deficit deuda reforma fiscal mexico

Problemas del Desarrollo. RevistaLatinoamericana de EconomaISSN: [email protected] Nacional Autnoma de MxicoMxico

Cuevas Ahumada, Vctor M.; Chvez Gutirrez, Fernando J.Dficit, deuda y reforma fiscal en Mxico

Problemas del Desarrollo. Revista Latinoamericana de Economa, vol. 38, nm. 148, enero-marzo,2007, pp. 69-97

Universidad Nacional Autnoma de MxicoDistrito Federal, Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11820155004

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Vol. 38, nm. 148, enero-marzo / 2007

69 DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO

DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO*

Vctor M. Cuevas Ahumada**Fernando J. Chvez Gutirrez***

Fecha de recepcin: 11 de agosto de 2006. Fecha de aceptacin: 7 de noviembre de 2006.

ResumenEl presente trabajo analiza, a grandes rasgos, la problemtica del dficit fiscal y ladeuda pblica en Mxico, as como la necesidad de realizar una reforma hacendariaque fortalezca la recaudacin y ample la base gravable. En ese contexto, se estudianlas principales corrientes tericas en torno de los efectos del dficit fiscal en la econo-ma, particularmente en variables como la tasa de inters, el tipo de cambio, la activi-dad econmica y los precios. Posteriormente, con base en evidencia emprica obtenidamediante la estimacin de un parsimonioso modelo de autorregresin vectorial, seconcluye que una reduccin transitoria del dficit del sector pblico surtira los si-guientes efectos de corto plazo en la economa mexicana: cada de las tasas de inters,disminucin de las presiones inflacionarias y apreciacin del tipo de cambio. Final-mente, se hace una breve reflexin respecto de los principios fundamentales que po-dran orientar una reforma fiscal integral en nuestro pas.

Palabras clave: dficit fiscal, deuda pblica, inflacin, reforma hacendaria, econo-ma mexicana.

* Los autores agradecen las observaciones y sugerencias de dos dictaminadores annimos,pues stas contribuyeron sustancialmente a mejorar la calidad del trabajo. Los errores yomisiones que pudieran subsistir son, sin embargo, responsabilidad nuestra.

** Profesor-investigador del Departamento de Economa de la UAM-A y miembro del SistemaNacional de Investigadores. Correo electrnico: [email protected]

*** Profesor-investigador del Departamento de Economa de la UAM-A. Correo electrnico:[email protected]


70 VCTOR M. CUEVAS AHUMADA Y FERNANDO J. CHVEZ GUTIRREZ

AbstractThis paper analyzes, in broad outline, the problematic of the fiscal deficit and publicdebt in Mexico, as well as the need to carry out a Treasury reform that will strengthentax collection and broaden the tax base. In this context, it studies the main theoreticalcurrents regarding the effects of the fiscal deficit on the economy, and particularly onsuch variables as the rate of interest, the exchange rate, economic activity and prices.Afterwards, based on the empirical evidence obtained by estimating a moderate modelof vector self-regression, it is concluded that a transitory reduction in the public sectordeficit would have the following short-term effects on Mexico's economy: a fall ininterest rates, a reduction in inflationary pressures and an appreciation of the peso.Finally, we reflect briefly on the main fundamentals that could be used to orient anintegral fiscal reform in our country.

Key words: fiscal deficit, public debt, inflation, Treasury reform, Mexican economy.

Rsum

Ce travail analyse, dans ses grands traits, la problmatique du dficit fiscal et de ladette publique au Mexique, ainsi que le besoin de raliser une rforme du Trsor publicqui affermisse le recouvrement et tende lassiette des impts. Dans ce contexte sonttudis les principaux courants thoriques qui traitent des effets du dficit fiscal danslconomie, notamment sur des variables comme le taux dintrt, le cours duchange, lactivit conomique et les prix. Ensuite, sur la base de la preuve empiriqueobtenue par lestimation dun modle parcimonieux dauto-rgression vectorielle, ilest conclu quune rduction transitoire du dficit du secteur public produirait leseffets court terme suivants sur lconomie mexicaine: chute des taux dintrt,diminution des pressions inflationnistes et apprciation du cours du change. Finalementune petite rflexion est mene concernant les principes fondamentaux quipourraient orienter une rforme intgrale dans notre pays.

Mots cls: dficit fiscal, dette publique, inflation, rforme du Trsor public, conomiemexicaine.

ResumoO presente trabajo analisa, em grandes linhas, a problemtica do dficit fiscal e a dvidapblica no Mxico, assim como a necessidade de realizar uma reforma fazendria quefortalea a arrecadao e amplie a base tributvel. Neste contexto, estudam-se as principaiscorrentes tericas em torno dos efeitos do dficit fiscal na economia, particularmente emvariveis como a taxa de juros, o tipo de cmbio, a atividade econmica e os preos.Posteriormente, com base em evidncia emprica obtida mediante a estimao de umparsimonioso modelo de autorregresso vetorial, conclui-se que uma reduo transitriado dficit do setor pblico surtira os seguintes efeitos de curto prazo na economia mexi-cana: queda das taxas de juros, diminuio das presses inflacionrias e apreciao dotipo de cmbio. Finalmente, faz-se uma breve reflexo com respeito a princpios fundamentaisque poderiam orientar uma reforma fiscal integral no nosso pas.

Palavras chave: dficit fiscal, dvida pblica, inflao, reforma fazendria, economiamexicana.



Introduccin

En Mxico, la reduccin del dficit del sector pblico ha sido un objetivopermanente de la poltica econmica desde el 1 de diciembre de 1982, cuandose instrument el Programa Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE).El fundamento terico de las medidas de saneamiento fiscal impulsadas por elgobierno desde aquel entonces se encuentra en el denominado enfoque fiscal de lainflacin. De acuerdo con ste, una de las principales fuentes de inestabilidad en losprecios radica, precisamente, en un dficit pblico persistente y excesivo. En esecontexto, factores como la ineficiencia en la recaudacin de impuestos, el escasodesarrollo de los mercados financieros domsticos, la limitada capacidad de endeu-damiento gubernamental en el exterior y el bajo costo que entraa el seoriaje encomparacin con la contratacin de pasivos internos y externos han orillado even-tualmente a pases en desarrollo, como Mxico, a sobreemitir dinero y, por ende,a generar inflacin para poder financiar la brecha entre los gastos y los ingresospblicos.1

Por supuesto, adems de inflacin, un dficit fiscal de magnitud considerableengendra una deuda pblica creciente. En el caso del endeudamiento interno, lasemisiones masivas de instrumentos de deuda gubernamentales en el mercado finan-ciero local presionan las tasas de inters a la alza y disminuyen la oferta domsticade fondos prestables para el sector privado. En el caso del endeudamiento externo,tanto la solicitud de crditos a organismos financieros multilaterales y bancostransnacionales, como la colocacin de bonos globales en mercados financieros fo-rneos pueden generar escasez de divisas en situaciones lmite, crisis en el sectorexterno de la economa y macroajustes cambiarios. Asimismo, el dficit y la deudaconsolidada del gobierno pueden conducir no slo a problemas de liquidez y desolvencia, sino a incrementos en los impuestos que desincentiven el consumo, lainversin privada y el crecimiento econmico en el largo plazo.

1 Rogers y Wang (1994) aportan evidencia emprica consistente con el enfoque fiscal de lainflacin en el caso particular de Mxico durante el periodo 1977-1990. Podra decirse quelos pioneros de ese enfoque son Sargent y Wallace (1981), mientras que Alesina y Drazen(1991) y Calvo y Vgh (1999) son algunos de sus ms notables seguidores.



La finalidad del presente trabajo consiste en analizar a grandes rasgos la proble-mtica fiscal del pas, la necesidad de una reforma hacendaria que fortalezca larecaudacin y ample la base gravable, y los efectos de una cada en el dficitpblico sobre las tasas de inters, el tipo de cambio, la inflacin y el crecimientoeconmico. Adicionalmente, se hace una reflexin acerca de los principios funda-mentales que podran orientar una reforma del sistema hacendario en nuestro pas.

El presente artculo se divide en cuatro secciones. La primera analiza los efectosdel dficit fiscal en la economa, con base en un sucinto anlisis de la literaturareciente. La segunda examina algunos indicadores importantes en torno del dficitfiscal y la deuda pblica en Mxico. La tercera recurre tanto a la teora como alanlisis emprico para intentar visualizar las repercusiones bsicas, principalmentede corto plazo, que tendra una reforma fiscal que redujera el dficit del sectorpblico. La cuarta seccin versa acerca de los criterios generales que podran orien-tar una eventual reforma fiscal en Mxico. Finalmente, se hace la presentacin delas conclusiones.

Dficit fiscal, tasas de inters y crecimiento econmico:una breve revisin de la literatura reciente

Las corrientes tericas sobre los efectos del dficit fiscal en la economa son esen-cialmente cuatro: a) la keynesiana; b) la de la equivalencia ricardiana; c) la tradicio-nal; d) la del riesgo pas.2 En esencia, la teora keynesiana establece que una polticafiscal expansiva alimenta la demanda agregada y estimula, por esa va, el creci-miento de la economa. En el modelo keynesiano esttico, con precios inflexibles ymrgenes amplios de capacidad instalada ociosa, la produccin aumenta de maneraconsiderable sin que la inflacin se dispare.3 Algunos estudios recientes, como losde Sutherland (1997) y Perotti (1999), sealan que la poltica fiscal surte efec-tos positivos en la actividad econmica solamente cuando la deuda gubernamentalse ubica en niveles relativamente bajos.4 En una investigacin emprica ms recien-

2 Con excepcin de la teora de la equivalencia ricardiana, que es una teora de largo plazo,todas las teoras aqu presentadas se refieren a los efectos del dficit fiscal en horizontes decorto plazo.

3 Estos efectos pueden variar dependiendo de los supuestos que se formulen en torno del gradode rigidez de los precios, el coeficiente de apertura de la economa, la capacidad productivaexcedente, el comportamiento de las tasas de inters y el rgimen cambiario vigente.

4 Si la deuda pblica es excesiva, una poltica fiscal expansiva puede generar efectos recesivosen la economa. Ello en virtud de que los agentes econmicos pueden poner en tela de juicio



te, basada en el comportamiento de cinco economas de la OCDE, el propio Perotti(2002) concluye que los efectos del dficit fiscal en el PIB se han tornado demasiadotenues en las ltimas dos dcadas.

De acuerdo con la teora de la equivalencia ricardiana (ER), encabezada porautores como Barro (1974), Plosser (1982, 1987) y Evans (1985, 1987a, 1987b),un aumento o disminucin del dficit fiscal no surte efecto alguno sobre las tasas deinters ni sobre el crecimiento de la economa. La explicacin de ello radica en quelos agentes econmicos saben que una poltica fiscal expansiva desemboca en unamayor deuda pblica y, eventualmente, en incrementos impositivos para hacer frentea los crecientes pasivos del gobierno. La expectativa de impuestos ms elevados(derivados del crecimiento en el dficit fiscal) provoca que los individuos ahorrenms, dado que un mayor ahorro les permitir conservar sus niveles de bienestarcuando las tasas impositivas se ajusten. De esa manera, los autores referidos postu-lan que el ahorro domstico privado (u oferta de crdito) aumenta en la mismamedida que el dficit fiscal (o demanda de crdito), por lo cual las tasas de inters,la inversin domstica privada y el crecimiento de la economa permanecen sincambios en el largo plazo.5

Por otra parte, la llamada teora tradicional, seala que una expansin del dficitfiscal eleva tanto los precios como las tasas de inters6 y desincentiva, por ese medio,el crecimiento de la economa. Asimismo, al aumentar los rendimientos en monedadomstica se propicia una mayor entrada de inversin extranjera de cartera y unaapreciacin del tipo de cambio.7 Una contraccin del dficit fiscal, contrariamente,

la solvencia gubernamental, formndose de ese modo expectativas de mayores impuestos ymayor inflacin. Tales expectativas, aunadas al debilitamiento de la confianza de productoresy consumidores, tienden a elevar las tasas de inters a largo plazo y a desalentar, por tanto,el consumo de bienes duraderos, la inversin productiva y la actividad econmica.

5 La evidencia emprica relacionada con la teora de la ER es mixta. Entre las investigacionesempricas que cuestionan su validez, pueden citarse: Ball y Mankiw (1995) y Domnech,Taguas y Varela (2000). Asimismo, en el terreno terico, Stiglitz (1988) demuestra que la ERnicamente puede validarse con supuestos muy estrictos y, hasta cierto punto, irreales. Ello,sin embargo, no ha impedido que algunos autores, como Bayoumi y Masson (1998) y DeMello et al. (2004), aporten evidencia emprica en favor de dicha teora. Existen inclusotrabajos, como el de Giorgioni y Holden (2003), que obtienen evidencia consistente con laER en el caso de algunos pases en desarrollo.

6 Si el dficit fiscal se financia total o parcialmente mediante una colocacin masiva debonos gubernamentales, entonces la demanda de fondos prestables a cargo del sector pblicose incrementa y ello, a su vez, provoca mayores tasas reales de inters.

7 Es pertinente sealar que, bajo determinados supuestos (tales como economa abierta, preciosrelativamente flexibles, escasos mrgenes de capacidad instalada ociosa, tasas de inters



favorece que las tasas de inters caigan y que la economa crezca, al tiempo queinduce salidas (o menores entradas) de capital y depreciaciones monetarias. Esprocedente sealar que la corriente terica tradicional proviene de la versin mo-derna del modelo de Mundell y Fleming (1987), que supone la existencia de unaeconoma pequea o mediana, con libre movilidad de capital y tipo de cambioflexible. Entre los trabajos recientes que suscriben esa corriente de pensamiento sepueden listar los siguientes: Blanchard (1981, 1984, 1985), Blanchard y Dornbusch(1984), Branson, Fraga y Johnson (1985), Dornbusch (1986), Feldstein (1984) yReinhart y Sack (2000:175).

La cuarta corriente terica incorpora la variable riesgo pas en el anlisis, por locual podra llamrsele teora del riesgo pas de la poltica fiscal. Esa vertiente depensamiento establece que un mayor dficit fiscal, aun cuando efectivamente pre-siona las tasas de inters a la alza y el nivel de actividad econmica a la baja, noinduce una apreciacin, sino una depreciacin de la moneda domstica. La razn deesa aparente paradoja es que el dficit fiscal constituye uno de los llamados fundamen-tos de la economa y es objeto de monitoreo constante por parte de las calificadorasde valores internacionales y de los inversionistas en general. En esa tesitura, unaampliacin importante del dficit fiscal, con la condicin ceteris paribus, acrecien-ta las expectativas de inflacin y el riesgo pas, merma la confianza de losinversionistas, disminuye eventualmente la calificacin (o su perspectiva) de riesgosoberano otorgada por las calificadoras referidas, provoca salidas masivas de capi-tal y deprecia la moneda domstica.8 Inversamente, una contraccin significativadel dficit del sector pblico, si bien reduce las tasas de inters e incentiva la acti-vidad econmica, no desemboca en una depreciacin, sino en una apreciacincambiaria. Ello obedece a que el menor dficit fortalece la confianza de losinversionistas, mejora eventualmente la calificacin de riesgo crediticio del pas encuestin y se traduce en mayor atraccin de capital forneo. Entre los partidarios deesa teora se encuentran McDermott y Wescott (1996), Eichengreen (2000:67) yCuevas (2002). En el caso concreto de Mxico, Cuevas (2002) demuestra emprica-

determinadas por la oferta y la demanda de fondos prestables y tipo de cambio flexible), losefectos del dficit fiscal en la economa podran ser esencialmente los mismos para lascorrientes keynesiana y tradicional. En ese contexto, hay que admitir que resulta difcilestablecer una frontera ntida entre esas dos escuelas.

8 De esa manera, las salidas de capital y las depreciaciones cambiarias sobrevendran a pesarde los mayores rendimientos reales pagados por las inversiones en moneda domstica,concretamente, por los instrumentos de deuda.



mente que una poltica fiscal expansionista eleva las tasas de inters y el nivel deprecios, reduce el crecimiento de la economa y deprecia la moneda domstica en elcorto plazo.

Finalmente, Botman y Kumar (2006), al utilizar un modelo de equilibrio gene-ral slidamente microfundamentado, aportan evidencia (tanto terica como emp-rica) en el sentido de que los efectos de la poltica fiscal en la economa dependendel horizonte de planeacin de los consumidores, del acceso de los agentes econ-micos a los mercados financieros, de la elasticidad de la oferta laboral y de lasestructuras de mercado existentes, entre otros factores.

Dficit fiscal y deuda pblica: una mirada a los datos

Con la finalidad de estabilizar los precios y las tasas de inters, crear condicionesms propicias para que la economa crezca y revertir la tendencia de crecimiento dela deuda pblica, el gobierno federal se ha venido empeando en cerrar gradual-mente la brecha entre el gasto y los ingresos pblicos. En la Grfica 1 se resumenlos frutos de ese esfuerzo permanente, puesto que a partir de 1999 tanto el dficitdel sector pblico, como los Requerimientos Financieros del Sector Pblico (RFSP,en lo sucesivo) exhiben una marcada propensin a la baja.

El esfuerzo de saneamiento fiscal referido, como puede constatarse en laGrfica 2, ha permitido que la deuda pblica neta total descienda de manera soste-nida como porcentaje del PIB a partir de mediados de la dcada de los noventa.Sin embargo, entre la deuda pblica y el denominado Saldo Histrico de los Re-querimientos Financieros del Sector Pblico (SHRFSP) se ha venido abriendo unabismo que pone en riesgo la solvencia fiscal del Estado en el largo plazo.9

Es importante precisar que, en 2005, el dficit pblico y los RFSP representaron0.2 y 1.7% del PIB del pas, respectivamente. Asimismo, en el ao referido, ladeuda pblica y el SHRFSP alcanzaron una magnitud equivalente a 21.9 y 37.5% delPIB, respectivamente. Y aun cuando esas cifras no parecen elevadas en comparacin

9 El SHRFSP es igual a la deuda pblica oficialmente reconocida ms los pasivos implcitos delsector pblico, mismos que incluyen a los pasivos netos del IPAB, las deudas del Fideicomiso deApoyo al Rescate Carretero (FARAC), los PIDIREGAS, las obligaciones de la Banca de Desarrolloy de los diferentes fondos y fideicomisos pblicos para el fomento econmico, y el programade apoyo a deudores de la banca. Los RFSP, por su parte, adems de incluir al dficit pblicotradicional, consideran las erogaciones destinadas a cubrir el servicio de los pasivos del IPABy el FARAC, as como el pago de los intereses correspondientes al resto de las obligacionesextraoficiales del gobierno.



Grfica 1. Dficit pblico (+) y RFSP (% del PIB).*Nota: en 1992 y 1993 se registr un supervit pblico, mientras que en 1995 y 1996 el presupuestofue equilibrado.* Sin considerar ingresos extraordinarios.Fuente: SHCP.

Grfica 2. Deuda pblica y SHRFSP (% del PIB).Fuente: SHCP.



con los estndares de la OCDE,10 existen por lo menos tres problemticas generales alas cuales habra que prestar atencin en el mediano y largo plazos: la baja recauda-cin fiscal, el grado de petrolizacin de los ingresos pblicos y las obligacionescontingentes del gobierno. La exigua recaudacin fiscal que prevalece en Mxicoes un indicador clave del estrecho margen de maniobra que el gobierno tiene paraenfrentar sus pasivos explcitos e implcitos, reales y contingentes. La Grfica 3evidencia que, en el terreno del esfuerzo fiscal, medido a travs de la participacinde los ingresos pblicos en el PIB, el gobierno de Mxico se encuentra muy a la zagade Estados Unidos y de otras naciones de la OCDE. Adems, habra que considerar laelevada dependencia del fisco respecto de los ingresos provenientes de las exporta-ciones de petrleo (vase la Grfica 4).

Como puede observarse, en 2005 los ingresos petroleros representaron 34.7%de los ingresos totales del gobierno federal. Asimismo, en el periodo 2000-2004 losingresos petroleros promediaron alrededor de 28% de la recaudacin total, lo cual10 Las naciones de la OCDE, excluyendo a Mxico, promediaron un dficit pblico de 3.2% del PIB

al cierre de 2005. Por otro lado, la deuda pblica neta total de los pases de dicha organizacinreport, en promedio, una cifra equivalente a 46.5% del PIB en el mismo ao (Fuente: OCDE).

Grfica 3. Recaudacin fiscal en Mxico y otros pases (% del PIB).Fuente: OCDE.



Grfica 5. Recaudacin de impuesto sobre la renta en Mxico y otros pases (% del PIB).Fuente: OCDE.

Grfica 4. Participacin porcentual de los ingresos petroleros en los ingresos totales del gobierno federal.Nota: el clculo incluye rendimientos extraordinarios provenientes de la venta de empresas, as comoderechos por hidrocarburos y aprovechamientos sobre rendimientos excedentes.Fuente: elaboracin propia con base en datos de la SHCP.



brinda una panormica del nivel de exposicin de las finanzas pblicas frente avariaciones inesperadas en los precios internacionales del petrleo. Desde luego, elFondo de Estabilizacin Petrolera constituye un paliativo importante al respecto,puesto que ha servido para amortiguar los impactos derivados de los altibajos en elmercado internacional del crudo. Dicho fondo, sin embargo, debe complementarsecon una reforma fiscal integral (RFI) que ample la base gravable y fortalezca los in-gresos tributarios no petroleros. Al ampliarse y diversificarse la base gravable, losingresos presupuestarios totales seran no slo ms elevados sino, tambin, msestables y predecibles.

La Grfica 5 sugiere que el rezago de Mxico en materia de recaudacin tributariaobedece, en buena medida, a la escasa participacin del impuesto sobre la renta(ISR) tanto de las personas fsicas como de las morales en el PIB del pas. Aspues, se aprecia que la brecha entre la carga de ISR en Mxico y en el resto de lasnaciones de la OCDE es significativa, lo cual refleja de manera elocuente la necesi-dad de combatir frontalmente la informalidad y la evasin fiscal, as como de ponerfin a regmenes de exencin injustificados, con el objeto de que ms personas,unidades productivas e industrias aporten lo que realmente les corresponde al fisco.Hay que reconocer, sin embargo, que una mayor recaudacin de impuestos directostendra no slo ventajas sino, tambin, desventajas potenciales, las cuales habraque considerar. Por una parte, ayudara a corregir el acentuado desfase de Mxicoen el rengln aludido, fortalecera la posicin fiscal del Estado y acrecentara laequidad del sistema impositivo. Por otra parte, podra ir en detrimento de la efi-ciencia en la asignacin de recursos, del ahorro y de la creacin de fuentes detrabajo (vanse pp. 35-39).

La Grfica 6 revela, asimismo, una relacin directa entre la recaudacin del ISR(como porcentaje del PIB) y el PIB per capita anual de las naciones de la OCDE. Esimportante resaltar, por un lado, que el PIB per capita anual es utilizado comovariable proxy del desarrollo econmico y, por el otro, que la relacin entre el PIBpor habitante y la carga de ISR resulta estadsticamente significativa a un nivel designificancia de 1%.11

La solidez de las finanzas del sector pblico depende igualmente de la estruc-tura de la deuda pblica por moneda de denominacin, es decir, del tamao de ladeuda pblica externa, tanto en trminos absolutos como relativos. Ese factor de

11 Esto, con independencia de que el PIB per capita aparezca como la variable explicativa locual parecera ms plausible en la ecuacin de regresin o como la variable explicada.



Grfica 6. PIB per capita anual y carga de ISR en la OCDE, 2003.Nota: en el clculo del ingreso per capita se utilizaron precios y paridades corrientes del poder de compra.Fuente: OCDE.

riesgo ha venido diluyndose gracias a la adecuada gestin de los pasivos externos,a la reiterada imposicin de techos anuales, al endeudamiento externo neto delgobierno federal por parte del Congreso de la Unin, y a la sostenida acumulacinde reservas internacionales por parte del Banco Central. De hecho, en la Grfica 7se constata que la deuda fornea del sector pblico ha venido decreciendo desdemediados de la dcada pasada y, a partir de 2001, se ubica incluso por debajo de ladeuda domstica. Tambin se observa que la deuda interna ha venido acrecentandosu participacin en el PIB, lo cual refleja la estrategia del gobierno federal de finan-ciarse crecientemente en el mercado financiero domstico.12 La Grfica 8 reporta,por otra parte, que se ha recurrido cada vez en mayor medida a la colocacin deinstrumentos de deuda a largo plazo, en particular de Bondes y bonos a tasa nomi-nal fija.13 En este contexto, caracterizado por la declinacin de los pasivos externos

12 Al parecer, el mercado financiero nacional ha podido absorber las colocaciones de valoresgubernamentales sin llegar a saturarse, por lo cual no se han disparado las tasas de intersni se ha provocado un problema grave de escasez de crdito para el sector privado.

13 De all que el plazo promedio de vencimiento de los valores gubernamentales se haya venidoampliando, de 552 das en enero de 2000 a 1 355 das en abril de 2006 (Fuente: Banco de Mxico).

PIB

per

capi

ta an

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ISR (% del PIB)



Grfica 7. Deuda pblica externa e interna netas (% del PIB).Fuente: SHCP.

Grfica 8. Circulacin de la deuda interna del sector pblico por tipo de instrumento..Nota: miles de millones de pesos a precios corrientes.Fuente: Banco de Mxico, Indicadores Econmicos.



y por la mayor contratacin de deuda interna a tasa fija, es que se ha venido aba-tiendo el grado de exposicin de las cuentas pblicas frente a variaciones en lastasas de inters, tanto domsticas como forneas.

No obstante los logros sealados, es recomendable que se contine reduciendotanto la deuda pblica como el SHRFSP, habida cuenta que las llamadas obligacionescontingentes, a las cuales nos referimos al inicio de esta seccin, podran eventual-mente devenir en una carga insostenible para el Estado mexicano. Vale precisar quelas obligaciones contingentes forman parte de las obligaciones implcitas del sectorpblico, pero no se encuentran incluidas en el SHRFSP debido a su marcada natura-leza aleatoria y a la imposibilidad de cuantificarlas.14 El primer componente de laaleatoriedad referida consiste en que tales obligaciones pueden hacerse efectivas ono, dependiendo de la ocurrencia de determinados eventos (por ejemplo, una crisisdel sistema bancario que orillara al gobierno a cubrir parte del rescate). El segundocomponente de aleatoriedad reside en que, aun cuando pueda preverse la eventualmaterializacin de ciertas obligaciones, persista un amplio grado de incertidumbresobre el momento en que ello podra ocurrir e, incluso, sobre la cuanta de laserogaciones que habra que realizar. Algunos ejemplos destacados de las obligacio-nes contingentes del pas seran el esquema de seguro de depsito bancario (que seha venido reformando y mejorando gradualmente), el sistema de pensiones delISSSTE (cuya reforma es impostergable, puesto que ya depende en niveles muy cr-ticos de transferencias gubernamentales para subsistir), las garantas pblicas parala realizacin de inversiones privadas y el deterioro paulatino de la infraestructu-ra pblica y social del pas. La existencia de ese tipo de obligaciones, as como lasdems preocupaciones planteadas, hacen que las estadsticas de deuda pblicay dficit fiscal no sean indicadores precisos sobre el estado actual de las cuentaspblicas ni sobre las presiones financieras que podran sobrevenir en los aos veni-deros. Eso subraya la importancia de emprender una RFI, que no slo salvaguarde lasolvencia del sector pblico en el largo plazo, sino que permita reivindicar princi-pios fundamentales como la equidad, la eficiencia y la transparencia fiscal.15

14 En ese marco, como se ha visto, el SHRFSP incluye solamente la deuda pblica y a aquellos pa-sivos implcitos que ya se han hecho efectivos y que, por ende, son de carcter no contingente.

15 El 6 de abril de 2006 entr en vigor la Ley Federal de Presupuesto y ResponsabilidadHacendaria, que aspira a establecer como norma constitucional la doctrina econmica delequilibrio fiscal. Esa ley abrog a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, y conella se reforman muchos procedimientos relacionados con el manejo de las finanzas pblicasfederales. La nueva normatividad hacendaria, desde nuestro punto de vista, le da un marcojurdico distinto a las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso, que no necesariamente



Qu podra esperarse, en trminosgenerales, de una reforma fiscal que redujerael dficit del sector pblico y los RFSP?

Por supuesto, para anticipar las repercusiones econmicas de una reforma fiscal ca-bra analizar las caractersticas fundamentales de la misma. Por ejemplo, habra queevaluar los efectos del nuevo sistema impositivo en el consumo de las familias condiferentes niveles de ingreso, en los incentivos para invertir de las micro, pequeas,medianas y grandes empresas, y en el sistema de estmulos para ahorrar, trabajar yrealizar otras actividades. Habra que analizar tambin los cambios en la magnitudy composicin del gasto pblico, la naturaleza temporal o permanente de algunasmedidas en materia de impuestos y de gasto gubernamental, las expectativas de losagentes econmicos con relacin a futuras iniciativas fiscales y el papel de la pol-tica monetaria.

Asimismo, cabra considerar que las variables fiscales constituyen solamenteuna porcin de los fundamentos econmicos, institucionales y polticos de un pas,y que la capacidad de la economa para crecer, mantener la estabilidad macroeconmicay responder a choques internos o externos depende de una amplia variedad defactores. Sin embargo, este trabajo constituye una primera aproximacin al proble-ma planteado, por lo cual se limita a estudiar los efectos bsicos que, en el cortoplazo, una reduccin del dficit pblico tendra sobre las tasas de inters, el tipo decambio, los precios y la produccin.

Fundamento terico

Como habr de observarse, la evidencia emprica aqu presentada es ms bien con-sistente con el enfoque del riesgo pas. Dicho de otro modo, lo que se observa en laparte de anlisis emprico es que una compactacin del dficit produce los siguien-tes efectos en el corto plazo: 1) reduccin de la tasa de inters; 2) apreciacin de lamoneda domstica; 3) descenso de la inflacin.16

facilitar la revisin y aprobacin del gasto pblico federal anual. A partir del ejercicio fiscalde 2007, consideramos que la nueva ley se pondr realmente a prueba, pues hay y habrmuchas interrogantes sobre su eficacia y pertinencia jurdica y econmica.

16 Por cierto, en la experiencia mexicana reciente se observa una trayectoria de reduccin deldficit pblico, combinada con una apreciacin de la moneda domstica, lo cual contradicea la teora tradicional y refuerza a la teora del riesgo pas.



La explicacin de la baja en la tasa de inters radica en que, en equilibrio, stase encuentra determinada por la interaccin entre la oferta y la demanda de fondosprestables. Para ser ms precisos, la oferta de fondos prestables se encuentra repre-sentada por la suma del ahorro domstico privado (SP) y el ahorro forneo (SE).17La demanda de fondos prestables, por otro lado, es igual a la suma de la inversindomstica privada (I) y el dficit del sector pblico (DP). La ecuacin (1) forma-liza este planteamiento:18

SP + SE = I + DP (1)

Como es bien sabido, una importante fuente de financiamiento del dficit pbli-co (DP) es la colocacin masiva de instrumentos de deuda gubernamentales, tantode corto como de largo plazo. De esa manera, una contraccin del dficit del sectorpblico, acompaada de una menor colocacin de instrumentos de deuda del go-bierno, moderar la demanda de crdito y permitir que la tasa de inters de equi-librio descienda. Para la teora del riesgo pas, un abatimiento del dficit fiscalconduce a una apreciacin de la moneda domstica. El mecanismo de transmisinen este caso sera el siguiente:

Reduccin del dficit del sector pblico fortalecimiento de los fundamentoseconmicos del pas disminucin del riesgo pas robustecimiento de la confianzade los inversionistas forneos y recorte en la prima por riesgo pas menor riesgo delos instrumentos de deuda denominados en pesos mejora en la relacin riesgo-rendimiento esperado de los instrumentos de deuda en pesos frente a los instrumentosde deuda en dlares mayores entradas netas de capital abundancia relativa dedlares y escasez relativa de pesos apreciacin del peso frente al dlar.19

17 El ahorro forneo o externo, a su vez, es igual a las entradas netas de capital.18 La ecuacin (1) proviene de la identidad del ingreso nacional: Y = C + I + G + (X M). La

derivacin respectiva puede hacerse en unos cuantos pasos. Primero, se pasa el consumo (C)y el gasto gubernamental (G) del otro lado de la ecuacin: Y C G = I + (X M). Segundo,se incorporan los impuestos (T) de la siguiente manera: (Y T) C (G T) = I + (X M).Tercero, se simplifica la expresin, considerando que (Y T) C = S

P y que (G T) = DP, ha-

ciendo por supuesto abstraccin de otras fuentes de ingreso para el gobierno. Este ejercicioconduce a la ecuacin: S

P DP = I + (X M), o bien, S

P (X M) = I + DP. Cuarto, se asume

por simplicidad que las exportaciones netas de bienes y servicios (X M) son iguales al saldo dela cuenta corriente (que aqu se denotar como CA) y se obtiene la expresin: S

P CA = I + DP.

Finalmente, en virtud de que un dficit en cuenta corriente (CA0.

19 El significado del smbolo es implica.



No obstante que los enfoques tradicional y el de riesgo pas coinciden en lo rela-tivo a los efectos del dficit fiscal sobre las tasas de inters, difieren en lo concer-niente a las repercusiones cambiarias. Para la escuela tradicional, una mejora de lasituacin fiscal redundara en una depreciacin monetaria. El mecanismo de trans-misin que llevara de un menor dficit a un debilitamiento del peso frente al dlarse esboza a continuacin:

Reduccin del dficit del sector pblico descenso en la demanda de crdito cada de las tasas de inters domsticas disminucin de la rentabilidad de losinstrumentos de deuda denominados en pesos versus los instrumentos de deudadenominados en dlares menores entradas netas de capital escasez relativa dedlares y abundancia relativa de pesos depreciacin del peso frente al dlar.

En conclusin, para la teora tradicional, una reforma fiscal que redujera eldficit depreciara la moneda por medio del descenso en los rendimientos, mientrasque para la teora del riesgo pas la susodicha reforma apreciara la moneda por lava del aumento en la confianza de los inversionistas (o bien, por la va del decrementoen la percepcin de riesgo). El sustento relativo de ambas teoras se verifica alconsiderar que las decisiones de los inversionistas se basan no solamente en losrendimientos esperados de una alternativa de inversin determinada, sino tambin,en la ponderacin del riesgo que le es inherente. La Condicin Ampliada de la Pari-dad del Inters (CAPI, en lo sucesivo) ilustra esta idea, sugiriendo adems que laatraccin de capital forneo exige que la tasa de inters en Mxico iguale o superea la sumatoria de la tasa de inters estadounidense, la expectativa de ganancia oprdida cambiaria asociada a las inversiones en dlares y la prima por riesgo pas.Si se asume que las opciones de inversin son los CETES a plazo de un ao, para elcaso de Mxico, y los Bonos del Tesoro Estadounidense (BTE) a un ao, para el casode ese pas, entonces se tendrn dos activos financieros estrictamente comparables yla CAPI se formalizara como sigue:

iCETES

= iBTE + f + (2)

en la cual: iCETES = tasa de rendimiento de los CETES a un ao; iBTE = tasa de rendi-miento de los BTN a un ao; f = tasa anual de depreciacin o apreciacin esperadadel peso frente al dlar; y = prima por riesgo pas.20 Es fcil percatarse de que el

20 Los hermanos Rivera-Batiz (1994:104-105) derivan una ecuacin similar a la (2). Aqu loque procede es, primero, establecer que (1 + i

CETES) = cantidad de pesos que se obtendran al



rendimiento esperado de la inversin en dlares consiste de la suma de dos factores:la tasa de rendimiento de los BTE (iBTE) y la tasa de depreciacin (o apreciacin)esperada del peso frente al dlar (f). La prima por riesgo pas ( ) representa elrendimiento adicional que Mxico debe ofrecer a los inversionistas por tratarse deun pas en desarrollo, y se determina a partir de la situacin de la economa mexi-cana y de la calificacin de riesgo crediticio otorgada por las principales calificado-ras de valores del mundo.

En ese contexto, la teora tradicional de la poltica fiscal establece que una re-forma hacendaria reducira el dficit pblico, la colocacin de CETES y la tasa derendimiento de los mismos (iCETES). Esto, ceteris paribus, provocara una desvia-cin temporal respecto de la CAPI, donde la tasa de los CETES se ubicara por debajode la sumatoria de la tasa de los BTE, la tasa de ganancia (o prdida) cambiaria espe-rada y la prima por riesgo pas (esto es, iCETES < iBTE + f + ). Esta situacin, con elsupuesto ceteris paribus, producira salidas netas de capital y depreciara la moneda.

La teora del riesgo pas, por su parte, postula que una reforma fiscal producirauna desviacin de signo contrario en la CAPI. Concretamente, al recaudarse ms ycomprimirse la brecha entre los gastos y los ingresos pblicos, no slo se coloca-ran menos valores gubernamentales en el mercado financiero local sino que sefortaleceran los fundamentos de la economa y la confianza de los inversionistas.Ello provocara que el ya mencionado descenso de la tasa de inters domstica(iCETES) se viera acompaado por un decremento en la prima por riesgo pas ( ) y enla expectativa de depreciacin de la moneda (f). En ese marco, si bien ambos ladosde la ecuacin 2 se veran alterados, el efecto neto favorecera la inversin en pesos(es decir, en el balance final: iCETES > iBTE + f + ).21 De ese modo, en concordanciacon la teora que nos ocupa, habra entradas masivas de capital y el peso terminarapor apreciarse. La evidencia emprica de este trabajo sugiere que el efecto riesgo

cabo de un ao por cada peso invertido en CETES a un ao y (F/e)(1 + iBTE

) = cantidad depesos que esperaran obtenerse al cabo de un ao por cada peso invertido en BTE a un ao,en la cual F = tipo de cambio anticipado dentro de un ao. En segundo lugar, si Mxico tieneque pagar una prima por riesgo pas , entonces la condicin de equilibrio en el mercado debonos gubernamentales a plazo de un ao es la siguiente: (1 + i

CETES) = (F/e)(1 + i

BTE) + . La

ecuacin que precede implica que: iCETES

= (F/e 1) + (F/e) iBTE

+ = (Fe)/e + (F/e)iBTE

+ =(F-e)/e + (F/e)i

BTE + (e/e)i

BTE

(e/e)i

BTE +

= (F-e)/e + ((F-e)/e)i

BTE + i

BTE +

. De ese modo,

si ((F-e)/e)iBTE 0 por ser el producto de dos fracciones, entonces: i

CETES i

BTE + (F-e)/e + =

iBTE

+ f + , en la cual F = (F-e)/e.21 Por supuesto, esta desviacin respecto de la CAPI tambin sera temporal, dado que en el largo

plazo se corregira la desigualdad por la va de los movimientos de capital.



pas domina al efecto tradicional de la poltica fiscal,22 toda vez que un menordficit induce la apreciacin del peso a pesar de la cada de la tasa de inters.

Anlisis emprico

Para tratar de anticipar los principales efectos macroeconmicos de una reduccindel dficit del sector pblico, se recurre a un parsimonioso modelo de autorregre-sin vectorial (modelo VAR) de seis variables: dficit pblico (DPt), base monetaria(BMt), la tasa de rendimiento nominal de los CETES a 28 das (Rt), tipo de cambio(TCt), nivel de precios (Pt), y producto global (PGt).23

La especificacin del modelo VAR incluye las variables de inters en esta inves-tigacin y es consistente con trabajos previos referidos a la economa mexicana.Por ejemplo, Rogers y Wang (1994) y Cuevas (2002) desarrollan sendos modelosVAR para capturar la dinmica de la economa mexicana. El modelo de Rogers yWang (1994) incorpora cinco variables: dficit fiscal, saldos monetarios reales,tipo de cambio real, produccin y precios. Asimismo, estos autores sealan expre-samente que la no inclusin de la tasa de inters obedece a que dicha variable estuvoregulada por el gobierno mexicano hasta abril de 1989; es decir, durante buenaparte del periodo analizado por ellos (1977-1990). La investigacin de Cuevas(2002), sin embargo, corresponde a un periodo (1990-2000) en el que las tasas deinters ya se encontraban determinadas por las fuerzas del mercado. De all que esteautor formule un modelo VAR de seis variables: las cinco variables ya referidas y latasa de los CETES a 28 das.

Vale sealar, finalmente, que se sopes la posibilidad de incluir otras variables enel modelo aqu desarrollado. Sin embargo, esta idea no prosper debido a considera-ciones relativas al tamao de la muestra (132 observaciones para cada variable), alnmero de rezagos establecidos para cada variable en cada ecuacin y a los grados delibertad requeridos para estimar eficientemente los parmetros del modelo.

La estimacin de este modelo se realiza con base en informacin estadsticamensual para cada una de las variables mencionadas en el periodo que va de enerode 1995 a diciembre de 2005.24 Es conveniente precisar que, al no existir datos

22 Es decir, la evidencia sugiere que el cambio en y f supera en valor absoluto al cambioen i

CETES. Formalmente, | cambio en + cambio en f| > | cambio en i

CETES |.

23 Para aquellos no versados en esta temtica, se recomienda consultar el captulo 2 del textode Lutkepohl (1991), o el captulo 14 de Patterson (2000).

24 Fuente: INEGI y Banco de Mxico.



mensuales sobre el PIB, se utiliza el Indicador Global de Actividad Econmica (IGAE)como variable proxy. Para medir la oferta de dinero se emplea la base monetaria, envirtud de que el Banco de Mxico ejerce un control ms estrecho sobre esa variableque sobre cualquiera de los agregados monetarios (M1, M2, M3 y M4). Las otrasvariables incorporadas son: el dficit del sector pblico,25 el tipo de cambio fix delpeso frente al dlar y el ndice Nacional de Precios al Consumidor (INPC), mismoque sirve para medir las variaciones en el nivel de precios.26

Con el objeto de garantizar la estacionariedad de las series, se realizaron dostipos de pruebas para cada variable: Dickey-Fuller aumentadas (pruebas ADF) yPhillips-Perron (pruebas PP). Para especificar las ecuaciones de prueba,27 se siguila metodologa sugerida por Hamilton (1994:501), consistente en buscar aquellaespecificacin que mejor refleje el comportamiento de los datos, tanto bajo la hip-tesis nula, como bajo la hiptesis alternativa. Los resultados de dichas pruebas sepresentan en el Cuadro 1.

Como puede constatarse en el cuadro que nos ocupa, a un nivel de significanciade 5% todas las variables son integradas de orden 1 (I(1)) en niveles y estacionarias(o I(0)) en primeras diferencias. En esa tesitura, el modelo VAR se estima en prime-ras diferencias y resulta, por ende, estacionario. La estructura dinmica del modelose determin con base en el Criterio de Informacin de Akaike, mismo que arroj12 rezagos para cada variable en cada ecuacin como nmero ptimo.

La ecuacin (3) representa al modelo de autorregresin vectorial en su formaestructural:

yt = C + B0yt + B1yt-1 + B2yt-2 +,......., + B12yt-12 + t (3)

en la cual: yt = [dpt, bmt, rt, tct, pt, pgt]' es un vector de variables macroeconmicasexpresadas en primeras diferencias,28 C es un vector de trminos constantes, Bi sonmatrices de coeficientes, donde i = 0, 1, 2,....,12, y t =[ tdp, tbm, tr, ttc, tp, tpg]' es

25 El sector pblico comprende al gobierno federal, al sector paraestatal y al sector extra-presupuestal, excluyendo solamente a aquellas entidades cuya participacin es marginal.

26 La informacin estadstica utilizada se encuentra ajustada estacionalmente. Todos los datos,con excepcin de los correspondientes al dficit pblico y a la tasa de rendimiento de losCETES, se expresan en logaritmos naturales.

27 Esto es, para decidir si stas deberan incluir una constante, una constante y una tendenciadeterminstica o ninguna de las dos cosas.

28 Simblicamente, dpt = (DP

t DP

t-1), bm

t = (BM

t BM

t-1), r

t = (R

t R

t-1), y as sucesivamente.



un vector de choques estructurales. Aqu se asume que los elementos de t no estncorrelacionados y tienen un valor esperado igual a cero.29

Para identificar y estimar la ecuacin (3) se recurre a la metodologa desarrolla-da por Pesaran y Shin (1998). La metodologa en cuestin est diseada para elimi-nar la principal desventaja potencial de los modelos VAR recursivos, que consiste enla dependencia de la evidencia emprica obtenida con respecto del orden en que secoloquen las ecuaciones o variables del modelo. Utilizando el mtodo referido,se estimaron cuatro funciones generalizadas de respuesta al impulso (FGRI), con susrespectivos intervalos de 95% de confianza.30 Dichas funciones permiten observarla respuesta dinmica de las tasas de inters, el tipo de cambio, los precios y el nivelde actividad econmica frente a una reduccin del dficit del sector pblico.31 Va-se la Grfica 9.

29 Vale decir, que los elementos tdp,

tbm,

tr,

ttc,

tp y

tpg denotan choques fiscales, monetarios,

financieros (o choques a las tasas de inters), cambiarios, inflacionarios y reales, respectivamente.30 Se llaman funciones generalizadas porque, a diferencia de las funciones ordinarias que se

obtienen mediante el mtodo de Sims (1980), no dependen de la ordenacin de las ecuacioneso variables del modelo VAR.

31 La reduccin del dficit del sector pblico se simula de modo tal que su ocurrencia es al iniciodel periodo, su duracin es de un mes y su magnitud es de una desviacin estndar.

Cuadro 1Pruebas Dickey-Fuller aumentadas (ADF)

y pruebas Phillips-Perron (PP). Ho: la variable en cuestin tiene una raz unitaria

Variable Especificacin Estadstica ADF Estadstica PP Orden de integracin

DPt C -0.39 -0.85 I(1)dpt Sin C ni TD -3.17** -17.36** I(0)BMt C y TD -1.45 -3.39 I(1)bmt C -3.38* -14.78** I(0)Rt C -2.77 -2.33 I(1)rt Sin C ni TD -9.04** -9.04** I(0)TCt C y TD -1.73 -1.68 I(1)tct C -8.83** -9.20** I(0)Pt C y TD -0.84 -0.75 I(1)pt C -4.77** -4.77** I(0)PGt C y TD -1.94 -1.91 I(1)pgt C -13.79** -13.79** I(0)

Notas: las variables en minsculas denotan las primeras diferencias de las variables en maysculas.Por ejemplo, bmt es la primera diferencia de BMt. C = constante y TD = tendencia determinstica. Losasteriscos * y ** indican el rechazo de la hiptesis nula a un nivel de significancia de 5% y de 1%,respectivamente. Tanto en las pruebas ADF como en las PP se utilizan los valores crticos de MacKinnon(1996). Dichos valores, por supuesto, varan en funcin de la especificacin de la ecuacin de prueba.



Para que una funcin se considere estadsticamente significativa, es necesarioque el intervalo de confianza respectivo excluya al cero en algn punto o intervalodentro del horizonte de 12 meses. Como puede verse, una reduccin del dficitocasiona que la tasa de inters disminuya marcadamente por espacio de varios me-ses. El tipo de cambio, por su parte, se aprecia de inmediato y ese efecto tarda,aproximadamente, un trimestre en disiparse. Las presiones inflacionarias aminoranpoco tiempo despus de ocurrida la contraccin fiscal y esa influencia estabilizadorase prolonga durante poco ms de cinco meses. Finalmente, la funcin de respuestadel producto global no es estadsticamente significativa, dado que su intervalo deconfianza incluye al cero en todo momento.

Con el fin de robustecer el anlisis emprico, las funciones generalizadas de res-puesta al impulso fueron reestimadas utilizando indicadores alternativos para la ofer-ta de dinero, la tasa de inters y el nivel de precios. Los resultados de la Grfica 10provienen del empleo del M1 en sustitucin de la base monetaria, de la tasa de losCETES a 91 das en lugar de a 28 das y del ndice de inflacin subyacente (que sirvepara medir la tendencia de la inflacin en el mediano plazo) en lugar del INPC.

El mtodo de estimacin empleado permite ortonormalizar los choques o innovaciones, demodo que la desviacin estndar de cada uno de ellos es igual a uno.

Grfica 9. Efectos de una contraccin del dficit fiscal.



Por supuesto, estas variables tambin se expresaron en primeras diferencias paravolverlas estacionarias.

Como puede observarse, los hallazgos son esencialmente los mismos. Quizvaldra la pena destacar que el descenso de la inflacin es ms tenue cuando serecurre a la tasa de inflacin subyacente. Esto se explica en funcin de que dichoindicador es un subconjunto del INPC que excluye a los elementos voltiles.

En sntesis, el sucinto anlisis emprico aqu realizado permite avalar a la teoradel riesgo pas de la poltica fiscal, dado que el tipo de cambio se aprecia comoresultado del menor dficit pblico. El dominio del efecto riesgo pas sobre elefecto tradicional de la poltica fiscal es indicativo de la importancia creciente quelos inversionistas institucionales (como casas de bolsa, fondos de inversin y ban-cos) otorgan a las calificaciones de riesgo crediticio de las diferentes naciones en lasque invierten, sobre todo, si se trata de naciones en desarrollo.

Lineamientos generales para una reforma fiscal en Mxico

Una RFI no slo debe salvaguardar la solvencia del Estado mexicano, sino tambinpromover la equidad, eficiencia, transparencia y flexibilidad del sistema impositivo.En ese contexto, la reforma del sistema fiscal mexicano debe tener como premisa la

Grfica 10. Efectos de una contraccin del dficit fiscal con indicadores alternativos.



discusin, la negociacin y la concrecin de acuerdos respecto de los principiosfundamentales que habrn de encauzar los esfuerzos de los poderes Ejecutivo yLegislativo en esa difcil y compleja tarea. Entre los principios ms importantesque deben servir de gua y orientacin permanentes a todos los actores involucradosen la realizacin de dicha reforma, se encuentran los siguientes:

1) La bsqueda de la equidad social e impositiva. Todo proyecto de reformafiscal no slo debe procurar la equidad, sino tambin la apariencia de equidad.Para cuidar tanto la esencia como la apariencia de la equidad se requiere de leyes,reglamentos y condiciones que garanticen un mismo tratamiento a todos los indivi-duos o empresas que se encuentren en situaciones similares. Ello implica, por unaparte, combatir la informalidad, la evasin y el incumplimiento de las obligacionesfiscales y, por la otra, procurar que el pago de impuestos refleje adecuadamente lacapacidad de cada persona fsica y moral para contribuir al fisco. En consecuencia,la progresividad fiscal es un principio bsico de equidad que debe preservarse yafinarse.

2) La mejora de la eficiencia. Adems de la equidad, cualquier proyecto viablede reforma fiscal debe ocuparse de la eficiencia en la asignacin de recursos esca-sos. Cuando los mercados funcionan adecuadamente, los precios constituyen sealeshasta cierto punto confiables, no slo para tomar decisiones en materia de asigna-cin de recursos, sino para orientar la economa hacia un equilibrio general quemaximice el bienestar. Para que un impuesto no distorsione demasiado las sealesque el mercado enva tanto a productores como a consumidores y, por ende,para que no represente un obstculo severo para el crecimiento econmico y lageneracin de empleos, ste debe disearse de modo que no desincentivesignificativamente el trabajo, el ahorro, la inversin y la asuncin de riesgos em-presariales. Los impuestos indirectos (como el IVA) son una de las rutas para mejo-rar la eficiencia tributaria, puesto que distorsionan los patrones de produccin y deconsumo en menor medida que los impuestos directos (como el ISR). Sin embargo,habra que analizar la factibilidad tcnica y social de privilegiar los impuestos alconsumo por encima de los impuestos al ingreso, dado que existen por lo menosdos objeciones para ello. La primera es que, como se muestra en la Grfica 5, lacarga fiscal de Mxico es considerablemente baja en el rengln de impuesto sobrela renta. La segunda objecin es que los impuestos al consumo pueden afectar msprecisamente a los que menos tienen e ir en detrimento de la equidad impositiva,misma que no debe subordinarse frente a la necesidad de mejorar la eficiencia.



No obstante lo anterior, existe la posibilidad de formular esquemas impositivosque corrijan el funcionamiento deficiente del mercado y permitan recaudar ms sinafectar demasiado la equidad. Por ejemplo, los impuestos al tabaco y a las bebidasalcohlicas constituyen no slo alternativas de ingresos fiscales adicionales, sinomecanismos para corregir las externalidades negativas derivadas del consumo ex-cesivo de los productos referidos.32

3) La transparencia fiscal. Este concepto est directamente relacionado con lanecesidad de que el sistema impositivo sea fcilmente comprensible para los contri-buyentes, de que resulte sencillo determinar cunto y cmo debe pagar cada perso-na fsica o moral y de que se conozcan claramente los beneficios derivados delcumplimiento de las obligaciones fiscales.33 Condiciones sine qua non para que unsistema fiscal sea transparente son la simplicidad del mismo, el establecimiento dereglas claras para el pago de impuestos, el diseo de procedimientos expeditos parala realizacin de trmites fiscales y la rendicin permanente de cuentas respecto delos avances y resultados de la gestin fiscal de los diferentes rdenes de gobierno.Por el lado del manejo de las erogaciones pblicas, una accin de transparenciamuy necesaria consiste en que los pasivos extraoficiales o implcitos del sectorpblico sean reconocidos como deuda pblica, que se valore adecuadamente lanaturaleza real o contingente de dichos pasivos y que se tomen ms en cuentadentro del proceso de saneamiento de las finanzas pblicas. Ello contribuir a trans-parentar y mejorar el manejo y control del gasto pblico, a abaratar el servicio delos pasivos implcitos que incorporan una prima de riesgo por no formar partede la deuda pblica y a garantizar que el esfuerzo de consolidacin fiscal delgobierno mexicano rinda frutos permanentes.

32 Cuando una industria, como la tabacalera o la alcoholera, ocasiona costos a la sociedad sinresarcirla adecuadamente por stos, entonces se est en presencia de una externalidadnegativa. Ese fenmeno puede atenuarse mediante la fijacin o el incremento de determinadosimpuestos, como los que gravan la produccin de cigarros y de alcohol. Con medidas de esanaturaleza se desalienta el consumo excesivo de productos potencialmente nocivos para lasalud, se compensa en alguna medida a la sociedad y se financia al sistema de salud pblica,el cual destina elevados recursos al tratamiento del tabaquismo y del alcoholismo, as comoa la atencin y cura de enfermedades asociadas con tales adicciones.

33 El ISR es un buen ejemplo de impuesto transparente, porque resulta simple determinarcunto debe pagar cada individuo o cada empresa. Por otra parte, para determinar losbeneficios provenientes del pago de este impuesto, o de cualquier otro, es preciso cuidar lacalidad, integridad y grado de detalle de la informacin relativa a la formulacin y ejerciciodel presupuesto. El IVA, contrariamente, es un impuesto poco transparente, puesto queresulta ms complicado calcular cul es la contribucin de cada consumidor al fisco.



4) La flexibilidad de la estructura fiscal. La poltica fiscal y la estructura delsistema de impuestos deben contribuir, de manera conjunta, a amortiguar los efec-tos de perturbaciones exgenas como descensos pronunciados en la actividadeconmica estadounidense o incrementos significativos en las tasas internacionalesde inters sobre la economa nacional. Ciertamente, la creacin del Fondo deEstabilizacin Petrolera ha contribuido a mejorar el funcionamiento de losestabilizadores fiscales automticos, pero hace falta crear mecanismos expeditospara enfrentar recesiones severas, as como afinar los canales de comunicacin ynegociacin con el Congreso para poder acordar, aprobar e instrumentar modifica-ciones en el mbito hacendario de manera ms eficiente y oportuna.

5) La elevacin de la calidad del gasto gubernamental. El incremento de laproductividad y la competitividad internacional del pas, as como la mejora en losniveles de bienestar de la poblacin, demandan la canalizacin de suficientes recur-sos pblicos no slo a la generacin de capital fsico y al desarrollo de nuevastecnologas, sino a la proteccin y acumulacin de capital humano y al desarrolloregional equilibrado del pas. El ordenamiento de las finanzas pblicas durante losaos recientes ha menoscabado tanto la inversin pblica como el gasto social. Deall que deba reimpulsarse la inversin pblica en infraestructura, articulndola conpolticas sectoriales de aliento a las inversiones privadas. Tambin debe acrecentarseel gasto social, sobre todo en renglones con alto impacto redistributivo, como sa-lud, educacin, vivienda, desarrollo rural integral y combate a la pobreza. En con-trapartida, el gasto corriente en particular, el gasto en servicios personalesdebe reducirse, y ejercerse de manera ms eficiente y responsable.

6) La bsqueda de la solvencia fiscal. Cualquier reforma fiscal que se emprendadebe poner a salvo la solvencia del Estado y la viabilidad de la poltica fiscal en ellargo plazo. La solvencia gubernamental requiere que el valor presente del super-vit primario esperado sea igual o mayor que el denominado Saldo Histrico de losRequerimientos Financieros del Sector Pblico (SHRFSP).34 En ese contexto, unacondicin necesaria para salvaguardar la solvencia fiscal es la elevacin de la recau-dacin como porcentaje del PIB, buscando que Mxico se aproxime gradualmente alpromedio de la OCDE. Ello solamente podra lograrse ampliando la base gravable,eliminando exenciones poco justificadas y combatiendo frontalmente la informali-

34 El supervit primario es igual a la diferencia entre los ingresos pblicos y el gasto pblico sinconsiderar las erogaciones destinadas al servicio de la deuda pblica total. El SHRFSP, por otraparte, es un concepto que se defini previamente.



dad, para que de ese modo ms sectores, empresas e individuos aporten recursos alfisco. Una condicin suficiente para la solvencia fiscal sera, por otra parte, que elsendero proyectado del SHRFSP sea sustentable, es decir, que sea compatible con lafutura capacidad de pago del Estado.

Conclusiones

La historia reciente del pas demuestra que la salud de las finanzas pblicas es unacondicin necesaria (aunque insuficiente) para conjuntar estabilidad macroeconmica,crecimiento sostenido e insercin eficiente de la economa en las corrientes internacio-nales de comercio e inversin. Como se ha visto, a partir de 1999, gracias al esfuer-zo de saneamiento financiero desplegado por el Estado, tanto el dficit pblicocomo los RFSP han venido reduciendo su participacin en el PIB. No obstante queeso ha permitido reducir la deuda pblica neta total medida en funcin del PIB,el SHRFSP se mantiene en niveles relativamente elevados. Ese fenmeno, aunado a lainsuficiente recaudacin fiscal del pas, la acentuada dependencia respecto de los in-gresos petroleros y la desmesurada acumulacin de obligaciones contingentes, com-promete seriamente la solvencia del sector pblico en el mediano y largo plazos.

De all la necesidad y pertinencia de una RFI que fortalezca los ingresos pblicos ypermita conciliar la disciplina fiscal, no slo con la correccin de los rezagos socia-les acumulados, sino con la expansin de la inversin pblica en infraestructura. Loanterior en virtud de que, adems de preservar la estabilidad macroeconmica, esnecesario mejorar los niveles de bienestar de la poblacin y acrecentar la competiti-vidad internacional de las empresas mexicanas. El breve anlisis emprico aqu rea-lizado sugiere que una reduccin temporal del dficit fiscal hara bajar las tasas deinters, disminuira la tasa de inflacin y apreciara la moneda domstica en el cor-to plazo. Sin embargo, es necesario generar evidencia emprica robusta respecto delas repercusiones econmicas de largo plazo que tendra una RFI en nuestro pas.

Como se ha insistido, todo proyecto de reforma fiscal debe encontrar un equili-brio razonable entre la bsqueda de la solvencia financiera y la necesidad de cons-truir un rgimen tributario que sea equitativo, eficiente, transparente y flexible. Elimperativo de encontrar equilibrios adecuados entre los diferentes atributos de unbuen sistema hacendario obedece a que el cobro de mayores impuestos puede ir endetrimento de la eficiencia; o bien, la consecucin de la equidad social puede deri-var en un sistema impositivo ms complejo y menos transparente y flexible. Laexistencia de este tipo de relaciones de intercambio subraya la conveniencia de



discutir y acordar de antemano las prioridades, principios y valores que habrn deorientar una eventual reforma fiscal. Un buen punto de partida sera colocar a lasolvencia, equidad y eficiencia fiscales como los tres ejes rectores de la reforma. Ensegundo lugar, habra que cuidar el carcter integral de la misma, pues sta debeocuparse no slo de la recaudacin de impuestos sino, tambin, de las otras tresvertientes del andamiaje hacendario: el gasto y el endeudamiento pblicos y elsistema de fiscalizacin, vigilancia y regulacin de cuanto erogue, ingrese y pidaprestado el Estado mexicano. Hasta ahora, la debilidad de los ingresos ha obligadoa sacrificar el gasto social y la inversin pblica en aras de la disciplina fiscal. Deall que el saneamiento de las finanzas y la estabilidad macroeconmica alcanzadano se hayan traducido en mayor crecimiento econmico ni hayan permitido avan-ces sustanciales en renglones sensibles como salud, educacin, vivienda y combatea la pobreza.

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