politicas de la vivienda en méxico iracheta
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8/10/2019 Politicas de La Vivienda en Mxico Iracheta
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Experienciasde poltica habitacional en Mxico^
Housing
Policy Experiences in Mexico
AlfonsoIrachetaPh D
'
'
El
Colegio
Mexiquense / Centro EURESC .Lerma,
Mxico.
[email protected] [email protected]
Recibido 24 denoviembrede2011 modificado31 de enero de
2012
aprobado 1 defebrerode
2012.
Palabras claves
Problemas urbanos, suelo urbano, vivienda, poltica p-
blica.
Key words
Urban problems, urban land, housing, public policy.
Resumen
El propsito de este texto es mostrar cmo la problemti-
ca urbana mexicana ha evolucionado a lo largo del tiem-
po y plantear crticamente cules han sido las politicas
de gobierno que se aplicaron para enfrentarla. Propongo
algunas ideas para transformar o crear politicas pblicas
y comento algunos ejemplos de lo que estamos intentan-
do desde los espacios de la sociedad y la academia, para
ordenar el territorio urbano y para conformar una poltica
integrada de suelo y vivienda. Bajo esta perspectiva parto
de esta pregunta: cul es el reto habitacional en el pas?
Abstract
The purpose of this text is to show how urban problems
in Mexico have evolved in time and to analyze critica-
lly government policies to face them. I put forward some
ideas in order to transform current public policies or to
create new ones and I make some comments regarding
some examples of what society and the academic realm
are doing in order to put some order within urban spa-
ce and to conform an integrated national urban land and
housing policy. Under such a perspective I start with this
question: Which is the housing problem in this country?
L o s RETOS DEL DESARROLLO
URBANO- HABITACIONALEN
MX I CO
El primer reto es el
cambio demogrfi
o
porque Mxico crece a velocidades
muy altas. Aunque, desde la dcada de
1980,
tiende a bajar la tasa de creci-
miento demogrfico: de 1970 a 2000 la
poblacin del pas pas de 48,2 a 97,5
millones de habitantes, con una tasa
de crecimiento que disminuy de 3,20
(1970 - 1980) a 1,57 (1995 - 2000) y
que ha repuntado a caso 2%, segn el
censo de
2010.
Alrededor del ao 2040,
Mxico alcanzar su lmite histrico de
crecimiento demogrfico con alrededor
de 140 millones de habitantes.
El pas enfrenta un cambio demo-
grfico que plantea varios fenmenos
relevantes. Por un lado, hay una masa
de poblacin productiva muy superior
a la poblacin improductiva; pero esta
gente joven exige tres cosas: educacin
media y superior, un empleo y una vi-
vienda. Por lo tanto, el nmero de vi-
viendas que debemos construir es muy
relevante. Por otro lado, la tendencia al
envejecimiento demogrfico hace que
nos preguntemos cundo tendremos
una ciudad y una vivienda adaptada a
condiciones propias de una poblacin
de edad muy avanzada, cuyo nmero
ser creciente.
Estamos inmersos en el siglo de la
migracin. Mxico es el pas con ms
1
Versin estenogrfica corregida de la conferencia dictada durante el Foro Internacional La vivienda en Amrica Latina: Revisando estrategias organizado por la Facultad de
Ingeniera
de la Universidad de los Andes en Bogot, Colombia.
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Alfonso Iracheta /Revista de Ingeniera 35, 2011, pp. 95-
emigrantes, de hecho alcanz un pico
de cerca de 600 mil mexicanos que se
trasladaban cada ao, principalmente,
a los Estados Unidos, aunque, en los
ltimos aos se ha reducido de mane-
ra muy relevante. Dentro del pas, los
procesos migratorios nos plantean otro
tipo de preocupaciones, pues el mode -
lo neoliberal en las polticas pblicas
habitacionales, se orienta a ofrecer una
vivienda propia que impone, por la va
de la hipoteca, una cierta inmovilidad.
No obstante, la realidad de los merca-
dos laborales exige condiciones de mo-
vilidad muy diferentes.
El segundo tema se refiere al
proceso
de urbanizacin
(Figura 1). No es slo
la tendencia a la hper-concentracin
de poblacin en ciudades (y metrpo-
hs), sino que casi todo el crecimiento
demogrfico ser de poblacin pobre.
No debemos olvidar que Mxico sigue
siendo una sociedad mestiza, con una
fuerte presencia indgena y campesina
que representa alrededor de 30 % de la
poblacin, situacin que se mantendr
en el futuro. Territorialmente, debemos
considerar que ya no podemos distin-
guir, como en el pasado, ciudades y
metrpolis. Hoy, stas se han expandi-
do con patrones tan dispersos y fractu-
rados que nos debemos referir a gran-
des regiones urbanizadas, tal como se
aprecia en el mapa 1 que representa el
caso del Valle de M xico.
El tercer tema corresponde al fen-
meno habitacionalque deriva, en bue-
na medida, del cambio demogrfico: se
estima que los 27 millones de viviend
que hay en el pas, crecern en aprox
madamente 60% en las prximas 3 d
cadas. Las tendencias muestran que
pobreza persistir y que se concentra
en las ciudades. Cambiar estos proc
sos de pauperizacin tarda ms de un
generacin, por lo que es necesario pr
guntarnos qu clase de sociedad urb
na estamos construyendo?
Este es un tema fundamental que ex
ge ser revisado crticamente y repla
tear las polticas urbanas y ha bitacion
les que est desarrollando Mxico. E
un estudio sobre las condiciones de
vivienda popular, que realizamos pa
el Banco Mundial, concluimos q
para acceder a la vivienda urbana m
barata, que ofrecen el mercado form
Q UE RI
El Colegio Mexquense A.C
Regin Metropolitana
oM ega lopolisde l Centro
de Mxico
SIMBOLOGIA
Lmite estatal
~~ ~ Autopistas
Carreteras
Vas frreas
I I Zona urbana
Fuente:
Irracheta . Alfonso (1997). Planeacin
desarrollo. Una visin del futuro Plaza
Valds Editores. Mxico.
paovftBA
0IMW2
Mapa 1 .Megalopol is del centro de M xico
La zona metro polita na del Valle de Mxico se ha ido con urba ndo hacia otras met rpo lis dentr o de la Regin Centro del pas
(Puebla-Tlaxcala, Toluca, Pachuca, Cuernavaca. Nos encontramos fren te a un fenmeno que podramos denom inar met rpo l i de m etrpol is ,
en la que habitan ms de 27 millones de habitantes.
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Iracheta/
Revista eIngeniera
35 ,
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yios institutos devivienda, serequie-
rems deseis veceseisaiario minimo;
para sobrevivir, airededor
de
cuatro,
y
dos saiariosmspara accedera un cr-
dito hipotecario para ia viviendams
econmica dentro
dei
mercado iegai,
paraunperiododeentre20 y 25aos.
Ei mismo ingreso
se
requiere para
ad-
quirir un iote habitacionai dentro dei
mercado iegai pagadero a tres aos
aproximadamente.
Sin embargo,iosdatos son irrefuta-
bles:
el 85 de ia poblacin estpor
debajo
de
seis veces
ei
saiario minimo,
por io queiamayor parte de ios m exica-
nos tienenqueatendersusnecesidades
de vivienda hacinnd ose con variosho-
gares o asentndose de manera iiegai,
informai
o
irreguiar
en
iugares dnde
el
restode iasociedad es permita.
Ei cuarto temaserefiereaisuelo urb a
no
y
periurbano;este fenmeno mani-
fiesta unade iasparadojas de iasocie-
dad mexicana:
un
milin
de
m exicanos
murieronen unaguerrade1910a 1919
luchandopor latierray teniendo como
objetivo que ia tierra fuera para quien
ia trabaja.Elresultadofue unareforma
agraria.
Paradjicamente, en iositimoscua-
renta aos, sobre todoapartirde ia d-
cada
de
1980,
ha
tenido iugar
ei
proce-
so inverso.
Ei
sueio
se ha
convertido
en
una mercanciade un mercado que no
est controiadoy que se ha liberaliza-
do .Poreiio,ianorma para acceder aun
espacio
en ia
ciudad
es ia
capacidad
de
compra:
ei ms
rico tiene todas
las op-
cionesy asi sucesivamente, hastaque
iiegaunmomentoque seagotaiatierra
dei mercado formal. Pero, todavia
hay
en
la
coia miies
y
miles de personas
que
tienen que asentarseenaign iugary io
hacenaimargende la ley.
La condicin dei sueio comomer-
canciahageneradounproceso crecien-
te
de
expuisin
por la via dei
precio
de quienes no pueden pagario.Es de-
cir,ei mercado inmobiiiario,enitima
instancia, determina quin puede vivir
dentro
de ia
ciudad
y
quin debe buscar
aiternativas fuera
de
eiia.
Los
pobres,
po r
ei
incremento
de los
precios, tienen
que locahzarseen lossitiosmsbara-
tos,que se encuentran lejos delcentro
urbano, a veces tienen riesgos fisicos,
carecende iasinfraestructuras y equi-
pamientos sociaies
y no
tienen certeza
juridica
de ia
propiedad
o
tenencia.
Desde
ei
gobierno,
se
argumenta
sis-
temticamente que es ia ausencia de
recursos la causa de ia baja atencin
de estos asentamientos. Sin embargo,
se puede mostrar
que si hay
recur-
sos para ofrecer sueio urbanizado
a
iosmspobres,eiprobiema es que se
apiicanen lasreasmsconsolidadas.
Por otra parte, Mxicoes de iospaises
que menos captura plusvaiia
y
recauda
el impuesto prediai,
con io
cuai
ias ad-
ministraciones iocaies carecen
de los
recursos bsicos para mantener funcio-
nandolasciudades.
Ei ltimo tema reievante es eiam
biental. Mxico enfrenta unprobiema
particularmente grave con ei agua: ei
70 %deiterritorio mexicanoessemide-
srtico, 40%
de ia
pobiacin vive
en ei
aitiplano arribade 1500 - 1800metros
sobreelnivei deimar ypoca gente vive
en ias costas,por io que ei acceso ai
aguase ha convertidoen unasuntode
seguridad nacionai.
Por
ejempio,
ai ser
insuficiente eiacuifero del valiede M-
xico,seimportandeiordende 20 m3/s
de agua de fuentes lejanas, lo que ha
implicado subiria mil metros para luego
bajaria por gravedad a
ia
Ciudad de M-
xico. La cantidad de energia que esto
exige permitiria abastecer a una zona
metropoiitana como ia de Puebia que
tienems de 3miiionesdehabitantes.
L A ACCIN GUBERNAMENTAL
La ocupacin delterritoriono ha sido
muy adecuada desde
la
dcada
de 1950
y particularmente desde ia de 1980,
cuando ia planeacin territoriai fue
marginada
y ei
impuiso
de las
activida-
des econmicassehizoaexpensasdei
territorioydei ambiente. Un ejemploes
ei turismo, cuyo fomento
ha
derivado
eniaocupacin de ia primera dunade
ia costa,de iapiayao en la destruccin
de algunas zonas
de
manglares.
Can-
cn
es un
caso paradigmtico
de
este
tipodeprocesos. Otro ejempiohasido
ia poitica
de
vivienda social, cuyo
fo-
mento ha sidotai que se han obviado
sus consecuencias territoriaies y am-
bientaiesentodasiasciudadesdelpais.
Finalmente,
ei
impuiso
ai
automvii
particuiar
por
encima
dei
transporte
pbiico, es otro ejempio de ausencia
deuna poiitica territoriai y ambiental.
Estos ejempios estn siendo factores
ciave del cambio ciimtico, porquese
ha demostrado
que dei
orden
de 75
deiosgasesdeiefecto invernaderoson
responsabilidadde iasciudades[1].
Frenteaestos retosyprobiemas,ei Go-
bierno Mexicanoha aplicado diversas
poiiticas.
La
primera
es ia planeacin
urbana.
Hastaei fin de iadcadade1970,ia
pianeacin urbana era un mecanismo
razonabie para iocaiizar usos dei sue-
lo
y
para distribuir
ias
infraestructuras
y ios equipamientos entre ios grupos
sociaies. Ai priorizar a ios mercados
inmobiiiarios como determinantes en
ia locaiizacin, ia pianeacin se ha
vueito discrecional,
sin una
visin
de
iargo piazo, pocose ha participadoen
eiia y,ioms grave,no hanhabidocon-
secuencias
por
incumplir
ios
pianes
o
por cambiarlosajuiciode ia demanda
soivente. Otra iimitacin
de
este instru-
mentoes sucarcter desarticuladopor-
que coexisten sin mayor coordinacin
3 sistemas de pianeacin: socioecon-
mico,
quepartede ia macroeconomia;
urbano
y
de ordenamiento ecoigico
dei
territorio. Resuita compiicado articuiar-
ios cuandoiosmanejan3secretariasde
estado,3leyesy 3sistemasdegestin
y aphcacin. Otro rasgo reievante
es la
tendencia
ai
cambio
de uso dei
suelo
registradoen iospianes, segniosinte-
reses de iosdesarroiiadoreseinversio-
nistas e,inclusive, a dependenciasdei
gobierno. Cuando oficinas
de
gobierno
y funcionarios participan
de
estas
dis-
torsiones, pierde sentido hacer planes.
La segunda gran politica ha sidola
regularizacin
de la
tenencia
de la
tierra urbana y urbanizable.
Esta
poiitica estencrisisenAm rica Lati-
na desde hace muchos aos, pesea ios
avances que
se
aprecian
en
diversas
so-
ciedadesyque han reguiarizado cientos
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Ingeniera
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de miles de hectreas, aunque prctica-
menteno hanatacadolascausasde la
irregularidad ni han logrado prevenirla.
Por ello,
hoy las
ciudades mexicanas
tienen tanto suelo irregular como hace
diez aos. A este ritmo,elfenmenose
ha vuelto inacabableeinadecuado por-
que difunde
un
mensaje contrario
a su
objetivo original: asintate donde pue-
das
o
quieras, algn
da va a
llegar
el
gobiernoyte vaa regularizar .
La s reservas territoriales represen-
tan
la
tercera poltica para enfrentar
el proceso
de
urbanizacin. Hasta
la
dcada de 1980tuvo algunos xitos,
porque
el
gobierno adquiri
o
expropi
tierra entorno
a
varias ciudades
lo
que
permiti reordenarlas espacialmente
y
ofrecer suelo para vivienda y equipa-
mientos sociales. En el momentoen
qu e
las
fuerzas polticas
y
econmicas
dominantes determinan que
los
merca-
dos deciden
los
procesos
de
locahza-
cin,lospreciosde la tierra urbanay
peri-urbana se elevan por razones espe-
culativas, imponiendo precios
y/o se-
gregando artificialmente suelo del mer-
cado.
Si se
agrega
la
cada persistente
de
la
capacidad financiera del gobierno
para adquirir suelo (a precios de m erca-
do , pues
no se
aplica
la
expropiacin)
para
las
necesidades pblicas,
el re-
sultado
es una
insuficiencia crnica
de
suelo pblico para usos comunitarios,
dentrodelas ciudadesyensuentorno.
Lo que
los
funcionarios
y
polticos
no
2 000 00
1 800.00
1 600.00
1 400.00
1 200.00
1 000.00
800 00
-
600 00
400 00
200 00
han logrado entender
es
que
la
reserva
de suelo
de
cada ciudad
es
aquella que
est designada para uso urbanoen los
planes, independientemente de quin
es el propietario. Por ende, difcilmente
se podrn reordenar nuestras ciudades
mientras
la
reserva siga siendo adquiri-
daaprecios especulativosynoseapli-
quen polticas para ocupar losvacos
urbanos
y
para promover
una
ciudad
ms compacta.
La cuarta es la poltica ha bitacional
Sin duda,
en
pocos lugares
del
mundo
se
ha
producido tanta vivienda social
en
tan
poco tiempo, como
en
Mxico
(Figura1).
El promedio
de
crditos hipotecarios
ofrecidos
por las
instituciones guber-
namentales para vivienda social,
ha al-
canzado unmximode 1.77millones
por ao y la produccin de vivienda
nueva
es
del orden de 4 0% del total
de
crditos; es decir, de 500
a
600 mil uni-
dades
por
ao.
Sin
embargo,
del
total
de viviendasen elpas (28.6 millones
de unidadesen el2010),9,5millones
presentan algn tipo
de
rezago: haci-
namiento, deterioro
o
edificacin
con
algn material precario
y 4,8
m illones
de hogaresson prestadosoalquilados,
conformando loqueelgobierno deno-
mina demanda aspiracional ,
que en
general corresponde
a
gente joven
que
pretendera acceder
a una
vivienda
y
nolopuede hacerpor su bajo ingreso
(menos de 5 vsm) o informalidad desu
0.00
2000
2001
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009(1) 2010(2)
Notas:
1)
Cifras prelim inares
2) Meta est imada
Fuente: Mxico, Comisin N acional
de
Vivienda,
2010
Figura 1 Mxico: Nmero de financiamientos institucionales para vivienda social 2000-2010
empleo (no est afiliada alsistema
seguridad social).
Anualmente
se
crean
en
Mxi
aproximadamente
500 mil
nuevos
h
gares.
Sutamaoyestructurahan
riado;elprimero tiende a labaja y
segunda muestra
una
gran diferenc
cin,
se
observan hogares
con
fami
nuclear tradicional,
de una
persona
de una pareja.Laim plicacindeest
cambios, es que se requiere mucha m
vivienda
que la
estimada
y
casi to
corresponde
a
vivienda social urba
(Figura 2).
Adem s de que el rezago persiste, e
pecialmente
en los
grupos sociales
menor ingreso,
la
poltica habitacion
enfrenta graves problemas,asaber:
En primer lugar, est orientada
a
menos pobres
de los
pobres.
Es
dec
atiende del orden
de
30% de
la
dema
da real; otro 20% se atiende solo porq
tiene ingreso suficiente y el 50 %
tante, no tiene oferta ni del gobierno,
del mercado formal
y
al no ser atendi
recurre
a la
produccin social
y a la
to-construccindeviviendademan
precariay enlocalizaciones informa
con riesgos
y
carencias diversas.^
En segundo lugar,
la
vivienda soc
que
se
est produciendo
en
M xico
en conjuntos cerrados, exclusivamen
industrializada, masiva, homognea
con
el
mismo diseo Igual
en
ciudad
como
la
nortea Mexicali, donde
temperaturas alcanzan 45C
en
vera
o en Toluca, localizadaam sde 2
500 msnm
y
donde las temperaturas
canzan -5C en invierno.
En tercer lugar,
la
localizacin
los conjuntos y la superficie de la
vienda, estn determinadas, exclusiv
mente,
por
razones mercantiles.
A
se construye
en
terrenos baratos,
q
normalmente estn alejados de los ce
tros urbanos, aunquelosplanesde
sarrollo urbanono locontemplen. P
ello,
se ha
generalizado
el
cambio
uso del suelo conforme convenga
a
promotores. Tambin
se ha
reduc
sensiblemente la superficie del lote
2 Duranteel2011,elINFONAVIT determin quelavivienda mnimaseincremente de 32 m^a
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/ evista de Ingeniera 35,2011, pp.95-99
3.6
Hacinamiento
Deterioro
Rezago
Viviendas con Rezago
bsico
materiales ampliado
regulares
igur 2 Factores de rezago habitacional
Fuente.Elaborado porSHFcon base en el Censo de Poblacin y Vivienda2000
CONAVIy la ENIGH de INEGI
*Adicionalmente hay 4.8 millones de hogares que no son dueos de su vivienda es prestada o
alquilada y se consideran como demanda aspiracional.
la de la vivienda, conforme io exigen
ias finanzas de ios actores privados.
Este probiema conduce a otro, que es la
baja calidad ambientai y espaciai de ias
viviendas. Ei desorden que tienen, hoy,
ias ciudades mexicanas es un resultado
de estas polticas de gobiemo que han
impuisado -a cuaiquier costo territorial
y ambientai, sin medir las consecuen-
cias sociales- el cumplimiento de metas
anuales de otorgamiento de crditos hi-
potecarios y produccin de casas en se-
rie.Dado que la vivienda es apenas una
mercanca y que las polticas pblicas
estn circunscritas a los costos de mer-
cado,
no se ofrecen ms equipamientos
y espacios pblicos que los muy limita-
dos establecidos por ias leyes en cada
entidad federativa. En este escenario,
se han generado nuevas patoiogas so-
cales,
como la del abandono de vivien-
das e incluso su vandalizacin.
De acuerdo ai censo de 2010, hay en
el pas 5 millones de viviendas desocu-
padas y, es opinin generahzada
una sobre-oferta de vivienda social
y un rezago de vivienda para los ms
pobres. Mientras no se modifique ia
concepcin mercantii de ia vivienda y
dei suelo) como dominante en ias po-
lticas de gobierno, no existen posibi-
lidades de enfrentar ios probiemas con
seriedad. Es fundamental recuperar la
funcin social del suelo y el derecho a
la vivienda, como lo establece la Cons-
titucin Mexicana.
LA NECESIDADDEREORIENTAR
L S
POLTICAS PBLICAS URBA
S
Y HABITACIONALES.
Diagnosticada ia situacin, es necesa-
rio piantear nuevos caminos y polticas
ante el fracaso de las vigentes.
El primer paso implica lograr una
po
litica nacional qne reconozca al suelo
como el eje del desarrollo urbano.
Una poltica de este tipo debe ser in-
tgrai e ir ms all de lo estrictamente
territorial urbanstico, incorporando los
factores de la economa y ias necesi-
dades sociaies, as como ei respeto ai
ambiente, como plataforma para definir
qu requiere cada ciudad. Debe reah-
zarse con ios ciudadanos y no slo para
ellos y debe contemplarse para el largo
plazo,
bajo el principio que ningn pro-
blema urbano se puede resolver en una
administracin gubernamental.
Varios elementos forman parte del
contenido fundamentai de una poitca
de esta naturaieza. A) Definir partici-
patvamente dnde s y dnde no ur-
banizar. B) Ofrecer sueio servido con
infraestmctura o, cuando menos, bien
localizado y con proyecto urbanstico
para los ms pobres, como alternativa
frente ai mercado informai y para redu-
cir los riesgos por mala Iocalizacin de
las viviendas. C) Incorporar una poit-
ca tributara diferente, en la que un im-
puesto predial fuerte permita capturar
una parte de las plusvalas que generan
los mercados inmobiiiarios, a travs
de instmmentos fiscales y financieros,
entre otros. D) Replantear la regulari-
zacin de ia tenencia de la tierra y la
reserva territorial, de tal manera que
sea en el suelo, definido en ios planes,
con vocacin urbana, donde se constru-
ya independientemente de quin es su
propietario, lo que requiere recuperar
su funcin social y hacer responsables
a propietarios y desarrolladores de las
inversiones en infraestructura que va-
lorizan los terrenos. E) Asumir ia visin
integrada de lo urbano, lo territorial, lo
ambiental como estratgica y como
hilo conductor de las poitcas pbii-
cas sectoriaies en cada ciudad. Hasta el
momento ha sido la macroeconoma la
que determina buena parte de los pro-
cesos de planeacin, con lo cual, por
ejemplo, un puerto, un aeropuerto y la
vivienda, se constmyen donde resuita
ms barato, porque no hay una conduc-
cin desde ia perspectiva territoriai.
Estas grandes polticas slo podrn
aplicarse si existen condiciones efecti-
vas y corresponsables de participacin
de los actores sociales. Por esa razn, se
debe impuisar la idea de ia gobernanza
de base territoriai. Es fundamental
crear nuevas estmcturas institucionales
que faciliten esta participacin conse-
jos deliberativos; institutos de planea-
cin integral; observatorios urbanos) y
que permitan dejar atrs ei modeio ver-
tical y autoritario que predomina en las
decisiones relativas a la ciudad, hacia
otro mucho ms participatvo y corres-
ponsable entre los ciudadanos y sus or-
ganizaciones y ei gobierno.
REEEREN I S
BIBLIOGRFICAS
[ ]
UN-HABITAT. 2011 General Re
port on Human Settlements: Cities
and Climate Change[Chapter Out-
l ine] .Londres , UN-HABITAT, Ear-
thscan , 2009b.
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8/10/2019 Politicas de La Vivienda en Mxico Iracheta
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