativas, se trata de una descentralizaciónpolítica que corresponde de hecho a unanoción diferente de la descentralización

7. Bourjol, M., 1975,

La réforme

municipale, Paris,

Berger-Levrault,

pp.56-58.

8. Aja, E., 1999, El

Estado autonómico.

Federalismo y

hechos

diferenciales,

Madrid, Alianza

Editorial, pp.23 y

siguientes.

9. Wolman, H., op. cit.

pp.29-30.

10. G. Shabbir Cheema,

Dennis A. Rondinelli,

ibid.

11. Hauriou, M., 1919,

Précis de droit

administratif, Paris,

Sirey, prefacio.

12. Eisenmann, Ch.,

1982, Cours de droit

administratif, Paris,

LGDJ, tomo 1 p.278

(curso de 1966-

1967).



en sentido estricto. El resultado es quemás allá de esta hipótesis, devolution ydescentralización pueden considerarse si-nónimos, particularmente en los gobier-nos locales de nivel municipal, paraquienes la transferencia de poderes le-gislativos nunca se contempla.

e) Desconcentración y delegación

Por otro lado, la desconcentración debedistinguirse claramente de la descentrali-zación y no asimilarse a una aplicaciónrestringida de la idea de descentraliza-ción, como se pretende desde la concep-ción amplia de descentralización. Ladesconcentración es una noción de origenfrancés que se aplica a las relaciones en-tre la administración central y las admi-nistraciones locales que dependen de éstay que son objeto de alguna delegación depoderes por parte del Estado. La des-concentración contrasta con la des-centralización porque la primeraorganiza las relaciones dentro de unajerarquía administrativa, mientrasque la segunda excluye toda relaciónjerárquica entre Estado y gobiernolocal. La desconcentración tiene dos ele-mentos:

i) la existencia de servicios administrati-vos con competencia territorial queson parte de la administración delEstado

y ii) la delegación de poder a dichos servi-

cios administrativos.

No obstante, el término delegación tam-bién puede utilizarse para designar unasituación intermedia en la que las compe-tencias del Estado son delegadas a unaautoridad descentralizada (es decir, pro-cedente de una elección y no de unanominación por parte de la autoridadsuperior) que las ejerce en su nombre yle rinde cuentas. Esta situación se conocecomúnmente como “competencia delega-da”. Dependiendo del caso, es posibleque la legitimidad derivada del voto elec-

toral debilite el control de la autoridadsuperior o que, por el contrario, el pesode las competencias delegadas debilite ladescentralización debido al control queejerce la autoridad superior.

f) Una definición estricta de la descentralización

De lo que precede se extrae una defini-ción estricta de la noción de descentra-lización, que subraya las diferencias conlas demás nociones cercanas. La des-centralización se caracteriza por laexistencia de autoridades localeselectas, distintas de las autoridadesadministrativas del Estado y queejercen, en el marco de la ley, com-petencias propias para las cualesdisponen de cierta autonomía, ba-jo el control del Estado. Entendidaasí, la descentralización en sentidomoderno es indisociable de la ideade autonomía local y del principiodemocrático. Sin embargo, el volumende competencias ejercidas no es su-ficiente para apreciar el nivel de des-centralización en un país dado. Éstetambién dependerá del régimen bajo elcual se encuentran dichas competenciasy del control que efectivamente ejerza elEstado.

En sentido amplio, la descentralizaciónexiste en prácticamente todos los países,aunque se presente con característicasmuy diferentes. Sin embargo, en el senti-do estricto que acabamos de definir, ladescentralización está ausente en mu-chos países. Así, ante el artículo 96 de laconstitución de la República Popular deChina que afirma que “los congresos lo-cales del pueblo a diferentes niveles sonlos órganos de poder del Estado”, podría-mos hablar de descentralización en elsentido amplio, pero no en el sentido es-tricto. Ésta era la concepción dominanteen la Unión Soviética que hoy ha sidoabandonada por el artículo 12 de la cons-titución de la Federación Rusa. Sin em-bargo, algunos Estados de la ex-Unión

La noción

de autonomía

significa

literalmente

el poder de fijar por

si mismo las reglas

por las cuáles

uno se rige. No

obstante, esto

se puede entender

de dos maneras

diferentes.

La autonomía

política se refiere a

una reivindicación

de soberanía cuyo

límite es

la independencia,

pero que es distinta

de ella.

La autonomía

administrativa

define

la posibilidad para

un gobierno local

de resolver

por si mismo

sus propios

asuntos

y los asuntos que

le confiere la ley


319

Soviética mantienen de manera más omenos explícita esta concepción (en ge-neral los Estados de Asia Central y Bie-lorrusia). En Cuba, mientras que lasasambleas del poder popular se descri-ben en la constitución como “los órganoslocales del poder superior del Estado”, sereconoce sin embargo que éstas cumplenfunciones propias más allá del apoyo queotorgan a la realización de los objetivosdel Estado (artículos 102 y 103). Otrasconcepciones políticas pueden conducir aprincipios que excluyen la descentraliza-ción de la administración local. Tal es elcaso de Arabia Saudita, del Sultanado deOmán o de Qatar. En otros países delmundo árabe y en Irán se han dado pasosa favor de la descentralización en lasconstituciones y leyes recientes. Sin em-bargo, la constitución iraní instituye con-cejos locales electos pero los somete alos principios del régimen islámico pre-viendo su “subordinación” a la autoridaddel gobierno central (artículo 100)13. Seobserva sin embargo una difusión delmodelo de descentralización y del reco-nocimiento de la responsabilidad propiade las autoridades locales, al menos deprincipio, incluso en países que parecenalejados de estos conceptos.

II. La autonomía

La noción de autonomía significa literal-mente el poder de fijar por sí mismo lasreglas por las que uno se rige. No obstan-te, esto se puede entender de dos mane-ras diferentes. La autonomía política serefiere a una reivindicación de soberaníacuyo límite es la independencia, pero quees distinta de ella. La autonomía adminis-trativa define la posibilidad para ungobierno local de resolver por si mismosus propios asuntos y los asuntos que leconfiere la ley. Es en esta segunda acep-ción que se habla generalmente de auto-nomía local (local self-government). Losestatutos de autonomía regional (regio-nal autonomy), como existen en diversospaíses europeos (por ejemplo España o el

Reino Unido) y en otros continentes (porejemplo, la autonomía de Karakalpakstánen Uzbekistán o de Aceh en Indonesia) serefieren a la primera acepción de autono-mía local. La constitución francesa admi-te en la actualidad ambas acepcionespero las aplica a entidades de naturalezadistinta: la primera acepción se aplica alos gobiernos locales de ultramar dotadosde autonomía (Art. 74) (Polinesia France-sa) y a Nueva Caledonia (Art. 76 y 77)14,y la segunda a los gobiernos locales (Art.72). Es a la segunda acepción a la que serefieren la Carta Europea de la Auto-nomía Local y las “Directrices” reciente-mente adoptadas por el Consejo deAdministración del programa Hábitat deNaciones Unidas. Esta autonomía tam-bién tiene una dimensión política, dimen-sión que deriva de las elecciones y no delestatuto de los gobiernos locales.

En el sentido que acabamos de ex-plicar, la autonomía local está siendocada día más y más reconocida en losdistintos continentes a excepción delos Estados que no se refieren a la des-centralización en el sentido jurídico deltérmino y a algunos países que atribuyena la autonomía municipal un estatus polí-tico.

Las diversas formas jurídicas a través delas cuales se define la autonomía local sediferencian en el enunciado, pero no tan-to en el contenido. En algunos paíseseuropeos las constituciones hablan for-malmente de autonomía local (Italia: art.5; España: art.140, Portugal: art. 6; Ru-manía: art. 120; Grecia: art. 102.2“autonomía administrativa”). En los de-más países europeos la expresión em-pleada corresponde literalmente con laexpresión alemana Selbstverwaltung (Leyfundamental: art. 28.2) definida como “elderecho a regular, bajo su propia respon-sabilidad, todos los asuntos de la comuni-dad local”. Esto se corresponde con lanoción de “libre administración” de laconstitución francesa (art. 72) y con lanoción inglesa de self-government.15

13. Jalali, M., 2005,

«Iran: une

décentralisation en

trompe l’œil? Les

fondements

essentiels de la

décentralisation en

Iran», Revue

iranienne de Droit

constitutionnel,

verano 2005, n°4,

pp.74-86.

14. Aunque ni estos

artículos ni la ley

orgánica del 19 de

marzo de 1999

emplean la palabra

“autonomía”, la idea

y las instituciones

están presentes.

15. En este sentido :

Breuillard, M., 2000,

L’administration

locale en Grande-

Bretagne, entre

centralisation et

régionalisation,

L’Harmattan, coll.

«GRALE» Paris.



Aunque esta última expresión podría dis-tinguirse de las demás debido a que sucontenido depende de la ley, esta limita-ción está disminuyendo tanto en el ReinoUnido como en Estados Unidos y Australia(constitución de algunos de los estadosfederados en estos dos últimos países)por el vínculo que tiene con una relativalibertad de organización en el nivel local(home rule). Esta noción de libre admi-nistración se encuentra en la constituciónrusa de 1993 (mestnoe samoupravlenie,art. 130 a 133) (incluyendo la libertadde organización de la ley 131/2003), laconstitución ucraniana de 1996 (mitzevesamovriaduvania, art. 140) o la constitu-ción polaca de 1997 (samorzac d teryto-rialny: art. 163 y siguientes). En lospaíses de América Latina, la noción deautonomía es la de uso más frecuente,tanto en los Estados unitarios (Colombia,art. 287) como en los federales (en Ar-gentina, el artículo 123 garantiza la auto-nomía municipal como un deber de lasconstituciones provinciales; por ejemploLa Rioja, art. 154). En Asia, los paísescolonizados por los británicos conserva-ron la noción británica de local governmenty de local self-government, recobrandoincluso formas tradicionales de organiza-ción local (no sólo en Australia y NuevaZelanda, sino también en India, Pakistány Malasia) mientras que los demás paísesse refieren más a la noción de autonomíalocal (Japón, Indonesia, República deCorea y Filipinas).

No obstante, se aprecia que las diferen-cias en la terminología y a menudo en laforma de conceptualizar no tienen inci-dencia en el contenido real de la nociónde autonomía o de la libre administra-ción. No hay nada que permita afirmarque la autonomía local implica un gradode descentralización más elevado que lalibre administración, si se comparan lasinstituciones, los poderes y el contenidode las competencias. Los municipios deAlemania o de Francia no gozan de unadescentralización menos extensa que losde Italia o Portugal. La descentralización

no es más profunda en la República deCorea que en India. Pero la descentraliza-ción sí se está imponiendo como una nor-ma de referencia de la administraciónterritorial. Es esta norma la que se desa-rrolla en la Carta Europea de la Autono-mía Local y en las Líneas Directrices deONU Hábitat sobre la descentralización.

Conviene hacer algunas precisiones sobreesta tendencia general. En los países deÁfrica, la concepción de descentralizaciónque se ha plasmado en las constituciones ylas leyes nacionales derivan principalmen-te de la antigua potencia colonial. Sin em-bargo, desde la independencia predominala voluntad de garantizar la unidad del Es-tado, lo que ha favorecido la centralizacióny la visión eminentemente instrumental dela descentralización. Por otro lado, desdehace varios años las reformas llevadas acabo en varios países los acercan de la ten-dencia general al dar a la descentralizaciónun contenido de autonomía local más sus-tancial (por ejemplo, en África del Sur,Uganda, Zambia, Burkina Faso, Níger ySenegal).

Algunos países se distinguen, por el con-trario, por considerar al municipio comouno de los componentes del Estado ocomo la modalidad de expresión de lasoberanía. Suecia es el único país euro-peo en cuya constitución se declara quela “gestión autónoma de los gobiernoslocales” contribuye a la realización dela “soberanía nacional” (1:1). Asimismo,la constitución de Ucrania afirma que lasoberanía del pueblo se ejerce por losórganos de poder del Estado y por losórganos de la autonomía local (art. 5),pero esta fórmula se asemeja más a laantigua pertenencia de los órganos lo-cales al poder del Estado. En Brasil, laconstitución de 1988 le reconoce al mu-nicipio una autonomía política de principio.Los municipios, así como los estadosfederados forman los componentes deuna “unidad indisoluble” que conformala República Federal del Brasil (art. 1º) yla constitución federal define las bases

La autonomía

local es un elemento

constitutivo de la

descentralización.

Las expresiones

“autonomía

local”, “libre

administración” y

“self-government”

designan una

misma y única

noción. Ésta supone

que la autoridad

local goza de

libertad de acción y

organización, en el

marco de la ley. Esta

libertad puede ser

más o menos amplia

pero el grado de

libertad no afecta a

la noción misma


321

para su organización y sus competencias(art. 29 a 31). El alcance práctico de es-ta concepción parece ser limitado.16 Encambio, en Indonesia la referencia a laautonomía introducida en las leyes de1999 y en otras posteriores correspondea un cambio de concepción ya que intro-duce la transferencia de competenciasamplias y recursos, así como la eleccióndirecta del ejecutivo local.

La autonomía local es un elementoconstitutivo de la descentralización.Las expresiones “autonomía local”, “li-bre administración” y “self-govern-ment” designan una misma y únicanoción. Ésta supone que la autoridadlocal goza de libertad de acción y orga-nización, en el marco de la ley. Estalibertad puede ser más o menos ampliapero el grado de libertad no afecta a lanoción misma.

III. La democracia

La noción clásica de descentralización noimplica necesariamente la democracia. Unaorganización puede estar descentralizada yno fundarse en principios democráticos17.Por el contrario, una organización basadaen principios democráticos puede estarcentralizada.

Sin embargo, en la actualidad el vínculoentre descentralización y democracia seha hecho más estrecho y directo, demanera similar a como existió en el pasa-do en Europa un vínculo entre parlamen-tarismo (nacido del régimen censitario) ydemocracia. Como modo de orga-nización, la descentralización ensentido estricto implica hoy la demo-cracia. La descentralización suponela autonomía del gobierno local en elmarco de la ley, pero es la democra-cia la que le da contenido a la auto-nomía local. En efecto, la democraciapermite que los ciudadanos expresen suspreferencias para orientar el ejercicio delpoder que los gobiernos locales obtienen

de la ley. Pero esto no siempre ha sidoasí. El sufragio censitario o la autoridadque se le reconocía a las elites tradiciona-les fueron en algún momento del pasadola base para la descentralización.

Esto no ha desaparecido por completo.Por el contrario, en algunos países lasinstituciones le reconocen un papel a loslíderes comunitarios o a los jefes religio-sos dentro la estructuración de la socie-dad civil. A menudo, la ley les otorga unlugar en los órganos representativos queejercen el poder público (por ejemplo,en Ghana, Uganda, Níger, África del Sur,etc.). En algunos países del MedioOriente la autoridad de los miembros dela aristocracia local sigue siendo domi-nante aún y cuando haya elecciones(Emiratos Árabes Unidos, Arabia Saudi-ta, Bahrein).

Pero se destaca una tendencia general haciala elección de los órganos de autonomía lo-cal y al desarrollo de formas institucionalesde participación ciudadana. Incluso cuandola elección no es muy competitiva, se consi-dera que la elección es constitutiva de laautoridad y de la legitimidad del gobiernolocal. La legislación tiende a ampliar la in-fluencia que ejercen los electores (porejemplo, en Vietnam durante las eleccioneslocales de 2004 o en China al nivel de loscomités de aldea o de barrio).

En conclusión, es evidente que se estáconsolidando a nivel global una visión de ladescentralización que implica: un recono-cimiento de la autonomía de los gobier-nos locales, la existencia de institucionesrepresentativas electas y de modalidadesde participación a través de las cuales loshabitantes expresan sus preferencias co-lectivas e intereses propios. Cabe subrayarque aunque esta noción de descentraliza-ción aún no prevalece en todas partes, sudifusión está avanzando y no existe otravisión que compita con ella. Sin duda, sufuerza reside en que puede encarnarseen una gran variedad de modelos institu-cionales.

La democracia

permite que los

ciudadanos

expresen sus

preferencias para

orientar el ejercicio

del poder que los

gobiernos locales

obtienen de la ley

16. Franck Moderne,

2006, «Le municipio

comme entité

politique dans

l’organisation

territoriale fédérale

du Brésil», pp.347-

363 en Mélanges en

l’honneur de Jean-

Claude Douence. La

profondeur du droit

local, París, Dalloz.

17. Un jurista francés,

Charles Eisenmann

afirmaba que “la

descentralización es

un sistema sin color

político

determinado: ésta

puede ser no

democrática como

democrática”; lo

único que se

requiere es que la

designación de la

autoridad local sea

“independiente de la

autoridad central”

(op. cit. p.277).


10 PCc Bibliografia 30/9/08 00:44 Página 322

BIBLIOGRAFÍA


BBIIBBLLIIOOGGRRAAFFÍÍAA324 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos


325

África

Banco mundial, 2003, Resultados de lasinvestigaciones realizadas por el Bancomundial sobre la descentralización en 30países africanos, agosto, www.world-bank.org/afr/findings

Belaid, N., 1999, Autonomie locale et mu-tations récentes dans les finances munici-pales, ENA-CREA, Túnez.

Ben Salah, H. y Marcou, G., (bajo dir.),1998, Décentralisation et démocratie enTunisie, IORT, L’Harmattan, coll. Logiquesjuridiques.

Bureau d’appui à la coopération cana-dienne pour le développement interna-tional (BACDI), abril de 2005, Etat deslieux de la décentralisation au Sénégal.

Club du Sahel / Partenariat pour le déve-loppement municipal (PDM), 2000, Rapportsur le financement du développement lo-cale en Afrique de l’Ouest, por GagnonGérard.

Crook, R. y Manor, J., 2001, Local Go-vernment and Decentralisation in Zambia,Final Report to SNV, MoLGH and the DonorReference Group, Lusaka.

Cordelier, S. y Didiot, B., 2005, Etat dumonde 2006: annuaire économique géo-politique mondiale (25a ed.), París , La Dé-couverte.

Momaniat., I., 2001, Fiscal decentralizationin South Africa, www.worldbank.org/de-centralization/afrlip/Momoniat

Kessey, K.D., abril 2006, Traditional Lea-dership Factor in Modern Local Go-vernment System in Ghana: PolicyImplementation, Role Conflict and Margi-nalization. «Journal of Science and Tech-nology», Kwame Nkrumah University ofScience and Technology Kumasi, Ghana,vol. 26.

Mémorandum de l’Union des associationsdes élus locaux, 2006, Union des associa-tions des élus locaux du Sénégal.

Nach Mback, Ch., 2003, Démocratisationet décentralisation. Genèse et dynamiquescomparées des processus de décentralisa-tion en Afrique subsaharienne, Karthala-PDM, París.

Ouazzani Chahdi, H., 2003, Droit adminis-tratif, imprenta Najah el Jadida, Casablan-ca.

Partenariat pour le développement munici-pal (PDM), 2003, Etat de la décentralisa-tion, Karthala.

Partenariat pour le développement munici-pal (PDM), Observatoire des finances loca-les, Données sur les finances locales, de2000 a 2004.

Rapport du Comité paritaire Etat-commu-nes, 2005, Suivi du transfert des compé-tences aux communes du Bénin,diciembre de 2005.

Roubaud, F., 2000, Identité et transitiondémocratique: l’exception malagasy?L’Harmattan, París.

Smoke, P., 2003, Decentralisation in Africa:goods, dimensions, myths and challenge.Public administration and development, vol.23, pp. 7-16.

Steytler, N., 2005, Local Government inSouth Africa: Entrenching decentralizedgovernment.

Yatta, F. P., 2006, Villes et développementéconomique en Afrique, Economica, París.


BBIIBBLLIIOOGGRRAAFFÍÍAA326

Asia-Pacífico

Ahmad Jailani Muhamed Yunus, 2007, Ma-laysia Country Fact Sheet on the State ofDecentralization and Local Democracy in theAsia Pacifc Region.

Alatas, Vivi / Pritchett, Lant / Wetterberg,Anna, 2002, Voice lessons: local govern-ment organizations, social organizations andthe quality of local governance, World Bank,Policy Research Working, Paper 2981,March, 49 páginas.

Banco de Desarrollo Asiático, 2006a, Urbani-zation and Sustainability: Case Studies ofGood Practice. Manille, Asian DevelopmentBank.

Banco de Desarrollo Asiático, 2006b, Indo-nesia 2006-2009: Country Strategy and Pro-gram. Manille: Asian Development Bank.

Banco de Desarrollo Asiático/DfID/WB,2004, Devolution in Pakistan, World Bank,Asian Development Bank, DfID.

Asquith, Andy, 2007, New Zealand CountryFact Sheet on the State of Decentralizationand Local Democracy in the Asia PacifcRegion.

Bambang P.S. Brodjonegero y Fauziah Swa-sono, 2007, Indonesia Country Fact Sheeton the State of Decentralization and LocalDemocracy in the Asia Pacific Region.

Blair, H., 2000, Participation and accounta-bility at the periphery: Democratic localgovernance in six countries. «World De-velopment», 28(1), pp. 21-39.

Boston, J., 1996, «The use of contracting inthe public sector: Recent New Zealand expe-rience», Australian Journal of Public Ad-ministration 53 (sept.), 105-110.

Brillantes, A., 2001, Public Sector Reformand Poverty Reduction in Developing Asia.Manille, Economics and Development Rese-arch Center, Asian Development Bank.

Brillantes, A., 2006, Decentralization Impe-ratives: Lessons from some Asian Countries.Meiji University International Exchange Pro-grams Guest Lecture Series.

Chandra-nuj Mahakanjana, 2007, ThailandCountry Fact Sheet on the State of Decen-tralization and Local Democracy in the AsiaPacifc Region.

Cheema, A., Khwaja, A. y Qadir, A., 2006,«Local Government Reforms in Pakistan:Context, Content and Causes». En Bardhan,P. y Mookherjee, D. (eds.), Decentralizationand Local Governance in Developing Coun-tries: A Country Perspective. Cambridge MAet Londres: MIT Press, pp. 257-284.

Commonwealth Local Government Forum,2005, Commonwealth Local GovernmentHandbook 2005. Londres, CommonwealthLocal Government Forum.

Devas, N., 2004, Urban Governance, Voiceand Poverty in the Developing World.Earthscan, Londres.

Devas, N., 2005, «Metropolitan Governanceand Urban Poverty», Public Administrationand Development, vol. 25, pp. 351-361.

Gao Xiao Ping, 2007, China Country FactSheet on the State of Decentralization andLocal Democracy in the Asia Pacific Region.

Hairong, Lai, 2004, «Semi-competitiveelections at township level in Sichuan pro-vince», China Perspectives n° 51, enero-febrero.

Hofman, B., y Kaiser, K., 2006, «Decentrali-zation, Democratic Transition and Local Go-vernance in Indonesia». En Bardhan, P., andMookherjee, D. (eds), Decentralization andLocal Governance in Developing Countries:A Country Perspective, Cambridge MA etLondres, MIT Press, pp. 81-124.



327

International Monetary Fund, 2006, Govern-ment Finance Statistics 2006. WashingtonDC, International Monetary Fund.

Lee, Dalgon, 1998, «Local Government Re-forms in Korea: A Transition from a Marion-nete Performance Toward an ElementaryClass Day». En Nakamura, Akira (eds.), Re-forming Government, New Concepts andPractices in Local Public Administration,Tokyo, Europe Local Government Center,pp. 65-82.

National Tax Service of the Republic ofKorea. Korean Taxation 2006. Disponible:www.nta.go.kr/engdefault.html. Accesoel 9 de julio de 2007.

Organización para la Cooperación y el Des-arrollo Económico (OCDE), 2001, RevenueStatistics of Member Countries, 1965-2000.París, Organización para la Cooperación y elDesarrollo Económico.

Organización para la Cooperación y el Des-arrollo Económico (OCDE), 2005, OECD infigures. París, Organización para la Coopera-ción y el Desarrollo Económico.

Park In-soo, 2007, Country fact sheet Re-public of Korea.

Rakodi, C., 2004, «Urban Politics: Exclusionor Empowerment». En Devas, N., Urban Go-vernance, Voice and Poverty in the Develo-ping World, Earthscan, Londres.

Rao, G., Singh, N., 2000, How to think localgovernment reform in India? Incentives andinstitutions, Berkeley.

Sagawa, Yasuhiro, 2007, Japan CountryFact Sheet on the State of Decentralizationand Local Democracy in the Asia PacificRegion.

Schubert, Gunter, 2003, «Democracy un-der one-party rule?», China Perspectivesn° 46, marzo-abril.

Seong, Kyoung-Ryung, 1998, Delayeddecentralization and incomplete consoli-dation of democracy: The case of Koreanlocal autonomy, texto presentado en:Hoover Conference on Institutional Re-form and Democratic Consolidation in Ko-rea, 8-9 de enero de 1998.

Sethi, Geeta (ed.), 2004, Fiscal decentraliza-tion to rural governments in India, WorldBank, Oxford Universiy Press.

Singh, Arkaja, y John, Matthew, 2007, IndiaCountry Fact Sheet on the State of Decen-tralization and Local Democracy in the AsiaPacifc Region.

Sproats, K., 2003, «Local Governments inAsia and the Pacific: A Comparative Ana-lysis of Fifteen Countries», in Brillantes, A.,Decentralization and Power Shift: An Im-perative for Good Governance. QuezonCity: Center for Local and Regional Gover-nance, National College of Public Adminis-tration and Governance, Universidad deFilipinas, pp. 25-62.

Teehankee, J., 2002, «Electoral politics in thePhilippines», en Croissant, A. (ed.), Electoralpolitics in Southeast and East Asia. Singapur,Friedrich Ebert Stiftung.

Transparency International, 2006,«Corruption Perception Index 2006», dis-ponible en www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2006

UNDESA, 2006, Urban and Rural Areas2005. New York, United Nations Depart-ment of Economic and Social Affairs, Popula-tion Division.

UNDP, 2006a, Human Development Report2006. New York, Palgrave Macmillan.

UNDP, 2006b, Local democracy in Asia: Re-presentation in decentralized governance.Regional Centre in Bangkok.



UNESCAP, 2005a, State of women in urbanlocal government in Australia, www.unescap.org/huset/women/reports/australia.pdfUnited Nations Economic and Social Com-mission for Asia and the Pacific.

UNESCAP, 2005b, State of women in ur-ban local government in New Zealand,www.unescap.org/huset/women/reports/newzealand.pdf United Nations Economic andSocial Commission for Asia and the Pacific.

UNESCAP, Local Government in Asia andthe Pacific, disponible en http://www.unescap.org/huset/lgstudy/country/malaysia/malaysia.html, fecha de acceso: 12 de juliode 2007.

UNESCAP, Country Reports on Local Go-vernment Systems: Republic of Korea,pág.9-10, disponible en http://www.unescap.org/huset/lgstudy/new-countrypaper/RoK/RoK.pdf, fecha de acceso: 12 dejulio de 2007.

Weist, Dana, 2001, Thailand’s Decen-tralization: Progress and Prospects(texto presentado en el KPI Annualcongress III on Decentralization andLocal Government in Thailand el 10-11de noviembre de 2001, disponible enw w w 1 . w o r l d b a n k . o r g / w b i e p /decentralization/eaplib/weist.pdf, fechade acceso: 17 de julio de 2007.

Weist, Dana (ed.), 2004, India. Urban fi-nance and governance review, WorldBank, Report n° 32253-IN, vol. 1 (execu-tive summary and main report).

Wettenhall, Roger, y Aulich, Chris., 2007,Australia Country Fact Sheet on the State ofDecentralization and Local Democracy in theAsia Pacifc Region.

Wikipedia, List of metropolitan areas bypopulation, http://en.wikipedia.org/wiki/-List_of_metroplitan_areas_by_population

Banco Mundial, 2004, Village Justice inIndonesia. Case Studies on Access to Justi-ce, Village Democracy and Governance,Washington, 117 páginas.

Banco Mundial, 2005, East Asia decentrali-zes: Making local government work. Was-hington, IBRD.

Banco Mundial, 2006, World DevelopmentReport 2006, Oxford University Press.



329

Eurasia

1. Ä‰ÏËÌËÒÚ ‡ÚË‚Ì‡fl ÂÙÓ Ï‡ ‚êÓÒÒËË. å., 2006.

2. ÄÍÒÂÌÂÌÍÓ û.ç åÛÌËˆËÔ‡Î¸Ì‡flÒÓˆË‡Î¸Ì‡fl ÔÓÎËÚËÍ‡:ÒÚ‡ÌÓ‚ÎÂÌËÂ, ÔÛÚË Ë Ù‡ÍÚÓ ˚Â‡ÎËÁ‡ˆËË. ë‡ ‡ÚÓ‚, 1999.

3. Å‡·Ë˜ Ä.å., è‡‚ÎÓ‚‡ ã.ç.ÉÓÒÛ‰‡ ÒÚ‚ÂÌÌ˚Â Ë ÏÛÌËˆËÔ‡Î¸Ì˚ÂÙËÌ‡ÌÒ˚. å., 2000.

4. Å‡·Ë˜Â‚ à.Ç. ëÛ·˙ÂÍÚ˚ ÏÂÒÚÌÓ„ÓÒ‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËfl Ë Ëı‚Á‡ËÏÓ‰ÂÈÒÚ‚ËÂ. å., 2000.

5. Å‡·ÛÌ ê.Ç., åÛÎÎ‡„‡ÎÂÂ‚‡ á.á.ÇÓÔ ÓÒ˚ ÏÛÌËˆËÔ‡Î¸ÌÓÈ ˝ÍÓÌÓÏËÍË.å., 2000.

6. Å‡ÊËÌÓ‚ å.Ä. åÂÒÚÌÓÂÒ‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËÂ Í‡Í Ù‡ÍÚÓÒÚ‡ÌÓ‚ÎÂÌËfl „ ‡Ê‰‡ÌÒÍÓ„ÓÓ·˘ÂÒÚ‚‡ ‚ ÒÓ‚ ÂÏÂÌÌÓÈ êÓÒÒËË.å., 2004.

7. Å‡ÈÏÛ ‡ÚÓ‚ å.Ä. Ö‚ ÓÔÂÈÒÍËÂÒÚ‡Ì‰‡ Ú˚ ÎÓÍ‡Î¸ÌÓÈ ‰ÂÏÓÍ ‡ÚËË ËÏÂÒÚÌÓÂ Ò‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËÂ ‚ìÍ ‡ËÌÂ. ï., 2000.

8. ÅÂ ÍÓ‚Ë˜ Ö.î. á‡ÍÓÌÌÓÒÚ¸ ËÏÂÒÚÌÓÂ Ò‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËÂ ‚êÓÒÒËÈÒÍÓÈ îÂ‰Â ‡ˆËË. å., 2005.

9. Ç‡ÒËÎ¸Â‚ Ç.à. á‡ÍÓÌÓ‰‡ÚÂÎ¸Ì‡flÓÒÌÓ‚‡ ÏÛÌËˆËÔ‡Î¸ÌÓÈ ÂÙÓ Ï˚.å., 2005.

10. ÇÂÒÚÌËÍ ñÂÌÚ ‡Î¸ÌÓÈËÁ·Ë ‡ÚÂÎ¸ÌÓÈ ÍÓÏËÒÒËËêÓÒÒËÈÒÍÓÈ îÂ‰Â ‡ˆËË. 2006. ? 2(193).

11. ÇÓ ÓÌÂÌÍÓ Ä.å. åÂÒÚÌÓÂÒ‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËÂ ‚ Í ÛÔÌ˚ı „Ó Ó‰‡ıÁ‡ Û·ÂÊÌ˚ı ÒÚ ‡Ì. å., 1990.

12. É ‡Ê‰‡ÌËÌ, Á‡ÍÓÌ Ë ÔÛ·ÎË˜Ì‡fl‚Î‡ÒÚ¸. å., 2005.

13. É Ë„Ó ¸Â‚ Ç.Ä. ëÚ‡ÌÓ‚ÎÂÌËÂÏÂÒÚÌÓ„Ó Ò‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËfl ‚ìÍ ‡ËÌÂ. é‰ÂÒÒ‡. 2000.

14. ÑÂÏÂÌÚ¸Â‚ Ä.ç ìÒÚ‡ÌÓ‚ÎÂÌËÂ„ ‡ÌËˆ ÚÂ ËÚÓ ËÈ ËÔ ÂÓ· ‡ÁÓ‚‡ÌËÂ ÏÛÌËˆËÔ‡Î¸Ì˚ıÓ· ‡ÁÓ‚‡ÌËÈ. å., 2004.

15. Ö ÂÏËÌ Ä.ê. êÂ‡ÎËÁ‡ˆËfl Ô ‡‚‡˜ÂÎÓ‚ÂÍ‡ Ë „ ‡Ê‰‡ÌËÌ‡ Ì‡ ÏÂÒÚÌÓÂÒ‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËÂ ‚ êÓÒÒËÈÒÍÓÈîÂ‰Â ‡ˆËË: ÍÓÌÒÚËÚÛˆËÓÌÌ˚Â‚ÓÔ ÓÒ˚. ë‡ ‡ÚÓ‚, 2003.

16. á‡ÒÎ‡‚ÒÍ‡fl ã.Ç. Å˛‰ÊÂÚÌ˚ÈÔ ÓˆÂÒÒ ‚ ÏÛÌËˆËÔ‡Î¸ÌÓÏÓ· ‡ÁÓ‚‡ÌËË Í‡Í Ó‰Ì‡ ËÁ ÒÚ‡‰ËÈÛÔ ‡‚ÎÂÌËfl ÙËÌ‡ÌÒ‡ÏË. å., 1999.

17. à‚‡ÌÓ‚ Ñ.Ç. è ‡‚ÓÚ‚Ó ˜ÂÒÚ‚ÓÔ Â‰ÒÚ‡‚ËÚÂÎ¸Ì˚ı ËËÒÔÓÎÌËÚÂÎ¸Ì˚ı Ó „‡ÌÓ‚ ÏÂÒÚÌÓ„ÓÒ‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËfl: Ì‡ Ï‡ÚÂ Ë‡Î‡ıì ‡Î¸ÒÍÓ„Ó Â„ËÓÌ‡. óÂÎfl·ËÌÒÍ,2004.

18. à„Ì‡Ú˛Í ç.Ä., á‡ÏÓÚ‡Â‚ Ä.Ä.,è‡‚ÎÛ¯ÍËÌ Ä.Ç. åÛÌËˆËÔ‡Î¸ÌÓÂÔ ‡‚Ó. ì˜Â·ÌËÍ. å., 2004.

19. äÓ‚Â¯ÌËÍÓ‚ Ö.å. ÉÓÒÛ‰‡ ÒÚ‚Ó ËÏÂÒÚÌÓÂ Ò‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËÂ ‚ êÓÒÒËË:ÚÂÓ ÂÚËÍÓ-Ô ‡‚Ó‚˚Â ÓÒÌÓ‚˚‚Á‡ËÏÓ‰ÂÈÒÚ‚Ëfl. å., 2002.

20. äÓÏÔÂÚÂÌˆËfl Ó „‡ÌÓ‚„ÓÒÛ‰‡ ÒÚ‚ÂÌÌÓÈ ‚Î‡ÒÚË ÒÛ·˙ÂÍÚÓ‚êÓÒÒËÈÒÍÓÈ îÂ‰Â ‡ˆËË. é ÂÌ·Û „,2000.

21. äÛÚ‡ÙËÌ é.Ö., î‡‰ÂÂ‚ Ç.à.åÛÌËˆËÔ‡Î¸ÌÓÂ Ô ‡‚Ó êÓÒÒËÈÒÍÓÈîÂ‰Â ‡ˆËË. å., 2006.



22. å‡Î˚Â „Ó Ó‰‡ Ë ÏÂÒÚÌÓÂÒ‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËÂ / Ä.å. ä‡Á‡ÌˆÂ‚,Ç.è. ãÂÌ˚¯ËÌ, Ä.Ö. åÛ ‡¯Ó‚, Ö.Ä.ëÛÒÎÓ‚‡; ÔÓ‰ Â‰. Ö.Ä. ëÛÒÎÓ‚ÓÈ.å., 2004.

23. å‡ıÏÛÚÓ‚‡ å. ëËÒÚÂÏ‡ ÏÂÒÚÌÓ„ÓÒ‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËfl ‚ êÂÒÔÛ·ÎËÍÂä‡Á‡ıÒÚ‡Ì //ê‡Á ‡·ÓÚÍ‡ ÌÓ‚˚ıÔ ‡‚ËÎ Ë„ ˚ ‚ ÒÚ‡ ˚ı ÛÒÎÓ‚Ëflı.èÓ‰ Â‰. à. åÛÌÚflÌÛ Ë Ç. èÓÔ‡.-ÅÛ‰‡ÔÂ¯Ú: àÌÒÚËÚÛÚ ÓÚÍ ˚ÚÓ„ÓÓ·˘ÂÒÚ‚‡, è Ó„ ‡ÏÏ‡ÂÙÓ ÏË Ó‚‡ÌËfl ÏÂÒÚÌÓ„ÓÒ‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËfl Ë ÍÓÏÏÛÌ‡Î¸ÌÓ„ÓıÓÁflÈÒÚ‚‡, 2001.

24. åÂÒÚÌÓÂ Ò‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËÂ ‚ä‡Á‡ıÒÚ‡ÌÂ: ÓÒÓ·ÂÌÌÓÒÚË ÒËÚÛ‡ˆËËË ÔÂ ÒÔÂÍÚË‚˚ ‡Á‚ËÚËfl.å‡ÚÂ Ë‡Î˚ ÏÂÊ‰ÛÌ‡ Ó‰ÌÓÈÍÓÌÙÂ ÂÌˆËË Ë ‡·Ó˜Â„Ó ÒÂÏËÌ‡ ‡Â„ËÓÌ‡Î¸Ì˚ı ˆÂÌÚ Ó‚ Ó·Û˜ÂÌËfl„ÓÒÛ‰‡ ÒÚ‚ÂÌÌ˚ı ÒÎÛÊ‡˘Ëı. å.,2003.

25. åÂÒÚÌÓÂ Ò‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËÂ ‚ êÓÒÒËË:Ô Ó·ÎÂÏ˚ ‡Á‚ËÚËfl, ÒÚ‡ÌÓ‚ÎÂÌËfl,ÙÛÌÍˆËÓÌË Ó‚‡ÌËfl. èÂ Ï¸. 1999.

26. åÂÒÚÌÓÂ Ò‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËÂ:ÓÚÂ˜ÂÒÚ‚ÂÌÌ˚È Ë Á‡ Û·ÂÊÌ˚È ÓÔ˚Ú.ì˜Â·ÌÓÂ ÔÓÒÓ·ËÂ / èÓ‰ Â‰. ë.û.ç‡ÛÏÓ‚‡. ë‡ ‡ÚÓ‚. 2001.

27. åÂÒÚÌ˚Â ÒÓÓ·˘ÂÒÚ‚‡ ‚ ÏÂÒÚÌÓÏÒ‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËË. å., 2000.

28. åÓÍ ˚È Ç.ë. åÂÒÚÌÓÂÒ‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËÂ ‚ êÓÒÒËÈÒÍÓÈîÂ‰Â ‡ˆËË Í‡Í ËÌÒÚËÚÛÚ ÔÛ·ÎË˜ÌÓÈ‚Î‡ÒÚË ‚ „ ‡Ê‰‡ÌÒÍÓÏ Ó·˘ÂÒÚ‚Â.ë‡Ï‡ ‡, 2003.

29. åÛÌËˆËÔ‡Î¸ÌÓÂ Ô ‡‚Ó êÂÒÔÛ·ÎËÍËÄ ÏÂÌËfl. ì˜Â·ÌÓÂ ÔÓÒÓ·ËÂ ‰Îfl‚ÛÁÓ‚. Ä ÛÚ˛ÌflÌ Ä. ò., Ö Â‚‡Ì,2004, - 359 ÒÚ.

30. åÛÌËˆËÔ‡Î¸Ì˚È ÏÂÌÂ‰ÊÏÂÌÚ ‚êÓÒÒËÈÒÍÓÈ îÂ‰Â ‡ˆËË å., 2001.

31. ç‡ÛÏÓ‚ ë.û. åÂÒÚÌÓÂÒ‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËÂ ‚ ÒËÒÚÂÏÂÔÛ·ÎË˜ÌÓÈ ‚Î‡ÒÚË: ÓÒÒËÈÒÍËÈ ËÏË Ó‚ÓÈ ÓÔ˚Ú: Ò·. Ì‡Û˜. Ú .ë‡ ‡ÚÓ‚, 2004.

32. çÂ˜‡Â‚ Ç.Ñ. íÂ ËÚÓ Ë‡Î¸Ì‡flÓ „‡ÌËÁ‡ˆËfl ÏÂÒÚÌÓ„ÓÒ‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËfl ‚ Â„ËÓÌ‡ıêÓÒÒËË: „ÂÌÂÁËÒ ËËÌÒÚËÚÛˆËÓÌ‡Î¸Ì˚Â ˝ÙÙÂÍÚ˚.äÛ ÒÍ, 2004.

33. éÒÌÓ‚˚ Ö‚ ÓÔÂÈÒÍÓÈ ï‡ ÚËËÏÂÒÚÌÓ„Ó Ò‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËfl:ÏÂÚÓ‰Ë˜ÂÒÍÓÂ ÔÓÒÓ·ËÂ / ÓÚ‚. Â‰.à.Ä. ÇÓÎÓ‰ËÌ. å., 1999.

34. èÂÌÍÓ‚‡-ã˛ÂÈÂ è., ê‡„ÓÁËÌ‡ ã.ëÓˆË‡Î¸Ì‡fl ÔÓÎËÚËÍ‡ÏÛÌËˆËÔ‡Î¸Ì˚ı Ó· ‡ÁÓ‚‡ÌËÈ:ÒÓ‰Â Ê‡ÌËÂ, Ô ËÓ ËÚÂÚ˚,ÏÂı‡ÌËÁÏ˚ ÓÒÛ˘ÂÒÚ‚ÎÂÌËfl. å.,2000.

35. è ‡‚Ó‚ÓÂ Ó·ÂÒÔÂ˜ÂÌËÂÌ‡ˆËÓÌ‡Î¸Ì˚ı ËÌÚÂ ÂÒÓ‚:Ï‡ÚÂ Ë‡Î˚ ÏÂÊ‰ÛÌ‡ Ó‰ÌÓÈ Ì‡Û˜ÌÓ-Ô ‡ÍÚË˜ÂÒÍÓÈ ÍÓÌÙÂ ÂÌˆËË(åÓÒÍ‚‡, 25-26 ÓÍÚfl· fl 2005 „.)/ ÔÓ‰ Ó·˘. Â‰. í.ü. ï‡· ËÂ‚ÓÈ.å., 2005.

36. è˚ÎËÌ Ç.Ç. ç‡ Ó‰Ó‚Î‡ÒÚËÂ ‚ÒËÒÚÂÏÂ ÏÂÒÚÌÓ„Ó Ò‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËfl.ëè·, 1998.

37. ê‡„ÛÎËÌ Ñ.Ñ. é·˘ËÂ Ô ËÌˆËÔ˚Ó „‡ÌËÁ‡ˆËË ÏÂÒÚÌÓ„ÓÒ‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËfl ‚ „ÓÒÛ‰‡ ÒÚ‚‡ıëÓ‰ ÛÊÂÒÚ‚‡ // û ËÒÚ. 1998. ? 9.

38. ê‡„ÛÎËÌ Ñ.Ñ. íÂ ËÚÓ Ë‡Î¸Ì˚ÂÓÒÌÓ‚˚ ÏÂÒÚÌÓ„Ó Ò‡ÏÓÛÔ ‡‚ÎÂÌËfl ‚Á‡ Û·ÂÊÌ˚ı ÒÚ ‡Ì‡ı ëçÉ Ë Å‡ÎÚËË// è ‡‚Ó Ë ÊËÁÌ¸. 1998. ? 14.



331



Europa

Annuaire des collectivités locales, edicionesanuales acompañadas de una crónica inter-nacional temática, bajo la dirección de Hell-mut Wollmann, CNRS Editions, París.

Bäck, Henry, Heinelt, Hubert, Magnier,Annick (eds.), 2006, The European mayor,VS Verlag Urban and Regional Research In-ternational, Wiesbaden.

Baldersheim, Harald, Illner, Michal, HellmutWollmann, Hellmut (eds.), 2003, LocalDemocracy in Post-Communist Europe, VSVerlag Urban and Regional Research Inter-national, Wiesbaden.

Bennett, Robert (eds.), 1989, Territory andAdministration in Europe, Londres.

Berg, Rikke, Rao, Nirmala (eds.), Transfor-ming Local Political Leadership, 2005,Houndmills, Palgrave.

Bloomfield, J., 2006, Counselling, Cajolingor Coordinating: Central Governments’ Poli-cy Approaches towards Local Governmenton the Issues of Performance and Cost-Effectiveness, Bruselas, CCRE/CEMR.

Chatillon, G., Du Marais, B. (dir.), 2003,L’administration électronique au service descitoyens, Bruselas, Bruylant.

Comité de Regiones , 2002, Les pouvoirslocaux et régionaux en Europe, volumes 1et 2, Luxembourg; Comité de Regiones ,2003, Le processus de décentralisation dansles Etats membres et les pays candidats,Luxembourg.

Consejo de Europa (diversos años), La dé-mocratie locale et régionale, colección deboletines por país, Strasbourg.

Coulson, A., Campbell, A. (eds.), 2006, “Lo-cal Government in Central and EasternEurope”, Local Government Studies, vol. 32,núm. 5, noviembre, número especial.

Consejo de Europa, Effective DemocraticGovernance at Local and Regional Level,Budapest, Open Society Institute, 2005(informes de Gérard Marcou y de Ken Daveysobre los países del Pacto de la Estabilidadpara la Europa del Sudeste).

Centre national de la fonction publique ter-ritoriale, 2005, Les fonctions publiques loca-les en Europe. Décentralisation et réformedes conditions d’emploi des agents publicsdans l’Europe élargie, Informe final, 195páginas, París.

Dafflon, Bernard, 2002, Local Public Financein Europe, Cheletenham, Edward Elgar.

Delcamp, Alain, Loughlin, John (dir.), 2002,La décentralisation dans les Etats de l’Unioneuropéenne, La Documentation française,París.

Denters, Bas, Rose, Lawrence E. (eds.),2004, Comparing Local Governance, Palgra-ve.

Dexia, 2004, Les finances locales dansl’Europe à 25, Dexia Editions, París.

Gabriel, Oscar W., Hoffmann-Martinot, Vin-cent (ed.), 1999, Démocraties urbaines,París, L’Harmattan.

Goldsmith, M., 2002, «Central Control overLocal Government –A Western EuropeanComparison», Local Government Studies,vol. 28, núm. 3, pp. 91-112.

Goldsmith, Mike, Klausen, K. (eds.), 1997,European Integration and Local Govern-ment, Londres, Edward Elgar, 1997.

Guérin-Lavignotte, Elodie, Kerrouche, Eric,2006, Les élus locaux en Europe. Un statuten mutation, La Documentation française(«Etudes»), 158 páginas.

Haus, Michael (eds.) 2005, Urban Gover-nance and Democracy, Routledge.



333

Hesse, Joachim-Jens (eds.), 1991, LocalGovernment and Urban Affairs in Interna-tional Perspective, Baden-Baden, Nomos.

Hoffmann-Martinot, Vincent, Sellers, Jeffe-rey (eds.), 2005, Metropolitanization andPolitical Change, VS Verlag Urban and Re-gional Research International, Wiesbaden.

John, Peter, 2001, Local Governance inWestern Europe, Londres, Sage.

Kandeva, E. (eds.), 2001, Stabilization ofLocal Governments (2 vol.), Local Govern-ment and Public Service Reform Initiative,Budapest.

Kersting, Norbert, Vetter, Angelika (eds.),2003, Reforming Local Government in Euro-pe. Closing the Gap between Democracyand Efficiency, VS Verlag Urban and Re-gional Research International, Wiesbaden.

Lazijn , Fed (eds.), 2007, Local GovernmentReforms in Countries in Transition. A GlobalPerspective, Lexington Press (por publicar).

Le Galès, Patrick, 2002, European Cities,Oxford, Oxford University Press.

Lorrain, Dominique, Stoker, Gerry. (eds.),1996, The Privatization of Urban Services,Londres, Pinter.

Marcou, Gérard, 2000, La régionalisation enEurope: situation et perspectives d’évolu-tion dans les Etats membres de l’Unioneuropéenne et dans les Etats d’Europe cen-trale et orientale candidats à l’adhésion,Rapport pour le Parlement européen, REGI,108 rév.

Marcou, Gérard, 2002, Les structures régio-nales dans les pays candidats et leur compa-tibilité avec les fonds structurels (Europecentrale et orientale), Rapport au Parlementeuropéen, Luxembourg, Parlement euro-péen, Direction générale des Etudes, STOA105 FR, septembre 2002, 150 páginas.

Marcou, Gérard, 2003, Les régions entrel’Etat et les collectivités locales. Etudecomparative de cinq Etats européens àautonomies régionales ou à constitutionfédérale (Alemania, Bélgica, España, Ita-lia, Reino Unido), ministère de l’Intérieur,Travaux et Recherches du Centre d’étu-des et de prévision, París, 2003, 237páginas.

Marcou, Gérard, 2007, L’étendue et la na-ture des compétences des collectivités lo-cales dans les Etats membres du Consejo deEuropa, Rapport pour le CDLR (Comité di-recteur des pouvoirs locaux et régionaux),Consejo de Europa, Strasbourg, 102 pági-nas.

Marcou, Gérard, Verebelyi, Imre (eds.), 1993,New Trends in Local Government in Westernand Eastern Europe, International Institute ofAdministrative Science, Bruselas.

Meligrana, John (eds.), Redrawing Local Go-vernment Boundaries, 2004, UBC Press,Vancouver, Toronto.

Norton, Alan, 1993, International Handbookon Local and Regional Government. A com-parative analysis of advanced democracies,Edward Elgar, Londres.

Sellers, Jeffrey M., 2002, Governing fromBelow, Urban Regions and the Global Eco-nomy, Cambridge, U Press.

Szücs, Stefan, Strömberg, Lars (eds.),2006, Local Elites, Political Capital andDemocratic Development. GoverningLeaders in Seven European Countries, VSVerlag Urban and Regional Research In-ternational, Wiesbaden.

Travers, T., 2005, International Compari-sons of Local Government Finance: Proposi-tions and Analysis, Londres School ofEconomics and Political Science.



América Latina

a) Libros y revistas:

Aghón, Gabriel, 2000, Los retos pendientesde la descentralización fiscales AméricaLatina y el Caribe.

Alburquerque, Francisco, Desarrollo econó-mico local y descentralización en AméricaLatina, Revista de la CEPAL, núm. 82,abril de 2004. Desarrollo EconómicoLocal y Distribución del Progreso Técnico,2006. ILPES/CEPAL, Santiago de Chile.

Banco Interamericano de Desarrollo, Infor-me Sobre la Situación del Servicio en Amé-rica Latina, Washington, BID.

Burki, Shahid Javed, 2006. La Descentrali-zación del Estado. Banco Mundial, Was-hington, 1999.

Carbonell, Miguel (coordinador), 2004,Derecho constitucional (Memoria del Con-greso Internacional de Culturas y SistemasJurídicos Comparados), México, UNAM.

Cetrangolo, Oscar, 2006, Descentralizacióny Federalismo Fiscal: aspectos teóricos yprácticos en América Latina. Arequipa,Perú.

Conam GTZ Ecuador, 2000. Línea de Refe-rencia Descentralización en Argentina,Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,Perú y Venezuela. Quito.

Comisión Europea, abril 2002, InformeEstratégico Regional Sobre América Latina(programación 2002-2006).

Espitia, Gonzalo, Octubre 2004, Descen-tralización Fiscal en América Latina. El Sal-vador. CONFEDELCA, Diputación deBarcelona, GTZ Alemana.

Finot, Iván, 2001, Descentralización enAmérica Latina: teoría y práctica, Santiagode Chile, CEPAL-ILPES;

––– Descentralización, transferencias terri-toriales y desarrollo local, Revista de la CE-PAL, núm. 86, agosto de 2005;

––– La descentralización fiscal y transferen-cias intergubernamentales en América La-tina, CEPAL-ILPES, 2004;

––– Teoría económica de la descentraliza-ción y procesos latinoamericanos, octubrede 2006.

Fix Zamudio, Héctor y Valencia Carmona,Salvador, 2005, Derecho constitucional ycomparado, 4a ed. México, Porrúa.

Foschiatto, Paola y Stumpo, Giovanni(Comp.), 2006, Políticas municipales demicro crédito. Un instrumento para la dina-mización de los sistemas productivos loca-les. Estudios de caso en América Latina,Santiago de Chie, CEPAL-Cooperazione Ita-liana.

Kliksberg, Bernardo, 2004, Más Ética, MásDesarrollo. Editorial Temas, Buenos Aires.

Licha, Isabel (ed.), 2004, Citizens in char-ge. Managing local budgets in East Asiaand Latin America, Inter-American Deve-lopment Bank.

Lora, Eduardo, y Cárdenas, Mauricio,2006, Reforma de las instituciones fiscalesen América Latina, BID.

María Hernández, Antonio, 2003, Derechomunicipal, México, UNAM.

Martín, Juan, y Martner, Ricardo (coordi-nadores), 2004, El estado de las finan-zas públicas: América Latina y ElCaribe, CEPAL-ILPES.

Naciones Unidas (PNUD), 2005, InformeSobre Desarrollo Humano 2005, EdicionesMultiprensa.



335

Nickson, Andrew, Tendencias actuales delas finanzas en América Latina, http://www.lagniks.net/lagniks/c.php?e=FILEFRAME&id=436155651668.mht&action, con-sulta: julio de 2006.

Palomino Manchego, José, 2005, «Regio-nes y municipios del Perú. Marco constitu-cional actual», en El municipio en México yel mundo, México, UNAM.

Piazze, Ada, y Flaño, Nicolás, 2005, Diálo-go Social en América Latina, BID.

Programa de Naciones Unidas para el Des-arrollo (PNUD), La Democracia en AméricaLatina. Hacia una democracia de ciudada-nos y ciudadanas, Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD), 2004.http://democracia.undp.org/default.asp

Rodlauer, Marqus y Schipke, Alfred, 2005,América Central: Integración mundial ycooperación regional, Washington, FMI.

Rojas, Eduardo, Cuadrado, Juan y Fer-nández, José Miguel, 2005, Gobernar lasmetrópolis, BID-Universidad de Alcalá deHenares.

Rosales, Mario, 2000, Los Secretos delBuen Alcalde. Universidad Virtual del Tec-nológico de Monterrey, México.

––– El Buen Gobierno Local, UniversidadBolivariana de Chile. Santiago, 2005.

Rosas Aispuro, José, y Cienfuegos, David(coordinador), 2003, El Municipio en Ibero-américa, México, Ed. Laguna.

Rousset, Michel, 1998, L’action intern-nationale des colletivités locales, París. Li-brairie générale de droit et dejurisprudence. EJA.

Ruiz Rico, Gerardo, Pegoraro, Lucio, Angui-ta Susi, Alberto, Pavani, Georgia (eds.),2004, Los procesos de descentralizaciónpolítica en Europa y Latinoamérica, Libre-ría Bonomo, Bolonia.

Serna de la Garza, José María, 1998, Lareforma del estado en América Latina: Loscasos de Argentina, Brasil y México, Méxi-co, UNAM.

Valadés, Diego, y Serna, José María(coord.), 2000, El gobierno en América lati-na, México, UNAM.

Valencia Carmona, Salvador, 2003, Dere-cho Municipal, México, Porrúa;

––– El Municipio en México y en el mundo.Primer Congreso Internacional de DerechoMunicipal, México, UNAM, 2005;

––– Varios autores, 1992, Los sistemasconstitucionales Iberoamericanos, Madrid,Dykinson.

Vásquez Baquero, Antonio, 2000, Desarro-llo Económico Local y Descentralización enAmérica Latina. CEPAL, Santiago de Chile.

Wiesner, Eduardo, 2003, La descentraliza-ción, la estabilidad macroeconómica y laintegración económica regional: Enlacesde política y mecanismos de transmisión,Bogotá BID-Instituto para la Integraciónde la América y El Caribe.

b) Constitutiones latino-americanas:

Nota: Las constituciones vigentes que semencionan en el capítulo están recopila-das en el Departamento de Legislación yJurisprudencia del Instituto de Investiga-ciones Jurídicas, de la UNAM: www.juridi-cas.unam.mx



c) Páginas web consultadas:

Ciudades y Gobiernos Locales Unidoshttp://www.cities-localgovernments.org/uclg/index.asp?L=ES

Red y Sistema Latinoamericanos de Informa-ción y Conocimiento sobre la Gobernabilidad(LAGNIKS) http://www.lagniks.net/lagniks/c.php?e=HOME

e-local.gob.mx http://www.e-local.gob.mx/wb2/

Base de datos políticos de las Américashttp://pdba.georgetown.edu/spanish.htm

Transparencia Internacional http://www.transparency.org/regional_páginas/americas/introduccion

Sistema Económico Latinoamericano y delCaribe-SELA http://www.sela.org/sela/index.asp

UCLG, Global Observatory on Local Demo-cracy and Decentralisation http://www.citieslocalgovernments.org/gold/list.asp?region=8&L=en;

PNUD Mx, Programa de las Naciones Uni-das para el Desarrollo en México http://www.undp.org.mx/

Informes sobre el Desarrollo Humanohttp://hdr.undp.org/reports/global/2005/-espanol/

Federación de mujeres municipalistas deAmérica Latina y el Caribe www.fe-mum.org

Observatorio Latinoamericano de la des-centralización http://www.observatorioflacma.org/

Federación Latinoamericana de Ciudades,Municipios y Asociaciones http://www.flacma.org/

Municipium / Servicio de Asistencia yCapacitación para el Desarrollo Local (SAC-DEL) http://www.municipium.cl/

Red de Investigación y Acción para el De-sarrollo Local (RIADEL) http://www.riadel.cl/default.asp

United States Agency for International De-velopment (USAID) - Latin America UnitedStates Agency for International Develop-ment (USAID) - Latin America, http://www.usaid.gov/espanol/

Fundación para el Desarrollo Local y el For-talecimiento Municipal e Institucional deCentroamérica y el Caribe (DEMUCA)http://www.demuca.or.cr/

Latinobarómetro http://www.latinobarometro.org/

Comisión Económica para América Latina yel Caribe (CEPAL) http://www.eclac.cl/

Centro Latinoamericano de Administraciónpara el Desarrollo (CLAD) http://www.clad.org.ve/

Zevallos V., Emilio, Micro, pequeñas ymedianas empresas en América Latinahttp://www.cepal.org/

Zovatto, Daniel, y Burdman, julio, BalanceElectoral Latinoamericano 2003–2004, Do-cumento de trabajo del Observatorio Elec-toral http://www.observatorioelectoral.org/



337

Oriente Medio y Asia Occidental

Textos legislativos:

Arabia Saudita:• Constitución Saudita (BASIC Law), 1992.• Ley sobre las provincias (Arabia Saudita),

1 de marzo de 1992.• Ley sobre las elecciones municipales,

2004.• Decreto Real n° A/276 de 08-10-1395 H1

sobre la creación del Ministerio de Asun-tos Rurales y Municipales, (Arabia Saudi-ta)

Bahrein:• Constitución de Bahrein, 2002

Irán:• Constitución Irání, 1979• Ley de 25 de junio de 1949 instituyendo

los municipios y los consejos de ciudadesy pueblos;

• Ley de 2 de julio de 1955 relativa a losmunicipios;

• Ley de 5 de julio de 1979 que instituyelos consejos locales;

• Ley de 28 de septiembre de 2003 quemodifica la ley sobre “las estructuras, lasatribuciones y la elección de los consejosislámicos del país y la elección de los al-caldes” de 23 de mayo de 1996;

• Decreto de aplicación de 20 de diciembrede 1998 relativo a la elección de los con-sejos de ciudades y pequeñas ciudades;

• Decreto de aplicación de 20 de diciembrede 1998 relativo a la elección de los con-sejos de pueblo y distrito.

Irak:• Constitución del Gobierno provisional ira-

kí, 1990• Constitución propuesta por los partidos

de oposición, en Al-Mutamar n° 305 de23 de mayo de 2005, pp 14-15. (Irak)

Jordania:• Constitución Jordana• Ley sobre los municipios, 1995.

Kuwait:• Constitución de Kuwait, 1962

Líbano:• Constitución Libanesa• Decreto ley n° 118, 1977 sobre los muni-

cipios.• Acuerdos de Taëf (Pacto nacional de

Taëf), 22 de octubre de 1989.• Ley sobre la organización administrativa

(decreto ley n° 111 del 12/06/1960). ·• Ley sobre los mokhtar de 27 de noviem-

bre de 1947.

Omán:• Constitución de Omán, 1996 (Ley Bá-

sica)

Palestina:• Ley “sobre las elecciones de consejos lo-

cales palestinos”, diciembre de 1996,parcialmente enmendada en 2005.

• “Ley sobre la vida local”, septiembre de1997

Qatar:• Constitución de Qatar, 2003

Siria:• Constitución Siria, 1973

Turquía:• Constitución Turca, 1982, enmendada

sustancialmente en 2001

Yemen:• Constitución del Yemen, 1991 enmenda-

da en 1994.

Artículos e informes:

“Saudi Elections in Regional Perspective: TheShiite «Threat» Theory”, Policy Watchn° 970, 9 de marzo de 2005, The Washing-ton Institute for Near-East Policy.

Elissar Sarrouh, “Decentralized Governancefor Development in the Arab States”, infor-me presentado en el foro sobre gobernanzaen los Estados árabes, 6-9 de septiembre de2003.

1. Del calendario de la

Hégira, es decir el

14 de octubre

de 1975.



Abdelgheni Imad, Les élections municipales,Jarrous Press, p. 20.

Saïda Bédar, Le Grand Moyen-Orient: unprojet “post-colonial” global?, Diplomatien° 3, mayo-junio de 2003.

Khaled Zubai, 2006, “Local Administrationand its integrative relations with the centralauthorities of the modern state”. Acta de laIII Conferencia sobre la administración delas grandes ciudades. (4-6 de junio)Amman: Jordania.

Ing. Hicham Al Jordi, Le pouvoir et les muni-cipalités, Centre National de Recherches,p. 20, 1998.

Municipalités et administration locale n° 1,Centre d’Etudes et de Recherches sur le Mo-yen-Orient contemporain, 2000.

Youssef Al Khalil, Le rôle des municipalitésdans le développement économique et rural,Id., en Municipalités et administration locale,n° 2, p. 45, Centre d’Etudes et de Recher-ches sur le Moyen-Orient contemporain.

Principales sitios web:

www.citymayors.com

Banco Mundial: www.worldbank.org

Program of Government in the Arab Region:www.pogar.org

PNUD: www.undp.org

Transparency International:www.transparency.com

Sitios web gubernamentales

Ministerio de Finanzas libanés:www.finance.gov.lb

Ministerio del Interior y de los Municipios li-banés: www.interior.gov.lb

Ministerio de los Asuntos Rurales y Munici-pales saudita: www.momra.gov.sa

Ministerio de los Asuntos Rurales y Muni-cipales y del Medioambiente jordano:www.nis.gov.jo

Ministerio de Finanzas jordano:www.mof.gov.jo

Ministerio de Finanzas de Bahrein:www.mofne.gov.bh

Ministerio de los Asuntos Municipales y de laAgricultura de Qatar: www.baladiya.gov.qa

Ministerio de la Economía y las Finanzas si-rio: www.syrecon.org



339

América del Norte

2002, Census of Government 4(5), GovernmentFinances. Consultado el 4 de julio de 2006 dehttp://www.census.gov/prod/2005pubs/gco24x5.pdf

2002-2003 Report on the Operation of theLocal Government (Financial Assistance) Act1995 (n.d.). Consultado el 28 de julio de2006 de http://www.dotars.gov.au/local/-publications/reports/2002_2003/index.aspx

2005, Public Employment Data: Local Go-vernments (2005). Ds. U. S. C. Bureau(ed.), U.S. Census Bureau.

Ammons, David N., 2003, «Urban Servi-ces ». Ds. John P. Pelissero (eds.), Cities, Po-litics, and Policy (pp. 254-282). WashingtonD.C., CQ Press.

Berner, M., 2001, «Citizen Participation inLocal Government Budgeting». Popular Go-vernment, primavera, pp. 2001, 23-30.

Berry, J. M., Portney, K. E., y Thomson, K.,1993). The Rebirth of Urban Democracy.Washington, D.C., The Brookings Institution.

Bibby, J. F., 1999, «State and Local Parties ina Candidate-Centered Age». Ds. R. E. Webery P. Brace (eds.), American State and LocalPolitics: Directions for the 21st Century. NewYork, Seven Bridges Press.

Blatter, J.K., 2001, «De-bordering a world ofstates: towards a multi-level system in Euro-pe and a multi-polity system in North-Ameri-ca? Insights from border regions ».European Journal of International Relations7, 2 (2001), pp. 175-209.

BLS, 2006, Career Guide to Industries,2006-07 Edition, «State and Local Govern-ment, Excluding Education and Hospitals ».Ds. U. S. D. o. L. B. o. L. Statistics (ed.), Bu-reau of Labor Statistics, U.S. Department ofLabor.

Boston, J., 1996, «The use of contracting inthe Public Sector? Recent New Zealand Ex-perience.» Australian Journal of Public Admi-nistration 53, septiembre, pp. 105-10.

Budget of the United States Government:Main Page. (Sin fecha). Consultado el 4 dejulio de 2006 de http://origin.www.gpoac-cess.gov/usbudget/

Bureau of Indian Affairs Website,2006, Consultado el 28 de junio de 2006 dehttp://www.doi.gov/bureau-indian-affairs.html.

California y al. v. Cabazon Band of MissionIndians et al., No. 85-1708 (United StatesSupreme Court 1987).

Center for American Women and Poli-tics, Eagleton Institute of Politics, Rut-gers, The State University of New Jersey.Consultado el 10 de agosto de 2006de http://www.cawp.rutgers.edu/Facts/Officeholders/stleg.pdf

Cheyne, Christine, 2004, «Improving Qua-lity of Life in New Zealand’s Big Cities»,paper to City Futures: an internationalconference on globalism and urban change,Universidad de Illinois en Chicago, julio de2004.

CIA World Factbook, julio de 2006, Con-sultado el 10 de agosto de 2006 deh t t p : / / w w w . c i a . g o v / c i a / p ublications/factbook/fields/2056.html

City Mayor, Canada Offers Its Peoplean Array of Local Governments, Consul-tado el 4 de julio de 2006 de http://www.citymayors.com/canada/canada_locgov.html

Commonwealth Local Government, Com-monwealth Local Government Forum.2002b. Australia. Consultado el 6 de julio de2006 de http://www.clgf.org.uk/index_pro-files.htm



Commonwealth Local Government, Com-monwealth Local Government Forum.2002b. Canada. Consultado el 6 de julio de2006 de http://www.clgf.org.uk/index_pro-files.htm

Commonwealth Country Profile: Canada,The Local Government System in Canada,Consultado el 26 de julio de 2006 dewww.clgf.org.uk

Cornell, S., y Kalt, J. P., 2000, Sovereigntyand Nation-Building: The DevelopmentChallenge in Indian Country Today. Journalnon publié, Ecole d’administration John F.Kennedy, Cambridge, MA.

Country Profile: Canada. CommonwealthLocal Government Forum (sin fecha).Consultado el 27 de junio de 2006 dewww.clgf.org.uk

Coursey, D., 2005, «E-Government: Trendsand Challenges», in The Municipal YearBook (pp. 14-21). Washington, D.C.: In-ternational City/County ManagementAssociation. Electronic Government 2004.(2004). Washington D.C., International Ci-ty/County Management Association.

Díaz, Alberto, 2003, Shifting of service res-ponsibilities between provincial and local go-vernments. Ottawa, Statistics Canada.

Election Resources on the Internet: FederalElections in Canada - Elections to the House ofCommons, Consultado el 25 de julio de 2006de http://www.electionresources.org/ca/

Elections Canada, Consultado el 25 de juliode 2006 de http://www.elections.ca/scripts/OVR2004/default.html

Election Resources on the Internet, Consul-tado el 25 de julio de 2006 de http://www.electionresources.org/nz/

Fisher Peter S., 1982, «Regional Tax-BaseSharing: An Analysis and Simulation of Al-ternative Approaches». Land Economics,58(4), pp. 497-515.

Gallup, 2006, Trust in Government. Consul-tado el 12 de junio de 2006 dewww.gallup.com

Hahn, Harlan, 1968, «Voting in CanadianCommunities: A Taxonomy of ReferendumIssues». Canadian Journal of Political Scien-ce 1(4), pp. 462-469.

Hajnal, Z. L., y Trounstine, J., 2005, «Whenturnout matters: The consequences of une-ven turnout in city elections», Journal ofPolitics 67(2), pp. 515-535.

Hajnal, Z. L., y Lewis, P. G., 2003, «MunicipalInstitutions and Voter Turnout in Local Elec-tions». Urban Affairs Review, 38(5), pp.645-668.

Hajnal, Z. L., Lewis, P. G., y Louch, H.,2002, Municipal Elections in California:Turnout, Timing, and Competition. SanFrancisco, Public Policy Institute of Cali-fornia.

Hill, M. B., State Laws Governing Local Go-vernment Structure and Administration, Ins-titute of Government/University of Georgia.

Infrastructure Canada, 2006, Public OpinionResearch. Ottawa: Government of Canada.Consultado el 21 de diciembre de 2006 dehttp://www.infrastructure.gc.ca/communities-collectivites/pub_opinion/InternationalCity/County Management Association(1997). Municipal Forms of Government,1996. Consultado el 27 de noviembre de2002 de http://www.icma.org/download/-cat15/grp120/sgp224/fog96web.pdf

Internet Center for Corruption Research.Consultado el 25 de julio de 2006 de http://www.icgg.org/corruption.cpi_2005.html



341

Judd, D., y Swanstrom, T., 1994, City Poli-tics: Private Power and Public Policy. NewYork: HarperCollins College Publishers.

Laubach, Thomas, 2005, Fiscal Re-lations Across Levels of Government inthe United States. OECD Economics De-partment Working. Trabajo núm. 462.Consultado el 4 de julio de 2005 de http://www.olis.oecd.org/olis/2005doc.nsf/43bb6130e5e86e5fc12569fa005d004c/da360144bb5dbe5ec12570c8005c0cfd/$FILE/JT00195165.PDF

Leland, S. M., y Thurmaier, K. (eds.),2004, Case Studies of City-County Con-solidation. Armonk, NY, M.E. Sharpe.

McManus, S., 1999, «The Resurgent CityCouncils». Ds. Ronald E. Weber y Paul Brace(Eds.), American State and Local Politics(págs. 166-193). New York, Chatham HousePublishers.

MacManus, S. A., y Bullock, C. S., 2003,« The Form, Structure, and Composition ofAmerica’s Municipalities in the New Millen-nium ». In Municipal Year Book (vol.2003, págs. 3-18). Washington D.C., Inter-national City/County Management Associa-tion.

Maher, Maria, y Jay Shaffer, 2005, Produc-tion Market Competition and EconomicPerformance in Canada. OECD Economic De-partment Working Papers No. 421. Consultadoel 17 de agosto de 2006 de http://www.olis.oecd.org/olis/2005doc.nsf/43bb6130e5e86e5fc12569fa005d004c/c62110dffb4a9cdcc1256fd9007d0670/$FILE/JT00181345.PDF#search=%22eCO%2FWKP(2005)49%3A%208%22

Meligrana, J. F., 2000, «Toward a processmodel of local government restructuring:Evidence from Canada», Canadian Journal ofRegional Science 23(3).

Morse, B. W., 2004, «Indigenous-SettlerTreaty Making in Canada». Ds. M. Lang-ton, M.

Tehan, L., Palmer, y K. Shain (eds.), HonourAmong Nations? Melbourne: Melbourne Uni-versity Press.

Mouritzen, Poul Erik, y James H. Svara.,2002, Leadership at the Apex: Politiciansand Administrators in Western Local Go-vernments. Pittsburgh, PA, University ofPittsburgh Press.

International City/County ManagementAssociation, 2001). Municipal Form of Go-vernment. Washington, D.C., InternationalCity/County Management Association.

National League of Cities. Consultado el 9 deagosto de 2006 de www.nlc.org

OCDE, 2001, Revenue Statistics of MemberCountries, 1965-2000. Washington, D.C.,OECD.

OCDE, 2005, OECD in Figures-2005 Edition. Con-sultado el 1 de agosto de 2006 de http://www.oecd.org/document/62/0,2340,en_2649_37405_2345918_1_1_1_37405,00.html

OCDE, 2003, Public Governance and Terri-torial Development Directorate Country FactSheets. Consultado el 19 de julio de2006 de www.oecd.org ew&Lang=en

OCDE, 2006, Statistical Profile of Cana-da-2006. Consultado el 25 de julio de 2006d ehttp://stats.oecd.org/WBOS/ViewHTML.aspx?QueryName=177&QueryType=View&Lang=en

OCDE, 2006, Statistical Profile of United States-2006. Consultado el 25 de julio de 2006 dehttp://stats.oecd.org/WBOS/ViewHTML.aspx?QueryName=203&QueryType=View&Lang=en



OCDE Observer, 2003, Territorial Review ofMontreal. Consultado el 25 julio 2006 dehttp://www.oecd.org/dataoecd/35/11/26010229.pdf

OCDE, 2003, Metropolitan Governance inOECD Countries. Consultado el 25 de julio de2006 de http://www.oecd.org/dataoecd/59/40/6100078.pdf

OSW, 2003, Australia’s Fourth and FifthReports to the United Nations on the Con-vention on the Elimination of all forms of Dis-crimination Against Women: CommonwealthOffice of the Status of Women.

Post, Stephanie S. Metropolitan Area Go-vernance and Institutional CollectiveAction. En Feiock, Richard C. (ed.), Me-tropolitan Governance: Conflict, Compe-tition, and Cooperation (67-92). Washing-ton D.C., Georgetown Press.

Quality of Life, Consultado el 25 de julio de2006 de http://www.bigcities.govt.nz/

Reece, B., 2006, E-Government Design andEquity. University of Southern California, LosAngeles.

Report on the Operation of the Local Go-vernment, 2002-2003, Consultado el 1 deagosto de 2006 de http://www.dotars.gov.au / l o ca l /publ icat ions/reports/2002_2003/index.aspx

Richardson, J., Gough, M., y Puentes, R.,2003, Is Home Rule the Answer? Cla-rifying the Effect of Dillon’s Rule onGrowth Management. Washington, D.C.,Brookings Institution.

Rivard, M., y Collin, J.-P., 2006, Facthsheet:Canada. París: Global Observatory on LocalDemocracy and Decentralization.

Ross, B. H., y Levine, M. A., 2001, Urban Po-litics: Power in Metropolitan America. Itasca,Illinois: F.E. Peacock Publishers.

Saffell, David C., y Basehart, Harry, 1997,Governing States and Cities. New York,McGraw-Hill Companies Inc.

Sbragia, Alberta, 1988, Debt Wish. Pitts-burgh, University of Pittsburgh Press.

Sellers, J. M., 2006, Comparing local go-vernance in developed democracies:Selected indicators. Trabajo disponible en:http://www.usc.edu/dept/polsci/sellers/Publications/publications.htm

Sellers, J. M., y Latner, M. L., 2006, The Politi-cal Ecology of the U.S. Metropolis: An InterimReport. Texto presentado en la InternationalPolitical Science Association and American Po-litical Science Association Annual Meetings,Fukuoka, Japan and Philadelphia, PA.

Sellers, J. M., y Lidström, A. L., 2007, «Localgovernment and the welfare state». Go-vernance (por publicar).

Simard, C., 2000, Ethnic Minority PoliticalRepresentation in Montreal. Trabajo pre-sentado en la National Metropolis Confe-rence, Montreal.

Simpson, D. M., 2005, «Use of Web Techno-logy by U.S. Planning Agencies: Resultsfrom a National Benchmarking Survey».En Municipal Year Book (Vol. 2005, pp. 22-26). Washington D.C., InternationalCity/County Management Association.

Statistical Abstract of the United States.,(Jan. 04. 2006, United States Census Bu-reau. Consultado el 4 de julio de 2006 dehttp://www.census.gov/prod/www/statistical-abstract-2001_2005.html

Statistics Canada, 2006, Public SectorStatistics: Supplement 2006. Ottawa, mi-nistère de l’Industrie.



343

Stephens, G. Ross, y Wikstrom, Nelson.,2000, Metropolitan Government and Go-vernance: Theoretical Perspectives, Empiri-cal Analysis, and the Future. New York,Oxford University Press.

Svara, J. H., 2003, Two Decades of Conti-nuity and Change in American City Councils,National League of Cities.

Silva, Luis, 2005, Escaping from theStraightjacket that Baffled Houdini: An Ana-lysis of the Myths and Realities of Em-powering Toronto Through a City Charter,Master of Public Administration, University ofWestern Ontario.

Still Counting, Women in Politics Across Cana-da, Consultado el 25 de julio de 2006 http://stillcounting.athabascau.ca/table2-4.php

Turnbull, Geoffrey K., octubre 2002, «LocalTax Sharing: An Incentive for Intergovern-mental Cooperation». Fiscal Research Pro-gram No. 75. Andrew Young School of PolicyStudies, Georgia State University.

United Nations Economic and Social Com-mission for the Asia and the Pacific., 2002b),Human Settlement, Local Government inAsian and the Pacific: A Comparative Study(for New Zealand). Consultado el 18 julio2006 de http://www.unescap.org/huset-/lgstudy/country/newzealand/nz.html

United Nation Economic and Social Commis-sion, 2005b, State of Women in UrbanLocal Government Canada, Consultado el 29de julio de 2006 de http://www.unescap.org/huset/women/reports/australia.pdf

U.S. Bureau of the Census, 2002, Compendiumof Government Finances, octubre de 2005).

U.S. Advisory Commission on Intergovern-mental Relations, 1993, State Laws Go-verning Local Government Structure andAdministration. DC, U.S. Advisory Commis-sion on Intergovernmental Relations.

U.S. Bureau of the Census, 1992. Census ofGovernments. 1(1) Government Organiza-tion. Consultado el 28 de julio de 2006 dehttp://www.census.gov/govs/www/cog92.html

U.S. Bureau of the Census, 1997, Go-vernment Organization. 1997 Census of Go-vernments. Vol. 1, Government Organiza-tion. Consultado el 28 de julio de 2006 dehttp://www.census.gov/govs/www/cog.html

U.S. Bureau of the Census, 2002, Govern-ment Organization. 2002 Census of Go-vernment. 1(1) Government Organization.Consultado el 18 de julio de 2006 de http://www.census.gov/govs/www/cog2002.html

Wettenhall, Roger (n.d.), «Privatization inAustralia: How Much and What Impacts?».Asian Review of Public Administration.Consultado el 18 de julio de 2006 dehttp://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/EROPA/UNPAN001420.pdf

Willscher, Alexander, The Justiciability of Mu-nicipal Preemption Challenges to State Law,The University of Chicago Law Review (67)243-270(pp. 258-259).

World Bank, GRICS, Governance ResearchIndicator Country Snapshot Comparisonwithin Australia for all Six Governance In-dicator. Governance & Anti-Corruption.Consultado el 18 de julio de 2006 deh t t p : / / w w w . w o r l d b a n k . o r g / w b i /governance/

Zahra, S.A., y al., 2000, «Privatization andentrepreneurial transformation: Emergingissues and a future research agenda», TheAcademy of Management Review 35(3), pp.509-524.

Zimmerman, J. F., 1997, The Recall: Tribu-nal of the People. Westport, Connecticut,Praeger Publishers.



Gobernanza metropolitana

Abers, Rebecca Neaera y Margaret Keck,2006, «Muddy Waters: The Political Cons-truction of Deliberative River Basin Go-vernance in Brazil», International Journalof Urban and Regional Research 30(3), pp.601-622.

Ades, Alberto F. y Edward L. Glaeser, 1995,«Trade and Circuses: Explaining UrbanGiants», The Quarterly Journal of Eco-nomics 110(1), pp. 195-227.

Alesina, Alberto, Reza Baqir y William East-erly, 1999, «Public Goods and Ethnic Divi-sions», Quarterly Journal of Economics,114(4), pp. 243-84.

Ascher, François, 1995, Metapolis ou l’ave-nir des villes. París: Odile Jacob.

Banfield, Edward C. y Morton Grodzins,1958, Government and Housing in Metro-politan Areas, New York, McGraw-Hill.

Blankart, Charles B. y Werner W. Pom-merehne, 1979, «Les économies d’échelledans les services urbains», Revue écono-mique, vol. 30, n° 2.

Cameron, Robert G., 2005, «Metropolitanrestructuring (and more restructuring) inSouth Africa», Public Administration andDevelopment 25(4), pp. 329-339.

Cameron Robert y Alicia Álvarez, 2005,«Metropolitanisation and political changein South Africa», en: Vincent Hoffmann-Martinot y Jefferey Sellers (Eds), Metropo-litanization and Political Change,Wiesbaden: VS-Verlag (Urban ResearchInternational, (6), pp. 373-394.

Chernick, Howard y Reschovsky, Andrew,2001, «Lost in the Balance: How StatePolicies Affect the Fiscal Health of Cities»,Documento de Trabajo, La Follette Schoolof Public Affairs.

Clark, Terry N., y Edward G. Goetz, 1994,«The anti-growth machine: Can city go-vernments control, limit or managegrowth?» En Clark, Terry N. (ed.), Urbaninnovation, pp. 105-145. Thousand Oaks,CA: Sage.

Cobridge, Stuart y Gareth A. Jones, 2005,«The Continuing Debate About UrbanBias». Documento de Trabajo, Departmentof Geography and Environment, LondresSchool of Economics.

Dahl, Robert, 1969, «The city in the futureof democracy», American Political ScienceReview, 61, pp. 953-970.

Davis, Mike, 2006, Planet of Slums. Lon-dres: Verso.

Devas, Nicholas, 2005, «MetropolitanGovernance and Poverty», Public Adminis-tration and Development, 25, pp. 351-361.

Downs, Anthony, 1994, New Visions forMetropolitan America, Washington, D.C.:The Brookings Institution.

Dreier, Peter, John Mollenkopf y ToddSwanstrom, 2004, Place Matters, Lawren-ce, KS: University of Kansas Press.

Dupuy, Gabriel, 1997, Préface, in: Gene-viève Dubois-Taine y Yves Chalas (ed.), Laville émergente, París, Editions de l’Au-be, pp. 5-9.

Fainstein, Susan, 2000, «Inequality in Glo-bal City-Regions», en: Allen J. Scott (ed.),Global City-Regions, New York: OxfordUniversity Press, pp. 285-98.

Frederickson, H. George, 1999, «The Repo-sitioning of Public Administration», PS: Poli-tical Science & Politics, 32(4), pp. 701-711.

Gilbert, Alan, 1998, The Latin American Ci-ty, edición revisada, Londres: Latin Ameri-can Bureau.



345

Glaser, Edward, Kolko, Jed y Sáiz, Albert,2001, «Consumer City», Journal of Econo-mic Geography, 1, pp. 27-50.

Gottmann, Jean, 1961, Megalopolis: TheUrbanized Northeastern Seaboard of theUnited States. New York: The TwentiethCentury Fund.

Haddad, L., Ruel, M.T. y Garrett, J.L., 1999,«Are Urban Poverty and UndernutritionGrowing? Some Newly Assembled Eviden-ce», World Development 27(11), pp.1891-1904.

Harloe, Michael, 2003, «Le nouveau gou-vernement métropolitain de Londres: versla terre promise», Revue française d’admi-nistration publique, n° 107, pp. 319-332.

Hoffmann-Martinot, Vincent y Sellers , J.,(eds.), 2005, Metropolitanization and Poli-tical Change, Wiesbaden: VS-Verlag (Ur-ban Research International, 6).

Hoffmann-Martinot, Vincent, 2005, «To-wards an Americanization of French Me-tropolitan Areas?», in Hoffmann-Martinot,Vincent y Sellers, Jefferey (eds.) (2005),Metropolitanization and Political Change,Wiesbaden: VS-Verlag.

Huang, Jingnan, Xi Xi Lu y Sellers, J. 2008,«A Global Comparative Analysis of UrbanForm», Landscape and Urban Planning (porpublicar).

Ingram, Gregory, 1997, Patterns of Metro-politan Development: What Have We Lear-ned? Washington, D.C.: World Bank.

Jouve, Bernard y Lefèvre, Christian (eds.),2002, «Local power, territory, and institu-tions» in European metropolitan regions,Londres: Frank Cass.

Katz, Bruce y Lang, Robert (eds.), 2002, TheChanging Face of Metropolitan America.Washington, DC: Brookings Institution.

Kennedy, Loraine, 2007, «Regional In-dustrial Policies Driving Peri-Urban Dy-namics in Hyderabad, India», Cities 24(2),pp. 95-109.

Kübler, Daniel, 2005, «Problems and pros-pects of metropolitan governance in Syd-ney: towards ‘old’ or ‘new’ regionalism?»,City Futures Research Centre, University ofNew South Wales, 43 p.

Laquian Aprodicio A., 2001, «Metro Mani-lle: Participation and Inclusion in A City ofVillages», en: Blair A. Ruble, Richard E.Stren, Tulchin, Joseph S. and Varat, DianaH. (Eds.), Urban Governance Around theWorld, Washington, D.C.: Woodrow WilsonInternational Center for Scholars, pp. 74-110.

Laquian, Aprodicio A., 2005, Beyond Me-tropolis: The Planning and Governance ofAsia’s Mega-Urban Regions, Baltimore,MD: Johns Hopkins University Press.

Lipton, Michael, 1977,Why Poor PeopleStay Poor: Urban Bias and World Develop-ment, Avebury, UK: Aldershot.

Marcuse, Peter y van Kempen, Ronald(eds.), 2000, Globalizing Cities: A NewSpatial Order, Londres: Blackwell.

Marks, Gary y Hooghe, Liesbeth, 2003,«Unraveling the Central State, But How?Types of Multi-Level Governance», Ameri-can Political Science Review 97(2), pp.233-43.

Markusen, Ann R., Lee, Yong-Sook y Dibio-vanna, Sean (eds.), 1999, Second TierCities (Minneapolis, MN: University of Min-nesota Press).

Martinotti, Guido, The New Social Mor-phology of Cities, 1997,UNESCO-MOST,Discussion Paper Series núm. 16, París,UNESCO, 20 p.



Metropolis, 2005a, Politique-cadre pour lesrégions métropolitaines proposée par lesecrétariat régional Métropolis-Amériquedu Nord, Montréal, abril de 2005, 12 p.

Metropolis, 2005b, Rapport de la Com-mission permanente présenté au VIIIe

Congrès de Metropolis, Berlín, 11-15 demayo, 180 p.

Metropolis, 2007, Information on Metro-polises, consultado el 15de junio de2007 en http://www.metropolis.org/in-dex.php?action=mostrar_contenido&-id_seccion=88&template=interior.

Mollenkopf, John, 1983, The ContestedCity. Princeton: Princeton University Press.

Mongin, Olivier, 1998, La Ville émergeante.París: Presses Universitaires de France.

Ostrom, Elinor, 2000, «The Danger of Self-Evident Truths», PS: Political Science andPolitics, vol. 33, núm. 1 (marzo), pp. 33-44.

Ostrom, Vincent, Bish, Robert y Ostrom,Elinor, 1988, Local Government in the Uni-ted States, San Francisco, ICS (Institutefor Contemporary Studies) Press.

Overman, H.G., y Venables, Anthony J.,2005, Cities in the Developing World, Cen-tre for Economic Performance DiscussionPaper No. 695. Londres: Centre for Econo-mic Performance, Londres School of Eco-nomics and Political Science.

Pack, Janet R., 1998, «Poverty and UrbanPublic Expenditures», Urban Studies35(11), pp. 1995-2019.

Rakodi, C. with Lloyd-Jones, T. (eds.),2002,Urban Livelihoods: A People-CentredApproach to Reducing Poverty, Londres:Earthscan.

Razin, Eran y Hazan, Anna, 2005, «Metro-politanization and Political Change in Is-rael», en: Vincent Hoffmann-Martinot yJefferey Sellers (eds.), 2005, Metropolita-nization and Political Change, Wiesbaden:VS-Verlag (Urban Research International),(6), pp. 395-423.

Sancton, Andrew, 2005, «The Governanceof Metropolitan Areas in Canada», PublicAdministration and Development, vol. 25,Núm. 4, Octubre, pp. 317-327.

Sancton, Andrew, 2001, «Canadian Citiesand the New Regionalism», Journal ofUrban Affairs, vol. 23, núm. 5, pp. 543-555.

Sassen, Saskia, 1991, The Global City. Ox-ford: Oxford University Press.

Satterthwaite, David, 2004, The Under-estimation of Urban Poverty in Low andMiddle-income Nations. IIED Poverty Re-duction in Urban Areas Series Working,Trabajo 14. Londres: IIED.

Segbers, Klaus (ed.), 2007, The Making ofGlobal City Regions. Baltimore: Johns Hop-kins University Press.

Sellers, Jefferey, 2002, Governing FromBelow: Urban Regions and the Global Eco-nomy. Cambridge: Cambridge UniversityPress.

Sellers, Jefferey, 2005, «Metropolitaniza-tion and Politics in the United States: FromSingle Model to Multiple Patterns», Hoff-mann-Martinot, Vincent y Jefferey Sellers,Metroplitanization and Political Change,Wiesbaden: VS Verlag.

Sellers, Jefferey y Lidström, Anders, 2007,«Decentralization, Local Government andthe Welfare State», Governance (por publi-car).



347

Souza, Celina, 2005, «Brazilian Metropoli-tan Regions: Regime Change and Gover-nance Vacuum», Public Administrationand Development, vol. 25, núm. 4, octu-bre, pp. 341-350.

Stren, Richard y Cameron, Robert, 2005,«Metropolitan Governance Reform: An In-troduction», Public Administration andDevelopment, vol. 25, núm. 4, octubre,pp. 275-284.

Taylor, Peter J., 2003, World City Network,New York: Routledge.

UNCHS, 2003, The Challenge of Slums.Global Report on Human Settlements2003. Earthscan: Londres.

UNCHS, 2005, World Urbanization Pros-pects: The 2005 Edition. New York: UnitedNations Economic and Social Division. Con-sultado el 20 de junio de 2007 enhttp://www.un.org/esa/population/publications/WUP2005/2005wup.htm

UNDP, 2006, Human Development Report2006, http://hdr.undp.org/hdr2006/statistics/

UNFPA, 2007, State of the World Popu-lation 2007. Unleashing the Potental ofUrban Growth, http://www.unfpa.org/swp/2007/presskit/pdf/sowp2007_eng.pdf

Veltz, Pierre, 1996, Mondialisation, villes etterritoires, París: Presses Universitaires deFrance

Vogel Ronald K., 2001, «Reforming TokyoMetropolitan Government», en: Blair A.Ruble, Richard E. Stren, Joseph S. Tulchiny Diana H. Varat (eds.), Urban GovernanceAround the World, Washington, D.C.: Woo-drow Wilson International Center for Scho-lars, pp. 114-148.

Wirth, Louis, 1942, Proceedings, NationalConference on Planning, 1942. Chicago:American Society of Planning Officials, pp.141-151.

Wood, Robert C., 1964, 1,400 Govern-ments: The Political Economy of the NewYork Region, Garden City: Doubleday An-chor.

Zeigler, Don J. y Stanley D. Brunn, 1980,«Geopolitical Fragmentation and the Pat-tern of Growth and Need», in S. D. Brunn yJ. O. Wheeler (Eds.), The American Metro-politan System: Present and Future, NewYork: John Wiley, Scripta Series in Geo-graphy (with Don J. Zeigler), pp. 77-92.



Conclusión

Aalborg C., 1994, Charter of European Ci-ties and Towns Towards Sustainability,Agreement approved by the participants atthe European Conference on SustainableCities and Towns in Aalborg, Dinamarca el27 de mayo de 1994.

Amin, A. y Tomaney, J., 1995, The RegionalDilemma in a Neo-liberal Europe, in «Euro-pean Urban and Regional Studies»,núm. 2: 171-188.

Shlomo, A., Sheppard, S. y Civico, D.,2005, The Dynamics of Global Urban Ex-pansion. Transport and Urban Develop-ment Department. The World Bank.Washington D.C., septiembre.

Annez, P., 2006, Urban Infrastructure Fi-nance from Private Operators: What havewe learned from recent experience?, WorldBank Research Working, Trabajo 4045.

Beaverstock, J, Smith, R. y Taylor, P., 1999,A Roster of World Cities, «Cities» 16 (6),pp. 445-458.

Boadway, R. y Shah, A. (ed.), 2007, Intergo-vernmental Fiscal Transfers. Principles andPractice. Public Sector Governance andAccountability Series. Washington, DC:World Bank. 572 p

Cabrero, E., 2007, Government Decentrali-zation and Decentralized Governance inLatin America: The Silent Revolution at theLocal Level? pp. 156-169 in Cheema, S. yRondinelli, D., «Decentralizing Governan-ce. Emerging Concepts and Practices».

Campbell, T., 2003, Decentralization andthe Rise of Political Participation in LatinAmerican Cities. «The Quiet Revolution».Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.

Cheema, G. S. y Rondinelli, D. A., (eds.),2007, Decentralizing Governance. Emer-ging Concepts and Practices. Washington,DC: Brookings Institution Press and theAsh Institute for Democratic Governanceand Innovation. 326 p.

Cohen, J. y Peterson, S., 1999, Administra-tive Decentralization. Strategies for Deve-loping Countries. West Hartford (Conn),Kumarian Press. 207 p.

Council of Europe, 1985, European Charterof Local Self-Government. Strasbourg,France. October.

Crook, R. y Manor, J., 1998, Democracyand Decentralization in South Asia andWest Africa. Participation, Accountabilityand Performance. Cambridge: CambridgeUniversity Press. 348 p.

Devas, N. y Grant, U., 2003, Local Go-vernment Decision-Making - Citizen Parti-cipation And Local Accountability: SomeEvidence From Kenya And Uganda, «PublicAdministration and Development», 23 (4),pp. 307-316

Edralin, J. S. (ed.), 1998, Metropolitan Go-vernance in Asia and the Pacific. Tokyo: UNCenter for Regional Development, Nagoya,Japan.

Ehtisham, A. y Tanzi, V. (eds.), 2002, Ma-naging Fiscal Decentralization. Londres:Routledge.

Friedmann, J., 2001, Intercity Networks ina Globalizing Era. pp. 119-136, in Scott, A.(ed.) «Global City Regions: Trends, Theory,Policy». Oxford: Oxford University Press.

Government of Bolivia, 2006, Strategy ofFiscal Decentralization. Framework for Ac-tion. Office of the President and Ministry ofHacienda. La Paz, Bolivia.



349

Harris, N., 2003, The Return of Cosmopoli-tan Capital. Globalization, the State, andWar. Londres: I.B. Tauris.

Haggard, S. y Webb, S., 1994, Voting forReform. Democracy, Political Liberaliza-tion, and Economic Adjustment. Washing-ton, DC: World Bank.

Hickey, S. y Mohan, G., 2005, RelocatingParticipation within Radical Politics of De-velopment, Development and Change, 36(2), pp. 237–262.

InterAmerican Development Bank, 2002,Making Decentralization work in LatinAmerica and the Caribbean. A backgroundpaper for the subnational developmentstrategy. Sustainable Development De-partment, Inter-American DevelopmentBank. Washington, DC: IDB.

— 1996, Frame of Reference for IDB Actionin Programs for Modernization of the Stateand Strengthening of Civil Society. GN-1883-5. Strategic Planning and Operatio-nal policy department. Washington, DC:IDB

Johnson, C., Priya, D. y Start, D., 2005,Grounding the State: Devolution and De-velopment in India's Panchayats, «Jour-nal of Development Studies», 41 (6), pp.937–970.

Kaufmann, D., Kraay, A. y Mastruzzi, M.,2007, Governance Matters VI: GovernanceIndicators for 1996-2006, julio de 2007,World Bank Policy Research Working,Paper núm. 4280. Disponible en SSRN:http://ssrn.com/abstract=999979

Kjellstrom, T., Ercado, S., Sami, M., Haver-mann, K. y Iwao, S., 2007, AchievingHealth Equity in Urban Settings, «Journalof Urban Health», 84 (3), pp. 1-6.

Laquian, A., 2005, Beyond Metropolis. ThePlanning and Governance of Asia’s Mega-Urban Regions. Washington, DC: WoodrowWilson Center. 488 p.

National Research Council, 2003, CitiesTransformed. Demographic Change and ItsImplications in the Developing World. Wa-shington, DC: US National Academies ofScience. 529 p.

Nelson C. A. y Foster, K. A., 1999, Metro-politan Governance Structure and IncomeGrowth, «Journal of Urban Affairs», 21 (3),pp. 309-324.

Nickson, A., 1995, Local Government in La-tin America. Londres: Lynn Reiner Publis-hers. 315 p.

Oates, W., 1972, Fiscal Federalism. NewYork: Harcourt Brace Jovanovich.

Panniza, U. y Yanezs, M., 2006, Why areLatin Americans so unhappy about Re-forms?, IDB Research Department Do-cumento de Trabajo núm. 567.Inter-American Development Bank.Washington, DC.

Peterson, G., 1997, Learning by Doing: De-centralization and Policy in Latin Americaand the Caribbean. Discussion Series, La-tin America Technical Department. Wa-shington, DC: World Bank.

Rodden, J., Eskeland, G. y Litvack, J.,2003, Fiscal Decentralization and the Cha-llenge of Hard Budget Constraints. Cam-bridge, MA: MIT Press. 476 p.

Rojas, E., Cuadrado-Roura, J. y FernándezGüell, J. M. (eds.), 2005, Gobernar las me-trópolis. Washington, DC: Inter-AmericanDevelopment Bank.



Rothblatt, D. N. y Sancton, A. (eds.), 1993,Metropolitan Governance-American/Ca-nadian Intergovernmental Perspectives.Volume One, North American FederalismProject. Institute of Governmental Stu-dies, University of California, Berkeley.

Salmon, P., 2002, Decentralization andSupranationality: the Case of the EuropeanUnion, in Ehtisham, H. y Tanzi, V., «Mana-ging Fiscal Decentralization». Londres:Routledge.

Smoke, P., 2007, Fiscal Decentralization andIntergovernmental Relations in DevelopingCountries: Navigating a Viable Path to Re-form. In Decentralized Governance: Emer-ging Concepts and Practice. En Cheema, G.S. y Rondinelli, D. (eds.), Washington, DC:The Brookings Institution.

— 2003, Decentralization and Local Go-vernance in Africa, Special Issue. «Pu-blic Administration and Development23», (4), pp. 7-16.

Spink, P. K., 2005, Growing Use of Conve-nios in Metropolitan Governance of Brazil.Paper presented at University of Texas,Austin Conference on Metropolitan Gover-nance. March.

Stren, R. y Cameron, R., 2005, Metropo-litan Governance Reform: An Intro-duction in «Public Administration andDevelopment 25» (4), pp. 275-284.Special Issue: Metropolitan GovernanceReform.

Swyngedouw, E. A., 1992, The MammonQuest. ‘Globalization’, interspatial Compe-tition, and the Monetary Order: The Cons-truction of New Scales pp 39-67 inDunford, M. y Kafkalas, G. (eds.) «Citiesand Regions in the New Europe», Londres:Belhaven Press.

Tendler, J., 1997, Good Governance in theTropics. Baltimore: Johns Hopkins Univer-sity Press.

Wescott, C., 2005, Fiscal Devolution inEast Asia. Asian Development Bank - Re-gional and Sustainable Development De-partment. Manille: ADB.

Wescott, C. y Porter, D., 2002, Fiscal De-centralization and Citizen Participation inEast Asia, Paper prepared for the Asian De-velopment Bank INDES workshop on FiscalDecentralization and Citizen Participationin East Asia.

World Bank, 2003, Making Services Workfor Poor People. World Development Re-port 2004. Londres: World Bank and Ox-ford University press.

World Bank, 1997, World Development Re-port 1997: The State in a Changing World.Oxford: Oxford University Press. 354 pági-nas.



newgoldcover_esp blue.FH11 1/10/08 23:48 P�gina 1

Composici�n

C M Y CM MY CY CMY K

reporte gold 2008. gobiernos locales

Documents