la reforma del estado en mexico

Instituto de Estudios del FederalismoJuan Álvarez no. 2440 col. Ladrón de Guevara, C.P. 44600Guadalajara, Jalisco, México.Diciembre 2013.Primera Edición.Impreso en MéxicoISBN : 978-607-8136-07-0

I

ÍNDICE

I. LA REFORMA DEL ESTADO EN MÉXICO..............................................................................5

Orígenes de la reforma del Estado en México.....................................................................................................................................................5¿Qué es, qué no es, y qué debe ser una reforma del Estado?..........................................................................................................9 ¿Qué cambios comprende la reforma del Estado?..........................................................................................................................................11En las relaciones del Estado con la economía............................................................................................................................................................11En las relaciones del Estado con la sociedad...............................................................................................................................................................11En las relaciones del Estado con los ciudadanos o en las formas de ejercicio de la autoridad y sus ejes de acción.....12

Político electoral.............................................................................................................................................................................................................12Establecimiento de un nuevo esquema de equilibrios, frenos y contrapesos entre los poderes.........................................................13Desempeño gubernamental......................................................................................................................................................................................13Relaciones entre los distintos órdenes de gobierno............................................................................................................................................14Mayor participación ciudadana en los asuntos públicos y en la formaciónde la agenda de gobierno.........................................14

¿Por qué es importante la reforma del Estado?................................................................................................................................................15Esquema del conjunto de cambios en la reforma del Estado.................................................................................................................16

II. AGENDA TEMÁTICA DE LA CONAGO PARA LA REFORMA DEL ESTADO 20II....17

Federalismo...................................................................................................................................................................................................................................17Régimen de Estado y de Gobierno..............................................................................................................................................................................17Participación Ciudadana y Garantías Sociales...........................................................................................................................................18 Reforma del Poder Judicial...............................................................................................................................................................................................18Democracia y Sistema Electoral...................................................................................................................................................................................18Reforma Política para el Distrito Federal................................................................................................................................................................19

II

111. AGENDA TEMÁTICA DE LA CONAGO PARA LA REFORMA DEL ESTADO (2011) Y OTRAS PROPUESTAS (2009-2012) QUE COINCIDEN CON ELLA ....................................21

IV. PROPUESTAS PARA LA REFORMA DEL ESTADO (2009-2012) Y COINCIDENCIAS ENTRE ELLAS.....................................................................................................................................................................................27

V. OBSERVACIONES A LAS PRINCIPALES PROPUESTAS PARA LA REFORMA DEL ESTADO 2009-2013.......................................................................................................................................................................37

Candidaturas independientes.............................................................................................................................................................37Segunda vuelta electoral.......................................................................................................................................................................38Tamaño y composición de las Cámaras.........................................................................................................................................40Jefe de gabinete.........................................................................................................................................................................................41Gobierno de coalición..............................................................................................................................................................................43 Cláusula de sobrerrepresentación....................................................................................................................................................44 Instituto Nacional de Elecciones........................................................................................................................................................45Reducción o eliminación del financiamiento público a los partidos políticos...............................................................46Presupuesto participativo....................................................................................................................................................................47Fuero..............................................................................................................................................................................................................48Distrito Federal..........................................................................................................................................................................................49Reelección legislativa y en municipios.............................................................................................................................................60Referéndum.................................................................................................................................................................................................61Revocación de mandato........................................................................................................................................................................62

VI. REFORMA ELECTORAL Y DEL RÉGIMEN DE ESTADO Y DE GOBIERNO: APRENDER DEL PASADO Y EL PRESENTE PARA ANTICIPARSE AL FUTURO.........63

Antecedentes.............................................................................................................................................................................................63El punto de partida: avances y vacíos de la reforma electoral de 2007-2008...............................................................64

III

Propuestas e iniciativas para la reforma político-electoral de 2009-2012......................................................................65Las ocho erres de Manlio..........................................................................................................................................................................65Revista Nexos...............................................................................................................................................................................................66Iniciativa del Presidente Felipe Calderón.............................................................................................................................................66La reforma aprobada.............................................................................................................................................................................67Otras reformas para resolver la problemática futura del sistema electoral federal..................................................67Las obligadas...............................................................................................................................................................................................69Las necesarias ..............................................................................................................................................................................................71Las deseables ...............................................................................................................................................................................................73Las que deben ser sometidas a análisis o valoración especial.....................................................................................................74Las no recomendables..............................................................................................................................................................................74

CONCLUSIONES.................................................................................................................................................................................75

POST SCRIPTUM..................................................................................................................................................................................77

ANEXOS

ANEXO 1. Documento 1. Ficha Técnica de la Comisión para la Reforma del Estado, Conferencia Nacional de

gobernadores (CONAGO)..........................................................................................................................................................80 ANEXO 2. Documento 2. Integración de la Comisión para la Reforma del Estado, 2013, Conferencia

Nacional de Gobernadores (CONAGO)..........................................................................................................................................81

La Reforma del Estado en México

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I. LA REFORMA DEL ESTADO EN MÉXICO

Orígenes de la reforma del Estado en México

La reforma del Estado es un proceso que adquiere relevancia y pertinencia a partir de las trans-formaciones políticas ocurridas en el mundo a raíz de la caída del Muro de Berlín, en 1989. En Lati-noamérica ya se había iniciado con las políticas de planificación y modernización auspiciadas por la CEPAL desde la década de 1970 y acentuada por sus procesos de democratización, detonados a partir de los años ochenta del siglo XX. Aquí son dignos de mencionarse los casos de Venezuela (en cuyo país desde esa época se crea un organismo gubernamental destinado al tratamiento y estudio de la ya entonces llamada reforma del Estado), Chile, Brasil y Argentina. En todos ellos las transformaciones en su régimen político vinieron acompañadas de una modificación en el carácter y rol del Estado en la economía.

Nuestro país no podía ser ajeno a estas nuevas tendencias y acontecimientos. El concepto en México, fue planteado por primera vez como discurso gubernamental por el entonces Presidente de México Carlos Salinas de Gortari, en su Primer Informe de Gobierno, cuando señaló: “Cumplir efi-cazmente estos tres acuerdos nacionales (ampliación de la vida democrática, recuperación económica con estabilidad de precios y mejoramiento productivo del nivel de vida) implica una reforma del Es-tado, así como de sus relaciones con la sociedad y con el ciudadano”. Posteriormente, en su Segundo Informe insistió sobre el tema: "No hay otra manera de reformar el Estado que perfeccionar sus ins-tituciones y sujetar su acción a la ley, apoyarse en la sociedad, abandonar su carácter excesivamente propietario y excluyente".

Después de estas propuestas, surgieron algunas otras iniciativas legislativas o políticas, tendien-tes a generar acuerdos, y definir agenda y temática en torno al tema de la reforma del Estado. Entre ellas, por su importancia merecen enunciarse las siguientes:


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• Luis Donaldo Colosio, candidato presidencial del PRI para el proceso electoral del 1994, en su célebre discurso del 6 de marzo del mismo año, menciona la “reforma del poder”, que se podía sinte-tizar en su frase expresada en ese mismo evento en favor de “una nueva relación entre el ciudadano y el Estado”.

• Ernesto Zedillo, Presidente de México (1994-2000), durante la campaña y el primer año si-guió refiriéndose al concepto “reforma del poder”. Para lograr identidad discursiva propia, entre otras cosas, convocó al Acuerdo Político Nacional en enero de 1995, que obligó a que en el Seminario del Castillo de Chapultepec, de enero de 1996, se discutieran a profundidad esencialmente sus aspectos político-electorales.

• En junio de 2000, por designación del Presidente Vicente Fox, Porfirio Muñoz Ledo coordi-nó la “Comisión de Estudios para la Reforma del Estado” que, mediante la organización de cinco mesas (Mesa 1. Los derechos humanos y las libertades públicas; Mesa 2. Representación política y democracia participativa; Mesa 3. Poderes públicos y el régimen de gobierno; Mesa 4. Federalismo y los procesos de descentralización; Mesa. 5. Objetivos económicos y sociales del Estado), recopiló las propuestas de intelectuales, funcionarios públicos federales y estatales, y representantes de la sociedad civil, quienes expusieron los temas relevantes para consolidar el cambio democrático.

• El 24 de enero de 2005, se retomó el tema de la reforma del Estado en un evento intrascendente para crear la Asociación Nacional para la Reforma del Estado, que organizó Porfirio Muñoz Ledo, quien días antes había sido designado embajador de México ante la Unión Europea.

• Felipe Calderón eliminó el concepto de su agenda política y discursiva, sustituyéndolo por una malograda reforma energética y su fallida “reforma política”, que buscaba aplicar en las elecciones presidenciales de julio 2012 las candidaturas independientes y la segunda vuelta electoral.

• Enrique Peña Nieto, si bien no ha manejado el concepto de reforma del Estado a través del Pac-to por México, en los hechos ha operado una auténtica reforma del Estado. Empero, es de destacarse


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que en ese acuerdo interpartidista con el Ejecutivo Federal, el concepto “Federal” sólo aparece 13 veces, 11 de las cuales esta referido a asuntos de asunción de poderes de las autoridades federales, o con relación al Distrito Federal. Sólo dos de ellas se refieren a asuntos de carácter tributario o recaudatorio de los muni-cipios. La revisión de las competencias entre órdenes de gobierno no se incluye en esa agenda.

En este ir y venir en el tema de la reforma del Estado en nuestro país, si algo ha distinguido a este proceso ha sido su carácter asincrónico, y el desigual nivel de profundidad que han alcanzado las trasfor-maciones en los tres campos de acción señalados en el Primer Informe de Gobierno del titular del Ejecu-tivo Federal, en septiembre de 1989.

Es evidente que los logros principales del proceso se ubicaron en lo económico, luego en lo social y menos en lo político. Más aun, en lo político el proceso ha sido accidentado y, evidentemente, limitado. Eso sin dejar de reconocer que algunas trasformaciones económicas y las nuevas modalidades de la polí-tica social del Estado mexicano pudieron haber afectado intereses políticos de grupos, y viejas correlacio-nes de fuerzas. Sin embargo, debe también reconocerse que en el campo meramente político-institucional poco se logró avanzar, quedando como asignatura pendiente, en la que el Congreso de la Unión tiene una responsabilidad, sin lugar a dudas, histórica.

Con el ánimo de contribuir a la mejor comprensión de este proceso, en el presente apartado se bus-cará ubicar los componentes y características esenciales que deberá asumir dicho proceso en nuestro país.

Ya casi 23 años han transcurrido desde entonces y puede decirse que a muchos aún no les queda del todo claro qué significa la reforma del Estado. Hay quienes la entienden como un proceso orientado exclusivamente ya sea al adelgazamiento del Estado, a la ampliación de su capacidad recaudatoria, a la mayor participación ciudadana en los asuntos públicos y gubernamentales; o bien, a que la nueva institu-ción presidencial sea debilitada o comparta el poder público con los otros poderes, y abrir el Ejecutivo a la participación de actores políticos del más diverso signo político, ideológico, y hasta partidario (gobiernos de coalición por decreto).


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Posiblemente lo anterior se deba a la confusión que en torno a tres conceptos con frecuencia se da: régimen, gobierno y Estado. Para estos efectos, por el primero habremos de entender a un conjun-to de patrones o reglas efectivamente vigentes, consagradas o no jurídicamente, a través de las cuales se establecen las modalidades del reclutamiento y acceso a las funciones gubernamentales. El segundo hace referencia a las instituciones superiores del aparato estatal, cuyo acceso es determinado por el régimen vigente. Finalmente, el tercero servirá para designar la unidad de dominación de índole ins-titucional que concentra las dos categorías anteriores y que se expresa en la supremacía de capacidad coactiva sobre una población y territorio delimitado por el Estado nacional.

En nuestro país, las reformas políticas más trascendentes, que se han constituido en verdaderas reformas de Estado (como la creación del Partido Nacional Revolucionario, la reivindicación del po-der político para la institución presidencial o la aceptabilidad de la alternancia en la presidencia), no fueron acontecimientos que se hayan dado como producto de un proceso legislativo que se limitara a su mera expresión legal. Fueron procesos que más que nada tuvieron que ver con una recomposición de fuerzas entre los principales actores políticos y con el correlativo establecimiento de acuerdos que permitieron determinar las condiciones de acceso y permanencia al poder político.

Por lo anterior, la reforma del Estado mexicano del siglo XXI, debe estar orientada a generar un pacto para favorecer la nueva gobernabilidad democrática en condiciones en las que ya no existe partido hegemónico, el viejo presidencialismo mexicano ni su consustancial corporativismo político. Sin embargo, el asunto no es simple ni se agota en la ampliación de espacios políticos para la oposi-ción en las instituciones gubernamentales. Ciertamente, el tema es complejo e impone conciliar papel del Estado con libertades públicas y derechos políticos; representación política con gobernabilidad; mayorías con minorías; poder presidencial con congreso de oposición; libertades municipales con vigencia del Federalismo; y soberanía con globalidad, entre otras cosas.

De esto se desprende que una reforma del Estado ha de comprender tanto la reforma del régi-men como la del gobierno mismo. La primera involucraría: 1. El establecimiento de un nuevo pacto


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político a través del cual se redefinan las reglas ya no sólo del acceso sino del ejercicio del poder; 2. La reforma de las modalidades y mecanismos de integración de la representación política, con el objetivo ya no de crear o sobrerrepresentar a las minorías, sino de producir mayorías claras y estables que fa-vorezcan la gobernabilidad sin avasallar a la oposición; y 3. La reforma del sistema de gobierno, con la finalidad de modificar su estructura y funcionamiento, y de generar incentivos para la colaboración entre los poderes en el marco de un nuevo pacto político. Por ello, con mucho la necesaria reforma

del Estado concierne a la creación de la moderna governance del México contemporáneo, misma que implica mantener la unidad y gobernabilidad del país sin que ello implique la confusión entre Estado y gobierno, ni entre Estado y partido en el gobierno.

Para que la reforma del Estado pueda encauzarse por un sistema democrático, de la misma for-ma que el gobierno y los nuevos gobernantes deben modificar instituciones y prácticas, es imprescin-dible que en la oposición se opere un proceso de flexibilización o reconversión política. En la medida que continúe asumiendo una posición oportunista o maximalista, será difícil llevar a buen puerto el proceso. Una oposición moderna, leal, moderada y democrática es uno de los elementos más impor-tantes para el nuevo pacto político en México.

¿Qué es, qué no es, y qué debe ser una reforma del Estado?

La reforma del Estado es un conjunto de trasformaciones en las relaciones que el Estado tiene en su forma de actuación, desempeño e intervención en la economía, en la sociedad y en sus formas de ejercicio de la autoridad. Sin embargo, el concepto no se limita a lo económico sino que involucra la trasformación interna del aparato del Estado, sin limitarse a lo meramente administrativo o guberna-mental; aunque, obviamente, también lo comprende.

Para ello, conviene distinguir entre reforma electoral, reforma política, reforma del Estado y reforma de Estado.


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Una reforma electoral puede quedar comprendida dentro de una reforma política; una reforma

política puede formar parte de una reforma del Estado, y una reforma del Estado puede o no ser de

Estado. Empero, no todas las reformas del Estado deben contener exclusivamente una dimensión po-

lítico-electoral.

Por otro lado, puede haber reformas del Estado que no sean de Estado. El que sea de Estado tie-

ne que ver con que sea de largo alcance, trascendencia y profundidad. De aquí pues que no todas las

reformas del Estado sean o tengan que ser necesariamente de Estado.

La diferencia entre una reforma política de Estado y del Estado es que la primera realizaría en

función de los intereses generales y de largo plazo de la nación mexicana, mientras que la segunda

sería de un carácter limitado, tanto en trascendencia como en temporalidad, y respondería más que

nada a los intereses particulares de los actores políticos que la pactan.

Por esto, conviene distinguir, en materia de reformas político-electorales, tres grandes escalas:

la de su propio ámbito; la de un proceso más amplio de reforma del Estado; y la de transformaciones

que formen parte de un gran proyecto de reforma de Estado.

De ahí, pues, que lo importante es que las reformas que apruebe el H. Congreso de la Unión sean

auténticas reformas de Estado, y no reformas de otro tipo que, quedándose en el momentum meramente

electoral o coyuntural, pomposamente se les quiera llamar reforma del Estado.


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¿Qué cambios comprende la reforma del Estado?

La reforma del Estado abarca tres grandes cambios:

En las relaciones del Estado con la economía

Implica el replanteamiento de las funciones y atribuciones del Estado en materia económica; la trasformación de las economías públicas; y el saneamiento fiscal del Estado.

El debate en este rubro es intervencionismo vs liberalismo (neoliberalismo). Sin embargo, más allá de esta discusión que pareciera maniquea, se encuentra lo que vendrían a ser nuevos esquemas de pragmatismo gubernamental, en el marco de la trasformación de las relaciones Estado-economía dentro de un amplio proceso de reforma del Estado.

Este pragmatismo gubernamental (que parece ser lo que realmente existe, y no decisiones de go-bierno que se ajusten estrictamente a un patrón ideológico), bien pudiera ser comprendido en términos del principio de subsidiariedad: “Tanto mercado como sea posible, tanto Estado como sea necesario”.

En las relaciones del Estado con la sociedad

Sugiere el replanteamiento de los mecanismos de interacción entre lo civil y lo político-institu-cional, en el contexto de una sociedad cada vez más informada y participativa, y de regímenes políti-cos que producen cambios para favorecer la más amplia participación ciudadana, tanto en los asuntos públicos como en la formación de la agenda de gobierno.

El debate se da en torno al balance que debe existir entre responsabilidades individuales y res-ponsabilidades sociales; entre derechos individuales y atribuciones sociales del Estado. En síntesis, la discusión es en torno a los equilibrios y relaciones que deben existir entre lo civil y lo político. Invo-lucra la respuesta a problemas acuciantes y de actualidad como los siguientes: Qué es más provechoso


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para la democratización y el cambio político en nuestro país: ¿ampliar el espacio de lo público para que concurran en él lo civil y lo gubernamental o dejarlo al predominio de la llamada sociedad civil?

Se trataría aquí de responder a interrogantes como las siguientes: ¿la sociedad requiere del Esta-do?, ¿en dónde?, ¿en qué?, ¿por cuánto tiempo?, ¿el Estado requiere de la sociedad?, ¿por qué?, ¿en qué áreas?

Las reformas en este campo implican revisar los mecanismos de interacción entre las organiza-ciones sociales, el gobierno y la ciudadanía.

En las relaciones del Estado con los ciudadanos o en las formas de ejercicio de la autoridad y sus

ejes de acción

Ésta es la que vendría a ser la vertiente política de la reforma del Estado. Aquí es donde tienen cabida conceptos tales como representación política, distribución del poder, participación ciudadana y gestión gubernamental.

Aquí, el debate se da en torno a lo que vendrían a ser nuevas formas de ejercicio democrático que

trasciendan el momentum de lo electoral, y que involucren el examen o discusión de lo que se ha dado en llamar democracia participativa.

Los ejes de acción en el campo de lo político tendrían que ver a su vez con cinco grandes reformas:

Político-electoral

Dimensión democrática. Que tiene que ver con la integración de la representación política, la con-formación de los organismos electorales, y el establecimiento de reglas de equidad en la competencia.

En este rubro, las reformas serían con la finalidad de tratar de establecer correlatos lo más simé-trico posibles entre porcentajes de votación y porcentajes de representación.


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El objetivo de estas reformas debe ser lograr formar mayorías estables, no prohibir la formación de mayorías ni sobrerrepresentar a las minorías, representar la voluntad ciudadana y distribuir el poder en la forma más amplia posible.

Establecimiento de un nuevo esquema de equilibrios, frenos y contrapesos entre los poderes

Dimensión republicana. Que comprende: fiscalización y controles al gasto no sólo de los eje-cutivos sino que se hace necesario ya de los legislativos, organismos constitucionales autónomos y partidos políticos. Contiene también el tema de la doble representación social y gubernamental del Ministerio Público; así como la independencia y fortalecimiento del Poder Judicial.

El objetivo de estas reformas debe ser controlar y equilibrar el poder, así como que existan dis-positivos institucionales que obliguen a los gobernantes a responder y dar cuenta de sus actos ante quienes los eligieron, fortaleciendo el estado de derecho.

Desempeño gubernamental

Dimensión de la coordinación y eficacia. Que está relacionada con las estructuras organizativas y normativas de la administración pública; con las capacidades y habilidades de quienes laboran y están al frente de las oficinas gubernamentales, y con esquemas de coordinación intragubernamental (entre dependencias administrativas de un mismo poder u orden de gobierno), intergubernamental (entre los poderes de un mismo orden de gobierno), interestatal (coordinación o asociación entre esta-dos para objetivos de beneficio común sin transgredir el Pacto Federal), y la federalista (entre órdenes de gobierno). Ese es un gobierno coordinado.

El gran reto de un Estado Federal es lograr tener un gobierno coordinado.

El sentido de estas reformas se debe orientar a lograr, por un lado, burocracias eficientes y con rostro humano, y por el otro, gobernantes que respondan con eficacia y efectividad a las demandas, así como gobiernos eficientes con políticas eficaces.


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De igual forma comprendería el lograr un gobierno honesto, imparcial, eficiente, flexible y cer-cano a la gente. Esto se trataría de realizar con la reforma del gobierno.

Relaciones entre los distintos órdenes de gobierno

Dimensión federalista. Que comprende: conformar gobiernos locales de nuevo tipo, que no re-produzcan con los ayuntamientos los mismos vicios y prácticas que el Gobierno Federal tiene con los estados y municipios; el fortalecimiento municipal; la descentralización política; la desconcentración administrativa; y un Federalismo de tipo cooperativo.

La implementación de las reformas a profundidad, obliga también a revisar la conveniencia de mantener o no en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prohibiciones y defini-ciones que tienen que ver con la soberanía de los estados y municipios (como por ejemplo, en lo que corresponde a la duración de periodos constitucionales y la reelección de gobernadores, diputados locales y munícipes).

La razón de ser de estas reformas es el fortalecimiento del orden local y municipal de gobierno.

Mayor participación ciudadana en los asuntos públicos y en la formación de la agenda de gobierno

Dimensión participativa. Que, en un sentido amplio, involucra temas como el de referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular; y el de las relaciones entre el gobierno y las ONG’s.

Sugiere también una mayor participación ciudadana en la definición de las obras y servicios públicos municipales, a través de la figura de presupuestos participativos.

El principio que debe normar estas nuevas relaciones es el de la corresponsabilidad.


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¿Por qué es importante la reforma del Estado?

Con mucho, la superación de algunos de los más importantes problemas que actualmente tiene nuestro país, se encuentra en relación con la forma como se logre avanzar en el proceso de la reforma del Estado, y particularmente, en la última de sus vertientes: la política.

La reforma en el ámbito de lo político y gubernamental en nuestro país, generaría cambios im-portantes en todas las diferentes esferas de la vida nacional. Esto porque:

• Reformar la política es reordenar la economía;

• Reformar al gobierno implica gobernar con políticas públicas;

• Gobernar por políticas públicas sugiere la argumentación, la persuasión, el diseño de decisio-nes para cada caso, y la construcción de los consensos;

• Construir consensos supone el paso de una lógica de la lealtad a una de desempeño para el acceso a los cargos de decisión política;

• Gobernar por políticas públicas implica también reformar las instituciones, con la finalidad de que puedan tener la suficiente fortaleza para procesar y resolver las demandas;

• Reformar al gobierno es reformar el poder, y reformar el poder es reformar el Estado; y

• Realizar la vertiente política de la reforma del Estado trae consigo otra vez cambios en las rela-ciones del Estado con la economía y cambios de las relaciones del Estado con la sociedad.

Por tanto, la parte más dinámica de la reforma del Estado se juega en la reforma política o de gobierno.


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1 El desarrollo y conceptualización de la parte teórica hasta aquí expuesta sobre la reforma del Estado, no hubiera sido posible sin las invaluables y esclarecedoras conversaciones que tuve con el Dr. Luis F. Aguilar Villanueva sobre la materia, quien entonces se desempeñaba como subsecretario de Desarrollo Político, de la Secretaría de Gobernación, en el período del entonces Presidente Ernesto Zedillo, y además fue responsable de elaborar la Agenda para la reforma del Estado, que se discutió en aquel entonces en el Seminario del Castillo de Chapultepec, en enero de 1996.

Esquema del conjunto de cambios en la reforma del Estado 1


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AGENDA TEMÁTICA PARA LA REFORMA DEL ESTADO, CONAGO 2011

I. FEDERALISMO

1. Agregar a la fracción VIII constitucional para permitir la asociación entre estados circunvecinos con fines de seguridad, desarrollo económico y promoción turística, sin que esto signifique transgredir los principios del Pacto Federal.

2. Establecer un articulado de competencias por órdenes de gobierno en la Constitución.3. Revisión de competencias estatales y federales con los convenios de colaboración y coordinación signados

entre ambos, con cada entidad federativa.4. Revisar los mecanismos de coordinación entre órdenes de gobierno en el ejercicio de facultades concurrentes

que establece la Constitución.5. Revisar mecanismos de coordinación entre órdenes de gobierno, en temas de: seguridad, salud, protección

civil.6. Proponer una uniformidad en derechos fundamentales, para todas las constituciones locales.7. Facultades tributarias de cada uno de los órdenes de gobierno.8. Revisión del catálogo de las competencias vigentes de cada uno de los órdenes de gobierno.9. Ley Nacional de Responsabilidad Hacendaria y Deuda Pública para las entidades federativas y municipios.

10. Facultar al cabildo para que apruebe leyes y reglamentos (revisar la cuenta pública, Plan Municipal de Desarrollo y convenios que suscriba el Ayuntamiento).

11. Reelección inmediata de munícipes.12. Elección independiente de regidores, del Presidente Municipal.13. Servicio civil de carrera.

14. Ampliar periodo constitucional de los ayuntamientos.

II. RÉGIMEN DE ESTADO Y DE GOBIERNO1. Segunda vuelta en la elección para los cargos de ejecutivos federal y local.

2. Reelección inmediata de legisladores y presidentes municipales.

II. AGENDA TEMÁTICA DE LA CONFERENCIA NACIONAL DE GOBERNADORES (CONAGO) PARA LA REFORMA DEL ESTADO 2011


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II. RÉGIMEN DE ESTADO Y DE GOBIERNO3. Tamaño y composición de las Cámaras.4. Reducir o eliminar la cuota de representación proporcional.

III. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GARANTÍAS SOCIALES1. La consulta popular: el plebiscito.2. La consulta popular: el referéndum.3. Revocación de mandato o juicio político.4. Iniciativa legislativa popular.5. Presupuesto participativo.6. Auditoría social.7. Acciones colectivas y de tutela.8. Acción popular de inconstitucionalidad.9. Revisión del fuero.

IV. REFORMA DEL PODER JUDICIALLa Suprema Corte de Justicia de la Nación como Tribunal Constitucional

1. La conversión de la Suprema Corte en un Tribunal Constitucional.2. La creación de un Tribunal Supremo de Casación3. Revisar mecanismo de selección de los ministros de la Suprema Corte.4. Ley del estado de excepción.

El Consejo de la Judicatura Federal1. Revisar el mecanismo de designación del Consejo de la Judicatura Federal.

V. DEMOCRACIA Y SISTEMA ELECTORAL1. Constitución de partidos políticos.

2. Transparencia.

3. Financiamiento y otras prerrogativas.

4. Democracia interna.5. Justicia Intrapartidaria. Control de legalidad y protección de derechos internos.

6. Fiscalización sobre el ingreso y gasto de los partidos políticos.


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V. DEMOCRACIA Y SISTEMA ELECTORAL7. Fortalecer mecanismos de rendición de cuentas al interior de los partidos políticos.8. Candidaturas independientes.9. Voto en el extranjero.10. Instituto Nacional de Elecciones.11. Regulación de los tiempos en el uso de los medios de comunicación.12. Reducción o eliminación del financiamiento público a los partidos políticos.13. Replanteamiento de la FEPADE y revisión de los tipos penales y de las sanciones en materia electoral.14. Revisar el régimen de publicidad electoral. Incrementar la cultura política mediante el debate y modificación del

régimen de spots.

VI. REFORMA POLÍTICA PARA EL DISTRITO FEDERAL1. Convertir a las delegaciones en municipios.2. Constitución política del Distrito Federal.3. Autonomía de gestión y coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno en la ciudad.4. Legislación delegacional.5. Autonomía a la Procuraduría del DF, sujetándola a controles del Poder Legislativo.6. Definir al Distrito Federal como “ciudad” y como “capital”.7. Declararla ciudad-capital.8. Reconocimiento Ciudad de México en igualdad a entidades federativas.


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III. AGENDA TEMÁTICA DE LA CONAGO PARA LA REFORMA DEL ESTADO (2011) Y OTRAS PROPUESTAS (2009-2012) QUE COINCIDEN CON ELLA

Propuestas para la Reforma del Estado en México 2009-‐2012 1. 8 Erres de Manlio Fabio Beltrones (Marzo/2009). 2. Revista Nexos -‐Jorge Castañeda y Héctor Aguilar Camín-‐

(Noviembre/2009). 3. Iniciativa de Reforma Política de Calderón (Octubre/2009). 4. Reforma Política Promulgada por Calderón (Agosto/2012). 5. Pacto por México (Diciembre/2012). 6. Propuesta Senadores PAN-‐PRD (Julio/2013).

AGENDA TEMÁTICA DE LA CONAGO PARA LA REFORMA DEL ESTADO (2011)

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OCHO ERRES NEXOS FCH REFORMA PACTO 2 PAN-PRD

I. FEDERALISMO1. Agregar a la fracción VIII constitucional

para permitir la asociación entre estados circunvecinos con fines de seguridad, de-sarrollo económico y promoción turística, sin que esto signifique transgredir los prin-cipios del Pacto Federal.

2. Establecer un articulado de competencias por órdenes de gobierno en la Constitu-ción.

3. Revisión de competencias estatales y fede-rales con los convenios de colaboración y coordinación signados entre ambos, con cada entidad federativa.

Elaboración propia

4. Revisar los mecanismos de coordinación entre órdenes de gobierno en el ejercicio de facultades concurrentes que establece la Constitución.

2 El Pacto por México, fue firmado el 2 de diciembre de 2012 y está asigando por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos 2012-2018, Enrique Peña Nieto, y los presidentes del Comité Directivo Nacional de los partidos PRI, PAN, PRD y PVEM.

Ocho Erres de Manlio Fabio Beltrones ( Marzo / 2009).


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I. FEDERALISMO

5. Revisar mecanismos de coordinación entre órdenes de gobierno, en temas de: seguri-dad, salud, protección civil.

6. Proponer una uniformidad en derechos fundamentales, para todas las constitucio-nes locales.

7. Facultades tributarias de cada uno de los órdenes de gobierno.

8. Revisión del catálogo de las competencias vigentes de cada uno de los órdenes de go-bierno.

9. Facultar al cabildo para que apruebe leyes y reglamentos (revisar la cuenta pública, Plan Municipal de Desarrollo y convenios que suscriba el Ayuntamiento).

10. Reelección inmediata de munícipes.

11. Elección independiente de regidores, del Presidente Municipal.

12. Servicio civil de carrera.

13. Ampliar periodo constitucional de los ayun-tamientos.

II. RÉGIMEN DE ESTADO Y DE GOBIERNO

1. Segunda vuelta en la elección para los car-gos de ejecutivos federal y local.

3 4 5

3 Sólo Ejecutivo Federal.4 Sólo Ejecutivo Federal.5 Se propone para presidentes, gobernadores y ayuntamientos.


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II. RÉGIMEN DE ESTADO Y DE GOBIERNO

2. Reelección inmediata de legisladores y pre-sidentes municipales.

3. Tamaño y composición de las Cámaras.

4. Reducir o eliminar la cuota de representa-ción proporcional.

III. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GARANTÍAS SOCIALES

1. La consulta popular: el plebiscito.

2. La consulta popular: el referéndum.

3. Revocación de mandato o juicio político.

4. Iniciativa legislativa popular.

5. Presupuesto participativo.

6. Auditoría social.

7. Acciones colectivas y de tutela.

8. Acción popular de inconstitucionalidad.

9. Revisión del fuero.

IV. REFORMA DEL PODER JUDICIAL

1. La conversión de la Suprema Corte en un Tribunal Constitucional.

2. La creación de un Tribunal Supremo de Ca-sación.

3. Revisar mecanismo de selección de los mi-nistros de la Suprema Corte.


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IV. REFORMA DEL PODER JUDICIAL

4. Ley del estado de excepción.

5. Revisar el mecanismo de designación del Consejo de la Judicatura Federal.

V. DEMOCRACIA ELECTORAL

1. Constitución de partidos políticos.

2. Transparencia.

3. Financiamiento y otras prerrogativas.

4. Democracia interna.

5. Justicia Intrapartidaria. Control de legalidad y protección de derechos internos.

6. Fiscalización sobre el ingreso y gasto de los partidos políticos.

7. Fortalecer mecanismos de rendición de cuentas al interior de los partidos políticos.

8. Candidaturas independientes.

9. Voto en el extranjero.

10. Instituto Nacional de Elecciones.6

11. Regulación de los tiempos en el uso de los medios de comunicación.

12. Reducción o eliminación del financiamiento público a los partidos políticos.

7

6 Se propone facultar al Senado para declarar la desaparición de los órganos electorales locales.7 Sólo plantea la reducción.


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V. DEMOCRACIA ELECTORAL

13. Replanteamiento de la FEPADE y revisión de los tipos penales y de las sanciones en materia electoral.

14. Revisar el régimen de publicidad electoral. Incrementar la cultura política mediante el debate y modificación del régimen de spots.

VI. REFORMA POLÍTICA PARA EL DISTRITO FEDERAL

1. Convertir a las delegaciones en municipios.

2. Constitución política del Distrito Federal.

3. Autonomía de gestión y coordinación en-tre los diferentes órdenes de gobierno en la ciudad.

4. Legislación delegacional.

5. Autonomía a la Procuraduría del DF, suje-tándola a controles del poder legislativo.

8

6. Definir al Distrito Federal como “ciudad” y como “capital”.

9

7. Reconocimiento Ciudad de México en igualdad a entidades federativas.

8 No menciona la sujeción a controles del Poder Legislativo. 9 No define al Distrito Federal como cuidad y capital, sino a la Ciudad de México.


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IV. PROPUESTAS PARA LA REFORMA DEL ESTADO (2009-2012) 10 Y COINCIDENCIAS ENTRE ELLAS

Propuestas para la Reforma del Estado en México 2009-‐2012 1. 8 Erres de Manlio Fabio Beltrones (Marzo/2009) 2. Revista Nexos -‐Jorge Castañeda y Héctor Aguilar Camín-‐

(Noviembre/2009). 3. Iniciativa de Reforma Política de Calderón (Octubre/2009). 4. Reforma Política Promulgada por Calderón (Agosto/2012). 5. Pacto por México (Diciembre/2012). 6. Propuesta PAN-‐PRD, Senado (Julio/2013). 7. Agenda CONAGO 2012.

8. 9.

LISTA DE PROPUESTAS PARA LA REFORMA DEL ESTADO 2009-2012

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OCHOERRES NEXOS FCH REFORMA PACTO 11 PAN-PRD CONAGO

I. FEDERALISMOCompetencias entre órdenes de gobierno

1. Mayores y mejores facultades tributarias para las entidades federativas y munici-pios.

12

2. Agregar a la fracción VIII del 116 consti-tucional para permitir la asociación en-tre estados circunvecinos con fines de seguridad, desarrollo económico y pro-moción turística, sin que esto signifique transgredir los principios del Pacto Fe-deral.

10 Las propuestas se estructuraron en base a la Agenda temática para la Reforma del Estado 2011.11 Se consideran también el adéndum al Pacto por México, firmado el 7 de mayo de 2013..12 Sólo propone la revisión.

Ocho Erres de Manlio Fabio Beltrones ( Marzo / 2009).


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I. FEDERALISMOCompetencias entre órdenes de gobierno

3. Que el Congreso de la Unión expida la ley destinada a distribuir entre la federa-ción y los estados las aportaciones eco-nómicas destinadas a la educación públi-ca superior.

Elaboración propia

4. Establecer un articulado de compe-tencias por órdenes de gobierno en la Constitución.

5. Revisión de competencias estatales y fe-derales con los convenios de colabora-ción y coordinación signados entre am-bos, con cada entidad federativa.

6. Revisar los mecanismos de coordinación entre órdenes de gobierno en el ejerci-cio de facultades concurrentes que esta-blece la Constitución.

7. Revisar mecanismos de coordinación en-tre órdenes de gobierno, en temas de: seguridad, salud y protección civil.

8. Proponer una uniformidad en derechos fundamentales, para todas las constitu-ciones locales.

9. Revisión del catálogo de las competen-cias vigentes de cada uno de los órdenes de gobierno.

10. Ley Nacional de Responsabilidad Hacen-daria y Deuda Pública para las entidades federativas y municipios.


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Integración y atribuciones de los poderes públicos en las entidades federativas1. Establecer en la fracción II del 116 constitu-

cional que las legislaturas de los estados po-drán ser unicamerales o bicamerales, según lo defina la soberanía de cada estado.

Elaboración propia

2. Establecer como criterio de integración para el balance entre mayoría relativa (MR) y representación proporcional (RP) en la le-gislatura de un estado: 75% para diputados electos por MR y el 25 % para RP.

Elaboración propia

3. Que los poderes judiciales de los estados tengan facultades para resolver controver-sias constitucionales y acciones de inconsti-tucionalidad locales.

Elaboración propia

4. Incorporar la facultad de iniciativa preferen-te para los gobernadores de los estados y hasta para un 33% de los diputados locales de hasta dos grupos parlamentarios distin-tos, siempre y cuando en el Congreso exis-tan más de tres. El gobernador podrá pre-sentar hasta cuatro en un año natural, y los grupos parlamentarios dos por año. Cuan-do sean las iniciativas de más de un grupo parlamentario, no podrán presentarse dos iniciativas consecutivas de la misma coali-ción de grupos parlamentarios anterior.

Elaboración propia

5. Establecer para los estados que las funcio-nes de fiscalización superior estarán a cargo de un organismo constitucional dotado con autonomía, personalidad jurídica y patrimo-nio propios, y en cuya integración y desig-nación de su titular participarán de manera transparente las universidades y los colegios de profesionistas del área.

Elaboración propia


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Integración y atribuciones de los poderes públicos en las entidades federativas

6. Redoblar esfuerzos para que las iniciativas de ley relacionadas con deudas estatales, transparencia y combate a la corrupción al-cancen los más altos objetivos planteados en el propio Pacto por México.

Reforma municipal1. Facultar al cabildo para que apruebe

leyes y reglamentos (revisar la cuenta pública, Plan Municipal de Desarrollo y convenios que suscriba el ayuntamiento).

2. Reelección inmediata de munícipes.3. Elección independiente de regidores, del

Presidente Municipal.4. Servicio civil de carrera.5. Ampliar periodo constitucional de los

ayuntamientos.6. Separar la función ejecutiva unipersonal

de la normativa, deliberativa y colegiada en los órganos de gobierno municipales. La Presidencia Municipal debe ser un ente distinto al cabildo, que no podrá ser presidido por el presidente municipal.

Elaboración propia

II. REGIMEN DE ESTADO Y DE GOBIERNO1. Segunda vuelta en la elección para los

cargos de ejecutivos federal y local.13 14 15

2. Reelección inmediata de legisladores y presidentes municipales.

13 Sólo Ejecutivo Federal.14 Sólo Ejecutivo Federal.15 Se propone para presidentes, gobernadores y ayuntamientos.


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II. REGIMEN DE ESTADO Y DE GOBIERNO3. Tamaño y composición de las Cámaras.4. Reducir o eliminar la cuota de represen-

tación proporcional.5. Jefe de gabinete. 16

6. Ratificación por parte del Senado de los nombramientos del gabinete.

17

7. Gobierno de coalición. 18

8. Iniciativa razonada. 19

9. Supresión de la cláusula de sobrerrepre-sentación en elecciones legislativas.

10. Veto presidencial.

11. Los signatarios del Pacto convenimos definir, de manera conjunta, los criterios que deben normar el perfil profesional de los delegados federales, subdelegados y principales operadores de las de las dependencias responsables de manejar programas sociales.

20

III. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GARANTÍAS SOCIALES1. La consulta popular: el plebiscito.2. La consulta popular: el referéndum.3. Revocación de mandato o juicio político.4. Iniciativa legislativa popular.5. Presupuesto participativo.

16 Ratificado por el Congreso de la Unión y facultad para presentar iniciativas de Ley.17 Aprobación por mayoría absoluta por parte del Congreso.18 Si bien no está presente la propuesta en las 8 erres, planteadas en marzo de 2009, posteriormente como Senador en septiembre de 2011 presenta la iniciativa, siendo el primero en poner la propuesta en la agenda de Reforma del Estado.19 Deber de explicar ante el pleno de la Cámara de Origen las razones, fundamentos y fines de las iniciativas.20 Las “X” subrayadas pertenecen al adéndum hecho al Pacto por México por los partidos PAN y PRD.


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III. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GARANTÍAS SOCIALES6. Auditoría social.7. Acciones colectivas y de tutela.8. Acción popular de inconstitucionalidad.9. Eliminación del fuero. 21

10. Auditar padrones de beneficiarios de los programas sociales, incluyendo sus mo-vimientos de altas y bajas.

11. Revisar y emitir opiniones sobre los cri-terios de las altas y las bajas de los be-neficiarios para evitar los sesgos políti-co-partidistas.

12. Revisar, transparentar y emitir opiniones sobre las reglas de operación y los crite-rios técnicos de los principales progra-mas gubernamentales de combate a la pobreza y los convenios de colaboración con las entidades federales.

13. Promover observatorios ciudadanos del ejercicio del gasto de los gobiernos esta-tales y de la imparcialidad de actuación de los gobernadores durante los proce-sos electorales.


1. La conversión de la Suprema Corte en un Tribunal Constitucional.

2. La creación de un Tribunal Supremo de Casación.

21 Revisar y reordenar el marco jurídico.


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3. Revisar mecanismo de selección de los ministros de la Suprema Corte.

4. Ley del estado de excepción.5. Devolver a la SCJN la facultad de iniciati-

va legislativa en materia judicial.El Consejo de la Judicatura Federal

1. Revisar el mecanismo de designación del Consejo de la Judicatura Federal.

V. DEMOCRACIA Y SISTEMA ELECTORAL1. Constitución de partidos políticos.2. Transparencia.3. Financiamiento y otras prerrogativas.4. Democracia interna.5. Justicia intrapartidaria. Control de legali-

dad y protección de derechos internos.6. Fiscalización sobre el ingreso y gasto de

los partidos políticos.7. Fortalecer mecanismos de rendición de

cuentas al interior de los partidos políti-cos.

8. Candidaturas independientes.9. Ley general de partidos.

10. Conflicto de interés. 22

11. Voto en el extranjero.12. Instituto Nacional de Elecciones. 23

22 Obligación de los partidos de declarar vínculos del candidato con grupos económicos preponderantes que pudieran devenir en alguna modalidad de conflictos de interés. De lo contrario cancelación del registro.23 Se propone facultar al Senado para declarar la desaparición de los órganos electorales locales.


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V. DEMOCRACIA Y SISTEMA ELECTORAL13. Regulación de los tiempos en el uso de

los medios de comunicación.14. Reducción o eliminación del financia-

miento público a los partidos políticos.24

15. Replanteamiento de la FEPADE y revi-sión de los tipos penales y de las sancio-nes en materia electoral.

16. Revisar el régimen de publicidad electo-ral. Incrementar la cultura política me-diante el debate y modificación del régi-men de spots.

17. Mayor transparencia del gasto de los partidos.

18. Disminución del monto de los topes de campaña.

19. Reincorporar la causal de nulidad de una elección.

25

20. Prohibir el uso y el entrega de utilitarios para promoción electoral.

21. Lineamientos generales para el desarro-llo de Ley de Propaganda Gubernamen-tal.

22. Incorporación del criterio de oportuni-dad.

26

23. Creación de una instancia ciudadana y autónoma que supervise la contratación de publicidad en medios.

24 Sólo plantea la reducción. 25 Por rebase de los topes de campaña, utilización de recursos con fines electorales y compra de cobertura informativa.26 Fiscalización durante la campaña.


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V. DEMOCRACIA Y SISTEMA ELECTORAL24. Suspensión temporal de movimientos de

altas y bajas de beneficiarios en los pa-drones de los programas sociales en los 14 estados en donde se realizarán elec-ciones.

25. Suspender la realización de asambleas o reuniones públicas de operadores de programas con los beneficiarios 45 días antes de las elecciones.

26. Adelantar 45 días antes de la elección la entrega de apoyos, sujeto a las disposi-ciones presupuestarias.

27. Publicar a nivel estatal la lista de los benefi-ciarios de los padrones de Oportunidades, 65 y más, Estancias Infantiles, Programa de Vivienda Tu Casa, Vivienda Rural, Seguro Popular y Programas de Empleo Temporal.

28. De manera inmediata atender y resolver las denuncias sobre los delegados fede-rales que presuntamente actúen con fi-nes electorales.

29. La Unidad de Inteligencia Financiera de SHCP investigará las cuentas bancarias de todos los gobiernos de los estados de las cuales se hagan retiros en efectivo por cantidades relevantes.

VI. REFORMA POLÍTICA PARA EL DISTRITO FEDERAL

1. Convertir a las delegaciones en municipios.

2. Constitución política del Distrito Federal.


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VI. REFORMA POLÍTICA PARA EL DISTRITO FEDERAL3. Autonomía de gestión y coordinación en-

tre los diferentes órdenes de gobierno en la ciudad.

4. Legislación delegacional.5. Autonomía a la Procuraduría del DF, su-

jetándola a controles del Poder Legislati-vo.

27

6. Definir al Distrito Federal como “Ciu-dad” y como “Capital”.

28

7. Reconocimiento Ciudad de México en igualdad a entidades federativas.

27 No menciona la sujeción a controles del Poder Legislativo.28 No define al Distrito Federal como cuidad y capital, sino a la Ciudad de México.


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V. OBSERVACIONES A PRINCIPALES PROPUESTAS PARA LA REFORMA DEL ESTADO 2009-2013

Propuesta Quién (es) la propone(n) Observaciones

CANDIDATURAS INDEPENDIENTES

1. Revista Nexos -Jorge Castañeda y Héctor Aguilar Camín-(Noviem-bre/2009)

2. Iniciativa de Reforma Política de Calderón (Octubre/2009)

3. Reforma Política Promulgada por Calderón (Agosto/2012)

La ausencia de la legislación federal en la materia adquiere mayor relevancia por el hecho de que el Institu-to Federal Electoral (IFE) es la única autoridad encargada de administrar y otorgar los tiempos del Estado para fines político-electorales. Por tanto, ¿con base a qué normativi-dad se va a otorgar acceso a los medios de comunicación a los candidatos independientes? Afortunadamente, el Consejo General del IFE va a suplir esa ausencia mediante un acuerdo o reglamento para esos efectos.

El que un país tenga permitidas las candidaturas inde-pendientes no lo hace ni más ni menos democrático. México entre 1911 y 1946 no las prohibió en su legislación secunda-ria, y no por eso era más democrático que el día de hoy. Las candidaturas independientes se prohibieron en el artículo 116 de la Constitución en noviembre de 2007; y se consti-tucionalizaron en agosto de 2012. Antes de la entrada en vigor de su prohibición constitucional, dos estados (Yucatán y Sonora) las permitían y tuvieron que ser abrogadas para no ir en contravención a la ley fundamental.

(Javier Hurtado, El Informador, “En torno a las candidaturas inde-pendientes”, 6 de abril de 2013).


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SEGUNDA VUELTA ELECTORAL

1. Revista Nexos -Jorge Castañeda y Héctor Aguilar Camín- (Noviem-bre/2009)


3. Propuesta PAN-PRD Senado (Julio/2013)

En un sistema presidencial, en el que no existe la fi-gura de primer ministro y donde el presidente no comparte la función de gobierno con ningún otro líder político -mucho menos de la oposición-, si para algo sirve la segunda vuelta es para producir gobiernos divididos: en la primera se con-figuran las mayorías legislativas, de entre las cuales, por lo regular, el partido del futuro presidente no obtiene mayoría absoluta en el Legislativo; y en la segunda vuelta tan sólo se dota de una artificiosa mayoría y legitimidad al nuevo gober-nante.

El principal problema del ballotage en los sistemas pre-sidenciales consiste en que el apoyo electoral que recibe el candidato más votado en la segunda ronda electoral no es genuino, sino que más bien se configura artificialmente a par-tir de las reglas del sistema electoral y, por tanto, el partido del titular del Ejecutivo queda en franca desventaja o con una raquítica minoría en el Congreso. Dicho de otra manera: la primera vuelta es para que el electorado defina quién quiere que lo gobierne, mientras que en la segunda ronda lo que se define es quién no quiere que lo gobierne; en la primera vuelta se selecciona, en la segunda se elimina.

Por otro lado, en el sistema de ballotage parecería existir una regla general: el candidato que obtiene el segundo lugar en la primera ronda es quien, por lo regular, consigue alzarse con el triunfo en la segunda vuelta.

Un mito dice: “La segunda vuelta es para dotar de una mayor legitimidad y fuerza al gobernante.” Falso: la ilegitimi-dad de un presidente no depende de determinada modalidad para su elección, sino que más bien está en relación directa con la legalidad y la transparencia del proceso en que sea electo. Por su parte, la fortaleza de un presidente no tiene nada que ver con el número de veces que un candidato sea votado (si fuera así, habría que crear entonces la tercera ron-da para que todo el electorado votara unánimemente por el triunfador en la segunda vuelta), sino con el número de asientos que el partido del Ejecutivo tenga en la Asamblea Legislativa.


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SEGUNDA VUELTA ELECTORAL




Otro mito arguye: “La segunda vuelta sólo debe aplicarse en la elección presidencial”. Falso: en algunos países que combinan la elección directa del presidente de la República con un sistema 100% proporcional en la elección de congresistas, la segunda ronda sólo se aplica en la elección de presidente. Sin embargo, en países como Francia, que combinan dicho sistema de elección presidencial con distritos uninominales, la segunda vuelta también se aplica en elec-ciones congresionales, en las cuales los candidatos a congresistas hayan reunido, por lo menos, el 12.5% de los votos.

(Javier Hurtado, Cuadernillo de Divulgación Democrática, IFE, “Sistemas de Gobierno y Democracia”).

Para implantar la Segunda Vuelta Electoral (SVE) no se re-quiere reformar la Constitución, sólo basta cambiar el concepto “mayoría relativa” por mayoría absoluta en el artículo 9 del COFIPE para que la historia de nuestro país pueda dar un giro de 180 grados.

La SVE no ayuda a que “la pluralidad se exprese”, como lo dijo el presidente del IFE, ya que ésta por definición no tiene efecto expansivo sino reductor en las opciones electorales. Tampoco ga-rantiza que participe una mayor cantidad de ciudadanos en la SVE, tal como se demostró entre 1997 y 2005 en San Luis Potosí, única entidad mexicana que la ha aplicado y que la suprimió, principalmen-te por eso.

México es actualmente parte del reducido grupo de cinco países de América Latina en los que no existe la SVE. Y ojalá nunca se llegue a implantar, porque no resuelve el problema de la ausencia de mayoría del partido del presidente en el Congreso, puesto que el Legislativo se elige en la primera vuelta.

Si lo que se busca es dotarlo de apoyo real y gobernabili-dad, entonces que el Congreso elija al presidente si ninguno de los candidatos obtiene 50% más uno de los votos; o bien, difiéranse las elecciones de diputados y senadores para un mes después de la elección presidencial —cuya realización costaría igual que una SVE— para que así el electorado decida a conciencia si quiere o no darle mayoría en el congreso al presidente.

(Javier Hurtado, El Informador, “El Peligro de la Segunda Vuelta”, 17 No-viembre 2012).


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TAMAÑO Y COMPOSICIÓN DE LAS CÁMARAS

1. Ocho Erres de Manlio Fabio Beltrones (Marzo/2009)


Habrá que decirlo con todas sus palabras: el problema de las Cámaras del Congreso de la Unión no es su tamaño, sino su com-posición e integración. Más aún, el problema de México no son 100 sueldos más, o 100 menos, de diputados y 32 más, o menos, de sena-dores. Manteniéndolos o eliminándolos no nos hacemos más pobres ni más ricos. El problema no es ese, sino su improductividad, falta de profesionalismo, los criterios para su elección y los absurdos topes existentes en la Constitución para que se pueda constituir una clara mayoría en sus Cámaras, especialmente en la de Diputados.

Así las cosas, se propone modificar el artículo 54 constitucio-nal para simplemente eliminar 100 diputados de representación pro-porcional, olvidándose un punto aún más importante que la misma “reforma”: 1. Modificar la fracción IV donde se establece el tope de que ningún partido político podrá tener más de 300 diputados (y no es lo mismo ese tope en una Cámara de 500 que en una de 400); y, 2. Derogar la fracción V de ese mismo artículo que señala: “En ningún caso un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación”. Mientras no se cambie eso, aun con una cámara de 100 miembros, el problema seguirá siendo el mismo.

Otro problema es la proporción entre diputados por ambos principios: ¿75% de mayoría relativa (MR) y 25% de RP como lo fue entre 1977 y 1986, o 60% y 40% respectivamente, como lo es desde ese último año a hoy? No atender estas cuestiones y centrarse en el objetivo de ahorrar sueldos, es caer en una lógica de “cuenta chiles”.

Aunado a ello, otro inconveniente es que desde 1982 se eli-minó la doble boleta electoral para elegir diputados: una para el de MR y otra para los de RP. Entonces, el problema no es que existan diputados y senadores de RP, sino que los ciudadanos no los elijan.

En el Senado, el problema no son los 32 senadores de RP sino que también los de primera minoría que tampoco deben existir.

(Javier Hurtado, El Informador, “El problema no es el tamaño”, 20 de octubre de 2012).


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JEFE DE GABINETE



El jefe de gabinete, en un sistema presidencial, es un simple auxiliar administrativo del presidente de la República en sus funciones de jefe de gobierno y no un jefe de gobier-no. Cuando un presidente deja de ser jefe de gobierno, y sólo conserva la jefatura de Estado, y en ese caso, ya no estaría-mos en un sistema presidencial, sino en uno parlamentario, siempre y cuando su elección no sea universal y directa (sis-tema semipresidencial).

Se confunde el jefe de gabinete de un sistema presi-dencial con el primer ministro de un sistema parlamentario cuando se dice que este último puede disolver el Congreso y convocar a elecciones anticipadas, y que el parlamento tiene derecho de veto ante esta posibilidad. Falso: ningún primer ministro de una democracia parlamentaria o semipresiden-cial tiene derecho a disolver el parlamento, puesto que esa es una atribución exclusiva del jefe del Estado (llámese presi-dente o rey) que pronuncia a pedimento del primer ministro, y una vez que éste ha sido objeto de una moción de censura producto de un mal desempeño gubernamental o de haber perdido el apoyo en la Asamblea Legislativa. Por lo demás, el veto es propio de los procesos legislativos de los sistemas presidenciales. Lo que en los otros sistemas pronuncian los parlamentos son mociones de censura o de confianza, y no tienen que ver con el proceso legislativo.

Finalmente, para que exista un jefe de gabinete, lo pri-mero que debe hacerse es crear jurídica e institucionalmente al gabinete, figura que no existe en el sistema constitucional mexicano.

(Javier Hurtado, Mural, “Gobiernos y gabinete”, 24 de octubre de 2007).

Nada más falso que suponer que la figura forma parte de la estructura orgánica del Poder Legislativo y que con su creación, por decreto, el partido político más votado dejaría automáticamente de ser minoritario en el Congreso de la Unión. Lo que demuestra la experiencia en el caso de otros países es que el jefe de gabinete surge


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JEFE DE GABINETE



para que en torno a esta figura -mediante acuerdos y nego-ciaciones políticas- se construyan coaliciones gubernamen-tales o legislativas en las democracias presidenciales en las que una constante es que el partido del presidente sea mi-noritario en la Asamblea Legislativa. Es decir, si no existe vo-luntad y oficio político de parte del presidente y su partido, la jefatura de gabinete no anula en automático el carácter minoritario que en el Congreso tenga la formación política a la que pertenezca el presidente de la República.

El 19 de mayo del año 2000 tuve ocasión de conversar con Rodolfo Terragno, a la sazón jefe de gabinete del en-tonces presidente de Argentina, Raúl Alfonsín. Le pregunté: “¿Cuál es la diferencia entre un jefe de gabinete de un siste-ma presidencial y un primer ministro de un sistema parla-mentario o semipresidencial?”. Me contestó: “Mira, para que me entiendas: un jefe de gabinete es un fusible del sistema político. Cuando hay sobrecarga de corriente o de tensión, bajas el switch, quitas el fusible y pones uno nuevo y el sis-tema sigue funcionando sin que se dañen o suspendan los flujos de energía. Vamos, es la carne de cañón que hay que aventarles a los leones cuando se encuentran hambrientos”. Más claro ni el agua.

(Javier Hurtado, Mural, “Jefe de gabinete”, 3 de agosto de 2005).


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GOBIERNO DE COALICIÓN

1. Manlio Fabio Beltrones (Sep-tiembre /2011)

2. Pacto por México (Diciem-bre/2012)

El investigador de la UNAM, Jorge Carpizo Mac Gre-gor, señaló que los políticos no tienen idea de lo que significa gobierno de coalición, pero lo que realmente necesita el país es ese tipo de opciones políticas, pues podría llevarse a cabo sin cambiarle una sola coma a la Constitución.

Señaló que en su contenido se advierte, por un lado, la propuesta de continuar con el sistema presidencialista y, por otro, cambiar a uno parlamentario y agregó que una colación no necesariamente implica un cambio en ello ni tampoco una reforma constitucional, “sólo se necesita voluntad política”.

(Jorge Carpizo, presentación del libro La Coalición de Gobierno. Una Necesidad Mexicana, de Tania de la Paz Pérez, octubre de 2011)


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CLÁUSULA DE SOBRERREPRESENTACIÓN


Los poderes fácticos son producto de la parálisis gu-bernamental, y ésta, a su vez, es obra de la disposición conte-nida en la fracción V del artículo 54 constitucional, que desde 1997 ha impedido que un partido pueda tener mayoría abso-luta en la Cámara de Diputados. Precisamente para darle la vuelta a esa distorsionada realidad es que surge el Pacto por México, para asegurar una mayoría en torno a una agenda legislativa común.

(Javier Hurtado, El Informador, “Sistema político en transición”, 23 de marzo de 2013).

La causa real de la desconfianza y desilusión de la de-mocracia como una forma de gobierno en nuestro país, está en la fracción V del artículo 54 constitucional que ha impe-dido que desde 1997 en México ningún partido pueda tener mayoría en la Cámara de Diputados. Por eso los mexicanos no estamos satisfechos con nuestra democracia.

(Javier Hurtado, El Informador, “El medallero de México en demo-cracia”, 5 de noviembre de 2011).


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INSTITUTONACIONAL DE ELECCIONES



Para evitar la colusión de las autoridades electorales con intereses de partido o de gobiernos locales, no se re-quiere resucitar ominosas figuras ni “descubrir el hilo negro”, proponiendo remedios que pueden resultar peores que la enfermedad, nada tan sencillo como cambiar su forma de elección y constitución de los órganos electorales locales.

(Javier Hurtado, El Informador, “La reforma política del PAN-PRD”, 20 de julio de 2013).

Con esta pretensión, surgen otros problemas: por un lado, la Constitución se está convirtiendo en una especie de programa de gobierno; y, por otro, que se está desvirtuando el Pacto Federal y cada vez más nos pareceremos a una re-pública centralista o unitaria, o a un modelo de país formal-mente Federal y realmente centralizado.

(Javier Hurtado, El Informador, “Desconfianza y centralización”, 13 de abril de 2013).

Por otro lado, dado que lo electoral no es una fa-cultad concurrente, para la creación del INE (incluso en su modelo híbrido) tendría que reformarse la Constitución y expedirse una Ley Nacional Electoral. Empero, eso sería vio-latorio de la facultad soberana de los estados para definir su régimen interior, consagrado en el artículo 40. Asimismo, contravendría el 124 constitucional donde se establece que las facultades que expresamente no se concedan a la Federa-ción se entenderán reservadas a los estados. Si el Congreso de la Unión expidiera dicha ley, perfectamente cabría una controversia constitucional, por ser lo electoral una atribu-ción que el 116 concede a los estados en su fracción IV.

La propuesta del famoso INE, además de recordar épocas ya superadas en la historia de México, es inconstitu-cional por no tener fundamento en el texto constitucional, y anticonstitucional por ir en contra de lo que establece la propia Carta Magna. Así, o más claro.

(Javier Hurtado, El Informador, “Los problemas del INE”, 16 de noviembre de 2013)


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REDUCCIÓN O ELIMINACIÓN DEL FINANCIAMIENTO PÚBLICO A LOS PARTIDOS POLÍTICOS


Se debe corregir la distorsión de que la multiplicación ya no sea por el total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral, sino en la lista nominal. En Jalisco, la diferencia en-tre ambas bases de datos es de 384 mil 756 electores de más en el padrón.

Para determinar el monto del financiamiento no sólo debe considerarse el porcentaje de salario mínimo, sino el tamaño del listado nominal (ojo, no el padrón) de electores. Entre las entidades que tienen un padrón más grande que Jalisco, sólo el Distrito Federal lo multiplica por 65%; ya que en el Estado de México se hace por 40%, y en Veracruz por 20%. Como se ve, no obstante la pretendida reducción, Jalis-co seguirá siendo generoso con los partidos políticos.

Lo que debe también reducirse es el porcen-taje de financiamiento ordinario que debe otorgarse para actividades tendientes a la obtención del voto. Ja-lisco se encuentra 10 puntos porcentuales por enci-ma de lo que para ese concepto concede a nivel federal. El otro tema es que el financiamiento no debe otorgar-se considerando un factor constante, sino uno variable para que opere como un sistema de incentivos y de cas-tigos: a mayor participación ciudadana en las urnas y de votos obtenidos como partido, más financiamiento. A mayor abstención y menos votación lograda, menos fi-nanciamiento. Los partidos deben transparentar no sólo el dinero público, sino todos los recursos que reciben. A la par de lo anterior, debería aumentarse el financiamiento que se otorgue a los partidos para actividades de capacita-ción, educación e investigación. Sólo así la reducción de sus nóminas y gastos ordinarios puede mejorar la calidad de los partidos.

(Javier Hurtado, El Informador, “Partidos costosos e ineficientes”, 22 de junio de 2013).


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PRESUPUESTO PARTICIPATIVO


Como ha dicho el Gobernador de Jalisco, Jorge Aris-tóteles Sandoval, en cuanto a los presupuestos participati-vos: “En sí el presupuesto participativo tiene que ver más con que incida la decisión del ciudadano en la exigencia de aplicar recursos para resolver sus problemas, y no en legiti-mar obras de las cuales ya tomó una decisión el gobierno, y solamente las somete a votación”. La afirmación surgió a una pregunta que hacía referencia al modelo del Ayuntamiento de Tlajomulco de Zúñiga, que también considera la vía para que la sociedad tenga injerencia sobre el destino de los re-cursos públicos, pero a través de la votación y selección de obras específicas propuestas y fijadas por la autoridad muni-cipal en una lista que se expone a la población.

(El Informador, “Presumen inversión de 100 MDP en tres colonias de Guadalajara”, 16 de junio de 2011).


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FUERO



No obstante la justificada irritación que causa darnos cuenta de la ostensible impunidad (que no inmunidad) de que hacen gala estos presuntos delincuentes-legisladores, no cai-gamos en la fácil postura de que con tal de deshacernos del “agua sucia de la tina, la tiremos con todo y niño”.

El fuero no se debe suprimir. Hacerlo implicaría abrir la puerta a las agresiones, represalias con fines políticos y acusaciones temerarias entre los poderes y sus integrantes. Lo que es posible, es reducir a los funcionarios que pueden tener derecho a él (únicamente los de elección popular y los ministros de la Corte), y eliminar el desafuero o declara-ción de procedencia, para que quienes gocen de esta protec-ción puedan ser sujetos de proceso penal cuando incurran en flagrancia o se solicite su aprehensión por delitos graves. De esta forma, el funcionario sólo perdería su inmunidad y cargo en caso de ser encontrado culpable en un juicio ex-pedito. Esto significaría quitarle al fuero la impunidad sin desaparecerlo.

(Javier Hurtado, El Informador, “Fuero ¿impunidad o inmunidad?”, 9 febrero de 2013).


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Sin lugar a dudas el origen de toda la confusión e im-precisión que caracteriza al régimen jurídico-político de la Ciudad de México y del Distrito Federal se localiza en el artículo 44 constitucional, que en virtud de la reforma del 25 de octubre de 1993, en su parte conducente reza de la siguiente manera: “La Ciudad de México es el Distrito Fede-ral, sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos.”

No se requiere mucho esfuerzo para darse cuenta que esta definición no se corresponde con la realidad. Cual-quier persona que tome un mapa en sus manos podrá darse cuenta que los límites de lo que la Constitución llama “la Ciudad de México”, en realidad son los del Distrito Federal y que dentro de éste existe un área específica –imprecisa por cierto- que se denomina Ciudad de México y que incluye las delegaciones Cuauhtémoc, Benito Juárez, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza.

La definición constitucional, además, es una contra-dicción en sus propios términos, puesto que está asimilando como iguales dos entes que en su denominación misma son distintos y que en la realidad son totalmente diferentes: el Distrito Federal es un concepto jurídico que tiene que ver con una división político administrativa, en tanto que la Ciu-dad de México es una realidad sociológica y un fenómeno urbano que trasciende totalmente las fronteras de la división geográfica.

Por otro lado, si de acuerdo con la Constitución es-tos dos entes son iguales y se pueden asimilar indistinta-mente, entonces, cabría decirlo también de la otra forma: “El Distrito Federal es la Ciudad de México.” Ahora bien, si esto en realidad fuera así, entonces el Distrito Fede-ral reduciría drásticamente sus dimensiones y existiría un enorme territorio que sería tierra de nadie. De tal manera que es la única posibilidad de asociación es la que establece la Constitución. Sin embargo, esa asociación o asimilación no se ve traducida en la realidad, puesto que los límites político-administrativos de la Ciudad de México no son los del Distrito Federal (y políticamente no ha convenido que


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lo sea), por lo que la definición constitucional es falsa de toda falsedad.

En un principio el Distrito Federal era parte de la Ciu-dad de México (el Distrito Federal de dos leguas de 1824); todavía durante el siglo XIX ambas realidades se asimilaban simbióticamente (durante esta época sí se podía decir que la Ciudad de México era el Distrito Federal). Sin embargo, ya desde 1917 la Ciudad de México pasó a ser una parte de un Distrito Federal conformado a partir de continuas des-membraciones que se le fueron haciendo al entonces Estado de México. Hoy en día la definición del artículo 44 consti-tucional es una “camisa de fuerza” y un obstáculo al pleno desarrollo, a la gestión gubernamental y al ejercicio de las atribuciones que les deberían corresponder a las autoridades electas. Como el Distrito Federal o la Ciudad de México es una realidad que desborda no sólo como fenómeno urbano sino que además por su potencial económico, fiscal y por su importancia política, entonces a los sucesivos gobiernos federales de distinto signo partidario que han existido les ha convenido mantener indefinidamente esa confusión e impre-cisión.

De alguna manera esta inexactitud ha sido fruto de la prevalencia ya sea de la cultura política de la confron-tación o de la subordinación: en los últimos años del siglo XX a los opositores al régimen priista les convenía plan-tear reivindicaciones radicales en torno al Distrito Federal con tal de cuestionar a las autoridades federales y ganar simpatías entre la población. Con la alternancia partidaria en la Presidencia de la República y la elección directa de la autoridad Ejecutivo-administrativa del Distrito Federal, al partido que ha mantenido la titularidad de ese órgano de gobierno le conviene mantener esta imprecisión o bien plantear radicalmente y de forma irresponsable la trans-formación del Distrito Federal en un estado más de la federación mexicana. Naturalmente a los gobiernos fede-rales tanto panistas como priistas también les ha conve-nido mantener sin reforma alguna por más de 11 años la ambivalencia jurídico-política del Distrito Federal, con tal de seguir teniendo o ejerciendo atribuciones de injerencia


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o sometimiento en las decisiones políticas y gubernamen-tales, que estrictamente deberían corresponderle a las au-toridades locales ya sea al Distrito Federal o la Ciudad de México.

De alguna manera, estas tautologías jurídicas han creado mitos de los que se han beneficiado tanto los pode-res federales como las autoridades electas del Distrito Fede-ral. Estos mitos están sustentados en aparentes problemas irresolubles. A continuación pasaremos a enunciar los más importantes y a refutarlos:

Mito 1. En un sistema de organización política federal ningún territorio puede ser capital del país y sede los po-deres federales sin ser un Distrito Federal. Falso: este mito se justifica invocando los casos del Distrito de Columbia, en los Estados Unidos, y del Distrito Federal brasileño. Sin embargo, el argumento de la imposibilidad de la existencia en un mismo sitio de dos soberanías es un argumento arcaico, sustentado en la creencia de que los soberanos son las per-sonas o las instituciones, cuando en un estado de derecho y en una democracia lo único soberano son las constituciones, no tiene por qué existir problema alguno para la existen-cia armónica de autoridades pertenecientes a dos órdenes de gobierno diferentes. Si esto fuera cierto entonces en las capitales de los Estados no podría haber municipios ni auto-ridades municipales.

En la realidad contemporánea existen capitales de los poderes federales que no son distritos federales, como lo son: Caracas, Venezuela; Buenos Aires, Argentina; Berlín, Alemania; Viena, Austria; Moscú, Rusia.

Además, esta idea de la imposibilidad de la coexis-tencia armónica de dos o más órdenes de gobierno en un mismo territorio es decimonónica y se sustenta en una visión dual del Federalismo, que históricamente fue la pri-mera expresión de los sistemas federales en sus orígenes. Si esto fuera así, entonces, sería un contrasentido plan-tear un federalismo cooperativo para las relaciones guber-namentales entre dos o más órdenes de gobierno en los estados federales del mundo contemporáneo. Más aún, el


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Federalismo es precisamente eso: la coexistencia de dos o más órdenes de gobierno en un mismo territorio.

Mito 2. Un estado no puede ser sede de los poderes federales en sistema federal y una capital de un estado no puede ser al mismo tiempo capital de los poderes federales.

Falso: en su momento Belgrado y Bonn como capi-tales federales se encontraban asentadas dentro de los lími-tes territoriales de un estado. En la actualidad Lagos, Berna, Moscú, Ottawa y Brasilia son asiento de los poderes federa-les y están dentro de un estado. Más aún, Berna además de ser sede del parlamento y del Gobierno Federal es capital del Cantón de Berna y Ottawa forma parte de la provincia de Ontario, de la misma forma que Lagos pertenece al esta-do del mismo nombre.

Adicionalmente, existen las ciudades-estado que son sede de los poderes federales y capital del país. Si bien éstas no son un estado en términos ortodoxos, son una realidad mucho más compleja que muchos de los estados que forman parte de una federación. Las dimensiones, su población, su tradición histórica y su simbolismo han hecho que siendo ciudades adquieran el estatuto de un estado con los mismos derechos que goza una entidad federativa en una federación. Estos son los casos de: Berlín, Viena y Buenos Aires. Sin con-siderar otros casos de ciudades-estado que existen y que no son capitales de países federales, como lo son: Bremen, Hamburgo y Lubeck.

De estos dos grandes mitos del tamaño del mundo, que han persistido por siglos, se ha generado una falsa pre-misa que se deriva de un sofisma, que es el contenido en la primera frase del artículo 44 constitucional. Y lo peor de todo ha sido que todas las definiciones para abordar o tra-tar de solucionar la problemática constitucional del Distrito Federal y la Ciudad de México parten de una falsa premisa: “…definida la naturaleza jurídico-político del Distrito Fede-ral por el artículo 44 constitucional”, en consecuencia, si la premisa es falsa, todos los postulados y conclusiones de ella derivados son falsos.


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En virtud de lo anterior, para alejarnos de esta falsa discusión y círculo vicioso, las únicas alternativas posibles para salir del “atolladero” y definir con rigor lógico y de acuerdo a la realidad la compleja situación del Distrito Fede-ral mexicano, partiendo de la premisa (que no es falsa) que el Distrito Federal no es la Ciudad de México, ni la Ciudad de México es el Distrito Federal. Para ello, las únicas alternati-vas posibles son las siguientes:

Primera: delimitar –como ya se hizo en 1824— dentro de esa ciudad un área específica para el Distrito Federal.

Viabilidad: altamente difícil porque tendría que bus-carse un área despoblada dentro de lo que es la Ciudad de México para construir ahí un Distrito Federal. Otra posibili-dad de concretar esta alternativa sería volver al Distrito Fe-deral de las dos leguas del constituyente de 1824; y, a partir de ahí, establecer un radio de 20 kilómetros, concentrar ahí los poderes federales y sus dependencias. Esta última tam-bién es prácticamente imposible, tanto porque muy segura-mente no alcance para albergar todas las dependencias y sus empleados; y, además, porque haría sumamente complejo el tránsito de los habitantes por esa área y obstaculizaría para nacionales y extranjeros el disfrute de los edificios y mo-numentos históricos que ahí se localizan. Además, en una circunstancia tal, los poderes federales se sentirían constre-ñidos y desvalorados al estar recluidos en un distrito especí-fico. Otra dificultad adicional sería que tendría que sacarse a la población civil que es el Distrito Federal o condenarlos a vivir sin el pleno ejercicio de sus derechos políticos. Eviden-temente esta posibilidad además de inviable es anacrónica.

Segunda: Insertar, de manera caótica dentro de una ciudad, los poderes federales y sus dependencias, en un pro-ceso en el cual inevitablemente, paulatinamente el distrito se vaya comiendo a la ciudad y quitándole territorio a los estados circunvecinos.

Viabilidad: Real. Es posible, ya que de alguna manera


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fue lo que ocurrió con el Distrito Federal y la Ciudad de Mé-xico, pero a un alto costo. Este modelo puede ser funcional durante cierto periodo, pero llega un momento en que se agota.

Cancela la viabilidad futura de una realidad socio-ur-bana compleja que tarde que temprano genera problemas para la convivencia de autoridades de dos órdenes de go-bierno distintos que convergen en un territorio inmerso en contradicciones y vacíos jurídico-constitucionales. Las rela-ciones entre órdenes de gobierno inevitablemente se repro-ducen en una lógica ya sea de la confrontación o la subor-dinación. Este es el juego en el que estamos inmersos y no queremos cambiar porque la continuidad del modelo genera ganancias para todos los actores políticos, pero menos para la viabilidad de la ciudad y el cabal ejercicio de las atribucio-nes de sus autoridades legítimamente constituidas.

Tercera: Sacar al Distrito Federal de la Ciudad de Mé-xico y construir un sitio para la residencia de los poderes federales en un lugar que no sea dentro de una ciudad (el modelo brasileño y, en su momento, el estadounidense).

Viabilidad: materialmente imposible, dado el alto costo que significaría eso; la dificultad para el traslado de todos los empleados de las dependencias federales; y, por los problemas que entrañaría localizar un territorio amplio, suficiente, accesible y con los recursos naturales y de infraes-tructura necesarios.

Por lo demás, en el hipotético caso de una situación tal, el artículo 44 constitucional en vigor, retomando el es-píritu del artículo 46 de la Constitución de 1857, señala que “en el caso de que los poderes federales se trasladen a otro lugar (la Ciudad de México), se erigirá en el Estado del Valle de México con los límites y extensión que le asigne el Con-greso General”. Esto además de ser un atavismo totalmente inviable en la actualidad, es una auténtica incitación a provo-car un problema mayúsculo de conflicto y disputa territorial que nunca hubiera vivido el Estado mexicano.


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Resulta ingenuo suponer que el Estado de México iba aceptar sumisamente que la parte de su territorio que le fue desmembrada para crear el Distrito Federal no la reclamara; y que el nuevo estado se llamara del Valle de México siendo fronterizo con el Estado de México. Además, ningún esta-do de la Federación mexicana querría albergar al Distrito Federal aceptando que le desmembraran parte de su terri-torio, como tampoco ninguna otra entidad federativa iba a estar de acuerdo con que todo lo que implica el Distrito Federal de la noche a la mañana se transformara en estado, con los evidentes desequilibrios que ello provocaría, los con-flictos recaudatorios y presupuestarios que traería consigo con efectos directos o indirectos para todos los Estados de la Federación mexicana (naturalmente esta alternativa es la que desean los actores políticos favorables a la cultura de la confrontación, la que provocaría enormes conflictos que desestabilizarían totalmente a la nación mexicana).

Cuarta: Convertir al Distrito Federal en un estado con municipios en el que uno de ellos, en este caso la Ciudad de México, fuera la sede de los poderes federales.

Viabilidad: mínima, supone prácticamente lo mismo que la alternativa anterior, con la diferencia de que no sal-drían de su territorio los poderes federales, y con el agra-vante de que creando al interior de este nuevo estado el régimen municipal previsto en el artículo 115 constitucional se podría generar un problema grave de ingobernabilidad en la Capital Federal. Por lo demás, si el Distrito Federal fuera estado estaría sujeto a todas las obligaciones y a todos los derechos que contempla el 116 constitucional para los de-más estados del país (esta idea es la más recurrente, la más fácil de pronunciar y la que mayor impacto comunicacional genera). En esta peregrina idea ha habido legisladores que han propuesto crear el Estado Capital, el Estado de Juárez (supuestamente con el objetivo de rendir un merecido tri-buto a los próceres de la Patria en la parte central del país para que una amplia zona geográfica contigua evocara sus apellidos: Estado de Hidalgo, Estado de Morelos, Estado de Guerrero y Estado de Juárez) y otros han propuesto crear el Estado Anáhuac.


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Para que una alternativa de organización política sea viable el problema fundamental que debe resolver es el de la distribución de competencias. Dado que las anteriores alter-nativas en vez de resolverlo parecen agravarlo o complejizarlo aún más sin resolver lo esencial, lo que se observa como más viable en las circunstancias actuales y que puede permitir su-perar la falsa disyuntiva entre colaboración y confrontación por un esquema de corresponsabilidad y colaboración entre órdenes de gobierno, sería convertir al Distrito Federal en una ciudad-estado que atendiera a las siguientes como sus principales características de diseño constitucional.

La Ciudad de México es una ciudad-estado, capital de los Estados Unidos Mexicanos y sede de los poderes federa-les y locales que se asientan en su territorio, que será el que actualmente tiene el del Distrito Federal.

Las características serían:

1. Principios en materia de distribución de compe-tencias:

(a) Principio de subsidiariedad: los poderes federales sólo podrán intervenir en los asuntos de la ciudad-estado en la medida en que sus órganos de gobierno no puedan alcanzar sus objetivos planteados.

(b) Principio de corresponsabilidad: las autoridades de la ciudad-estado proveerán todo lo que esté a su alcance para asegurar el debido funcionamiento de los poderes fede-rales.

(c) Principio de atribución: las autoridades de la fede-ración y de la ciudad-estado sólo ejercerán las competencias que les ha conferido la Constitución, las que no podrán ser modificadas sin el previo consentimiento de las partes.

(d) Principio de lealtad federal: supone que en el juego armónico y dual de competencias federales y de las ciudades-estados, si en su deslinde riguroso puede surgir duda, debe evitarse que tanto el Gobierno Federal como el de la ciudad abuse en el ejercicio de sus competencias, tanto si son propias como si son compartidas o concurrentes, asu-miendo una conducta federal leal, que tome en consideración


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los intereses del conjunto federativo para alcanzar coopera-tivamente la funcionalidad del sistema federal.

4. Relaciones entre los poderes federales y autori-dades de la ciudad-estado.

Una comisión bilateral de gestión de los asuntos co-munes de la capital con el objeto de asegurar la seguridad ciudadana y el cumplimiento del protocolo en actos oficiales. Por parte del Gobierno Federal, su representación la en-cabezaría un gestor para tratar los asuntos administrativos inherentes al funcionamiento de las dependencias federales.

5. La ciudad-estado implicaría:

(a) Que un congreso constituyente propio la dote de una constitución debidamente estructurada.

(b) Los órganos de gobierno de la ciudad-estado se-rían los siguientes: un gobernador, un concejo de gobierno, un congreso de la ciudad, tribunales jurisdiccionales propios y cabildos de los municipios de la ciudad.

• El gobernador: sería electo por sufragio univer-sal, libre, secreto y directo de sus ciudadanos; su remoción por obstrucción al funcionamiento de los poderes federales podría ser declarada por mayoría calificada del Senado de la República y quien lo sustituye en el cargo sería electo por el congreso de la ciudad a propuesta del presidente de la República.

• El concejo de gobierno: se integraría por los al-caldes de cada uno de los municipios que exis-tan en el territorio de la ciudad-estado y será presidido por el gobernador de la ciudad. Este concejo tendría como atribución aprobar los nombramientos que el gobernador de la ciudad hiciera para designar los titulares de las áreas de: obras y servicios públicos; seguridad pública; y tesorero de la ciudad. El consejo de gobierno


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podrá emitir moción de censura constructiva, mediante el voto de las dos terceras partes de sus integrantes sobre el desempeño de estos funcionarios, la que acarrearía la desti-tución de su cargo.

• Congreso de la ciudad: sus competencias se-rán similares a las del Congreso de un estado; en su integración deberá seguir prevaleciendo el criterio establecido en la fracción III de la base primera del artículo 122 constitucional. Sería atribución del congreso de la ciudad ratificar el nombramiento que el gobernador haga del pro-curador de justicia de la ciudad.

• Tribunales jurisdiccionales: serán los contempla-dos en la base cuarta y quinta del artículo 122 constitucional.

• Cabildos de los municipios de la ciudad: serán integrados por regidores electos por el sufragio universal, libre, secreto y directo de los ciuda-danos que habiten en cada una de sus demarca-ciones territoriales. Serán votados mediante un sistema de planillas en el que todos serán postu-lados como regidores, su integración al cabildo será mediante sistema proporcional asignándose los regidores en orden decreciente a los sitios que ocupen en la planilla. Una vez integrado el cabildo, todos sus integrantes elegirán en vota-ción secreta por mayoría absoluta a quien habrá de presidirlo, realizándose las rondas que sean necesarias hasta que se cumpla tal objetivo. Sólo con la aprobación del concejo de gobierno se po-drán asociar o establecer convenios dos o más municipios de la ciudad y con los demás de los otros estados. Los municipios de la ciudad esta-rán sujetos a un régimen especial; las bases de sus alcances y limitaciones se consignarán en la Constitución Federal y sus competencias especí-ficas en su constitución local.


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Conscientes del fenómeno de la metropolización, es recomendable que el Constituyente Permanente considere la viabilidad de crear un parlamento metropolitano para la gestión de la problemática común de lo que se conoce como Zona Metropolitana de la Ciudad de México, con el objeto de diseñar políticas de coordinación, asociación y coopera-ción metropolitana en materia de planeación y prestación de servicios públicos.

La evidencia ha mostrado que llegó a su límite el mo-delo de que la Ciudad de México es el Distrito Federal y que los poderes federales deben seguir teniendo intervención en los asuntos internos de la ciudad. La experiencia inter-nacional demuestra que es posible imaginar y crear modelos alternativos de organización y de coexistencia armoniosa en-tre órdenes de gobierno en un mismo territorio superando ortodoxias, mitos y juegos perversos que apuestan a seguir sacando provecho de lo que está mal.

Creemos que esta es una modesta aportación a ima-ginar un mejor futuro para la Ciudad México.

Después de 11 años, es tiempo ya adaptar el modelo de organización de la Ciudad de México a las nuevas reali-dades.


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REELECCIÓN LEGISLATIVAY EN MUNICIPIOS






La reelección constitucional es, sin lugar a dudas, uno de los principales estímulos para aquellos legisladores que se han desempeñado dentro del marco de la ley y han ejecutado responsablemente las funciones inherentes a su mandato.

Si bien, representa un incentivo, también puede con-vertirse en un riesgo para el desarrollo democrático del país, anquilosando dinastías de legisladores perpetuados en un curul.

La propuesta debería ser una reelección con límites que pueden ser de 12 años y un periodo de descanso.


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REFERÉNDUM


2. Revista Nexos -Jorge Castañeda y Héctor Aguilar Camín-(Noviem-bre/2009)

La simplificación de procedimientos es uno de los re-tos para poder hablar de las figuras de representación ciuda-dana como lo es el referéndum, si bien es cierto se da en los regímenes democráticos, también es cierto que sigue siendo una ficción al momento de implementarse por la gran can-tidad de requisitos que se piden para solicitarlo y para que puedan ser vinculantes sus resultados.


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REVOCACIÓN DE MANDATO


Este procedimiento resulta inoperante e improceden-te en un sistema presidencial, sobre todo porque en la de-mocracia representativa la elección de representantes se da por un periodo determinado.

La revocación de mandato es una versión populista del impeachment de los sistemas parlamentarios, en donde al primer ministro y a los miembros de su gabinete, el parla-mento les aplica la moción de censura.

En todo caso, para evitar la revocación de mandato y castigar a funcionarios ineficientes, deberían de proponerse facultades del Congreso para destituir a secretarios de Es-tado.

Del mismo modo, existen herramientas más eficaces para fincar responsabilidades a los servidores públicos; una de ellas es la figura del juicio político judicializado.


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VI. REFORMA ELECTORAL Y DEL RÉGIMEN DE ESTADO Y DE GOBIERNO: APRENDER DEL PASADO Y EL PRESENTE PARA ANTICIPARSE AL FUTURO

Antecedentes

No existen reformas perfectas, y mucho menos omnicomprensivas. Más aún, con frecuencia las modificaciones legales o constitucionales son una compleja suma de unos de pasos para adelante y de otros para atrás; de mirar al futuro y de voltear al pasado. Y si no existen reformas perfectas, tampoco las hay eternas, mucho menos en materia electoral: la de 1996 se dijo que era “definitiva” y duró ape-nas 11 años, que fueron muchos, sobre todo en un país que en tan sólo 10 años tuvo cuatro de estas reformas constitucionales: la de 1986, 1990, 1993, y la de 1996.

Posterior a ésta, vendría la reforma del 24 de junio de 2002, que introduce el concepto de equi-dad de géneros, y la del 31 de diciembre de 2003, que eleva los requisitos para constituir un partido político y otorga el monopolio a las Agrupaciones Políticas Nacionales para solicitar registro como partido político.

Con este entramado legal, se entra al proceso electoral de 2005-2006, que provocó las segundas elecciones más polémicas de la historia reciente de nuestro país29. Para tratar de evitar que volvieran a presentarse conflictos políticos post electorales esencialmente por las mismas causales30, el senador Manlio Fabio Beltrones presentó ante el Senado de la República una iniciativa de Ley para la Reforma del Estado, que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de abril de 200731. Dentro del marco legal establecido, se produjo la reforma político electoral constitucional del 13 de noviembre de 2007 y la legal del 14 de enero de 2008, respectivamente.

29 Las primeras fueron las de 1988 y las terceras las de 2012.30 Derivadas de la realización profusa de las campañas negativas, propaganda negra; compra indiscriminada y sin regulación de propaganda electoral en los medios de comunicación por particulares, partidos políticos y candidatos y la intervención de autoridades, gobernantes y hasta políticos extranjeros en el proceso electoral. 31 El artículo 12 de la Ley establece: “Los temas sobre los que deberán pronunciarse obligatoriamente el Poder Legislativo, los Grupos Parlamentarios y los partidos políticos nacionales serán: I. Régimen de Estado y Gobierno; II. Democracia y Sistema Electoral; III. Federalismo; IV. Reforma del Poder Judicial, y V. Garantías Sociales”.


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El punto de partida: avances y vacíos de la reforma electoral de 2007-2008

Un punto cuestionado es que dicha reforma se centró básicamente en el control o regulación de la propaganda que se transmite por radio y televisión, y que los legisladores se olvidaron de la que se transmite por internet, por vía telefónica o a través de anuncios espectaculares. Es cierto, pero no sólo eso: también se olvidó regular la que se publica por medios impresos, como periódicos y revistas32.

A efecto de evitar la propaganda anónima, o aquella que se aparte de los principios constitu-cionales a que debe sujetarse, igualmente positivo hubiera sido que el legislador tomara previsiones para establecer la obligación de que toda propaganda impresa deba llevar pie de imprenta, así como la prohibición total y tipificación como delito de la propaganda anónima que se reparta por tierra.

De la misma forma, hubiera sido muy importante acotar el papel de las procuradurías de justicia en los procesos electorales, ya que como dependen de los ejecutivos en turno, pueden sacar a relucir hechos pasados de algún candidato, sobre investigaciones no concluidas o denuncias presentadas en el pasado y no comprobadas, cuyos trascendidos a los medios de comunicación se reparten después como propaganda anónima, casa por casa.

Otro tema similar de avances y vacíos es el referente a la regulación de las campañas de gobier-no durante los procesos electorales. Hubo progresos en lo relativo a que ya está en la Constitución la prohibición terminante de que se suspenda la propaganda gubernamental durante el tiempo legal de desarrollo de las campañas electorales (lo que quiere decir que ya no se requerirá de “exhortos” del IFE invitando a los gobiernos a no hacerlo). No obstante, el olvido consiste en que no se estableció que en los días previos al inicio de las campañas la publicidad gubernamental no podrá ser superior, en un día, al promedio diario de transmisiones que cada dependencia gubernamental haya tenido en

32 En América Latina, Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y Venezuela se imponen restricciones que van desde un máximo de una página diaria y una quinta parte de una plana por edición para la propaganda electoral o publicidad política en este tipo de medios (Hurtado, Javier, Propaganda y campañas en las elecciones mexicanas: un estudio comparado; Educación y Cultura para la Democracia, APN, Mex. 2007, pp. 104-125).


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los seis meses anteriores. Es decir, poco se gana con regular el corto período legal de una campaña (90 días para la presidencial y 60 días para legisladores) si en los días previos a su inicio los gobiernos “bombardean” con su propaganda.

Pero los vacíos no son sólo con relación a nuevas realidades, sino que también con respecto a normatividades del pasado. Por ejemplo, la relativa a que las autoridades inventen delitos para recluir en prisión a propagandistas, candidatos o dirigentes partidarios (que desapareció en 1986), y la re-ferente a las prohibiciones y castigos contra quien pretenda obligar a sus dependientes económicos a votar por determinado candidato (que se eliminó de la ley electoral en 1977), ambas normatividades hoy en día revisten toda la importancia y actualidad.

• Esta reforma fue puesta a prueba por primera vez en las elecciones federales de julio de 2009. Si bien sus deficiencias y vacíos persistían, no afloraron en toda su magnitud en las elecciones intermedias de ese año. Con ánimo preventivo se trató de adecuar el marco legal previamente a las elecciones de 2012. Entre las propuestas más importantes destacan las siguientes:

Propuestas e iniciativas para la reforma político-electoral de 2009-2012

Las ocho erres de Manlio

A principios de 2009, el entonces senador Manlio Fabio Beltrones, líder de la fracción priista en el Senado, anunció la iniciativa que presentaría en el próximo periodo ordinario de sesiones del Congreso Federal, conocida como “Las ocho erres de Manlio”: 1. Ratificación de los secretarios por el Senado; 2. Reducción de 100 diputados y 28 senadores; 3. Reelección legislativa y en municipios; 4. Referéndum; 5. Revocación de mandato; 6. Reorganización del Gobierno Federal; 7. Rendición de cuentas o pregunta parlamentaria; y 8. Regulación económica moderna a través de comisiones autó-nomas como la COFETEL.


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Revista Nexos

En Noviembre de 2009, la Revista Nexos publicó un artículo denominado “Un Futuro para Mé-xico” firmado por Jorge G. Castañeda y Héctor Aguilar Camín, donde proponían: 1. La segunda vuelta en la elección presidencial, “para construir mayorías”; 2. “Supresión de la cláusula de sobrerre-presentación en elecciones legislativas”; 3. Candidaturas independientes; 4. La figura del referendo, poderes de veto, de decreto y establecimiento de la iniciativa preferente; 5. Reelección consecutiva de diputados y senadores; 6. Disminución del número de legisladores plurinominales; 7. Aumentar el umbral para acceder a la representación a un 4% o 5% de los votos; 8. Conceder al Ejecutivo claros poderes de veto parcial o total sobre leyes aprobadas por el Congreso; 9. Otorgar al presidente dé ma-yores poderes de decreto para situaciones de emergencia; y 10. Redefinición constitucional de quién debe sustituir al presidente en caso de ausencia absoluta33.

Debe destacarse que entre la fecha de aparición de este artículo en dicha revista y la iniciativa presentada por el presidente Felipe Calderón, mediaban tan sólo 45 días; y que, muchos de los temas planteados en la revista fueron retomados en la iniciativa presidencial.

Iniciativa del presidente Felipe Calderón

El 15 de diciembre de ese mismo año, el presidente Calderón envió al Congreso una iniciativa de reforma política que contenía nueve puntos: 1. Reelección consecutiva de legisladores federales, locales, munícipes y jefes delegacionales, con un límite de 12 años consecutivos en el cargo; 2. Reducir la Cámara de Diputados a 400 miembros: 240 MR y 160 RP; 3. Segunda vuelta electoral para la elec-ción de presidente de la República; 4. Elevar el umbral para la representación al 4%; 5. Candidaturas independientes para todos los cargos de elección popular; 6 Iniciativa ciudadana; 7. Otorgar a la SCJN,

33 Con relación a las propuestas contenidas en los ordinales I al III y VI y VII, se retomarán en el apartado 3 de este ensayo referido a las reformas necesarias para prevenir o solucionar la problemática futura del sistema electoral mexicano.


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34 Entre paréntesis se incluye en cuál de las tres propuestas antes comentadas se incluía alguna de las figuras aprobadas.

iniciativa de ley en materia judicial; 8. Iniciativa preferente; y 9. Facultad de veto parcial en el presu-puesto de egresos y en aquellas leyes cuyas observaciones no hayan sido superadas en el congreso.

La reforma aprobada

La reforma política aprobada por el Senado el 13 de diciembre de 2011 y por la Cámara de Dipu-tados el 19 de abril de 2012, fue remitida a las legislaturas locales en mayo de ese mismo año. El 9 de agosto, el presidente Calderón firmó el decreto de la Reforma Constitucional, que contiene ocho pun-tos centrales34: 1. Candidaturas independientes (Beltrones, Revista Nexos y Calderón); 2. Iniciativa popular (Calderón); 3. Consulta popular; 4. Iniciativa preferente para el Ejecutivo Federal (Revista Ne-xos y Calderón); 5. Plazos para la revisión de la cuenta pública; 6. Ratificación de los órganos colegia-dos, encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica por parte del Senado (Beltrones); 7. Mecanismo de sustitución del presidente de la República (Revista Nexos); 8. Extinción de la cláusula de gobernabilidad en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

Si bien estas reformas fueron publicadas casi 40 días después de las elecciones federales de 2012, no es descartable que antes de que termine 2013 podamos conocer una nueva reforma electoral que venga a corregir deficiencias, vacíos o retrocesos de la de 2007-2008; y que al mismo tiempo se avance en la legislación secundaria de la reforma de 2012.

Otras reformas para resolver la problemática futura del sistema electoral federal

Antes de pasar a enunciar algunas de las principales reformas en materia electoral y concernien-tes al régimen de Estado y de gobierno, debemos voltear al pasado para aprender de él y preguntarnos: ¿cuáles serían las enseñanzas que nos dejan las reformas político-electorales realizadas en los últimos 35 años (1977-2012)?


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Sin duda alguna que la característica principal de las ocho grandes reformas que ha habido en ese período es que intentan corregir crisis político-electorales del pasado inmediato: así ocurrió con la reforma de 1977, que trata de dar una respuesta a la grave crisis que se presentó en el sistema político mexicano en la elección del año anterior al sólo haberse registrado un candidato a la presidencia de la República. Lo mismo sucedió con la reforma de 1990, que trata de dar una respuesta a las irregulari-dades ocurridas en la elección presidencial de 1988. Por último, la reforma electoral de 2007 no podría apartarse de este patrón de comportamiento: se legisla para tratar de evitar que vuelvan a presentarse los problemas que se dieron en la elección presidencial de 2006. En este sentido, siempre se ha volteado al pasado para evitar que lo ocurrido vuelva a presentarse, pero no para ver con experiencia hacia el futuro. En cierta forma, la única reforma anticipatoria de las que han existido sería la de 1996, que de alguna manera en muchos de sus dispositivos legales e institucionales sigue siendo vigente (por ejem-plo, respecto a los tipos de financiamiento y criterios para su distribución; la integración del IFE y la forma de elección de los miembros de su consejo general).

Establecido lo anterior, conviene ahora preguntarse ¿cuáles serían entonces las tareas del pre-sente? La respuesta no puede ser sino en el sentido de que se deben acometer las adecuaciones legales e institucionales que las reformas constitucionales obligan y que la sociedad demanda. Sin embargo, quedarse sólo en ese horizonte podría ser muy limitado si en el presente no tomamos una decisión respecto a cómo enfrentar el futuro. En este particular, debe señalarse que de acuerdo a los estudios de prospectiva existen tres tipos de futuro: el inercial (que sería producto de “la fuerza de gravedad” de los actores y grupos más influyentes); el tendencial (que sería producto de la evolución por la sola marcha de los indicadores); y el deseable (que es el futuro al que debe aspirarse construir y que mayo-res beneficios generaría para todos los mexicanos).

En congruencia con lo anterior, a continuación se enunciarán de manera sucinta un conjunto de treinta reformas, de las cuales 14 son obligadas (mismas que de alguna manera corresponden al futuro inercial y tenden-cial), ocho necesarias y cinco deseables (futuro deseable); dos más de valoración especial y una no recomendable.


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Las obligadas

Aquellas que deben realizarse para adecuar el marco legal al constitucional, o las que se requie-ren por la experiencia de procesos anteriores, o porque la sociedad así lo demanda, o bien, porque están contenidas en el Pacto por México.

• Expedir las leyes de candidaturas independientes, iniciativa ciudadana y consulta popular;

• A efecto de que el financiamiento público de los partidos políticos genere también un sis-tema de incentivos a aquellas formaciones políticas que eleven su cantidad y porcentajes de votación, ligar su incremento o disminución a los resultados electorales que obtengan; de no ser así, reducir el 0.65% como factor a multiplicar por el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral, por un porcentaje inferior; o bien, por ese mismo porcentaje pero con referencia a la lista nominal35;

• Establecer tres tipos de umbrales diferentes: uno para tener derecho a registro legal (2%); otro para tener derecho a financiamiento público (3%); y, otro para tener derecho a la representa-ción (3.5%);

• Realizar la reforma política del Distrito Federal revisando nombre y mecanismo de elección de su autoridad ejecutiva, así como atribuciones de su asamblea legislativa y Estatuto Político Institucional de la Ciudad de México en su carácter de sede de los poderes federales. Valorar la propuesta de declararla ciudad-estado como actualmente lo son las ciudades de Hamburgo y Bremen;

• Revisar el régimen por el que se regulan las encuestas electorales, evitando su prohibición para transitar a un sistema de mayor vigilancia metodológica y de validación de las publica-das mediante un sistema de “encuestas espejo” ordenadas por la autoridad electoral;

35 El Padrón Electoral tiene cinco millones 559 mil 46 ciudadanos de más, que la lista nominal. Fuente: www.ife.org.mx Consultado el día 07 de marzo de 2013.


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• Reducir el periodo conocido como de “intercampañas”, puesto que es demasiado prolongado el plazo para impugnar y resolver recursos e inconformidades de los precandidatos;

• En las campañas electorales establecer la obligación de entregar un informe a la mitad de su desarrollo y otro al término de las mismas; y que la autoridad administrativa o jurisdiccional electoral tenga atribuciones para invalidar el triunfo de un candidato que haya violado sus-tancialmente los topes de gastos de campaña36;

• Incluir la prohibición de contratación de propaganda electoral en los medios impresos y el internet;

• Definir en la ley si el financiamiento dedicado a actividades ordinarias permanentes se puede aplicar para contratar personal en las campañas electorales, o si éste se debe sumar a los gas-tos de campaña y contemplarse dentro de los topes establecidos, lo cual equivaldría a modifi-car los criterios para determinar el financiamiento para actividades tendientes a la obtención del voto o a incrementar los topes de gastos de campaña;

• Definir claramente qué se puede hacer con el financiamiento para actividades tendientes a la obtención del voto (¿se pueden regalar utilitarios o se tomará como compra de voto?);

• Reducir la duración de las precampañas y las campañas electorales: las campañas para dipu-tado deberían de ser de 40 días, las de senadores de 60 y las de presidente seguir siendo de 90 días. Lo que debe cambiar en todo caso es la disposición constitucional que establece que las precampañas no podrán durar más de dos terceras partes (del tiempo de una campaña, en donde por lo regular los partidos políticos llevan su duración hasta el tope), para que se consigne que no podrán comprender más del 15% del periodo de duración de una campaña37.

36 La violación al tope de gastos de campaña es una infracción muy grave, que algunas legislaciones estatales como la de Aguascalientes, Baja California Sur, Distrito Federal, Estado de México, Hidalgo, Morelos, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas ya sancionan con la nulidad de la elección que se gana cometiendo esta infracción (en: “Fiscalización, Simulación y Nulidad”, Rosa del Carmen Álvarez, Diario Mural 3 de febrero de 2013).37 A nivel de los Estados de la República, en nueve de ellos la duración de precampaña para gobernador es de menos de 30 días y en 11 es también de menos de 30 días para munícipes.


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• Definir claramente en la ley si una elección puede ser declarada nula por incumplir con algu-no o algunos de los principios constitucionales rectores que se deben observar en los procesos electorales, o si lo establecido en la fracción II, párrafo segundo del artículo 99 constitucio-nal, implica la inexistencia de la causal abstracta de nulidad de una elección (modificación realizada a este artículo en la Reforma Constitucional de noviembre de 2007);

• Definir las restricciones de los gobiernos durante la veda electoral: qué pueden hacer y qué no pueden hacer y si los programas sociales deben tener continuidad en el periodo de las campa-ñas, o cuáles de éstos se deben cancelar;

• Separar el COFIPE actual en una ley de “partidos y organizaciones políticas”, y otra de “or-ganismos y procesos electorales”, bajo la premisa de la simplificación de trámites, plazos y procedimientos.

Las necesarias

Aquellas que han sido postergadas en procesos anteriores de reforma electoral; o que se requeri-rá realizarlas como aditivas a una reforma mayor.

• A efecto de garantizar una adecuada diferenciación entre el principio de mayoría relativa (re-presentación de candidatos) y el de representación proporcional (representación partidaria y programática), restituir la existencia de la doble boleta electoral para la elección de diputados federales, que sólo se aplicó en las elecciones de 1979 y 1982;

• Para evitar la fragmentación partidaria y generar un efecto concentrador en la representación política nacional, es necesario ya aumentar el número de circunscripciones electorales que se ha mantenido invariable desde 1979, situación que ya no corresponde ni a la población ni a la característica del sistema de partidos;


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• Qué va a pasar con el espacio dedicado en la boleta electoral para candidatos no registrados si existen candidatos independientes; y, revisar si con segunda vuelta electoral puede seguir existiendo la disposición legal de abrir los paquetes electorales cuando la diferencia entre el primer y segundo lugar sea menor de un punto, habida cuenta que de acuerdo a la experiencia internacional en múltiples ocasiones la segunda ronda lo que hace es cerrar más la distancia entre el primer y segundo candidato38. O en todo caso, establecerse en la ley que la apertura de paquetes no procede cuando no se aplique la segunda ronda electoral en una elección.

• Actualizar los delitos electorales en el Código Penal Federal, vigentes desde 1996, para evitar que siga sin ser delito el que un servidor público haga campaña en contra de un candidato (puesto que sólo lo es hacer campaña a favor), por citar un ejemplo.

• Asimismo, independizar a la FEPADE del Ejecutivo para que pueda cumplir sus labores con mayor independencia e imparcialidad;

• Hacer coincidir la autonomía que a los partidos políticos les dio la Suprema Corte en mate-ria de requisitos para la selección y postulación de candidatos en su sesión del 07 de julio de 2008, en la que derogaron por inconstitucional el párrafo sexto del artículo 22 del COFIPE, con la obligación que le mandara el artículo 217 de ese mismo ordenamiento al Consejo General del IFE para emitir “los demás reglamentos y acuerdos que sean necesarios para la debida regulación de los procesos internos de candidatos a cargos de elección popular”;

• Recuperar los niveles de credibilidad que anteriormente tenía el IFE, a través de otorgarle certidumbre jurídica para aplicar sus resoluciones y sanciones con la debida oportunidad, re-visando puntualmente los plazos existentes entre los procesos e instancias correspondientes;

38 Por ejemplo “...en Francia, en 1974 la elección presidencial se definió por un 0.7% …” (en: Hurtado Javier, “Sistemas de Gobierno y Democracia”, Cuadernos de divulgación demo-crática número 19, IFE, México.es).


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• Establecer dispositivos legales que aseguren que las campañas electorales puedan tener tam-bién un componente importante de formación de ciudadanía; y que las plataformas electo-rales dejen de ser un mero trámite burocrático-administrativo que hace que éstas, una vez registradas, nadie pueda evaluar su grado de cumplimiento y establecer lo que de ello se pueda derivar.

Las deseables

Aquellas que son recomendables para lograr un mejor funcionamiento y colaboración entre los poderes federales del Estado mexicano y una mejor gobernabilidad democrática y eficacia guberna-mental.

• Derogar la fracción V del artículo 54 constitucional, que desde 1997 ha impedido que un partido político pueda tener mayoría absoluta en la Cámara de Diputados;

• Eliminar las elecciones intermedias: “…en 11 de los 18 países latinoamericanos no existen elecciones intermedias, lo que de alguna manera contribuye a que en esos procesos electora-les no se emita un voto de castigo que traiga como consecuencia que el partido del presidente pierda la mayoría en el congreso…”39.

• Si se eliminan las elecciones intermedias, se debe reducir también el periodo de duración del mandato presidencial y aumentar el de la duración de las legislaturas, permitiendo por una sola ocasión la reelección presidencial;

• Diferir las elecciones del Ejecutivo y el Legislativo en donde primero se realicen las de pre-sidente y en un plazo no mayor de 40 días las del Congreso, con la finalidad de favorecer la emisión de un voto más consciente y razonado del electorado, y evitar la emergencia de go-biernos divididos al inicio de una administración gubernamental;

39 Hurtado Javier, “Presidencialismo Ortodoxo”, Mural, 22 de octubre de 2008.


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• Modificar la integración de la Cámara de Diputados (en cuanto al balance entre los principios de MR y RP; y la restricción al número de diputados que puede tener un partido por ambos principios un partido);

• Modificar la integración de la Cámara de Senadores, eliminando a los senadores electos por una lista nacional, así como los de primera minoría para transitar hacia el modelo original norteamericano en donde los senadores eran electos por las legislaturas de los Estados; o bien, hacia el modelo alemán en vigor, en donde los senadores son designados por el Ejecutivo de los Länder. En todo caso una fórmula recomendable también podría ser: dos senadores elec-tos por voto popular y un tercero electo por los congresos locales, a propuesta en terna del gobernador en turno;

Las que deben ser sometidas a análisis o valoración especial

• La transformación del Instituto Federal Electoral en un Instituto Nacional Electoral, anali-zando muy puntualmente si la medida no implicaría un crecimiento del gasto en la organi-zación y administración electoral que actualmente existe, sumando lo que actualmente se destina al IFE y a los organismos electorales locales;

• La reelección de legisladores buscando hacer coincidir profesionalización y rendición de cuentas con procesos democráticos de selección de candidatos.

Las no recomendables

• Establecer la segunda ronda electoral en la elección presidencial con una primera ronda que coincida con las elecciones legislativas, puesto que la experiencia demuestra que existe una alta correlación positiva entre elección presidencial concurrente con la del Legislativo con la segunda ronda electoral y los gobiernos divididos.


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CONCLUSIONES

¿La próxima reforma que se emprenda en esta materia va a seguir la lógica de las de 1977, 1990 y 2007? O ¿podrá enfrentar con inteligencia y creatividad los retos del presente y el futuro para abrir una nueva generación de reformas político-electorales en nuestro país? ¿Cuáles deberían ser los prin-cipios que caractericen a la próxima reforma que necesita México? Sin el ánimo de ser exhaustivos po-drían mencionarse los siguientes: 1. Su integralidad, es decir, que trate de forma orgánica y completa los cambios que se realicen, evitando poner parches o realizando reformas aisladas que no se comple-mentan con los necesarios cambios en otros ámbitos del sistema político; 2. Elevar la confianza y cre-dibilidad de la población en las autoridades y en los organismos electorales; 3. Incrementar la calidad de nuestra democracia, haciendo campañas electorales que formen ciudadanía y sean educativas; y 4. Hacer de la captación genuina de la voluntad ciudadana el bien superior a tutelar.

Lo anterior lejos está de pretender ser un manual o recetario simplista de propuestas de reforma político-electoral descontextualizadas. En todo caso, su intención es ser una modesta aportación para que en las reformas de México en materia político-electoral se logre armonizar la actualización de las normas para el acceso a los cargos de autoridad y representación con las leyes que regulan el ejercicio del poder y las relaciones entre poderes, así como entre autoridades y gobernados.


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POST SCRIPTUM

Al momento de entregar el presente texto para su edición, el Senado de la República acababa de aprobar la reforma político-electoral, a cuyos contenidos fundamentales obligaba el Pacto por México. No quisimos ser omisos ante ese importante acontecimiento y, por lo tanto, en estas breves líneas intentaremos un primer análisis sobre sus alcances.

En nuestro país la transición a la democracia ha significado el paso de una Presidencia Imperial a un Estado sometido a los partidos. Ahora, como sistema de gobierno queremos transitar de un pre-sidencialismo omnímodo a uno con matices parlamentarios, sin haber funcionado nunca como un presidencialismo democrático; en tanto que, como sistema de organización política, estamos involu-cionando de un federalismo de fachada a un centralismo absorbente.

Si lo anterior se vislumbraba como un futuro inercial o tendencia indeseable que podría tardar mucho en concretarse, con la reforma política aprobada por el Senado y la Cámara de Diputados la presente semana lo que parecía una amenaza se convirtió en realidad.

En materia electoral, con la creación del INE, se pasará de un sistema difuso de reparto por cuotas de los consejeros electorales locales, a uno concentrado, en el que los once consejeros del INE --designados por los partidos políticos en la Cámara de Diputados- nombrarán a las autoridades elec-torales de los estados. Este, y otros procesos de centralización que se están dando en nuestro país, es un lujo que ni siquiera los países unitarios o centralistas pueden darse, ya que en ellos lo que opera son cursos de decisión con tendencia creciente a la descentralización.

Si en México existiera una mayor cultura federalista y conocimiento de la Constitución, la pre-tensión de que el Congreso de la Unión se agregue una más de las facultades que se ha venido otor-gando, ahora para expedir “las leyes generales que distribuyan competencias entre la federación y las entidades federativas” en materia político-electoral, podría ser impugnada mediante una controversia


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constitucional, por no ser la electoral un área competencial nueva, sino una atribución que para la elección de sus autoridades la propia Constitución concedió a los Estados.

Sin embargo, resulta que en materia electoral no solo los ciudadanos, sino que también el 33% de los legisladores de alguna de las Cámaras Federales, como también los poderes de los órdenes de go-bierno locales se encuentran en una situación de indefensión, pues el Juicio de amparo no precede en materia electoral, las acciones de inconstitucionalidad solo pueden ser presentadas por las dirigencias de los partidos políticos y las controversias constitucionales tampoco proceden en materia electoral.

La Reforma aprobada por el Congreso de la Unión le faculta –una vez aprobada por 16 legislatu-ras locales- a agregar un inciso U a la fracción XXIX del artículo 73 Constitucional, para expedir dos nuevas leyes generales, adicionales a las 35 ya existentes (de las que la más antigua data de 1932): una que regule los partidos políticos nacionales y locales; y otra para regular los procedimientos electora-les, tanto en elecciones de autoridades federales, como de los estados y municipales.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su tesis de Jurisprudencia P. VII/ 2007 estableció: las leyes generales “son aquéllas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos par-ciales que integran el Estado mexicano (….) estas leyes no son emitidas a motu proprio por el Congre-so de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a este a dictarlas”.

Debido a que lo electoral en nuestro país es una materia en la cual no procede recurso alguno ( a no ser los que pudieran presentar los partidos políticos contra sí mismos) estamos ante el caso de un hecho consumado y una reforma a la Constitución que sienta un gravísimo precedente, pues con base a ello, al modificar la geografía electoral se puede cambiar la integración de la representación política nacional.

Lo que se está haciendo por parte del Congreso de la Unión es algo sin precedente, pues nunca se había dado el caso de que se expidieran leyes generales sobre competencias ya asignadas en la Consti-tución. Si fuera en otra materia procedería una controversia constitucional.


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Las Leyes Generales se expiden para la atención por parte del Estado mexicano –Federación, Estados, municipios y Distrito Federal- de problemas nuevos o áreas competenciales que el Constitu-yente de 1917 no previó, o que fueron surgiendo sin estar asignadas a ningún órden de gobierno y que el Poder revisor de la Constitución consideró adecuado darle ese tratamiento integral. Para explicarlo mejor permítaseme un ejemplo: en el caso de la reforma educativa de 2013 no procedía una controver-sia constitucional porque la Constitución desde 1934 ya había definido la materia educativa como con-currencial y en 1993 se expidió la ley General de Educación. En el caso electoral, la Constitución, desde 1977 ha definido la intervención de la Federación en materia electoral y en 1996 el ámbito competen-cial de los Estados en esa misma materia. Lo electoral nunca ha sido definido como área competencial concurrencial para que se ameriten dos nuevas Leyes Generales. Así entonces lo que se ha hecho es una agresión sin que el ofendido tenga capacidad o posibilidad de defensa.

Más aún, si en México existiera (como en Alemania) el principio o cláusula de lealtad federal, una reforma de esa naturaleza no podría ser aprobada, pues este supone tanto el respeto de los Esta-dos a la normativa federal, como la improcedencia de que la Federación fije políticas sin escuchar a aquéllos o impidiendo su participación.

Con respecto a la reelección de diputados locales y munícipes, en abierta violación a la soberanía que deben tener los estados para definir su régimen interior, se ha pasado de prohibirles su reelección a ordenarles que lo hagan, cuando lo adecuado era eliminar la prohibición para que libremente se pronunciaran a ese respecto. Peor todavía cuando se establece que las elecciones locales y federales se deben realizar el primer domingo de Julio, lo que dará al traste con los períodos cuatrianuales de munícipes que ya existen en los Estados Coahuila (desde 2001), Hidalgo (desde Febrero de 2011) y Veracruz (desde diciembre de 2011), así como con la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del 24 de Agosto de 2012 que al avalar la duración de esos cargos resolvió que establecer su duración es acorde a la facultad que el artículo 41 de la Constitución reconoce a los Estados para de-finir sus regímenes interiores. Esta situación recordará lo ocurrido con la reforma de constitucional


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electoral de noviembre de 2007 que al establecer en el artículo 116 (fracción IV, inciso e) el derecho exclusivo de los partidos políticos para registrar candidatos a cargos de elección popular, obligó a que los Estados de Yucatán y Sonora que ya tenían la figura de candidaturas independientes, tuvieran que derogarlas.

Así, de la noche a la mañana pasamos de ser los más férreos detractores de la reelección a fer-vientes defensores de la misma. ¿De cuándo acá tanto interés en la reelección y sus supuestas bonda-des? No nos engañemos: la reelección, tal como fue aprobada no es para generar un mayor vínculo entre ciudadanos y representantes, sino para acrecentar el control de los partidos políticos sobre los legisladores y munícipes. El que un legislador se pueda reelegir hasta tres veces por la vía plurinomi-nal así lo demuestra.

La reelección en cargos de elección popular en tanto no venga precedida de la obligación de la selección democrática de candidatos, es un traje a la medida para las oligarquías partidarias. Además si tanta es el ansia por la reelección, ¿Por qué no autorizaron también la de Presidente de la República y gobernadores de los Estados?, que por sí misma genera una cultura de mayor responsabilidad y ren-dición de cuentas en los gobernantes.

Recorrer la fecha de toma de posesión del Presidente de la República era una reforma necesaria y que contribuye a una mayor compatibilización en el tiempo del trabajo de los poderes Ejecutivo y Legislativo Federal, ya que resultaba absurdo que el Presidente tomara posesión del cargo cuando el Congreso está a 30 días de cerrar su primer período ordinario de sesiones del primer año de su ejer-cicio constitucional (en los Estados Unidos la vigésima enmienda de 1933 recorrió la fecha de toma de posesión de su Presidente de Marzo a Enero en el que el Congreso inicia sesiones el 3 y el Ejecutivo asume el cargo 17 días después).

Empero, existen otras reformas que si bien no contribuyen a hacer más más eficaz nuestro sis-tema de gobierno, al menos lo modernizan; en este caso con matices parlamentarios, como lo es con


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la figura de los gobiernos de coalición y la necesidad de del gabinete o de al menos de los Secretarios de Hacienda y de Relaciones Exteriores por cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión. No obstante, una figura de corte semi presidencial y que no haría necesario el gobierno de coalición, sería crear la figura de Jefe de Gabinete, ratificado por el Congreso de la Unión y responsable ante este.

La propuesta transformación de la Procuraduría General de la República en una Fiscalía Gene-ral, dotada de autonomía respecto del Ejecutivo, viene a ser una iniciativa necesaria y positiva, larga-mente postergada. Debe señalarse que con esto y con la figura de candidaturas independientes, estas primero existieron en los Estados y después la Federación trata de copiarlas, con lo que se refuta la hi-pótesis de que los Estados son reducto del tradicionalismo y atraso político. La moneda está en el aire.

Guadalajara, Jalisco 5 de Diciembre de 2013.Javier Hurtado


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ANEXO 1. Documento 1. Ficha Técnica de la Comisión para la Reforma del Estado, Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO)

Fecha de creación:reunión de creación:acuerdo de creación:

• 26 de abril de 2003• VII Reunión ordinaria de la CONAGO, Boca del Río, Veracruz• Sin número

Gobernador coordinador:Fecha de nombramiento:

• Mtro. Jorge Aristóteles Sandoval Díaz, Jalisco• 18 de febrero de 2013 (coordina desde el 1 de marzo de 2013)

coordinadores anteriores: • C.P. Jorge Herrera Caldera, Durango (del 23 de noviembre de 2010 al 28 de febrero de 2013)

• C.P. Ismael Hernández Deras, Durango (del 7 de diciembre de 2009 al 14 de septiembre de 2010)

• Lic. José Natividad González Parás, Nuevo León (del 11 de septiembre de 2006 al 3 de octubre de 2009)

• Lic. Juan Carlos Romero Hicks, Guanajuato (del 26 de noviembre de 2004 al 11 de septiembre de 2006)

• Lic. Miguel Alemán Velazco, Veracruz (del 26 de abril de 2003 al 26 de no-viembre de 2004)

Gobernador vicecoordinador: • Lic. Graco Luis Ramírez Garrido Abreu, Morelos

Fecha de nombramiento: • 18 de febrero de 2013

vicecoordinadores anteriores: • C.P. Carlos Zeferino Torreblanca Galindo, Guerrero (del 26 de septiembre de 2008 al 31 de marzo de 2011)

• Lic. Héctor Israel Ortiz Ortiz, Tlaxcala (del 26 de septiembre de 2008 al 14 de enero de 2011)

aGenda temática: Fecha de aprobación

reunión de aprobación

acuerdo de aprobación:

1. Federalismo2. Régimen de Estado y de Gobierno3. Participación Ciudadana y Garantías Sociales4. Reforma del Poder Judicial5. Democracia y Sistema Electoral6. Bases Constitucionales de la CONAGO7. Reforma Política para el Distrito Federal

• 27 de mayo de 2011• XLI Reunión Ordinaria de la CONAGO, Monterrey, Nuevo León• Décimo noveno


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ANEXO 2. Documento 2. Integración de la Comisión para la Reforma del Estado, 2013, Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO)

Coordinador

Mtro. Aristóteles Sandoval DíazJalisco

vicecoordinador

C. Graco Luis Ramírez Garrido Abreumorelos

integrantes

Lic. José Guadalupe Osuna Millán Baja California

Lic. Fernando Eutimio Ortega Bernés CampeChe

Lic. César Horacio Duarte Jáquez Chihuahua

C.P. Jorge Herrera Caldera durango

Mtro. Miguel Márquez Márquez guanajuato

Lic. Ángel Heladio Aguirre Rivero guerrero

Lic. José Francisco Olvera Ruiz hidalgo

Dr. Fausto Vallejo Figueroa miChoaCán

Lic. Rodrigo Medina de la Cruz nuevo león

Lic. Gabino Cué Monteagudo Oaxaca

Lic. José Eduardo Calzada Rovirosa Querétaro

C.P. Mario López Valdez sinaloa

Ing. Egidio Torre Cantú tamaulipas

Dr. Javier Duarte de Ochoa veraCruz

Lic. Miguel Alejandro Alonso Reyes zaCateCas


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Impreso por Impresos Revolución 2000, S.A. De C.V.Libertad # 19 Col. Centro. C.P. 44100

Diciembre del 2013Guadalajara, Jalisco.

Tiraje, 1,000 ejemplares.

la reforma del estado en mexico

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