modulo proceso contencioso

1

Delitos ambientales en el Cdigo Penal

Academia de la Magistratura

2015

TALLER EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Material Elaborado por el Dr. Percy Salas Ferro y Actualizado por el Dr. Christian

Guzmn Napur


2 Academia de la Magistratura


La Academia de la Magistratura es la institucin oficial del Estado Peruano, que tiene como

finalidad la formacin de aspirantes a la magistratura y el desarrollo de un sistema integral y

continuo de capacitacin, actualizacin, certificacin y acreditacin de los magistrados del

Per.

CONSEJO DIRECTIVO DE LA ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA

Dr. Josue Pariona Pastrana

Presidente del Consejo Directivo

Dra. Zoraida Avalos Rivera

Vicepresidenta del Consejo Directivo

Dr. Ramiro Eduardo de Valdivia Cano Consejero

Dr. Javier Arvalo Vela Consejero

Dr. Pablo Snchez Velarde Consejero

Dr. Jorge Luis Cceres Arce Consejero

Dr. Sergio Ivn Noguera Ramos Consejero

Dra. Frezia Sissi Villavicencio Ros - Directora General

Abog. Bruno Novoa Campos - Director Acadmico

El presente taller EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ha sido elaborado por el Dr. Percy Salas Ferro y Actualizado por el Dr. Christian Guzmn Napur para la Academia de la Magistratura, en julio del 2013.

PROHIBIDA SU REPRODUCCION TOTAL O PARCIAL SIN AUTORIZACION

LIMA PER

3



SLABO

NOMBRE DEL TALLER: EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

I. DATOS GENERALES

Programa Acadmico

: Subdireccin de Programa de Actualizacin y Perfeccionamiento PAP

Horas lectivas : 18 horas

Nmero de Crditos Acadmicos

: 01

II. PRESENTACIN

El taller tiene como objeto de estudio el proceso contencioso

administrativo y las instituciones centrales que lo integran.

El significativo incremento de los conflictos entre los administrados y

la administracin pblica, hace necesario el estudio y la difusin

entre los magistrados y servidores del Poder Judicial.

En ese sentido, es propsito primordial del taller dotar a los

participantes de capacidades y competencias concretas en relacin

al Proceso Contencioso Administrativo, de manera que puedan

resolver debida y oportunamente las controversias puestas a su

consideracin, gestionar eficazmente los procesos a su cargo y

reducir significativamente la carga procesal que soportan los

rganos jurisdiccionales que conocen esta materia.



En la lnea de dicho propsito, en el presente taller se ha planteado abordar en

la temas centrales del Derecho Administrativo en el proceso contencioso

administrativo: 1) La funcin administrativa y sus principios, 2) Las pretensiones

en el proceso contencioso administrativo, 3) Desarrollo del proceso: vas

procesales, Actuaciones y sentencia; y 4) Medios impugnatorios

III. OBJETIVOS

Para el presente taller se han formulado los siguientes objetivos:

OBJETIVO GENERAL:

Preparar a los magistrados y auxiliares participantes para el eficaz

desempeo de sus funciones. Optimizar sus capacidades y

competencias para resolver las controversias puestas a su

consideracin.

Actualizar sus conocimientos y el desarrollo de destrezas en el campo

del Derecho Administrativo desde una perspectiva novedosa e integral y

con especial nfasis en los aspectos prcticos de la disciplina. En otras

palabras, el objetivo es entonces el desarrollo de conocimientos tericos,

su correspondiente profundizacin y anlisis crtico y el avance sobre

sus proyecciones prcticas.

OBJETIVOS ESPECFICOS:

Los Magistrados y auxiliares de justicia al concluir el taller debern:

1. Resolver adecuada y oportunamente las controversias que

conoce.

2. Gestionar eficazmente los procesos a su cargo.

3. Brindar un adecuado y expeditivo servicio de justica.

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IV. ESTRUCTURA DE CONTENIDOS

UNIDAD I: LA FUNCIN ADMINISTRATIVA Y SUS PRINCIPIOS

LECTURAS OBLIGATORIAS LECTURA 01 GUZMAN NAPURI, Christian. (2011). La instruccin del procedimiento administrativo. En: Tratado de la Administracin Pblica y el Procedimiento Administrativo. Lima, Ediciones Caballero Bustamante.

LECTURA 02

DIEZ SANCHEZ, Juan Jose Comentarios en torno a la Ley del Proceso Contencioso-Administrativo del Per. En: Revista de Administracin Pblica N. 165. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2004.

UNIDAD II: LAS PRETENSIONES EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURAS OBLIGATORIAS LECTURA 01 Ayala Muoz, Jos Mara;

Fernndez-Daza Alvear; Garca

Gmez de Mercado Francisco;

Gutirrez Delgado, Jos Manuel;

Huesca Boadilla, Ricardo;

Irurzun Montoro, Fernando;

Rivero Gonzlez, Manuel; Sanz

Gandasegui, Francisco; Torres



Fernndez, Juan Jos; Vega

Labella, Jos Ignacio (2010). Las

Pretensiones de las Partes. En

Comentarios a la Ley de la

Jurisdiccin Contencioso-

Administrativa de 1998 (4 ed.).

Navarra: Aranzadi Thomson

Reuters. (pp. 455-491).

UNIDAD III: DESARROLLO DEL PROCESO: VAS PROCESALES, ACTUACIONES Y SENTENCIA

LECTURAS OBLIGATORIAS LECTURA 01 Priori Posada, Giovanni (2009).

Cuestiones Procedimentales del

Proceso Contencioso

Administrativo. En Comentarios a la

Ley del Proceso Contencioso

Administrativo (4 ed.) (pp. 188-211).

Lima: ARA Editores.

LECTURA 02 Morn Urbina, Juan Carlos (2011).

Agotamiento de la Va

Administrativa. En Comentarios a la

Ley del Procedimiento

Administrativo General (11 ed.) (pp.

644-659). Lima: Gaceta Jurdica.

UNIDAD IV: MEDIOS IMPUGNATORIOS

LECTURAS OBLIGATORIAS LECTURA Gordillo Agustn.

Los Recursos Administrativos

Tomo IV Cap. III.

7



V. MEDIOS Y MATERIALES.

Autoinstructivo preparado por el docente.

Lecturas recomendadas.

Casos prcticos.

VI. METODOLOGA Y SECUENCIA DE ESTUDIO.

La metodologa del taller es activa y participativa, centrada en el participante,

quien a travs del anlisis exhaustivo del material de estudio, el intercambio

con sus compaeros, el tutor experto y el desarrollo de las actividades

especialmente diseadas lograr los objetivos previstos en el taller.

Se combina el aprendizaje a distancia con una sesin presencial. Fase

presencial: Interactiva; con las siguientes tcnicas: exposicin y preguntas,

lluvia de ideas, anlisis de casos, debates, argumentacin oral. Fase no

presencial: Lectura auto instructiva y comunicacin en red chat.

VII. SISTEMA DE ACOMPAAMIENTO

Para el desarrollo de este taller, el discente cuenta con el acompaamiento del

profesor especialista quien ser el responsable de asesorarlo y orientarlo en los

temas de estudio, a la vez que dinamizarn la construccin del aprendizaje. As

tambin, contarn con un coordinador quien estar en permanente contacto

para atender los intereses, inquietudes y problemas sobre los diversos temas,

as como para la orientacin de las habilidades de estudio en la modalidad

virtual.

El Aula Virtual de la Academia de la Magistratura es el medio ms

importante que utilizar a lo largo del desarrollo del taller. A travs de

ella, tendr acceso a los diferentes materiales del taller y podr

comunicarse con sus compaeros y con el profesor que lo acompaar

durante el proceso.



VIII. SISTEMA DE EVALUACIN

Se ha diseado un sistema de evaluacin permanente, de manera que el

discente pueda ir reflexionando y cuestionando los diversos temas propuestos

en el taller.

A travs de la Subdireccin del PAP se le comunicara cada componente

evaluativo, oportunamente.

IX. BIBLIOGRAFA

PARA LA UNIDAD I

BELADIEZ ROJO, Margarita La vinculacin de la Administracin al

derecho. En: Revista de Administracin Pblica, N. 153. Madrid: Centro de

Estudios Constitucionales, 2000.

BUSTAMANTE ALARCON, Reynaldo El Derecho a una decisin justa

como elemento esencial de un Proceso Justo. En: Derecho & Sociedad,

N. 15. Lima: PUCP, 2000.

CABALLERO SNCHEZ, Rafael La beschleunigung o aceleracin del

procedimiento administrativo y del proceso contencioso administrativo.

En: Revista de Administracin Pblica, N. 147. Madrid: Centros de Estudios

Constitucionales, 1998.

CASSESE, Sabino Crisis y transformaciones del Derecho

Administrativo. En: Documentacin Administrativa N. 250-251. Madrid:

Ministerio para la Administraciones Pblicas. Instituto Nacional de

Administracin Pblica, 1998.

CERULLI IRELLI Vincenzo La simplificacin de la accin

administrativa. En: Documentacin Administrativa N. 248-249. Madrid:

Ministerio para la Administraciones Pblicas. Instituto Nacional de

Administracin Pblica, 1997.

CIERCO SEIRA, Csar La simplificacin de los procedimientos

administrativos en Italia. En: Revista de Administracin Pblica, N. 152.

Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2000.

9



DANS ORDEZ, Jorge Comentarios a la nueva ley del procedimiento

administrativo general. En: Comentarios a la ley del procedimiento

administrativo general: Ley N. 27444. Lima: ARA, 2001.

DANOS ORDOEZ, Jorge La Participacin ciudadana en el ejercicio de

funciones administrativas en el Per. En: Estudios en Homenaje a Don

Jorge Fernndez Ruiz. Mxico: UNAM, 2005.

ENTRENA CUESTA, Rafael Notas sobre el concepto y clases de Estado

de derecho. En: Revista de Administracin Pblica N. 33. Madrid: Centro

de Estudios Constitucionales, 1960.

GUZMAN NAPURI, Christian - El debido proceso en sede administrativa

en la jurisprudencia y la doctrina peruana. Hoy en da todava puede

discutirse la pertinencia del mismo?. En: Ius et veritas, N. 22. Lima:

PUCP, 2001.

GUZMAN NAPURI, Christian - El Nuevo Rgimen Jurdico de los Actos

Administrativos. En: Revista jurdica del Per, ao 52, N. 34. Trujillo:

Normas Legales, 2002.

GUZMAN NAPUR, Christian La carga de la prueba en el procedimiento

administrativo general. En: Actualidad Administrativa, tomo 134. Lima:

Gaceta Jurdica, 2005.

GUZMAN NAPURI, Christian Los Administrados y sus derechos en el

procedimiento. En: Revista Jurdica del Per, Tomo 57. Trujillo: Normas

legales, 2004.

GUZMAN NAPURI, Christian Los Recursos Administrativos. En: Normas

Legales, Tomo N. 326. Trujillo: Normas legales, 2003.

GUZMAN NAPURI, Christian La Responsabilidad Patrimonial de la

Administracin Pblica. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento

Administrativo General. Ley N. 27444. Lima: ARA, 2003.

HUAPAYA TAPIA, Ramn El artculo V de la Ley del Procedimiento

Administrativo General o el Derecho Administrativo como ordenamiento

jurdico. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general.

Ley N. 27444. Lima: ARA, 2003.



HUAPAYA TAPIA, Ramn Cules son los alcances del derecho al

debido procedimiento administrativo en la Ley del Procedimiento

Administrativo General? En: Actualidad Jurdica Tomo 141. Lima: Gaceta

Jurdica, 2005.

INDACOCHEA PREVOST, Ursula Calle de las pizzas y ponderacin

constitucional. En: Revista de Derecho Administrativo N. 5. Lima: CDA,

2008.

JACKISH, Carlota - Teora de Distribucin de Poderes. En: Divisin de

Poderes. Buenos Aires: CIEDLA, 1993.

LUNA CERVANTES, Eduardo El derecho de peticin. En: GUTIERREZ,

Walter (dir.) La Constitucin Comentada. Lima: Gaceta Jurdica, 2005, T.I.

MARAVI SUMAR, Milagros La simplificacin administrativa: Un asunto

complejo. En: Themis 40. Lima: PUCP, 2000.

MARTIN-RETORTILLO, Sebastin Presupuestos constitucionales de la

funcin administrativa en el derecho positivo. En: Revista de

Administracin Pblica N. 26. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,

1958.

MARTN TIRADO, Richard El Procedimiento Administrativo Trilateral y

su aplicacin en la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General.

En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N.

27444. Lima: ARA, 2003.

MARTIN TIRADO, Richard El Rgimen del Contrato Administrativo de

Servicios: nuevas soluciones para un viejo problema. En: Revista de

Derecho Administrativo N. 7. Lima: CDA, 2009.

MARTN TIRADO, Richard La responsabilidad de la administracin

pblica y del personal a su servicio. En: Comentarios a la Ley del

Procedimiento Administrativo General. Ley N. 27444. Lima: ARA, 2005.

MARTIN-RETORTILLO BAQUER, Sebastin De la Simplificacin de la

Administracin Pblica. En: Revista de Administracin Pblica Nro. 147.

Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1998.

11



MARTIN-RETORTILLO BAQUER, Sebastin Presupuestos

constitucionales de la funcin administrativa en el derecho positivo. En:

Revista de Administracin Pblica N. 26. Madrid: Centro de Estudios


MIR PUIGPELAT, Oriol El concepto de derecho administrativo desde

una perspectiva lingstica y constitucional. En: Revista de Administracin

Pblica, N. 162. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2003.

MORALES LUNA, Flix Principios jurdicos y sistemas normativos. En:

Foro Jurdico N. 1. Lima: Foro Acadmico, 2002.

MUOZ MACHADO, Santiago Las concepciones del Derecho

administrativo y la idea de participacin en la Administracin. En:

Revista de Administracin Pblica N. 84. Madrid: Centro de Estudios


OCHOA CARDICH, Csar - Los Principios Generales del Procedimiento

Administrativo. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo

general. Ley N. 27444. Lima: ARA, 2003.

PALOMAR OLMEDA, Alvaro Los Principios de la actividad administrativa

y las relaciones entre las Administraciones. En: Documentacin

Administrativa N. 254-255. Madrid: Ministerio para la Administraciones

Pblicas. Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1999.

TORNOS MAS, Joaqun - La Simplificacin procedimental en el

ordenamiento espaol. En: Revista de Administracin Pblica Nro. 151.

Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2000.

PARA LA UNIDAD II

Gonzlez Prez, Jess (1990). Manual de Derecho Procesal Administrativo

(tomo II). Madrid: Civitas Ediciones.

Guasp Delgado, Jaime (1956). Derecho Procesal Civil. Madrid: Instituto de

Estudios Polticos.

Hinostroza Minguez, Alberto (2003). Proceso Contencioso Administrativo. Lima:

Gaceta Jurdica.

Huapaya Tapia, Ramn (2006). Tratado del Proceso Contencioso

Administrativo. Lima: Jurista Editores.



Normas Legales (2009). Gua Prctica de Impugnacin Judicial de Acciones

Administrativas. Lima: Gaceta Jurdica.

Palacio, Lino (2005). Derecho Procesal Civil (tomo I) (2 ed.).Buenos Aires:

Lexis Nexis - Abeledo-Perrot.

Perrino, Pablo (2007). La pretensin Procesal Administrativa como Objeto del

Proceso Contencioso Administrativo. En Juan Carlos Cassagne (Dir.), Tratado

de Derecho Procesal Administrativo (tomo I) (pp. 409-436). Buenos Aires: La

Ley.

Congreso de la Repblica (2001). Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley

que Regula el Proceso Contencioso Administrativo. Diario Oficial El Peruano,

edicin del 05/07/2001.

PARA LA UNIDAD III

Priori Posada, Giovanni (2009). Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso

Administrativo (4 ed.). Lima: Ara Editores.

Normas Legales (2009). Gua Prctica de Impugnacin Judicial de Acciones

Administrativas. Lima: Gaceta Jurdica.




PARA LA UNIDAD IV

Spacatorel, Gustavo. Los recursos impugnatorios. En Juan Carlos Cassagne

(Dir.), Tratado de Derecho Procesal Administrativo, (tomo I). Buenos Aires: La

Ley.

Gonzlez Prez, Jess (2001). Manual de Derecho Procesal Administrativo (3

ed.). Madrid: Civitas Ediciones.

Priori Posada, Giovanni (2009). Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso

Administrativo (4 ed.). Lima: Ara Editores.

13








INTRODUCCIN

La adecuada regulacin del funcionamiento de la Administracin Pblica, as como

de la tramitacin del procedimiento administrativa es de una importancia medular

para el derecho pblico en general y el derecho administrativo en particular. Ello

porque la reglamentacin de dichas materias debe asegurar la obtencin de este

delicado equilibrio que debe existir entre los intereses de los administrados y el

llamado inters general, concepto este ltimo que tiende a identificarse con los de

inters pblico o bien comn, y que consiste en aquello que beneficia

favorablemente a la colectividad en su conjunto.

En este orden de ideas, la finalidad del ordenamiento del funcionamiento de la

Administracin Pblica y del procedimiento administrativo es muy clara, puesto que

se pretende establecer el rgimen jurdico aplicable para que la actuacin de la

Administracin Pblica sirva para la proteccin del inters general, buscando de sta

manera al mismo tiempo garantizar los derechos e intereses de los administrados,

y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general.

En consecuencia, el derecho administrativo se encuentra ante la desaparicin de un

paradigma, que es el de la preferencia del inters general sobre los intereses de los

administrados, permitiendo que dichos intereses deban ser tutelados de manera

simultnea por la Administracin Pblica; a travs del sometimiento de la misma a

los principios propios del Estado de Derecho.

Es evidente que la Administracin Pblica tiene como finalidad primordial la

satisfaccin del inters general, a travs de los mecanismos que el ordenamiento

jurdico le facilita. La funcin administrativa constituye, como veremos seguidamente,

la plasmacin de dicha bsqueda de tutela de los intereses de la colectividad, que es

como se define al inters general; cuya definicin no es obvia, sino que requiere de

una construccin jurdica. Esta resulta ser la funcin ms amplia que se utiliza en la

esfera pblica, que adems no se restringe al Estado, sino que incluso puede ser

ejercida por los particulares.

Sin embargo, la funcin que venimos describiendo debe regularse adecuadamente,

a fin de establecerse de manera acorde con el ordenamiento jurdico propio del

Estado de Derecho. El Derecho Administrativo, como rama del Derecho Pblico

Interno, est compuesto por normas jurdicas que regulan la actividad administrativa

del Poder Ejecutivo, la actividad materialmente administrativa del Poder Judicial, del

15



Poder Legislativo, los organismos constitucionales autnomos, los entes

descentralizados territorialmente gobiernos locales y regionales y los entes

pblicos no estatales. Siendo su tarea el arbitrar los cauces jurdicos necesarios

para la defensa de los derechos colectivos, asegurando la realizacin de los

intereses comunitarios, pero con respeto a los intereses y derechos de los

particulares.

Adems, el derecho administrativo, al regular el funcionamiento de la Administracin

Pblica y el procedimiento administrativo, propende al bienestar general, puesto que

permite que el administrado acceda con mayor facilidad y por ende, a un menor

costo a la Administracin Pblica.

Ello a su vez permite reducir la informalidad, generando desarrollo econmico y

social, en especial en un pas en el cual la ausencia de formalidad es muy alta,

impidiendo la incorporacin a la legalidad de un conjunto muy alto de personas,

naturales y jurdicas.

Es por ello que la Ley de Procedimiento Administrativo General, as como sus

normas conexas, consagra principios de aplicacin inmediata, no slo al

procedimiento administrativo como tal, sino tambin a todo el Derecho Administrativo

en general. Ejemplos pueden encontrarse a nivel del principio del debido

procedimiento tributario directo del derecho al debido proceso en sede

administrativa el principio de impulso de oficio, el principio de razonabilidad, el

principio de imparcialidad, el principio de informalismo o el principio de presuncin

de veracidad.

Finalmente, la Administracin debe adecuarse al denominado principio de legalidad.

En el Estado de Derecho se ubica a la Administracin como esencialmente

ejecutiva, encontrando en la ley su fundamento y el lmite de su accin. Es una

Administracin sometida al Derecho y, aunque est habilitada para dictar reglas

generales, stas estn subordinadas a la ley. El principio de legalidad es el pivote

del derecho administrativo y del derecho pblico en general, dado que sin el

mismo toda la normativa administrativa, as como la doctrina sobre el particular,

careceran por completo de razn de ser.

Las normas administrativas, y en especial la Ley de Procedimiento Administrativo

General, regulan el accionar de la Administracin Pblica sobre la base de principios

generales; estableciendo una adecuada regulacin de un elemento bsico en el

derecho pblico que es el acto administrativo; sealando una amplia normatividad

sobre el propio procedimiento administrativo, su iniciacin, ordenamiento,

instruccin, terminacin y la ejecucin de las resoluciones administrativas, al amparo



del principio de ejecutoriedad. Asimismo, la Ley precisa importantes preceptos

respecto a los procedimientos de revisin que realiza la Administracin, operen

estos a pedido de parte o de oficio.

En este orden de ideas, el presente trabajo tiene por finalidad hacer posible un

anlisis de los temas generales relativos al funcionamiento y estructura de la

Administracin Pblica, as como las instituciones jurdicas que conforman el estudio

del procedimiento administrativo, en el marco de las diversas normas legales de la

materia, en especial la Ley del Procedimiento Administrativo General.

17



NDICE

INTRODUCCIN ...................................................................................................................... 14

UNIDAD I: LA FUNCIN ADMINISTRATIVA Y SUS PRINCIPIOS ....................................... 20

Presentacin de la Unidad I..................................................................................................... 21

Preguntas Gua para el estudio de la Unidad I .......................................................................... 22

Introduccin de la Unidad I ..................................................................................................... 22

La Funcin Administrativa. Su Definicin ................................................................................. 23

Las Actividades de la Administracin Pblica ........................................................................... 29

Los Principios de la Funcin Administrativa ............................................................................. 33

El Proceso Contencioso Administrativo ................................................................................... 36

Resumen y Conclusiones ......................................................................................................... 40

Casos Prcticos ....................................................................................................................... 41

Autoevaluacin ...................................................................................................................... 46

Anexo de Lecturas .................................................................................................................. 47

UNIDAD II: Las Pretensiones en el Proceso Contencioso Administrativo ....................... 49

Presentacin de la Unidad II.................................................................................................... 50

Preguntas Gua para el estudio de la Unidad II ......................................................................... 50

Introduccin de la Unidad II .................................................................................................... 51

Conceptos Previos .................................................................................................................. 51

La Declaracin de Nulidad total o Parcial o Ineficacia de los Actos Administrativos ................... 54

El Reconocimiento o Restablecimiento del Derecho o Inters Jurdicamente tutelado y la Adopcin

de las Medidas o Actos Necesarios para tales fines .................................................................. 57



La Declaracin de Contraria a Derecho y el Cese de una Actuacin Material que no se sustente en

Acto Administrativo ................................................................................................................ 60

Se Ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada actuacin a la que se

encuentre obligada por ley o en virtud de acto administrativo firme ........................................ 63

La Indemnizacin por el dao causado con alguna actuacin impugnable y conforme al art. 238 de

la ley 27444 siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones

anteriores ............................................................................................................................... 68

Resumen ................................................................................................................................ 70

Conclusiones ........................................................................................................................... 71

Casos Prcticos ....................................................................................................................... 72

Autoevaluacin ....................................................................................................................... 78

Anexo de Lecturas ................................................................................................................... 79

UNIDAD III: DESARROLLO DEL PROCESO: VAS PROCESALES, ACTUACIONES Y SENTENCIA ......... 80

Presentacin de la Unidad III ................................................................................................... 81

Preguntas Gua para el estudio de la Unidad III ........................................................................ 81

Introduccin de la Unidad III.................................................................................................... 82

Proceso Especial ...................................................................................................................... 82

Proceso Urgente ..................................................................................................................... 91

Resumen ................................................................................................................................ 95

Conclusiones ........................................................................................................................... 96

Casos Prcticos ....................................................................................................................... 97

Autoevaluacin ..................................................................................................................... 104

Anexo de Lecturas ................................................................................................................. 105

UNIDAD IV: MEDIOS IMPUGNATORIOS .................................................................................. 107

Presentacin de la Unidad IV ................................................................................................. 108

Preguntas Gua para el estudio de la Unidad IV ...................................................................... 108

Introduccin de la Unidad IV ................................................................................................. 109

19



Los Recursos .......................................................................................................................... 109

Recurso de Reposicin ........................................................................................................... 112

Recurso de Apelacin ............................................................................................................ 112

Recurso de Casacin .............................................................................................................. 117

Recurso de Queja .................................................................................................................. 124

Resumen .............................................................................................................................. 126

Conclusiones ......................................................................................................................... 127

Casos Prcticos ...................................................................................................................... 128

Autoevaluacin ..................................................................................................................... 135

Anexo de Lecturas ................................................................................................................. 136



UNIDAD I

LA FUNCION ADMINISTRATIVA

Y SUS PRINCIPIOS

21



Presentacin de la Unidad 1.

En esta primera unidad estudiaremos la funcin administrativa y su incidencia

sustantiva en el proceso contencioso administrativo, teniendo en cuenta que el

proceso contencioso administrativo tiene por finalidad la impugnacin de

actuaciones administrativas, como veremos ms adelante.

En la primera parte de la unidad nos ocuparemos del concepto en cuestin, as

como sus caractersticas, como una de las funciones pblicas existentes, pero que

no necesariamente es ejercida por el Estado.

Seguidamente trataremos las diversas actividades de la Administracin Pblica, que

son la limitadora, la prestacional, la de fomento, la normativa, la sancionadora y la

prestacional, como manifestaciones de la funcin administrativa.

A continuacin trataremos los principios de la funcin administrativa, los mismos que

son de diversas aplicaciones para el empleado pblico y el juez, teniendo en cuenta

la autonoma del derecho administrativo as como el concepto de inters general.

Finalmente, en este contexto, trataremos el concepto de proceso contencioso

administrativo, as como sus principios, como base para el resto de los temas que

vamos a tratar en el presente material.

Unidad

1

LA FUNCION ADMINISTRATIVA Y SUS PRINCIPIOS



Introduccin a la Unidad 01.

Normalmente se considera que la funcin legislativa es la creacin de normas

generales de conducta que son imperativas para todos los habitantes; y que la

funcin jurisdiccional es la decisin imperativa respecto a las contiendas generadas

entre partes, determinando el derecho aplicable; pero no ha habido un concepto de

funcin administrativa que pueda ser armonizado con los dos anteriores de manera

definitiva en el contexto del Principio de Separacin de Poderes. Inclusive, la

funcin administrativa tiende a confundirse con la funcin gubernativa, la cual

consiste en la direccin de la poltica general de gobierno, siendo ambas por

completo distintas.

De hecho, hoy en da debemos considerar dejar de emplear el concepto de

funcin ejecutiva como componente del principio que venimos analizando y

reemplazarla por sus dos elementos tradicionales, que son eminentemente distintos

entre si, la funcin administrativa y la funcin gubernativa o poltica. Mientras que la

primera, que vamos a definir ms adelante, trasciende al Poder Ejecutivo e inclusive

al Estado; la funcin gubernativa le corresponde nicamente al Poder Ejecutivo y

particularmente, al Presidente de la Republica en tanto Jefe de Gobierno1.

1 Constitucin de 1993:

Artculo 118.- Corresponde al Presidente de la Repblica: () 3. Dirigir la poltica general del Gobierno. ()

Preguntas gua para el estudio de la Unidad I

Lea las interrogantes formuladas, reflexione sobre ellas, no intente

tener una respuesta acabada; tngalas presente durante la lectura del

material y a lo largo del estudio del captulo.

1. Qu es la funcin administrativa y como se distingue de las

dems funciones pblicas?

2. Cmo funcionan las actividades de la funcin administrativa?

3. Cmo se aplican los principios de la funcin administrativa?

4. Cmo se aplican los principios del proceso contencioso

administrativo?

23



Por otro lado, todos los conceptos existentes de funcin administrativa son

incompatibles en alguna medida con las nociones de funcin legislativa y de funcin

jurisdiccional actualmente existentes; y si bien ello ha sido evidente, los nuevos

intentos de definicin que maneja la doctrina buscan en general dar un nuevo

concepto de funcin administrativa, antes que modificar o precisar especficamente

el de funcin legislativa o el de funcin jurisdiccional. Como veremos a continuacin,

no resulta adecuado definir la funcin administrativa respecto a aquello que no es,

vale decir, funcin legislativa, funcin gubernativa (o poltica) o funcin judicial o

jurisdiccional.

I. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA. SU DEFINICION.

La doctrina hace referencia de manera reiterada a la distincin entre funcin

administrativa y Administracin Pblica, definiendo esta ltima como compuesta por

aquellas entidades que realizan funcin administrativa, al margen de su estructura.

Y es que, como lo hemos sealado anteriormente, existen entidades que desarrollan

funciones administrativas, que no forman propiamente parte del Estado. A su vez,

existen entidades y rganos del Estado que no ejercen funcin administrativa, sino

de otra ndole.

Adems del criterio negativo, que implica que administracin es lo que implica

ni legislacin ni jurisdiccin - el mismo que es eminentemente incompleto e incluso

errneo - existen criterios distintos de tipo positivo que han sido propuestos para

diferenciar las funciones pblicas: el criterio orgnico o estructural y el criterio

material o sustancial, que fueron empleados durante mucho tiempo en el derecho

comparado2, pero que hoy se encuentran en crisis como pasaremos a demostrarlo

seguidamente.

En este orden de ideas es necesario sealar que la Ley de Procedimiento

Administrativo General seala que la misma es de aplicacin para todas las

entidades de la administracin pblica. Sin embargo, no establece que debe

entenderse propiamente por Administracin Pblica, sino que la define a travs de

las entidades que la conforman, empleando un criterio meramente orgnico, que

incluye a diversas entidades del Estado, como el Congreso o el Poder Judicial, las

2 MUOZ MACHADO, Santiago Las concepciones del Derecho administrativo y la idea de participacin

en la Administracin. En: Revista de Administracin Pblica N. 84. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1977, p. 526. Tambin: MARTIN-RETORTILLO, Sebastin Presupuestos constitucionales de la funcin administrativa en el derecho positivo. En: Revista de Administracin Pblica N. 26. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1958, p. 11.



cuales no poseen como funcin matriz a la administrativa, no obstante que la misma

se desarrolla tambin al interior de dichas entidades.

El punto de vista orgnico o estructural.

Desde este punto de vista podemos hacer la distincin respecto a la funcin

pblica ejercida segn la actuacin sea realizada por un ente jurisdiccional,

administrativo, gubernativo o legislativo, y determinar si nos encontraramos ante

una funcin de tal o cual tipo. Este criterio es evidentemente insuficiente y, tomado

literalmente, resulta ser errneo, por cuanto en los rganos legislativos y

jurisdiccionales tambin se realizan funciones administrativas, siendo posible incluso

confundir funciones gubernativas con las administrativas, algunas veces ejercidas

por los mismos funcionarios.

De hecho, los ministros son considerados funcionarios mixtos. Un ministro no

posee facultades solamente administrativas, sino tambin polticas3. De hecho, el

ministro es un funcionario administrativo en tanto encargado de un sector de la

Administracin Pblica4 dirigida por el Poder Ejecutivo, pero es a la vez un

funcionario poltico, pues toma decisiones de manejo estatal de manera colegiada

con el Consejo de Ministros y conjuntamente con el Presidente de la Repblica

cuando refrenda sus actos. Ello genera responsabilidad poltica del ministro

respecto de los actos presidenciales, puesto que sin el refrendo el acto es nulo. As,

la responsabilidad poltica del ministro es de particular importancia para hacer

efectivos los mecanismos de control poltico directo por parte del Congreso.

El punto de vista material o sustancial.

Desde el punto de vista material, es decir, atenindonos a la descripcin

externa de los actos mismos, seran actos legislativos los que establecen reglas de

conducta humana en forma general e imperativa, a travs de leyes; son actos

jurisdiccionales los que deciden con fuerza de verdad legal una cuestin

controvertida entre dos partes, determinando el derecho aplicable; y son actos

propios de la funcin ejecutiva tradicional aquellos que constituyen manifestaciones

concretas - por oposicin a las manifestaciones abstractas, como lo son la

legislacin - de la decisin estatal. A su vez, la funcin ejecutiva estara conformada

3 RODRIGUEZ, Libardo Derecho Administrativo. Santa Fe de Bogot: Temis, 1995, p. 70.

4 COSCULLUELA MONTANER, Luis - Manual de derecho administrativo. Madrid: Civitas, 1993, p. 209.

25



por un componente gubernativo o poltico y por un componente administrativo, que

son sustancialmente distintos entre si.

Ahora bien, puede afirmarse que administrar consiste en tomar medidas para

manejar el Estado y lograr los fines por l perseguidos. A primera vista, puede

considerarse entonces que dicha funcin pblica es propiamente funcin ejecutiva,

pues resulta ser la materializacin y puesta en prctica, por parte del Estado, de la

ley emitida por el Parlamento5. Ello, sin embargo no es enteramente cierto puesto

que existen entes que no pertenecen al denominado Poder Ejecutivo o ms

propiamente, Gobierno -, y que pueden ejercer, en mayor o menor medida, funcin

administrativa. Los casos ms evidentes son los correspondientes a los entes

constitucionales (que gozan de una intensa autonoma), as como las entidades

descentralizadas territorialmente, como son los gobiernos locales o regionales.

Por otro lado, dentro del Poder Ejecutivo o Gobierno, existen tambin entes y

rganos que desempean funcin gubernativa o poltica, que como lo hemos

sealado de manera reiterada consiste en la direccin de la poltica general de

gobierno y la subsistencia de las instituciones organizadas por la Constitucin6, lo

cual no debe justificar que dichos actos gubernativos no sean susceptibles de

control, como veremos ms adelante. Atenerse a este criterio meramente material

que estamos describiendo implicara afirmar que los tres poderes del Estado realizan

las tres funciones matrices del mismo sin que exista un sistema de frenos y

contrapesos (checks and balances), propios del principio de separacin de poderes

en su formulacin actual.

Caractersticas diferenciales de la funcin administrativa, desde el punto de

vista funcional.

La funcin administrativa posee ciertas caractersticas diferenciales, que sin

embargo permiten notar que la misma en realidad transita por los ms diversos

organismos estatales, e incluso a travs de entes privados o no estatales. En primer

lugar, debe considerarse que si bien la funcin administrativa es ejercida por el

Estado, puede ser realizada por los particulares a travs de la delegacin,

autorizacin o concesin de la autoridad estatal, debindoseles aplicar el derecho

administrativo en esos casos. Los casos que se presentan son mltiples e incluyen

a las empresas que prestan servicios pblicos lo cual puede discutirse sobre la

5 RODRIGUEZ, Libardo Op. cit., p. 12.

6 CASSAGNE, Juan Carlos Derecho Administrativo I. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1997, pp. 92-93.



base de las nuevas concepciones aplicables a los mismos los colegios

profesionales7 u otros entes de naturaleza corporativa8.

Si bien la funcin gubernativa, la funcin jurisdiccional y la funcin legislativa

son ejercidas por el Estado, las mismas no son delegables a entes no estatales.

Como resultado, no es posible en primer trmino que los particulares puedan tomar

decisiones de gobierno, no pudiendo dicha funcin delegarse u otorgarse en

concesin a aquellos.

Asimismo, es imposible que el Poder Judicial delegue su funcin

jurisdiccional9, salvo el caso del arbitraje, que si bien constituye jurisdiccin no

implica delegacin por parte de los organismos jurisdiccionales sino ms bien una

decisin tomada por las partes para someter su controversia a dicha jurisdiccin.

Finalmente, la funcin legislativa solo puede delegarse en el Gobierno, a fin de que

este pueda emitir decretos legislativos.

El mbito de la funcin administrativa.

Adems, debe entenderse que la funcin administrativa opera en el mbito de

las labores cotidianas de inters general. Es decir, dicha funcin implica el manejo

de dichas labores en mrito a las facultades concedidas al ente que las realiza. Las

decisiones de la Administracin Pblica se relacionan directamente con funciones de

inters general que se deben realizar de manera permanente, es decir, con un

carcter concreto, inmediato y continuo10. Este permite distinguir la funcin

administrativa de las actividades de inters privado, que pueden encontrarse

reguladas por la Administracin Pblica, pero que no forman parte de la funcin que

la misma ejerce.

7 Constitucin de 1993:

Artculo 20.- Los colegios profesionales son instituciones autnomas con personalidad de derecho pblico. La ley seala los casos en que la colegiacin es obligatoria.

8 Un caso interesante es el del Comit de Operacin Econmica del Sistema Interconectado Nacional. Lo que

ocurre es que, conforme lo dispuesto por el artculo 12 de la Ley N. 28832, Ley para asegurar el desarrollo eficiente de la Generacin Elctrica, el COES es una entidad privada, sin fines de lucro, pero con personera de Derecho Pblico; y que se encuentra conformada por todos los Agentes del Sistema Elctrico Interconectado Nacional (SEIN). Esta entidad emite actos administrados y se regula por normas provenientes del derecho administrativo, desempeando en consecuencia funcin administrativa. 9 Constitucin de 1993:

Artculo 139.- Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional: 1. La unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional.

No existe ni puede establecerse jurisdiccin alguna independiente, con excepcin de la militar y la arbitral. No hay proceso judicial por comisin o delegacin.

() 10

CASSAGNE, Juan Carlos Op. cit., p. 81.

27



Por otro lado, la funcin administrativa tiene relacin directa con los

particulares en general, de tal manera que las actividades que desempea la

Administracin Pblica los afectan directamente. Ello no significa que toda decisin

de la administracin tenga por destinatario a particulares, puesto que en muchos

casos los destinatarios pueden ser empleados pblicos, a travs de los llamados

actos de administracin interna.

En este orden de ideas, es necesario sealar que, en contraposicin, la

funcin legislativa se enfoca indirectamente en los particulares, pudiendo dirigirse

tambin a la organizacin del Estado; la funcin gubernativa no se enfoca sino en la

direccin del Estado en su conjunto; y la funcin jurisdiccional, si bien se enfoca en

los particulares, pretende resolver conflictos o corregir una situacin de

incertidumbre jurdica y no es susceptible de revisin por parte de otro poder del

Estado, a diferencia de lo que ocurre con la funcin administrativa, que precisamente

es controlada por dicha funcin jurisdiccional, entre otros mecanismos de control.

El principio de legalidad.

Asimismo, la funcin administrativa se encuentra sometida al ordenamiento

jurdico, y en especial, a la Ley, siendo esta ltima la que determina los alcances de

lo que la Administracin puede hacer, vale decir, su competencia11. As, el principio

de legalidad se convierte en el ms importante del Derecho Administrativo, e implica

que las autoridades deben actuar con respeto a la Constitucin, la Ley y al derecho,

dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los

que fueron conferidas dichas facultades12. Sobre este principio vamos a tratar con

detalle en el siguiente captulo del presente tratado.

La Administracin se sujeta, en especial, a la Ley, entendida como norma

jurdica emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto, que es el

Parlamento, subordinndose al mismo13, caso contrario, la Administracin carecera

de control jurdico real, pudiendo actuar de manera arbitraria. En segundo lugar, que

la Administracin Pblica, a diferencia de los particulares, no goza de la llamada

libertad negativa (nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a

hacer lo que esta no prohbe) o principio de no coaccin, dado que solo puede hacer

aquello para lo cual est facultada en forma expresa14.

11

SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando Tratado de Derecho Administrativo. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 2004, T I, p. 59. 12

Artculo IV, inciso 1, literal 1.1 del Ttulo Preliminar de la Ley. 13

COSCULLUELA MONTANER, Luis Op. cit., p. 35. 14

OCHOA CARDICH, Csar Los Principios Generales del Procedimiento Administrativo. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Ley N. 27444. Lima: ARA, 2003, p. 53.



El control administrativo.

Adems, la funcin administrativa se encuentra sometida a mltiples

mecanismos de control15, dentro de las cuales se encuentran por lo menos dos

organismos del Estado que desempean funciones matrices, el Parlamento y el

Poder Judicial. El Parlamento controla la Administracin Pblica a travs de

diversos mecanismos de control poltico existentes y establece un frreo control

previo a travs del principio de legalidad.

A su vez, el Poder Judicial controla las decisiones administrativas a travs de

la posibilidad de revisin judicial de las actuaciones administrativas va el proceso

contencioso administrativo16 y de la existencia de los diversos procesos

constitucionales, destacando la accin popular, destinada al control de los actos

normativos de la Administracin Pblica, dado que se emplea para impugnar normas

reglamentarias, que por definicin poseen rango secundario.

Este mecanismo de control es medular en el Estado de Derecho, sin la cual

no sera posible asegurar un comportamiento adecuado de la Administracin17. Ello

no significa que el Poder Judicial no pueda controlar actos polticos o gubernativos,

no existiendo actuacin estatal alguna que pueda ser resultado de una decisin

arbitraria, como lo ha sealado en reiterada jurisprudencia el Tribunal Constitucional

peruano.

Finalmente, no hay que desconocer la existencia de las dems modalidades

de control de la Administracin Pblica. En primer lugar, el control administrativo

propiamente dicho, ejercido por organismos administrativos como la Contralora

General de la Repblica (al mando del Sistema Nacional de Control), la Defensora

del Pueblo, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (el cual posee

gran parte de las atribuciones del CONSUCODE a partir de la entrada en vigencia

del Decreto Legislativo N. 1017), entre otros.

En segundo lugar, es necesario hacer referencia al control social o ciudadano,

ejercido por los particulares y que incluyen mecanismos de los ms variados, como

el acceso a la informacin pblica, las rendiciones de cuentas o los presupuestos

participativos, entre muchos otros.

15

Sobre el particular: SNCHEZ MORON, Miguel El control de las Administraciones Pblicas y sus problemas. Madrid: Espasa-Calpe, 1991, p. 34 y ss. 16

Constitucin de 1993: Artculo 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnacin mediante la accin contencioso-administrativa. 17

LOEWENSTEIN, Karl - Op. cit., pp. 305 y ss.

29



2. LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.

A fin de dotar de contenido a la funcin administrativa, es necesario definir

cules son las actividades que la Administracin Pblica desempea en mrito a

dicha funcin, dado que la misma no es en absoluto homognea. En primer lugar,

las actividades de la Administracin Pblica deben configurarse como obligaciones,

al amparo del principio de legalidad y teniendo en cuenta la competencia de cada

uno de los entes que la conforman. Asimismo, ninguna de dichas actividades puede

considerarse propia de la funcin gubernativa, la funcin legislativa o la funcin

jurisdiccional.

Actividad de limitacin de derechos.

En primer lugar, tenemos la llamada actividad de polica o actividad de

limitacin de derechos -, que implica la facultad de la Administracin de limitar

derechos, sean fundamentales o no, a fin de obtener la adecuacin del

comportamiento particular al inters general18, restringiendo la libertad o ciertos

derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuacin de los mismos19.

Ello si tomamos en cuenta que por la naturaleza de su funcin la

Administracin est autorizada a limitar ciertos derechos o intereses de los

particulares20. Es en uso de la actividad limitadora que la Administracin Pblica

puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a fin que los particulares

desempeen determinadas actividades. Pero la citada actividad no se restringe a

ello, pues la misma puede implicar adems el establecimiento de prohibiciones e

incluso obligaciones de dar o hacer que afectan a los administrados.

Pueden limitarse todos los derechos?

Ahora bien, es por completo errneo afirmar que no existen derechos

absolutos, puesto que se reconocen ciertos derechos que no admiten lmite alguno,

como los derechos a la igualdad ante la ley21, a la libertad de conciencia, a la

18

Ver: DROMI, Jos Roberto Derecho administrativo. Buenos Aires: Ciudad argentina, 2000, p. 663 y ss. 19

PARADA VAZQUEZ, Ramn - Derecho Administrativo I. Parte General. Madrid: Marcial Pons, 2002, pp.

380 y ss. 20

ESCOLA, Hctor Jorge Compendio de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1984, p. 912. 21

El derecho a la igualdad ante la ley no admite lmite alguno. La mal llamada discriminacin positiva es preferible hablar de accin afirmativa es simplemente un mecanismo para generar igualdad material entre grupos humanos especficos, de manera temporal, hasta obtener el equilibrio buscado; mecanismo que es establecido por la Ley.



nacionalidad, a mantener reserva sobre sus convicciones polticas, filosficas,

religiosas o de cualquiera otra ndole, o el derecho a no ser sometido a tortura o a

tratos inhumanos o humillantes, entre otros. En consecuencia, respecto a dichos

derechos no solo la Administracin Pblica, sino tambin el Estado, carecen de

capacidad para poderlos limitar.

Asimismo, existen derechos que no admiten determinadas modalidades de

limitacin, como ocurre por ejemplo con las libertades informativas, las mismas que

no admiten limitacin administrativa ni censura previa conforme lo sealado por el

numeral 5 del artculo 2 de la norma constitucional. Otro tanto ocurre con la

inviolabilidad de las comunicaciones, las cuales nicamente puede ser materia de

intervencin por mandato judicial. Estos derechos no son susceptibles de ser

limitados por la Administracin.

Parmetros para la actividad limitadora de la Administracin.

Por otro lado, es preciso sealar que esta actividad se encuentra sometida a

un conjunto de parmetros a fin de que la misma no sea realizada de manera

arbitraria, afectando derechos fundamentales. El primero de ellos es que solo la ley

faculta a la Administracin para que la misma pueda limitar dichos derechos22. En

consecuencia, esta facultad no puede ser atribuida a travs de ninguna otra norma,

as tenga rango de ley, con menor razn a travs de una norma reglamentaria.

El segundo de ellos es que la limitacin a los derechos fundamentales no

puede afectar al llamado contenido esencial23, que constituye el ncleo duro de los

derechos, aquello que distingue a cada una de ellos y le da su especial naturaleza.

De hecho, los derechos absolutos se encuentran conformados nicamente por

contenido esencial, razn por la cual cualquier limitacin a los mismos resultara

ilegtima

Finalmente, la citada limitacin debe respetar los principios de razonabilidad y

proporcionalidad, a los cuales no referiremos de manera reiterada en este tratado.

La razonabilidad implica que la finalidad perseguida por la limitacin sea legtima en

un Estado de Derecho; mientras que la proporcionalidad asegura que el medio

22

GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2000, Tomo II, p. 112. 23

PAREJO ALFONSO, Luciano - El Contenido Esencial de los Derechos Fundamentales en la Jurisprudencia Constitucional; a propsito de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 08 de abril de 1981. En: Revista Espaola de Derecho Constitucional, N. 3. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, p. 170. HABERLE, Peter La Libertad Fundamental en el Estado Constitucional. Lima: PUCP, 1997, p. 116 y ss.

31



empleado se adece a dicha finalidad. A su vez, la proporcionalidad se encuentra

conformada por tres criterios, idoneidad, necesidad y ponderacin.

Actividad prestacional.

La actividad prestacional de la Administracin es la que est referida al

manejo de los servicios pblicos24. De hecho, durante mucho tiempo, y como

resultado de la influencia de los autores franceses, la funcin administrativa se

identificaba de manera plena con esta actividad, hasta que fue evidente que dicha

funcin iba mucho ms all de la mera prestacin de servicios25. En general, se

entiende por servicio pblico aquel cuya prestacin debe necesariamente ser

asegurada por la Administracin, por ser la misma de inters general.

Es decir, un servicio pblico es la prestacin obligatoria, individualizada y

concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la

comunidad26. Ahora se entiende que el servicio pblico es un concepto instrumental,

que se produce a travs de una ley (la llamada publicatio), que no debe afectar

derechos fundamentales y adems que debe ser el resultado de la necesidad de

regular de manera intensa una actividad determinada.

La necesidad de la regulacin intensa se entiende en una lgica de prestacin

del servicio pblico no solo por el Estado, sino adems por los particulares. Es

entonces que las empresas que prestan servicios pblicos desempean funcin

administrativa por mandato de la Ley N. 27444, como ya lo hemos explicado

ampliamente. Sin embargo, una vez que el concepto de titularidad del servicio

pblico por parte del Estado sea superado, prestar un servicio pblico, en especial si

el mismo se ha privatizado, dejar de ser una actividad propia de la Administracin

Pblica.

Actividad de fomento.

La actividad de fomento consiste en la realizacin de determinadas acciones

por parte de la Administracin Pblica a fin de promover o estimular la realizacin de

ciertas actividades por parte de los particulares, las mismas que son consideradas de

inters general27. Dicha actividad de la Administracin no implica una imposicin sino

una ayuda para la realizacin de la actividad econmica en cuestin28.

24

SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando Op. cit., p. 42. 25

MUOZ MACHADO, Santiago Op. cit., p. 523-524. 26

Para una definicin de servicio pblico: ARIO, Gaspar; DE LA CUTARA, J.M.; MARTNEZ, J.L.- El Nuevo Servicio Pblico. Madrid: Marcial Pons, 1997, p. 67-69.

27

PARADA VAZQUEZ, Ramn Op. cit., pp. 402 y ss. 28

Sobre el particular: ARIO ORTIZ, Gaspar Principios de Derecho Pblico Econmico. Granada: Comares, 1999, pp. 287 y ss.



La actividad de fomento es desempeada a travs de diversas modalidades de

incentivos. En primer lugar, tenemos las subvenciones y los subsidios, los mismos

que constituyen incentivos econmicos, que se caracterizan por generar un beneficio

econmico directo a los particulares. La doctrina sin embargo establece limitaciones

al establecimiento de incentivos econmicos, en especial porque implica preferir

determinadas actividades respecto de otras.

Adems, son empleados los llamados incentivos jurdicos, como los convenios

de estabilidad o la simplificacin administrativa, que no generan un beneficio

patrimonial directo. Finalmente, la actividad de fomento puede ser realizada a travs

del uso de los llamados incentivos honorficos, que incluye el otorgamiento de

condecoraciones y premios que no son susceptibles de valoracin pecuniaria.

Actividad normativa.

La actividad normativa de la Administracin consiste en la emisin de normas

jurdicas de rango secundario, es decir, inferior al de la ley. Dentro de estas normas

vamos a encontrar aquellas denominadas en forma genrica reglamentos, los

mismos que en principio sirven para complementar o hacer operativas las leyes, y

que incluyen tambin los llamados reglamentos autnomos, los mismos que no

requieren de una ley a la cual reglamentar. Pero adems dentro de las normas

administrativas se incluyen los instrumentos de gestin y las directivas, las cuales

vamos a tratar ms adelante.

Es necesario sealar que esta actividad de la Administracin Pblica no

implica una intromisin en la funcin legislativa otorgada originariamente al

Parlamento, puesto que la actividad normativa de la Administracin siempre va a

implicar la emisin de normas de rango inferior a la ley y subordinadas a sta. En

consecuencia, es imposible que una norma emitida por la Administracin pueda

modificar o dejar en suspenso una ley. Los decretos legislativos y de urgencia son

emitidos por el Gobierno, no por la Administracin, gozando del rango de ley que les

otorga la Constitucin. A esta actividad nos vamos a referir con amplitud ms

adelante.

Actividad sancionadora.

La actividad sancionadora goza actualmente de especial singularidad, puesto

que permite a la Administracin sancionar a los particulares por la comisin de

determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificacin de delitos.

Adems, la actividad sancionadora de la Administracin posee ciertos principios que

33



tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios29, dada la

naturaleza especialmente gravosa de dicha actividad.

Asimismo, esta actividad no implica impartir justicia, toda vez que la

Administracin no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de libertad;

pudiendo su decisin ser revisada posteriormente por el Poder Judicial a travs del

proceso contencioso administrativo. A esta actividad nos vamos a referir

ampliamente al final del presente tratado.

Actividad cuasijurisdiccional.

Adems, debemos considerar la actividad cuasijurisdiccional del estado, por

la cual la Administracin Pblica se encarga de resolver controversias entre

particulares o entre estos y otras entidades del Estado, a travs del empleo del

denominado procedimiento administrativo trilateral, cuyo resultado es susceptible de

revisin por parte del Poder Judicial. Dicha actividad se ejerce a travs de los

llamados tribunales administrativos o de los entes colegiados encargados de

componer conflictos - o resolver controversias - entre particulares o entre estos y el

propio Estado.

Esta actividad ha generado cierta confusin para definir adecuadamente la

funcin administrativa por su similitud con la funcin jurisdiccional. Esta confusin

no tiene asidero, puesto que la funcin jurisdiccional corresponde a entes definidos

de manera taxativa por la Constitucin y que por definicin no puede ser revisada de

manera posterior, generando cosa juzgada. A ello debe agregarse que la funcin

administrativa, aun cuando nos referimos a esta actividad, tiene un importante

componente de tutela del inters general. Tambin a esta actividad nos vamos a

referir ampliamente al final del presente tratado.

3. LOS PRINCIPIOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

Los principios generales del derecho desempean un rol sumamente

importante en la organizacin del ordenamiento jurdico, puesto que permiten no

solo interpretar las normas, sino adems servir de base para la construccin jurdica

y facilitar la labor del operador del derecho, al generar insumos para cubrir los vacos

del derecho positivo. Lo que ocurre es que el derecho administrativo en general

requiere un conjunto de principios, algunos que son comunes a otras ramas del

derecho pblico y otros propios de la materia que venimos estudiando. Todos los

29

MORON URBINA, Juan Carlos Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurdica S.A., 2008, p. 511.



principios administrativos rigen la actuacin de la Administracin Pblica de manera

directa, teniendo un evidente efecto normativo en tanto permiten dirigir debidamente

el poder de las entidades impidiendo que el mismo viole derechos e intereses de los

administrados.

Empleo de los principios generales.

En este orden de ideas, los principios generales servirn, en primer lugar,

como un importante criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan

suscitarse en la aplicacin de las reglas establecidas en las normas

administrativas30. En general, los principios generales del derecho, as como

aquellos que corresponden a cada rama del mismo, sirven para interpretar las

normas ah donde la aplicacin literal no es posible.

En segundo lugar, los principios administrativos antes sealados deben ser

usados como parmetros para la generacin de otras disposiciones administrativas

de carcter general, en particular las que regulan procedimientos administrativos al

interior de las entidades. Dado que la enumeracin de principios no es taxativa, es

necesario considerar que dichos principios debern ser empleados incluso como

parmetros para la elaboracin de normas legales que regulen procedimientos

administrativos, como ocurre por ejemplo en el caso de los procedimientos

administrativos sancionadores.

Finalmente, los principios antes sealados, como todos los principios del

derecho, deben ser empleados para suplir los vacos en el ordenamiento

administrativo31, como herramientas para hacer efectivos mecanismos de integracin

jurdica. Y esto cobra especial importancia en el contexto del derecho

administrativo, puesto que en el mismo la analoga se encuentra particularmente

limitada, al estar la actuacin de las entidades pblicas sometidas de manera

estricta al principio de legalidad.

La autonoma del derecho administrativo y el inters general.

En este orden de ideas es necesario sealar que el ordenamiento jurdico

administrativo integra un sistema orgnico que posee autonoma respecto de otras

ramas del Derecho32, incluso de las provenientes del derecho pblico. Este principio

30

Artculo IV, inciso 2 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444. 31

Sobre el particular: MORALES LUNA, Flix Principios jurdicos y sistemas normativos. En: Foro Jurdico N. 1. Lima: Foro Acadmico, 2002, p. 153 -154. 32

Artculo V, inciso 1 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.

35



genera varias consecuencias. La primera reside en el hecho de que el derecho

administrativo posee principios propios que en la mayora de los casos no resultan

aplicables a otras ramas del derecho, en particular dado su carcter de derecho

pblico. Por otro lado, el defecto o deficiencia de la ley debe ser cubierta

inicialmente a travs del empleo de los principios generales del derecho

administrativo y nicamente si este mecanismo no resulta efectivo debe procederse

al empleo de la supletoriedad o subsidiaridad, segn corresponda.

Sin embargo, debe sealarse que gran parte del ordenamiento administrativo

es tributario del ordenamiento constitucional, en particular en cuanto a la

organizacin de las entidades administrativas. Asimismo, la autonoma opera sin

perjuicio del carcter supletorio y/o subsidiario de ciertas disposiciones contenidas

en normas legales correspondientes a otras ramas del Derecho, incluso las que

corresponden al derecho privado, como podra ser el ordenamiento procesal.

Lo que ocurre es que el Derecho Administrativo opera sobre la base de la

presuncin de que la Administracin Pblica acta conforme al inters general, vale

decir, respecto a aquello que favorece a todas las personas que componen la

sociedad en su conjunto. Como resultado, un paradigma comn en el derecho

administrativo tradicional fue considerar que el inters general estaba por encima de

los intereses particulares, lo cual careca de sustento constitucional, cuando ms

bien debe considerarse que los derechos fundamentales son preferidos frente a

bienes jurdicos que no son tales33. Conceptos como necesidad pblica, orden

interno, seguridad nacional, utilidad pblica o inters general, entre otros, solo

pueden servir como justificacin para limitar derechos fundamentales pero no para

desplazarlos.

Ello se encuentra referido con meridiana claridad por el artculo III del Ttulo

Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el mismo que

precepta que la norma tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico aplicable

para que la actuacin de la Administracin Pblica sirva a la proteccin del inters

general, pero garantizando a su vez los derechos e intereses de los administrados y

con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general.

Como si ello fuera poco, el artculo 1 de la Ley N. 27584 prescribe que el

proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control jurdico por el Poder

Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho

administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.

Todo lo antes sealado significa que el papel del derecho administrativo hoy en da

33

Sobre el particular: LAPORTA, Francisco Sobre el concepto de derechos humanos. En: Doxa 4. Alicante: Universidad de Alicante, 1987, p. 36 y ss.



debe centrarse en la obtencin de un adecuado equilibrio entre los intereses de los

administrados y el inters general, debiendo ambos ser tutelados por la

Administracin Pblica34.

Los principios establecidos en la ley de procedimiento administrativo general.

En este orden de ideas, los principios establecidos en la Ley y que sustentan

el Derecho Administrativo en general y el procedimiento administrativo en particular,

son los siguientes35:

- Principio de legalidad;

- Principio de debido proceso;

- Principio de impulso de oficio;

- Principio de razonabilidad;

- Principio de imparcialidad;

- Principio de informalismo;

- Principio de presuncin de veracidad;

- Principio de conducta procedimental;

- Principio de celeridad;

- Principio de eficacia;

- Principio de verdad material;

- Principio de participacin;

- Principio de simplicidad;

- Principio de uniformidad;

- Principio de predictibilidad; y,

- Principio de privilegio de controles posteriores.

4. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Concepto

el artculo 1 del Texto nico Ordenado de la Ley N. 27584 prescribe que el

proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control jurdico por el Poder

Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho

administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.

34

MORON URBINA, Juan Carlos Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurdica, 2008, p. 58-59. Tambin: MIR PUIGPELAT, Oriol El concepto de derecho administrativo desde una perspectiva lingstica y constitucional. En: Revista de Administracin Pblica, N. 153. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2003, p. 69 y ss. 35

Artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.

37



Es por ello que se considera que el proceso contencioso administrativo posee una

doble naturaleza36. Es objetivo, en tanto se dirige a tutelar la legalidad de las

actuaciones administrativas, pero tambin es subjetivo, en tanto protege a los

administrados ante el comportamiento arbitrario de la autoridad administrativa.

Es necesario resaltar que el actual proceso contencioso administrativo, a

diferencia de la regulacin precedente, hace posible impugnar incluso actuaciones

materiales y omisiones de la Administracin Pblica, las mismas que difcilmente

podan ser discutidas con la normativa derogada por la ley vigente, contenida en el

Cdigo Procesal Civil. El actual proceso contencioso administrativo es entonces un

mecanismo de plena jurisdiccin, que permite una defensa ms eficiente de los

intereses de los administrados.

En este orden de ideas, el artculo 3 de la norma contiene el llamado principio

de exclusividad, por el cual las actuaciones de la administracin pblica slo pueden

ser impugnadas a travs el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en

que se pueda recurrir a los procesos constitucionales. Debe tenerse en cuenta

asimismo que esa posibilidad de recurrir a los procesos constitucionales se

encuentra fuertemente limitada por la existencia de un discutible principio de

residualidad contenido en el Cdigo Procesal Constitucional, al cual ya nos hemos

referido.

Sin embargo, este principio posee dos excepciones. A diferencia de lo que

ocurre en el derecho comparado, el proceso contencioso administrativo peruano no

puede ser empleado para impugnar normas administrativas; las mismas que se

impugnan a travs de un proceso constitucional denominado accin popular, sin

perjuicio del ejercicio del control difuso por parte del juez37.

La segunda excepcin al principio de exclusividad se dirige a la ejecucin de

determinados contratos de derecho pblico, y en particular, los contratos

administrativos regulados por el Decreto Legislativo N. 101738 y su Reglamento.

Las razones de esta previsin legal se enmarcan en dos prioridades aplicadas a la

contratacin administrativa como mecanismo empleado por la Administracin

Pblica para satisfacer necesidades pblicas.

36

DIEZ SANCHEZ, Juan Jose Comentarios en torno a la Ley del Proceso Contencioso-Administrativo del Per. En: Revista de Administracin Pblica N. 165. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2004, p. 329. 37

Artculo 9 del Texto nico Ordenado de la Ley de la Ley N. 27584. 38

Artculo 52 del Decreto Legislativo N. 1017.



En primer lugar, la celeridad del arbitraje es mucho mayor que la que muestra

el Poder Judicial, lo cual permite resolver los posibles conflictos generados por la

ejecucin contractual de una manera ms rpida. Una controversia que demande

varios aos en ser resuelta puede dejar una carretera sin construir o suministros

necesarios sin despachar.

Asimismo, los mecanismos establecidos para la designacin de los rbitros y

la tramitacin del arbitraje en la contratacin administrativa permiten que sea una

jurisdiccin consideramos que es tal, lo cual es avalado por precedente vinculante

emitido por el Tribunal Constitucional39 ms especializada que la que corresponde

al Poder Judicial40. Normalmente, los rbitros son designados a partir de registros

que establecen un procedimiento para incorporarse a ellos, lo cual otorga una

importante garanta de probidad y especializacin. De hecho, la revisin del laudo

por parte del Poder Judicial es eminentemente excepcional, siendo el mismo

definitivo.

Los principios

El artculo 2 de la norma establece un conjunto de principios de medular

importancia. En primer lugar tenemos el principio de integracin, por el cual los

jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre con

relevancia jurdica por defecto o deficiencia de la ley. Lo cual es una aplicacin al

contencioso administrativo del principio general contenido en el Ttulo Preliminar del

Cdigo Civil. Para ello se seala que en tales casos debern aplicar los principios

del derecho administrativo, considerando que en el derecho administrativo se

proscribe la analoga.

Asimismo, tenemos el principio de igualdad procesal por el cual las partes en el

proceso contencioso administrativo debern ser tratadas con igualdad,

independientemente de su condicin de entidad pblica o de administrado. Ello

implica eliminar los privilegios a favor de la administracin pblica, as como

equilibrar a quien goz de preponderancia en el procedimiento administrativo.

Adems, se establece el principio de favorecimiento del proceso, que implica

que el Juez no podr rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los

que por falta de precisin del marco legal exista incertidumbre respecto del

agotamiento de la va previa. Se seala adems que, en caso de que el Juez tenga

39

STC N. 6167-2005-PHC/TC, de fecha 28 das de febrero de 2006. 40

Sobre el particular: PAREJO ALFONSO, Luciano Estudio sobre Arbitraje. En: Control de la Administracin Pblica. Mxico: UNAM, 2007, p. 309 y ss.

39



cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deber

preferir darle trmite a la misma. Aqu se aplica entonces el principio de in dubio pro

actione que tan en boga se encuentra en el derecho procesal moderno, por el cual

en caso de duda se prefiere proseguir con el proceso.

Finalmente, la norma define el principio de suplencia de oficio, por el cual el

Juez deber suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin

perjuicio de disponer la subsanacin de las mismas en un plazo razonable en los

casos en que no sea posible la suplencia de oficio. Este precepto es una extensin

del principio de informalismo propio del procedimiento administrativo y permite

simplificar la tramitacin del proceso y asegurar su trmite adecuado.



RESUMEN Y CONCLUSIONES

1. La funcin administrativa es una funcin pblica caracterizada por provenir del

inters general, ser cotidiana respecto al administrado, ser ejercida o autorizada

por el, y estar sometida a control.

2. Existen un conjunto de actividades que forman parte de la funcin administrativa

la limitadora, la prestacional, la de fomento, la normativa, la sancionadora y la

prestacional, cada una regulada por las normas pertinentes.

3. Los principios administrativos tienen varios usos en el derecho administrativo,

para interpretar, crear e incluso integrar. Entre ellos tenemos varios principios

de particular importancia, como el principio de legalidad, debido procedimiento,

informalismo, verdad material e impulso de oficio.

4. El proceso contencioso administrativo tiene por finalidad tutelar los derechos e

intereses de los administrados, as como la legalidad de las actuaciones

administrativas; para lo cual existe un conjunto de principios procesales

aplicables.

41



CASOS PRCTICOS

CASO 1

A continuacin se detallan diversos artculos de una norma legal, en este caso el

Decreto Legislativo N. 1044, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Represin

de Conductas Anticompetitivas, para ser analizadas conforme a las preguntas que

se detallan ms adelante.

Artculo 13.- Las autoridades de competencia.-

13.1. En primera instancia administrativa la autoridad de competencia es la

Comisin, entendiendo por sta a la Comisin de Defensa de la Libre Competencia

del INDECOPI.

13.2. En segunda instancia administrativa la autoridad de competencia es el

Tribunal, entendiendo por ste al Tribunal de Defensa de la Competencia y de la

Proteccin de la Propiedad Intelectual del INDECOPI.

()

Artculo 18.- Formas de iniciacin del procedimiento.-

18.1. El procedimiento sancionador de investigacin y sancin de conductas

anticompetitivas se inicia siempre de oficio, bien por iniciativa de la Secretara

Tcnica o por denuncia de parte.

18.2. En el procedimiento trilateral sancionador promovido por una denuncia de

parte, el denunciante es un colaborador en el procedimiento de investigacin,

conservando la Secretara Tcnica la titularidad de la accin de oficio.

()

Artculo 36.- Resolucin final.-

36.1. La Comisin tendr un plazo de treinta (30) das hbiles contados a partir del

vencimiento del plazo que tienen las partes para presentar alegatos finales, para

emitir su pronunciamiento.

36.2. La resolucin de la Comisin ser motivada y decidir todas las cuestiones que

se deriven del expediente. En la resolucin no se podr atribuir responsabilidad a los

involucrados por hechos que no hayan sido adecuadamente imputados en la

instruccin del procedimiento.

36.3. La resolucin se notificar a las partes comprendidas en el procedimiento en

un plazo mximo de diez (10) das hbiles contados desde su expedicin.

()

Artculo 37.- Recurso de apelacin.-



37.1. La resolucin final de la Comisin es apelable por el imputado, por quien haya

presentado la denuncia de parte y por los terceros con inters legtimo que se hayan

apersonado al procedimiento, ante el Tribunal, en el plazo de quince (15) das

hbiles. La Secretara Tcnica podr apelar la resolucin que exculpa a los

investigados, as como la multa impuesta.

()

Objetivos del caso

1. Identificar la funcin administrativa y definirla.

2. Identificar las actividades administrativas y definirlas.

3. Identificar los principios administrativos empleados en

una actuacin o actuaciones administrativas determinadas.

Preguntas gua

1. Es funcin administrativa lo que hace INDECOPI?

Explique

2. Ante qu actividad administrativa nos encontramos?

Explique

3. Qu principios administrativos considera que se

estn empleando en el presente caso? Explique.

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modulo proceso contencioso

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