politicas de vivienda social

8/2/2019 Politicas de Vivienda Social.

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PRODUCCIN Y GESTIN HABITACIONAL DE LOS POBLADORES.PARTICIPACIN DESDE ABAJO EN LA CONSTRUCCIN DE VIVIENDA Y

BARRIO EN CHILE

Mara Jos CASTILLO COUVE

SUMARIO: I. Participacin y polticas pblicas. 1. Introduccin. 2. Precisin del alcancedel trmino participacin. 3. Participacin: desde arriba y desde abajo. II. Participacindesde abajo: trayectoria en la poltica habitacional chilena desde sus inicios hasta finalesdel siglo XX. 1. Movimientos de los pobres de la ciudad desde sus inicios hasta 1957. 1.1.Nacimiento de las poblaciones a fines del siglo XIX. 1.2. Impacto de las movilizacionespopulares urbanas de 1900. 1.3. El movimiento de arrendatarios. 1.4. Del arriendo a lapropiedad: la situacin de los mejoreros. 1.5. Las callampas. 2. El movimiento de lospobladores 1957-1973. 2.1. La toma de terrenos. 2.2. La operacin sitio y la toma deterrenos asistida. 3. El plan habitacional de los pobladores 1973-2000. 3.1. Las solucionesde los pobladores durante la dictadura militar 1973-1990. 3.1.1. La urbanizacin informaly la autoconstruccin. 3.1.2. Los allegados y la densificacin espontnea. 3.2. El colapsodel modelo de gestin promovido por el Estado en los aos 90. 3.2.1. Las ampliaciones delos con techo. 3.2.2. El acceso al suelo de los sin casa. III. La autogestin de vivienday barrio en la nueva poltica habitacional de 2001. 1. La nueva poltica habitacional. 2. Elmovimiento de los deudores habitacionales. 3. Participacin desde arriba y desde abajo enel programa Quiero mi Barrio. 4. La autogestin en los proyectos de vivienda. 5. Laautogestin de proyectos de mejoramiento y ampliacin de viviendas. 6. Los gestoresvecinales. IV. Conclusiones. V. Referencias bibliogrficas.

I. Participacin y polticas pblicas

1. Introduccin

Chile tiene ms de 100 aos de poltica habitacional. Desde la primera Ley deHabitaciones Obreras de 1906, que busca garantizar unas condiciones mnimas de higienepara la vivienda popular, hasta la nueva poltica de 2001, perfeccionada en 2006, queproporciona una vivienda sin deuda a los sectores de menores ingresos, los gobiernos hanrealizado diversas acciones para dar solucin a la necesidad de vivienda de los pobres.

Desde los aos 50, el Estado ha promovido algunas formas de participacin en losprogramas habitacionales: autoconstruccin en los aos 50 y 60, asistencia tcnica a lastomas de terreno a principios de los 70, participacin en el proyecto y ampliacin de lasviviendas sin deuda desde el 2001.

Por su parte, paralelamente a la entrega de soluciones oficiales, los pobladores hanrecurrido a una serie de mtodos para conseguir un lugar donde vivir y han encontradodistintas soluciones para suplir las carencias que presentan las viviendas ofrecidas por el

Estado. La toma de terrenos, la ocupacin ilegal de predios insalubres o peligrosos, elallegamiento en casas de familiares u otros, la autoconstruccin, la construccin de dos o


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Cuadernos Electrnicos N 6 Produccin y gestin habitacional de los pobladores Derecho a la Vivienda y a la Ciudad Mara Jos Castillo Couve

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ms viviendas en un mismo lote y las ampliaciones tanto en la vivienda unifamiliar comocolectiva, son distintas maneras de responder a las carencias de las soluciones entregadaspor el Estado y de producir el hbitat popular. Actualmente, los vecinos se coordinan parapostular colectivamente a los programas habitacionales del gobierno y gestionar sus

propios proyectos.

Sin embargo, pocas veces se reconoce que los propios habitantes han participado en laconstruccin de un gran porcentaje de la ciudad y que las urbanizaciones y las viviendasconstruidas por esa va han sido el germen para la consolidacin de los barrios. Estacapacidad de produccin social del hbitat no ha sido reconocida por los responsables dedisear las polticas pblicas, cuyos programas insisten en ofrecer solucioneshabitacionales que no responden a las demandas reales de los pobladores. Como no haycoordinacin entre el esfuerzo del Estado y el de los habitantes se desaprovechan recursosque son muy valiosos a la hora de mejorar la calidad de vida de importantes sectores de la

poblacin.

2. Precisin del alcance del trmino participacin

El trmino participacin produce hoy tanta desconfianza como complacencia. Losprofesionales de terreno, los ciudadanos organizados, notan como los procesos detransformacin social de barrios vulnerables y los programas de construccin de viviendano van acompaados de la participacin deseada. Por una parte, la participacin se debilitadebido al agotamiento de las estructuras de organizacin de los vecinos. Muchas veces los

lderes no se renuevan y las prcticas no logran convocar a demasiados vecinos, entre otrascosas. Por otra parte, las administraciones con voluntad poltica de promover los procesosparticipativos tropiezan con dos obstculos: las prcticas rgidas de los profesionalesencargados, y la disyuntiva entre optar por un proceso democrtico profundo e integrador

que a la luz de las actuaciones de la ltima dcada han tenido menos resultados de loesperado, o incorporar una participacin instrumental para validar proyectos cuyosresultados sean ms rpidos o efectivos. En este artculo nos alejaremos de los prejuicioscontenidos en el trmino participacin y propondremos una interpretacin ms amplia deste, que involucra las acciones realizadas por los propios ciudadanos para construir suhbitat, independientemente de la mayor o menor articulacin que estas acciones tengancon las acciones emprendidas por las administraciones pblicas.

3. Participacin: desde arriba y desde abajo

En Chile no ha habido una participacin ciudadana sistemtica y efectiva. An cuando lamayora de las polticas pblicas la incorpora en la formulacin de sus programas einstrumentos, poco se explicita acerca de sus alcances y de su operatoria real.

El propsito que se ha planteado la reforma del Estado es la construccin de un sector

pblico que responda a los requerimientos formulados por la sociedad civil. Para ello, se


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debe contar con un Estado al servicio de los ciudadanos, con una estructura flexible y conuna gestin eficiente, participativa y transparente.

ElProyecto de Ley sobre Bases de la Participacin Ciudadana, iniciativa del gobierno deRicardo Lagos, reconoce constitucionalmente la participacin ciudadana en la gestinpblica: se garantiza el acceso a la informacin y se obliga a los rganos de laadministracin del Estado a conocer la opinin de la sociedad civil sobre las materias desu competencia1. Pero, como hace notar Delamaza (2005), en la prctica esta iniciativaaborda la informacin y no la participacin. Para implementar verdaderos procesos departicipacin es requisito fundamental que las instituciones pblicas generen los canalesadecuados. As entendida, la participacin en la gestin pblica puede ser un instrumentoque efectivamente integre las demandas ciudadanas en la consecucin de un intersgeneral.

En septiembre de 2006, la presidenta Michelle Bachelet deline la Agenda ProParticipacin Ciudadana de su gobierno con el objetivo de alentar la participacin yprofundizar la democracia2. Enfatiz la necesidad de lograr que el Congreso apruebe elProyecto de Ley sobre Asociatividad y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.Propuso iniciativas concretas para incentivar la participacin de la ciudadana en losasuntos pblicos y alentar el dilogo entre la sociedad civil y el Estado, para lo cualplante cuatro ejes de accin: (1) el eje de la participacin ciudadana en la gestin pblica,mediante consejos de la sociedad civil, definidos como un lugares en la institucionalidaddel Estado para que los representantes ciudadanos participen consultivamente en laspolticas sociales; (2) el fortalecimiento de la sociedad civil; (3) el derecho de los

ciudadanos a contar con informacin de calidad; (4) la no discriminacin y elreconocimiento efectivo de que Chile es un pas intercultural.

En relacin con esta propuesta, se observa que el Estado sigue centrado en un tipo deaccin ciudadana restringida que no favorece una visin propositiva y proactiva de laparticipacin. De hecho, se habla de participar consultivamente en las polticas sociales ydel derecho a la informacin. En otras palabras, el concepto de participacin siguelimitndose a la disposicin que tendran las instituciones pblicas para escuchar alciudadano y no se propone incorporarlo en la toma de decisiones. Es ms, losprofesionales de las instituciones pblicas de vivienda y urbanismo han sealado que laparticipacin debe acotarse a la primera fase del proyecto y no debe involucrar a lacomunidad en los aspectos tcnicos en la etapa de desarrollo del proyecto3. Otras veces sehabla de la necesidad de hacer participar y de hacer comprender a la gente que los

proyectos que se estn proponiendo benefician a la comunidad.4

1Ministerio Secretara General de la Presidencia(2001)2Ministerio Secretara General de Gobierno(2006)3 Es importante cerrar los proyectos de diseo con la comunidad, en lo que se llama participacin temprana,y luego desarrollar los aspectos tcnicos en base a ello en forma independiente, Vernica Serrano, Directorade Arquitectura del Ministerio de Obras Pblicas, en la presentacin del estudio titulado Aprovechar elpotencial gentrificador de la infraestructura urbana de lnea para la renovacin y reactivacin de barrios

vulnerables mediante coordinacin intersectorial, 2 de octubre de 2008.4 Intervencin de Marcelo Longas, Jefe Departamento de Obras Urbanas, Divisin de Desarrollo Urbano,Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en el Seminario Movilidad cotidiana y equidad, Centro de Extensin
http://www.oas.org/juridico/spanish/chi_res28.pdfhttp://www.oas.org/juridico/spanish/chi_res28.pdfhttp://www.oas.org/juridico/spanish/chi_res28.pdfhttp://www.participemos.cl/docs/agenda_participativa.pdfhttp://www.participemos.cl/docs/agenda_participativa.pdfhttp://www.participemos.cl/docs/agenda_participativa.pdfhttp://www.congreso.cl/http://www.congreso.cl/http://www.participemos.cl/images/pdf/proyecto_ley_aprobado_comision.pdfhttp://www.participemos.cl/images/pdf/proyecto_ley_aprobado_comision.pdfhttp://www.minsegpres.gob.cl/portal/menu/inicio.htmlhttp://www.minsegpres.gob.cl/portal/menu/inicio.htmlhttp://www.minsegpres.gob.cl/portal/menu/inicio.htmlhttp://www.segegob.cl/http://www.segegob.cl/http://www.segegob.cl/http://www.mop.cl/http://www.mop.cl/http://www.mop.cl/http://www.minvu.cl/http://www.minvu.cl/http://www.minvu.cl/http://www.mop.cl/http://www.segegob.cl/http://www.minsegpres.gob.cl/portal/menu/inicio.htmlhttp://www.participemos.cl/images/pdf/proyecto_ley_aprobado_comision.pdfhttp://www.congreso.cl/http://www.participemos.cl/docs/agenda_participativa.pdfhttp://www.participemos.cl/docs/agenda_participativa.pdfhttp://www.oas.org/juridico/spanish/chi_res28.pdf


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Un avance concreto de la agenda de participacin, an cuando sta slo se limite al accesoa la informacin, es la Ley 20.285/2008, del 20 de agosto5, conocida como Ley deTransparencia, que regula el acceso a la informacin pblica, y que establece, entre otrosprincipios, la transparencia de la funcin pblica y el derecho de los ciudadanos a acceder

a la informacin proveniente de los rganos de administracin del Estado.

En cuanto a los modos de interlocucin entre el ciudadano y el Estado, cabe afirmar quesin descentralizacin no hay participacin ciudadana. La descentralizacin de lasfunciones, responsabilidades y recursos, as como el acercamiento significativo de stos ala ciudadana, ofrece las ventajas derivadas de una prestacin local de servicios. Con ellose fomenta una mayor responsabilidad civil y un mejor control por parte de los usuarios yde sus comunidades, lo debera traducirse en una gestin social ms eficaz.

En trminos generales, el tipo de interaccin existente entre los ciudadanos y los gobiernoses de tres tipos: top-down (desde arriba hacia abajo), bottom-up (desde abajo hacia arriba),y una forma mixta, que es la combinacin de ambos, de modo que las polticas pblicassiempre se guan por uno de estos tres enfoques. Mientras que top-down apunta a unasituacin en la cul el gobierno es quien tiene la iniciativa (lgica descendente), bottom-up alude a una relacin donde el ciudadano se hace parte del gobierno (lgicaascendente). En general, el modo de relacin bottom-up es visto como una manera deotorgar mayor poder a los ciudadanos. En el enfoque mixto, los de arriba elgobierno consultan frecuentemente a los de abajo los ciudadanos, y muchasveces moldean las decisiones a partir de las contribuciones y las opiniones de stos,mientras los ciudadanos adquieren poder para influir en las decisiones. Nuestro inters

particular es investigar cmo se podran articular las acciones emprendidas por lasadministraciones locales o el gobierno central y aquellas realizadas por los ciudadanos,con el fin de coordinar estrategias globales con estrategias locales que den sustento a losprocesos de construccin y/o regeneracin urbana.

En Chile, la participacin se ha entendido hasta ahora como aquella en la cual el Estadoal servicio de la ciudadana invita a participar a los ciudadanos, pero no se ha reconocidolo suficiente aquella que practica directamente el ciudadano. En consecuencia, losciudadanos y sus organizaciones generalmente han restringido su accin participativa a ladenuncia, la demanda de informacin, la reivindicacin, la protesta. En relacin con el

tema de este artculo, se observan dos lgicas de accin que se encuentran rara vez. Poruna parte, los programas de vivienda y barrio intentan incorporar a los beneficiarios enalgunas etapas del proceso, pero limitan esta participacin a lo que, desde su ptica,consideran que puede aportar el habitante. Por otra parte, estn los pobladores, queconstruyen informalmente su hbitat, o al margen de la institucionalidad o aceptando loque se les ofrece en la medida en que les sea til, y desechando o modificando lo que no seajuste a sus requerimientos. As, existe una desconexin entre la poltica oficial y elpotencial creativo que los habitantes demuestran tener con las respuestas que dan a susnecesidades habitacionales. Hasta ahora, salvo algunas excepciones que revisaremos ms

Pontificia Universidad Catlica de Chile, 4 de septiembre de 2009.5 La fecha de las leyes citadas corresponde a su fecha de publicacin en elDiario Oficial.
http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=276363http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=276363http://www.diariooficial.cl/http://www.diariooficial.cl/http://www.diariooficial.cl/http://www.diariooficial.cl/http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=276363


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adelante, como aquellas que emprenden los gestores vecinales6, no se ha pensado laconstruccin de la ciudad como una colaboracin entre distintos actores con recursos yaportes diversos y complementarios.

II. Participacin desde abajo: trayectoria en la poltica habitacional chilena desde susinicios hasta finales del siglo XX

1. Movimientos de los pobres de la ciudad desde sus inicios hasta 1957

Santiago nace como una ciudad dividida y segregada. El rea central el tringulo que seconoce como Santiago fundacional entre el ro Mapocho y la Alameda, se reserva paralas clases ms altas, mientras los pobres ocupan La Chimba, sector situado al norte del ro

Mapocho, aislado de la ciudad, y la zona sur, donde se concentra el mayor nmero dehabitantes de la ciudad.

Los pobres ocupan espontneamente las tierras de nadie o arriendan terrenos paraconstruir sus viviendas en condiciones muy precarias. Desde la mitad del siglo XIX, elEstado emprende acciones en materia habitacional, las que consisten en obras deremodelacin de estos barrios populares, aunque principalmente se demuelen ranchos yconventillos. El suelo adquiere as mayor valor, con la consecuente expulsin hacia losbordes de los habitantes originales, caracterstica que se mantiene hasta hoy (De Ramn,1985; Espinoza, 1988).

1.1. Nacimiento de las poblaciones a fines del siglo XIX

La ciudad ampla as su periferia con poblaciones, trmino acuado ya hacia finales delsiglo XIX, y definido por el historiador Armando de Ramn como una situacin deperiferia, actual o pasada, [cualificada] por una baja inversin en edificios e infraestructurasi se trata de habitaciones para la clase media, o donde habr una carencia casi total deservicios si se destinan a estratos ms bajos (De Ramn, 1985: 220).

Las poblaciones pueden ser miserables o para sectores medios, pero se caracterizan por serhomogneas en el nivel socioeconmico de sus habitantes y en las caractersticas de suconstruccin. Presentan una gran segregacin social entre s y con el resto de la ciudad.Como apunta De Ramn, ambos tipos de poblacin se sitan en la periferia de Santiago ycontribuyen a la fuerte expansin de la ciudad con posterioridad a 1860.

El trmino poblacin se sigue utilizando, y se refiere en la actualidad a un conjunto deviviendas precarias autoconstruidas con materiales ligeros o un conjunto de viviendas

6 Son dirigentes poblacionales formados en la prctica en gestin habitacional social, organizando yasesorando grupos de vecinos, y haciendo de vnculo con las administraciones publicas.


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sociales, y su correspondiente espacio pblico, donde habitan personas de escasosrecursos7. Tambin se refiere al conjunto de viviendas construidas como parte de unmismo proyecto (regular y oficialmente reconocido), y su correspondiente espaciopblico, donde habitan personas de recursos medios o medios bajos. El habitante de la

poblacin, el poblador, nace como una categora social que se distingue del simplehabitante por el carcter reivindicativo de su postura y de su accin en relacin con elderecho a la vivienda y a la ciudad, como veremos ms adelante.

1.2. Impacto de las movilizaciones populares urbanas de 1900

Los inicios de las acciones del Estado en materia de legislacin de vivienda se ubican en lacreacin de la Ley 1.838/1906, de 20 de febrero, llamada de Habitaciones Obreras. Lospobres viven en la ciudad en ranchos muy precarios construidos en pequeos lotes que

arriendan, o en conventillos construidos por los dueos de terreno. As, los primerosintentos de leyes y ordenanzas relativas a la vivienda de los pobres en Chile,especialmente en la segunda mitad del siglo XIX, estn impulsados por el inters demejorar la higiene pblica. En la dcada de 1890, las discusiones en torno a legislar sobrelas viviendas baratas estn en el contexto de una ideologa catlica conservadorarelacionada con la beneficencia, el debate y la legislacin internacional. Sin embargo, nose puede desconocer que la promulgacin de la citada Ley de Habitaciones Obreras de1906 tiene un antecedente inmediato en las movilizaciones populares urbanas deprincipios de siglohuelga de los estibadores en Valparaso en 1903, huelga de la carneen Santiago en 1905, huelga del salitre en Iquique en 1907, que expresan el descontentode las clases populares en los centros de las ciudades (Hidalgo, 2005; Espinoza, 1988).

Los Consejos de Habitaciones Obreras, encargados de implementar las medidas de la Ley,demuelen ms piezas en conventillos que las nuevas que se edifican. Con esto, La Ley1.838, vigente durante 19 aos, agrava an ms la situacin de la vivienda obrera, a la vezque genera nuevamente una expulsin de los pobres a la periferia, lo que se hatransformado en una constante a lo largo de los cien aos de poltica habitacional(Hidalgo, 2007).

1.3. El movimiento de arrendatarios

La habitacin obrera, a principios del siglo XX, se resuelve por la va del arrendamiento,ya sea de alquiler de piezas en conventillos, o de pequeos lotes en los que se construyenranchos. Es ms, a falta de produccin estatal de vivienda social, el sistema de produccinde vivienda para la renta se presenta como la solucin que la sociedad chilena da alproblema de la vivienda para los asalariados (Sabatini, 1982; Espinoza, 1988).

Los primeros movimientos de arrendatarios surgen alrededor de 1914 en el contexto del

7Los conjuntos de vivienda social colectiva en bloques se denominan condominios sociales.


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quiebre econmico producto de la crisis del salitre. El Consejo de Habitaciones Obrerasdecide suspender la demolicin de conventillos para evitar el aumento del valor de losarriendos. En 1921, estos movimientos se intensifican, como reaccin al alza de loscnones de alquiler aplicada por los propietarios, que ven amenazados sus intereses ante la

posibilidad de que se apruebe una ley de impuesto a la renta. En 1924, bajo la Junta deGobierno que sucede al gobierno de Alessandri Palma, la promulgacin del Decreto Ley1/1924, de 17 de septiembre, sobre Impuesto a la Renta, lleva la situacin a un puntolmite, y empieza un perodo de huelgas por parte de los arrendatarios, que a lo largo delpas dejan de pagar su arriendo durante seis meses, en protesta por el alza de los cnones(Espinoza, 1988).

A propsito de las huelgas, marchas y mtines, principalmente en Santiago y Valparaso, elgobierno promulga el Decreto Ley 261/1925, de 19 de febrero, que reduce un 50% de larenta, hasta el cierre, demolicin o reparacin, de las viviendas declaradas insalubres,

establece una rebaja general hasta un cierto cnon, y constituye los Tribunales de Viviendapara resolver los problemas surgidos en torno a los arriendos.

Esta ley representa un avance significativo logrado por el movimiento de los pobresurbanos, y es la primera de una serie de disposiciones legales que regulan o limitan lasrentas de arrendamiento. Se inicia con ella un perodo que dura ms de 35 aos, hasta lacreacin de disposiciones que favorecen la construccin de viviendas econmicas en lasque no regirn las limitaciones de renta (Bravo, 1959, 1960). De todas formas, el efectoinesperado que tiene esta ley y las siguientes es el deterioro del patrimonio habitacionalchileno y el desincentivo a la construccin de vivienda por parte del sector privado.

1.4. Del arriendo a la propiedad: la situacin de los mejoreros8

Entre 1920 y 1930 la poblacin de Santiago se incrementa de 600.000 a un milln dehabitantes. La ciudad se consolida como la principal del pas, a la vez que se estanca elcrecimiento de la poblacin campesina. En consecuencia, a partir de la dcada del 30 delsiglo pasado, se vuelve evidente la inmigracin de familias del campo que se instalan enlos alrededores de las ciudades, en terrenos carentes de servicio. Los dueos de terrenoencuentran la oportunidad de aprovechar esta situacin de emergencia, mediante la

formacin de loteos y la venta o arriendo de lotes, fuera de todo marco legal. Estefenmeno da lugar a lo que se conoce como problema de los mejoreros y compradores desitio a plazo.

El gobierno rgimen militar de Ibez, para enfrentar la situacin, dicta elDecretocon Fuerza de Ley (DFL) 33/1931, de 8 de abril (que viene a ampliar la Ley 4.931/1931,de 6 de febrero, e incluye algunas modificaciones). Segn los datos entregados por LuisBravo, al promulgarse el DFL 33 existen a lo menos 18.500 adquirentes de sitios a plazo y

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Se dice de los ocupantes de pequeos terrenos arrendados o comprados a plazos, en los que han realizadomejoras, es decir gastos en la propiedadajena que han incrementado el valor de la misma.
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6.600 dueos de mejoras y arrendatarios de piso (suelo), a lo largo del pas. Comosolucin al problema, este decreto prohbe destinar terrenos a nuevas poblaciones si stosno cumplen los requisitos de urbanizacin exigidos por la municipalidad y arrendarterrenos y pisos para la formacin de poblaciones; obliga a escriturar las ventas

condicionadas de terreno cuando lo exija el adquirente o a restituir el sitio al propietarioprevia indemnizacin por las mejoras que el arrendatario de suelo haya realizado; y porltimo crea una estructura de Juntas de la Habitacin Popular (Bravo, 1959).

La ley tiene problemas de diseo que dificultan su aplicacin, de modo que en los aossiguientes, los pobladores propietarios se organizan en el Frente Nacional de Afectos a laLey 33, con el fin de exigir que se concreten las compraventas de los ms de 120.000 milcasos existentes en el pas. Este movimiento se transforma luego en el Frente Nacional dela Viviendaque, a las demandas relacionadas con las compras de los terrenos que ocupan

y han mejorado, incorporan las demandas en torno a la vivienda, la urbanizacin y la vidacomunitaria y poltica (Espinoza, 1988).

El gobierno (segundo perodo presidencial de Alessandri Palma) promulga a continuacinla Ley 5.579/1935, de 2 de febrero, para solucionar el problema financiero de losmejoreros y compradores de sitio a plazo, otorgando prstamos a los adquirentes de sitiosa plazo. A esta ley se acogen una gran mayora de afectados de loteos ilegales y para elgobierno representa la solucin definitiva al problema. Como tambin tiene errores en suredaccin, vendedores y compradores mal intencionados consiguen aprovecharse de lasituacin.

As, este perodo se caracteriza por la lucha de parte de los pobladores que buscan hacervaler los derechos de los compradores a plazo, y por la lucha en torno a las familiasdesalojadas de sus habitaciones en arriendo. Surge la pregunta en torno a la opcin enarriendo o en propiedad? Esta cuestin desva el foco de la discusin desde la demandapor vivienda a la demanda por suelo. Podemos decir que en este momento cambia elparadigma desde el arriendo de la vivienda hacia la propiedad de la vivienda.

1.5. Las callampas

A pesar de que en la dcada de los cuarenta se promulgan dos leyes 9 que incentivan laconstruccin de viviendas econmicas, stas distan mucho de satisfacer los requerimientosde los pobres urbanos. Como no existe un programa de vivienda popular, desde 1945 la

9Ley 7.600del 20 de octubre de 1943, que crea la Caja de la Habitacin, con la que se ampla la labor deconstruccin directa de viviendas con fondos propios, a la construccin indirecta, y dicta la Ordenanza deUrbanizaciones y Construcciones Econmicas. Con esta ley se supera toda la legislacin anterior y seconstruyen y reciben 35.174 viviendas en el perodo 1944-1953. La segunda es la Ley 9.135, conocida comoLey Pereira, del 30 de octubre de 1948, que representa un estmulo a la construccin de viviendas

econmicas mediante la exencin de impuestos, con el consecuente crecimiento de la construccin deviviendas (BRAVO, 1959).
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modalidad de acceso al suelo se realiza mediante invasiones de terreno vinculadas amovimientos polticos y organizaciones sociales. Con el paso del tiempo, las tomas deterreno se institucionalizan y se crean programas estatales de acceso a sitiossemiurbanizados.

Esta reivindicacin urbana es especialmente intensa entre los aos 1947 y 1952. Laocupacin ilegal de terrenos en estas condiciones forma asentamientos que se conocen conel nombre de callampas, en las que las condiciones de vivienda y urbanizacin sonextremadamente precarias. En este momento aparece la distincin entre poblacincallampa instalacin espontnea y poblacin vasta agrupacin prcticamentepermanente, generada por los programas habitacionales de urgencia (Castells, 1973).Las poblaciones callampas se ubican preferentemente en tierra de nadie, como losmrgenes del ro Mapocho y del Zanjn de la Aguada.

La poblacin callampa es un trmino algo peyorativo que se refiere a un asentamientoprecario constituido de tugurios, en general en zonas suburbanas, y callampa propiamentetal, chabola o vivienda en zonas suburbanas. Callampadel quechua ccallampa, enChile, significa hongo o seta, por lo tanto, poblacin callampa es el grupo de casas pobresque surge de la noche a la maana como si fueran callampas u hongos. Otra explicacindel nombre que entrega Vicente Espinoza es que se debe a que se ubican en sitiosgeneralmente muy hmedos, donde crecen los hongos (Espinoza, 1988).

El modo de acceso al suelo por medio de poblaciones callampa desplaza progresivamente

la ocupacin por densificacin de los conventillos. Se inicia as un proceso acelerado deconversin de suelo agrcola en suelo urbano, con la consecuente expansin de lasuperficie edificada de Santiago.

Ya en 1952, 75.000 personas viven en callampas, lo que representa el 6,25% del total de lapoblacin de Santiago. El Estado reacciona con programas de erradicacin de callampas y,paralelamente, con la construccin de poblaciones que ejecuta la Caja de Habitacin (DeRamn, 1990).

La dcada de los 50 es clave tanto desde el punto de vista institucional como desde laperspectiva de los pobladores organizados. En 1951, durante el gobierno de GabrielGonzlez Videla, se crea el Programa de Autoconstruccin y Ayuda Mutua, cuyo origenes un convenio de cooperacin entre los gobiernos de Chile y Estados Unidos. Con estasprimeras experiencias de autoconstruccin, el Estado, cuyo propsito es reducirsignificativamente el problema del dficit cuantitativo, busca disminuir la inversin porunidad de vivienda. Para ello el Estado asume la funcin de urbanizador con el fin deeconomizar en salarios: por medio del sistema de autoconstruccin se esperaba unaeconoma por mano de obra de aproximadamente un 47%. Desde el punto de vista social,la construccin de las viviendas era la perfecta va para generar comunidades organizadasy participativas en torno a un tema de inters comn (Ministerio de Vivienda yUrbanismo-MINVU 2004: 106).
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Con esto se inicia un traslado masivo de habitantes a terrenos loteados y urbanizados porel Estado, pero el proceso de invasiones est lejos de terminar porque sigue habiendofamilias cuya nica forma de acceso al suelo urbano consiste en la ocupacin ilegal deterrenos. Adems, en el ao 1952, el gobierno de Ibez procede a la demolicin y

erradicacin de barrios enteros de conventillos sin solucin alguna para sus moradores(Castells, 1973).

Estos hechos plantean la necesidad de reformar la administracin pblica para elaborarprogramas de vivienda ms ajustados. El Ministerio de Obras Pblicas (MOP) sereestructura con elDFL 150/1953, de 4 de julio, y laDireccin de Planeamientoelaboraun Plan de Vivienda10. A esto se suma la creacin de la Corporacin de la Vivienda(CORVI) por DFL 285/1953, de 25 de julio. La CORVI se encarga de la ejecucin,urbanizacin, reestructuracin, remodelacin y reconstruccin de barrios y sectorescomprendidos en el Plan de la Vivienda y en los Planes Reguladores elaborados por el

MOP. Tambin se encarga del estudio y fomento de la construccin de viviendaseconmicas. Se le conceden grandes atribuciones: expropiar, comprar, construir, vender,arrendar y permutar inmuebles; proyectar y construir viviendas econmicas por cuentapropia o de terceros; otorgar prstamos, etc. (Bravo, 1959).

El ao 1957 marca un hito en la historia de la participacin activa de los pobladores en elacceso a la vivienda urbana. En efecto, el movimiento de pobladores irrumpe en escenacon la toma de sitios de la futura poblacin La Victoria la primera de Chile yLatinoamrica, transformando el acceso a la tierra urbana en un primer paso para laconstruccin de vivienda.

2. El movimiento de los pobladores 1957-1973

A partir de la toma de La Victoria en 1957, el movimiento de pobladores se convierte enun actor con una presencia urbana ms activa que, adems de la lucha por la vivienda,incorpora propuestas de cambio poltico y social que involucran a toda la sociedad. Apartir de este momento se identifica a los pobladores con habitantes organizados depoblaciones ms estables y ya no como habitantes de conventillos y callampas.

2.1. La toma de terrenos

Las familias que participan en la toma de los terrenos de la ex chacra La Feria, que daorigen a la poblacin La Victoria, provienen justamente de los bordes del Zanjn de laAguada, donde se haban instalado desde 1945. En 1957, en una franja de cincokilmetros de longitud y 125 metros de ancho, se hacinaban 35.000 personas, divididas endiez poblaciones (Espinoza, 1988: 248).

10 El DFL 431/1953, de 9 de diciembre, crea la Junta Directiva de dicho plan.
http://www.mop.cl/http://www.mop.cl/http://www.leychile.cl/Consulta/listaresultadosavanzadahttp://www.leychile.cl/Consulta/listaresultadosavanzadahttp://www.leychile.cl/Consulta/listaresultadosavanzadahttp://www.dirplan.cl/http://www.dirplan.cl/http://www.dirplan.cl/http://docs.google.com/gview?a=v&q=cache:lzLXoSwHjO0J:www.bcn.cl/leyes/pdf/actualizado/16840.pdf+DFL+285/1953&hl=es&gl=cl&sig=AFQjCNGjKqY-2GBr8yrITqcPH4mbeJSVawhttp://docs.google.com/gview?a=v&q=cache:lzLXoSwHjO0J:www.bcn.cl/leyes/pdf/actualizado/16840.pdf+DFL+285/1953&hl=es&gl=cl&sig=AFQjCNGjKqY-2GBr8yrITqcPH4mbeJSVawhttp://docs.google.com/gview?a=v&q=cache:lzLXoSwHjO0J:www.bcn.cl/leyes/pdf/actualizado/16840.pdf+DFL+285/1953&hl=es&gl=cl&sig=AFQjCNGjKqY-2GBr8yrITqcPH4mbeJSVawhttp://www.dirplan.cl/http://www.leychile.cl/Consulta/listaresultadosavanzadahttp://www.mop.cl/


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Esta toma resulta del cansancio por las promesas incumplidas para acceder a terrenos oconstruir viviendas de emergencia y, particularmente, en la coyuntura de dos incendiosque se producen en octubre de 1957 y que afectan a 580 familias (Garcs, 2002). Serealiza la madrugada del 30 de octubre por aproximadamente 1.200 familias, que se

incrementan a 2.000 los primeros das de noviembre (Espinoza, 1988; Garcs, 2002). Latoma concluye exitosamente gracias al apoyo, entre otros, de la Iglesia Catlica, mediantela radicacin de las familias en los terrenos tomados, y sienta un precedente: se opta porprivilegiar la entrega de un terreno con una mnima urbanizacin en lugar de proporcionaruna vivienda terminada.

Esta forma que adoptan los propios pobladores para solucionar su problema de habitacin,presiona al Estado, que inicia una serie de Planes Nacionales de Vivienda. Estos planes notienen los resultados esperados y concluyen en el gobierno de Alessandri Rodrguez con lapromulgacin delDFL 2/1959, de 2 de julio, conocido como la Ley del Plan Habitacional.

Entre las medidas ms urgentes del gobierno de Alessandri Rodrguez, que asume en1958, est la erradicacin de los pobladores que todava habitan en el Zanjn de la Aguaday su traslado a la poblacin San Gregorio y Lo Valledor. Es preciso sealar que el procesocomienza el 6 de mayo de 1959, tres meses antes de que se dicte la ley, y que sucoordinacin se inicia el 23 de noviembre de 1958, fecha en que el gobierno convoca auna reunin para escuchar las peticiones de los pobladores (Bravo, 1960; Garcs, 2002).

El Decreto 1.101/1960, de 18 de julio, que fija el texto definitivo del DFL 2, establece

incentivos que intentan promover la intervencin del sector privado y motivar laedificacin de viviendas tanto para los grupos ms pobres de la poblacin como para losestratos solventes: franquicias al capital privado, exencin de impuestos, radicacin depobladores callampas. En este caso, la legislacin permite que la CORVI pueda radicar apobladores de viviendas insalubres, en terrenos propios o ajenos, recurriendo en esteltimo caso, a la compra o expropiacin. Las urbanizaciones slo deben cumplirexigencias mnimas, y se facilita el traspaso o goce de los predios a los radicados,pudiendo incluso otorgrseles crdito a un plazo mximo de 30 aos y sin intereses(Bravo, 1960).

Desde 1959, el Estado se embarca en la construccin de las poblaciones ms grandes deSantiago, como la Poblacin Jos Mara Caro, que acoge 60.000 habitantes en sus inicios,lo que representa una poblacin mayor que las ciudades de Talca, Chilln o Valdivia enese momento. En 1996 la Caro, como es conocida popularmente, ya cuenta con ms de90.000 habitantes. En estas poblaciones se incorpora la posibilidad de intervencin de loshabitantes en el proceso de construccin de su vivienda y en la consolidacin de suentorno. Adems, a finales de los aos 50, las primeras experiencias con tecnologasexperimentales impulsadas por la CORVI alrededor de 1959, se realizan justamenteen las poblaciones San Gregorio y Jos Mara Caro.
http://www.sii.cl/pagina/jurisprudencia/proley/Decretro2.htmhttp://www.sii.cl/pagina/jurisprudencia/proley/Decretro2.htmhttp://www.sii.cl/pagina/jurisprudencia/proley/Decretro2.htmhttp://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=16842http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=16842http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=16842http://www.sii.cl/pagina/jurisprudencia/proley/Decretro2.htm


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2.2. La operacin sitio y la toma de terrenos asistida

A comienzos de los aos 60 hay unas 28 instituciones dependientes de ocho

ministerios interviniendo en asuntos de vivienda, urbanizacin y equipamiento. Hastaese momento, la CORVI, creada en 1953, ejecuta, urbaniza, remodela y reconstruyebarrios en coordinacin con el MOP. Para enfrentar esta situacin, en 1965 se crea elMinisterio de la Vivienda y Urbanismo (MINVU) por Ley 16.391/1965, de 16 dediciembre. Junto con la creacin del MINVU, se reorganiza la institucionalidad del sectory se crean la Corporacin de Servicios Habitacionales (CORHABIT) que brinda asistenciatcnica y social a los programas de vivienda; la Corporacin de Mejoramiento Urbano(CORMU), que coordina los grandes proyectos de renovacin urbana, y la Direccin deObras Urbanas. Dos aos ms tarde se reforma sta ltima, convirtindose en la cuarta delas corporaciones del perodo: la Corporacin de Obras Urbanas (COU), que se encarga dela infraestructura y el equipamiento (MINVU, 2004).11

Durante el gobierno de Frei Montalva iniciado en 1964, se busca disminuir el dficit devivienda, considerada como un bien de primera necesidad al que independiente de susingresos toda familia tiene derecho y debe poder acceder. Tambin se concibe elproblema habitacional desde una perspectiva global: la vivienda debe ser integrada a unbarrio y reflejar un modo de vida determinado. En este contexto, los programas deviviendapopular incorporan equipamientos como escuelas, centros asistenciales y camposdeportivos. Se piensa que la solucin del problema de la vivienda requiere la participacinde las familias beneficiadas y se pone en marcha un vasto programa de promocin

popular. Este programa corresponde a una poltica de integracin y participacin social

dirigida por el Estado y el partido de gobierno, laDemocracia Cristiana. Se proclaman lasvirtudes de la comunidad popular, capaz de construir su vivienda y organizar suscondiciones de vida, en aras de suplir la crisis habitacional y acrecentar la integracininstitucional de los marginales urbanos (Espinoza, 1998).

Se establece el Programa Plan de Ahorro Popular (PAP) mediante Decreto Supremo553/1967, de 26 de septiembre, que contempla cinco planes bsicos de ahorro de acuerdoa las necesidades habitacionales y la capacidad econmica de los distintos grupos de bajosingresos (operacin sitio, sitio urbanizado, sitio urbanizado con vivienda bsica de 20 m2,sitio urbanizado con vivienda de 42 m2o departamento). El programa de operacin sitiocorresponde a loteos oficiales y semiurbanizados en los cuales el habitante se encarga deconstruir su propia vivienda. Se apoya en el programa de autofabricacin de viviendas ofbricas populares de viviendas, as como en los bancos y cooperativas de materiales(San Martn, 1972, 1992).

Por lo tanto, en la operacin sitio se incorporan tanto los desafos en materia habitacionalcomo la creacin de comunidad mediante la autoconstruccin. Un buen ejemplo de esto es

11

Decreto Supremo 508/1966, de 26 de septiembre, aprueba reglamento de la CORVI; Decreto Supremo485/1966, de 15 de septiembre, aprueba reglamento de la CORHABIT; Decreto Supremo 483/1966, de 3 deseptiembre, aprueba reglamento de la CORMU; Ley 16.712/1968, de 8 de febrero, crea la COU.
http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=28433http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=28433http://www.pdc.cl/http://www.pdc.cl/http://www.pdc.cl/http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=260327http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=260327http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=260327http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=260327http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=260327http://www.pdc.cl/http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=28433


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la construccin de la Villa12 La Reina en 1965, en la comuna del mismo nombre, lideradapor el entonces alcalde Fernando Castillo Velasco. Aunque no corresponde exactamente alprograma de operacin sitio, sino que es un proyecto piloto impulsado por el gobiernolocal, contiene todos los elementos de creacin de comunidad autosustentable:

capacitacin e insercin en la sociedad mediante el trabajo, creacin de capital socio-organizativo mediante las prcticas sociales, disminucin de los costos al aportar la fuerzade trabajo necesaria para la construccin.

Sin embargo, las operaciones sitio, bautizadas como operaciones tiza por los pobladores(al final, los sitios quedan slo trazados), no pueden acoger a toda la demanda. Alcomienzo del programa, 50.000 familias se inscriben en Santiago y dos aos despus, sussolicitudes siguen sin solucin.

El gobierno promete acceso a sitio durante 1967 a todos los pobladores inscritos en 1965 yanuncia que sern excluidos de la operacin sitio los pobladores que tomen terrenos(Espinoza, 1988: 281).

A partir de 1967, el gobierno se ve envuelto en una crisis y no puede hacer frente a lasdemandas. Se produce un brote de movilizaciones reivindicativas populares en torno alacceso a terrenos, los que no pueden contenerse con los programas de la administracin.Tampoco se puede reprimir, sobretodo despus de la masacre de pobladores de PuertoMontt de marzo de 1969 (Castells, 1973).

Adems, no se puede desconocer el movimiento de pobladores inscrito en una lucha msamplia por el poder poltico. Como indica Castells, () no es la relativa especificidadque sealamos a nivel de la estructura social lo que fundamenta el movimiento depobladores, sino la articulacin, en el marco general de la lucha de clases, de lareivindicacin urbana y de una estrategia poltica ligada a la movilizacin sobre base yobjetivos de gobierno local(Castells, 1973: 21).

Las tomas comienzan a ser organizadas tanto por la izquierda como por parte de la propiademocracia cristiana. Aunque son ilegales, pasan a ser asistidas, ya sea porque la

administracin pblica las asesora realizando las negociaciones con los propietarios yexpropiando los terrenos, ya sea porque se instalan en ellas soluciones de emergencia.

Entre 1967 y 1972 las luchas de los pobladores escapan al control institucional y las tomasde terrenos se multiplican. De hecho, en este perodo, en las grandes ciudades, incluidoSantiago, se cuentan 312 tomas en las que participan 54.710 familias (Duque y Pastrana,1972: citado en Espinoza, 1998). Los suelos ocupados son terrenos intersticiales del tejidourbano as como predios agrcolas adyacentes a la ciudad. La fisonoma de las ciudades se

12

Villa es una denominacin que reemplaza al trmino poblacin. Tambin se refiere a un conjuntohabitacional de grandes dimensiones con casas y/o departamentos.


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transforma considerablemente con la aparicin de estos nuevos asentamientos precariosdenominados campamentos13 (Espinoza, 1998).

Al da de hoy, se sigue utilizando el trmino campamento para los asentamientosirregulares.

En el gobierno de Salvador Allende se radicaliza el concepto de vivienda: se establece quese trata de un derecho irrenunciable, que es obligacin del Estado proporcionar vivienda asu pueblo y que sta no puede ser objeto de lucro. A partir de 1970, los esfuerzoscrecientes del gobierno a favor de la construccin de vivienda popular no alcanzan asatisfacer la demanda. En 1971 el MINVU cambia de parecer respecto de laautoconstruccin y la ve como otra forma de explotacin de los sectores de menoresingresos, al crearles una ocupacin adicional. Adems, se argumenta que las viviendas

producidas resultan ms caras y de peor calidad. A pesar del ambicioso plan deconstruccin de viviendas mediante proyectos pblicos, las metas propuestas no sealcanzan. Las tomas continan.

Estas ocupaciones son siempre una respuesta inmediata y concreta a la falta de vivienda.La poltica permisiva del gobierno de Allende en esta materia, acorde con la prioridadasignada al poder popular, convierte a las tomas de terreno en una de las formaspredominantes de acceso, primero al suelo, y con el tiempo, a la vivienda. Queda probadoque las tomas consiguen soluciones habitacionales para los pobladores: 10% de lapoblacin de Santiago accede a tierra urbana mediante tomas y campamentos.

Los campamentos incorporan la idea de organizacin urbana en su interior. Laorganizacin social incluye la direccin del campamento por lderes polticos, en la que senorma la disciplina, la vigilancia y, algunas veces, se imparte justicia. As lo explican losdirigentes de la toma 27 de abril de 1973 en Pealoln, que da origen a la Villa NuevaPalena14.

En el campamento estbamos organizados con un directorio, que se compona con unpresidente, un secretario, un tesorero, y tres directores. Para evolucin de campamento

hacia casas se movieron el directorio, se movi muy bien, tena muy buenos contactos(Ricardo Godoy, ex dirigente toma 27 de abril15, 2008).

13 Trmino asociado a una carga ideolgica de lgica paramilitar y a la lucha de clases que se inicia(Seplveda, 1998: citado en MINVU, 2004).14 Los antecedentes de las villas Nueva Palena y Alborada de Pealoln que se presentan en el artculoforman parte de los resultados preliminares de la tesis doctoral para la Universidad Politcnica de Madrid,contenidos en el Trabajo Tutelado de Investigacin Participacin y polticas pblicas de vivienda y barrioen Chile: proceso de produccin de las villas Nueva Palena y Alborada en Pealoln, Mara Jos Castillo,

2007.15 La primera vez que los entrevistados son citados, se especifica su cargo. El ao corresponde a la fecha dela entrevista.


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Se tratan colectivamente los problemas relacionados con la infraestructura de servicios,los equipamientos, el consumo (ollas comunes), y el cuidado de los nios.

Hicimos olla comn, empezamos la olla comn porque haba muchas mams solteras,maridos sin trabajo, gente cesante, entonces, por eso se toma el acuerdo de hacer la ollacomn para poder mantener, y como tenamos que estar aqu haciendo guardia y todoeso, entonces haba que alimentar a las personas que nos estaban ayudando (Teresa

Mancilla, presidenta Junta de Vecinos Nueva Palena, 2008).

En los relatos de los dirigentes de la Villa Nueva Palena, queda en evidencia el apoyopoltico y tcnico brindado a los campamentos. Se deduce que varias personas frecuentanla villa para asesorar a los pobladores en su proceso de acceso a la vivienda. Se relata que,gracias a la gestin realizada por Carmen Correa16, antes de septiembre del mismo ao

cada familia tiene una vivienda precaria de madera, de 3 x 6 m (18 m). Segn cuentan lospobladores, en esa poca, tanto estudiantes supervisados por profesionales comorepresentantes del gobierno (de la Unidad Popular) colaboran con su trabajo en laconstruccin de la poblacin, y se menciona a Andrs Pascal Allende 17 entre las personasque fueron de mucha ayuda.

La seora que lo fund esto se llama Carmen Correa. Ella fue la que hizo la agrupacinaqu, porque ella tena casa en un chalet y ella nos ayud a nosotros y despus aquadentro entr a trabajar a ese directorio de muy buena forma porque antes de septiembre

ya tenamos 2 piezas de un panel, as bien decente (Ricardo Godoy, 2007) .

3. El plan habitacional de los pobladores18 1973-2000

A pesar de que la mayora de las acciones que revisaremos en este apartado no obedecen aun plan concertado, proponemos la expresin Plan habitacional de los pobladores, encontraposicin al Plan habitacional del Estado, por el impacto que han tenido sobre lasciudades las acciones tanto individuales como colectivas de los pobladores.

3.1. Las soluciones de los pobladores durante la dictadura militar 1973-1990

Con la instauracin de la dictadura militar en 1973, las tomas de terreno desaparecenabruptamente, y los pobladores asentados en tomas o campamentos, o en sitios asignadospor la operacin sitio, quedan sin asistencia. Durante este perodo, en que las polticaspblicas ignoran la participacin ciudadana, los pobladores optan por otras formas deexpresin y los vecinos se organizan en forma independiente de los lineamientos estatales.

16 Puede tratarse de Carmen Correa Moreno, periodista conocida en los medios de prensa de los aos setenta.17 Conocido dirigente delMovimiento de Izquierda Revolucionaria, MIR.18Expresin acuada por los arquitectos Francisco Vergara y Montserrat Palmer en el libro El Lote 9x18en la encrucijada habitacional de hoy, Facultad de Arquitectura y Bellas Artes, Pontificia UniversidadCatlica de Chile, Editorial Universitaria, Santiago, Chile, 1990.
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En efecto, as como el gobierno de Allende desincentiva la autoconstruccin, el gobiernomilitar la suprime y los pobladores de programas participativos anteriores quedan a laderiva. Como seala Eduardo San Martn (San Martn, 1992: 62): los pobladores de laoperacin sitio son excluidos, quedando abandonados a su propia suerte. Slo algunos

municipios de la periferia implementan medidas para mejorar las condiciones deurbanizacin, construyendo equipamiento y configurando unos pocos espacios pblicos.

3.1.1. La urbanizacin informal y la autoconstruccin

Los pobladores de campamentos, sin apoyo tcnico, se organizan para urbanizarinformalmente su poblacin. Durante la dictadura, algunas organizaciones vecinalesformales son supervisadas y subordinadas al municipio.

Empezamos a trabajar con delegados incentivando a la gente a que tena que surgir,porque era la nica forma de podernos quedar aqu, ah no haban elecciones, no nada,porqu? porque resulta que en ese tiempo a los dirigentes los chequeaban, si tena algncolor poltico, si, bueno, usted sabe en la dictaduras lo que sucede, y optamos, y de 17

personas, 7 salieron tachadas, y 10 quedamos y formamos nuestra directiva (EmilioTraverso, ex dirigente Nueva Palena, 2008).

En la Villa Nueva Palena en la comuna de Pealoln, originada en la toma 27 de abril,los mismos pobladores consiguen y/o construyen los servicios bsicos en forma colectiva.

Por ejemplo, para resolver el problema del agua, esto es, llevar agua a las viviendas yevitar las fricciones que se producen entre los vecinos mientras slo disponen de fuentescolectivas de agua.

Nosotros tenamos pilones de agua; aqu donde est la sede social haba tres pilones.Nosotros tenamos que ir a buscar agua all y (...) los vecinos iban a lavar paales, sebaaban debajo del agua, usted conoce las poblaciones como son, entonces haban roces.Entonces optamos, nosotros en la directiva, decirle a la gente que comprara caera

plstica, una llave de paso y poner plata para hacer la distribucin del agua. Nosotrostenamos un medidor comunitario de cinco pulgadas. (...) Entonces sacamos agua para

las casas y a medida que bamos sacando el agua para las casas suprimamos lospilones (Emilio Traverso, 2007) .

Una vez que el problema del agua est medianamente resuelto, empiezan a bregar porconseguir electricidad.

Despus lo mismo hicimos con la luz, los cables que nos pusieron de luz no nossatisfacan porque gastbamos ms, y optamos porque Chilectra [empresa deelectricidad] nos colocara un medidor comunitario, () y nosotros juntamos plata y

fuimos () a comprar los cables, (...) trajimos los rollos de cable y los mostramos yentramos por la calle principal para que toda la gente supiera. Despus fui yo a comprar


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los postes de madera eucalipto, postes que venan impregnados y un camin los trajo(Emilio Traverso, 2007).

Muchos pobladores optan por autoconstruir su vivienda, sin participar en los programas degobierno. Consideran que ellos mismos pueden construir una vivienda de mayor calidad,esto es, de mejor construccin y de mejor arquitectura, que las soluciones entregadas porel gobierno. Es importante advertir que las familias propietarias de sitio producto de tomasu operaciones sitio, no tienen oferta estatal para la construccin de sus viviendas, al menosdurante los primeros aos de instalacin.

No particip de ningn subsidio; no me interesaban las casas que se hacan porque yo laquera a mi pinta; yo vea que iba a ser como agrandar una prenda nueva si comprabauna (Mara Antonieta Encina, vecina Nueva Palena, 2007).

Los pobladores optan por diversas modalidades para construir su vivienda. Una de ellas esir poco a poco reuniendo materiales y/o dinero hasta tener la cantidad que consideransuficiente. En ese momento deciden construir una parte de la vivienda.

Tengo todo pensado me tomo mi tiempo y cuando junto la plata, construyo(Humberto Villar, vecino Nueva Palena, 2007).

Durante el gobierno militar se van creando los mecanismos para instaurar una polticahabitacional basada en el financiamiento y totalmente inserta en el marco de la economade mercado. Se crea un programa de vivienda bsica donde se privilegia la construccincuantitativa de viviendas y se menoscaban los efectos urbanos de las polticashabitacionales. En esta poltica habitacional, el Estado subsidia parcialmente a la demanday regula el acceso al subsidio; el sector privado compra el terreno, lo urbaniza y construyela vivienda, concebida como un producto acabado, o llave en mano. La participacin delhabitante se limita, primero, a solicitar la ayuda financiera del Estado, para la cual debereunir una serie de requisitos como un monto mnimo de ahorro previo, y segundo,escoger la vivienda cuyo precio pueda pagar. Hasta el da de la entrega, no cumpleninguna funcin en el proceso de produccin de su vivienda.

En 1976, por el DL 1.305/1976, de 19 de febrero, el MINVU se reestructura y sedescentraliza territorialmente. A partir de las corporaciones (CORVI, CORHABIT,CORMU y otras), que se fusionan, se crean las Secretaras Regionales Ministeriales(SEREMI, cuyo reglamento orgnico es aprobado por el Decreto Supremo 397/1976, de24 de noviembre), que son las representantes del gobierno central en las regiones y tienencomo misin concretar la poltica nacional de vivienda y urbanismo en su rea territorialrespectiva, y los Servicios de Vivienda y Urbanizacin (SERVIU, cuyo reglamentoorgnico es aprobado por elDecreto Supremo 355/1976, de 28 de octubre), institucionesautnomas del Estado, relacionados con el gobierno a travs del MINVU, y ejecutores de

las polticas, planes y programas que ordene directamente ste o sus SEREMI.
http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=6564http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=6564http://www.serviumagallanes.cl/transparencia_activa/pdfs/DS397.pdfhttp://www.serviumagallanes.cl/transparencia_activa/pdfs/DS397.pdfhttp://www.serviu.cl/http://www.serviu.cl/http://docs.google.com/gview?a=v&q=cache:_mQQodDj3nEJ:www.minvu.cl/incjs/download.aspx%3Fglb_cod_nodo%3D20070213091501%26hdd_nom_archivo%3DDS355.pdf+decreto+supremo+355/1976&hl=es&gl=cl&pid=bl&srcid=ADGEESgT59yIok10yRl5VZZCOBYNhclIsFD80eL8uYieYNR9http://docs.google.com/gview?a=v&q=cache:_mQQodDj3nEJ:www.minvu.cl/incjs/download.aspx%3Fglb_cod_nodo%3D20070213091501%26hdd_nom_archivo%3DDS355.pdf+decreto+supremo+355/1976&hl=es&gl=cl&pid=bl&srcid=ADGEESgT59yIok10yRl5VZZCOBYNhclIsFD80eL8uYieYNR9http://docs.google.com/gview?a=v&q=cache:_mQQodDj3nEJ:www.minvu.cl/incjs/download.aspx%3Fglb_cod_nodo%3D20070213091501%26hdd_nom_archivo%3DDS355.pdf+decreto+supremo+355/1976&hl=es&gl=cl&pid=bl&srcid=ADGEESgT59yIok10yRl5VZZCOBYNhclIsFD80eL8uYieYNR9http://docs.google.com/gview?a=v&q=cache:_mQQodDj3nEJ:www.minvu.cl/incjs/download.aspx%3Fglb_cod_nodo%3D20070213091501%26hdd_nom_archivo%3DDS355.pdf+decreto+supremo+355/1976&hl=es&gl=cl&pid=bl&srcid=ADGEESgT59yIok10yRl5VZZCOBYNhclIsFD80eL8uYieYNR9http://www.serviu.cl/http://www.serviumagallanes.cl/transparencia_activa/pdfs/DS397.pdfhttp://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=6564


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El gobierno militar sostiene que la frontera entre zona urbana y zona rural, establecida porley, conduce a distorsionar arbitrariamente los precios del suelo y, por lo tanto, a reducir laoferta de terrenos urbanizables para la produccin de vivienda social. En consecuencia, seopta por suprimir este lmite y permitir la expansin urbana sin imponer restricciones a la

libertad con que idealmente debera operar el mercado. Esto es relevante porque laspoblaciones edificadas a partir de esta medida tuvieron una influencia en el posteriorcrecimiento explosivo de la ciudad19.

Esta poltica de suelo est acompaada de una poltica de erradicacin de campamentos,en que muchos de los que se ubican en comunas del oriente de la capital, o en sectoresacomodados, se trasladan a comunas perifricas, generalmente al sur de la ciudad deSantiago.

Como ejemplo de esta poltica, podemos revisar el origen de la Villa Alborada en lacomuna de Pealoln, vecina a la Villa Nueva Palena, que se inicia con el desalojo de ungrupo de pobladores que ocupan ilegalmente un terreno en la Av. Cristbal Coln con laAv. Paul Harris en la comuna de Las Condes.

La llegada ac a este sector fue una venta, que se hizo no cierto?, hacia nosotros, porno querernos tener ms en Las Condes, una de las razones polticas, si se quiere decir,era sacar toda la pobreza de la comunidad de Las Condes (Luis Vera, presidente Juntade Vecinos Alborada, 2008).

El propietario decide venderlo, y al mismo tiempo compra un terreno en la comuna deuoa, que actualmente pertenece a Pealoln, y les vende lotes a las familias interesadas,muchas de las cuales se resisten al traslado, por considerar que se alejaran de sus fuentesde trabajo.

Nosotros estbamos en un campamento que se llamaba Nueva Coln, que estabaubicado en Paul Harris con Coln 9.000, si no me equivoco; y de ah nos trasladaron aeste sector que fue unos terrenos que compraron los dueos de los terrenos de dondevivamos nosotros, donde estbamos ubicados; y nosotros le pagamos el valor del sitio,

cada uno pagaba su sitio (Elianira Sern, vecina Alborada, 2007).

Los pobladores se encuentran en una situacin difcil, los sitios no tienen construccin deningn tipo, ni siquiera casetas sanitarias, de modo que deben traer las viviendas demadera que tenan en Las Condes, y ven los terrenos tan pequeos que no imaginan queles pueda caber una casa.

19 La Poltica Nacional de Desarrollo Urbano de 1979 sostiene que el suelo urbano no es un recurso escaso.Aunque en 1985 (Decreto Supremo N 31) se ajusta esta poltica y se afirma que el suelo urbano s es unrecurso escaso, que el derecho de propiedad puede tener restricciones en beneficio del inters comn, que la

libre iniciativa y el mercado deben supeditarse a la planificacin estatal y que, por ltimo, se debe promoverel uso intensivo del suelo de reas consolidadas a fin de evitar el crecimiento en extensin, desde entoncesno se ha detenido la urbanizacin de las periferias.
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Mira, nosotros llegamos y era un eterno peladero. Los sitios grandes que estbamosacostumbrados a ver eran ahora unas cositas pequeas marcadas con tiza, y yo, en lo

personal, jams imagin una casa construida ah (Teresa Milla, 2007).

El programa de vivienda bsica citado anteriormente, reglamentado por elDL 2.552/79, de23 de febrero, que deroga el DL 1.088 de 1975, para familias en situacin de marginalidadhabitacional, es utilizado para construir estas viviendas, aunque las familias debenorganizarse para ello. Normalmente a este programa se postula en forma individual, paraser beneficiado con una vivienda llave en mano en una localizacin que lospostulantes no pueden elegir.

En el caso estudiado, al crearse la comuna de Pealoln, en noviembre de 1984, consiguenel apoyo de Mara Anglica Cristi, quien fuera nombrada primera alcaldesa del recin

creado municipio:

S, nos organizbamos: primero nos conseguimos una sede con la municipalidad; en eseentonces estaba la seora Mara Anglica Cristi de alcaldesa y nos apoy bastante, yclaro, nos organizbamos, hacamos reuniones y el presidente era el que se llevaba elmayor peso, l contact con una empresa que se llamaba Pilcomayo y por intermedio deesa empresa, nosotros postulamos al subsidio habitacional y ah construimos la primeraetapa con financiamiento del Banco del Desarrollo (Elianira Sern, 2007).

A pesar de que la mayora de las familias son beneficiadas por el subsidio, las viviendasconstruidas son muy pequeas, por lo que se amplan las mismas por autoconstruccin. Laconstruccin se realiza en los tiempos libres, como relata un vecino de Alborada, que haconstruido su casa en el transcurso de ocho aos.

Entonces cuando yo llegaba los fines de semana, en las noches, aprovechando elmximo de tiempo. Esta casa, la constru solo, ac no ha trabajado nadie ms que yo ()todo lo que tu ves ac, la instalacin elctrica, alcantarillado, el gas y todo, todo hecho

por m (Eduardo Ziga, vecino Alborada, 2007).

En este caso, los conocimientos de construccin son heredados del padre y del abuelo.

Lo que pasa es que mi pap trabaj como jefe de obra en la construccin y mi abuelotrabaj toda la vida en construccin tambin, era contratista, entonces mi pap estuvohaciendo unos cursos de noche aos atrs, en su juventud, en la universidad porquequera tambin estudiar arquitectura, pero tampoco lo logr, yo fue menos, lo que metraspas mi pap, y algo de mi abuelo, y son esos son los conocimientos que yo adquir,bueno y la prctica, llevo harto tiempo, trabaj con el ayudndole (Eduardo Ziga,2007).

Por ltimo, en 1982 se crea el Programa de Saneamiento de Poblaciones, Lotes con
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Servicio y Mejoramiento de Barrios, mediante Ley 18.138/1982, de 25 de junio,reglamentada por el DS 804/1982, de 1 de julio. Se otorga a las municipalidades lafacultad de urbanizar poblaciones existentes, construir casetas sanitarias y, conposterioridad, en 1988, se incorpora la construccin del entorno, lo que constituye una de

las pocas medidas de delegacin de facultades a los gobiernos locales tomadas por elgobierno militar.

Bajo esta modalidad, los municipios ejecutan obras de saneamiento a las poblaciones quese han consolidado sin apoyo estatal. Generalmente, el saneamiento se financia con fondoscompartidos entre el MINVU y el Ministerio del Interior, y lo ejecuta el municipio,cuando tiene la capacidad tcnica. Se encargan los planos y se licitan las obras deurbanizacin y las casetas sanitarias. Las calles y pasajes no se pavimentan, slo se lesponen soleras-zarpas de contencin y ripio.

Al mismo tiempo, las organizaciones vecinales informales se organizan al alero de laIglesia Catlica y de las ONGs para brindar apoyo a los vecinos ms necesitados y obtenereconomas de escala para satisfacer las necesidades ms bsicas.

Despus de las ollas comunes empezaron los comprando juntos, se compraban alimentosbaratos y se venda a la gente, o sea a los grupos ms necesitados, entonces se hacanrifas (), bazares de ropa, juntbamos esa plata y comprbamos alimentos y despus sevenda a las personas, pero a precio de costo (Mary Azcar, vecina Alborada, 2008).

La toma de terrenos en este perodo es casi inexistente. De 1980 a 1985 se producenalrededor de 25 tomas en distintas comunas de Santiago, las que son reprimidas ydesalojadas (Morales y Rojas, 1986). Una excepcin la constituye la toma que realizanfamilias allegadas, la mayora agrupadas en comits sin casas, provenientes del rea surde Santiago, que ven que las soluciones habitacionales no les llegan. Los allegadosrealizan la toma ms masiva de Chile, diez aos despus de instaurada la dictadura militar,cuando 8.000 familias se instalan con carpas en la zona sur de Santiago el 22 deseptiembre de 1983. La toma da lugar a dos campamentos: Cardenal Ral Silva Henrquezy Monseor Juan Francisco Fresno, en las comunas de La Granja y La Cisternarespectivamente, en las que viven ms de 32.000 familias (Rodrguez, 1987). Despus de

un prolongado conflicto, que se desarrolla en parte en medio de un estado de sitio, lasfamilias de los campamentos son erradicadas a proyectos de vivienda bsica en variascomunas de Santiago, entre ellas Maip y La Pintana, en 1985.

3.1.2. Los allegados y la densificacin espontnea

A lo largo de los aos, los pobladores han construido distintas soluciones para suplir lasdeficiencias que presentan las viviendas ofrecidas por el Estado. La autoconstruccin y lasampliaciones son distintas maneras de responder a las debilidades de las soluciones

entregadas y de producir el hbitat popular. Igualmente, la densificacin para acoger a losallegados mediante la construccin de dos o ms viviendas en un mismo lote es la
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respuesta de los pobladores frente a las carencias presentadas por los programashabitacionales.

Un gran porcentaje de lo que se construye en las poblaciones es realizado sin intervencinestatal. En algunos casos extremos, como por ejemplo el caso de la Villa 12 de Octubre yla Cooperativa Santa Fe, en la comuna de San Miguel20, las construcciones realizadas pormedio de programas habitacionales estatales es tendiente a cero casi no hayintervenciones financiadas por el gobierno, y las pocas que hay, como casetas sanitariasmal ejecutadas, son demolidas. Algunos autores estiman que entre el 80% y el 90% delas construcciones de las poblaciones corresponden a intervenciones de los propioshabitantes.

Para ilustrar esta situacin expondremos una sntesis del estudio de la consolidacin de las

villas Nueva Palena y Alborada de Pealoln, que corresponde a un caso representativo dela consolidacin de poblaciones pericentrales correspondientes a toma y a erradicacinmediante vivienda bsica. Los resultados indican que la gran mayora de lasconstrucciones son obra de los pobladores: el 68% en Nueva Palena y el 62% en Alborada,en este barrio compuesto por dos asentamientos con distinto origen pero con desarrollosparalelos21.

El proceso de desarrollo de cada vivienda en estas dos villas ha implicado un largoproceso de construccin. En Nueva Palena, el promedio de aos de construccin es de 28aos, y en Alborada, de 12 aos, lo que se explica por qu el primer asentamiento se

instala en el lugar 9 aos antes que el segundo.

El promedio de familias22 es 1,8 familias por lote en Nueva Palena y 1,2 familias por loteen Alborada. El promedio de habitantes por lote es de 5,5 en el primer caso y 4,2 en elsegundo. En promedio, las viviendas tienen 81,1 m2 construidos en Nueva Palena (17,2 m2por habitante) y 83,4 m2 en Alborada (26,5 m2 por habitante). Cabe hacer notar que enSantiago la oferta habitacional de los agentes inmobiliarios en proyectos de viviendamedia, de acuerdo a algunos estudios de mercado, es de 15 m2 por persona. La superficiede las viviendas ofrecidas en Santiago para los sectores medios altos, es de 140 m 2mximo para una familia de cinco miembros, lo que da un promedio de 28 m2 por

habitante.

En cuanto a los allegados, en el 72% de los casos estudiados en Nueva Palena lasviviendas albergan a dos o tres familias y en el 20% en Alborada. Las viviendas crecen en

20 De acuerdo a resultados de la implementacin delPrograma Quiero mi Barrioen 2007.21 En las 50 viviendas estudiadas se identifican distintas partes segn la modalidad de gestin y definanciamiento con que se construyen. Se distinguen las superficies construidas con subsidio estatal, aquellasgestionadas y financiadas por el propietario y, finalmente, las superficies autoconstruidas. Estas cifrascorresponden a la suma de las dos modalidades anteriores. En consecuencia, la superficie construida por un

programa habitacional y financiada en parte con un subsidio estatal representa entre un 32% y 38%.22 El concepto de familia no necesariamente coincide con el de hogar; puede tratarse de ms de una familia,cada una con su propio jefe, que constituyen un solo hogar, porque cocinan juntas.
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altura y los sitios se densifican. En Nueva Palena el 36% de las construcciones estudiadasson de dos pisos, y el 56% en Alborada. Adems del uso residencial, varias casas acogenotra funcin, la mayora de las veces el comercio, actividad ejercida por los mismospropietarios.

En cuanto a la normativa, las construcciones existentes infringen muchas de las normasvigentes, como porcentaje mximo de adosamiento a los medianeros del predio, lasrasantes o distancias mnimas a los medianeros de acuerdo con la altura de la edificacin,el distanciamiento, o distancia mnima a los medianeros, y las normas de proteccin contraincendios.

En consecuencia, esta participacin de los habitantes en la construccin de su viviendaest desligada de los procesos formales que forman parte de las polticas habitacionales.

Las acciones de los pobladores son generalmente procesos individuales sin asistenciatcnica, los productos son mayoritariamente informales no cumplen con las normasterritorialesy se ignoran los aportes efectuados por los pobladores no han seguido losprocesos legales, por lo tanto, no existen ni constituyen capital construido. Existe unadesconexin entre la poltica oficial y las soluciones creativas ejecutadas por los habitantesen la construccin de su hbitat.

3.2. El colapso del modelo de gestin promovido por el Estado en los aos 90

Los primeros gobiernos de laConcertacin de Partidos por la Democraciaque rigen de1990 en adelante mantienen la poltica creada por el rgimen militar orientadabsicamente al financiamiento. Especialmente al principio, tras 17 aos de gobiernoautoritario, los principales desafos son proporcionar vivienda a las familias allegadas disminuir el dficity evitar a toda costa la toma de terrenos.

Durante el perodo de transicin a la democracia de Patricio Aylwin (1990-1994), elgobierno cuenta con pocos recursos y el dficit habitacional alcanza un milln deviviendas, de modo que, para evitar la toma de terrenos, el gobierno debe responder rpidoa las necesidades de los allegados. Se opta entonces por disear un programa de vivienda

progresiva en dos etapas, correspondiente alDS 140/1990, de 22 de octubre, que, si bienconsidera la participacin del habitante en la construccin de la vivienda, no contemplaasistencia y acompaamiento tcnico y social. Al respecto, adjuntamos algunas reflexionesde Joan Mac Donald, subsecretaria del MINVU en el perodo sealado, sobre losconceptos que sustentan la vivienda progresiva:

El estudio de terreno de poblaciones que proporcionan los elementos para visualizar laexperiencia chilena desde los aos cincuenta a los aos ochenta, plantea hechos relevantes:si bien los programas de estos aos han entregado tanto viviendas terminadas comoterminables, los habitantes en cambio han interpretado todas las distintas soluciones como

un instrumento para desarrollar un permanente acondicionamiento a travs deampliaciones, modificaciones, instalacin de locales comerciales. La conclusin es que los
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logros en el campo habitacional dependen, ms que de soluciones estatales, de lapermanente voluntad de los habitantes por mejorar da a da el medio en que viven.Apoyar esta tendencia tiene una incidencia directa en la forma que debe encararse laaccin habitacional frente a la magnitud del dficit habitacional.23

El gobierno apuesta entonces a impulsar un proceso que contempla una primera y unasegunda etapa de la vivienda, ms los aportes de los pobladores. No entraremos en detalleen la modalidad de vivienda progresiva, pero debemos decir que las segundas etapas casino se implementan, y el programa tiene dbiles resultados.

En cuanto al modelo de gestin habitacional para los pobres, los primeros gobiernos de laConcertacin continan la poltica de financiamiento implementada por el rgimen militar,con algunos pequeos ajustes para lograr una mayor cobertura. Esta se basa en una trada

subsidio / ahorro previo / crdito hipotecario, y en una oferta de viviendas a las que lospobladores deben postular en forma individual, sin tener claro en muchos casos donde estlocalizada y que forma tiene la vivienda que le toque. Es frecuente escuchar la expresinme sali casa [en tal comuna]. Frente a este modelo, los allegados se coordinan paraapoyarse en la postulacin.

Desde el ao 93 nos agrupamos en una coordinadora en la cual no ramos [todava]Unin Comunal, por ende nos agrupbamos cierta cantidad de grupos solamente, y eranlos que queran participar de proyectos de la poca, o sea, cuando el SERVIU construaen cualquier parte de la comuna o de Santiago, y si te tocaba la suerte de salir postulado,

postulabas y te ibas, () tratbamos de prepararnos para el llamado, entoncestratbamos de que toda la gente tuviera la plata, que toda la gente estuviera al da, queno faltara nada, que el grupo completo cumpliera el cien por ciento () para estaradentro de un llamado (Milliette Lpez, presidenta Unin Comunal de Comits deallegados de La Florida, 2009).

En consecuencia, se privilegia la cantidad de soluciones habitacionales en desmedro dela calidad del territorio que se construye. Se acaba el suelo disponible en el interior de lasciudades dentro de los mrgenes en que es rentable para el negocio inmobiliario. Laescasez de suelo es entonces el principal factor que hace colapsar el modelo de gestin

promovido por el Estado desde los aos 80. Otro factor es la mala calidad de losproductos de la poltica de financiamiento, que ha terminado creando un nuevo problemade vivienda y urbano: el de las familias con techo.

23 J. MAC DONALD, 25 aos de Vivienda Social: la perspectiva del habitante, en Vivienda Social:Reflexiones y experiencias, Corporacin de Promocin Universitaria, Santiago, 1983; y J. MAC DONALD,

Dotacin Bsica en Vivienda Social: Hacia una fundamentacin de las decisiones, Corporacin dePromocin Universitaria, Santiago, 1985.


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3.2.1. Las ampliaciones de los con techo

La construccin de viviendas-masivas-seriadas, que tuvo su mayor auge entre los aos

1990 y 2000, traslada el problema del dficit habitacional desde una dimensincuantitativa a una cualitativa. Segn lo planteado por Alfredo Rodrguez y Ana Sugranyes:Desde 1985, el Estado chileno ha centrado su poltica de financiamiento habitacional enla disminucin del dficit acumulado, y lo ha logrado. () La conclusin inevitable delresultado de veinte aos de una poltica exitosa de financiamiento de vivienda social esque la cantidad por s sola no basta, porque los efectos urbanos () y los efectos sobre lasfamilias o las personas () crean nuevos, caros y serios problemas a la gente, a lasociedad y al Estado (Rodrguez y Sugranyes, 2004).

Estos autores han puesto en la discusin pblica el problema bautizado como de los con

techo, producto de los efectos urbanos y sociales nocivos de esta poltica definanciamiento. Estas consecuencias podran resumirse, en primer lugar, en la expansinurbana y en la segregacin socioespacial de los pobres, en la construccin de viviendas demala calidad sin conformacin de ciudad, en el diseo inadecuado a las necesidades de lasfamilias, en los problemas de convivencia social, la inseguridad, el deterioro de la saludmental y, por ltimo, en la perpetuacin de la pobreza (Castillo, Forray, Seplveda, 2008).

El problema ms visible lo constituye la forma de habitar los bloques de viviendacolectiva. Este tipo de vivienda representa casi la mitad de la vivienda social construidaentre 1980 y 2000 en Santiago ms de 100.000 unidades de vivienda (Rodrguez y

Sugranyes, 2004). En la gran mayora de estos grandes conjuntos habitacionales, lasviviendas no han sido acogidas a la Ley de Copropiedad (Ley 19.537/1997, de 16 dediciembre, que derog y reemplaz a la antigua Ley 6.071/1937, de 16 de agosto, sobrePropiedad Horizontal, tambin conocida como Ley de Venta por Pisos), por lo que losderechos y deberes de la vida en comunidad no estn reglamentados. Cunde la ley del msfuerte. Los terrenos adyacentes a los bloques son tomados por las viviendas que ocupanlos primeros pisos. Los departamentos son ampliados con volmenes yuxtapuestos,montados sobre dbiles estructuras, y las estructuras portantes de los edificios estndebilitadas por las transformaciones realizadas a los muros. De acuerdo a la realizacin deun catastro de cinco bloques en el conjunto Los Quillayes de La Florida realizado poralumnos de un Seminario de Investigacin de Vivienda de laUniversidad Andrs Bello, el80% de los casos estudiados se ampla de un modo similar, instalando volmenes quesobresalen de las fachadas y conectados a los departamentos por los vanos de las ventanas,cuyos antepechos son demolidos. Estos cuerpos sirven indistintamente como ampliacinde la habitacin adyacente o como un recinto nuevo.

La otra mitad de las viviendas sociales de este perodo corresponden a viviendas de uno odos pisos construidas en lotes individuales, que se reducen paulatinamente a 100 m 2 en elprimer caso y 60 m2 en el segundo, de los 160 m2 que considera la operacin sitio. Estasviviendas amplan su superficie inicial sin importar el deterioro de la habitabilidad(calidad constructiva, iluminacin y ventilacin de los recintos). Observaciones en terrenomuestran que la mediagua ideada por el Hogar de Cristo es uno de los principaleselementos de transformacin de la vivienda. Los usuarios adaptan la mediagua como un
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componente constructivo para las viviendas, transitorias o permanentes, de los allegados, opara las ampliaciones. Los patios, cuando no estn construidos, se utilizan como bodegas,y muchas veces para acopio de material. Los antejardines en general se presentan biencuidados y son utilizados como lugar de esparcimiento exterior.

En resumen, estas observaciones reflejan la realidad de los habitantes que carecen deapoyo tcnico, recursos suficientes y materiales de buena calidad, de modo que lasconstrucciones son deficientes en trminos de habitabilidad y seguridad.

3.2.2. El acceso al suelo de los sin casa

De acuerdo a lo planteado anteriormente, el primer gobierno de la Concertacinimplementa en 1990 un programa masivo de vivienda progresiva para contener las tomasde terreno, hechos que son esperables por el gran nmero de allegados y el dficithabitacional acumulado existente, que es considerable. En efecto, en el perodo que va de1990 en adelante, casi no se registran tomas, salvo algunas grandes excepciones quetrasladan el mero hecho de acceder a una vivienda, al de obtener una buena localizacin.

El gobierno estima que al ampliar la cobertura de atencin en vivienda, el problema seresolvera. Pero, desde los allegados, surgen nuevas demandas: mejor ubicacin de lavivienda y mayor eficiencia en los resultadosadems de demostrar inters en una mayorparticipacin en la gestin del proyecto. No es slo casa, sino que casa aqu y ahora ycon nosotros

.

En 1992 se produce la toma Esperanza Andina en Pealoln, Santiago, que agrupa a 837familias que ocupan ilegalmente un terreno precordillerano de 14 hectreas en junio de1992, con el objetivo de conseguir una casa propia. Esta toma obtiene los resultadosesperados, ya que los allegados, que provienen de diversas comunas de Santiago, logranradicarse en el mismo sitio que han tomado. La compra del terreno tiene incontablesproblemas ya que la propietaria del terreno sube hasta cuatro veces el precio del sitio. Parapresionar a las autoridades, los allegados marchan a pie a Valparaso, exigiendo en elCongreso que el gobierno expropie los terrenos. La compra del terreno resulta a un precio

elevadsimo, ya que incluye, adems, una indemnizacin luego de que la propietariapresenta una querella al Fisco. Esto origina una gran reticencia a futuro para aceptarcualquier presin de los sin casa para conseguir un terreno va toma.

En 1999, durante el gobierno de Frei Ruiz-Tagle, se produce la toma de terreno msconocida de los gobiernos de la Concertacin, la toma conocida como de Nasur losterrenos son del empresario Miguel Nasur, tambin en Pealoln, Santiago, quecomprende 1.800 familias que reivindican el derecho a radicarse en el terreno. La toma dePealoln es emblemtica porque se produce en un perodo de implementacin de polticahabitacional considerada exitosa por la cantidad de viviendas construidas. El 5 de julio de

1999, 1.700 familias ocupan 24 hectreas de terreno. La toma sorprende al gobierno, quela considera un problema entre privados, ya que el propietario del sitio haba negociado el


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acceso al terreno con los allegados para obligar al gobierno a su adquisicin. En 2003,durante el gobierno de Lagos, el MINVU, que hasta el momento no se ha hecho parte delconflicto por considerarlo una presin indebida, decide dar una solucin definitiva a lospobladores, que a la fecha llegan a unos 9.000. Estos reivindican el derecho de seguir

viviendo en la comuna, algo inviable hasta ese momento, debido al elevado precio delsuelo para la construccin de vivienda social subsidiada por el Estado. Entonces comienzala bsqueda de terrenos y el diseo del programa para que los habitantes de la toma setransformen en postulantes al Fondo Solidario de Vivienda (FSV, programacorrespondiente a la nueva poltica de 2001). Se producen innumerables conflictos con losvecinos y las empresas inmobiliarias que operan en el sector, que se niegan a tener a loshabitantes de la toma cerca, ya sea por la inseguridad que eso les produce, ya sea porquelas inversiones corren el riesgo de perder su plusvala. Finalmente, en julio de 2006, lamayora de las familias se retiran de la toma y se trasladan a proyectos habitacionales delgobierno en cinco villas ubicadas en la comuna.

En 2006, durante el traslado de las familias, hay intentos de retoma del terreno, lo queobliga al gobierno a crear un mecanismo de apoyo a los allegados para radicarse en suscomunas de origen: el subsidio diferenciado de localizacin, para las comunas donde losterrenos son ms caros (complemento al subsidio FSV, ajuste del gobierno de Bachelet).

Paralelamente, en un intento por llamar la atencin para conseguir terrenos para construirvivienda, algunos pobladores participantes de la toma del 92 y del 98 se instalan en laplaza de Esperanza Andina. Algunas familias, alrededor de 45, permanecen alojadas encarpas en ese lugar, hasta que se retiran. Cabe sealar que

politicas de vivienda social

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