modernización de las políticas públicas -revista ciencia pollítica

8/6/2019 Modernizacin de las polticas pblicas -Revista Ciencia Polltica

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MODERNIZACINDELAS

POLTICAS PBLICAS

OSCAR MAC-CLURE

INSTITUTODE CIENCIA POLTICA

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICADE CHILE

En este artculo se sostiene que la forma como se llevan a cabo las polticas pblicas ha ocupado un lugar

secundario en el enfoque de la modernizacin del Estado en Chile. Se desarrollan elementos conceptua-les en relacin a cmo modernizar los procesos de diseo, implementacin y evaluacin en el ciclo de laspolticas. Se expone que su modernizacin implica mejorar la capacidad de las polticas de lograr resulta-dos efectivos, de innovar, de evaluar sus efectos y de incorporar a los participantes en ellas.

INTRODUCCIN

La modernizacin del Estado se ha constituido en un asunto pblico relevante en Chile. Ocupaespacios destacados en los medios de comunicacin, aunque no se sita entre los problemas

prioritarios en las encuestas de opinin pblica. En la agenda de las autoridades gubernamentalesaparece como una de las principales reformas a realizar. Un aparente consenso poltico parecerodear al tema. Se le vincula a las nuevas tecnologas de la informacin, aprecindolo como un

tema de futuro.

En una primera etapa, las reformas al interior del Estado en Chile fueron resultado del enfrenta-

miento de la crisis econmica a travs de recortes presupuestarios drsticos, liberalizacin delcomercio exterior, privatizaciones y diversas polticas econmicas y sociales liberalizadoras. En

una segunda etapa, se ha enfatizado mejorar el desempeo del Estado, propendiendo a unamayor coherencia, mayor eficacia poltica y ms legitimidad social del Estado, a travs de polti-cas como la reestructuracin de las relaciones entre el gobierno central, las regiones y los gobier-nos locales, el mejoramiento de la gestin pblica y la calidad de servicio a los usuarios. El acento

se ha ido trasladando progresivamente desde una modernizacin asociada a la disminucin deltamao del Estado para combatir su ineficiencia, hacia el mejoramiento de la eficacia en su funcio-namiento.

Adems de la influencia del neoliberalismo en la bsqueda de una mayor eficiencia estatal y del

sistema econmico, otros cambios condujeron a revisar la funcin del Estado. En la mayor partede los pases desarrollados, los procesos de modernizacin se iniciaron en los aos 80 y adquirie-ron creciente relevancia a partir de inicios de los aos 90. En estos procesos influy la crisis fiscal

y la necesaria reduccin del tamao del Estado de bienestar, la prdida de aceptacin delintervencionismo estatal acentuada por el colapso de las economas dirigidas, as como nuevas y

REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN XXII / N 1 / 2002 / 66 - 89


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crecientes presiones ante las que deben reaccionar los gobiernos, como las que surgen simult-neamente de la pobreza y la globalizacin (Banco Mundial 1997). Adquiri relevancia el desafo de

la gobernabilidad, es decir, la bsqueda de satisfacer crecientes demandas societales sobre el

gobierno y el sistema poltico, cuya capacidad para responderlas de manera eficaz y legtima eslimitada (Camou 2000).

En Amrica Latina, la mayora de los pases iniciaron procesos de modernizacin del Estado en losaos 90. La modernizacin puede ser vista como reaccin frente al modelo burocrtico weberiano,que no da cuenta de la eficiencia (CLAD 1998). En el enfoque tradicional, la mejor manera de

conducir la labor de los organismos pblicos es estableciendo procedimientos que permitan cum-plir sus funciones bsicas, una continuidad frente a los cambios polticos y la existencia de contro-les que eviten abusos y corrupcin. En la prctica, lo anterior no se logr plenamente en Amrica

Latina y constituye una reforma inconclusa: persisten prcticas clientelsticas en la designacin decargos superiores, un derecho administrativo extremadamente rgido y una fragilidad del Estadode derecho. Adems, este modelo establece una inflexibilidad que dificulta el logro de objetivos,

debido a que stos son ambiguamente definidos en torno a funciones generales, a la indefinicino disolucin de responsabilidades individuales en grandes estructuras organizacionales, al pesode instrumentos de gestin tradicionales como los organigramas y a la falta de atencin a la

racionalidad econmica expresada en costos y eficiencia.

La recomendacin del Banco Mundial (1997) resume diversos planteamientos en relacin a laorientacin de los procesos de modernizacin del Estado: como un primer paso, los gobiernos

deben restringir sus funciones a su capacidad y enseguida, reforzar su eficacia. En definitiva, serequiere lograr la primaca de un enfoque dirigido a resultados. Se trata de extender al Estado laracionalidad instrumental predominante, organizando los medios para un mejor logro de los fines

a alcanzar.

Sin embargo, esta racionalidad instrumental puede alejarse de la modernidad pues esta ltimaimplica tambin una racionalidad normativa, de acuerdo a la cual ciertos valores como la equi-

dad tienen un lugar propio con respecto a los mecanismos de coordinacin de mercado (Lechner1988 y 1997). Ms all de un mejor desempeo formal, tcnico o abstracto, se requiere un

Estado orientado a resultados que efectivamente interesan a las personas y a la sociedad.

Desde este punto de vista, la modernizacin de las polticas pblicas debe ser entendida ms quecomo una mera bsqueda de eficacia en cursos de accin del sector pblico. Su modernizacinimplica traducir en cambios reales una visin poltica que responde a intereses de la ciudadana.

Durante la ltima dcada, la modernizacin de las polticas pblicas ocup un lugar secundario enrelacin a las prioridades gubernamentales sobre la modernizacin del Estado en Chile. A princi-

pios de la dcada de los aos 90, la prioridad consisti en la creacin o modificacin de estructu-ras institucionales que abrieran paso a la transicin democrtica (Boeninger 1994; Martner 1991).Entre 1994 y 1999, durante el gobierno de E. Frei, el nfasis se reorient a la gestin de los

organismos pblicos: evaluacin de resultados, calidad de servicio, tecnologas de la informacin,Ley de Probidad de los funcionarios pblicos, descentralizacin de la inversin, propuesta sobrecontratacin de directivos pblicos (Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin 1998;

CORFO 1997; Direccin de Presupuestos Ministerio de Hacienda 1997; Divisin de Modernizacin


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de la Gestin Pblica 1997). A partir del ao 2000, se propuso crear nuevas estructuras en elgobierno central y avanzar en la modernizacin de la gestin pblica respecto a recursos huma-

nos, participacin y derechos de los ciudadanos, gestin de los servicios pblicos y transparencia

(Ministerio Secretara General de la Presidencia, 2000).

La modernizacin de la forma como se llevan a cabo las polticas pblicas ha merecido tambin

una atencin reducida en la mayor parte de la literatura chilena reciente de corte acadmicoacerca de la modernizacin del Estado. Los temas abarcados han estado referidos principalmen-te a reformas sustantivas econmico-sociales y polticas (Boeninger 1994; Larroulet 1994), a la

gestin del Estado, la calidad de los servicios prestados a los usuarios y la gerencia pblica(Instituto Chileno de Estudios Humansticos 1995; Lahera 1993; Orrego 1999; Proyecto Chile1993; Rajevic 2000; Rodrguez 1997; Sulbrandt 1997; Tomassini 1992; Vignolo 1993; Wagner

1994), a los gobiernos locales (Larroulet 1998; Orrego 1999), a la participacin ciudadana (Berger1993; Correa 1998; Gell 1999; PNUD 2000; Varas 1997) y al papel del sector privado enproblemas pblicos (Daher 1993; Guzmn 1993; Larroulet 1991).

En definitiva, al revisar la trayectoria de los procesos de modernizacin del Estado en Chile y eldesarrollo de las ideas sobre esta materia en el pas, se observa escaso nfasis en la forma comose llevan a cabo las polticas, es decir, cmo se disean, implementan y evalan.

Para realizar un anlisis del ciclo de las polticas pblicas en Chile, desde la perspectiva de sumodernizacin, postulamos que se deben observar cuatro procesos centrales que examinaremos

en este artculo: mejorar la capacidad de las polticas de lograr resultados efectivos, de innovar,de evaluar sus efectos y de incorporar a actores relevantes. De qu manera ocurren en la prc-tica esos procesos? Qu enfoques predominan? Incorporan realmente todo el sentido que losanalistas de la modernizacin y de las polticas pblicas les otorgan? Incorporan las experiencias

ms avanzadas en esos mbitos? Qu significa modernizar esos procesos? En definitiva, qusignifica modernizar la forma como se desarrollan las polticas pblicas?

Estas preguntas no se pueden responder en forma directa y exhaustiva, porque ello requeriradatos empricos que no estn disponibles ni menos procesados, de modo que en este trabajo slo

sern abordadas en forma preliminar. En este artculo se busca responder conceptualmente lapregunta de cmo modernizar las polticas pblicas. El objetivo consiste en identificar elementosde juicio y propositivos que favorezcan los procesos de modernizacin de la forma como se hacenlas polticas. De acuerdo a lo antes postulado, dichos elementos se vinculan a mejorar los resulta-dos, la innovacin, la evaluacin y la incorporacin de los participantes en las polticas.

Para simplificar, hablamos de polticas pblicas, pero ello incluye tambin a programas pblicos,como es la tendencia en la literatura actual sobre el tema (Ballart 1992; Dye 1998; GAO 1998;

Mny 1992; Patton 1993; Rossi 1993; Vedung 1997). La realizacin de una intervencin es elcomn denominador de ambos (Rossi 1993). Una poltica o un programa puede ser cualquieractividad, proyecto o funcin que tiene un propsito identificable o un conjunto de objetivos (GAO

1998). Una peculiaridad de las polticas en comparacin a los programas consiste en su relevan-cia a nivel de instancias de decisin poltica y su presencia pblica (Ballart 1992). Las polticaspueden desarrollarse en diversos niveles y mbitos, desde el gobierno central, la formulacin de

leyes o el impulso de iniciativas sectoriales, hasta el nivel regional y el municipal.


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RESULTADOS

Hay una visible percepcin social de que las polticas pblicas no solucionan los problemas. Per-

sisten problemas duros pese a las polticas pblicas, como los de desempleo, distribucin delingreso, pobreza, delincuencia y salud. Las polticas parecieran constituir reacciones de las auto-ridades frente a presiones, ms que apuntar a enfrentar problemas de fondo. Hay indicios de queincluso se desconfa de que las autoridades estn haciendo sus mejores esfuerzos por enfrentarlos problemas. Pareciera que las polticas no logran resultados positivos y que sus objetivos raravez se alcanzan. Estas percepciones han sido escasamente medidas en trminos de su extensiny pudieran expresar expectativas sociales sobredimensionadas, pero plantean la pregunta de

cmo hacer para que las polticas pblicas constituyan verdaderas soluciones frente a los proble-mas.

Esto se sita en el centro de las ideas acerca de la modernizacin del Estado. Frente al paradigma

formalista tradicional, la modernizacin del Estado se orienta a mejorar su desempeo.

El paradigma formalista incorpor como pieza angular el proceso de racionalizacin definido porWeber (CLAD 1998). La organizacin del Estado requera una burocracia profesional y meritocrtica,

la definicin de un conjunto de funciones a cumplir, un control de las normas y procedimientos,lneas de autoridad y canales de comunicacin. En la prctica, la definicin de funciones se tradujoen objetivos ambiguamente formulados, el predominio de los procedimientos rigidiz las estructu-

ras burocrticas, la vida real de las organizaciones pblicas expres intereses particulares y noslo los generales, la profesionalizacin de la burocracia permaneci como una reforma incomple-ta en pases como los latinoamericanos y la planificacin frecuentemente gener como producto

final un organigrama ms que resultados sustantivos.

En contraposicin, modernizar es visto como incorporar en las instituciones pblicas los nuevosconceptos de administracin de empresas desarrollados en las dcadas recientes, entre los cua-

les ocupan un lugar central la eficacia y la eficiencia (Drucker 1986). La modernizacin del Estadoapunta a un modelo de accin estatal, a partir del cual se pueda aumentar la eficiencia y laefectividad de las polticas (CLAD 1998).

De este modo, las polticas en tanto accin orientada al logro eficaz de objetivos pblicos, ocupanun lugar central en la modernizacin del Estado. Sin embargo, los enfoques sobre las polticaspblicas han sido objeto de controversias y han evolucionado notablemente desde sus inicios. En

sus orgenes en la poca de la post-guerra, la policy science aspiraba a orientar la investigacincientfica para que fuera til a la accin gubernamental (Lasswell 1951). Se buscaba introducirracionalidad en la accin pblica, asignando un rol relevante a los expertos y bajo el supuesto de

que las polticas podan desarrollarse libres de valores. El racionalismo asociado a las polticaspblicas fue cuestionado por el enfoque del public choice en los aos 80, que buscaba introducir

mecanismos de mercado en el campo de los bienes pblicos, reemplazando la arbitrariedad delos burcratas (Mny 1992).

Ambos enfoques, aunque opuestos, estn presentes actualmente en la actividad vinculada a las

polticas pblicas. El racionalismo se expresa en un tecnicismo y bsqueda de objetividad porencima de los conflictos asociados a las polticas, como si stas pudieran ser desarrolladas


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independientemente de la sociedad de la que forman parte, al margen de valores, ideologas,intereses y emociones. En el otro extremo, renunciando a la solucin racional de problemas, el

enfoque del public choice busca introducir la racionalidad econmica individual, sin reconocer

que los individuos pueden carecer de suficiente informacin sobre las consecuencias de susopciones.

Sin embargo, estos enfoques polares no se corresponden suficientemente con el sentido que haido adquiriendo la modernizacin del Estado. Aluden ms a proyectos alternativos que a un proce-so orientado a responder a demandas que surgen en la sociedad. La modernizacin del Estado se

refiere crecientemente a la forma de actuar mejor frente a las necesidades de los ciudadanos,ms all de la opcin entre el hombre burocrtico y el hombre econmico. Modernizar laspolticas pblicas tiene que ver ante todo con generar resultados de importancia para las perso-

nas y el pas.En ese contexto, modernizar las polticas significa cambiar la forma como se adoptan las decisio-nes. Mientras para la administracin pblica tradicional un asunto central consista en cmo reali-

zar lo decidido, en el marco de la modernizacin del Estado, lo crucial es la calidad de las polti-cas. Por ello, adquiere relevancia cmo y por qu se llega a la decisin: cmo se identifican losproblemas a enfrentar?, cmo se elaboran las soluciones?, qu caractersticas deben reunir para

que constituyan respuestas efectivas? Frecuentemente, estos aspectos relacionados con la cali-dad de las polticas son subordinados a las prioridades de la agenda de las autoridades, afectandola capacidad de lograr efectos que interesan y no generar slo reacciones a presiones.

Ciertos instrumentos de programacin y evaluacin, como el conocido marco lgico (BID 1995),buscan dar respuesta a algunas de las preguntas anteriores. La matriz del marco lgico procuradistinguir niveles de objetivos y sus correspondientes indicadores.

Como etapa inicial, el marco lgico propone la construccin de un rbol de problemas, estable-ciendo relaciones de causa-efecto, a partir de las cuales determinar los correspondientes objeti-

vos. Sin embargo, en la prctica el marco lgico es frecuentemente aplicado despus que se hadiseado la poltica o programa, para su presentacin externa o en cumplimiento de un requisito

formal para acceder a recursos financieros, en lugar de ser utilizado efectivamente como unmtodo.

A este uso formal se agrega que, al propender a una identificacin simplificada y esquemtica delas relaciones de causa y efecto que exigen una accin pblica, se asume que la naturaleza del

problema puede ser fcilmente determinada, sin aceptar situaciones en las que hay un gradoimportante de incertidumbre o donde no es posible llegar a acuerdo sobre cules son los elemen-tos principales. Adems, al reducir el anlisis a dichas relaciones, se desconoce la necesidad de

observar el conjunto de la situacin de la cual forma parte el problema y slo despus de ello suscomponentes.

Por estas razones, puede resultar adecuada una fase de anlisis previa a la utilizacin del marco

lgico, que permita preparar ms cuidadosamente el diseo de las polticas. Para que las polticasconstituyan respuestas efectivas y relevantes, se requiere asumir la descripcin de los problemascomo hiptesis, sin reducirlos a un conjunto parcial y rgido de afirmaciones formales. La identifi-

cacin del problema implica analizar los datos disponibles, las necesidades identificadas, los


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puntos de vista involucrados y el contexto, generando una descripcin de los procesos y relacio-nes ms importantes.

De acuerdo al modelo racional, la definicin del problema conduce a la identificacin y evaluacinde alternativas, seguida posteriormente por la implementacin de la poltica (Mny 1992; Patton1993). Una vez definido el problema, la segunda etapa consiste en establecer criterios de evalua-

cin que permitan comparar, medir y seleccionar entre diversas alternativas para enfrentar lasituacin. En una tercera etapa, se generan, combinan y definen alternativas, identificando formasde enfrentar el problema que consideren los criterios que se utilizarn para juzgarlas. En cuarto

lugar, se evalan las alternativas, estableciendo cules son los impactos potenciales de cada unay en qu medida cada poltica satisface los criterios de evaluacin. En las etapas siguientes seselecciona la poltica a desarrollar, se ejecuta y evala. Este proceso racional de solucin de

problemas puede adoptar diversas formas y no es desarrollado de manera estricta ni necesaria-mente secuencial.

Una de las traducciones de este mtodo bsico es la decisin multicriterio (Barba-Romero 1996;

ILPES 1994), de acuerdo a la cual se han generado sistemas computacionales. Se definen loscriterios sobre los que se basar la decisin y se enumeran las alternativas, de un modo suficien-temente preciso como para permitir construir una matriz de decisin. Dicha matriz describe

cada alternativa considerada en funcin de los criterios, asignndose valores cuantitativos quepermitan seleccionar una solucin ptima.

Explicitar cules son las alternativas de polticas y los criterios de evaluacin para seleccionarentre stas, contribuye tanto a la comprensin del problema inicial, como a juzgar el conjunto deobjetivos que se definan posteriormente. De este modo, desarrollar adecuadamente un procesode anlisis de polticas puede mejorar la calidad de las polticas pblicas.

Los marcos lgicos no incorporan el proceso de anlisis de polticas, pero establecen un puntode llegada, en trminos de enunciar formalmente objetivos e indicadores de stos. Se distinguen

distintos niveles de objetivos, desde los generales a los ms especficos, que deben formar partede un diseo integrado (BID 1995). El fin es una definicin de cmo se contribuir a la solucin del

problema. El propsito es el impacto directo a ser logrado. Los componentes son los productosque se requiere generar. Las actividades son las tareas que se deben cumplir y que implicancostos.

Ms all de esas distinciones sobre niveles de objetivos, que a veces pueden resultar excesiva-

mente formales y estrechas, lo importante es que incorporan un cambio en las prcticas tradicio-nales de la administracin pblica. Se introducen objetivos sustantivos, ms all de los procedi-mientos internos y productos que constituan el centro de la actividad tradicional del sector pbli-

co. Los objetivos sustantivos, a nivel de fin y propsito en los marcos lgicos, se identifican entorno a efectos e impactos relevantes, es decir, al cambio que se espera lograr en la situacin delos destinatarios o usuarios. Para el logro de estos objetivos sustantivos, se establecen objetivos

gerenciales a nivel de componentes y actividades.

Adicionalmente, para cada objetivo, los marcos lgicos introducen indicadores verificables, espe-cificando cantidad, calidad y tiempo. Los indicadores deben tener en cuenta la factibilidad de

disponer de medios de verificacin, accediendo a la informacin respectiva.


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El desarrollo de indicadores sociales cobr auge a partir de los aos 80, principalmente en lospases ms desarrollados y en los organismos internacionales, destacndose la construccin de

ndices de bienestar que a travs de diversos indicadores buscan medir simultneamente aspec-

tos econmicos y sociales. Los indicadores contribuyen a definir los problemas que abordan laspolticas pblicas, a proveer informacin para la formulacin de las polticas y a evaluar sus lo-gros. Los indicadores sociales miden los efectos de las polticas pblicas y no sus insumos. Hayun consenso creciente en torno a la necesidad de utilizar indicadores subjetivos adems de losobjetivos, bajo la premisa de que el mejoramiento de las condiciones de vida y las polticas pbli-

cas son experienciados por los ciudadanos y por tanto mejor juzgados por ellos. Adems, haycierta coincidencia en torno a que las relaciones entre los indicadores exigen un marco integradopara analizar sus vnculos.

En el contexto de dicho movimiento de los indicadores, ha destacado el benchmarking, mto-do proveniente de la empresa privada, consistente en el uso de marcadores que representan unpunto o estndar de comparacin originado en las mejores experiencias existentes. Una vez

identificadas estas experiencias, se establece con rigor el nivel que se aspira alcanzar, expresadoen indicadores.

Sin embargo, el xito de las polticas pblicas no se logra en su diseo, sino en su implementacin.

Las polticas reales son las que se ejecutan y en esta fase son cruciales gerentes pblicos capa-ces de lograr resultados efectivos (Sulbrandt 1997).

El logro de resultados requiere de una profesionalizacin y especializacin en el anlisis de laspolticas, as como en su gerenciacin.

Los elementos anteriormente expuestos representaran, en caso de ser aplicados, una modifica-

cin a la forma como se desarrollan las polticas. Involucraran cambiar la creencia de que laspolticas son enunciados abstractos y vagos, lo que se asocia a la percepcin de su falta deefectividad. Permitiran incorporar ms fuerte y rigurosamente lo sustantivo en las polticas publi-

cas, sin descuidar lo relacionado con su gestin.

Para lograrlo, se requiere ante todo abandonar la idea de que las polticas pblicas son una mera

derivacin de la actividad poltica y de las opciones de las autoridades. Es efectivo que las polti-cas siguen a las interacciones polticas ms que a conclusiones analticas, por lo cual el procesono corresponde a la solucin racional de problemas, que es un proceso intelectual (Lindblom1991; Mny 1992). Sin embargo, la eficacia poltica depende de la capacidad de transformar una

agenda poltica, en resultados importantes para las personas y el pas. Esto ltimo requiere de unproceso ordenado y sistemtico de formulacin de polticas pblicas, respecto de lo cual nopareciera haber por ahora un paradigma diferente al antes expuesto. A travs del desarrollo

riguroso de un proceso como el enunciado, el diseo de las polticas dejara de ser una cajanegra, con lo cual podra mejorarse la informacin y transparencia sobre los hechos clavesrelacionados con su proceso de elaboracin, lo que tambin contribuye a la eficacia poltica en un

sistema democrtico.


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INNOVACIN

Una de las crticas frecuentes a las polticas pblicas, consiste en que stas no se traducen en

cambios significativos. Se argumenta que se trata de soluciones de corto plazo, que no introdu-cen modificaciones de fondo respecto de la situacin existente. Se seala que las polticas pbli-cas tienen relevancia menor frente al mercado y la globalizacin, lo que trae aparejado un enfoqueeconomicista de las polticas.

Si los cambios generados por las polticas son insuficientes, ello implica una lnea de continuidadcon el Estado tradicional. En el pasado, la aversin al riesgo caracteriz a las burocracias pbli-cas. Se dio por supuesto que la actividad del sector pblico se reduca a recaudar impuestos y

prestar servicios (Osborne 1992).

Sin embargo, la posibilidad de polticas pblicas innovativas se ha apreciado en mltiples mbitos.Es ilustrativo de ello el hecho de que con diversos signos ideolgicos, en Chile se impulsaron

polticas gubernamentales notoriamente innovativas a principios de los aos 80 y de los 90.

A pesar de la globalizacin, del fin de los mega-proyectos histricos y del surgimiento de un nuevotipo de sociedad, la accin del sector pblico abarca reas extensas y un asunto que est objeti-

vamente en juego es la capacidad de innovar de las polticas pblicas.

Entre las mltiples aproximaciones al proceso de innovacin, los planteamientos de Drucker (1986)

tienen actualmente una influencia central. Sostiene que la innovacin es el componente central de

la cultura empresarial actual, pero no puede limitarse a las grandes corporaciones privadas: esnecesario innovar en las instituciones de servicio pblico, por su tamao y por su importancia enla sociedad. Plantea que la innovacin, entendida como una nueva capacidad de producir valor e

incrementar la satisfaccin del consumidor, debe guiarse en el sector pblico por ciertos criteriosbsicos, orientados a introducir la cultura empresarial en las instituciones de servicio pblico.Estos criterios se revisan a continuacin, aportando adems elementos que contribuiran a su

materializacin en las polticas pblicas.

a) En primer lugar, Drucker plantea que en una institucin de servicio pblico se necesita una

definicin clara de su misin y una declaracin realista de sus objetivos. La planificacin estratgi-ca es uno de los nuevos conceptos introducidos en la cultura del management y cobr fuerza apartir de los aos 80. Modernizar es llevar al sector pblico la cultura del management y con ella

el concepto de planificacin estratgica. La orientacin a objetivos favorece la innovacin, porqueuna vez que stos han sido establecidos, tienden a ser ms importantes que los procedimientospara alcanzarlos.

En su versin ms difundida en organismos pblicos chilenos, la planificacin estratgica es utili-zada como una dinmica de trabajo grupal orientada a generar cohesin en torno a la identifica-

cin a un nivel bsico, de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, para finalmentegenerar una visin compartida. El proceso de planificacin estratgica originado en la administra-cin de empresas, es definido con un mayor grado de complejidad (Hax y Majluf 1993). El anlisisdel medio externo intenta predecir tendencias para reposicionar en torno a ellas los recursos

disponibles. Esto implica, en las empresas, la proyeccin de tendencias econmicas y de losmercados en que se compite, el estudio de los cambios tecnolgicos ms relevantes, la disponi-


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bilidad y calidad de la oferta de recursos humanos, as como el anlisis de problemas legales,sociales y polticos. Se realiza un anlisis de las oportunidades y amenazas en cada uno de dichos

mbitos. Un proceso que abarca otros aspectos, permite analizar las fortalezas y debilidades

internas. Esto permite la formulacin sistemtica de estrategias, la asignacin de recursos y ladefinicin de un sistema de gestin. Las estrategias de marketing o de productos utilizan mtodosms blandos que las estrategias empresariales o corporativas propiamente tales.

Se argumenta tambin que la planificacin es una actividad empresarial en la que se anticipa elfuturo de los negocios a partir de conversaciones sobre posibilidades, ms que en torno a afirma-

ciones y propuestas concretas de accin (Flores 1985).

La innovacin requiere una visin sobre los problemas de fondo con un sentido de futuro. En elcampo de las polticas pblicas se necesita una visin de conjunto del pas, de las regiones, de los

espacios locales, as como de los aspectos econmicos, polticos, sociales y ambientales implica-dos. En el contexto de la globalizacin, se debe observar la interconexin con eventos internacio-nales, lo que es particularmente tangible en el mbito de las polticas econmicas. Adicionalmente,

experiencias en pases ms desarrollados o en los ms cercanos, pueden aportar elementosinnovativos al ser replicadas.

La exploracin de tendencias en el campo de las polticas pblicas implica la utilizacin de mto-dos prospectivos, anlisis estadsticos, la disponibilidad de bases de datos slidas, que permitansustentar las polticas en evidencias empricas. Una visin de conjunto requiere equipos de espe-

cialistas que trabajen en red, abriendo flujos de intercambio horizontal de informacin, generandoenfoques y propuestas multidisciplinarios e institucionalmente transversales.

El desarrollo de polticas pblicas innovativas, al mismo tiempo que slidas y realistas, implica que

sean capaces de soportar la prueba del tiempo al sustentarse en antecedentes objetivos,prospectivos, socioeconmicos y territoriales.

b) Un segundo elemento planteado por Drucker consiste en que laplanificacin tradicional no

funciona en una sociedad y una economa de empresa innovadora, porque las innovaciones seproducen generalmente ligadas a acontecimientos. No se encuentran en los agregados masivos

con los que necesariamente trata el planificador, sino en las desviaciones de esos agregados y enlo inesperado.

De dnde y cmo surgen las innovaciones, son preguntas que tienen respuestas diferentes en dosmodelos contrapuestos y clsicos sobre el desarrollo de las polticas pblicas, racionalismo e

incrementalismo.

La primera postura enfatiza en un esquema de solucin estrictamente racional de los problemaspblicos (Lasswell 1951). La insuficiencia de este modelo no se vincula tanto a su potencial de

innovacin, sino a su falta de vnculo con la realidad. Frente a problemas complejos como los que

abordan las polticas, los lmites de informacin, conocimientos y recursos dificultan su formula-cin racional y en la prctica, en cambio, los actores y procesos reales inciden en su desarrollo.

En contraposicin a lo anterior, en la perspectiva incrementalista se buscan pequeos cambios,definidos como los que tienen un impacto leve sobre el sistema, los cuales son evaluados para

llevar a cabo las acciones siguientes (Lindblom 1959). Este anlisis incremental no ofrece una


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solucin exhaustiva al problema pblico, sino intervenciones sucesivas y graduales, teniendo comoreferente de comparacin los resultados de la poltica anteriormente implementada. Si los resulta-

dos son valorados positivamente se contina en la misma direccin y si no lo son, se realiza un

pequeo paso con otra orientacin.

Las insuficiencias del incrementalismo se vinculan a que ataca los sntomas y no las causas de los

problemas pblicos, lo que coarta la innovacin. De hecho, adems, la acumulacin de decisionesincrementales especifica o anticipa decisiones fundamentales.

Un enfoque mixto consiste en que las decisiones incrementales slo se realizan dentro del perme-

tro de las decisiones fundamentales (Etzioni 1967). Se examinan las opciones principales, pero encontraste con un racionalismo a ultranza, se omiten los detalles y especificaciones, para no per-der de vista el conjunto. El incrementalismo reduce los aspectos no realistas del racionalismo,

mientras la contextualizacin de este ltimo permite que se superen los aspectos conservadoresdel gradualismo. As, aunque el anlisis racional absoluto es irrealista pues corresponde a unailusin normativa, sin embargo existe una racionalidad limitada que implica un compromiso entre

el problema y las exigencias de la situacin (Mny 1992).

Hay una creciente coincidencia en torno a que tanto los hacedores de polticas como los polticoscontrolan muy poco de su ambiente, por lo que la aceptacin del contexto es una condicin de supropio xito (Cullingworth 1997) y se podra agregar, de su capacidad de innovar. Las nuevas polti-cas y programas, particularmente las sociales, son ms innovadoras que en el pasado y se ejecutan

en un ambiente de alta incertidumbre, lo que exige una gerencia adaptativa (Sulbrandt 1997).

En definitiva, innovar a travs de las polticas pblicas, implica actuar en pequea escala, evitandotanto un irrealismo como un mero gradualismo.

c) De acuerdo a Drucker, un tercer elemento, corolario de lo anterior, consiste en que la innova-cin debe ser descentralizada, autnoma, microeconmica, pues ella no se logra operando a granescala. Combinar la gestin de gobierno con ejecutar a gran escala, paraliza la capacidad para

tomar decisiones e innovar. Adems, al interior de la organizacin se requiere una estructura quesea receptiva a la innovacin y que permita a las personas ser innovadoras: los que sugieren algo

nuevo deben poder trabajar en eso.

En una direccin similar apunta Toffler (1990): la diversificacin y sobrecarga actual de exigenciasplanteadas al Estado, exige respuestas rpidas que no surgen de las grandes burocracias. Lasolucin est en reducir la carga de decisiones en el centro del gobierno, a travs de instituciones

descentralizadas.

En definitiva, los aspectos organizacionales tambin son relevantes en cuanto a permitir y estimu-lar la innovacin. La pregunta que surge es si las instituciones pblicas han alcanzado un suficiente

grado de desconcentracin, descentralizacin y flexibilidad como para facilitar la innovacin.

En sntesis, la innovacin en las polticas pblicas, es decir, su capacidad de introducir cambios

sustantivos, requiere de al menos tres condiciones. En primer lugar, de un enfoque estratgico yorientado a objetivos, que favorezca el enfrentamiento innovativo de los problemas ms que losprocedimientos. En segundo lugar, la innovacin no se encuentra ni en las grandes soluciones a

los problemas pblicos ni en la aplicacin de medidas graduales, sino en un enfoque que combine


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el racionalismo y el incrementalismo, aceptando el contexto en que se llevan a cabo las polticas.En tercer lugar organizaciones suficientemente desconcentradas, descentralizadas y flexibles,

favorecen los procesos de tomar decisiones e innovar.

EVALUACIN

Una de las crticas frecuentes a las polticas pblicas en Chile consiste en que nadie parecierahacerse cargo de los errores. El fracaso en el logro de los objetivos no siempre se consideracomo una indicacin de que el objetivo es errneo. En los pases ms desarrollados, a partir de

los aos 90 surgi una creciente preocupacin por la falta de buena informacin sobre los resulta-dos de las polticas pblicas, lo que condujo a reformas legales y normativas tendientes a mejorarel conocimiento sobre su desempeo por parte del sistema parlamentario y del pblico en gene-

ral.

Un elemento central en el proceso de modernizacin del Estado, consiste en el paso desde elapego tradicional a la norma, hacia una atencin creciente a evaluar los resultados obtenidos

(CLAD 1998).

Evaluar una poltica significa juzgar su valor, una vez finalizada, durante su implementacin o alser propuesta. La evaluacin contribuye no slo a reconocer los errores, sino a extraer lecciones

de stos y aprender de las mejores experiencias.

Pueden distinguirse mltiples tipos de evaluacin y los criterios de clasificacin varan en la litera-tura sobre el tema. El United States General Accounting Office (GAO 1998), organismo dependien-

te del Congreso norteamericano, que evala cada ao cientos de polticas y programas guberna-mentales, clasifica las evaluaciones en cuatro grandes tipos: a) evaluacin de la implementacin;b) evaluacin de resultados; c) evaluacin de impacto; y d) evaluacin orientada a costos. Asu-

miendo el pragmatismo de esta tipologa y su descripcin bsica, resulta de inters incorporartambin en relacin a cada tipo de evaluacin, elementos referidos al carcter de las preguntasque son enfocadas, las fuentes de informacin, los mtodos de recoleccin de datos, sus limita-

ciones y aplicabilidad.

a) La evaluacin de la implementacin establece el grado en que una poltica o programa estoperando como se predefini.

En este tipo de evaluacin se puede distinguir por una parte el seguimiento y por otra, el monitoreo(Patton 1993). El seguimiento se enfoca a establecer el grado de conformidad con indicadores

medibles, con normas institucionalmente establecidas, con expectativas de los usuarios y engeneral, consiste en un control de la gestin y en actividades de supervisin. El monitoreo seorienta a aspectos claves del diseo inicial, entre los cuales pueden encontrarse la cobertura

preestablecida en relacin a los usuarios, as como la calidad y cantidad de los bienes o serviciosproducidos. Otra forma de monitoreo consiste en estudiar la percepcin de los usuarios sobre unapoltica, identificando sus crticas o quejas y su grado de satisfaccin.

Tpicamente, este tipo de evaluaciones es conducida por los responsables de la gestin de lapoltica o programa. Se utilizan principalmente datos disponibles a partir de los propios sistemasde informacin administrativos y diversas formas de observacin directa.


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b) La evaluacin de resultados establece en qu medida una poltica o programa logra sus objeti-vos. La pregunta central es autorreferida: consiste en si los resultados estn de acuerdo a los

objetivos inicialmente establecidos.

El enfoque metodolgico consiste bsicamente en identificar los objetivos y clarificar su significa-do real, para en una segunda etapa medir hasta qu punto se han alcanzado.

Este tipo de evaluacin asigna una relevancia primordial a los objetivos establecidos a travs delproceso poltico de toma de decisiones, lo que puede contribuir al fortalecimiento de la democra-cia representativa y del sistema formal de decisin sobre asuntos pblicos. La evaluacin se

desarrolla con un enfoque descriptivo de la consecucin de objetivos, sin juzgar los mritos ydemritos de la poltica, sino asumiendo respecto de ella el punto de vista de acuerdo al cual fueconcebida.

Una de las dificultades que pueden plantearse para este tipo de evaluacin, consiste en que losobjetivos hayan sido insuficientemente definidos. Los objetivos suelen ser ambiguos o mltiples,

lo que dificulta evaluar un resultado definido y esperado. El evaluador se ve forzado a establecerun conjunto de objetivos que estaran implcitos en la poltica. Esto indica la relevancia de unaadecuada definicin inicial de objetivos e indicadores.

Una limitacin intrnseca en la evaluacin de la consecucin de objetivos especificados de antema-no, consiste en que no toma en cuenta efectos colaterales. Las polticas pueden culminar enefectos al margen del rea objetivo del programa, a veces generando incluso consecuencias

involuntarias e imprevistas. De hecho, las consecuencias reales de una poltica dan casi siemprecomo resultado algo ligeramente diferente a lo que se esperaba. Esto se debe a que las conse-cuencias son producidas por su aplicacin y no por los supuestos anticipados. Con el fin de

resolver este problema, el modelo de evaluacin de consecucin de objetivos debe ampliarsepara abarcar los efectos colaterales (Vedung 1997).

En relacin a estas evaluaciones, los diseos metodolgicos pueden incluir el uso de informacin

disponible, una encuesta o un estudio cualitativo de casos (GAO 1991). La aplicacin de unaencuesta a una muestra representativa, permite proyectar a la poblacin objetivo, dentro de lmi-

tes de error estadstico. Debido al costo de recolectar datos, siempre es conveniente revisar si essuficiente el uso de informacin disponible, para responder a preguntas que pueden no haberestado planteadas cuando los datos fueron recogidos. El estudio de casos es una estrategiamenos definida que otras, consistente en una descripcin analtica de un evento, un proceso, una

poltica o programa, a partir de entrevistas, cuestionarios abiertos, anlisis de registros y observa-cin directa.

c) La evaluacin de impacto es una forma de evaluacin de resultados que establece el efecto

neto de una poltica o programa comparando los resultados obtenidos con una estimacin de lo

que habra ocurrido en ausencia de la intervencin realizada. Se busca aislar de factores externosla contribucin de la poltica o programa al logro de sus objetivos. Las preguntas que se intentan

responder no son descriptivas como en la evaluacin del logro de objetivos, sino que apuntan ainferir relaciones entre causa y efecto.


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Desde este punto de vista, una poltica o programa funciona correctamente si consigue un cambioen la direccin deseada, mientras que su continuacin es discutible si no es demostrable un

impacto como resultado de su implementacin.

La estrategia de la evaluacin de impacto, para aislar los efectos de una intervencin y estimar sumagnitud, consiste en disponer de una base de comparacin explcita. Entre los diseos ms

aplicables, se encuentran mediciones de los participantes en la poltica o programa que soncontrastadas con mediciones de no participantes en un grupo de comparacin seleccionado alazar, en un grupo de comparacin no equivalente o con los mismos participantes antes de la

implementacin. El primer diseo se aproxima al mtodo experimental clsico, es el de mayorrigurosidad y produce estimaciones ms crebles, siendo visto por la corriente ms dura en elmbito de la evaluacin (Rossi 1993) como la manera ideal de establecer causalidad. Sin embar-

go, la aplicacin de ese diseo es usualmente ms difcil, en relacin a las dems formas deestablecer comparaciones.

Un diseo antes y despus compara mediciones de las unidades en estudio antes de la interven-

cin pblica con mediciones posteriores a sta, sin un grupo de comparacin como en los otrosdiseos. Su mejor aplicacin se logra cuando un conjunto de observaciones se interrumpe por unaintervencin pblica. As, el anlisis de series temporales obtenidas de mltiples mediciones,

permite comparar la tendencia anterior a una intervencin con la tendencia observable despus.Constituye una de las mejores opciones para evaluar polticas y programas de cobertura univer-sal. Es menos costoso que recolectar nueva informacin, si se utilizan datos disponibles. Sus

principales debilidades consisten, en primer lugar, en que la ausencia de grupos de comparacindificulta controlar explicaciones causales alternativas y en segundo lugar, en que para modelaradecuadamente las tendencias se requiere un gran nmero de observaciones pre-intervencin.

Sin embargo, estas mediciones antes y despus de una intervencin pueden contribuir a respon-der preguntas sobre si sta es responsable de los cambios observados.

d) Las evaluaciones orientadas a costos, son anlisis que comparan los resultados con los costos

para producirlos.

Los objetivos logrados y el impacto obtenido, pueden ser insuficientes debido a los costos en quese ha incurrido. La evaluacin orientada a costos asume que los presupuestos pblicos son limita-dos, de modo que el anlisis de las polticas debe considerar la limitacin de recursos, cualquierasea la gravedad o importancia de los problemas y sus soluciones.

Este tipo de evaluacin incluye dos diseos principales: el anlisis de costo-beneficio y el de costo-efectividad. El anlisis de costo-beneficio apunta a comparar los costos y los resultados, ambosexpresados en valores monetarios. El anlisis de costo-efectividad se orienta a identificar la alter-

nativa menos costosa para alcanzar un resultado. Compara los costos de diferentes maneras dealcanzar un mismo resultado, pero sin asignar a este ltimo un valor monetario como en el anlisisde costo-beneficio.

Entre las limitaciones del anlisis de costo-beneficio, se encuentra la dificultad de medir beneficiosintangibles y de considerar aspectos distributivos tales como quin gana o quin pierde comoresultado de una poltica o programa. Por ello, especialmente en el mbito de las polticas socia-


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les, resultan ms adecuadas evaluaciones de costo-efectividad, expresando el valor de los efec-tos en trminos fsicos y no monetarios.

Estos diseos de evaluacin, desarrollados principalmente para el anlisis ex-ante, pueden seraplicados tambin a la evaluacin ex-post de los resultados, contando con la ventaja de quehabrn comparativamente menores limitaciones de datos y menos supuestos, as como con la

posibilidad de utilizarlos para determinar los costos de niveles futuros de servicio (Patton 1993).Sin embargo, esto requiere una evaluacin de impacto previa, pues deben tenerse en considera-cin nicamente los beneficios realmente causados por la intervencin pblica. Si el programa ha

tenido un impacto real, las evaluaciones orientadas a costos pueden contribuir a observar si elimpacto justific el costo y si puede ser ms eficiente un nivel o estructura de financiamientoalternativo en los aos futuros. Una modalidad ms simple aunque menos rigurosa, consiste en

analizar el costo de alcanzar un objetivo especfico, en lugar de considerar el impacto real.La evaluacin de resultados y la evaluacin de impacto proporcionan una medicin de la eficacia.En la evaluacin de resultados, la eficacia consiste en la medida en que se logran los objetivos y

efectos deseados. En la evaluacin de impacto, la eficacia consiste en la medida en que seproduce un cambio en la direccin deseada, como consecuencia de la intervencin realizada y nodebido a un proceso externo. De este modo, el primer tipo puede entenderse como una medida

de la efectividad, mientras el segundo medira la eficacia propiamente tal. Finalmente, a diferenciade lo anterior, una medicin de la eficiencia toma en cuenta los costos.

Los diversos tipos de evaluacin requieren de indicadores que permitan organizar la recoleccinde informacin. Uno de los problemas frecuentes en relacin a la definicin de indicadores, consis-te en que en la prctica, stos son adoptados independientemente de los pasos previos y los quele siguen (Niremberg, 2000). Debera desarrollarse un proceso sistemtico, partiendo de dimen-

siones generales, para enseguida establecer las variables implicadas y finalmente los indicadoresque las componen. Es especialmente relevante asegurar la validez, confiabilidad, globalidad, es-pecificidad y costo de los indicadores (Ballart, 1992). La validez de los indicadores consiste en

que reflejen fielmente la poltica que se procura apreciar, en relacin al objetivo o dimensin aevaluar. La confiabilidad se refiere a que diferentes mediciones no distorsionen lo observado. La

especificidad de los indicadores consiste en que reflejen nicamente la poltica considerada, nootra poltica ni la evolucin natural de las cosas. La globalidad de los indicadores puede entender-se como el grado en que abarcan el conjunto de las variables, dimensiones y objetivos involucradosen una poltica. Finalmente, es relevante considerar el costo de los indicadores, es decir, que sea

razonable la recoleccin de informacin y su procesamiento posterior, en funcin de los recursosdisponibles y la utilidad esperada. Uno de los usos ms relevantes de los indicadores consiste enla identificacin de benchmarks o marcadores para evaluar el rendimiento en comparacin al

nivel cuantitativo alcanzado por otra organizacin. Emitir un juicio del tipo mejor o peor deberaser parte del ejercicio sobre el logro de indicadores (Niremberg, 2000).

Mientras que las evaluaciones que miden la implementacin o gestin de las polticas son realiza-das por los propios responsables de stas, la evaluacin de resultados, la evaluacin de impactoy las evaluaciones orientadas a costos, pueden ser realizadas por expertos externos a la poltica

o programa, para evitar juicios interesados.


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Sin embargo, est abierto un debate acerca de quines y cmo deben realizar las evaluaciones. El juicio de expertos, quienes renen y analizan antecedentes de diversas fuentes para emitir un

juicio razonable, aparece como una alternativa econmica aunque menos rigurosa desde un punto

de vista evaluativo (Rossi 1993). Suecia ha institucionalizado un sistema de comisiones integradaspor polticos, representantes sociales y expertos, para encabezar evaluaciones de polticas pbli-cas y llegar a acuerdos sobre stas, evaluando incluso segn criterios independientes de losobjetivos inicialmente definidos en las polticas (Vedung 1997). Desde diversas perspectivas, seargumenta que el evaluador debera asumir un rol de mediador que facilita un dilogo amplio entre

defensores de criterios diversos, para realizar una evaluacin libre de sesgos sobre la polticaevaluada (Ballart 1992).

En definitiva, los distintos tipos de evaluacin se orientan a establecer el valor o mrito de las

polticas, de acuerdo a criterios que pueden ir desde la consecucin de objetivos preestablecidoshasta su contribucin objetiva a solucionar un problema o a responder a un inters pblico (Vedung1997).

De este modo, realizar una evaluacin implica una seleccin entre una amplia gama de enfoquesevaluativos. Para realizar evaluaciones de calidad y tiles, que hagan uso adecuado de los recur-sos, se requiere poner atencin a su diseo. El factor principal de un proceso de diseo es

concordar cules son las preguntas ms importantes que interesa responder. Adems, es necesa-rio saber si es posible responder las preguntas planteadas considerando restricciones bsicascomo las de tiempo y recursos. Para responder a esas preguntas y proporcionar informacin

evaluativa til, se requiere desarrollar estrategias metodolgicas, de recoleccin de datos y deprocesamiento de la informacin. En definitiva, la fortaleza de una evaluacin y la relevancia desus resultados con respecto a una poltica pblica, no dependen del uso de un mtodo en particu-

lar, sino ms bien de un adecuado diseo del proceso de evaluacin que se desarrollar.

Sin embargo, no se debiera sobredimensionar la importancia de la evaluacin de las polticaspblicas. Se suele mitificar sobre la evaluacin de las polticas y programas pblicos.

Un primer mito consiste en que la evaluacin de las polticas y programas es la nica manera de

asegurar mejores resultados, porque permite controlar el desempeo de los funcionarios pbli-cos. Sin embargo, tambin puede generar un desinters resultante de un criticismo exageradoque ahogue las nuevas ideas y en definitiva, la innovacin. En cambio, una retroalimentacinorientada en un sentido positivo, puede contribuir al proceso innovativo, si se estimula una culturade colaboracin e interaccin que permita extraer lecciones y realizar un intercambio sobre lasmejores experiencias.

Un segundo mito consiste en creer que slo se realizan evaluaciones elaboradas por profesiona-

les y con un instrumental metodolgico adecuado. En la prctica, la mayor parte de las evaluacio-nes son asistemticas e impresionsticas (Dye 1998). Provienen de los medios de comunicacin,las autoridades gubernamentales, los parlamentarios, los grupos de inters, los centros de estu-

dios y el pblico en general. En comparacin a las evaluaciones realizadas al interior del sistemapoltico, son escasas las efectuadas en forma sistemtica, es decir, de modo cuidadoso, riguro-so, objetivo y con antecedentes empricos. La realizacin de ms evaluaciones sistemticas pue-

de constituir un aporte a que los diversos actores estn en condiciones de formular juicios funda-dos y debatir en torno a stos, ms all de confrontar meras opiniones.


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Un tercer mito consiste en que el momento ms adecuado para la evaluacin es el ltimo peldaode una poltica pblica, aquel en que se han obtenido efectos, hacia el trmino de la poltica o al

cumplirse una etapa relevante. Pero dado que la mayor parte de las evaluaciones son asistemticas,

el momento en que ellas ocurren no es fijado por quienes disearon la poltica ni se correspondecon una definicin racional o cientfica del ciclo de las polticas pblicas. Quienes estn interesa-dos o afectados por una poltica pblica, no esperan su finalizacin para juzgarla, pues les afectadirectamente durante el proceso de implementacin. Dado que ello ocurre en la etapa de ejecu-cin, es entonces cuando se necesita informacin evaluativa, lo que requerira establecer un

diseo evaluativo ya en la formulacin inicial de las polticas, monitorear la implementacin destas, anticipar la realizacin de evaluaciones sistemticas y disponer de una capacidad de efec-tuar evaluaciones rpidas respondiendo a la demanda. En la realidad, el ciclo de las polticas

pblicas no consiste en etapas distintivas y sucesivas de formulacin, implementacin y evalua-cin, sino en un continuo que podra representarse como una espiral, que demanda de un constan-te trabajo evaluativo. El producto de una evaluacin no es un resultado final, sino ms bien un

punto de partida de un nuevo ciclo de anlisis y accin.

De este modo, la realizacin de evaluaciones como una prctica normal y organizada, podrapotenciar las polticas pblicas. Esto requiere poner atencin al diseo de las evaluaciones, pues

las opciones son mltiples, con resultados diversos en trminos de criterios como pertinencia,calidad, utilidad y costos. Sin embargo, no se debieran mitificar las evaluaciones, porque si stasson vistas como una panacea, pueden aplanar la innovacin y alejarse de las evaluaciones

asistemticas pero ms frecuentes que realizan los participantes en las polticas pblicas.

PARTICIPANTES

Las polticas pblicas suelen verse como un asunto tcnico, relativo a medidas especializadas. Sinembargo, las polticas configuran un campo en el que intervienen mltiples participantes, no slolas autoridades, los cuales han ido adquiriendo nuevos perfiles en los aos recientes.

Los cambios ocurridos en las ltimas dcadas en la forma de ejercer la ciudadana, afectan

sustancialmente el desarrollo de las polticas pblicas. En pocas anteriores, los ciudadanos emi-tan su juicio sobre las iniciativas gubernamentales en las elecciones, a travs de los partidos y

organizaciones representativas, en las grandes confrontaciones polticas. La expansin de losmercados, la influencia de la televisin y la ampliacin de la democracia, se encuentran entre losfactores que han llevado a las personas a comportarse como consumidores ms que como ciuda-

danos en un sentido tradicional (Garca Canclini 1995).

Su relacin con las polticas pblicas es ms como individuos que como grupos organizados. Esuna relacin que se desarrolla en forma constante, independientemente de grandes confrontacio-

nes electorales o polticas. Las personas piensan y eligen al consumir imgenes, bienes y servi-cios pblicos. Las polticas pblicas ya no pueden orientarse a beneficiarios, sino que debeninvertir su relacin de poder con los usuarios, entendindolos como clientes a los cuales se

requiere responder satisfactoriamente.

Ante esta situacin, una de las estrategias impulsadas consiste en fortalecer la atencin al usuarioy la calidad del servicio de las polticas pblicas. Se busca revertir la percepcin crtica de los


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servicios pblicos, que muestran las encuestas a los usuarios: mala atencin y falta de cordiali-dad, lentitud, exceso de trmites, baja calidad de los bienes y servicios otorgados. La satisfaccin

del cliente se busca a travs de encuestas, estadsticas de reclamos y la fijacin de estndares.

En diversos lugares del mundo surgen experiencias de control social a travs de compromisosinformados a los ciudadanos o la creacin de ombudsman para defender a la poblacin frente ala administracin pblica.

Una estrategia distinta aunque complementaria, apunta a facilitar un rol activo de los ciudadanos.Esto ha adquirido particular relevancia con el auge del enfoque de capital social, entendido

como lazos de confianza y redes de compromiso social que facilitan la coordinacin y comunica-cin, para organizar acciones colectivas destinadas a lograr objetivos socialmente valorados (Putnam1993). Frente a las tendencias centrfugas que desencadenan la globalizacin y los mercados, se

requiere buscar nuevas formas de integracin social (PNUD 2000). Las polticas deben correspon-der a las tareas propias del sector pblico sin restar espacio a la comunidad, permitindole parti-cipar en cada una de sus etapas (Lahera 1999).

El escenario meditico, principalmente la televisin, define en gran medida qu es lo pblico y esen la confrontacin de imgenes donde se resuelven muchas de las polmicas. La relacin de losclientes con las polticas pblicas tiene en la televisin un espacio privilegiado, donde se pueden

apreciar las soluciones o expresar las quejas. Las posibilidades de participar en las polticaspblicas no pueden sustraerse del proceso de formacin de opinin pblica que tiene lugar en losmedios de comunicacin.

Los medios de comunicacin amplan lo pblico al hacer visibles preocupaciones de actores quede otro modo no se notaran y al cualificar la comprensin de los problemas pblicos. Pero almismo tiempo restringen lo pblico al convertirse en rbitro del acceso a la existencia poltica y al

banalizar los procesos, diluyendo la argumentacin racional (Martn-Barbero 1999).

El sistema poltico tampoco puede sustraerse del nuevo tipo de ciudadana que surge y del peso

de los medios de comunicacin, lo que influye en el desarrollo de las polticas. La democracia, adiferencia de un estado de fuerza, expone las propuestas tcnicas de polticas pblicas al escru-

tinio pblico, la deliberacin y la decisin poltica, a travs de lo cual adquieren legitimidad yvalidez colectiva (Godoy 1993). En ese contexto complejo, las autoridades gubernamentales y losparlamentarios definen una agenda que identifica los problemas prioritarios para las polticaspblicas y adoptan las decisiones principales sobre las polticas. Ello ocurre normalmente, en uncampo de conflictos y negociaciones. Por otro lado, las polticas nacionales, regionales y comuna-les, no siempre tienen conexin, ms an dada la autonoma de los municipios respecto al podercentral. El decisor formal no es libre y la decisin sobre polticas pblicas es un compromiso entre

mltiples actores interdependientes (Mny 1992).

El sistema poltico utiliza el aparato administrativo para el desarrollo de las polticas pblicas. Elsistema administrativo tampoco es unitario y entre quienes intervienen en las polticas se encuen-

tran directivos, equipos elaboradores de polticas y funcionarios que las aplican. Las estructuras yformas de funcionamiento del sistema administrativo se traducen en la influencia de lgicas buro-crticas en las polticas: compartimientos sectoriales, dificultades para la responsabilizacin so-

bre los resultados sustantivos, lmites para la cooperacin entre instituciones ejecutoras y proce-


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sos divergentes en la implementacin respecto del diseo inicial. Es decir, el sistema administra-tivo desempea roles reales que van ms all de una funcin tcnica de apoyo a la funcin poltica.

Pero las polticas pblicas son realidad slo en la medida que son puestas en prctica por los

funcionarios y el sistema administrativo.

En la ejecucin de las polticas pblicas desempea un papel no solamente el aparato del Estado,

sino en forma creciente el sector privado. La complementariedad pblico-privada se desarrolla endiversos mbitos, como la provisin de servicios sociales de educacin, salud y vivienda. Ade-ms, a travs de la participacin privada en infraestructura de transporte y en los servicios de

utilidad pblica de telecomunicaciones, energa, agua y alcantarillado, recoleccin de basura ymanejo de residuos. La ejecucin de programas y proyectos pblicos es contratada a travs delicitaciones. La participacin privada requiere de sistemas de regulacin que reduzcan los riesgos

e incertidumbres para los agentes privados y que al mismo tiempo aseguren objetivos pblicosque no estn garantizados por la bsqueda de ganancias, todo lo cual no est exento de conflic-tos.

Finalmente, es en el mercado donde las personas buscan satisfacer la mayor parte de sus nece-sidades de consumo e ingresos. En ese espacio, las polticas pblicas tienen un espacio acotado,ms an en el contexto de mercados globalizados. Lo crucial consiste en reconocer los lmites

que el mercado impone a las polticas pblicas, pero tambin en identificar mecanismos de merca-do que pueden potenciar a las polticas.

De este modo, una modernizacin de las polticas pblicas no puede hacer abstraccin del merca-do, ni de las formas en que intervienen en ellas participantes con intereses y puntos de vistamuchas veces en conflicto. Quines intervienen, cmo lo hacen y cundo, son aspectos centralesdel desarrollo de las polticas pblicas. A este respecto, iniciativas recientes particularmente en

pases desarrollados y nuevos enfoques conceptuales, indican orientaciones que podra asumir lamodernizacin del ciclo de las polticas pblicas.

En las fases de formulacin de las polticas pblicas, en los pases desarrollados se observa unatendencia a abrir las opciones a travs de los medios de comunicacin y otros mecanismos, ms

que a presentar opciones cerradas. Una gran parte del proceso de formulacin de polticas ocurrefuera del sistema formal de gobierno, y los medios de comunicacin, particularmente la televisin,desempean un papel importante en el establecimiento de las agendas (Dye 1998). El trminocontestability ha sido acuado en los pases anglosajones para aludir a la generacin de alterna-tivas de diseo de polticas y su apertura ante el pblico.

En Gran Bretaa se estableci a fines de los aos 90 un conjunto de normas para la consulta alpblico durante el proceso de diseo de una poltica, incluyendo las propuestas de normas lega-

les. Se establece un plazo en la programacin del diseo de una poltica, suficiente para recibirproposiciones orientadas a su mejoramiento. Debe expresarse claramente qu est siendo con-sultado y cules son las preguntas planteadas. El documento de consulta debe ser simple y

ampliamente difundido, incluyendo el uso de internet y asegurando que est a disposicin detodos los grupos interesados. Las respuestas deben ser analizadas cuidadosamente y con ampli-tud de miras. Los resultados deben ser ampliamente difundidos, dando cuenta de los puntos de

vista expresados.


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De esta manera, el trmino formacin de las polticas pblicas alude mejor que el de formula-cin, a la idea crecientemente extendida, de que las polticas expresan una organizacin de las

demandas y una agregacin de intereses. En ello se exteriorizan emociones, valores e ideologas

adems de elementos de anlisis racionales, todo lo cual no est exento de conflictos.

Poltica y socialmente, se valoran positivamente las polticas que emergen de procesos de elabo-

racin adecuados, los que preceden y aparecen como ms relevantes que el resultado (Lindblom1991). Pero dichos procesos no pueden ser vistos slo en trminos de poder, influencia y nego-ciacin, pues el debate y la argumentacin conducen a cada participante a ajustar su visin de la

realidad e incluso a modificar sus valores respecto de las polticas (Majone, 1989). Pretenderresolver problemas pblicos a travs de decisiones adoptadas por la autoridad individual ocolegiadamente y a travs de meras negociaciones de intereses, implica subestimar el papel que

ejercen las ideas, las visiones valricas y el debate pblico, en las polticas (Tomassini 1994).En las etapas de implementacin de las polticas pblicas, se ha extendido en pases desarrolla-dos la fijacin de estndares de calidad para los servicios entregados al pblico. En Gran Bretaa,

esto incluye aspectos prcticos como calidad de la informacin telefnica, normas sobre respues-tas a consultas del pblico y horarios de atencin. En Estados Unidos, la Government Performan-ce Results Act de 1993, exige publicar informes anuales sobre el desempeo de las agencias

pblicas, de acuerdo a medidas, objetivos e indicadores preestablecidos. En estos pases se haceuso frecuente de encuestas de satisfaccin de los usuarios de servicios pblicos. Se extiende lahabilitacin de oficinas one-stop de atencin al pblico, que permiten a los usuarios acceder a

diversos servicios pblicos en un mismo local.

Esto se traduce en conceptos que adquieren creciente importancia, ms all de la deliberacinpoltica tradicional. La transparencia es entendida como la entrega de informacin sobre lo que

hace el sector pblico. La responsabilizacin se asocia a la rendicin de cuentas por parte de undeterminado agente pblico. Se visualiza la fiscalizacin como una forma de control social quepuede ser fortalecida a travs de diversos mecanismos.

Por otro lado, la implementacin de las polticas pblicas se extiende en los pases desarrollados

no slo a la presencia del sector privado, sino tambin de los propios grupos involucrados: conse-jos juveniles locales en polticas hacia los jvenes en Estados Unidos y Gran Bretaa, inmigrantesen polticas orientadas a estos grupos en Francia.

La evaluacin de polticas pblicas se efecta en forma cada vez ms abierta en pases desarro-

llados. Se multiplican los informes de evaluacin de polticas puestos a disposicin de los interesa-dos a travs de internet. Grupos de ciudadanos se involucran en la identificacin y seguimiento deindicadores de desarrollo de sus ciudades, en diversos lugares de Estados Unidos. En ciertas

reas de polticas pblicas se establece un intercambio de experiencias y las mejores prcticastienen un sitio propio en internet.

Todo esto complejiza los procesos evaluativos, pero contribuye al mismo tiempo a la difusin de

las lecciones obtenidas. Se argumenta tambin que la utilizacin de las evaluaciones no dependeslo de una adecuada difusin de sus resultados, sino de que los interesados participen activa-mente en su desarrollo, como en el modelo de comisin poltica establecido en Suecia (Vedung

1997).


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La apertura de los procesos evaluativos se traduce en que crecientemente, ni el gobierno ni elEstado es interlocutor nico en las evaluaciones. Tambin los que son oponentes de una poltica,

ejecutores externos encargados de aplicarla, usuarios y sus organizaciones, consultores y exper-

tos, as como los medios de comunicacin. La tendencia apunta a que en el propio Estado deja dehaber un interlocutor unitario de las evaluaciones, pasando a ser difundidas entre diversos servi-cios y funcionarios de distinta jerarqua.

En relacin a la evaluacin de polticas particularmente sensibles, como las de reconversin pro-ductiva y empleo, esa apertura puede contribuir a aproximar las valoraciones sociales con las a

menudo divergentes afirmaciones fundadas en hechos que esgrimen las autoridades.

Cabe tener presente adems, que entre los diversos participantes en las polticas pblicas, tam-bin desempean un rol los analistas de las polticas. En la etapa de formacin de las polticas, el

acuerdo en torno a ellas no depende slo del grado de consenso sobre los valores y objetivosimplicados, sino tambin del grado de certeza sobre la naturaleza de los problemas y sobre losmedios disponibles para enfrentarlos. En la implementacin de las polticas, la capacidad de tradu-

cir una visin poltica en cambios reales que interesan a las personas, requiere de un procesoordenado y bien gestionado. Durante la evaluacin de las polticas, la identificacin de los objeti-vos implicados, la utilizacin de indicadores vlidos y la realizacin de anlisis sistemticos, puede

contribuir a clarificar la forma de valorar los resultados.

En definitiva, a travs de las polticas pblicas se puede intentar eludir el debate ciudadano sobre

los fines, propendiendo a soluciones meramente tcnicas o reducidas a una negociacin de inte-reses elitista. Sin embargo, ello implica desconocer la presencia objetiva de mltiples participan-tes en las polticas, incluyendo los usuarios o clientes, los medios de comunicacin y particular-mente la televisin, as como el sector privado. Por el contrario, una tendencia fuerte apunta a una

modernizacin de la forma como las polticas pblicas incorporan a esos diversos participantes, atravs de la apertura de stas ms all del sistema poltico y del aparato administrativo, los quepor su parte tambin experimentan transformaciones.

CONCLUSIN

Modernizar la forma como se llevan a cabo las polticas pblicas, constituye un componente

necesario del proceso de modernizacin del Estado. Esto abarca las diversas etapas del ciclo delas polticas, las de formulacin, implementacin y evaluacin.

Hemos desarrollado cuatro ideas principales acerca de cmo modernizar las polticas pblicas.

Hemos argumentado que asegurar que las polticas se orienten a generar resultados importantespara las personas y el pas, exige en primer lugar un proceso ordenado y sistemtico en suformulacin. Segundo, su capacidad de introducir cambios sustantivos, depende de que exista

una flexibilidad suficiente para tomar decisiones e innovar. Tercero, la realizacin de evaluacionespuede potenciar las polticas pblicas, en la medida que se utilicen los diseos evaluativos msadecuados. En cuarto lugar, la presencia objetiva de mltiples participantes en las polticas pbli-

cas debiera traducirse en una apertura de las polticas hacia ellos. Todo esto expresa un enfoquede la modernizacin del Estado que pone el acento en cmo servir mejor a los ciudadanos, ms


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que en objetivos internos relacionados con las estructuras organizativas, la gestin administrativao aspectos tecnolgicos.

Lo expuesto aporta criterios que facilitaran revisar el desarrollo de las polticas pblicas en Chiledesde el punto de vista de su modernizacin.


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modernización de las políticas públicas -revista ciencia pollítica

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