recursos de inconformidad: recurrentes: tercero … · de rosarito (ri-077/2016), interpusieron...

TRIBUNAL DE JUSTICIA ELECTORAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA

RECURSOS DE INCONFORMIDAD: EXPEDIENTES RI-076/2016, RI-077/2016 y RI-082/2016, ACUMULADOS RECURRENTES: JUAN CARLOS MOLINA TORRES, RUBÉN FERNÁNDEZ GONSÁLEZ, RICARDO FERNÁNDEZ CAZARES Y CAROLINA AUBANEL RIEDEL AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL ELECTORAL DEL INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL DE BAJA CALIFORNIA TERCERO INTERESADO: COALICION FORMADA POR LOS PARTIDOSIDOS POLÍTICOS, REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL, NUEVA ALIANZA, VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO Y DEL TRABAJO MAGISTRADO PONENTE: MARTÍN RÍOS GARAY SECRETARIOS: CECILIA RAZO VELAZQUEZ JORGE ANTONIO MONREAL MEZA

Mexicali, Baja California, trece de mayo de dos mil dieciséis.- - - -

SENTENCIA que revoca el Dictamen número veinte de la Comisión

del Régimen de Partidos Políticos y Financiamiento del Consejo

General Electoral del Instituto Estatal Electoral de Baja California,

relativo a la determinación de los límites a las aportaciones de

carácter privado realizadas a favor de las candidatas y candidatos

independientes durante las campañas electorales en el proceso

electoral ordinario estatal 2015-2016 en Baja California.

GLOSARIO

Consejo General y/o autoridad responsable:

Consejo General Electoral del Instituto Estatal Electoral de Baja California

Constitución Federal:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Constitución local: Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California

RI-076/2016 y acumulados

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Dictamen veinte: Dictamen relativo a la determinación de los límites a las aportaciones de carácter privado realizadas a favor de las candidatas y candidatos independientes durante las campañas electorales en el proceso electoral ordinario estatal 2015-2016 en Baja California

Instituto Electoral: Instituto Estatal Electoral de Baja California

Ley de Candidaturas

Ley que Reglamenta las Candidaturas Independientes en el Estado de Baja California

Ley Electoral: Ley Electoral del Estado de Baja California

Ley General Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales

Sala Superior Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Suprema Corte/ Corte

Suprema Corte de Justicia de la Nación

Tribunal Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California

1. ANTECEDENTES DEL CASO

1.1. Dictamen Once. El diecinueve de enero de dos mil

dieciséis,1 el Consejo General aprobó el Dictamen Once,

relativo a la determinación de los montos totales y

distribución del financiamiento público para el

sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes,

gastos de campaña y actividades específicas de los

partidos políticos en Baja California, durante el ejercicio

2016.

1.2. Dictamen Trece. El diecisiete de febrero, el Consejo

General aprobó el Dictamen Trece, relativo a la

determinación de los topes máximos de gastos de

1 En adelante, las fechas que se citan en esta sentencia corresponden al año dos

mil dieciséis, salvo mención expresa en contrario


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campaña dentro del proceso electoral local ordinario 2015-

2016.

1.3. Dictamen Veinte. El veintiuno de abril, el Consejo General

aprobó el citado Dictamen Veinte.

1.4. Recursos de Inconformidad. El veintiséis de abril, Rubén

Fernández Gonsález, Ricardo Fernández Cazares en su

carácter de candidatos independientes a diputados

(propietario y suplente, respectivamente) por el principio

de mayoría relativa por el VI Distrito Electoral local (RI-

076/2016) y Juan Carlos Molina Torres con el carácter de

candidato independiente a Presidente Municipal de Playas

de Rosarito (RI-077/2016), interpusieron recursos de

inconformidad contra el Dictamen Veinte. En los mismos

términos, el tres de mayo, Carolina Aubanel Riedel

promovió recurso de inconformidad en contra del mismo

acto (RI-082/2016).

1.5. Sustanciación ante el Tribunal.

a) Recepción de Recursos. El treinta de abril y siete de

mayo el Instituto Electoral, remitió a este Tribunal los

medios de impugnación en cuestión, así como los

informes circunstanciados y demás documentación que

estimó pertinente.

b) Acumulación. Al existir conexidad entre los recursos de

mérito, para facilitar su pronta y expedita resolución y

evitar la posibilidad de emitir fallos contradictorios, así

como en cumplimiento a los principios de economía y

concentración procesal que rigen la función jurisdiccional

se decretó la acumulación de los expedientes RI-077/2016

y RI-082/2016 al RI-076/2016 por ser éste el de mayor

antigüedad.

2. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL

El Tribunal tiene jurisdicción y el Pleno es competente para conocer

y resolver los presentes RECURSOS de INCONFORMIDAD, toda

vez que se trata de un acto dictado por un órgano electoral que es

impugnable a través de ese medio. Lo anterior, con fundamento en


4

los artículos 68 de la Constitución local; 2, fracción I, inciso b) de la

Ley del Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California y

283, fracción I de la Ley Electoral.

3. PROCEDENCIA

Aduce la responsable que el medio de impugnación promovido por

Carolina Aubanel Riedel fue presentado extemporáneamente, ya

que en la especie el plazo para ello comenzó a correr el veintitrés de

abril y concluyó el veintiocho del mismo mes (sic), porque en la

fecha de aprobación del Dictamen veinte, la recurrente no era parte

interesada, y por tanto, no podía operar la notificación propiamente

del acto, de ahí que debió estarse a su publicación en la página de

internet del Consejo General; en consecuencia, estima que se

actualizan las causales de improcedencia previstas en el artículo

299, fracciones III y V, en relación con los numerales 294 y 295,

todos de la Ley Electoral local.

Es infundada la causal de improcedencia que se analiza, ya que si

bien es cierto que con motivo de la sentencia dictada por este

Tribunal, el veintidós de abril, en el expediente RA-053/2016, es un

hecho notorio2 que Carolina Aubanel Riedel a la fecha de emisión

del Dictamen veinte no tenía la calidad de candidata independiente,

y por tanto la autoridad responsable no tenía la obligación de realizar

una notificación personal, también lo es que por la naturaleza del

acto reclamado, su notificación debió atender a lo señalado en la Ley

Electoral. En efecto, el artículo 310 del referido ordenamiento señala:

No requerirán de notificación personal y surtirán sus efectos al día siguiente de su publicación o fijación, los actos o resoluciones que se hagan públicos a través del Periódico Oficial del Gobierno del Estado, diarios o periódicos de circulación estatal o regional, o mediante la fijación de cédulas en los estrados de los órganos electorales y del Tribunal Electoral, en los términos de esta Ley, excepto los casos que esta misma señale como notificaciones personales.

2HECHOS NOTORIOS. LOS MAGISTRADOS INTEGRANTES DE LOS

TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO PUEDEN INVOCAR CON ESE CARÁCTER NO SÓLO LOS ASUNTOS RESUELTOS POR ELLOS O LOS QUE EN EL PASADO HAYAN SIDO DE SU CONOCIMIENTO, SINO TAMBIÉN LOS ASUNTOS QUE SEAN VISTOS EN LA MISMA FECHA DE SESIÓN. Jurisprudencia XIX. 1º P.T. J/5

2, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en

materias Penal y de Trabajo del Décimo Noveno Circuito


5


Del numeral transcrito se desprende que para que surtan sus efectos

los actos o resoluciones que se hagan públicos, y que no requieren

de notificación de carácter personal, ésta deben efectuarse en el

Periódico Oficial del Estado, o en diarios o, periódicos de circulación

estatal o regional, o bien mediante la fijación de cedulas en los

estrados de los órganos electorales o del Tribunal Electoral.

En la especie, resulta evidente que la responsable no utilizó o agoto

alguna de las tres formas de realizar el tipo de notificación que se

analiza, pues como lo manifiesta en su Informe Circunstanciado, el

acto impugnado lo hizo del conocimiento de quien pudiera resultar

interesado, ordenando su publicación en la página de internet del

Consejo General, mecanismo no reconocido por la ley para estar en

condiciones de considerar que surtió efectos de notificación.

Ahora bien, suponiendo sin conceder que la responsable consideró

que en la especie, el mecanismo utilizado pudiera resultar

equiparable a la notificación realizada por estrados, ello tampoco

resulta acertado en términos de los señalado por el artículo 302 de la

Ley Electoral, en donde se prevé que los estrados son los lugares

destinados en las oficinas de los órganos electorales y del Tribunal

Electoral para que sean colocados para su notificación, cédulas,

copia del escrito de interposición del recurso y de los autos y

resoluciones que le recaigan para su notificación y publicidad.

Así las cosas, es indudable que al no haberse realizado la

notificación del acto reclamado a través de los mecanismos previstos

en la ley, el mismo no surtió sus efectos, de ahí que el plazo

perentorio de los cinco días a que se refiere el numeral 295 de la Ley

Electoral local no comenzó a correr en la fecha señalada por la

responsable y por tanto no se puede considerar que el medio de

impugnación promovido por la actora haya sido presentado en forma

extemporánea.

En este orden de ideas, se considera que los recursos promovidos

por los actores reúnen los requisitos de procedencia previstos en los

artículos 288 y 295 de la Ley Electoral local, como se acordó en el

respectivo auto de admisión, por lo que procede entrar a su estudio

de fondo.


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4. ESTUDIO DE FONDO

4.1. Planteamiento del caso

En el Dictamen veinte, la autoridad responsable aprobó la

determinación de los límites a las aportaciones de carácter privado

realizadas a favor de las candidatas y candidatos independientes

durante las campañas electorales en el proceso electoral ordinario

estatal 2015-2016 en Baja California.

De las demandas presentadas por los candidatos independientes, se

desprenden como agravios los siguientes:

a) La indebida interpretación del artículo 41, base II de la

Constitución Federal, al extender el principio de prevalencia

del financiamiento público sobre el privado a los candidatos

independientes, generando con ello una inequidad

inaceptable, que hace inaccesible el derecho a ser votado.

b) Se afecta el principio de equidad en el proceso electoral al

fijar los límites del financiamiento privado en términos del

artículo 39 de la Ley de Candidaturas lo que impone un

monto significativamente menor como tope de gastos de

campaña que el autorizado a los candidatos de partidos

políticos, lo que restringe el derecho político a ser votado.

c) Se violenta la garantía de igualdad haciendo nugatorio el

derecho a ser votado, al dotarse de más recursos económicos

a los candidatos de los partidos políticos que a los

independientes.

La lectura de los escritos recursales y la identificación de los

agravios con la connotación precisada, se hace a la luz de la

Jurisprudencia 04/99 emitida por la Sala Superior de rubro: MEDIOS

DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL. EL RESOLUTOR

DEBE INTERPRETAR EL OCURSO QUE LOS CONTENGA PARA

DETERMINAR LA VERDADERA INTENCIÓN DEL ACTOR3, que

impone a los órganos resolutores de los medios de impugnación en

materia electoral, el deber de interpretar los escritos de demanda,

con el objeto de determinar con precisión la verdadera intención de

quienes promueven. 3 Revista Justicia Electoral 2000, suplemento 3, página 17.


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En este orden de ideas, de la lectura de los agravios se advierte que

en su conjunto, esencialmente se refieren a la indebida aplicación a

los candidatos independientes del principio de prevalencia del

financiamiento público sobre el privado, situación que los coloca en

desventaja respecto de los candidatos de los partidos políticos.

Conforme a lo anterior, el examen de las inconformidades se hará de

forma conjunta, lo que no irroga perjuicio a los recurrentes, ya que lo

importante es que se atiendan en su totalidad. Así lo ha sostenido la

Sala Superior en la Jurisprudencia 4/20004, cuyo rubro dice:

AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO

CAUSA LESIÓN.

4.2 El derecho a ser votado La Constitución Federal prevé como derecho humano el de acceder

a cargos de elección popular, conocido también como derecho a ser

votado o al voto pasivo.5

Antes de que se incorporaran al texto constitucional la figura de las

candidaturas independientes, la Sala Superior del Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación desarrolló jurisprudencias

relevantes en relación con el tema que nos ocupa, es decir, al

derecho a ser votado.

Así encontramos que en las jurisprudencias 27/2002, cuyo rubro es

DERECHO DE VOTAR Y SER VOTADO. SU TELEOLOGÍA Y

ELEMENTOS QUE LO INTEGRAN6, y 20/2010, cuyo rubro es

DERECHO POLÍTICO ELECTORAL A SER VOTADO. INCLUYE

4 Compilación 1997-2012 jurisprudencia y tesis en materia electoral Volumen 1,

Jurisprudencia, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, fojas 119 y 120. 5 Artículo 35. Son derechos del ciudadano:

II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación; …. 6 Jurisprudencia 27/2002, Tercera Época. Justicia Electoral. Revista del Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 6, Año 2003, páginas 26 y 27.


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EL DERECHO A OCUPAR Y DESEMPEÑAR EL CARGO7, dicha

autoridad jurisdiccional estableció que el derecho a ser votado se

integra por cuatro elementos: a) Posibilidad de contender en una

campaña electoral; b) El derecho a ser proclamado en caso de

alcanzar la mayoría de los votos efectivamente emitidos; c) El

derecho a ocupar el cargo; y d) Derecho a ejercer la función pública

correspondiente.

En relación con el primer elemento, la Sala superior ha sostenido el

criterio de que resulta de gran importancia la posibilidad real de éxito

de una campaña, de modo que los actos partidistas o estatales que

disminuyan las posibilidades de éxito deberán entenderse como una

trasgresión al citado derecho, ello con independencia de la

legitimidad de dichas afectaciones.

4.3 Reconocimiento constitucional de las candidaturas

independientes

En el 2012 se reformaron y adicionaron algunos dispositivos

constitucionales y para el caso en estudio conviene resaltar la

modificación al numeral 35, fracción II, mediante la cual se adoptó un

nuevo sistema para el acceso a los cargos de elección popular a

través de las candidaturas independientes, por lo que el registro de

candidatos dejó de ser una cuestión exclusiva de los partidos

políticos.

Al año siguiente, se modificó de nueva cuenta la Constitución

Federal, estableciendo en su numeral 116 que las constituciones y

leyes de los estados, así como la Asamblea Legislativa del Distrito

Federal tendrán como obligación, fijar bases y requisitos para las y

los ciudadanos que soliciten su registro como candidatos

independientes a cargos de elección popular, lo anterior a fin de

armonizar sus respectivos marcos normativos y con ello hacer

efectivo el derecho humano de ser votado de forma independiente

de los partidos políticos y ya en el 2014 se establecieron las reglas

para la participación de las y los candidatos independientes tanto a

nivel federal como en las entidades federativas.

7 Jurisprudencia 20/2010, Cuarta Época. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral,

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 3, Número 7, 2010, páginas 17 a 19.


9


En relación al reconocimiento constitucional de las candidaturas

independientes, la Sala Superior, dentro del juicio con número de

expediente SUP-REC-0193-2015 en lo conducente sostuvo lo

siguiente:

“…en cuanto al reconocimiento constitucional de las candidaturas independientes, esta Sala recuerda que tres meses antes de la reforma constitucional que las reconoció como parte del derecho de las personas a ser votadas, había emitido la jurisprudencia 11/2012 en el sentido de sostener que el derecho en comento era de libre configuración legal, pues la Constitución no se pronunciaba sobre las calidades con base en las cuales las personas podían contender a una elección, siempre y cuando pudieran obtener una nominación a través de mecanismos democráticos10.

10 Jurisprudencia 11/2012, cuyo rubro es "CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. SU EXCLUSIÓN EN

EL SISTEMA ELECTORAL FEDERAL NO VULNERA DERECHOS FUNDAMENTALES". Quinta

Época. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de

la Federación, Año 5, Número 10, 2012, páginas 13-15. La jurisprudencia se aprobó durante la sesión

de 2 de mayo de 2012 y fue corregida el 4 de junio del mismo año.

Más allá de lo anecdótico, y aunque pudiera resultar aparentemente paradójico, esta Sala Superior considera que dicho criterio evidencia una postura que sigue vigente hoy en día: el reconocimiento y alcance de los derechos humanos, incluidos los político-electorales, compete primigeniamente a la Constitución y a los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano, ambas fuentes del bloque de constitucionalidad. Las leyes podrían crear derechos siempre y cuando ello no se traduzca en una afectación a otros derechos previamente reconocidos.

En estos términos, la Sala Superior reconoce que el Poder Revisor de la Constitución actuó en cumplimiento al principio de progresividad reconocido en el tercer párrafo del artículo 1º constitucional, al ampliar los alcances del derecho de las personas a ser votadas, señalando que deberá garantizarse tanto respecto de quienes hayan sido postuladas por un partido político, como respecto de quienes hayan solicitado directamente su registro como candidatas.

Como se reconoció recientemente al resolver el juicio ciudadano 1004/2015, durante la sesión del pasado 27 de mayo de 2015, el principio de progresividad tiene una doble dimensión:

1) Por una parte, reconoce que el contenido de los derechos humanos se encuentra limitado por una prohibición de regresividad que opera como límite al poder y a las mayorías.

Aunque en el precedente en cita no se desarrolló, esta conclusión es un corolario de tres preceptos constitucionales que deben interpretarse armónicamente: (i) el tercer párrafo del artículo 1º constitucional11, el cual señala como principio rector de los derechos humanos el de progresividad, lo que limita la actividad del Poder Revisor de la Constitución; (ii) el artículo 1512, conforme al cual no


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serán válidos los tratados internacionales que menoscaben el bloque de constitucionalidad, lo que limita la actividad del Estado mexicano en la celebración de tratados internacionales; y (iii) el artículo 35, fracción VIII, fundamento 3º13, conforme al cual no podrán ser objeto de consultas populares las limitaciones o restricciones a derechos humanos, lo que limita la posibilidad de que la ciudadanía actuando mediante mecanismos de democracia directa pueda llegar a menoscabar el contenido del bloque de constitucionalidad.”

2) Por otra parte, obliga al Estado que limite las modificaciones al contenido de los derechos humanos únicamente a aquéllas que se traduzcan en su ampliación, ya sea mediante un aumento en los alcances del derecho o en la eliminación de sus limitaciones, ya mediante un aumento en el reconocimiento de las personas titulares del mismo.

Todo lo anterior permite a esta Sala Superior concluir que la intención del Poder Revisor de la Constitución fue la de ampliar el contenido del derecho fundamental de las personas a ser votadas, ampliando el núcleo constitucional del mismo al reconocer la posibilidad de contender en elecciones populares tanto por conducto de un partido político, como de forma directa a través de las candidaturas independientes.

Esta ampliación del contenido constitucional del derecho a ser votado se traduce, inevitablemente, en una restricción de la libertad de configuración legal otorgada a los órganos legislativos secundarios –general, federal y locales. Así, la actuación legislativa podrá adquirir distintas características, pero deberá partir de la necesidad de convertir a las candidaturas independientes en una realidad.

4.4 Consecuencias del reconocimiento constitucional de las

candidaturas independientes

La Corte cuenta con una amplia jurisprudencia en torno al análisis

constitucional de los requisitos legales que se exigen a las personas

que aspiran a obtener el registro de su candidatura independiente. En las acciones de inconstitucionalidad resueltas por dicho órgano

jurisdiccional se estableció que no existía un trato discriminatorio

hacia las y los candidatos independientes por tener que cumplir con

algunos requisitos que se estimaron más estrictos que los exigidos a

los partidos políticos para el registro de las candidaturas.

Sin embargo, en el caso que nos ocupa, tal y como lo sostuvo la

Sala Superior en el expediente aludido, resulta ineludible hacer una

distinción: la diferente situación de candidatas y candidatos

independientes, respecto de la de los partidos políticos ha quedado

perfectamente expuesta por la Suprema Corte; sin embargo, entre


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las y los candidatos independientes y las y los candidatos que militan

en un partido político no existen diferencias materiales, de modo que

el régimen jurídico que les sea aplicable durante las campañas

electorales en las cuales contiendan debe ser análogo o, cuando

mucho, razonablemente distinto.

Así es, sostiene la Sala Superior que si las personas que aspiran a

un cargo de elección popular carecen de posibilidades reales de

competir y, eventualmente, ganar, se estarían produciendo tres

violaciones de gran trascendencia para el orden constitucional: Por

una parte se está vulnerando su derecho a ser votadas; por otra

parte se está afectando el derecho de la ciudadanía a elegir una

opción política distinta a la ofrecida por el esquema tradicional de los

partidos políticos, trasgrediendo esa dimensión colectiva del derecho

de acceder a cargos de elección popular; y finalmente, se estaría

vaciando de contenido un derecho constitucional al limitarlo de tal

forma que termina por hacerse nugatorio.

En ese sentido, la Sala Superior considera de la mayor importancia

enfatizar que una cosa es regular exhaustivamente el acceso de la

ciudadanía a candidaturas independientes, por lo que ello significa

respecto a la obtención de recursos públicos sin el escrutinio que ya

se ha hecho con los partidos políticos, y otra muy distinta es regular

excesivamente, al grado de limitar y condenar a su virtual

inviabilidad, a las candidaturas que ya obtuvieron el registro y

pasaron por ese escrutinio previo. En pocas palabras, una

candidatura que ya superó la etapa de registro debe regirse por

un marco normativo que le permita competir en igualdad de

armas con las y los candidatos de los partidos políticos, pues

esto es un corolario del principio de equidad que rige las

contiendas electorales.

Conforme a lo anterior es dable concluir que a partir de su registro,

las y los candidatos independientes deben tener las mismas

posibilidades de contender y tener éxito en las campañas electorales

que participen. Así, es posible hablar de una igualdad sustantiva

entre ambos tipos de candidaturas, pues son perfectamente

compatibles los supuestos de derecho en los cuales se encuentran.

Esto implica que las y los candidatos independientes deban recibir,


12

cuando menos, el mismo trato que quienes contienden

representando a partidos políticos de reciente creación.

4.5 Alcances del principio de prevalencia del financiamiento público

sobre el privado

Como se aprecia de los medios de impugnación, los recurrentes

consideran que al fijarse los límites del financiamiento privado para

los candidatos independientes, se les impone un monto

significativamente menor como tope de gastos de campaña que el

autorizado a los candidatos de partidos políticos, lo cual provoca una

marcada inequidad en la contienda electoral.

A juicio de este Tribunal, son fundados los motivos de disenso

expuestos por los recurrentes en atención a lo siguiente:

Del análisis exhaustivo de las argumentaciones vertidas por los

actores del presente juicio se desprende que lo pretenden combatir

es la aplicabilidad a las candidaturas independientes del principio

constitucional conforme al cual debe prevalecer para los partidos

políticos el financiamiento público sobre el privado.

Al respecto, el artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal

dispone, entre otras cosas, que la ley garantizará que los partidos

políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos

para llevar a cabo sus actividades, y al efecto señalará las reglas a

que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus

campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos

prevalezcan sobre los de origen privado.

Así, en términos de los incisos a), b) y c) de la citada fracción II del

precepto constitucional invocado, el financiamiento público para los

partidos políticos se destinará al sostenimiento de sus actividades

ordinarias permanentes, las tendientes a la obtención del voto

durante los procesos electorales y las de carácter específico,

conforme a los parámetros y montos que el propio dispositivo

señala.


13


Conforme a lo anterior, tal y como lo sostuvo la Sala Superior en el

expediente SUP-REC-0193-2015, es dable concluir que no existe

una regulación constitucional expresa sobre el tema del

financiamiento privado.

En efecto, de la simple lectura del artículo 41 constitucional, base II,

en su parte conducente, se aprecia que dicho precepto está dirigido

a la regulación del financiamiento público de los partidos políticos, de

ahí que el principio de prevalencia del financiamiento público sobre

el privado, está diseñado únicamente para los partidos políticos.

Lo anterior se sustenta y es acorde con la Tesis XXI/2015 de rubro

CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. NO LES ES APLICABLE EL

PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE PREVALENCIA DEL

FINANCIAMIENTO PÚBLICO SOBRE EL PRIVADO, QUE

CORRESPONDE A LOS PARTIDOS POLÍTICOS.

Ahora bien, la Constitución Federal, en su numeral 116, fracción IV,

incisos k) y p), dispone que de conformidad a las bases establecidas

en la misma y en las leyes generales en la materia; las

constituciones y las leyes de los Estados, deberán regular lo relativo

a los requisitos, derechos y prerrogativas de los candidatos

independientes garantizándoles su derecho al financiamiento

público.

En relación con lo anterior, los artículos 398 y 399 la Ley General de

Instituciones y Procedimientos Electorales establecen la bases

relativas al régimen de financiamiento para candidatos

independientes, señalando que tendrá las modalidades de público y

privado, y que este último se constituye por las aportaciones que

realicen el candidato independiente y sus simpatizantes, el cual no

podrá rebasar el diez por ciento del tope de gasto para la elección de

que se trate.

En el ámbito local, el artículo 35 Ley de Candidaturas establece

como obligación de los candidatos independientes aplicar el

financiamiento exclusivamente para los gastos de campaña. Por otra

parte, el numeral 38 del referido ordenamiento dispone que el


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régimen de financiamiento de los Candidatos Independientes tendrá

las modalidades privado y público.

El artículo 39 de la misma ley señala que el financiamiento privado

se constituye por las aportaciones que realicen el Candidato

Independiente y sus simpatizantes, el cual no podrá rebasar en

ningún caso, el 10% del tope de gasto para la elección de que se

trate.

El artículo 45 del mismo cuerpo legal dispone que los Candidatos

Independientes tendrán derecho a recibir financiamiento público

exclusivamente para sus gastos de campaña y que para los efectos

de la distribución del financiamiento público y prerrogativas a que

tienen derecho los Candidatos Independientes, en su conjunto,

serán considerados como un partido político de nuevo registro.

En el mismo tenor, tal ordenamiento en su numeral 46 establece que

tratándose de un año de la elección en el que se renueven

exclusivamente a los integrantes del Congreso del Estado y

munícipes de los ayuntamientos el financiamiento público se

distribuirá en un 50% de manera igualitaria entre todas las fórmulas

de Candidatos Independientes al cargo de Diputados y el otro 50%,

en los mismos términos, entre todas las planillas al cargo de

Munícipes.

Conforme lo expuesto y de conformidad con las disposiciones

legales señaladas encontramos que tratándose de candidatos

independientes, el financiamiento para los procesos electorales en

Baja California se rige por las siguientes bases normativas:

a) Se debe aplicar exclusivamente para los gastos de campaña.

b) Se constituye con recursos públicos y privados.

c) El financiamiento privado no podrá rebasar el 10% del tope de

gasto para la elección de que se trate.


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d) Para efectos de su distribución, el financiamiento público los

Candidatos Independientes, en su conjunto, serán considerados

como un partido político de nuevo registro.

En el caso concreto, el veintiuno de abril la autoridad responsable

aprobó el Dictamen veinte en el que se determinaron los límites de

las aportaciones de los candidatos independientes y sus

simpatizantes, es decir, el monto de financiamiento de carácter

privado del que podrán disponer, ello conforme a lo previsto por la

Ley de candidaturas.

Al respecto, los actores, aunque no con meridiana claridad, se

duelen que la responsable omitió atender lo que establece el artículo

primero de la Constitución Federal ya que en la aprobación del acto

reclamado, la autoridad estaba obligada a realizar una interpretación

más extensiva del artículo 39 de la Ley de candidaturas y demás

disposiciones aplicables a dicho régimen, para privilegiar el ejercicio

del derecho a ser votado previsto en el artículo 35, fracción II de la

Constitución Federal.

Ahora bien, una vez señalado lo anterior, este Tribunal considera

que le asiste la razón a los actores en el sentido de que la

responsable soslayó realizar una interpretación más extensiva de

todas las disposiciones que rigen en torno a la figura de los

candidatos independientes, más aun las relativas al financiamiento

privado, para proteger el ejercicio pleno del derecho a ser votado de

los inconformes previsto en el artículo 35, fracción II de la

Constitución Federal, al hacerles extensivo la aplicación del principio

de prevalencia del financiamiento público sobre el privado, al fijar los

límites a su financiamiento privado conforme a los montos a que se

contrae el Dictamen veinte.

En primer lugar, debemos señalar que de conformidad con el texto

vigente del artículo 1° constitucional, el orden jurídico mexicano

cuenta con lo que se ha denominado un nuevo bloque de

constitucionalidad. Este nuevo paradigma implica que, en materia de

derechos fundamentales, nuestro orden jurídico tiene dos fuentes

primigenias: a) los derechos fundamentales reconocidos en la


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Constitución; y b) todos aquellos derechos humanos establecidos en

tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.

Las normas provenientes de ambas fuentes gozan de rango

constitucional y, por tanto, son normas supremas del ordenamiento

jurídico mexicano. Esto implica que los valores, principios y derechos

que ellas materializan deben permear en todo el orden jurídico,

obligando a todas las autoridades a su aplicación y, en aquellos

casos en que sea procedente, a su interpretación. En esta lógica, el

catálogo de derechos fundamentales no se encuentra limitado a lo

prescrito en el texto constitucional, sino que también incluye a todos

aquellos derechos que figuran en los tratados internacionales

ratificados por el Estado Mexicano.

Cabe destacar que el ordenamiento jurídico mexicano se ha

caracterizado por seguir un modelo constitucionalista, en el cual la

Constitución Federal actúa como norma fundamental del mismo,

determinando la validez y vigencia del resto de las normas jurídicas

que conforman dicho ordenamiento y poniendo un especial énfasis

en la protección de los derechos fundamentales.

En esa tesitura, los derechos fundamentales reconocidos

constitucionalmente, ya sea por estar directamente en el texto de la

Constitución o por encontrarse consagrados en los tratados

internacionales ratificados por México, también son normas

fundamentales con un grado máximo de fuerza vinculante dentro de

nuestro ordenamiento jurídico.

Los derechos fundamentales se distinguen de las normas que

contienen reglas por ser normas que no tienen acotadas o

identificadas sus condiciones de aplicación, lo que las dota de una

estructura de principios: contienen un mandato de optimización con

la instrucción de que algo sea realizado en la mayor medida posible.

Pero la determinación de cuál sea la mayor medida posible

dependerá de las otras normas jurídicas que también resulten

aplicables en el caso concreto, pues los principios están

indefectiblemente llamados a ser limitados por los otros principios

con los que entren en interacción, así como las reglas que los

desarrollen.


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Así se estima que la interpretación que se debe de realizar a las

disposiciones que rigen en materia de candidaturas independientes y

más específicamente las relativas al financiamiento privado, debe de

ser a la luz de una interpretación conforme y atendiendo al criterio

que sea más favorable a la protección del derecho de ser votado

reconocido en el 35 de la Constitución Federal, acorde al mandato

que el artículo 1º del propio Texto Fundamental impone a todas las

autoridades en el ámbito de sus respectivas competencias.

La Constitución es el "contexto" de todo orden jurídico, por eso la

interpretación conforme a la Constitución tiene por destinatarios a los

intérpretes jurídicos sin exclusión y cualquiera que sea el nivel o

carácter con el que actúa.

El contenido de los numerales de la Ley de candidaturas cuyo

contenido versa sobre el financiamiento y que para el presente

asunto su interpretación se exige, establecen lo siguiente:

Artículo 38.- El régimen de financiamiento de los

Candidatos Independientes tendrá las siguientes

modalidades:

I. Financiamiento privado, y

II Financiamiento público.

Artículo 39.- El financiamiento privado se constituye por

las aportaciones que realicen el Candidato Independiente

y sus simpatizantes, el cual no podrá rebasar en ningún

caso, el 10% del tope de gasto para la elección de que se

trate. Los Candidatos Independientes tienen prohibido

recibir aportaciones y donaciones en efectivo, así como

de metales y piedras preciosas, por cualquier persona

física o moral.

Artículo 45.- Los Candidatos Independientes tendrán

derecho a recibir financiamiento público exclusivamente

para sus gastos de campaña. Para los efectos de la

distribución del financiamiento público y prerrogativas a

que tienen derecho los Candidatos Independientes, en su


18

conjunto, serán considerados como un partido político de

nuevo registro.

El segundo numeral en cita contempla que el financiamiento privado

no podrá exceder el diez por ciento del tope de gasto de campaña

para la elección de que se trate.

Tal disposición admite una interpretación más amplia entorno a las

demás que regulan el tópico en estudio y no solo la literal como la

adoptada por la responsable que podría conducir, como en el caso

en concreto, a pretender que con los montos aprobados como límite

al financiamiento privado, los candidatos independientes estuvieran

en aptitud de participar en forma equitativa en la contienda electoral,

situación que materialmente resultaría imposible, toda vez que los

montos a que tendrán acceso los candidatos de partidos políticos

son sumamente superiores.

Tal interpretación restringiría de manera desproporcionada el

derecho político electoral de ser votado reconocido en el artículo 35

de la Constitución Federal, 23 de la Convención Americana sobre

Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles

y Políticos.

Al respecto, cabe mencionar la siguiente jurisprudencia que refiere

los alcances de los derechos político-electorales, cuyo rubro y texto

es8:

DERECHOS FUNDAMENTALES DE CARÁCTER POLÍTICO-

ELECTORAL. SU INTERPRETACIÓN Y CORRELATIVA

APLICACIÓN NO DEBE SER RESTRICTIVA.- Interpretar en forma

restrictiva los derechos subjetivos públicos fundamentales de

asociación en materia política y de afiliación política electoral

consagrados constitucionalmente, implicaría desconocer los valores

tutelados por las normas constitucionales que los consagran, así

cabe hacer una interpretación con un criterio extensivo, toda vez que

no se trata de una excepción o de un privilegio, sino de derechos

fundamentales consagrados constitucionalmente, los cuales deben

ser ampliados, no restringidos ni mucho menos suprimidos.

8 La Tesis S3EL1 29/2002, 3ª Época, de la Revista del Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación, suplemento 5, año 2003, páginas 27 y 28.


19


En ese orden, los cánones de interpretación, tanto de las

disposiciones constitucionales como de los instrumentos

internacionales en materia de derechos humanos, así como el

principio de progresividad, exige del operador jurídico maximizar el

pleno ejercicio del derecho fundamental de ser votado.

En relación al caso que nos ocupa, el artículo 116 de la Constitución

Federal establece, entre otras cosas, que de conformidad con las

bases establecidas en ese ordenamiento y las leyes generales en la

materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia

electoral, garantizarán que se fijen las bases y requisitos para que

en las elecciones los ciudadanos soliciten su registro como

candidatos para poder ser votados en forma independiente a todos

los cargos de elección popular, en los términos del artículo 35 de

esta Constitución.

De lo anterior se colige, que la regulación respecto a las

candidaturas independientes deberá darse dentro de los parámetros

que enmarca el derecho a ser votado contenido en el citado numeral

35.

En este orden de ideas, el multicitado derecho debe garantizarse

tanto respecto de quienes sean postulados por un partido político,

como de quien se haya registrado como candidato independiente y

en ambos casos deben regirse por un marco normativo que les

permita competir en igualdad de oportunidades pues esto es un

corolario del principio de equidad que rige las contiendas electorales,

en las cuales resulta de gran importancia la posibilidad real de éxito

de una campaña, de modo que los actos partidistas o estatales que

disminuyan las posibilidades de éxito deberán entenderse como una

trasgresión al citado derecho, lo que en la especie aconteció

mediante la aprobación del acto reclamado pues con ello, como lo

señalan los recurrentes, se les impusieron montos significativamente

menores como tope de gastos de campaña que el autorizado para

los candidatos de partidos políticos.

Ahora bien, el numeral 45 de la Ley de Candidaturas, en lo que

importa, señala que para los efectos de la distribución del


20

financiamiento público y prerrogativas a que tienen derecho los

Candidatos Independientes, en su conjunto, serán considerados

como un partido político de nuevo registro.

La disposición en comento, no obstante que la misma no refiere al

monto sino a la distribución, en su momento fue interpretada por la

Autoridad responsable, en el sentido de que el financiamiento

público que correspondía a los candidatos independientes sería

equivalente al que se otorgaría a los partidos de reciente creación, lo

cual se corrobora con la aprobación del Dictamen once aprobado por

el Consejo Electoral, en el que se determinó otorgar el mismo monto

de financiamiento a los candidatos independientes que a cada uno

de los partidos MORENA, ENCUENTRO SOCIAL, PENINSULAR Y

MUNICIPALISTA.

La interpretación desplegada por la responsable se considera

razonablemente adecuada, pues responde a la protección del

principio de equidad en la contienda electoral, al darles el mismo

trato a los participantes, por lo que hace al financiamiento público.

Sin embargo, al momento de la aprobación del Dictamen veinte se

alejó del criterio interpretativo adoptado, en el sentido de

salvaguardar el principio de equidad en aras de proteger el derecho

humano a ser votado, por el contrario con la determinación de los

límites a las aportaciones de carácter privado realizadas a favor de

las candidatas y candidatos independientes durante las campañas

contenidos en el acto reclamado, estableció a las candidaturas

independientes una limitación creada por el Poder Revisor de la

Constitución, aplicable solo a los partidos Políticos, conocido como

el principio de prevalencia del financiamiento público sobre el

privado, contenido en el artículo 41 fracción II.

En este orden de ideas, si para la determinación del financiamiento

público de los candidatos independientes, la responsable estimó que

se les debía dar un trato equiparable al de un partido político de

reciente creación, lo cual deriva en una protección al principio de

equidad en la contienda electoral, luego entonces al momento de

determinar los limites o topes del financiamiento privado de los

candidatos independientes, por mayoría de razón debió actuar en el


21


mismo sentido y resolver como lo hizo la Sala Superior en el

expediente supra citado, determinando que los candidatos

independientes podrán acceder a dicho financiamiento, siempre y

cuando, por una parte no rebase el tope establecido como gastos de

campaña para los partidos políticos aun y cuando esté por encima

del financiamiento público, pues como ya quedó asentado dicho

principio de prevalencia no les es jurídicamente aplicable, y por la

otra, que los recursos sean de procedencia lícita.

De ahí que, conforme a las anteriores consideraciones se estiman

fundados los motivos de disenso aducidos por los recurrentes, por

lo que procede revocar el acto impugnado.

Se arriba a la anterior conclusión toda vez que conforme a las cifras

contenidas en los dictámenes trece, veinte y veintidós9, aprobados

por el Consejo General, los montos a que tendrán acceso quienes

participan de manera independiente en el proceso electoral que

transcurre, se estiman inequitativos para poder contender si se tiene

en consideración que se trata de cifras muy inferiores en relación a

las que dispondrán los candidatos postulados por un partido político,

ello según se aprecia en la siguiente tabla:

1 2 3 4

Municipio /

Distrito

Topes Máximos

de Gastos de

Campaña

(Dictamen 13)

Límite de

aportaciones

de candidatos

independientes

(Dictamen 20)

Financiamiento

Público por

Candidato

Independiente

(Dictamen 22)

SUMA

(rubros 2 y 3)

=

ENSENADA $ 4´822,833.79 $ 482,283.38 $ 44,595.07 $ 526,878.45

PLAYAS DE

ROSARITO

$ 2´242,287.75 $ 224,228.78 $ 44,595.07 $ 268,823.85

TECATE $ 2´242,287.75 $ 224,228.78 $ 44,595.07 $ 268,623.85

TIJUANA $11´211,438.74 $ 1´121,143.87 $ 44,595.07 $ 1´165,738.94

III $ 582,909.47 $ 58,290.95 $ 50,965.80 $ 109,256.75

V $ 1´204,195.51 $ 120,419.55 $ 50,965.80 $ 171,385.35

VI $ 2´380,038.53 $ 238,003.85 $ 50,965.80 $ 288,969.65

VIII $ 1´480,386.43 $ 148,038.64 $ 50,965.80 $ 199,004.44

IX $ 666,832.32 $ 66,683.23 $ 50,965.80 $ 117,649.03

XIV $ 2´073,762.43 $ 207,376.24 $ 50,965.80 $ 258,342.04

9 Consultables en los siguientes vínculos:

http://www.ieebc.mx/archivos/sesiones/sesiones2016/ext/dictamenes/DictamenTrecedelaXVIExtra.pdf http://www.ieebc.mx/archivos/sesiones/sesiones2016/ext/dictamenes/DICT20.pdf http://www.ieebc.mx/archivos/sesiones/sesiones2016/ext/dictamenes/DICTAMEN22FPxxxi.pdf

http://www.ieebc.mx/archivos/sesiones/sesiones2016/ext/dictamenes/DictamenTrecedelaXVIExtra.pdf

http://www.ieebc.mx/archivos/sesiones/sesiones2016/ext/dictamenes/DictamenTrecedelaXVIExtra.pdf

http://www.ieebc.mx/archivos/sesiones/sesiones2016/ext/dictamenes/DICT20.pdf

http://www.ieebc.mx/archivos/sesiones/sesiones2016/ext/dictamenes/DICTAMEN22FPxxxi.pdf

http://www.ieebc.mx/archivos/sesiones/sesiones2016/ext/dictamenes/DICTAMEN22FPxxxi.pdf


22

Cantidades derivadas de la siguiente documentación: Dictamen trece: Relativo a la Determinación de los topes máximos de gastos de

campaña dentro del Proceso Electoral Local Ordinario 2015-2016. Dictamen veinte: Relativo a la Determinación de los límites a las aportaciones de

carácter privado realizadas a favor de las Candidatas y Candidatos Independientes durante las campañas electorales en el Proceso Electoral Ordinario Estatal 2015-2016 en Baja California. Dictamen veintidós: Relativo a la Determinación de las distribuciones del

financiamiento público para gastos de campaña de los Candidatos Independientes que obtuvieron su registro para contender a los cargos de Munícipes y Diputados por el principio de mayoría relativa, para el Proceso Electoral Local Ordinario 2015-2016 en Baja California.

Argumentar lo contrario a lo sostenido en la presente resolución,

significaría reducir las posibilidades de éxito de las campañas de los

candidatos independientes, al ignorar que los derechos políticos

deben entenderse como oportunidades reales y efectivas.

Finalmente, se precisa que lo anterior no exime a los candidatos

independientes de cumplir con las obligaciones en materia de

financiamiento privado, contenidas en diversas disposiciones

legales.

Así, en términos de lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley de

Candidaturas, los candidatos independientes se encuentran

obligados a rechazar toda clase de apoyo económico, político o

propagandístico proveniente de extranjeros o de ministros de culto

de cualquier religión, así como de las asociaciones y organizaciones

religiosas e iglesias. Tampoco podrán aceptar aportaciones o

donativos, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y

bajo ninguna circunstancia de los entes a que se refiere el artículo

40 del mencionado ordenamiento.

En efecto conforme al numeral último citado, los candidatos

independientes, no pueden aceptar aportaciones o donativos, en

dinero o en especie por sí o por interpósita persona y bajo ninguna

circunstancia, de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la

Federación y de las entidades federativas, así como los

ayuntamientos y demás entes señalados en tal dispositivo; ni realizar

las acciones señaladas en los artículos 41 y 44 de la Ley de

Candidaturas, solo por mencionar algunas.

En el mismo sentido, no podrán obtener financiamiento por concepto

de préstamos personales en efectivo, cheque, transferencia bancaria


23


o instrumento similar de personas físicas, ni se deberán suscribir

contratos de mutuo para la obtención de financiamiento de personas

físicas y morales en términos del artículo 101 del Reglamento de

Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, debiendo sujetarse

también, en lo conducente, al control de las aportaciones de

aspirantes, precandidatos, candidatos independientes y candidatos a

que refiere su artículo 104, así como a las demás disposiciones de

este ordenamiento.

4.6. Resulta innecesaria la inaplicación solicitada

Respecto a la inaplicación del artículo 39 de la Ley de Candidaturas,

reclamada en el recurso RI-076/2016, por ser inconstitucional, según

el dicho del actor, para este órgano jurisdiccional resulta innecesario

pronunciarse respecto a la constitucionalidad de la norma, y por

ende la inaplicación solicitada, en virtud de que con la Interpretación

conforme en sentido amplio, acorde a los derechos humanos,

favoreciendo en todo a las personas con la protección más amplia,

efectuada en términos de las consideraciones vertidas en el

apartado que antecede, fue posible acogerse a las pretensiones de

los actores, de ahí lo innecesario del análisis respectivo.

4.7. Efectos

Al resultar fundada la pretensión, lo procedente es revocar el acto

impugnado, para efectos de que la responsable, en un término de

cuatro días contados a partir de la notificación de la presente

resolución, emita un nuevo Dictamen en el que se determinen los

límites a las aportaciones de carácter privado realizadas a favor de

las candidatas y candidatos independientes durante las campañas

electorales en el proceso electoral ordinario estatal 2015-2016 en

Baja California.

En consecuencia, dichos limites deberán determinarse en

congruencia con lo establecido en el Dictamen número trece emitido

por la Autoridad Responsable, sin que el financiamiento total pueda

rebasar el tope de gastos de campaña establecidos en el referido

dictamen.


24

RESOLUTIVO

PRIMERO. Se revoca el Dictamen número veinte de la Comisión del

Régimen de Partidos Políticos y Financiamiento del Consejo General

Electoral del Instituto Estatal Electoral de Baja California.

SEGUNDO. Se ordena al Consejo General Electoral del Instituto

Estatal Electoral de Baja California, atender lo señalado en el punto

4.7. de la presente sentencia.

Glósese copia certificada de los puntos resolutivos de la presente

sentencia a los autos de los recursos acumulados.

NOTIFÍQUESE.

Así lo resolvió el Pleno del Tribunal de Justicia Electoral del Estado

de Baja California, por unanimidad de votos de los Magistrados que

lo integran, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y

da fe.

MARTÍN RÍOS GARAY MAGISTRADO PRESIDENTE

ELVA REGINA JIMÉNEZ

CASTILLO MAGISTRADA

LEOBARDO LOAIZA CERVANTES

MAGISTRADO

LEONOR IMELDA MARQUEZ FIOL

SECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS

recursos de inconformidad: recurrentes: tercero … · de rosarito (ri-077/2016), interpusieron...

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