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“La articulación de las políticas laborales y económicas como condición para el desarrollo sostenible con inclusión social” Uruguay 2013
Beatriz Duran 1
Sumario: 1. Introducción. 2. La reforma del mercado de trabajo. 3. Oferta de trabajo. 3.1 Empleo. 3.2. Desempleo. 3.3 .La calidad en el empleo. 3.4. Salario real. 4. Diálogo Nacional por el Empleo. 5. Políticas activas en materia de empleo y formación profesional. 5.1 Antecedentes. DINAE. JUNAE. INEFOP. 5.2. Programas. 6. Políticas de empleo 2010-2015. 7. Políticas de inserción social. Plan de equidad. 8. Seguridad Social. 8.1 Accesibilidad a causales de retiro. 8.2 Seguro de desempleo. 8.3 Seguro de desempleo parcial y por causal de suspensión. 9. Universalización del seguro de salud. 10. Dirección Nacional de Seguridad Social. 11. Política tributaria y de financiación de la seguridad social. 12. Conclusiones y Reflexiones finales para el debate.
1. Introducción. Los desafíos del Uruguay relacionados al desarrollo
están vinculados a las prioridades del gobierno para el quinquenio:
infraestructura para atender requerimientos de producción, diversificación de
matriz energética, crecimiento en materia de innovación y desarrollo, y
disponibilidad del capital humano. El Ministro de Trabajo señaló que se debe
incorporar precisamente “el capital humano como uno de los desafíos más
importantes que el país tiene, de la misma envergadura que los mencionados”.2
En relación al contexto económico y del mercado de trabajo señaló que, un
elemento que surge a raíz del crecimiento, es la restricción de oferta laboral y
escasez de trabajadores calificados en vastas áreas de la actividad económica.
Advirtió que tenemos una oferta laboral que necesariamente debe ajustarse a
los requerimientos de la demanda, no solo en cantidad sino fundamentalmente
en calidad, y que apunta a convertirse en un cuello de botella para el
crecimiento de la economía y sustentabilidad del crecimiento en el largo plazo.
Respecto a los niveles de ocupación entiende este Ministerio, que
estimándose un crecimiento del PIB del entorno al 4%, se concluye que se van
a crear unos 20.000 puestos de trabajo anuales.3
1 La autora se desempeña a la fecha de redacción de este informe como Abogada Asesora de la Oficina Nacional del Servicio Civil de la Presidencia de la República. Sus comentarios y opiniones son exclusivamente a título personal, no comprometiendo de manera alguna a ninguna de las autoridades.
2 MTSSinfo, noviembre 2012, (19).
3 Consideremos que la tasa de empleo masculina alcanzó un techo histórico y la femenina viene en crecimiento.
1
El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)4 y la Dirección
Nacional de Empleo (DINAE)5 tienen como cometido facilitar los mecanismos
de acceso al mercado laboral, con énfasis en aquellos grupos que poseen
mayores dificultades para hacerlo, como los jóvenes, las mujeres, las personas
mayores de 45 años y con baja calificación. Las políticas a desarrollarse en cuanto al mercado de trabajo para
atender estos desafíos son: la profundización de la reforma laboral, atendiendo
aspectos como el capital humano y el diálogo social, calidad del empleo y
equidad.
Esto implica una mayor incorporación de las mujeres al mercado de
trabajo6, la consideración de los fenómenos migratorios y poder facilitar el
tránsito entre educación y trabajo. La posibilidad de compatibilizar jubilación y
trabajo. En este sentido se aprobó la ley que da la posibilidad de que los
jubilados trabajen en la actividad privada, con la inclusión de pasantías de
jóvenes. En cuanto a la incorporación de jóvenes veremos el exitoso programa
Yo Estudio y Trabajo, mediante el cual jóvenes que se encuentran estudiando
en algún ámbito de la educación formal o no formal, comienzan a realizar
pasantías en empresas estatales.
Debemos destacar además los proyectos de ley presentados en estos
últimos meses sobre el Empleo Juvenil y para los Trabajadores mayores de 45
años.
4 El MTSS es el responsable de diseñar, ejecutar, controlar y evaluar las políticas, planes y programas referidos a la actividad laboral, el empleo y la formación profesional, las prestaciones sociales y alimentario nutricionales y la Seguridad Social. Promueve y articula los intereses de los sectores sociales para optimizar el desarrollo de las relaciones laborales y las políticas de empleo. El MTSS es la institución que permite generar y lograr políticas sociales y de relaciones laborales, garantizando el acceso integral a las prestaciones que correspondan asegurar y mejorar la calidad de vida de los habitantes, brindar soluciones a sus demandas en trabajo, empleo y políticas sociales, asegurando en todos los ámbitos el tripartismo a nivel nacional.
5 La DINAE diseña, gestiona y efectúa el seguimiento y evaluación de las políticas públicas de trabajo, empleo y formación profesional, tanto las activas como su relación con las pasivas. Administra el servicio público de empleo. Articula su accionar con otros organismos públicos y privados, en sectores vinculados con sus competencias, especialmente con el Instituto nacional de Empleo y Formación Profesional.
6 Existen cerca de 200.000 mujeres que trabajan en sus casas, sin remuneración. Aquí cumple un rol fundamental las políticas públicas y de asociación público-privadas que contemplen el cuidado de los hijos y la mejora del régimen de licencia por maternidad y lactancia, entre otras.
2
El informe sobre el Trabajo en el Mundo 2011 de la Organización
Internacional de Trabajo (OIT) 7 señala que Uruguay cuenta con políticas
activas de empleo que promueven mantener y aumentar el crecimiento de la
economía y apoya el retorno al país de compatriotas, en un contexto
internacional con una recesión del empleo a nivel mundial que cuenta el mayor
número de desempleados de la historia, superando los 200 millones de
personas. En oportunidad del acto de clausura del Diálogo Nacional por el
Empleo, la Subdirectora general y Directora regional para América Latina y el
Caribe de la Organización Internacional del Trabajo, destacaba personalmente
la experiencia uruguaya como ejemplo para la región y el mundo: " … hace
poco más de tres años el mundo entraba en una de las crisis globales más
intensas de la historia; producto de una serie de desequilibrios del sistema
financiero que contaminaron rápidamente la economía real, e impactaron
fuertemente en ella. La región de América Latina y el Caribe logró sortear con
éxito variable los efectos más nocivos de la crisis económica de 2009, y ha
logrado una recuperación con tasas de crecimiento que se sitúan en un
promedio ponderado del 5% para este año, y la OIT estima que la tasa de
desempleo para fines de 2011 se situará en un 7%, es decir será una tasa que
habrá disminuido 0.3 puntos en comparación con el comportamiento actual, lo
que significa que será una de las tasas más bajas de los últimos años en la
historia de la región. Uruguay ha sido un ejemplo destacado de esta capacidad
para hacer frente a los embates de la crisis, con políticas anti cíclicas, y
protección del empleo y de los sectores más vulnerables de la sociedad”.
Resaltó que “lo ha hecho impulsado por ese indomable espíritu democrático y
participativo que caracteriza a nuestra sociedad, y que constituye uno de sus
rasgos más distintivos. El país ha transitado la vía de combinar el crecimiento
económico con inclusión social, y esta ocasión ha dado sus réditos. Hoy
Uruguay sustenta una de las tasas de crecimiento más altas del continente, y
las tasas de desempleo más bajas que históricamente haya conocido el país.
7 OIT destaca políticas de empleo impulsadas por Uruguay, en blogs.montevideo.com.uy (noviembre
2011)
3
Hoy cuando recién salimos del túnel, hay una fuerte incertidumbre en
torno a la economía mundial: una posible recesión, una posible segunda
recesión por la crisis financiera en Europa empieza a surgir esta preocupación,
por el impacto que pueda tener una nueva crisis en las economías de América
Latina, sobretodo en sus tasas de desempleo. El reto entonces para la región
es mantener las actuales tasas de crecimiento y blindar las economías frente a
una eventual recesión mundial, segunda recesión mundial. Para lograrlo habrá
que aumentar la productividad y la competitividad, fortalecer el respeto de los
derechos laborales y de asociación, y la negociación colectiva, para tener paz
social. Promover un marco propicio para la creación de empresas sustentables
y desarrollo de la pequeña y mediana industria, establecer políticas de
formación profesional que doten a las fuerzas de trabajo de las habilidades
para competir en procesos productivos cada vez más sofisticados, redoblar
esfuerzos por desarrollar nuevos mercados, internos pero inter-regionales,
como otras regiones del mundo, y por diversificar nuestra oferta de productos
…Colocar valor agregado a nuestras exportaciones a través de nuestra cadena
productiva, incluyendo medianas y pequeñas empresas, es otro reto importante
por delante. Estas medidas son aunadas a las políticas anti cíclicas y a las
políticas laborales activas que puedan contribuir a la protección del empleo...”.
“El Diálogo por el Empleo, adquiere entonces una importancia
fundamental pues contribuirá a responder a los principales desafíos que
actualmente enfrenta el Uruguay en materia de Empleo. De manera tripartita y
en forma abierta y participativa, … se analizaron algunos aspectos de las
políticas de empleo, que requieren de respuestas oportunas, y también
responder a las necesidades de los trabajadores con mayores dificultades de
inserción laboral. … El empleo en la formación de los jóvenes, es quizás el reto
más acuciante que tenemos si se tiene en cuenta que 20.000.000 de jóvenes
en la región latinoamericana ni estudian, ni trabajan. Recientemente la OIT
acaba de sacar un informe sobre las tendencias del empleo juvenil, y
paradójicamente, tenemos que la tasa de desempleo juvenil, en vez de
disminuir en la región, ha aumentado, se ha incrementado. Hoy se sitúa en un
14.4 % de desempleo juvenil, lo que es más preocupante aún, es la tasa de
4
desempleo en mujeres jóvenes aún más elevada, está alrededor del 17 y 18 %
en la región.
La promoción de políticas de estímulo para el ingreso de las mujeres al
mercado laboral en condiciones de equidad, es sin duda alguna una prioridad
importante. La construcción de acuerdos en torno a una política de formación
profesional y la voluntad de los actores de avanzar hacia la construcción de un
sistema nacional integrado de formación profesional, la discusión sobre las
políticas de empleo más apropiadas para las distintas fases del ciclo
económico y las iniciativas tendientes a mejorar la articulación entre las
políticas activas y pasivas del empleo. Políticas sobre inversión, innovación,
fomento de la pequeña y mediana empresa, y políticas productivas, que tienen
un impacto significativo sobre el nivel y la calidad del empleo.
Es de destacar el esfuerzo por trasnsversalizar el empleo y el trabajo decente
en las políticas sociales y económicas”…. “El Diálogo por el Empleo es una
muestra de que si hay convicción, se pueden establecer políticas que pongan a
la gente y al Empleo en el centro ...".
La OIT apunta a la economía solidaria para hacerle frente a la crisis.
Este concepto ha emergido con más fuerza por la gravedad de la crisis, la
economía solidaria resulta de un movimiento socioeconómico que busca erigir
un modelo económico centrado en las personas.
“La economía solidaria ofrece seguridad y crea oportunidades de empleo
en un marco sostenible,” explicó el Director General de la OIT, Guy Ryder al
inaugurar en la sede de su institución unas jornadas de reflexión sobre el
potencial y los límites de este tipo de economía.
Su fundamento son las prácticas de cooperación y solidaridad entre las
comunidades y grupos, por encima de las acciones individuales o de espíritu
empresarial.
Un ejemplo práctico de la aplicación e impacto de la economía social y
solidaria se observa en el Reino Unido, donde 62.000 empresas sociales
5
contribuyeron con 37.000 millones de dólares (unos 28.000 millones de euros)
a la economía nacional y dieron empleo a 800.000 personas.8
Vemos como se acude al cambio y a los valores sociales frente a crisis
importantes. En España el presidente de la Comisión de Presupuesto del
Congreso, Alfonso Guerra recomienda reducir la jornada laboral de 32 horas en
cuatro días para “obligar” a los empresarios a crear empleo. “… que permitirá
reconstruir una vida familiar y privada que hoy es demasiado complicada”.”…
avanzar hacia un nuevo reparto de trabajo que implicará a su vez un nuevo
reparto de los ingresos económicos”. …. “Es hora de reconstruir la justicia
social con medidas que protejan a los ciudadanos del tsunami de los mercados
financieros y culminó su discurso parafraseando a Roosvelt: “Ser gobernado
por el dinero organizado es tan peligroso como ser gobernado por el crimen
organizado”.9
2) La reforma del mercado de trabajo. El mercado laboral ha sufrido el
impacto de una nueva forma de relacionamiento entre el país y el mundo. En
una economía global en que importan cada vez más los avances tecnológicos y
de la economía del conocimiento y con un cambio pronunciado en los sectores
líderes que promueven la economía, la capacitación y formación profesional,
son parte fundamental para el país a efectos de acrecer el producto bruto
interno, la competitividad y la productividad.10 Sin intervenciones públicas
efectivas en materia de política activa de empleo, una fracción importante de la
población puede enfrentar una gran vulnerabilidad en su capacidad de
inserción laboral y de generación de un flujo de ingresos en el mercado de
trabajo, incrementando su dependencia de otras políticas sociales y
deteriorando su capacidad para apropiarse de los beneficios del crecimiento
económico. Siendo ésta la justificación de la política de empleo.
Estas políticas actúan sobre las potencialidades y limitaciones
específicas de grupos de trabajadores a efectos de mejorar su desempeño en
8 www.lasegunda.com
9 www.europapress.es
10 Informes Estratégicos de Políticas Públicas. “La nueva institucionalidad del empleo: INEFOP en el nuevo modelo de relaciones laborales”. Año I. Diciembre 2008.AGEV, pág. 6
6
el escenario económico general. Las oportunidades de empleo específicas que
enfrentan los distintos grupos varían y es en esta diversidad, que se refleja en
las capacidades y el acceso a distinto tipo de activos que tienen los individuos,
que estas políticas también se argumentan.
En los países desarrollados, el tema del empleo fue objeto de
una discusión integral, que incluyó el funcionamiento de los mercados de
trabajo. Los sindicatos aspiran a mantener las regulaciones que permiten
mayor seguridad en las condiciones de trabajo y en los empleos, mientras los
empresarios demandan mayor flexibilidad para definir sus estrategias
competitivas y generar empleos. La experiencia reciente indica una tendencia
mixta, en la que no se mantuvo la totalidad de la regulación, pero tampoco se
eliminó por completo. Podría afirmarse que se avanza hacia una nueva
regulación que permita a la empresa la implementación de estrategias
competitivas, adecuadas al actual funcionamiento de los mercados, diferente
del pasado, pero también ofrece una cierta seguridad en el trabajo y certeza en
las condiciones laborales. En Uruguay, se observa que el salario y el producto
tienen una evolución muy similar. El salario real crece cuando aumenta el
producto y viceversa. Esto sugeriría que no existe rigidez salarial, aunque hay
grandes diferencias entre los subperíodos. Asimismo se constata el dramático
ajuste a la baja de los salarios reales en los últimos años de recesión. La
búsqueda de opciones concertadas, donde se vinculan la regulación del
mercado con el empleo pareciera ser un abordaje más integral y maduro. Es
probable que las soluciones a las que se llegue, incluso sin contemplar por
completo las aspiraciones de alguno de los actores, permitan evitar
consecuencias peores. Pero existe un requisito, que es la voluntad de las
partes y la promoción por parte del gobierno.11
En los países latinoamericanos ocurrieron transformaciones
profundas en los años noventa, que cambiaron la lógica económica interna y el
marco en el cual las empresas definen sus estrategias competitivas. Estas
reformas fueron posteriores a las aplicadas en los países desarrollados. Entre
estos cambios resalta la mayor inserción externa de la región, en mercados 11 Babace, Héctor, Durán,Beatriz. “El Papel de los poderes públicos en la regulación del trabajo. El derecho nacional del trabajo y la normativa supranacional”, en rev. Soluciones Laborales, Año 4,- Número 39- Marzo 2011, ed. Gaceta Jurídica, Perú, pág. 110 y sig.
7
internacionales más abiertos, el impacto de la revolución tecnológica, que se
verificaba en el mundo con anterioridad, pero era relativamente ajena a la
región (por el aislamiento de los mercados internacionales), una menor
intervención en los mercados, y en muchos países, la privatización de
empresas públicas. El desempleo aumentó desde mediados de la década del
noventa, cuando la apertura dejó a la economía más expuesta a las crisis
externas, mientras la conducción económica era claramente no intervencionista
y confiaba en que espontáneamente se iban a generar procesos de adaptación
de las fuerzas productivas a las nuevas condiciones. El impacto de la crisis de
México en 1995 hizo crecer la tasa de desempleo desde el 9% histórico al 12%,
pero la devaluación de Brasil en 1999 desencadenó una recesión que duró casi
cinco años. (El desempleo se elevó al 19.8% en el trimestre septiembre
noviembre del 2002) En este marco es comprensible que la cuestión del
empleo y el desempleo sean de la mayor actualidad política.
En Uruguay, en la década del 90 del siglo pasado se comenzaron a
implementar algunas políticas activas de empleo a través de programas de
capacitación y formación profesional, en el marco del diseño e implementación
de formatos institucionales con representación del capital, el trabajo y el
Estado. Estos desarrollos no tuvieron adecuada coordinación entre sí, ni fueron
consistentes con el enfoque desregulador del mercado de empleo y el diseño
del resto de las políticas, programas e instituciones.
Posteriormente, una de las consecuencias de la crisis del 2002-2003 fue
el incremento de la marginalidad y la pobreza. A raíz de la situación general de
precarización económica y social, el gobierno creó el Ministerio de Desarrollo
Social 12(MIDES) con el objetivo de asistir a los sectores ciudadanos excluidos
12El MIDES como organismo rector de las políticas sociales tiene los cometidos de coordinación, articulación, seguimiento, supervisión y evaluación de los planes, programas y proyectos sociales en todo el territorio nacional; busca la consolidación de una política social redistributiva de carácter progresivo poniendo énfasis en la distribución de la riqueza.
Contribuye al desarrollo social, desde la perspectiva de la justicia social y la equidad; logrando una efectiva articulación entre políticas económicas y políticas sociales. Es el responsable de la coordinación y regulación del conjunto de las políticas sociales, para cuyo logro creará los ámbitos institucionales indispensables.
Le compete la atención de la emergencia social, como condición insoslayable para la construcción de ciudadanía en el marco de una estrategia de integración social de carácter estructural, permanente y universal.
8
de toda protección social. Una de las primeras medidas promovidas a fin de
contener la grave situación de indigencia generalizada, fue la adopción del plan
PANES (Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social) que otorga un
subsidio denominado “Ingreso Ciudadano” a aquellas personas y familias en
situación de indigencia (con ingresos por debajo del valor promedio de la
canasta básica alimentaria). En aquella ocasión se asignaron subsidios a
79.000 familias, aproximadamente 300.000 personas, es decir cerca del 10 %
de la población del Uruguay.13 Se pretende disminuir la carga de los subsidios
sustituyéndolos con trabajos transitorios y desarrollar proyectos comunitarios
en las áreas locales para organizar trabajos cooperativos, de modo de
reestablecer vínculos con el sector formal de la economía.
Constituido un grupo técnico en el mes de mayo de 2006 y de acuerdo a
los lineamientos expuestos por el presidente de la República, Tabaré Vázquez,
se consideraron varias opciones de diseño que desembocaron en la
formulación de un primer borrador del Plan de Equidad. Durante más de un año
el Consejo Nacional de Políticas Sociales articuló y coordinó el trabajo de
elaboración y construcción de los acuerdos programáticos interinstitucionales.
En la definición básica se entiende que el Plan de Equidad abarca al conjunto
de la población, en tanto que sus lineamientos apuntan precisamente a
reconfigurar el sistema de protección social.
Los propósitos del plan son fortalecer todos los dispositivos públicos
existentes, introducir transformaciones sustantivas en la organización de las
estructuras e instrumentos de protección social y mejorar sensiblemente la
provisión y regulación de servicios sociales. Estas acciones apuntan a
promover parámetros aceptables de integración y justicia social con la finalidad
última de asegurar el bienestar de los uruguayos.
Involucrar la participación ciudadana y de los actores sociales en la elaboración, ejecución y evaluación de las políticas sociales, asegura la obtención de impactos sociales sostenidos, profundos e integrales.
El MIDES debe aportar a una reformulación del sistema de protección social; introducir innovaciones en el diseño de políticas sociales a los efectos de la mejora sustantiva de la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos, así como definir nuevos dispositivos de inclusión social.
13 Raso Delgue, Juan. “Las políticas Públicas en materia social y laboral” Capítulo VIII, en Raso Delgue, Juan, Barretto Ghione, Hugo, Loustaunau, Nelson. Las Nuevas Relaciones Laborales en Uruguay. F.C.U, abril 2010, pág.Pág 173 y 174
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En los procesos de reforma que constituyen el Plan de Equidad se
destaca: la Reforma Tributaria, de la Salud, de la Gestión del Estado, entre
otras, así como aquellas medidas referidas a la construcción de igualdad que
revierten las discriminaciones, asimetrías y desigualdades, de género, étnicas,
sexuales, de edad, de clase o condición socioeconómica. Dada la amplitud del
Plan de Equidad fue imprescindible el involucramiento y colaboración en su
diseño, ajuste e implementación de todo el Gobierno Nacional. Al MIDES le
correspondió un rol importante de conformidad con su misión institucional de
coordinación y articulación de las políticas sociales. 14
Desde la asunción al poder del Dr. Tabaré Vázquez, se promueven un
conjunto de políticas públicas “destinadas a revertir la herencia recibida del
período neoliberal: extensa marginalización y pobreza, crisis sindical, deterioro
de los salarios, pérdida de centralidad de instituciones que habían
caracterizado al país en los años 50 y 60 como la enseñanza, la salud pública y
la seguridad social”.15 El Gobierno recurrió al tripartismo, entendido como
participación estructurada de los actores sociales (Estado, trabajadores,
empleadores) en decisiones vinculadas al sistema de relaciones laborales. Esta
orientación del gobierno permitió una “consolidación y expansión de la
intervención de los tres actores sociales a través de un proceso activo de
diálogo social”. “Las políticas públicas deben nutrirse de diálogo social”. La
promoción del diálogo social es en sí mismo una política pública.16
14 El Plan de Equidad recoge una serie de definiciones y decisiones de distinta naturaleza. Por un lado las que se denominan Componentes Estructurales de la Matriz de Protección Social, cuya implementación supone una operativa de mediano y largo plazo: la reforma tributaria; la reforma de la salud; revisiones de las políticas de empleo; nueva política de vivienda y hábitat; la reforma educativa; el plan nacional de igualdad de oportunidades y derechos. Por otra parte se encuentran los componentes específicos que conforman una Red Moderna de Asistencia e Integración Social que se estructura en un conjunto de medidas y estrategias de acción, de las que se presentan, en esta oportunidad, las siete siguientes: régimen de prestaciones sociales no contributivas o de transferencias monetarias (Asignaciones Familiares y Pensiones a la Vejez); seguridad alimentaria; políticas de educación para la infancia y adolescencia; políticas asociadas al trabajo protegido; promoción de cooperativas sociales y emprendimientos productivos; políticas de promoción e inclusión social y políticas de atención de la discapacidad.
15 Raso Delgue, Juan. “Las políticas Públicas en materia social y laboral” Capítulo VIII, en Raso Delgue, Juan, Barretto Ghione, Hugo, Loustaunau, Nelson. Las Nuevas Relaciones…ob.cit, pág. 165 y 166.
16 Raso Delgue, Juan. “Las políticas Públicas en materia social y laboral” Capítulo VIII, en Raso Delgue, Juan, Barretto Ghione, Hugo, Loustaunau, Nelson. Las Nuevas Relaciones, ob.cit. pág. 168.
10
El gobierno de izquierda rediseño “la arquitectura de protección social y
la institucionalidad del nuevo modelo de relaciones laborales dado el déficit
preexistente de coordinación interinstitucional y… de capacidades de decisión y
ejecución, avanzando hacia un enfoque integrado de las políticas activas de
empleo”.17 Se debió profundizar el debate sobre las alternativas de posibles
cambios a introducir en las políticas de mercado de trabajo: (a) la redefinición
de las políticas activas y pasivas, para que sean más funcionales a la situación
de la economía y el nivel actual del desempleo, y (b) la coordinación de las
políticas activas y pasivas, lo cual permitiría lograr mejores resultados, de
acuerdo a la experiencia internacional.
En este marco fue creado por ley 18.406 del 23 de octubre de 2008 el
Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP). Esta entidad,
definida como persona pública no estatal, tiene entre sus funciones la de
articular entre sí los programas gubernamentales y no gubernamentales que
promueven políticas activas del empleo para comenzar a armar un sistema de
coordinación de las políticas activas y pasivas de empleo en una perspectiva
integral y ejecutiva, y la de articular el conjunto de políticas de empleo con la
estrategia social del gobierno, la política macroeconómica y las políticas
productivas. Se integra en forma tripartita18 y tiene como principal cometido
ejecutar políticas de formación profesional y fortalecimiento del empleo de los
trabajadores del país. Se crea con el objetivo de actuar en el ámbito de empleo
y la formación profesional del sector privado.
Este organismo es el sucesor de la JUNAE. Con su asesoramiento y el
de los Gobiernos Departamentales, la DINAE se propone la ampliación de los
servicios a prestar a la población, organizándolos en tres áreas: Servicios
Públicos de Empleo, Emprendimientos productivos y Formación Profesional.
17 Informes Estratégicos de Políticas Públicas. “La nueva institucionalidad del empleo: INEFOP en el nuevo modelo de relaciones laborales”. Año I. Diciembre 2008.AGEV
18 Está dirigido por un Consejo Directivo integrado en forma tripartita por 7 titulares, con sus respectivos alternos, en representación del Poder Ejecutivo, el Sector Empresarial y el Sector Sindical. Integran el INEFOP con sus representantes: el MTSS, el Ministerio de Educación y Cultura, la Oficina de Planeamiento y Presupuesta o, el PIT CNT, la Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay, la Cámara de Industrias del Uruguay, la Federación Rural y la Asociación de Promotores Privados de la Construcción.
11
Sus actividades se dirigen a los trabajadores en actividad, los
trabajadores en seguro de desempleo, los desocupados no amparados por el
seguro de desempleo, los pequeños empresarios emprendedores, las mujeres,
jóvenes, discapacitados, trabajadores rurales y otros colectivos especialmente
vulnerables para la inserción laboral.
Busca principalmente fortalecer la empleabilidad de los habitantes de
nuestro país, a través de la formación profesional y la capacitación de
trabajadores, permitiendo generar, mantener y mejorar sus empleos,
colaborando con ello al desarrollo productivo del país.
De la ley 18.406 resulta la atribución y ampliación de los cometidos que
le habían sido asignados a la JUNAE en materia de de políticas de empleo al
INEFOP.
De acuerdo al artículo 2º de la norma que estamos analizando le
compete al Instituto Nacional de empleo:
a) El asesoramiento al Poder Ejecutivo en materia de políticas de
empleo; formación y capacitación con el objetivo de generar, mantener y
mejorar el empleo en orden a promover el trabajo decente.
b) La administración del Fondo de Reconversión Laboral.
c) El diseño y gestión de programas y acciones en materia de empleo y
formación profesional, sobre la base de las políticas establecidas por el Poder
Ejecutivo;
d) La promoción de la formación continua de los trabajadores y el apoyo
a los emprendimientos productivos.
e) El abordaje de investigaciones y acciones de fortalecimiento del
desarrollo productivo del país relacionado con los cometidos que se le
atribuyen.
d) La creación de Comités Departamentales; Locales y Sectoriales.
12
f) El apoyo a los registros o mecanismos especiales de intermediación
laboral que acuerden los actores sociales por convenio colectivo o en el marco
de la negociación colectiva.
g) Finalmente se prevé la promoción y participación en el diseño de un
sistema de certificación de conocimientos y acreditación de competencias. Este
último cometido constituye claramente una novedad respecto de los cometidos
tradicionales de la Junta que refieren fundamentalmente a capacitación.
Tiene como objetivo implementar un sistema de certificaciones que
consiste en posibilitar el reconocimiento formal de las competencias laborales
de las personas, independientemente de la forma en que hayan sido adquiridas
y de si tienen o no un título o grado académico otorgado por la enseñanza
formal.19
El INEFOP es una herramienta de diálogo social al servicio del
desarrollo del capital humano a través del empleo y la capacitación. Dotado de
capacidad para la implementación de un nuevo modelo integrado de políticas
activas de empleo. Para cumplir con este objetivo es necesario tener una visión
sistémica y no fragmentada de las políticas de empleo y del mercado de
trabajo, lo que implica una articulación interinstitucional y una concepción
integral de las políticas de empleo.
La articulación e integralidad debe situarse entre los programas activos
de empleo, entre políticas activas y pasivas de empleo y entre políticas de
empleo y las restantes políticas públicas dentro de una estrategia común de
desarrollo. Se entiende por parte de este Instituto que la política de empleo
debe actuar de manera articulada con la política macroeconómica, con las
políticas productivas y sectoriales y con el resto de las políticas sociales.
Además las políticas de empleo deben constituir un conjunto coherente20 de
intervenciones y deben desarrollarse con flexibilidad y adaptación.
En el período de gobierno 2005-2010 se introdujeron importantes
modificaciones en las políticas públicas, muchas de las cuales tuvieron efectos 19 Guizio, Graciela. “El Instituto de Empleo y Formación Profesional, ob.cit, pág.379.
20 Stein, Ernesto y Tommasi, Mariano. BID “La política de las políticas públicas”, en “Política y gobierno Vol.XIII .NÚM. 2. II semestre de 2006 Sección:”Un nuevo enfoque”, pág. 393 a 400.
13
durante la crisis internacional.21 Uruguay fue destacado por la OIT por ser uno
de los cinco países del mundo que logró crecer en el año 2009 con caída de
desempleo al mismo tiempo. El crecimiento del PBI se desaceleró, pero igual
se logró crecer a una tasa destacada para la historia del país, mientras que el
desempleo se redujo, alcanzando 7,3%, junto con un importante crecimiento
del salario real (5,6%). En este contexto influyeron factores como: una mayor
diversificación de las exportaciones uruguayas, un conjunto de reformas
estructurales implementadas en el gobierno anterior que fortalecieron la
capacidad del país para enfrentar shocks negativos, modificaciones en el
mercado de trabajo (el ejemplo mas significativo fue la convocatoria a los
Consejos de Salarios) y mayores niveles de protección laboral, entre otros. En
estos años la economía uruguaya se caracterizó por un fuerte crecimiento
económico, una red de protección social fortalecida para abatir la pobreza, la
indigencia y la desigualdad. Además de un mejoramiento del mercado de
trabajo ya sea con mayor calidad del empleo, menos informalidad y más
políticas activas de empleo.
Este desempeño de la economía se explicó en gran parte por las
políticas implementadas, que han priorizado la reducción de vulnerabilidades
existentes a nivel económico, social, financiero y fiscal, y han transformado la
matriz productiva y social bajo una política fiscal sustentable y ordenada. En el
período de referencia se alcanzó un crecimiento acumulado del PIB del 35%, lo
que equivale a una tasa promedio anual del 7%, habiendo crecido por encima
del promedio de América Latina y registrando tasas superiores a los promedios
históricos del país. En 2009 la economía uruguaya creció 2,9% situación que
contrasta con el desempeño que tuvo la economía mundial, que cayó 0,6% y
las economías latinoamericanas, que en promedio se contrajeron 1,8% a partir
del marcado deterioro constatado en las economías más avanzadas. En este
contexto económico favorable se lograron avances en materia social, apoyados
en un fuerte incremento del gasto concentrado en fortalecer las redes de
protección social. Se destaca la reducción de la indigencia, pasando del 4,6%
en 2004 al 1,2% en 2010, en tanto que la pobreza disminuyó de manera
21 “Políticas de empleo para las diferentes fases del ciclo económico”. Diálogo Nacional por el Empleo. MTSS, OIT, UDELAR. Agosto, 2011.
14
sistemática, pasando del 40% al 18 % en igual período.22 El Ministro de Trabajo
Brenta señaló que está convencido de que la política salarial impulsada por el
gobierno ha sido decisiva a la hora de reducir la pobreza y la indigencia del
país.”Hemos pasado del 38 % de pobreza en 2004, a un 12,4% en la última
medición del 2012…..Es evidente que la política salarial acompañando las
políticas sociales, ha sido clave”23.
El Ministro de Desarrollo Social por su parte señaló que estas cifras
están acordes a lo que se había planteado el gobierno. “Hemos cubierto en la
mitad de gobierno más de la mitad del objetivo… Cuando la pobreza baja del
21% al 10%, estamos hablando del primer quintil de ingresos. En ese quintil,
básicamente lo que opera fueron las mejoras salariales, la mejora en la calidad
y formalización de los empleos, y la reforma tributaria, que redujo los aportes
de las personas en términos de impuestos. Hay una cuarta variable importante
que no opera en la pobreza, pero sí en la pobreza extrema, que son las
transferencias monetarias, básicamente la asignación familiar y la Tarjeta24
Uruguay Social”.25 Continua diciendo que “Los programas que hoy
consideramos prioritarios para reducir la pobreza extrema, “Jóvenes en red”,
22 Datos del país urbano (localidades de 5.000 y mas habitantes)
23 Suplementos Especiales. EL PAIS. Trabajo, 1 de mayo de 2013.
24 El sistema de compras por la Tarjeta Uruguay Social funciona desde mayo de 2006 y depende del MIDES, MSP, ASSE e INDA. El objetivo principal es permitir que las personas más desprotegidas accedan a los productos de la canasta básica y tengan la posibilidad de seleccionar de acuerdo a sus necesidades y a las características de su núcleo familiar. El dinero se recibe por mes a través de la tarjeta magnética, según el número de menores de 18 años o embarazadas que vivan en el hogar . Además por cada menor de 3 años o embarazada -luego del quinto mes de embarazo- se cuenta con una partida extra en la carga mensual, que es de uso exclusivo para la compra de un kilo de Leche MAS fortificada con hierro. Se puede comprar en más de 600 comercios de todo el país que están habilitados y tienen el distintivo de "comercio solidario". Siempre se debe concurrir al comercio con la tarjeta y el documento de identidad del titular ya que la tarjeta es personal e intransferible. Se puede comprar alimentos y artículos de higiene y limpieza. Queda expresamente prohibida la comercialización de tabacos, cigarrillos, bebidas alcohólicas y bebidas refrescantes. No existe monto mínimo para las compras. La comercialización de los artículos expresamente prohibidos (tabacos, cigarrillos, bebidas alcohólicas y bebidas refrescantes) determinará suspensiones transitorias o definitivas del titular de la tarjeta y del comercio involucrado.
25 Entrevista al Ec Daniel Olesker.(Balance, ideología y estrategia).
15
“Uruguay crece contigo”26 y el “Proyecto Cercanías”27 fueron elaborados en el
gabinete social, al igual que la ley de empleo juvenil que está en el Parlamento,
así como los pocos avances que ha habido en el Sistema Nacional de
Cuidados…”.
En materia de distribución del ingreso, la estrategia fiscal resultó clave
para mejorar la misma. Se destaca la reforme tributaria implementada en el año
2007 y los ajustes posteriores en el sistema. Se estableció una reforma que
redujo los impuestos indirectos, se incorporó el IRPF (Impuesto a la Renta de
las Personas Físicas) y se eliminó el IRP (Impuesto a las Retribuciones
Personales). La carga tributaria aumenta a medida que los niveles de ingresos
son más elevados. La progresividad del IRPF se acentuó al incluir dentro de las
rentas de los trabajadores, a los ingresos por cuenta propia y las rentas del
capital, que no estaban gravadas en el régimen anterior con el IRP.
Se suma la reducción del IVA y la eliminación del COFIS (Impuesto de
Contribución al Financiamiento de la Seguridad Social), que grava mayormente
a los hogares de menores ingresos, los cuales destinan todo su ingreso al
consumo, por lo que se vieron beneficiados.
El Gasto Público Social se incrementó desde la administración anterior al
período de referencia y continuó en aumento a través de transferencias de
carácter progresivo, como las asignaciones familiares, tarjeta alimenticia, plan
CAIF, educación, salud pública, etc.
En materia laboral el aumento del empleo y de su calidad fue
significativo, así como una sostenida caída de la tasa de desocupación y de los 26 El Banco de Previsión Social y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto acordaron facilitar el acceso a servicios sociales (controles ginecológicos, atención nutricional y asesoramiento y asistencia en salud sexual y reproductiva, atención odontológica y prótesis dental en iguales condiciones que los usuarios tributarios del BPS) y asignaciones familiares a mujeres embarazadas y niños menores de cuatro años atendidos por el programa. Los niños incorporados tendrán acceso a distintas especialidades médicas (foniatra, fisioterapia y psicomotricidad, oculista) por un período de 12 meses, para lo cual se dispondrá de 200 cupos anuales en las mismas condiciones que los beneficiarios de asignaciones familiares.
27 Se trata de una estrategia interinstitucional orientada a mejorar la eficiencia de las intervenciones del Estado ante situaciones de extrema vulnerabilidad social, considerando a la familia como sujeto. El diseño de la estrategia fue generado a partir del trabajo de la subcomisión de Abordajes Familiares del Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS), órgano asesor del Gabinete Social.El ministro Olesker afirmó que la iniciativa supone un "salto cualitativo" en materia de políticas sociales, en la medida que define "programas prioritarios" para atender a "la primera infancia", como "Uruguay crece contigo" y a "la adolescencia y juventud", contempladas en "Jóvenes en red".
16
niveles de informalidad. Esta favorable evolución fue acompañada por un
incremento de los salarios y las pasividades reales, contribuyendo al aumento
general de los ingresos de los hogares.
Con relación a las finanzas públicas la economía uruguaya recuperó
liquidez, reduciendo el peso de la deuda en términos del PIB. La disminución
de la deuda condicionada contraída con organismos multilaterales, permitió
disponer de mayores alternativas de crédito para enfrentar situaciones de
acceso restringido al financiamiento en los mercados. Se destaca además el
importante aumento de los activos de reserva acumulado en los años previos,
el que constituyó un reaseguro para enfrentar un contexto financiero adverso.
En lo relativo al mercado cambiario, el mantenimiento de la política de
flotación del tipo de cambio resultó fundamental a efectos de poder amortiguar
los shocks externos negativos que enfrentó la economía de nuestro país,
evitando desalineamientos cambiarios que afectaran la competitividad de la
producción local. La política implementada permitió evitar fluctuaciones y la
volatilidad excesiva del tipo de cambio, interviniendo en el mercado para evitar
situaciones de esta naturaleza.
3. Oferta de trabajo. Como sabemos la oferta laboral refiere a la
disponibilidad de mano de obra que existe en una economía y se mide a través
de la tasa de actividad, que se calcula con el porcentaje de personas
disponibles para trabajar. En 2012 en nuestro país, la tasa de actividad para
todo el país se situó en 63,8% lo que supone una pequeña caída respecto a la
cifra récord de 64,5% alcanzada en 2011.28 La tasa de actividad de los
hombres fue de 73,2% el año pasado, similar al promedio de los últimos 20
años, mientras que la de las mujeres se situó en 55,4 %, un nivel superior al
vigente dos décadas atrás.
3.1 Empleo. Uruguay ha tenido una fuerte expansión económica en los
últimos años, lo cual evidentemente produjo un favorable impacto en la tasa del
empleo. En 2011 se alcanzó la mayor tasa de empleo desde que se llevan
registros estadísticos (60,7%). En 2012 se produjo un mínimo deterioro que
28 Empleo y Salarios en 2012. Principales tendencias y perspectivas 2013. Equipo de Investigación Instituto Cuesta Duarte, febrero 2013.
17
lleva a que la tasa de empleo se haya ubicado en 59,9%, aunque en el último
trimestre de 2012 y primero del 2013 hay una recuperación del empleo a los
niveles récord mencionados.29 En los últimos 5 años y paralelamente con lo
señalado en relación a la oferta de trabajo, se marca un crecimiento del empleo
femenino en relación al masculino.
En 2012 se produjo una caída de 3,1% de los trabajadores jóvenes
(menores de 25 años) mientras que para los mayores no se produjo variación.
Estos datos permitieron afirmar al Equipo de Investigación del Instituto Cuesta
Duarte, “que la mayor parte de la caída de los puestos de trabajo en 2012 se
centró entre jóvenes de sexo masculino”.
3.2 Desempleo. En los últimos años en el país se registra un importante
descenso de esta tasa, que en 2012 se estabilizó próxima al piso de 6%
alcanzado en 2011.30 El dato que representa un mínimo histórico, estuvo
29 Datos divulgados por el Instituto Nacional de Estadística (INE) www.ine.gub.uy
30 Según www.histórico.elpais.com: “El nivel de desempleo de 5,5% con el que Uruguay cerró el año pasado, lo situó a mitad de tabla en la región y lo dejó bien posicionado a nivel mundial. Si bien es inferior al de países europeos en recesión, supera los muy acotados registros asiáticos. Unas 97.700 personas buscaban trabajo sin conseguirlo en diciembre, lo que supuso un 5,5% de la población económicamente activa, según datos del Instituto Nacional de Estadística (INE). Esto le significó al país ser uno de los cuatro de menor porcentaje de América del Sur. Brasil lideró la tabla, ya que alcanzó un mínimo histórico de 4,6% en diciembre de la mano de su recuperación económica. No mucho más lejos estuvo el dato de Ecuador, que fue de 5%. Sobre Bolivia no hay datos oficiales disponibles, pero su presidente, Evo Morales, afirmó que en septiembre la tasa se había ubicado en 5%. Entre los países de la región que exhibieron tasas semejantes a la uruguaya figuró Perú, donde la desocupación fue de 5,6%, de acuerdo a la información correspondiente al último trimestre. La tasa en Paraguay fue de igual tenor. Y en Venezuela los datos a diciembre daban cuenta de un 5,9% de los activos en esa situación.
Un poco más alto fue el registro en Chile, que cayó a 6,1% en octubre-diciembre y fue el menor registro en casi seis años. La tasa oficial de Argentina, en tanto, fue de 6,9% en el mismo lapso, en baja con respecto al trimestre anterior.
Colombia fue el país que tuvo mayores niveles de desocupación al cierre de 2012 (10,2% en diciembre).
Cada país tiene diferentes formas de medir el desempleo en sus encuestas oficiales, ya que no todos relevan los pequeños pueblos del interior, pero en conjunto reflejan que los niveles de desocupación se mantienen bajos a nivel mundial.
Los siete países más industrializados (aglutinados en el G7) tienen registros mucho más altos, ya que fueron los más golpeados por la crisis financiera. En Estados Unidos el desempleo era de 7,9% y en la zona euro de 11,7%. En Italia la tasa era de 10,6%, en Francia de 9,9%, en el Reino Unido se ubicaba en 7,8%, en Canadá ascendía a 7,0% y en Alemania a 6,8%. El único país con niveles más bajos que los de Uruguay fue Japón (un 4,2% de los activos desocupados).
De acuerdo al relevamiento que realizó El País en base a datos oficiales de 50 países, los de mayores niveles de desempleo al cierre de 2012 eran España (26%), Sudáfrica (24,9%) y Grecia (24,8%).
El ministro de Trabajo, Eduardo Brenta, señaló a El País que el gobierno prevé que los niveles de desempleo se mantengan bajos. Afirmó que si bien las autoridades siguieron con "cierta preocupación"
18
también por debajo del 6,0 por ciento en febrero y del 5,7 por ciento en enero.31
En marzo del 2013 aumentó la tasa de desempleo medio punto porcentual,
pese a que se crearon nuevos puestos, ya que los mismos no pudieron
absorber a la mayor cantidad de personas que se volcaron al mercado laboral.
En Montevideo la desocupación alcanzó a un 6.1% de la PEA y en el Interior a
un 7,0%, totalizando un porcentaje del 6,6 en total en todo el país.32 Eso se dio,
pese como se dijo a la creación de nuevos puestos de trabajo, ya que la tasa
de empleo creció de 59,2% de la Población en Edad de Trabajar (PET) en
febrero a 59,9% en marzo. La explicación es que más personas se volcaron al
mercado laboral de las que pudieron absorber los nuevos empleos. Así la tasa
de actividad pasó de 63% de la PET en febrero a 64,1% en marzo. En el primer
trimestre del año, la desocupación fue de 6,5% de la PEA frente al 5,7% que
había marcado en el trimestre previo y en el primero de 2012.
En la Investigación del Instituto Cuesta Duarte se ha analizado la
reducción del desempleo desde la perspectiva por género, observándose tasas
de desempleo femenina superiores a la de los hombres. En 2012 la tasa de
desocupación de las mujeres fue un 70 % mayor a la masculina. Al analizar el
desempleo por tramo etáreo se observa que la tasa de desempleo de los
menores de 25 años que en 2012 se ubicó en 17,6% fue casi 5 veces mayor a
la registrada para los mayores de esa edad, lo que los lleva a concluir
claramente que casi la mitad de los desempleados son jóvenes menores de 25
años. Además de no alcanzar avances en relación a la reducción de asimetrías
la evolución de la tasa de empleo el año pasado, "esto se revirtió en el último trimestre de 2012". "Llegamos a la conclusión de que solo hubo un tiempo de espera de los empresarios, que luego llegaron a la conclusión de que si bien Uruguay no está blindado de impactos a nivel internacional, tiene solidez para sobrellevarla. Se dio una contratación muy importante que nos hace prever que en el futuro inmediato Uruguay no tendrá alteraciones sustanciales en la evolución del empleo".
La única región del mundo con tasas de desempleo más bajas que la uruguaya es Asia, si bien esto no asegura que los indicadores del mercado laboral sean mejores (en cuanto a grado de formalidad o condiciones de trabajo, por ejemplo).
Algunos de los registros más altos fueron los de Filipinas (6,8%) e Indonesia (6,1%) y en China la tasa divulgada por el gobierno es de 4,1% (similar al 4,2% de Taiwan). Otros eran mucho más bajos, como el de Hong Kong (3,3%) Corea del Sur (3,2%), de Singapur (1,8%). El dato más bajo observado en esa región e incluso a nivel mundial fue el de Tailandia (0,4%).
31 www.montevideo .com Datos aportados por el Gobierno
32 www.ine.gub.uy
19
que desfavorezcan a mujeres y a los jóvenes. El actual gobierno no es ajeno a
esta realidad. Veremos mas adelante que se ha presentado recientemente un
Proyecto de ley en relación a esta problemática, con el propósito de cubrir las
necesidades laborales de los jóvenes que representan cerca de 50.000
personas. Además del Sistema Nacional de Cuidados que permitirá ampliar
oportunidades y derechos a la mujer, tendiendo a la corresponsabilidad de los
cuidados entre hombres y mujeres, reduciendo la carga femenina33 .En el año
2007 se aprobó la ley 18.104 que encomienda al Estado “el diseño, la
elaboración, la ejecución y el seguimiento de las políticas públicas” que
aseguren la igualdad de derecho y oportunidades entre hombres y mujeres y
que integren la perspectiva de género en toda actividad ciudadana. La ley
encomienda al Instituto Nacional de las Mujeres el diseño de un Plan Nacional
de Igualdad de Oportunidades y Derechos que dé cumplimiento a los
compromisos contraídos por el país en el ámbito internacional relativos a la no
discriminación de las personas por razones de género. Se establece que será
obligatoria la rendición de cuentas anual (cada 8 de marzo) ante la Asamblea
General, respecto de los avances en la ejecución de éste Plan Nacional.
El mismo deberá: a) garantizar el respeto y la vigilancia de los derechos
humanos de las mujeres, conceptualizados como derechos civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales, aplicando y desarrollando una legislación
igualitaria.
b) Promover la ciudadanía plena, garantizando el ejercicio igualitario de
los derechos, la inclusión social, política, económica y cultural de las mujeres,
así como su participación activa en los procesos de desarrollo.
c) Promover cambios culturales que permitan compartir en condiciones
de igualdad el trabajo productivo y las relaciones familiares y aseguren el
acceso equitativo de hombres y mujeres a los procesos de innovación, ciencia
y tecnología en los planes de desarrollo.
3.3 La calidad del empleo. Evidentemente con las cifras presentadas el
desafío actual del mercado de trabajo radica en mejorar la calidad de los
33 Se debe tener presente que se está reviendo la ley que regula la licencia por maternidad y se reformó una norma jubilatoria en cuanto otorga un año adicional de jubilación por cada hijo.
20
puestos de trabajo. La calidad del empleo es un fenómeno complejo que
incluye cobertura de la seguridad social, nivel salarial, aspectos vinculados a la
salud ocupacional, el ambiente laboral y la no discriminación entre otros y de
los cuales carecemos de información. El INE otorga información específica
sobre acceso a la seguridad y subempleo. De acuerdo a la información oficial y
al estudio que realizó el Instituto Cuesta Duarte entendemos que los resultados
en este aspecto son preocupantes. “La proporción de trabajadores no
registrados a la seguridad social pasó del 35% de los ocupados en 2006 hasta
26,5% en 2012. Esta caída se dio en un contexto de fuerte crecimiento del
empleo por lo que si bien la cantidad de trabajadores registrados a la seguridad
social alcanzó cifras récord todavía sigue siendo muy alta la cantidad de
trabajadores sin cobertura”. Se observa además que “el fenómeno del no
registro a la seguridad social es más importante en el interior del país y hasta
2011 la brecha con Montevideo ha tendido ha expandirse.” En 2012 se registró
un descenso, casi un tercio de los ocupados del interior del país no tuvieron
acceso a la seguridad social.
Otro aspecto a considerar es el subempleo, que cayó durante los últimos
años y en 2012 afectó al 7,1% de los ocupados.
3.4 Salario real. Siguió creciendo en 2012 de manera continua desde el
año 2005 cuando asume el gobierno el Dr. Tabaré Vázquez. A partir de este
período son convocados los Consejos de Salarios y la negociación colectiva
sumada al crecimiento económico y la expansión del empleo determinan un
cambio en el mercado laboral y su expansión. El mercado laboral ha mostrado
una evolución favorable en relación al empleo y desempleo. Sin embargo se
entiende que hoy la principal debilidad que tiene el mercado laboral es en
relación a la calidad de los empleos, la universalización del acceso a la
cobertura de seguridad social y la erradicación de los salarios sumergidos que
aún afecta a cientos de miles de trabajadores.
El Índice de Salario Real aumentó 4,2% en promedio en 2012 con
respecto al año anterior. Este crecimiento medio se compone de un 4,7% de
incremento en el caso de los trabajadores del sector privado y de 3,4% para los
trabajadores públicos.
21
En el marco de la celebración del Día de los Trabajadores en Uruguay,
el PIT-CNT reclamó aumento de salario mínimo y planes sociales.34 Se pide
que el Salario Mínimo Nacional sea de diez mil pesos. Se expresó por parte de
la Central Obrera que después de haber logrado “recuperar promedialmente los
salarios perdidos en la crisis de 2002 y aumentar sustancialmente los niveles
de empleo, es necesario avanzar en mejorar y profundizar el proceso de
redistribución del ingreso y para esto la política salarial así como la mejora de
34 www.montevideo.com Parte de la plataforma reivindicativa del movimiento obrero uruguayo fue: Mayor y mejor distribución de la riqueza. Expresaron que “Los avances hacia esa distribución de la riqueza la podemos lograr con nuevas políticas sociales, educativas, laborales”.La principal herramienta para lograr estos objetivos es “el trabajo digno y calificado, nuevas y mejores oportunidades de trabajo en todo el país, incluyendo una política más intensa y clara para el regreso de uruguayos que se fueron corridos por las sucesivas crisis”. “Debemos atacar la desocupación por debajo de los niveles estructurales actuales, aunque sea la más reducida de la historia y eso se logra con capacitación laboral y más educación” Asimismo, sostiene que se debe “encarar una lucha frontal contra el informalismo laboral, ahí están concentrados los principales bolsones de pobreza”. Avanzar en el apoyo a “emprendimientos productivos que con la participación de los trabajadores rescaten fuentes de trabajo y producción, por su valor concreto, pero también en la perspectiva de nuevas formas de propiedad social no estatal”. El Estado debe tener una activa participación en este proceso a través de “créditos y de inversión”. Debemos lograr nuevas conquistas para todos los uruguayos en lo que respecta a la educación, la salud, la vivienda, la seguridad social como vías también fundamentales para una mejor y mayor distribución de la riqueza. Por otro lado, se expresa que los impuestos en una sociedad no son asépticos, reflejan una concepción y un modelo de desarrollo e incluso reflejan cómo se distribuye las riquezas generadas. Con el desempleo en los niveles históricos más bajos en el país (con guarismos entre un 5 y 6%) y dada la necesidad de cubrir la carencia de mano de obra que permita sostener el proceso de crecimiento y el desarrollo de cadenas productivas, las políticas de empleo deben apuntar en dos direcciones. “Por un lado debe promover la alta calificación, con políticas selectivas y de formación profesional por ramas de actividad”. En segundo lugar “debe dirigir todos los esfuerzos a reducir lo que llamamos desempleo estructural”. La educación e inclusión de los jóvenes y las mujeres jefas de hogar ocupadas actualmente en sectores informales “deben ser preocupación conjunta de todos, especialmente de la educación y el INEFOP”.
Aseguran que “no es lo mismo lo que gana un peón en algunos sectores industriales que en otros y más aún si se lo compara con los servicios, trabajadores rurales o domésticos, donde existen distancias importantes entre los salarios de categorías que son idénticas”.La formación profesional “continua”, el desarrollo de evaluación de tareas y definición de nuevas categorías de acuerdo a los cambios tecnológicos, los problemas de seguridad e higiene laboral y los de medio ambiente son temas “prioritarios a incluir en las relaciones laborales colectivas en esta etapa”.En cuanto a la Educación sostienen que un país que quiere “desarrollarse y ser productivo, debe partir de la base de priorizar a la Educación, tanto a la Educación Formal en toda su trayectoria como a la Formación profesional, esta afirmación debe ir acompañada del presupuesto Educativo que permita a los Uruguayos a ejercer el derecho a la Educación, como al mismo tiempo contar con la mayor igualdad de oportunidades”.“Somos conscientes y estamos atentos a que se mejoren los salarios de los Educadores y de los funcionarios, sustentos fundamentales del que hacer educativo y de la limpieza y del funcionamiento de los comedores escolares que atienden en la actualidad a más de 250.000 niños , al mismo tiempo que dotar de recursos necesarios para la construcción y mantenimientos de los locales Educativos y de los materiales de Estudio para llevarlos adelante”Por otro lado, el PIT-CNT ha impulsado el “Plan de vivienda sindical que ha nucleado a más de 15.000 familias a lo largo y ancho de todo el país”.“Hemos insistido mucho en la profundización del Sistema Nacional Integrado de Salud. Esto implica que otros colectivos ingresen al sistema pero que al mismo tiempo además de contar con el prestador de
22
la calidad del empleo son partes fundamentales”. Con una población de
3.300.000 habitantes, hay 600.000 trabajadores que ganan menos de esta
cifra. Por ello el PIT-CNT dijo que es fundamental “continuar avanzando con el
aumento del salario mínimo, que pese a su reciente evolución aún permanece
en niveles bajos”. Asimismo, se deben establecer “pautas específicas
tendientes a atender la situación de los sectores con salarios particularmente
sumergidos”.
Dos de los colectivos más sumergidos y discriminados históricamente
fueron los trabajadores domésticos y rurales. A partir del 2005, el régimen
jurídico de ambos sufrieron grandes transformaciones, incluyéndose dentro de
la agenda política a efectos de revisar su situación. En el caso de los
trabajadores domésticos, la ley Nro. 18.065 de 2006 y su decreto reglamentario
Nº 224/2007 del 2007, modificaron sustancialmente los derechos de estos
trabajadores, principalmente en su incorporación al régimen de Consejos de
Salarios.35 Cabe señalar que además se ha aprobado la ley Nº 18.899 por la
cual se ratifica el CIT 189 sobre Trabajo Doméstico.36
Asimismo con la ley Nº 18.441 del 2008 y los decretos Nº 321/009 y
216/012, los trabajadores rurales han recibido un tratamiento y regulación
adecuados e igualitario con el resto de los trabajadores, tanto por parte de la
normativa37 como por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad
Social, que tiene como objetivo el fiel cumplimiento de la misma.38 Los
sindicatos demandan que el salario de los peones rurales por ocho horas de
trabajo sea de catorce mil pesos. El Presidente de la República públicamente
salud (mutualista o ASSE) los uruguayos puedan tener acceso a la salud preventiva”, considera la central gremial.35 Trezza, Alicia. “La ley 18.065 de trabajo doméstico. Sus logros.”, en rev. Derecho Laboral Nro 224, pág. 954. Barbagelata, H.H “Derecho del Trabajo” T. II, Cap 4 Los contratos del trabajo Doméstico. Plá Rodriguez, Américo Curso de Derecho Laboral T II Vol 2. Loustaunau, Nelson. “Trabajo Doméstico” en La Reglamentación del Trabajo en los Consejos de Salarios y Convenios Colectivos. Estudio de 13 sectores, pág.149.
36 Loustaunau, Nelson. “Algunas reflexiones sobre el Convenio Internacional de Trabajo nº 189 sobre trabajo doméstico”, en rev. Derecho Laboral Tomo LV Nº 246 (Abril-Junio 2012), FCU, pág 319 y ss.
37 Zapirain, Héctor,”La nueva regulación del trabajo rural en Uruguay”, Nicoliello, Ariel, “Comentarios al nuevo Decreto reglamentario del Estatuto del trabajador rural”, Durán, Beatriz, “La nueva regulación del trabajo rural en Uruguay y su aplicación”, en XXIII Jornadas Uruguayas de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Salto, noviembre 2012.
38 www.mtss.gub.uy
23
en todos los medios de prensa expresó la validez de este reclamo por parte de
estos trabajadores.39 En distintos medios de prensa se ha declarado por parte
del Poder Ejecutivo que la prioridad en la gestión del MTSS en el año 2013 es
el trabajo rural.
El objetivo desde el Ministerio de Trabajo es sostener el proceso de
crecimiento del salario real, que del año 2005 a la fecha ha crecido en el
entorno del 36 %. Durante todo este período y a través de la negociación
colectiva se ha tenido un crecimiento sostenido del salario real.40 En lo que
refiere a la ronda en los Consejos de Salarios que va a comenzar este año, el
Presidente de la República reclamó41 aumento de salarios cautos, mas
prudentes con los que ganan más y con relación a lo que podemos crecer y no
a los deseos siempre considerando a los mas necesitados.
4. Diálogo Nacional por el Empleo: en el año 2011 el Poder Ejecutivo a
través del MTSS, realizó una convocatoria a un Diálogo Nacional por el Empleo
con el objetivo de lograr acuerdos lo más amplio posible en torno a la
formulación y aplicación de políticas de empleo, que sean funcionales a la
sostenibilidad del proceso de desarrollo y crecimiento económico con Trabajo
Decente. Se comenzaron a alcanzar los objetivos trazados en la convocatoria
al Diálogo, dado el intercambio entre actores estatales, empresariales
sindicales y organizaciones no gubernamentales, donde ha sido posible
avanzar en la construcción de acuerdos. Estos reflejan las distintas
perspectivas de los actores que se comprometieron con este diálogo y a la vez,
que es posible acordar de manera amplia y concreta en un tema clave para el
Uruguay actual.
El Diálogo Nacional de Empleo, está estructurado en cinco ejes
temáticos, que corresponden a los principales desafíos indicados en el
documento base presentado por el Ministerio de Trabajo en el lanzamiento del
mismo.42 Los mismos son: 1) El empleo y la formación de los jóvenes, 2)
Políticas para enfrentar la insuficiencia actual en materia de oferta laboral, 3)
39 www.presidencia.gub.uy
40 Opinión del Ministro Eduardo Brenta en Suplementos Especiales. EL PAIS. Trabajo, 1 de mayo de 2013.
41 Medios de prensa, www.presidencia.gub.uy
42 El lanzamiento se realizó el 5 de mayo de 2011 en el Torre Ejecutiva de la Presidencia de la República.
24
Adecuación entre las estructuras de calificación de la oferta y demanda laboral,
4) Políticas de empleo para las diferentes fases del ciclo económico, 5) Empleo
y políticas a nivel micro y mesoeconómico43.
5. Políticas activas en materia de empleo y formación profesional.
5.1. Antecedentes. La Ley Nº 16.320 (1992) creó la Dirección Nacional
de Empleo (DINAE) con los cometidos de: Estudiar evolución del mercado de
trabajo y la demanda de calificaciones para informar y orientar a los
trabajadores acerca de los cursos de formación profesional más apropiados,
asesorar en la formación de microempresarios e implementar programas
nacionales, departamentales o locales de desarrollo de los recursos humanos.
Posteriormente la Ley Nº 16.736 (1996) permitió aumentar la población objetivo
de los programas de la DINAE incorporando a los grupos poblacionales con
dificultades especiales de inserción laboral y atendiendo los problemas de las
microempresas. Los objetivos programáticos de la DINAE son: a) Promover la
inserción y reinserción laboral de los trabajadores desempleados, priorizando a
las personas con mayores dificultades de integración al mercado del trabajo.
b) Impulsar la creación de nuevos puestos de trabajo, incentivando también la
formalización de la economía informal, y c) Apoyar la dinamización de los
mercados de trabajo locales. Como objetivo transversal, se plantea Promover
la coordinación con otros organismos públicos e instituciones privadas
nacionales y locales, con competencias relativas al empleo y al mercado de
trabajo, tendiendo a la racionalización de recursos y la articulación de acciones.
Las tres áreas programáticas son desarrolladas a nivel territorial por los
Centros Públicos de Empleo (CEPEs), bajo la concepción de desarrollo local
asumida como eje vertebrador de la Estrategia Nacional.
Se creó también por la ley 16.320, (1992) la Junta Nacional de Empleo
(JUNAE),44 con una función de asesoramiento de la DINAE. También creó el
FRL para financiar actividades de formación profesional. La JUNAE
43 La Mesoeconomía, tal como su origen etimológico lo indica se desarrolla en un nivel intermedio
entre la microeconomía y la macroeconomía. Si la Macro tiene por unidades desde análisis a los Estados nacionales y la Micro a las empresas, la Meso se focaliza en el juego de los mercados y las distintas actividades económicas.
25
(actualmente sustituida por INEFOP) tenía una composición tripartita, es
presidida por el Director de la DINAE y la integran, además, un representante
de los trabajadores y otro del sector empleador, y solo adopta decisiones por
unanimidad. Además, se encomendó a la JUNAE administrar el Fondo de
Reconversión Laboral (FRL), que financia la gran mayoría de las políticas de
empleo. El FRL se creó con el aporte de los trabajadores del 0.25%10 de sus
salarios, salvo los funcionarios públicos, jubilados y pensionistas, y puede
recibir donaciones o préstamos de organismos internacionales. Desde 1996
(Ley Nº 16.737 del 5 de enero) también aportan los empresarios el mismo
porcentaje.45Se administra fundamentalmente para organizar planes de
formación y capacitación para trabajadores desocupados o para empresas o
sectores que acuerden planes de capacitación. Para realizar esta actividades la
DINAE puede contratar organismos públicos o entidades privadas que se
dediquen a la capacitación laboral (ej. escuelas de hotelería, de computación,
de idiomas, etc.).46
Desde sus inicios como Programa de Reconversión Laboral (PRL) y
actualmente como Programa de Calificación Laboral (PROCAL), una de sus
funciones primordiales consiste en el diseño de Programas de Capacitación
que posibiliten la reinserción laboral de los trabajadores, expulsados del
mercado de trabajo a partir del decaimiento del sector industrial, con
necesidades de reconversión en calificaciones requeridas por el mercado.
52. Programas. Dentro de la DINAE, se crearon una asesoría
técnica y tres divisiones: investigación, formación profesional y programas
44 La JUNTA NACIONAL de EMPLEO, supone la primera experiencia nacional de gestión tripartita de las políticas de empleo, así como de administración y control de tales fondos. En este caso los propios actores sociales asumieron un compromiso y responsabilidad compartida, que abarca el diseño, la gestión, el monitoreo y la evaluación de los programas y políticas de empleo. Cabe señalar que la JUNAE, constituye una de las experiencias más relevantes de diálogo social que ha tenido lugar en nuestro país. Asimismo la integración tripartita ha significado en lo que refiere a la administración del Fondo de Reconversión Laboral, que los ingresos no pueden ser administrados exclusivamente por el Estado sino que se debe contar con la conformidad y el control de todos los sectores involucrados.
45 Giuzio, Graciela. El Instituto de Empleo y Formación Profesional (INEFOP), en Cuarenta estudios ob.cit., pág. 371 y ss.
46 Raso Delgue, Juan. “Las políticas Públicas en materia social y laboral” Capítulo VIII, en Raso Delgue, Juan, Barretto Ghione, Hugo, Loustaunau, Nelson. Las Nuevas Relaciones, ob.cit. pág. 171.
26
especiales, además de un área contable. Existe un conjunto amplio de
programas de empleo que se venían ejecutando entre los que se encuentran47:
PROCOL: Programa de Colocación Laboral: su finalidad estuvo
orientada a informar a las empresas demandantes de trabajo sobre los
trabajadores capacitados por el Programa de Reconversión Laboral, facilitar al
trabajador la búsqueda de empleo y orientarles en dicho proceso y apoyar a
trabajadores independientes.
PROCAL: Programa de Calificación para Trabajadores en
Seguro de Desempleo: Programa de reconversión laboral por el que se
recalifica (capacita) a trabajadores que estuvieran amparados por el seguro de
desempleo. Se reformula en 1996, extendiendo su cobertura a otros
trabajadores desocupados y ocupados, amplió aportes al Fondo de
Reconversión Laboral (incorporando el de los empresarios), además de ampliar
cometidos de DINAE. A partir del 2000 se ampliaron nuevamente aportes y el
Estado comienza a participar en el FRL.
PIP: Proyectos de Inversión Presupuestal: Programa
centralizado, cuya finalidad está dirigida a apoyar iniciativas locales
relacionadas con emprendedurismo que generen o mejoren el empleo. A través
de pequeños préstamos se apoya la compra de maquinaria, herramientas y/o
equipamientos necesarios, que serán reintegrados a un Fondo Local para el
apoyo de otras iniciativas locales.
PROJOVEN: Programa de alcance nacional de formación ,
inserción laboral y apoyo a la reinserción educativa de los jóvenes con mayores
dificultades para obtener un empleo. Se dirigió inicialmente a jóvenes de bajos
ingresos, de entre 17 y 24 años, que hubiesen desertado del sistema educativo
y no tuvieran empleo formal ni informal. Actualmente se amplio la franja en
edades y está dirigido a jóvenes de ambos sexos que tengan entre 15 y 29
años y que deseen trabajar, sin empleo formal al momento de la inscripción,
dándose prioridad a jóvenes que sean jefes/as de familia o tengan menores a
cargo. Vincula las acciones de capacitación con las necesidades y
47 “Políticas de empleo para las diferentes fases del ciclo económico”. Diálogo Nacional por el Empleo. MTSS, OIT, UDELAR. Agosto, 2011.
27
oportunidades identificadas en los sectores productivos del país. Todos los
cursos incluyen: a) Capacitación Específica, b) Taller de Orientación laboral y
social que los prepara a los jóvenes para comprender las lógicas, códigos y
requerimientos del mundo del trabajo, c) Acompañamiento Individual que
facilita el acceso a la oferta laboral del mercado, apoyo en la inserción laboral,
en caso de concretarse, e incentiva la continuidad educativa, d) el programa
cubre todos los costos del curso además de otorgar un viático para el
transporte durante la formación.
TSD: Capacitación para trabajadores en Seguro de Desempleo.
Este Programa se propone mejorar las competencias laborales de dichos
trabajadores, a través de cursos de capacitación transversal y específicos,
vinculados a la demanda del mundo del trabajo, y mediante nuevas
oportunidades de ingreso al sistema educativo. El INEFOP a través de la ley
18.399 busca fortalecer las capacidades de las personas para retornar al
mercado de trabajo, desarrollando una política activa de empleo. Promoviendo
procesos de aprendizaje laboral para los trabajadores, ofreciendo la posibilidad
de participar en cursos de Empleo y Formación Profesional. Está dirigido a
todos los trabajadores que perciban Seguro de Desempleo que tengan causal
de despido, fin de zafra o fin de contrato. Las áreas temáticas de capacitación
abarcan temáticas diversas, Administración, Informática, Oficios, Servicios
Personales y son definidas en articulación con los actores tripartitos locales. Se
accede a los cursos a través de una entrevista individual de Orientación
Laboral, dirigida a identificar una capacitación que fortalezca y/o actualice el
proyecto ocupacional del trabajador para facilitar su acceso al mundo del
trabajo.
PROCLADIS: Es un Programa de orientación y capacitación
laboral para personas con discapacidad, que tiene como objetivo promover la
inclusión social de las personas con discapacidad contribuyendo a formar su
identidad como trabajador. Se trata de desarrollar la igualdad de oportunidades
a través de: a) la capacitación e inserción laboral en el mercado abierto de
trabajo (subsector privado) por medio de PROCLADIS y en todos los
Programas del INEFOP (Projoven, Rurales, Proimujer), b) inserción laboral
directa en el mercado abierto de trabajo (subsector privado) Apoyo a
28
Emprendimientos Productivos. Este programa se financia a través del Fondo de
Reconversión Laboral con el aporte de trabajadores, empresarios de la
actividad privada y MTSS. Los cursos orientados a la capacitación e inserción
laboral de las personas con discapacidad son totalmente gratuitas. Pueden
participar todas las personas con discapacidad que tengan “Pensión por
invalidez” y subsidios transitorios del BPS. Pueden participar del programa
todas aquellas personas con todo tipo de discapacidad, mayores de 18 años y
con una autonomía básica adquirida. Se privilegia a aquellas personas que se
encuentren en situación de vulnerabilidad social y laboral.
Capacitación Laboral para Trabajadores Rurales: Su objetivo
está vinculado a la mejora de la situación laboral de los trabajadores que
residen en el medio rural. Con este fin, organiza e implementa acciones de
capacitación para aumentar la calificación de los trabajadores, de acuerdo a las
necesidades de empleo de cada zona, favoreciendo así la generación de
puestos de trabajo. Identificadas las necesidades de capacitación laboral en la
localidad mediante el diagnóstico, las inscripciones y los talleres, se organizan
los cursos en función de la realidad productiva y de las necesidades de los
participantes. El Programa se dirige a todos los trabajadores que sirven en el
medio rural o que trabajan en actividades agrarias, a hombres, mujeres y
jóvenes, desocupados o en actividad, asalariados o independientes, o que
tengan una empresa familiar. El programa trabaja con la participación de los
actores, organizaciones e instituciones locales y pobladores que lo deseen.
PROIMUJER: Programa de Igualdad de Oportunidades para la
Mujer en el Empleo y la Formación Profesional: Programa de capacitación
laboral con enfoque de equidad de género. Tiene como objetivo el contribuir a
la igualdad de oportunidades y de trato en la formación profesional y en el
empleo mediante el desarrollo de acciones de formación con calidad y equidad.
Es un programa laboral que se propone contribuir a reducir las inequidades
vinculadas a la condición de la mujer en el acceso a la formación y el empleo, a
través de la mejora de la empleabilidad y el apoyo a la inserción laboral. La
estrategia apunta a fortalecer a las mujeres y varones participantes a través del
desarrollo de actividades formativas con enfoque de género y competencias
destinadas a mejorar su empleabilidad teniendo en cuenta las características
29
del mercado laboral en el contexto actual. El programa está dirigido a mujeres y
varones de hasta 55 años de edad, residentes en áreas urbanas o rurales que
hayan perdido su empleo, que lo estén buscando por primera vez o que se
encuentren en cualquiera de las situaciones de empleo con restricciones. El
programa prevé una participación masculina, si bien aceptan ofertas orientadas
exclusivamente a población femenina. Asimismo se desarrollan acciones
focalizadas en colectivos con dificultades, con problemáticas que ameritan
intervenciones específicas: mujeres mayores de 40 años con secundaria, con
niveles educativos medios y medios /altos, mujeres jóvenes, con hijos a cargo,
en situación de vulnerabilidad social y trabajadoras domésticas. Todos los
cursos cuentan con prácticas laborales obligatorias en empresas. Los
participantes cuentan con estrategias complementarias para facilitar la
asistencia a los mismos, así como fondos para apoyar el proceso de inserción
laboral.
Además de estos programas, que funcionan de forma mas o menos
permanente, se generaron una serie de programas durante la crisis, diseñados,
y ejecutados en el medio de la crisis:
Programa de Actividades Comunitarias: Programa transitorio
de actividades comunitarias que generaba ingresos mínimos para los
desocupados, a través de su participación en la ejecución de proyectos que
mejoraban el equipamiento y el medio ambiente local. Descentralizado a través
de ONG.
Programa de Ingresos por Trabajos Transitorios: Programas
que se implementan a partir de la crisis del 2002, por parte de la comuna
capitalina, que tenían como objetivo la generación de ingresos por trabajo de
carácter transitorio a través de una experiencia sociolaboral.
6. Políticas de empleo 2010 2015: Hoy el gobierno pretende un
mercado de trabajo estabilizado y sólido, para lo cual debe necesariamente
atender a colectivos que tienen serias dificultades de acceso al mismo. Uno
son los jóvenes48, razón por la cual se ha enviado un proyecto de ley de 48 En Uruguay los jóvenes tienen un nivel de desempleo (17.8%) que triplica la media nacional (6.1%), según datos correspondientes al cierre de 2012. Los que consiguen empleo por primera vez, en un 55% de los casos lo hacen de manera informal.
30
Empleo Juvenil49 que establece incentivos concretos a las empresas en dos
direcciones: para la incorporación de jóvenes al mercado de trabajo y para
fortalecer el vínculo entre trabajo y educación. Esta iniciativa incluye subsidios
directos para el otorgamiento de eventuales reducciones de las jornadas, o
licencias por estudio superiores a las que están establecidas por ley.
Comprende además estímulos en materia de exoneraciones tributarias para las
empresas que contraten jóvenes y la posibilidad de identificarse en sus
productos como empresas que adhieren al programa Empleo Juvenil. El
proyecto ha sido destacado por la OIT inclusive porque establece mecanismos
de discriminación positiva a la hora de seleccionar a los beneficiarios,
definiendo cupos de 8% para jóvenes afrodescendientes, 3% para jóvenes con
capacidades diferentes y un 2% para jóvenes transexuales.
Según datos del censo del año 2011, los jóvenes entre 15 y 29 años de
edad representan un 22% de la población total del país y el 27.7 % de la
Población Económicamente Activa (PEA) a nivel nacional. La tasa de
desempleo juvenil es tres veces mayor a la tasa de desempleo general. A su
vez, las mujeres jóvenes están desfavorecidas en relación a los varones,
alcanzando en 2011 un 21,7% de desempleo, frente a un 14,5% de éstos. Por
lo tanto resulta pertinente y necesario promover iniciativas que equiparen las
posibilidades de acceso al empleo. El núcleo duro de la desocupación juvenil
se encuentra entre los 15 y 24 años, pero hay tipos de contratación dirigidas a
jóvenes hasta 29 años, como el destinado a egresados para que puedan tener
una primera experiencia laboral en el área en la que estudiaron.50
Funciona desde el año 2010 en la Unidad de Empleo Juvenil, con el
propósito de aportar en el diseño, seguimiento, evaluación y articulación de
políticas públicas en materia de trabajo y empleo juvenil. Esta Unidad en forma
permanente se coordina y articula con otros organismos públicos nacionales y
locales, sindicatos de trabajadores, cámaras empresariales y organizaciones
sociales, con el fin de ampliar y mejorar las respuestas y posibilidades de los
jóvenes en su relación con el mundo del trabajo, desde la formación y la
orientación profesional, hasta la intermediación laboral y la obtención y
49 Elaborado por el MTSS, el Instituto Nacional de la Juventud y el Ministerio de Desarrollo Social.
50 Esta modalidad es denominada Práctica Laboral para Egresados.
31
sustentabilidad de trabajos decentes.51 Los acuerdos alcanzados en el Diálogo
Nacional por el Empleo, eje Formación y Empleo de los Jóvenes, junto al Plan
Nacional de Juventudes,52 constituyen los cimientos de la Unidad de Empleo
Juvenil, robusteciendo la perspectiva estratégica para el diseño e
implementación de políticas y acciones.
Otro de los grupos de trabajadores con problemas al acceso al trabajo
son los mayores de 45 años. Por lo que se está reformulando el programa
Objetivo Empleo creado en el marco del Plan de Equidad, incluyendo entre los
colectivos beneficiarios a las personas mayores de 45 años. “Si bien la tasa de
desempleo de estos trabajadores es muy baja (se ubica en el entorno del 3%)
se trata de una cifra cualitativamente muy significativa”53.
Actualmente el 20% del total de desocupados jefes o jefas de familia
tienen más de 45 años, con el agregado que cargan con responsabilidades
muy importantes. El sistema laboral actual no prevé oportunidades de
reinserción laboral para quienes están en esta situación, o si existen, los obliga
a tener que salir a competir en condiciones de notoria desventaja.
Las políticas de empleo que destacamos y que se agregan a las
implementadas anteriormente al período de gobierno son:
Emprendimientos Locales del MIDES: Hasta 2008
básicamente gestionaba dos iniciativas productivas y de inserción socio-
laboral: Fondo Iniciativas Locales y Proyectos Opción Productiva. A
partir de 2008 el Programa que tiene como finalidad apoyar a personas
que estén trabajando en forma asociativa, desarrollando una actividad
productiva (emprendimiento) de repercusión local, barrial o en pequeñas
localidades del interior, que les permita reinsertarse socio-laboralmente.
EMPRENDE URUGUAY. Programa de Apoyo a la Creación de Micro y Pequeños Emprendimientos: está dirigido a
51 Documento aportado por el MTSS. Dialogo Nacional por el Empleo. Eje “El empleo y la Formación de los y las jóvenes” Acuerdos, avances y conclusiones.
52 Plan Nacional de Juventudes 2011-2015 Comisión de Juventud del Comité de Coordinación Estratégica de Infancia, Adolescencia y Juventud. Consejo Nacional de Políticas Sociales. www.inju.gub.uy/innovaportal
53 Opinión del Ministro Eduardo Brenta en Suplementos Especiales. EL PAIS. Trabajo, 1 de mayo de 2013
32
MYPES formales e informales y a personas emprendedoras con
diferentes edades, grados de educación, entornos socio-familiares,
económicos territoriales y culturales. Brinda apoyo para la Creación y
fortalecimiento de Micro y Pequeños Emprendimientos, mediante una
metodología que maximice la viabilidad de cada emprendimiento,
fomentando la asociatividad y la integración a cadenas productivas que
aseguren su sustentabilidad. El programa aplica distintas herramientas:
capacitación, asistencia técnica, estudio de viabilidad económica y
acceso a crédito por medio de garantía. Los objetivos son: el fomento y
desarrollo del emprendimiento, la creación de nuevas empresas y el
fortalecimiento de empresas ya existentes. Este programa de apoyo a la
creación y fortalecimiento de micro y pequeños emprendimientos
sustentables agregan nuevo valor capitalizando las oportunidades del
mercado, generen nuevos puestos de trabajo genuinos y contribuyan al
incremento real del PBI.
PIP: Programa de Inversión Productiva: funciona
conjuntamente con las Intendencias y tiene como objetivo apoyar a
unidades productivas de bienes y servicios, a través de la compra de
equipamiento o maquinaria, que consoliden y/o generen empleo y
mejoren los ingresos. Consisten en la compra de herramientas y/o
maquinaria destinada a mejorar el desarrollo y desempeño del
emprendimiento. Esta dirigido a emprendimientos en funcionamiento o a
crear, de carácter individual o colectivo, con dificultades de acceder a
líneas de financiamiento y cuyos integrantes cuenten con formación y/o
experiencia relacionada a la actividad del proyecto. 54 Este año se
aumentaron los fondos para este programa y está previsto que aumente
la cantidad de beneficiarios. No existe un monto máximo o mínimo de
financiamiento, así como tampoco un plazo máximo para la devolución
del monto financiado. Estas condiciones se ajustan a las necesidades y
características de la unidad productiva. Es decir, que la devolución del
valor del equipamiento adquirido se realiza mediante una financiación
flexible y adaptable a las necesidades de cada proyecto. Cuando el
54 Entrevista al Director Nacional de Empleo Sr. Eduardo Pereyra (9 de mayo del 2013).
33
dinero es devuelto por los beneficiarios, se utiliza para la formación de
Fondos Rotatorios Departamentales que a su vez impulsan nuevos
emprendimientos locales. La convocatoria de proyectos para solicitar
financiamiento se realiza anualmente en los CePEs55 y estos son
evaluados mediante entrevistas en los lugares donde se desarrollan o
desarrollarán las actividades de la unidad productiva. Los criterios para
la selección y priorización de los proyectos se refieren a la viabilidad
económica y social de la propuesta y su incidencia en el empleo. Estos
Centros proponen capacitación y formación para el empleo, articulando
las necesidades del mundo productivo y las de las personas con
dificultades de empleo. Apoya el desarrollo de unidades productivas, en
especial a los micro, pequeño y medianos emprendimientos. Asesora a
personas, empresas o grupos que desarrollan, o quieren iniciar
emprendimientos productivos, acerca de las distintas propuestas de
financiamiento y capacitación que brindan instituciones públicas y
privadas. Cabe aclarar que los servicios que se ofrecen en estos
Centros son gratuitos.56
CENTROS PÚBLICOS DE EMPLEO: En resumen es
importante considerar: a) que comenzaron a implementarse en el marco
de la DINAE con la cuál se enfatiza sus acciones en lo local y territorial.
b) Estos centros coordinan y prestan diferentes servicios tendientes a
facilitar la intermediación entre los trabajadores y las empresas, tales
55 Es un Centro de Empleo Público. Son creados a través de convenios entre el MTSS-DINAE y las Intendencias Departamentales. Coordinan y prestan diferentes servicios tendientes a facilitar la intermediación entre las personas que buscan trabajo y las empresas que lo ofrecen. Buscan identificar, reconocer y aprovechar recursos y capacidades existentes en la zona, contribuyendo a su mejoramiento y desarrollo. Pueden concurrir quienes buscan trabajo por primera vez, aquellos que desean cambiar de empleo, personas desocupadas que buscan trabajo, empresas que buscan empleados, personas que quieran trabajar por cuenta propia. El CePe ofrece apoyo e información sobre oportunidades laborales a los trabajadores. A su vez pueden tener una entrevista con un orientador laboral, donde se podrá identificar sus capacidades y habilidades para un trabajo, así como elaborar su currículum vitae y un plan de búsqueda de empleo o autoempleo, estableciendo caminos para alcanzarlo. Pueden además participar en talleres donde se tratan distintas temáticas relacionadas al trabajo (detección de emprendedores, entrevistas de trabajo, carta de presentación, etc) e ingresar sus datos en un registro, a fin de ser tenido en cuenta para un puesto de trabajo o para capacitarse. En relación a las empresas el CePe ofrece: a) búsqueda y preselección de trabajadores de acuerdo a las necesidades de la empresa y la oferta local, b) brinda información útil y actualizada del mercado laboral local, c) releva necesidades de calificación y asesora sobre posibles soluciones.(portaempleo.mtss.gub.uy o viatrabajo.mtss.gub.uy)
56 www.mtss.gub.uy
34
como: orientación, intermediación, asesoramiento e información sobre
emprendimientos, información y asesoramiento vinculado al acceso a
recursos sociales de distinta índole. c) Están presentes en todo el país,
actualmente funcionan 27 CePEs distribuidos tanto en las capitales
departamentales, como en otras localidades del territorio nacional,
Departamentos y localidades.
FOMYPES: Programa de fortalecimiento orientado a
pequeños y medianos emprendimientos que comienza a implementarse
en forma descentralizada, en convenio con la Universidad Católica del
Uruguay, Dámaso Antonio Larrañaga (UCUDAL). Ofrece apoyo
económico (hasta 80% de la inversión requerida) para la contratación de
asistencia técnica, o para participación de sus propietarios y
trabajadores en actividades de capacitación, que contribuyan a mejorar
la competitividad de la MYPE (micro, pequeñas y medianas empresas)
mediante la calificación de su capital humano. Las modalidades de
asistencia son variadas, a los efectos de atender diferentes
necesidades.57 Esta dirigido a Micro y pequeñas empresas de hasta 19
personas ocupadas (incluyendo sus directores) y empresas radicadas en
todo el país. El objetivo del programa es contribuir a la mejora de la
gestión integral y de la eficiencia productiva de las MYPES, con la
finalidad de incrementar su competitividad y nivel de actividad. Generar
un efecto multiplicador que impacte en la creación de puestos de trabajo,
fomentar la formalidad de las empresas y el empleo, favorecer la
sinergia entre empleadores y empleados, además de sensibilizar a
empleados y empleadores sobre la ventaja de adoptar estrategias
asociativas.
Programa de capacitación a empresarios: tiene como
objetivo profesionalizar la gestión de las empresas a través de la
capacitación de su personal jerárquico (directores, administradores,
57 Modalidad I: la MYPE solicita apoyo para la asistencia técnica o para una actividad de capacitación diseñada a medida. Modalidad II: la MYPE envía una o más pequeñas a cursos regulares en Entidades inscriptas en el registro del INEFOP. Modalidad III: La MYPE participa de actividades de capacitación o asistencia técnica organizadas por instituciones de las que forma parte (cámaras, centros comerciales, otros).Modalidad IV: Asociatividad: Un grupo de MYPES que tienen un proyecto asociativo en común solicitan apoyo para contratar asistencia técnica o capacitación a medida para el grupo.
35
gerentes y jefes de área de empresas privadas, formalmente
establecidas en el País, de cualquier sector de la actividad nacional).
Tiende a mejorar la gestión de las distintas áreas de la empresa, mejorar
la asignación de los recursos con destino a la capacitación en las
empresas involucradas, dotar de herramientas de gestión adicionales
que permitan mejorar la competitividad de las empresas, sensibilizar al
personal jerárquico de las empresas sobre las ventajas y los impactos
de una profesionalización en la gestión de sus actividades. A su vez
contribuye al fomento de una cultura empresarial que apunta a la
formación y calificación permanente de los recursos humanos con los
que cuenta una empresa. Se tiende a obtener datos estadísticos
relevantes, sobre las necesidades de capacitación que tienen las
personas que toman decisiones en las empresas del país. Para
participar las empresas deben presentar su solicitud de capacitación,
que será evaluada por un equipo técnico. Posteriormente, el programa
de respuesta a la empresa, recibiendo un apoyo económico para
solventar la capacitación. La misma podrá ser a medida para una
empresa o en cursos regulares que dictan Entidades inscriptas en el
Registro de INEFPO. El monto máximo a subsidiar será del 50 % del
costo total de la capacitación (impuestos incluidos), con un monto
máximo de 49.106 UI (Unidades Indexadas) por empresa
POE. PROGRAMA OBJETIVO EMPLEO58: Creado en el
marco del Plan de Equidad. Es un programa de intermediación laboral
que subsidia la contratación y capacitación, por parte de empresas
privadas, de desocupados de larga duración en situación de
vulnerabilidad socioeconómica. Decreto 24 de mayo del 2010, modifica
los artículos 4, 5, 9 y 14 del Dec. 425/009 del 21/9/2009 (reglamentación
del artículo 244 de la ley 18.172 de 31/8/2007). Además, brinda
orientación laboral en el proceso de búsqueda de empleo y apoyatura,
tanto a la persona como a la empresa, en el proceso de acceso y
sostenimiento de la población en un puesto de trabajo. Opera mediante
un subsidio al costo de la contratación disminuyendo el costo laboral del 58 Es un programa del MTSS de incentivo a la contratación de personal, ejecutado por la Dirección Nacional de Empleo, a través de la Red Nacional de los Centros Públicos de Empleo.
36
empleador privado. Tiene como objetivo: a) lograr la inserción laboral en
empresas privadas de un máximo de 3.000 participantes por año, b)
brindar orientación laboral a trabajadores inscriptos en los dos
componentes del Programa “Pro Trabajo” que manifiesten interés de
recibirla (hasta un máximo de 10.000 participantes por año) y c)
subsidiar la capacitación de un máximo de 1.000 trabajadores por año.
La población objetivo del Programa son: hombres o mujeres,
desocupados de larga duración, pertenecientes a hogares pobres, con
una edad de entre 18 y 65 años y con menos de nueve años de
escolaridad (hasta 2do. Año de bachillerato (5to. Incompleto) o su
equivalente.59
TRABAJO POR URUGUAY: Ediciones 1, 2 y 3, durante
los años 2005, 2006 a 2007. Se implementaron en el marco del PANES,
siendo este programa el único componente vinculado al empleo que se
había fijado. Fue la previa a URUGUAY TRABAJA, que empieza a
implementarse a partir de 2008. Fue un programa social cuyos
dispositivos giraban en torno a actividades laborales y pedagógicas, a
tiempo limitado, a cambio de una remuneración. La población objetivo,
eran personas mayores de 18 años, pertenecientes a hogares por
debajo de la línea de pobreza. Mayoritariamente, participaron mujeres
jefas de hogar, en edad reproductiva, con baja calificación formal y que
buscaban generarse ingreso y una fuente de empleo estable.
URUGUAY TRABAJA: Creado en el marco del Plan de
Equidad, Uruguay Trabaja es un Programa de trabajo protegido que
favorece la integración al mundo de trabajo a colectivos sociales en
situación de vulnerabilidad socioeconómica y que subsidia la inserción
laboral en programas de trabajo implementados con institucionales de
valor público (escuelas, liceos, policlínicas), durante un período de 5 a 9
meses. La población participante también participa en actividades de
capacitación. Pueden inscribirse quienes tengan entre 18 y 64 años. No
hayan terminado 3er año de liceo o de UTU. Se encuentren
desocupados por un período mayor a 2 años (admitiéndose hasta 90
59 www.mides.gub.uy, www.mtss.gub.uy
37
jornales de aportes al BPS en ese período) y no hayan participado en
este programa por más de 3 meses en ediciones anteriores. La ley
18.240 (2008) creó éste programa, que promueve el trabajo como factor
socioeducativo que está gestionado por el MIDES. Está destinado a
personas activas que integren hogares de vulnerabilidad económica y
para realizar tareas de valor público, por el período indicado a cambio de
lo cual recibirán un apoyo a la inserción laboral. Será considerado
tiempo de actividad a los efectos jubilatorios y pensionarios y generará
subsidio de maternidad y enfermedad. 60
PROGRAMA DE EMPRENDEDORES: Dirigido a mandos
medios de empresas de más de 20 empleados.
YO ESTUDIO Y TRABAJO: El mecanismo de ingreso es
mediante sorteo. En el programa que cuenta con el auspicio de algunos
sectores empresariales privados, AEBU y el PIT CNT, los jóvenes
trabajan entre 4 y 6 horas y se comprometen a mantenerse en el estudio
durante el año de duración de las becas. Está enfocado a jóvenes
estudiantes de entre 16 y 20 años. El Ministro de Desarrollo Social,
Daniel Olesker, subrayó la preocupación del Gobierno por los
adolescentes y su inclusión laboral y enumeró las varias modalidades en
este sentido como Compromiso Educativo, Aulas Comunitarias y
Tránsito Educativo. Destacó que el proyecto se enfila en esta
oportunidad a jóvenes que estudian y necesitan contar con una primera
experiencia laboral, para consolidar los conocimientos.
Según el Ministro de Educación y Cultura, Ricardo Ehrlich, este acuerdo
constituye una señal de estímulo para los jóvenes uruguayos, que
transitan una etapa difícil en su vida, reportó el sitio digital. Recalcó el
contenido ético del plan porque estimula la continuidad educativa
mediante el trabajo, y exhortó a las empresas privadas a presentar ideas
similares, para que el país crezca con el apoyo de toda la sociedad.
En Abril de 2012 se crea en la órbita del Estado el Programa “Yo
estudio y trabajo”. Se trata de una iniciativa interinstitucional que 60 Jones, Allyson. Algunos comentarios sobre el Programa:”Uruguay Trabaja, en Informe de Seguridad Social Nº 13. Julio, 2008, pág. 25 y ss.
38
contribuye a fortalecer el vínculo entre el mundo educativo y el mundo
del trabajo. El Programa es coordinado por la Dirección Nacional de
Empleo (DINAE) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). El
objetivo del Programa es ofrecer una primera experiencia laboral formal
a jóvenes estudiantes de entre 16 y 20 años, que no cuenten con
experiencia laboral formal previa, generando habilidades básicas para
desempeñarse en el mercado de trabajo y asegurando la continuidad en
el estudio.
Los requisitos para ingresar al Programa son: tener entre 16 y 20
años y encontrarse cursando o inscripto en instituciones de educación
formal o no formal. Los cursos de educación no formal deben de tener
una carga horaria mínima de 240 horas en total. Asimismo se exige no
haber tenido experiencia laboral formal superior a los 90 días corridos de
duración.
Los jóvenes del Programa “Yo estudio y trabajo” generan por ser
parte del mismo derechos y obligaciones. El principal derecho es
acceder a una primera experiencia laboral formal, poder estudiar y
trabajar sin que estas tareas sean excluyentes. Las principales
obligaciones son estudiar y cumplir con las tareas asignadas en la carga
horaria escogida. Por parte del Ministerio de Trabajo se informó que a
cuatro meses de haber comenzado a implementarse este programa el
95% de los jóvenes que ingresaron continúan en sus puestos de
trabajo.61
El 10 de mayo se realizó un sorteo en la Torre Ejecutiva. Se
habían inscripto 47.300 jóvenes. Se asignaron 72462 puestos de trabajo
en 64 localidades del Uruguay, en calidad de pasantía, para empresas y
organismos del Estado. Fueron asignados el 50% de los puestos para
Montevideo y 50% para el interior.
61 MTSSinfo, noviembre 2012, (19).
62 En el sorteo anterior de 46.000 inscriptos, 600 jóvenes se incorporaron a empresas estatales.
39
JOVENES EN RED: Participan el Ministerio de Desarrollo
Social, el Ministerio de Educación y Cultura, el MTSS, el Ministerio de
Turismo y Deporte, el Ministerio de Defensa Nacional junto al Instituto
Nacional del Adolescente y la Universidad Tecnológica del Uruguay
(UTU) y Educación Secundaria. Cubre a todo el país, con el objetivo de
lograr la vinculación laboral y educativa de jóvenes de 14 a 24 años que
no estudian ni trabajan formalmente. No deben tener aprobado el primer
ciclo de Secundaria. Apunta a adolescentes que se encuentran por
debajo de la línea de pobreza. Se han conformado 36 equipos
territoriales, integrados por un coordinador, un educador, un docente, un
psicólogo y un técnico administrativo. El plan anual de la Dirección
Nacional de Empleo prevé para este año 166 productos y 186
actividades. En 2012 fueron 113 y 135 respectivamente. En la
presentación del programa el Ministro Olesker agregó que para el
Gobierno este tipo de programas son una obligación:”porque creemos
que la exclusión social no es un fenómeno genético sino que proviene
del desarrollo de formas de encarar las políticas públicas económicas y
sociales, que van generando focos de exclusión y es obligación del
Estado hacer todos los esfuerzos para poder darle igualdad de
oportunidades a toda la ciudadanía” 63
TRABAJO PARA JOVENES INFRACTORES: En el
marco del Diálogo sobre Empleo y Formación penitenciaria, los Ministros
de Trabajo y del Interior, participaron del cierre de la primera etapa del
Diálogo Multilateral sobre Empleo y Formación Penitenciaria. Hay una
voluntad de promover la reinserción de quienes se encuentran privados
de libertad, y que la coyuntura hace que sea especialmente propicio el
escenario para llevar adelante con éxito políticas en ese sentido. En
noviembre del 2012 se realizó el cierre del Curso de Gestión laboral
Penitenciaria, destinado a los equipos de las unidades de internación
para personas privadas de libertad de todo el país. Se proyecta cubrir
una futura posible exclusión social, en el momento en que estos jóvenes
queden en libertad y vuelvan a formar parte de la sociedad activa del
63 www.planjovenesenredMIDES
40
país. Consideremos además que las edades que priman en la población
penitenciaria son mayoritariamente jóvenes.
7. Políticas de inserción social. El Plan de Equidad64 es una
construcción colectiva del Gobierno Nacional, a partir de las definiciones
adoptadas en el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales,
aprobadas en primera instancia por el Gabinete Social (de Ministros del área
Social), y posteriormente avalada por el Presidente de la República y el
Consejo de Ministros en pleno. La principal orientación del Plan de Equidad
refiere a uno de los mayores compromisos del gobierno: que nadie queda
librado sólo a su suerte. Es decir, a su condición social y/o económica
particular. Asegurar que las y los habitantes de esta nación tengan
posibilidades efectivas de desarrollar una vida digna es uno de los derechos
fundamentales que propician la condición de persona y por ende es una
responsabilidad de la sociedad en su conjunto y del Estado en particular.
Brindar protección a quienes la necesitan, amparar a la población garantizando
sus derechos fundamentales y hacerlo durante toda su vida, construyendo
equidad, generando iguales condiciones y oportunidades para todas y todos
frente a diversas circunstancias vitales, sociales y económicas. Se trata de un
plan a ejecutar por todos los organismos de gobierno y para toda la sociedad . Esta definición básica implica que el Plan de Equidad abarca al conjunto de la
población, en tanto que sus lineamientos apuntan precisamente a reconfigurar
el sistema de protección social aunque se ponga el énfasis en algunos grupos
o sectores particulares. En este marco el Banco de Previsión Social (BPS)
juega un rol en la implementación de componentes del Plan de Equidad, entre
los que se destaca el nuevo sistema de Asignaciones Familiares, la Asistencia
a la Vejez y el Trabajo Promovido con los programas expuestos ut supra.
a) En cuanto a las Asignaciones Familiares, existen dos normas
aplicables a distintos sectores de la población. Por una parte el régimen del
Decreto-ley 15.084 (1984) que está organizado en función de tres sujetos, el
asignatario, que es quien genera el derecho, que es la persona que ocupa un
empleo, el atributario, que es la persona (padre, madre o tutor) o institución que
administra la prestación y el beneficiario que es el menor o incapaz que
64 www.mtss.gub.uy
41
usufructúa la asignación familiar. Asignatarios son todos los empleados de la
actividad privada que perciban ingresos no superiores a 10 bases de
contribución. También son atributarios los empleados que estén en seguro de
paro, los vendedores de diarios, los jubilados y pensionistas de la actividad
privada y jubilados de la banca privada y los pequeños productores rurales. Los
contratistas rurales que aportan en calidad de empresa unipersonal que no
tengan personal dependiente. También es asignatario el hijo que es sostén del
hogar cuando tiene hermanos menores a su cargo. Atributarios son los
administradores de la prestación, los padres legítimos o naturales y los tutores
del menor o la persona ajena a la relación de trabajo que genera el beneficio
que justifique mediante certificado judicial que ejerce la tenencia efectiva del
menor. Es beneficiario, el hijo o menor a cargo del atributario desde su
gestación hasta los 14 años. La prestación se extenderá hasta los 16 años
cuando se acredite que el menor no pudo completar el ciclo de educación
primaria, a los 14 años, por impedimento justificado, así como cuando sea hijo
de de un empleado fallecido, incapacitado para el trabajo o que sufra privación
de libertad. Se extenderá hasta los 18 años cuando el beneficiario curse
estudios de nivel superior a los de educación primaria en institutos docentes
estatales o privados autorizados por el organismo competente. La asignación
se cobrará de por vida o hasta que se cobre otra prestación de la seguridad
social, cuando el beneficiario tenga una incapacidad síquica o física que impida
su incorporación a todo tipo de tarea remunerada.
b) La ley 18.227 extiende el beneficio de las asignaciones
familiares a los hogares de menores recursos, independizando aun más la
asignación del empleo. El sistema se organiza en base a dos sujetos: el
administrador y el beneficiario de la prestación. Los beneficiarios son los niños
o adolescentes que residan en territorio nacional y que formen parte de
hogares en situación de vulnerabilidad socio-económica o estén en atención de
tiempo completo en establecimientos del Instituto del Niño y el Adolescente del
Uruguay o en instituciones que mantengan convenios con dicho instituto. La
norma define lo que se entiende por hogares en situación de vulnerabilidad y
quien determina esa situación es el Banco de Previsión Social. Asimismo la ley
determina que factores que se tienen en cuenta para dicha definición y la
42
ponderación de cada uno de ellos. Los atributarios o administradores de la
asignación familiar son las personas con capacidad legal o las instituciones a
cuyo cargo estén los beneficiarios. La asignación se comienza a percibir
cuando se constata fehacientemente el estado de gravidez por parte del BPS y
hasta los 14 años de edad del beneficiario. Se extiende hasta los 16 años del
beneficiario cuando se compruebe que el mismo no ha podido completar el
ciclo de educación primaria a los 14 años por impedimentos plenamente
justificados. Se puede extender a los 18 años del beneficiario cuando curse
estudios de nivel superior a los de educación primaria en instituciones de
enseñanza estatal o privada autorizadas por el órgano competente. Cuando el
beneficiario padezca de una incapacidad física o psíquica que impida su
incorporación a todo tipo de tarea remunerada, la prestación se servirá hasta
los 18 años y continuará sirviéndose a partir de dicha edad por períodos de 3
años, con revisión médica al finalizar cada período. El cobro de la asignación
familiar que sirve este subsistema creado por la ley 18.227 es incompatible con
la que sirve el subsistema del decreto-ley 15.084.65
c) Vinculado al plan de equidad, la ley 18.241 (2008) creó un subsidio
para adultos mayores a 65 años que permite recibir una transferencia
monetaria a personas de entre 65 y 70 años, sin recursos para subvenir a sus
necesidades vitales y que integren hogares con carencias críticas, sin tener
que esperar a los 70 años para obtener una jubilación por edad avanzada o
una pensión a la vejez de mantenerse las condiciones a esa edad, el subsidio
se transforma en pensión. 66
8. Seguridad social. En el ámbito de la Seguridad Social, se realizaron
importantes modificaciones en las condiciones de acceso a la jubilación,
flexibilizando estas condiciones de forma de atender a una situación estructural
que provocaba que amplios contingentes de la población no pudieran acceder
a la misma. El Diálogo Nacional sobre Seguridad Social, se desarrolló en
nuestro país entre junio de 2007 y abril de 2008 (cuya segunda edición esta en
65 Ameglio, Eduardo. Las Asignaciones Familiares. Presente y Futuro, en Cuarenta estudios, ob.cit., pág. 409 y ss.
66 Nicoliello, Ariel. El Subsidio de la ley 18.241 en Informe de Seguridad Social Nº 13. Julio, 2008, pág. 51 y ss.
43
curso actualmente) y dio un conjunto de propuestas consensuadas entre
representantes del gobierno, trabajadores, empresarios y jubilados y
pensionistas. Surgieron propuestas a largo, mediano y corto plazo,67entre estas
últimas se contó con la posibilidad de implementar el acceso a una jubilación
con 30 años de servicios y establecer soluciones que contemplaran las
discontinuidades en la historia laboral de las mujeres, por razón de sus cargas
familiares.
Se ratificó el CIT 102 (Base de Seguridad Social) del 27 de abril de
1955, por Ley Nº 18.609 del año 2009. Este es un convenio de la Organización
Internacional del Trabajo, que compromete a los países del mundo a garantizar
a las personas, prestaciones y servicios de Seguridad Social adecuados. El 15
de noviembre el Parlamento Uruguayo por ley 19.001, declaró la última semana
de abril de cada año, como la “Semana de la Seguridad Social” en homenaje a
dicho Convenio. En Uruguay el sistema de protección social busca garantizar el
derecho humano de la Seguridad Social a toda persona, tratando de igualar en
oportunidades, derechos y obligaciones y mejorar la calidad de vida.
Las cifras que registra el Banco de Previsión Social68 son:
600.000 niños y jóvenes reciben asignaciones familiares
700.000 adultos mayores cobran jubilaciones y pensiones
1.350.000 trabajadores están registrados y cotizan a la Seguridad Social
2.200.000 niños, trabajadores, empresarios, profesionales, cónyuges y
concubinos, adultos mayores y personas con discapacidad están
incluidos en el FONASA.
260.000 empresas aportan al sistema de la Seguridad Social
67 “Políticas de empleo para las diferentes fases del ciclo económico”. Diálogo Nacional por el Empleo. MTSS, OIT, UDELAR. Agosto, 2011.
68 www.bps.gub.uy
44
150.000 personas con discapacidad reciben prestaciones mensuales y
apoyos del Banco de Previsión Social.
8.1 Accesibilidad a causales de retiro. La Jubilación Común, que data
de 1919, se configura con los actuales requisitos por la Ley 16.713 (1995) en
60 años de edad y 35 años de servicio. Los beneficiarios son: Trabajadores de
la industria y el comercio, de la Administración Pública (excepto militares,
policiales que tienen Jubilaciones especiales) los Rurales, el personal del
Servicio doméstico, y en general toda actividad lícita y remunerada que
constituya el principal medio de vida de una persona que no esté amparada por
otro régimen jubilatorio.
La ley 18.395 (2007) 69 del 24 de octubre de 2008 flexibilizó las
condiciones de acceso a las jubilaciones:
A) Bajó el requisito de años de actividad a 30, permitiendo una mayor
accesibilidad al beneficio.70 Quienes opten por el régimen nuevo tendrán como
base de su asignación jubilatoria (jubilación) el 45% de su sueldo base
jubilatorio, en cambio quienes esperen a los 35 años de trabajo comenzarán su
jubilación con un 50% del referido sueldo base jubilatorio. Este sueldo base se
calcula promediando las remuneraciones percibidas y por las que se haya
efectuado aportes, en los mejores 20 años o en los últimos 10 de actuación del
afiliado, aplicando el que le sea más favorable.
B) Facilitó la configuración de la causal jubilatoria por incapacidad total y
de los supuestos para obtener el subsidio transitorio por incapacidad parcial,
removiendo obstáculos injustificados, como lo eran la exigencia de que hubiera
actividad en los seis meses inmediatamente previos a la incapacidad y
tratándose de incapacidad sobrevenida después del cese en la actividad, el
requisito de que esa incapacidad se produjera dentro de los dos años
siguientes al cese.
69 Nicoliello, Ariel. La Reforma del Régimen Previsional (Ley Nº 18.395) en Cuarenta estudios, ob.cit., pág. 425 y ss.
70 Según estudios realizados sobre el punto sólo el 16% de los trabajadores privados completaría 35 años de servicios al cumplir los 60 años de edad y sólo el 32 % lo haría con 65 años.
45
C) Se flexibilizó también el acceso a la jubilación por edad avanzada,
permitiendo que la misma se configure no sólo con 70 años de edad y 15 de
servicios, sino también con 69 y 17, 68 y 19, 67 y 21, 66 y 23 y 65 y 25 años de
edad y de servicios respectivamente.
D) Se estableció un subsidio al que pueden acceder trabajadores con 58
o más años de edad y 28 o más de servicios, que hayan permanecido en
situación de desocupación forzosa por no menos de un año inmediatamente
antes de la solicitud del beneficio. Su monto es el mismo que el subsidio por
desempleo para despedidos mayores de 50 años (que puede llegar a servirse
por un año) y se abona hasta por dos años, computándose a los efectos
jubilatorios, por lo que constituye un indudable puente a la jubilación para
trabajadores que se ven enfrentados a la desocupación, con graves problemas
de reinserción laboral debido a su edad. La forma de actualización de este
subsidio que tiene en cuenta la variación del Índice de Precios al Consumo,
procura el mantenimiento del poder adquisitivo del mismo y tiene una lógica
contracíclica.71
E) Se dispuso reconocer un cómputo ficto de servicios para
mujeres madres de un año por cada hijo natural o adoptivo, con límite de cinco.
La consecuencia inmediata de la aplicación de esta ley produjo un
aumento en la jubilaciones servidas por el Banco de Previsión Social72
sobretodo en el caso de las mujeres, lo que revela el nivel de obstrucción que
existía en el acceso a los beneficios jubilatorios y la importante cantidad de
personas que después de su vida laboral, estaba impedida de alcanzar en
tiempos razonables un legítimo derecho, extremo que ocasionaba efectos
distorsivos en el mercado de trabajo.
71 “Políticas de empleo para las diferentes fases del ciclo económico”. Diálogo Nacional por el Empleo. MTSS, OIT, UDELAR. Agosto, 2011.
72 De acuerdo a los datos del BPS, las altas jubilatorias comunes y por edad avanzada de mujeres fueron 6.775 en 2008, 14.261 en 2009 y 17.091 en 2010, mientras que la de los hombres fueron 9.605 en 2008, 13.396 en 2009 y 14.798 en 2010. Cifras que han aumentado desde la vigencia de la ley 18.395, y sobretodo en las mujeres, cuyas altas aumentaron más de un 100% en 2009 respecto del año anterior y casi un 20% en 2010 respecto del 2009.
46
8.2 Seguro de desempleo: La aprobación de la Ley N ro. 18.339 (2008)
y el Decreto Reglamentario. 162/009, han introducido sustanciales
modificaciones al régimen de seguro de desempleo, que permanecía
prácticamente inmodificado desde la aprobación del Decreto-LeyNro.15.180
(1981). El régimen instituido en el año 1981 alcanzaba a los empleados de la
actividad privada que ya estuvieran incluidos en regímenes de prestaciones por
desempleo, mientras que aquellos que no tenían cobertura (bancarios, rurales,
domésticos, etc.) podrían incorporarse al régimen en la oportunidad, forma y
condiciones que estableciera el Poder Ejecutivo. El Decreto 211/01 incorporó a
los trabajadores dependientes rurales que prestan servicios remunerados a
terceros, al régimen de seguro por desempleo regulado por el Decreto Ley
No.15.180 Asimismo la Ley 18.065 (2206) incluyó a los trabajadores
domésticos. En el caso de los trabajadores bancarios no sólo se los incluyó,
sino que por Ley 17.613 (2002) y su decreto reglamentario Nro. 11/003, se
estableció un régimen más favorable a cargo de la Caja de Jubilaciones y
Pensiones Bancarias. En el régimen general se percibe un subsidio por
desocupación motivada en despido (que no sea debido a razones
disciplinarias) o en suspensión por falta de trabajo a quienes hayan aportado al
BPS durante 6 meses en el último año calendario. El subsidio equivale al 50%
del ingreso percibido en los seis meses anteriores al hecho que provoca la
desocupación, que aumenta al 70% en caso de que el trabajador tenga cargas
familiares.
Las principales modificaciones introducidas fueron: a) El sistema de
pago decrece durante los seis meses de duración del seguro (antes era el
mismo los seis meses) b) extensión a ocho meses en caso de recesión, c)
extensión del seguro de desempleo a un año en el caso de los mayores de 50
años, d) compatibilidad con mantener un segundo empleo formal, e) reducción
del período de cobertura en el caso de seguro de desempleo por causal
suspensión, f) exigencia a los beneficiarios de realizar cursos de capacitación.
El monto del subsidio es decreciente a partir del cuarto mes de desocupación y
finaliza al cumplirse el sexto, salvo casos justificados de prórroga,
generalmente la posibilidad de que la empresa se reactive y reabsorba al
trabajador.
47
Mejora la cobertura para los trabajadores de 50 años, dado que en los
casos de despido de trabajadores con 50 años a más al momento de
configurarse la causal, la prestación se extenderá por seis meses más según el
monto previsto en el art.7.1lit.F (40% o 9jornales, más el 20% por cargas
familiares si correspondiere). De modo que se procura incrementar la
protección d euna franja de trabajadores que hoy está expuesta a dificultades
para la consecución de un nuevo trabajo. Por otra parte la extensión de la
cobertura de éstos trabajadores más cerca de la edad de retiro permite
conservar la inserción en el sistema y cotizar a los efectos de las prestaciones
de vejez. 73
A los efectos de este Informe es destacable que se prevé en el nuevo
régimen una articulación del seguro de desempleo con las políticas activas de
empleo. Se agrega un literal al artículo 8 del decreto ley 15.180, que determina
la pérdida del seguro cuando, en las hipótesis de despido, la mitad de los
períodos de amparo, “el trabajador no asistiere, en forma injustificada, a los
cursos de capacitación o de reconversión laboral que se implementen en el
ámbito del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social” y/o (como se agrega en el
artículo 25 del Decreto Reglamentario Nro. 162/009 de 30.3.2009) de la ley de
creación del Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional. El
mecanismo opera transcurrida la mitad del período de servicio de la prestación
a fin de jerarquizar la capacitación y reconversión una vez que el trabajador ya
ha dedicado un tiempo considerable a la búsqueda de empleo. Se entiende que
esta medida resulta complementaria de la reforma actualmente en proceso en
el área de las políticas activas de empleo, donde el Gobierno impulsó desde
1992 acuerdos con los empresarios y trabajadores desde la creación del Junta
Nacional de Empleo (JUNAE), y luego de aprobada la ley 18.406, se continúa
trabajando en el ámbito del Instituto Nacional de Empleo y Formación
Profesional.
8.3 Seguro de Desempleo parcial y por causal de suspensión: Dada
la crisis económica internacional iniciada en el año 2008 y aún cuando en el 73 Raso Delgue, Juan. Primera lectura de la nueva normativa sobre el seguro de desempleo, en rev. Derecho Laboral, T LII Nª 234, Abril-Junio 2009, pág 394. Slinger, Leonardo. Nueva Regulación sobre Seguro de Desempleo en Cuarenta estudios sobre La Nueva Legislación Laboral Uruguaya, FCU, agosto, 2010, pág.417 y ss.
48
transcurso del año 2009 sus efectos sobre Uruguay aparecían como
moderados, el gobierno tomó medidas para apoyar a los sectores económicos
más afectados y para atenuar el impacto negativo sobre el empleo.74
Las consecuencias de la crisis económica mundial se verificaron en la
economía uruguaya en el primer trimestre del año 2009, cuando el Producto
Bruto Interno (PBI) en términos desestacionalizados registró una caída de
1,9%. Los efectos sobre la economía y el mercado de trabajo, resultaron ser
más moderados de los que se pensaba. La economía no llegó a estar
técnicamente en recesión, ya que en el segundo trimestre de 2009 se registró
un moderado crecimiento (1,3%) y en promedio la economía creció
moderadamente en el año 2009. La tasa de desempleo, que ascendió a 8,0%
en el segundo trimestre del año, en los trimestres siguientes volvió a
descender.
En el marco del régimen general de seguro de desempleo de Uruguay,
que faculta al Poder Ejecutivo a establecer un régimen especial de subsidio por
desempleo parcial75por Decreto de fecha 7 de julio de 2009 se crea este
régimen especial, por el plazo de un año. Abarcaba a trabajadores
pertenecientes a los sectores cuero, textil, y vestimenta, madera y productos de
madera y metalmecánica. El programa de Seguro de paro parcial
implementado busca atender dos objetivos principales simultáneamente: por un
lado, minimizar la pérdida de ingresos de los trabajadores por el tiempo no
trabajado mediante prestaciones amparadas por la figura del seguro de paro
parcial. Este objetivo es similar al del régimen de seguro de desempleo
“clásico”. Por otro lado, brindar la oportunidad de que el tiempo no trabajado –
por la caída de actividad- se utilizara en capacitación. Este segundo factor
atiende varios aspectos: del lado del trabajador, aumentar su calificación para
mejorar sus condiciones de empleabilidad y su productividad. Del lado de la
empresa, al sostener la permanencia del trabajador en la misma, aumenta la
probabilidad de mantener el vínculo laboral y reduce los costos asociados a la
74 “Políticas de empleo para las diferentes fases del ciclo económico”. Diálogo Nacional por el Empleo. MTSS, OIT, UDELAR. Agosto, 2011
75 Artículo 10 del Decreto-Ley 15.180 de 20 de agosto de 1981, en redacción dada por el artículo 1 de la ley 18.339 de 24 de octubre de 2008.
49
rotación de personal.76 Además el programa ofrecía ventajas adicionales77 a la
preservación del empleo:
No implicar un incremento de la presión sobre las finanzas
nacionales78
El programa posee un efecto anticíclico, en la medida que
estimula la retención de trabajadores en una situación de contracción
económica, evitando el crecimiento del desempleo.
Es también un ejemplo innovador de combinación de políticas
pasivas (seguro de desempleo) y activas (capacitación).
Aporta al diálogo social, en la medida que la negociación
colectiva y el acuerdo entre empleadores y trabajadores en torno a la
presentación de las solicitudes como un requisito excluyente para acceder a las
prestaciones. Favorece que el tiempo de trabajo sea distribuido entre todos los
trabajadores de la empresa.
Para acceder al subsidio se debían cumplir un conjunto de
condiciones:
a) La reducción de la actividad económica de la empresa en el trimestre
previo a la presentación de la solicitud de amparo al régimen especial, en un
porcentaje de un 15% o más respecto al promedio del mismo trimestre de los
dos años anteriores.
b) La reducción de la cantidad de jornadas de labor de cada trabajador
involucrado en un día de trabajo semanal, como mínimo, y dos días de trabajo
semanal como máximo.
76 Sería mayor cuando se envía a los trabajadores a seguro de paro ya que una parte de la misma busca y encuentra otro empleo.
77 Casanova,F. “Uruguay programa de preservación de empleos mediante la reducción de la jornada laboral combinada con capacitación”, OIT, Notas, 2009.
78 En la medida que el déficit del BPS se cubre con recursos de rentas generales e impuestos, esta ventaja estaría asociada a la cobertura acotada sectorialmente y a que la capacitación es financiada por los recursos acumulados en el Fondo de Reconversión Laboral.
50
c) Que la empresa no haya despedido a más del 5% de su personal en
el trimestre previo a la presentación de la solicitud de amparo al régimen
especial.79
d) En caso de haber trabajadores amparados al seguro de paro por la
causal suspensión, la empresa los reintegre al puesto de trabajo con
anterioridad a la presentación de la solicitud.
e) Que durante la vigencia del beneficio la empresa no suspenda ni
despida trabajadores, salvo los casos de suspensiones disciplinarias o por
notoria mala conducta.
f) La realización de un convenio colectivo que incluya, para todos los
trabajadores y durante el plazo de amparo al régimen especial, lo previsto en b)
y e), el reparto del trabajo y, eventualmente, la obligación de los trabajadores
de participar en cursos de capacitación o reinserción en el sistema de
educación formal. El INEFOP (que administra el Fondo de Reconversión
Laboral) debía implementar los cursos de capacitación, siempre que así se
hubiere acordado en el convenio colectivo.
El resultado más destacable de la creación del seguro de paro parcial en
el año 2009 es su mínimo uso por parte de las empresas. Se registraron altas
de trabajadores en seguro de paro parcial solamente en tres meses (noviembre
2009, febrero y marzo 2010) en el año de vigencia del seguro de paro parcial. A
partir de su promulgación en julio 2009 suman apenas 730 altas de seguro de
trabajadores en seguro de paro parcial en el período julio 2009-junio 2010, que
representa 0,3% del total de trabajadores en seguro de desempleo en este
período y 1,3% de los trabajadores en seguro de desempleo por causal
suspensión y reducción (excluyendo despidos). Los factores que habrían
incidido en la falta de interés por parte de las empresas en participar en el
programa de seguro de paro parcial son, coincidiendo con los mencionados en
las entrevistas: 1) se habría superado la coyuntura económica negativa que
afectaba a las empresas al momento en que se dispuso de esta opción para el
seguro de desempleo, 2) las empresas no conocían ampliamente los beneficios
79 No computándose los despidos por notoria mala conducta.
51
del nuevo régimen, las campañas informativas fueron insuficientes para un
período de aplicación de un año, 3) las empresas que requerían reducir la
actividad optaron por acogerse al seguro de paro con causal suspensión, por
otorgar el beneficio económico que le interesa a la empresa, Una de las
principales causas de la baja utilización del seguro de paro parcial, es que las
empresas recurrieron a una alternativa a través de la que se lograba un
subsidio económico que permitía interrumpir temporalmente la actividad del
trabajador sin desvinculación laboral. El diferencial fundamental para la
empresa entre recurrir a la suspensión y al seguro de paro parcial es que el
primero no tiene componente capacitación. Las empresas claramente utilizaron
como alternativa al despido de los trabajadores enviar al seguro de desempleo
por las causales reducción o suspensión que venían siendo utilizadas. En el
período de vigencia del seguro parcial, julio 2009-junio 2010, los trabajadores
en seguro de desempleo sumando las causales suspensión y reducción
(excluyendo el parcial) representaron 21% del total de trabajadores en seguro
de desempleo. Su incidencia es notoriamente superior a la del seguro de paro
parcial (0,3% del total).
Otros factores que se señalan para explicar el resultado del programa
son: 4) la focalización en un grupo muy reducido de actividades, dado que los
sectores en condiciones de acceder al programa presentan una muy reducida
participación en el empleo total (5% de los asalariados en 2009). 5) El sector
Textil y vestimenta80 se encuentra en proceso de contracción y reestructuración
productiva como tendencia de largo plazo, por lo que es más probable que la
inversión en capacitación no se considere atractiva.
9. Universalización del seguro de salud. El Sistema Nacional Integrado de Salud. La ley 18.211 creó un sistema de salud con un
financiamiento basado en criterios de justicia distributiva, por el cual aporta más
quien tiene mayores ingresos, y se paga a los efectores de las prestaciones de
salud (mutualistas y cooperativas médicas o seguros de salud privados) según
las necesidades asistenciales estadísticamente previsibles de cada uno de sus
afiliados. Se aporta por un porcentaje sobre el sueldo que varía según la
80 Este sector ha sido en los últimos años un expulsador neto de personal calificado.
52
persona tenga o no hijos menores de 18 años a cargo, de 4.5 o 6% en su caso.
Personas con ingresos inferiores a unos U$S 400, aportan 3% o 4.5%
respectivamente según tengan o no cargas familiares. Con estos aportes se
integra el Fondo Nacional de Salud (FONASA) con el cual se pagan cuotas
mutuales diferenciales a las mutualistas, cooperativas médicas o seguros de
salud privados, según la edad y el sexo del afiliado, calculadas por promedios
estadísticos que dan cuenta de las necesidades normales según diferentes
tramos etarios y por sexo. 81
El sistema además se plantea alcanzar la universalidad objetiva o
de prestaciones, y la subjetiva, o sea de personas amparadas. Para ello
propone un enfoque de la salud basado en la prevención de las enfermedades,
especialmente las crónicas y las predominantes, y también con prestaciones
curativas de la más amplia cobertura, temporáneas e iguales para todos las
personas amparadas, conforme a los avances de las técnicas de la medicina y
dentro de las posibilidades financieras del sistema, adoptando adecuadas
medidas para evitar gastos superfluos y la superposición de inversiones. Del
punto de vista de la universalidad subjetiva, se pretende abarcar a toda la
población en forma progresiva. Es así que de un millón y medio de personas
que se atendían en la Asistencia pública, al 17 de enero de 2010, más de un
millón se incorporaron al Sistema Nacional Integrado de Salud, a través del
Banco de Previsión Social. En los últimos cinco meses ingresaron 300.000
personas, de las cuales más de 200.000 son niños y adolescentes. Con la
aprobación de la reciente ley de diciembre de 2010, a partir del 1° de enero de
2011, se incorporan al Sistema Nacional Integrado de Salud, 800.000 jubilados
y todos los afiliados a varias Cajas de Auxilio, hasta ahora sustitutivas del
régimen general, las que podrán optar por continuar funcionando como Fondos
complementarios. El ingreso de algunos de estos colectivos se ha previsto en
forma escalonada durante el año 2011 y 2012.
10. Dirección Nacional de Seguridad Social. La Dirección Nacional
de Seguridad Social fue creada por el art. 238 de la Ley 18.172 del 31 de
81 Adriana Lopez Lopez y Nelson Loustaunau, El nuevo sistema nacional integrado de salud, en rev. Derecho laboral N° 228, pág.938
53
agosto de 2007, una medida legislativa que revela la importancia que se le
asigna a la Seguridad Social dentro del MTSS. Esta unidad ejecutora ha tenido
como tarea más inmediata asesorar al MTSS en la fase final del Diálogo
Nacional de Seguridad Social y en temas como la reforma de la Caja de
Jubilaciones y Pensiones Bancarias, y Servicios de Retiros y Pensiones de las
Fuerzas Armadas.
También controla las Cajas de Auxilio y los Fondos Complementarios de
Seguridad Social que las respectivas leyes han asignado al Ministerio. Sus
cometidos son: Formular propuestas de políticas en la materia. Realizar el
seguimiento y evaluación de los diferentes programas de Seguridad Social
administrados por entidades públicas o privadas. Ejecutar las tareas de
contralor de los actos y la gestión de toda entidad gestora de la Seguridad
Social, que las disposiciones legales y reglamentarias atribuyan al Ministerio.
Proponer las observaciones, intervenciones y sanciones que entienda
pertinentes de los actos o la gestión de las entidades sujetas a contralor,
previstas en la normativa vigente. Proponer iniciativas legales, reglamentarias o
de otra naturaleza, tendientes al cumplimiento de sus cometidos. Coordinar con
las unidades ejecutoras del MTSS, así como con los demás organismos
públicos, nacionales o departamentales, para el cumplimiento de sus
cometidos.82
11.
Política tributaria y de financiación de la seguridad social. En este
aspecto se adoptaron medidas tendientes a redistribuir equitativamente las
cargas tributarias. Se creó un nuevo impuesto a la renta de las personas
físicas, IRPF, (Ley 18.083, 2007) sobre la base del criterio de que aporte más
quien tiene más, que grava progresivamente y desde un mínimo no imponible,
la renta de todo habitante del país con residencia en el mismo. El monto
imponible comienza aproximadamente a partir del equivalente a U$S 1.000,
tiene un gravamen del 10 % hasta U$S 1.500, luego 20% hasta U$S 2.500, y
pasa al máximo que es de 25% por rentas superiores. También se creó un
sistema de financiación del Sistema Nacional de Salud, (Ley 18.211, 2007)
82 www.mtss.gub.uy
54
sobre la base del criterio de que se aporte según las posibilidades y se reciban
prestaciones de acuerdo a las necesidades. Para ello se establecieron tasas de
aportes diferenciados según el número de personas a cargo y el monto de la
remuneración, entre el 3 y el 6 % de los ingresos del beneficiario. El fondo
acumulado se distribuye entre las instituciones de Asistencia Médica, conforme
a tasas diferenciadas según la edad y el sexo de cada afiliado, siendo las más
elevadas (entre U$S 120 y 140) las de los bebés (hasta 1 año), las de las
mujeres en edad de gestación (14 a 40), y las de ancianos desde 74 años los
hombres, y desde 77 las mujeres) y las más bajas las de hombres desde 21 a
44 años. (unos U$S 25)
12. CONCLUSIONES y REFLEXIONES FINALES PARA EL DEBATE: 1) Los datos manifiestan que tanto la educación, la formación como la
capacitación, son pilares centrales para optimizar el vínculo con el mundo del
trabajo y determinan en gran medida la trayectoria laboral del individuo,
facilitando su inclusión social.
2) La importante recuperación económica que verificó el país en los últimos
años, ha tenido repercusiones directas sobre la dinámica y estructura del
mercado de trabajo. El resultado es el ascenso de la tasa de empleo a nivel
general y el descenso de la tasa de desempleo. Se advierte a pesar de lo
antedicho que en los jóvenes estos datos impactan de forma diferencial, en
2012 la tasa de desempleo de los menores de 24 años casi triplica a la tasa de
desempleo general. Lo que es un punto de permanente preocupación por parte
de gobierno, así como de la sociedad en su conjunto, presentándose en
consecuencia el proyecto de Ley de Empleo Juvenil.
3) Entendemos que hay que poner punto final al círculo irracional que se crea
cuando un joven no accede al empleo en forma estable, sino hasta los 30 años
y los mayores de 45 son despedidos para ser sustituidos por trabajadores mas
jóvenes con salarios mas bajos.
4) Se debería profundizar en lo que refiere a la detección de los grupos con
dificultades para el acceso al mercado laboral y diseñar programas tendientes a
cubrir estas necesidades. Es importante tener recursos y apoyo no sólo político
y económico sino también cultural. La población (tanto la población objetivo
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como el resto de la ciudadanía, partidos políticos opositores, medios de prensa,
entre otros actores) debe estar informada y aunque sean mínimos los avances
de la política, entendemos que hay que dar a conocer públicamente los datos,
las cifras que demuestren hacia donde apunta esta política. Es decir que dio
resultado o que debe sufrir modificaciones. Pero en toda esa evolución, la
información y la transparencia juegan un rol importantísimo. En definitiva se
debe necesariamente demostrar que el “que” de la política se condice con el
“como”.
5) Las políticas sociales para ser “de calidad” deberán necesariamente ser
estables en el tiempo y adaptables para responder a los cambios que éste
determine, coherentes y coordinadas, en la medida en que se correspondan
con políticas afines y tengan relación entre quienes participan en su diseño y
aplicación.83 Debe considerarse que la etapa de implementación y ejecución
no puede ser precaria, ni en recursos, ni desde el punto de vista gerencial.
Deben orientarse hacia el interés colectivo, es decir no apartarse nunca del
interés general. Sin lugar a dudas una característica importante es la eficiencia
de las políticas, en la medida que responda a la asignación más productiva de
recursos escasos.
6) Se señala que aunque la coordinación fuera excelente, la sumatoria de
programas no define una política de empleo. Las políticas activas del mercado
de trabajo deben ser pensadas y diseñadas desde un organismo que tome en
cuenta los ciclos económicos, el conjunto de la política económica y
especialmente otras políticas del mercado de trabajo como las pasivas, las
restricciones presupuestales, etc. Es necesaria la visión de conjunto para un
diseño de programas que se vayan adaptando a las necesidades. La creación
del INEFOP es una oportunidad para ello.84
7) Coincidimos además que las políticas sociales deben ser diseñadas
centralizadamente, (mas allá de su ejecución descentralizada) y no deben estar
83 Stein, Ernesto y Tommasi, Mariano. BID “La política de las políticas públicas”, en “Política y gobierno Vol.XIII .NÚM. 2. II semestre de 2006 Sección:”Un nuevo…ob.cit, pág 396 y 397.
84 Perazzo, I, Rossel, C, Mazzuchi, G, Pintos, F, Carrasco, P. “Politicas Activas de Empleo en Uruguay”. Publicación auspiciada por el MTSS, OPP, Cooperación Italiana, Italialavoro, OIT, Programa REDEL Uruguay y Embajada de España en Uruguay, 2009.
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subordinadas a las económicas sino coordinadas con las políticas
económicas.85
8) Debería existir una base de políticas y programas a partir de los cuales
pensar las políticas de empleo en relación a las diferentes fases del ciclo
económico. Nunca improvisar, si “anticiparnos a las posibles crisis que puedan
existir en el futuro y diseñar las respuestas de forma de minimizar los impactos
sobre nuestra economía y en particular sobre el mundo del trabajo”86 Los
recursos que sustentan a estos planes en un contexto de crisis pueden
preverse (es generalmente cuando los Estados tienden a reducirse) y también
es importante el consenso político y social.
9) La evaluación y posible rediseño de los instrumentos utilizados en épocas de
crisis también pueden ser necesarios, para lo cual es importante contar con
consensos integubernamentales y con los actores sociales para aplicarlos de
ser necesarios.87
10) La reciente integración del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social al SIAS
(Sistema Integrado de Información del Área Social) permitirá mejorar la
coordinación de las políticas de empleo con las políticas sociales en general.
La creación del Sistema Nacional de Inversión Pública88 permitirá contar con
importante información sobre el impacto socioeconómico de la inversión pública
constituyendo una importante herramienta a la hora de definir prioridades de
inversión pública en un contexto de crisis económica.
85 www.laondadigital.com
86 “Políticas de empleo para las diferentes fases del ciclo económico”. Diálogo Nacional por el Empleo. MTSS, OIT, UDELAR. Agosto, 2011.
87 “Políticas de empleo para las diferentes fases del ciclo económico”. Diálogo Nacional por el Empleo. MTSS, OIT, UDELAR. Agosto, 2011.
88 Busca optimizar, de acuerdo a criterios técnicos y un correcto desempeño organizacional, la inversión pública para el desarrollo económico y social del país. El objetivo general del Sistema es contribuir a mejorar la calidad de la inversión pública, ejecutando las opciones más rentables de inversión, desde el punto de vista socioeconómico y ambiental para el país. El objetivo específico es fortalecer el proceso de inversión (análisis, programación, priorización, asignación ejecución de recursos, monitoreo y evolución) durante todo el ciclo de vida de los proyectos.
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11) Las evaluaciones ante y post y el monitoreo de cualquier política es
absolutamente imprescindible para su buen desarrollo y su eficiencia. Debe ser
una práctica sistemática. El MIDES incorporó la evaluación de sus proyectos
desde el diseño y cuenta con una Dirección de Evaluación y Monitoreo,
evaluando todos sus programas, que se publican y se discuten. Lo cual es
destacable por cuanto es notoria la falta de evaluaciones de las políticas
activas de mercado de trabajo implementadas. Algunas son evaluadas pero no
todas de la misma forma, utilizándose metodologías diferentes. Sumado a esto
se agrega que algunas evaluaciones son discontinuas, perdiéndose así la
riqueza de la información.
12) Más allá de un contexto económico crítico o próspero, los gobiernos
deberían apreciar las experiencias de las distintas políticas de empleo y
económicas y la articulación de las mismas, su impacto en la sociedad, y sus
resultados, despojándose de aspectos estrictamente político partidarios y
teniendo un solo objetivo que es el desarrollo social y la inclusión social.
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