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LAPROFESIONALIZACIÓNDELADIRECCIÓNPÚBLICAENESPAÑA:¿UNPROYECTOIMPOSIBLE?

(Versión22febrero2018)

RafaelJiménezAsensio

ConsultorInstitucional/CatedráticodeUniversidad(acreditado)UPF

“Recientemente la OCDE ha recordado a España la necesidad de regular lafigura del directivo público en términos que permitan garantizar suprofesionalidadeimparcialidad,enlamedidaenque‘unestatutodeldirectivopúblico permitirá establecer nítidamente la separación entre política yadministración,altiempoqueresponsabilizaríaalosdirectivospúblicosdelosresultadosdegestióndesusorganizaciones’”

(AAVV,Nuevostiemposparalafunciónpública,INAP,2017,pp.194-195)

Introducción

Vuelvo sobre un tema recurrente. Realmente tengo poco que añadir a lo yaexpuesto, tal vez durante muchos años, sobre este singular objeto que es ladirección pública profesional. Lo que sí se constata es que la evidente desidia,cuandonoimpotencia,quelosdiferentesgobiernosypartidospolíticosenEspañahan mostrado para implantarla mínimamente en las estructuras de la altaAdministración.Enefecto,enlosúltimosdiezaños,desdequeelEstatutoBásicodelEmpleadoPúblico(enunlugarcompletamenteinapropiado:véaseelepílogoaesteartículo)incorporaralafiguradelos“directivospúblicosprofesionales”,parecíaquelas cosas, tras décadas de difusión académica y presentaciones mil de lo que seestabahaciendoporotroscontextoscomparados,ibanamejorarcualitativamente.

Vistaesaregulacióndedirectivospúblicosprofesionalesdesdelaatalayade2018,laverdad es que todo fue un espejismo pasajero generador de falsas expectativas,queintrodujoademásunahondaconfusióntantoenmediosdoctrinalescomoenlapropia jurisprudencia.Y así las cosas,nada cabeextrañarsede cuálha sido la fría(por no decir gélida) acogida de esa figura del directivo público profesional porpartedelapolítica.

Síesciertoqueenalgunostextosnormativossereflejaránotablementeesafigura,pero será a través de desdibujar sus perfiles profesionales más básicos, lo quefácilmentelahatransformadoenmeracoreografíao,peoraún,enunmeroremedode soluciones de nombramiento político revestidas de una apariencia deprofesionalidad.Por tanto,enesencia,nadahacambiado.Ladirecciónpúblicaen

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España sigue colonizada por la política, en unos casos groseramente y en otrosdisfrazada de requisitos formales que prevén la exigencia de que quienes seannombradostenganlacondicióndefuncionarios,perotantoelnombramientocomoel cese siguen siendodiscrecionales. Lapolíticaoelpolíticode turnomanda, y elconocimientoadquiridotambiénconbaseenlaexperienciaseechaalabasuraunayotravezcomosidematerialfungiblesetratara.Rotoelcordónumbilicalqueunepolítica con dirección pública, ya no hay quien permanezca en su puesto. Losdirectivos públicos en España son de quita y pon. Una situación que se agravacuandolapolíticasetornafrágilylaestabilidadgubernamentalcompleja.Entonceslos cambios son permanentes y la propia política padece tales deficiencias, peromuchomásaúnlaAdministraciónPúblicaylaciudadaníaquesonlosreceptoresdeesos serviciospúblicosqueapenasnadamejorananteunapolíticapasajera yunadirecciónpúblicaqueduraenelpuesto loqueaquella le tolera.Nohaynadaquecontar de nuevo, por tanto. Al menos nada que no sea ya sabido de antemano.Quizássolovoyavariaralgoelenfoqueyeltono.

Pero si no hay nada que contar de nuevo en España, cuya parálisis institucionalconforma un cuadro de inexistencia de procesos de transformación en el sectorpúblico,síquehayalgunasotrasexperienciasquesemuevenenotroscontextos.Apartedealgunasbrevesreferenciasqueserecogenenestetextoescrito(quenotiene por objeto la descripción de esos modelos comparados), sí que heconsiderado oportuno traer a colación alguna referencia bibliográfica donde seexplicanlosrasgosgeneralesdeunmodelodeprofesionalizacióndelaseleccióndedirectivospúblicoscomoeseldePortugal.

En todo caso, retornando a nuestro contexto, tal vez todo lo que críticamenteesbozo al principio de este trabajo pueda servir de aprendizaje para evaluar lasdificultadesqueconllevaennuestropaís implantaresta institución,puespesea loque algunos extrañe la DPP es sobre todo una solución institucional. Y esasdificultades sinfín se plantean frente a la institucionalización de algo tan obvio ynormalcomoesunaprofesionalizaciónmínimadelosnivelesdirectivosdesusectorpúblico. No deja de ser chocante. Son ya casi once años de tránsito, desde laaprobacióndelEBEP,porunpanoramadesértico,enelqueprácticamentenadasehace y lo que se hace es en buena partementira piadosa. Si se entiende bien elproblema y se procesan adecuadamente los reiterados fracasos (por otra partequeridos)quelosdistintoslegisladoreshantenidoenestetema,talvezsepuedanponeralgunosremediosaalgoqueyacomienzaasonrojar:elretrasoinjustificadoque, se mire como se mire, el sector público español tiene en esta materia enrelaciónconlasdemocraciasavanzadasyconalgunosotrospaísesque,enprincipio,no están en ese furgón principal de los países occidentales con fuerte desarrolloinstitucional, pero que han sido capaces de construir una dirección pública conelementosdeprofesionalidadimportantes.Estamosenestepuntoenlazonamásbajadelrankingdelospaíseseuropeosydelasdemocraciasavanzadas,tambiéndela propia OCDE. Somos, como describí hace unos años (2006), un país con unsubdesarrolloinstitucionalenmateriadedirecciónpúblicaquenossitúainclusopordebajodealgunospaísesquenosproduciríasonrojocompararnosenrelaciónconotrosdatos.

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No oculto al lector, pues sería deshonesto por mi parte, que este trabajo tiene,salvoensupartefinal,unenfoqueciertamentecríticohacialamalapolítica,frenteatodoquetienequeverconlasprácticasdeclientelismo,nepotismooamiguismoenladesignacióndecargosdirectivosenelsectorpúblico(quesonunamanifestacióntambién de corrupción, aparte de ineficiencia y dispendio, por mucho que lamayoríadelaclasepolíticanopercibaelproblemadeesemodo),asícomofrenteaotros actores institucionales que operan en el ámbito público, tales comodeterminadas concepciones de un sindicalismo trasnochado o de un ranciocorporativismo que también anida con fuerza en las organizaciones públicas. Laadvertenciaestáhecha.Siustedformapartedeaquelloscolectivoscitados(malospolíticososindicalistassinperjuicios),mejornosigaleyendo.Niquedecirtienequeesteúltimomensajetiene–tampoco looculto-elefectoprovocadorcontrario.Talvezasí,paraincumplirlaadvertencia-aquellaspersonasquesepuedansentirpartede tales colectivos renuentes frenteaesa ideade ladirecciónpúblicaprofesionalsigaleyendoestetrabajoycomoconsecuenciadeello–sueñoconlosojosabiertos-cambiealgosuancladapercepcióndeeste importanteproblema,queestá–comoveremos-enquistadaeneltiempoynossitúacomounpaíscasposo,unaauténticaantigualla y nada receptivo a lo que en otros lugares del planeta (al menos delmundo occidental, en el que presumiblemente nos encontramos) se hace desdemuchotiempoatrás.

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¿Por qué en España, a diferencia del resto de democracias avanzadas, no haarraigadonuncalaprofesionalizacióndeladirecciónpública?

HoyendíalaprofesionalizacióndeladirecciónpúblicaesunobjetivoimposibleenEspaña,almenosmientraslaclasepolíticanoentiendacuálessufunciónysentido,asícomomientraslasfrontalesresistenciascorporativas(deloscuerposdeélite)odelsindicalismomásestrecho–comoluegodiré-noseatenúenytodosesosactoresque juegan en el terreno institucional público no internalicen la importancia quetieneunafigurade“intersección”ode“engranaje”entrelapolíticaylagestiónquenoestécapturadapor la lógicapolítica, corporativao sindical, sinoquesemuevaconautonomíadegestiónbajo criteriosprofesionaleseneseentornoestratégicoenelquedebesituarsuacciónpública.

No cabe ocultar quemuchas de las resistencias a la profesionalización de la altaadministración proceden de la circunstancia que representa lo que se puededenominar como “un achicamiento de espacios”, en cuanto que, por un lado,representa un menor campo de juego para la discrecionalidad política, mientrasque,porotro,conlleva implícitouna lógicadeprovisióndepuestosdirectivosquerompelatendenciacorporativaydotaalafuncióndirectivadesentidopropio.Unade las funciones típicasde lospartidospolíticos, tal comoexpresóen sudíaMaxWeber, es la de proveer de cargos públicos entre sus respectivas clientelas. Enefecto, a pesar de la distinción convencional que estableciera este autor entre“partidosideológicos”y“organizacionesclientelares”,lociertoesque,comobienenunciaraWeber,“porreglageneral lospartidossonambascosasa lavez:tienenobjetivosdecontenidopolítico, transmitidospor la tradicióny,por respetoaella,solomodificables lentamente, a la vez que persiguen el reparto de cargos”. Estereparto,tambiénadvertíaelautor,conllevabaque,traslaluchaelectoral,elpolíticopodía “situar a sus protegidos en puestos estatales seguros, aprovechando elmandatopolíticodelpartido”,peroellolepermitíaasimismo“colocartambiénasusprotegidos en cargos políticos no políticos (o) ejercer un clientelismo de cargossecundarios”1.Durotambiénconlamalaprácticadelospartidosensurelaciónconla Administración fue, asimismo,MoiseiOstrogorsky, cuando expuso a inicios delsiglo XX que “el partido forma una tropa de asalto al poder para repartirse losdespojos”2.SiestofueasíenlaetapainicialdeconstruccióndelEstadodepartidos(finalesdelsigloXIX,principiosdelsigloXX),nocabedudaqueesatendenciasehavisto acrecentada en nuestros días, sobre todo en aquellos ámbitosgubernamentales,comoesnuestrocaso,dondesehasidoabsolutamenteincapazde poner límites institucionales y normativos a esa ocupación política de la altaadministración.Nocabedudaquehoyendía lospartidos,cadavezmás,vivenensituación de estrecha dependencia existencial del sistema institucional, dado quesin ese contacto y sin los recursos públicos en forma de presupuesto o deprebendas no sobrevivirían. El proceso de institucionalización de los partidospolíticos ha sido descrito de formamagistral recientemente por PeterMaier3. La

1M.Weber,Escritos políticos, Alianza Editorial, 2008, pp. 106-107. La letra cursiva deltextoestáasíeneloriginal.2M.Ostrogorski,Lademocraciaylospartidospolíticos,Trotta,2008,p.62.3Gobernarelvacío,AlianzaEditorial,2013.

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lógicadevidade lospartidosesmuyobviaenestosmomentos:debenadosarse,cuantoantesmejor,alasinstitucionesyvivirdeellas,repartiendoasíelbotínentresus clientes y allegados, con esa premisa metafísica –como recordó en su díaFrancisco Longo- de la confianza política como argamasa de una relacióninquebrantableentrepolítico(quiendesigna)ycliente(designado).

Pero, a pesar de ese proceso imparable, también es cierto que el locus deintervenciónde lospartidospolíticosen laaltaadministraciónde lasdemocraciasavanzadassehaidoreduciendopaulatinamenteconelpasodeltiempo,puescadavez se ha hechomás necesario –también para la propia política- la necesidad dedisponer de cuadros directivos profesionales que dieran o garantizaran ciertacontinuidad a las políticas públicas, pero sobre todo retroalimentaran a la propiapolítica(dándole ideas,discursosyproyectos),asícomolaasistieran lealmenteensu proceso de puesta enmarcha de las políticas públicas. Surge de esemodo lanecesidad existencial, también para la propia política, de ordenar la altaadministración y establecer criterios profesionales para la cobertura dedeterminados puestos públicos de especial relevancia estratégica, pues sin esaprovisión con criterios deprofesionalidadde tales estructurasdirectivas la propiapolíticapadeceráensusresultados

¿Porquéestonohasidoasíennuestrocaso?Razoneshaymuchas,peroquenadiepiensequeelproblema–comotantosotrosquetieneestepaísllamadoEspaña-notiene solución. La tiene y no es excesivamente compleja, siempre y cuando hayaliderazgo político y visión estratégica de la necesidad de resolver este enormedéficitinstitucionalquetenemos.

Elproblema,sinembargo,esmáshondodeloquealgunospresumen,almenosensus raíces4. No es un problema normativo, tampoco un problema conceptual(aunquenopocosnoentiendanrealmentequéesniparaquésirveesa instituciónllamada “dirección pública profesional”, algo que intento aclarar en el epílogo aeste trabajo); es más bien un problema político con impactos institucionales yeconómicos muy serios, así como un problema de (mala) cultura político-institucional, que está marcada con una rancia y decimonónica concepciónpatrimonial de la política (mera ocupación de espacios públicos marcada por lalógicadelrepartodeprebendasyausenciamarcadadeunsentidodemejoradelasinstituciones.

Hoyporhoypareceimposiblequeunapolíticainteligenteabandoneeselargociclode mala política. Me ha costado años –lo reconozco- llegar a esa modestaconclusión: el fracaso entre nosotros de la implantación de la dirección públicaprofesional, una institución que ha arraigado en buena parte de las democraciasavanzadas (recientemente en Portugal), tiene una explicación preferentemente(aunquenoexclusivamente)políticaydepatologíacultural,aunquenocabeeludir–

4ElmarcogeneraldelproblemalotratoenelepílogoallibroLosfrenosdelpoder.Separacióndepoderesycontrolde las instituciones.Elcitadoepílogotieneporenunciado:“España,¿unpaíssinfrenos?”.Conesemismotítuloaparecepublicadaunaversióndeesemismotrabajoenel librocolectivo, coordinadoporM.Villoria, J.M.GimenoyTejedorBielsa,LacorrupciónenEspaña.Ámbitos,causasyremediosjurídicos,Atelier,2016.

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como luego diré- una pésima comprensión de la figura desde el punto de vistaconceptual. La mala política no quiere implantar esa institución y solo la buenapolíticapodrádesencallaresetapónybeneficiarsedesusresultados.Laconcepciónestrecha, marcadamente decimonónica, de para qué sirve la política, sea esta“vieja”o“nueva”,dibujaun tétricopanoramadeocupación intensivadedecenasdemilesdepuestosdenivelesdirectivos(altoscargos),directivosdelsectorpúblicoinstitucional,enautoridades“independientes”,asesores(personaleventual)odelaalta función pública (personal de libre designación). Nada parecido existe ennuestro contexto comparado. Nada igual hay en las democracias europeas. Yconviene decirlomuy alto. Tambiénmuy claro. Nuestro grado de politización delsectorpúblicoconvierte labolsadespoilssystemqueaúnsereservaelPresidentedeEstadosUnidosparacubrircargospúblicosenlaAdministraciónFederalyensusAgencias (no más de 2.000 puestos) en un juego de niños, sobre todo si locomparamos con el número de cargos (políticos, directivos, asesores o de la altafunción pública) que se proveen en España mediante los sistemas dediscrecionalidadpolíticadelibrenombramientoylibredesignación,tambiéndelibrecese.Siserompeelcordónumbilicaldeconfianzaentreelpolíticoquenombrayeldirectivooalto funcionariodesignado,elcesees laprácticacotidianaennuestrasorganizacionespúblicas.“Noesdelosnuestros”,eselargumentodefinitorioparadarriendasueltaaeseprocesodedecapitaciónya lanuevacoberturadelpuestoentre los fieles. Solo las autoridades denominadas “independientes” hanconseguido establecer un límite temporal de blindaje de los cargos públicos paraprotegerlaimparcialidadeindependenciasdetalesinstituciones.Noeslasoluciónideal, pues no evalúa realmente las competencias profesionales de las personasdesignadas (pues las comparecencias parlamentarias son por lo común actos demerateatralizacióndeunnombramientoprevio),peroalmenoslasponealabrigodelosciclosdelapolíticaydeloscambiosdehumordeesta.

Nuestras cifras de politización de la alta administración, cuantitativamentehablando, no tienen paragón con las existentes en ninguna otra democraciaavanzada. Y, sin embargo, nadie presta atención a estos temas. Los partidospolíticos porque, en esa mirada estrecha que les caracteriza, piensan quedespolitizar la alta administración les perjudica, los sindicatos del sector públicoporquenoentiendennicompartenlainstituciónnimuchomenoselfortalecimientocompetencial de la dirección pública (para ellos es un nuevo empleador, siempremás peligroso, al sermás cualificado profesionalmente, que el débil político, quesiempreestádepaso).Buenapartedelosfuncionariosnosonpartidariostampocode esta institucionalización de la dirección pública profesional porque prefierencorporativizarlaaltaadministraciónqueabrirlacomoespaciocompetitivoydelibreconcurrencia, aunque –en honor a la verdad- se observan algunas tendenciasrecientes en la alta funciónpúbica adefender elmodeloprofesional dedirecciónpúblicafrentealaeternapresenciadelapolíticaenesosámbitos5.Porsuparte,losmedios de comunicación no prestan ninguna atención a estas cuestiones, salvoalgunos episódicos reportajes en relación con aspectos negros del problema quesurgenenlavidapública,siemprevinculadosaescándalosdecorrupción.

5Unainteresanteaportaciónenestalíneapuedehallarseen:AA.VV.,Nuevostiemposparalafunciónpública,INAP,Madrid,2017.

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Ningún partido político, ni los nuevos ni los viejos, ni los de ámbito estatal ni losnacionalistas,nilosdeizquierdanilosdederecha,tampocolosdecentro,hadadounpasoen serio,pormínimoque fuera,parahacer realidad loqueen laprácticatotalidaddelasdemocraciasavanzadasyaloes:profesionalizarelescalóndirectivodelasadministracionespúblicas.Porelcontrario,mantenerelstatuquohasidolaregla. La anquilosada y subdesarrollada política que anida entre nosotros no haentendidonihaqueridoentendernuncaqueesesodelaprofesionalizacióndelosestratos directivos de las administraciones públicas y de las entidades del sectorpúblico.Siemprehaidentificadoesatendencia–comorezalacancióndesalsa-conun “quítate tu pa ponerme yo". Dicho en otros términos: en una visión políticaestrecha,queeslaimperanteennuestroespaciopúblico,laprofesionalizacióndelafuncióndirectivaseveexclusivamentecomounapérdidadeespaciosdepoder,enesa también rancia concepción del poder como reparto de prebendas entre laclientelamásfiel.

Noesnadanuevo.Comoyasehavisto,MaxWeberhacemásdeunsigloadvirtióqueunade lasfinalidadesde lospartidoserarepartirprebendasysinecurasentresusacólitos.Lorealmentepreocupanteesque,trasmásdecienaños,EspañasigasiendoactualmenteelpaísdeEuropaoccidentalquetieneuníndicemásabultadodepolitizacióndelaaltaadministración.Bienesciertoque,paraemitireste juicio,no se disponen de datos fiable exactos, pues este es un tema que no ha sidoestudiado con carácter global ni por la Sociología de la Administración(prácticamenteausenteennuestroentorno tras las importantísimasaportacionesdeMiguelBeltrán)ni por laCienciaPolítica (salvo algunosestudios, por cierto yacon bastantes años detrás, de la altaAdministración Pública, como fueron los deAdelaMesa,JordiMatasySalvadorParrado).Entérminosintuitivoscabeformularnoobstanteesahipótesis.Son,comoseñalabaanteriormente,decenasdemilesdecargosdirectivosyde laaltaadministraciónqueenEspañasecubrenporcriteriosdeconfianzapolítica.NingúnpaísdeEuropaoccidental,nisiquieraItalia(quetienereguladadesdehaceaños laaltadirecciónpúblicao ladirigenzapubblica)daesasdemoledoras cifras. Tal vez, en cuanto a grado de politización, nos podamoscomparar con Grecia; aunque también intuyo que en algunos aspectos nuestrapolitización es más intensiva. Los números que se pueden traer a colación sonescandalosos,pormuchoqueanadieescandalicen.Lospuestosdetrabajoquesecubren por nombramiento discrecional o por libre designación en todo el sectorpúblico español se cuentan, como decía antes, por decenas demiles. Lean bien:decenas de miles. Algo, insisto, completamente insólito en las democraciasavanzadas. No hay una sola democracia occidental que en términos numéricos oporcentualesseaproximenidelejosatalcifra.Dicemuchosobrenuestrogradodesubdesarrollo institucional, solo comparable al existente en Estadostercermundistasodemocraciasdebajacalidad6.

6Peseasuinnegableimportancia,eltemadelaprofesionalizacióndeladirecciónpúblicanohaentradoen losanálisisde lanocióndecalidaddemocráticaquesemanejanenEspaña,síque lohahechoenalgunosestudiosdecalidad institucional,aunquenoconlafuerzaqueeltemaensímismomerece(ver,porejemplo,lasaportacionesdeVíctorLapuente,quienprestauna atención importante a la profesionalización de la alta función pública: La corrupción en

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Quienpiensequenodisponerdeprofesionalesenladirecciónpúblicayprevalersedeamateursesneutrooindiferenteentérminosdecalidadinstitucional,resultadosdegestiónoinclusoeconómicos,eslisayllanamentealguienquefalsealarealidad.Los costes de tener un estrato directivo no profesionalizado son sencillamenteingentes. Incalculables. Realmente, el problema de percepción es que se trataaparentemente de un fenómeno intangible, pues puede parecer igual que unpuestodirectivo loocupeunauotrapersona,sinembargoesadecisión–crucialatodas luces,comosiempresehadefendidoasíenelámbitodelsectorprivado-esdeterminanteparaque los resultadosdegestióny,asimismo, los resultadosde lapolíticaseanbuenos.

El constante tejer y destejer en el que está inmerso nuestro sector público cadaciclodegobierno,reinventandoconstantementeelaguacaliente,eldespreciohaciaelconocimientoyeltalento,elabandonodelohechoanteriormente(sereniegadelaobradelos“otros”yseaparcanlamayorpartedesusproyecto,loqueconllevala pérdida de memoria y continuidad institucional), así como la preterición delsistemademéritoenlacoberturadetalespuestosestratégicosenlaorganización,hacendelasociedadespañola,enloqueasusectorpúblicoserefiere,unpésimoejemplodeperdurabilidadeneltiempo–comoacreditanlosexcelentestrabajosdellibroPolítica en penumbra7- de las viejas prácticas caciquismo revestidas ahoradeclientelismopolítico.ComorecordabaelprofesorRoblesEgeaenese librocitado,“esteclientelismodemasasescomoelairequerespiramos,invisible,ycomoelairequerespiramos,inodoro”.EstepésimosistemadereclutamientodeélitesdirectivasestáenelfondoasimismodelestancamientodeEspañacomopaísydelapérdidade innumerablesventanasdeoportunidadenunmundo, tambiénelpúblicoodelsector público, en constante transformación y necesitado de adaptabilidad einnovación permanentes. Si quien acude (porque es libremente nombrado odesignado) a desempeñar esas trascendentales tareas directivas en el sectorpúblico carece de las cualificacionesmás básicas o, simplemente, no acredita lascompetencias necesarias para ejercer sus funciones con un mínimo deprofesionalidad,loscostesparalaAdministraciónyelsectorpúblico,tambiénparala ciudadanía, serán incalculables. Ya comienza a haber en España un amplionúmero de economistas que ponen el acento en la importancia de la calidad delsectorpúblicoparaeldesarrollodelpaís.LarecienteobradeCarlosSebastián8,esunejemploentreotrastantas.Elclientelismopolíticoestodavíahoy,paranuestrapropiadesgracia,unmalendémicoquetodoloanega.

En efecto, solo la perdurabilidad de una política caciquil, con trajes aparentes demodernidadqueelclientelismodescarnadopropiodeunapolíticaciegaseencargadedesmentirundíasíyotrotambién,puedemantenerunsistemadedesignación"discrecional" (en no pocas ocasiones arbitrario) de personas que en no pocoscasos no tienen acreditadas las mínimas competencias básicas para ejercer

España,AlianzaEditorial, 2016).Una interesante contribución sobreesa ideapuedehallarseen Rafael Bustos, Calidad democrática, Marcial Pons, 2017; aunque no analiza el problemadesdelaópticadelaaltaadministración.7RoblesEgea(director),Políticaenpenumbra,EditorialSigloXXI,1996.88C.Sebastián,Españaestancada,GalaxiaGutenberg,2016.

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funcionesdirectivaso,enelmejordelossupuestos,aunqueseanprofesionales,conelegidos por el “dedo democrático” y por la confianza política: algunas de esaspersonascuandosonnombradasparaelejerciciodefuncionesdirectivasacreditansobradamente el principio de Peter y muestran de forma fehaciente su propiaincompetencia en la función de dirigir. Es cierto que, con el paso del tiempo,aquellosdirectivosdesignados libremente,oalmenosalgunosdeellos,aprendende lapropiaexperiencia que lesproporcionan losañosqueson“becados”por lapropiaAdministraciónalaquedebendirigir.Peroeseaprendizaje,enloscasosqueseda,esdisfuncionalentérminosderesultadosyprovocaunosefectosindeseablessobreelclimade laorganización,desgastandoodesmotivandoelcapitalhumanode tales organizaciones, cuando no dilapidando sus recursos. Hay, no obstante,directivos designados libremente que, atendiendo a su perfil profesional y suscapacidades personales, aprenden incluso mucho tras años de ejercicio defunciones directivas. Otros se forman en desarrollo directivo, en no pocos casostambién“becados”por lasorganizacionesque lesdesignaron,aunqueenalgunoscasos con tan mala suerte que cuando acaban su ciclo formativo de postgradodebenabandonarelpuestodirectivoporcambiodegobierno.Noobstante,estoscasos de aprendizaje acelerado o de compromiso formativo son todavía laexcepción.Elnombramientopolíticopareceungiralaspersonasdeconocimientosinstantáneossobreelcampodeactividadenelquedebendesarrollarlasfuncionespolíticas o directivas: en un buen número consideran que formarse o desarrollarcompetenciaspolíticasodirectivasesunapérdidadetiempo.Entodocaso,elcostedelaprendizaje,cuandoesteexiste,nadieloevalúa.Tampocoesgratis.Ycuandoelciclopolíticoterminaocesaquienlenombró,eldirectivopúblicodenombramientopolíticodebedejar el sitio a nuevos “amateurs” aupadospor esos vaivenesde lapolítica que se transforman en verdaderos terremotos en la alta administraciónpública.

Hay, incluso, patologías increíbles en esteprocesodedesignacióndiscrecional decargospúblicosparaeldesempeñodetareasdirectivas.Lospartidostradicionaleshan abusado de esos nombramientos discrecionales situando en posicionesdirectivas a personas que, en no pocas ocasiones, carecían de las competenciasbásicasparadesempeñartalesnivelesderesponsabilidad.Sehandadocasosenlosque algunas de esas personas designadas no tenían titulación superior (o gradouniversitario)y,sinembargo,sufunciónprincipaleradirigiraexpertosoalpersonaltécnicocualificado.Conozconopocoscasosdetalesdesmanes.Lasconsecuenciasdetalesformasdeactuar,comopuede intuirse,sondemoledoras.Peroanadie leimporta,menosa la(mala)política,queasíbusca“hueco”aunode“lossuyos”ygarantiza también de ese modo la fidelidad hacia quienes coyunturalmentemandan.Más grave aún ha sido el desembarco en niveles directivos de personasquecarecíandecualquierexperiencia,pormínimaquefuera,enelsectorpúblicooen niveles de responsabilidad del sector privado. Dicho de otro modo: elnombramientodepersonasqueno acreditabanninguna competencia profesionalparaelejerciciocabaldelafuncióndedirecciónenlasorganizacionespúblicas.Haytambién no pocos ejemplos. La patología máxima, al menos que yo conozca, seprodujoenunaAdministraciónPública–cuyodatoomitiré-enlaquetodoslosaltoscargosdesignadoscomodirectivosporunadeterminada formaciónpolíticaera laprimeravezquecotizabanalaSeguridadSocial.Ynoesbroma.Miento:hubouno

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deellosque sedescubrióquehabía tenidounempleoprevio cotizado,una tareainstrumental (respetable, pero muy distante de la dirección pública) en unsupermercado.

Así,connopocodesparpajoyanteelsilenciocómplicedelaciudadanía,lanoriadelapolíticasiguerepartiendosillonesdirectivosaleatoriamenteconformeeltiempopasa.La fragmentaciónactualdelpodery lacadavezmásescasaduraciónde losgobiernos, como señalara en su día Moisés Naim9, así como la necesidad deconstruirampliascoalicionesparagarantizargobiernosestableso laexistenciadegobiernos en minoría absoluta, todavía empeoran más el cuadro descrito yproducenefectosmásdevastadoressobreundirecciónpúblicaqueenEspaña(enespecial en determinadas instituciones) cada vez se asemeja más a las “sillascalientes”,ocupadasporunnúmeroingentedepersonasenmuypocoespaciodetiempo. Así no hay quien gobierne con eficiencia o, como gusta decir ahora, deforma inteligente. Tenemos una alta administración “estúpida” en cuanto a susreglas de funcionamiento y provisión, pretendiendo que de allí salga “un BuenGobierno”. Algo metafísicamente imposible. De allí no puede salir nunca unapolíticainteligente,pormuchoquelospolíticosnoquieranverunarealidadquenotieneformadeesconderse.

En efecto, la fragmentación de la política y la escasa perdurabilidad de lasestructuras de gobierno, así como un partidismo multiplicado que abre nuevasexpectativas en las huestes que en esas estructuras de poder militan, presionanfuertementehaciaelmantenimientodeladesprofesionalizacióndelapolítica.Ellose advierte en los gobiernosde coalición, que realmenteno son tales. En Españafuncionan los gobiernos de agregación o de suma de realidades políticas que serepartenelespaciodepoder comosidecompartimentosestancos se tratara.Nohayculturadecoalición.Yesaausenciasetrasladasinsolucióndecontinuidadalaalta administración o a las estructuras de puestos directivos, que se reparten enfunciónde fidelidades (cuantomás inquebrantables,mejor) entre losmilitantesolos amigos políticos o personales. La acreditación profesional no cuenta, salvo lapublicidad del currículum vitae de la persona que nada justifica sobre lascompetenciasquequienhayasidodesignado tengaparadesarrollar las funcionescongarantíadeéxito.Elsistemadenombramientoesopaco(noespúblico)yhuyecompletamente de la libre concurrencia, salvo en los procedimientos de libredesignaciónenlafunciónpública,quesonmeramenteformales.

Lolamalapolíticaesincapazdecomprendernoesotracosaqueconesemododeactuar se estrangula la energía de la propia política, creando todo lo más unacohortedeaduladoresalrededordelpolíticoqueesquiendisponedelatributodenombrarlesycesarles"adedo".Ese"dedodemocrático"delquesevanagloriabaunalcalde, como nos recordaba un inteligente artículo de Francisco Longo.Probablemente ese político que invocaba que ese "dedo democrático" era unperfecto ignorante de la ciencia de la gobernación y del progreso que los paísesrealmentedemocráticosseprodujoenestecampoenlasúltimasdécadasoenlosúltimossiglos.Paramuchos,eltiempo(o lapercepciónde loquees lapolítica)se

9VersuobraElfindelpoder,Debate,2013.

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detuvo en el siglo XIX. Ya se sabe, la ignorancia es atrevida. Pero cuando degobernar se trata es sencillamente un ejercicio de irresponsabilidad supina, quepadecemostodoslosciudadanos.

Esa política, además, está extendida por toda la geografía española como unametástasisdelaquenadieselibra(nisiquieraaquellassociedadesoterritoriosmásdesarrolladoseconómicamente,puestampocoallí–pruebaevidentedequenosontandesarrolladosenloqueainstitucionesrespecta-sehasabidocrearanticuerpospara evitar tal enfermedad. Efectivamente, territorios con tejido empresarialimportanteyunaactividadeconómicaconsistenteeinnovadora,comoeselcasodeCataluña, el País Vasco o la Comunidad de Madrid, han sido absolutamenteincapacesdetrasladarniunápicedelasprácticasdirectivasprofesionalesdelsectorprivadoaunsectorpúblicoqueofreceyaundesfaseseculareinjustificableconsuentorno social y económico. Y eso también retrasa el crecimiento económico,hunde la competitividad y es caldo de cultivo para desarrollar sociedadesclientelares,cuandonopistadeaterrizajeparaquelacorrupciónpuedaasentarse.

Lascosassoncomoson.Durantelastresúltimasdécadas,Españahamostradounaabsoluta incapacidad para construir una mínima institucionalidad de direcciónpública bajo parámetros de profesionalidad. Es algomuy grave, aunque estamostanacostumbradosaoíresadenunciaqueyanosurteefectoalgunosobrenuestrasconciencias.Nadieseperturbaoincomoda.Nadiesedaporaludido.Nadiesequeja.Tampoco nadie percibe los devastadores efectos que esa forma de actuar tieneparalagestióndelosserviciosobienespúblicosyparalapropiapolítica.

Se ha instalado entre nosotros “la mala política” y el mal gobierno con unacomodidad pasmosa. A pesar de que hay cantos de sirena que nos conducen al“buen gobierno” o la “buena gobernanza”. Esos objetivos, enfáticamenteenunciadosenprogramasoproyectospolíticosygubernamentales, seconviertenfácilmenteenmeracoreografía(¡comosisepudierallegaralegrementealossitiossaltándoseetapas!):nosepasafácilmentedeunaorganizaciónburocráticadeviejocuño con una alta administración preñada de política a un sistema de buenagobernanza o de buen gobierno sin atravesar previamente la escala de la NuevaGestión Pública (delNew PublicManagement), implantando sistemas de direcciónpública regidos por profesionales (Managers) de esos ámbitos. Y, por tanto, sinimplantarladirecciónpública,elBuenGobiernoolaBuenaGestiónseconvierteenuna quimera: no puede haberManagement Público sinmanagers públicos. Es unsalto en el vacío, condenado a estrellarse o a obtener pírricos resultados. Nuncapuede haber buena política o buena administración cuando los profesionales delsectorpúblicosondirigidosporauténticosamateursdeladirecciónpúblicaatadosumbilicalmentealaconfianzapolíticayalmandatodelgobiernodeturno.Todoesoya lo han abandonado los países que realmente funcionan en términosdemocráticos y de eficiencia. Dicho de otro modo, en términos de calidaddemocráticaeinstitucional.Algodeloqueaquí,alparecer,nonoshemosenterado.

Efectivamente, mientras que las democracias avanzadas de corte anglosajón onórdico implantaron hace décadas sistemas de profesionalización de la altaadministración, así como eso mismo han hecho países de tradición continental(Bélgica,ChileoPortugal),ocuandootrospaísesalmenostienensistemasconuna

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alta profesionalización de la función pública sin apenas resquicio a ladiscrecionalidad (Francia, Austria o Alemania), las administraciones públicasespañolassiguenestandocolonizadasensuzonaaltaporlospartidospolíticosdeturno.Portanto,ennuestroespacioinstitucionalpúblicooenlaaltaadministracióncualquier cambio político o de personas en sede de gobierno conlleva ladecapitaciónautomáticadedecenas,centenaresomilesdepuestosdetrabajoderesponsabilidaddirectiva.Asíhasidosiempreyasísiguesiendo.Ytodoapunta,queasíserá.Paíssinremedio,Salvoquealguienpongacotoatalesdislates.

Yyanoessolounproblemadeldesnivelgeneracional, comonos recordabaJuliánMarías. No es que a España lleguen las reformas –según decía este autor- conquinceoveinteañosderetrasoconrelacióna lasdemocraciasavanzadas.Enestecasoesmuchopeor.Simpleyllanamenteesqueenalgunoscasosnisiquierallegan.Lacostracaciquil,vestidaahoradeclientelismopolíticoferoz,seniegasistemática,tercaytenazmenteacualquiercambio.Nada,absolutamentenada,reblandecesucierredefilas.Noesconservadurismo,sinoreacción.Talesactorespolíticosactúanaquíparadójicamente,enpalabrasdePepeMujica, como fuerzas reaccionarias.Elpropio ex presidente de Uruguay recodaba amargamente que, a pesar de suinnegable liderazgo, había fracasado estrepitosamente en la reforma de laAdministración Pública de su propio país. Allí las resistencias principales fueronsindicales,peronomenospolíticaso funcionariales.Aquínospasaotro tanto, lasescasasreformasdelsectorpúblicoqueemprendemos(siesqueiniciamosalguna)se transforman fácilmente en mera coreografía: cambia el escenario, pero enesenciatodosigueigual.Unpaísplagadodepolíticaultramontana.

Perocabesubrayarqueesecierredefilasnoseproducesoloenlosdenominadospartidos viejos o tradicionales. Las fuerzas políticas emergentes o nuevas ya hanempezado a hacer lo mismo. Ejemplos hay muchos. Aprendizaje acelerado depolíticacaciquilode lospeoresviciosdelamalapolítica.El legadoinstitucionalestanpesado(unauténticofardo)quenadieparecequitárselodeencima.

Sientosertanduro,perocontodasinceridad–aunquenoseapropiodeuntrabajode estas características introducir datos biográficos personales- debo decir quellevo veinticinco años predicando en el desierto. En el año 1992 apareció en laRevista Vasca de Administración Pública (número 32) mi primer trabajo sobre lapolitización de la alta administración. A partir de entonces escribí varios libros yasimismounbuennúmerodeartículosenRevistasespecializadasoencapítulosdeobrascolectivas10.Participé también juntoaotrosmuchoscolegasen laComisiónde Expertos (“Sánchez Morón”) en 2005 donde se trató la DPP al hilo de laelaboracióndelEBEP(unnotableerror,vistoenperspectiva,comosereconoceenel Epílogo a este trabajo). He impartido igualmente centenares de sesionesformativas, seminarios, talleresoconferencias sobre funcióndirectivaydirectivospúblicosprofesionales. Lamayorpartede lasocasionesdirigidas a funcionariosopersonaldirectivo,perootrasapolíticos.Tambiénhetrabajadoenelámbitode laconsultoría de sector público ensayando reiteradas veces la implantación de una10 Véanse, por ejemplo, las siguientesmonografías:Altos cargos y Directivos Públicos, IVAP,1998;DirectivosPúblicos, IVAP,2006;yLaDirecciñonPúblicaProfesionalenEspaña,MarcialPons,2009(encolaboraciónconM.VilloriayA.Palomar).

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direcciónpúblicaprofesionalenalgunosnivelesdegobierno,sinresultadoefectivoalguno (al menos en España). Ese mismo trayecto lo han hecho innumerablesprofesionales y académicos de indudable prestigio (entre otros: Miguel SánchezMorón, Francisco Longo,Manuel Villoria, Carles Ramió etc.), que han contribuidocon obras o trabajos importantes al tratamiento de este problema o handesarrollado estas cuestiones en formatos formativos o en múltiples jornadas ocongresos.TambiénhansurgidoiniciativasexternasalaAdministraciónPúblicaquehan buscado situar el problema de la Dirección Pública profesional en la agendapolítica y dar respuestas efectivas a su implantación, como la Fundación para losCompromisos de Calidad (ahora coaligada con NovaGob para ese objetivo). HahabidoasimismoreivindicacionesdealtosfuncionariosdelaAdministraciónGeneraldelEstadoporlaimplantaciónsindemoradeesainstitucióndeladirecciónpúblicaprofesional.Elbalancede lo logradopor todosaquellosquenoshemosdedicadoprofesionalmenteaeseobjetivo(logrardeunavezportodasquearraiguelaDPPenEspaña)nohapodidoser,sinembargo,máspobreopírrico.Prácticamentenadasehaconseguidoentodoeste largoperíododemásdetresdécadas.Apesarde losingentesesfuerzosdoctrinales,divulgadoresycomunicativosquesehanhechoenestos últimos años, los logros son prácticamente inexistentes. Y, así, no esinoportunopreguntarse: ¿Cuálesson lasverdaderas razonesqueexplicanporquéno han penetrado estas ideas y estos conceptos en una política (o en unosprogramasdegobierno)quepareceserimpermeableatalesprácticas?

Hayqueserhonestosintelectualmente.Ladirecciónpúblicaprofesionalesalgoquesolo nos ha preocupado a un ramillete muy corto de profesores y de altosfuncionarios,alrestodepersonasycolectivos(políticos,sindicatos,funcionariosdeélite,mediosdecomunicación,sociedadcivil,mundoempresarial,etc.)lesimportauncominoesapropuesta.Nilahanentendidoniquierensabernadadeella.

LosPirineossiguenjugandocomobarrerapsicológicadeunpaísancladoenformasviejas en desuso total en las democracias avanzadas, pero que siguen asentadasfirmemente en formas de actuar propias de Estados poco o nada sólidosinstitucionalmente.Sinembargo,esonoesciertoenalgúncaso:Portugal(tambiéndebajo de los Pirineos, aunquemirando al Atlántico) ha sido capaz de crear unadirecciónpúblicaprofesionalparacuyoaccesoseexigeunsistemadeacreditacióndecompetenciasprofesionales.Yharesistidoelpasodeltiempo(secreóen2011),asícomoelcambiodegobierno,aunquenohayapodidoevitaralgunastensiones.Ha sido la prueba del nueve. Todos los niveles de Dirección General y deSubdirectores de la Administración portuguesa se nombran tras un proceso deacreditación de competencias directivas por parte de las personas que aspiran atalespuestos.Nadaqueverconlonuestro.

En nuestro caso, la izquierda, por desgracia para ella, es clientelar hasta laextenuación.Asílohaacreditadosobretodocuandogobiernaentidadeslocalesdepequeñoomedianotamaño.Laderechatambién,peroalgunasveces(enespecialenlaAdministraciónGeneraldelEstado)vistede“corporativismo”eseviciodelasclientelas, algo que también ha hecho la izquierda, pero con otros cuerpos defuncionarios.Muchodeberánaprender,unosyotros,siquierendejarsedepolíticasde"cosmovisión"yresolverlosproblemasconcretosdelaciudadanía,comoexplica

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VíctorLapuentedeformaexcelenteenunodesusrecienteslibros11.Enlíneaconloexpuesto por este autor, convendría recordar que los directivos y los altosfuncionariosnotrabajanparalapolítica(comoesnuestrocaso),sinoconlapolítica.Algoqueaquí,segúnparece,esdifícildecomprender.Perociertamenteennuestraincapacidad de interiorizar lo obvio, la (mala) política sigue pensandoque solo lafidelidadalpartidoenelgobierno(acreditadaporlamilitanciadeldesignadooporotroslazosfamiliaresopersonales)garantizaelcorrectoalineamientoentrePolíticaygestión.

La verdad es que esta concepción de las relaciones entre Política y Gestión estátotalmentedesfasada.Ningunademocracia avanzada la aplica con la intensidad ypenetración que se hace en la política española. La (mala) política sigue sinenterarse de nada de lo que realmente pasa fuera en relación con la altaadministración, mientras que el tiempo pasa y las oportunidades se desvanecen.Luegollegaelmomentodelaverdad:unpartidoocoalicióndepartidospierdelaseleccionesysonincapacesdeexplicarseporquélashanperdido.Olvidan,orillanosimplementesilencianqueunodelosfactoresdeesemonumentalfracasohasidotambiéncarecerdeunabuenagestiónpública,atributoparaelqueunadirecciónpúblicaprofesionalesunelementosustantivo.Proliferanpordoquierlosgobiernosquemalgastaneltiempoosiseprefierelospartidospolíticosquesonincapacesdeleer la importanciaque tieneunadirecciónpúblicaprofesionalparaeléxitoensugestiónpolítica.Hay,másaúnhoyendíaconuncontextodegobiernosenminoría,unaabsolutaincapacidaddehacerbuenapolíticay,portanto,buenagestión12.

Yunaexplicacióncabalaestedéficitestáenquelasestructurasdirectivasdeesasadministraciones públicas están, en no pocas ocasiones, ocupadas por auténticosamateurs e inexpertos en la función de dirigir. Son personas con acreditadafidelidadalpartidoopartidosquegobiernan,perocarecenenmuchoscasosdelasmás mínimas herramientas para liderar un cambio en sus respectivasorganizaciones. Cuando más, se reclutan altos funcionarios para dirigirorganizaciones públicas, pero con frecuencia se olvida que la función directivarequiereunascompetenciasmuydistintasaloqueesunaactividadprofesionalenelámbitodelaAdministraciónPública.

El pésimo alineamiento entre política y gestión (una de las carencias másimportantes de las que adolece el sector público español) explica, sin duda, elpésimobalancequeprobablementevanapoderofrecerunbuennúmerodelocalesy autonómicos enmayo de 2019 a sus potenciales electores. No cabe extrañarseque, frente a esas carencias de gestión directiva tan evidentes en lasAdministraciones Públicas, algunos gobernantes salgan por “la puerta de atrás”,con un balance pírrico, sin haber prácticamentemejorado (casi) nada o con unasorganizacionespúblicasenpeorestadoaúndelque se las encontraron.Comoha11Elregresodeloschamanes,Península,2015.12 Sobre esta cuestión, por lo que afecta a la política municipal, me he detenido en sutratamiento en el trabajo: “Alineamiento Política-Gestión en losGobiernos Locales”,RevistaElectrónicadelCEMCI,núm.36,Granada.Ver:https://revista.cemci.org/numero-36/tribuna-2-alineamiento-politica-gestion-en-los-gobiernos-locales-marco-conceptual-y-algunas-buenas-practicas

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recordado Daniel Innerarity13, la política en España está enfrascada en ganarelecciones ydesprecia lomás importantede suesencia: gobernar.A esto apenasdedicatiempo.Menosaúnagobernarinteligentemente.

Perotambiénhayqueserconscientesdeundatonadamenor: losenemigosdeladirecciónpúblicaprofesionalnoestánsoloenla(mala)política.Asíes, loshayporotros muchos lados, los sindicatos sencillamente no comprenden su sentidoinstitucionalyhayalgunosque incluso ladetestan,comoreniegandetodo loquesea implantar un sistema de mérito efectivo que discrimine a las personas enfunción de sus competencias y capacidades. Elitismo se le llama, sin comprenderrealmentenadadeloquerespectaalafuncióndeliderazgoenlasorganizaciones.Como es sabido, los sindicatos del sector público abogan por un igualitarismoconfusoyanacrónicoqueningúnpaísavanzadopredicanimenosaúnpredica.Losfuncionarios deben cobrar lo mismo, progresar al mismo tiempo, hagan lo quehagan,lohaganbien,lohaganmalosencillamentenolohagan.Losdirectivossonprescindibles: la administración pública española es un cuerpo que no necesitacabeza.La“tropa”ya sabe loque tienequehacer.Es indiferente loquesehaga,cómosehaga,encuántotiemposehagaycuántocueste;laigualdadeslaigualdad,esbozan torpemente esos agentes sociales de mirada plana. Así está la funciónpública:echauncuadro.Ellos–conscienteoinconscientemente,quieropensarquemásporloúltimo-hancontribuidoenbuenamedidaasemejantedeterioro.

No vale, por tanto, con echar las culpas solo a la política. Pero, también cabesubrayarqueel espaciode capturade la sindicalizacióndel sectorpúblico–comoexpuso en su día el profesor SánchezMorón- no es la alta dirección (eso no lesinteresa), sino los grupos de clasificación o categorías más instrumentales delempleopúblico.Eseessuterrenoque“abonan”consus innumerablesconquistasante un débil empleador que compra la paz social con el dinero de loscontribuyentes:elEstadosocialdapasoalEstadobenefactor,cuyosdestinatariossonsolo los insiders(los“queyaestán”,seapersonalestableotemporal),puestoquelosoutsiders(enestecasoelrestodeciudadano)observanimpertérritoscómosus contribuciones públicas se emplean constantemente en mejorar unascondiciones retributivas y de trabajo de unos empleados públicos a los querealmente(noenapariencias)noselespidenadaacambio:soloque“estén”ensuspuestosdetrabajo.Esoyaessuficiente,pararecibirelpremio.Estees,porejemplo,el perverso modelo de carrera profesional que en no pocas Administracionespúblicas han pactado un empleador débil (como es el político que “dirige” eseámbito de RRHH) con unos sindicatos del sector público, cuya concepción de lopúblicoseaproximamuchasveces(comoexpresóunsindicalistaenunareunión)a“unavacaalaquehayquesacartodalalechequetengahastaquesequedeseca”.Sin comentarios. El estado decimonónico de beneficiencia pública retorna alempleopúblicoenuncontextodurísimodecrisisfiscal–comoelquehemostenido-en el que amplios segmentos de la población han ido cayendo en situaciones deexclusión social. Ahoraque se ve la “salida del túnel”, el sindicalismode siemprecalienta una vez más esa concepción “incrementalista” del empleo público: máspersonal, más retribuciones, más derechos. Bulimia de derechos y anorexia de

13Lapolíticaentiemposdeindignación,GalaxiaGutenberg,2015.

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valoresydeberes.Algofallaen lapolíticayenelámbitosindicalcuandonosevesiquieranilaevidencia.

La alta función pública corporativizada, o si se prefiere los cuerpos de élite,tampoco son amigos de la dirección pública profesional. Más bien pretendenimpedirsuemergenciaseacomosea.O,ensudefecto,apropiarsedeella.Crecidosa lo largodelahistoria,peroconfuertesraícesenlosregímenesdictatorialesquehan asolado a este país, los cuerpos de élite se siente ungidos para alcanzar lasmayores responsabilidades políticas y, obviamente, para dirigir la AdministraciónPúblicas: ¿Quiénes mejor que nosotros –esbozan- puede hacer eso? Esta es“nuestra”casa.Unaconcepcióntambiénpatrimonialde laAdministraciónPública,nomenosgraveensusconsecuencias.

Ya Weber, con su sagaz mirada, identificó la fuente del problema al diferenciarnítidamente lo que es la actividad política (marcada por la lucha partidaria) y laactividad profesional de la función pública (asentada en la imparcialidad y en suestatuto profesional). La mezcla de ambos brebajes, como estamos malacostumbrados por estos pagos, produce consecuencias funestas. La diferenciafundamental entre los políticos y los funcionarios reside en la responsabilidad deunoyotro,comoacertadamenteexpusoesteautor.Elgobiernoporfuncionariosydefuncionariosesalgonadarecomendable.Sololospolíticossonlosresponsables(políticamente) de dirigir el Estado o las instituciones, no es su función ejercerfuncionesdirectivasdecaráctertécnico(áreasdedirecciónpolítico-administrativa)ni mucho menos funcionariales. Uno de los males endémicos de la política enalgunos contextos, es dejar que esta caiga enmanos de altos funcionarios. Peromásparadójicoesaúnquecuandolapolíticaladirigenaltosfuncionarios,tambiénsean estos quienes taponan la emergencia de una Dirección Pública Profesionalhomologablealaexistenteenotrasdemocraciasoccidentales.

Así, no cabeextrañarsequeel discurso veladodominante en algunos cuerposdeélite de la Administración Pública sea el de identificar maniqueamenteprofesionalizaciónconcoberturadiscrecional(entérminospolíticos)delospuestosdirectivos de esa Administración entre funcionarios de carrera. Entendida así laprofesionalización, es como negar el sentido propio de la idea. No porque seanmuchos los altos funcionarios que sean designados políticamente para cubrirórganosdirectivos, ladirecciónpública serámásprofesional. Esaesunaecuaciónfalsaomalplanteada.

Conesetipodemarcoconceptualnocabeextrañarsedelosmagrosresultadosquelaprofesionalizacióndeladirecciónpúblicahaofrecidoennuestropaís.Como(mal)ejemplo solo hace falta ver discutible y ciertamente pobre regulación de la Ley3/2015, del estatuto del alto cargo de la Administración General del Estado, enrelaciónconlaprovisióndelosórganosdirectivos(regulaciónluegoinsertadaenlaLey40/2015,derégimenjurídicodelsectorpúblico).Ese“nuevo”marconormativo,vendido como una regulación de “regeneración democrática”, dista mucho dealcanzar esos objetivos. Para empezar, sigue la estela de la vieja LOFAGE (Ley6/1997),peroahondaeneldespropósito:losaltoscargosdelaAGEdeberánrealizarcon motivo de su nombramiento una declaración responsable de que son"competentes y honestos" (honorables). Así planteado, tal regulación produce

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sonrojo, pues no solo no hay ningún tipo de sistema de acreditación decompetenciascomotampococódigoéticoalgunoaprobado,sinoqueademástalesexigenciaslegales(laacreditacióndelacompetenciaprofesionalydelahonestidad)sedejanenlaspropiasmanosdequienesvanasernombradosdiscrecionalmente.GraciasaqueenEuropayano leennuestros textos legales,porquesabenquesepublican pero no se aplican, puesto que en el caso de hacerse las posiblescarcajadasseoiríandesdeHelsinkihastaelAlgarve.

Dichoentérminosdemayorseriedad:laAdministraciónGeneraldelEstadohasidoabsolutamente impotente hasta la fecha de estructurar un Sistema de AltaDirección del Estado que estuviera marcado por criterios de profesionalidad quetuviesencomoreferenciaaquelloqueotrasdemocraciasavanzadasyahanhecho.La tradición de ocupación política de la Alta Administración, junto con uncorporativismomuyacentuado,hansidofactoresquehanexpulsadodelaagendapolíticaydelaagendareformadoradelsectorpúblicolainclusióndeunproyectodeimplantación de la DPP. Mientras tanto las Comunidades Autónomas tomaronbuena nota del (primer) modelo de cobertura de puestos directivos de la altaAdministración y, por lo común, ni siquiera exigen ser funcionario para acceder atales órganos directivos, cubriendo esos niveles con criterios absolutos dediscrecionalidadpolíticasinlímitealguno.

El EBEP: la dirección pública profesional y su decepcionante desarrollo ulterior.Algunos(malos)ejemplos.

El EBEP intentó formalmente introducir elementos de profesionalización de laAdministraciónPública.Tambiénlaevanescenteregulacióndelafiguradeldirectivopúblicoprofesionalqueserecogióenelartículo13deesemismotextolegal,ibaenelmismosentido.YalgohizoelEBEP,enefecto,enesalíneadeprofesionalizar ladirecciónpública.Perovistoenlaperspectivademásdediezaños,sepuededecirque se hizo poco y mal. La Dirección Pública, no me cansaré de decirlo esorganización. Y su regulación no debiera estar nunca recogida en una Ley deFunción Pública, salvo que se pretenda solo una profesionalización del escalóntécnico-directivo funcionarial, pero no una profesionalización de la altaadministración.Queseríaunpasomuytímido.Elproblemanoesmenoryunadesusclavessehallaenlasegmentacióndeladirecciónpúblicaendosestratos:a)Losdenominadoscomo“altoscargos”,queseregulanenunanormativaespecífica;yb)Los cargos directivos de libre designación, que se rigen por lo establecido en lanormativadefunciónpúblicaodeempleopúblico.Yesadicotomíanosconducedelleno a un sistemanormativodual y, por tanto, a un cuarteamientode la funcióndirectiva en dos grandes bloques, con construcciones conceptuales diferentes,aunqueconpuntosencomún.

Las propuestas del Informe “Sánchez Morón” de 200514 (volcadas solo sobre laprofesionalizaciónde ladirecciónpública funcionarial,unasuertedealternativaal

14 Informede laComisióndeExpertosparael Estudio y Preparacióndel EstatutoBásicodelEmpleadoPúblico,MAP-INAP,2005

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sistemadelibredesignación)noeranrupturistasconelstatuquoanterior,peroquesí intentaban generar unmarco que hiciera posible la creación de unmodelo detransición,fueronorilladasodescafeinadasalahoradeescribirnegrosobreblancoeltextode laLey.Elartículo13queregula ladirecciónpúblicaprofesional lohaceconunafaltaabsolutaderigortécnico,ademásdotaalainstitucióndeuncarácterdispositivo y deja la solución al problema en manos del legislador de desarrollo,estatal o autonómico (es más, se refiere de forma equívoca a la potestadreglamentariadetalesnivelesdegobierno).Ysiporsiellofuerapoco,tambiéndejaen el aire el cierre delmodelo: el órgano competente designa discrecionalmenteatendiendoacriteriosdeméritoycapacidad,asícomodeidoneidad,perosecesaaldirectivocomoledalaganaalpolíticodeturno.EsteeselvacíodelaregulaciónporquesecolarántodasycadaunadelasregulacionesautonómicasquesehandictadoendesarrollodelEBEP.Paraeseviajenoerannecesariastalesalforjas.Realmente,establecer dificultades aparentes para el acceso y facilidades absolutas para lasalidanodejadeserunmodeloinstitucionalpintorescoo,cuandomenos,abiertoaqueladiscrecionalidadpolítica(enestecaso,negativa)sigacampandoasusanchasen la alta administración. En fin, política de vía estrecha en estado puro. Unaregulaciónplagadadeagujerosnegrosintencionadosparaquenadacambieoparaquetodosigaigual.

Semejante cambio lampedusiano fue atentamente entendido (o si se prefiere,"oído")porlaspocasComunidadesAutónomasquetrasmásdeochosañosdesdela entrada en vigor del EBEP (antes de su reconversión en texto refundido) handesarrollado legislativamente tal normativabásica.Nomepuedodetener enestetema,perosiconvienedarunsomerorepasoalacapacidad"innovadora"(másbiende “inventiva aparente”) que las distintas Comunidades han mostrado en estetema,recorridoque-yaanticipo-essencillamentedecepcionante.

PocoantesdepublicarseenelBOEelEBEP,precisamentelaComunidadAutónomadelasIllesBalearsaprobólaLey3/2007,de27denoviembre,delafunciónpública.En su artículo 35 ya preveía una regulación sobre la “naturaleza directiva dedeterminados puestos de trabajo”, que estabamuy inspirada, por cierto, en unaregulacióngallegaanteriorsobreesemismotema.Noconteníagrandesnovedadesque no estuvieran ya en otras normas: la más singular (trasladada del ejemplogallego)era laexigenciadeundiplomadirectivoparaocupartalespuestos.Papelburocrático de unos diplomas, cuya idea estaba trasladada asimismo de la viejalegislaciónde 1964.Pero lomás relevanteeraque,al regularelprocedimientodelibre designación, preveía que ese era el procedimiento ordinario (aunque no lodecíaenesos términos)paraproveer lospuestosdirectivosen la funciónpública.Algo que ya contrasta con el nuevo EBEP, pues este en su artículo 80 no citabaexpresamentea lospuestosdirectivoscomosusceptiblesdesercubiertosporesesistemadelibredesignación(adiferenciadeloquehicieraensudíalaLey30/1984).Yelloobedecía,comoluegodiré,aqueparalacoberturadepuestosdirectivosyasepreveía un procedimiento específico, como era el del artículo 13. Con todas lasimperfecciones–comosehadicho-queseadhirieronalmismo.Perolospuestosdelaaltafunciónpúblicasepodíancubrirapartirdeentoncesmedianteestesistemadedesignacióndelartículo13TREBEP.Laideasetrasladótambiénalartículo23delaLey22/2006,deAgencias.Tampocotuvoningunaaplicaciónefectiva.YesaLeyya

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seincluyeenlacláusuladerogatoriadelaLey40/2915,derégimenjurídicodelsectorpúblico.

LaprimeraLeyaprobadatraselEBEP,ladelaComunidadValenciana(Ley10/2010,de ordenación y gestión de la función pública), contiene una regulaciónesperpéntica de la dirección pública profesional (y no encuentro otro calificativomásapropiado).Mejornodedicarlenimediominuto.Nosesisehaaplicado,peroestaba redactada para que no se aplicara. Un disparate. Los directivos"profesionales"("figuranovedosa",comorezaba laexposicióndemotivos)seríannombradosparaunmáximodedosañosparalarealizacióndeproyectos,planesoprogramas.Enfin,noeranpuestosestructurales,sinoadjetivosocoyunturales.Yavarios añosmás tarde, el Gobierno de la Generalitat de la Comunidad Valencianaimpulsó la elaboración en 2015-2016 de un interesante Libro Blanco que tambiénrecogíapropuestassugerentessobrelafuncióndirectiva,peroelmodelodesfallecíacuandoen susmedidas finales se admitía de nuevoque “pérdidade la confianzapolítica” sería una de las causas del cese de los directivos públicos. Con esosmimbres nunca se podrá constituir una función pública profesional homologableconladelasdemocraciasavanzadas.

La siguiente ley fue ladeCastilla-LaMancha (Ley4/2011).Nadanuevobajoel sol.Mucharetóricadeacreditacióndecompetenciasparaterminarconcluyendoqueladesignaciónseríadiscrecionalyelcesetambién.Másdelomismo.Loviejovestidode modernidad. Apariencias. Aunque en esa Comunidad Autónoma ha habidointentospor desarrollar normativamente a través de la potestad reglamentaria lafiguradeldirectivopúblicoprofesional.Laconfusiónhasido,sinembargo, lanotadominante,comoseexplicaincidentalmenteenelEpílogoalpresentetrabajo.

LaLeyasturiana7/2014,de17dejunio,demedidasdereformadelafunciónpúblicaydeorganizaciónadministrativaregulaasimismoladirecciónpública.Enefecto,ensu artículo 8 bis define lo que es el personal directivo desde el punto de vistafuncional,identificándoloconlospuestosdeesecarácterreservadosalsistemadelibredesignaciónydiferenciándolodelosaltoscargos.Portanto,esanormativanosvuelve a envolver con la retórica de que se "introduce la figura del personaldirectivo", que su cobertura se llevará a cabo por aplicación de los principios demérito y capacidad, así como de idoneidad, para terminar concluyendo que losórganos directivos se proveen por libre designación y, por tanto, se cesandiscrecionalmente.Laverdadesquenohacefalteregularparadecircosasqueyasabíamos y menos para establecer límites cartesianos (el número de puestosdirectivosnopodrásersuperiordosvecesaldeDireccionesgeneralesexistentes;prueba además de que estas quedan excluidas de esa denominación, continuadocomo"órganospolíticos").Nomenosdecepcionante.

Tampoco las más recientes leyes de función pública de otras ComunidadesAutónomashanmejoradaennadalasanteriores.Alaleyextremeña(Ley13/2015)sele llena la boca de argumentos retóricos una vez más y de largos artículos quepretenden justificar laprofesionalizacióndeunnivel directivo cuyos titulares solotienen garantizado dos años “de existencia” (con prórroga de dos más) y quesiempre puede ser cesado discrecionalmente. Encadenada al ciclo político y a la

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voluntaddiscrecionaldelgobernante,ladirecciónpúblicaesunainstitucióndébileinclusoinútil.

Y,enfin, la leydeGalicia(Ley2/2015)tampocomejorónadaelsombríopanoramadescrito.Contieneunadensaregulaciónsobrepersonaldirectivoque,entérminosgenerales,puedeconsiderarsecomoapropiada.Lanovedadmásrelevanteesqueconfiguralospuestosdirectivoscomounasuertedecarreraprofesional,congradosdeterminados.Perolaconcrecióndetodoslosdetalles,tantodelaccesocomodelapromoción, se derivan a lo que establezca un reglamento. Elmodelo hace aguasdondelohacentodos:enelsistemadecese,dondenoseprotegelapermanencia,yaqueunodelosmotivosdecese(apartedenocumplirlosobjetivosestablecidosen su caso) es el cese discrecional por “pérdida de confianza”. Dicho de otramanera, sin blindaje frente a los vientoso tempestadesde la política la direcciónpública se convierte fácilmente en una institución capturada por esta, la lógicapolíticadevorasudimensiónprofesional.Nadiehaaprendidonada.

Porlodemás,intentosderegularesainstitucióndeladirecciónpúblicaprofesional–pues de una institución se trata- ha habido varios en diferentes ComunidadesAutónomas,atravésdeproyectosoanteproyectosde ley,destinadosaregular lafunción directiva, principalmente en el marco del propio empleo público. Cabedestacaraquí losdelPaísVascoyAragónquedatandehacemásdecuatroaños,pero que -a pesar de su intento de reducir la libre designación en la alta funciónpública- no se atrevieron a enfrentarse al problema de la profesionalización delescalóndelasdireccionesgenerales(elPaísVascoensendaspropuestanormativasalmenoslointentó:mediantelaprofesionalizacióndelasdireccionesdeserviciodelosdepartamentos,algonoobstantemuytestimonialoresidual).Entodocaso, laprofesionalización–sialgúndíaseemprende-delosnivelesdirectivossituadosenelespacio institucional de los “altos cargos” (algo que ya han hecho países comoBélgica,ChileoPortugal,pornocitarsiemprealosanglosajones)esunámbitoquedebería ser regulado en leyes de organización de la administración pública o delgobierno,noenlasdefunciónpública.

El ensayomás acabado, sin embargo, fue el que llevó a cabo en fase terminal laGeneralitatdeCataluña,queafinalesdejuliode2015,unosdíasantesdedisolversela Cámara, aprobó un proyecto de ley por el que se creaba el Sistema de AltaDirecciónPúblicaProfesional.Esteproyecto,adiferenciadetodoslosanteriores,síqueponíaelfocodeatenciónsobrelasdireccionesgenerales,aunqueestablecíauncomplejo sistema escalonado de aplicación en el tiempo. Tenía datos positivos yalgún otro criticable. Pero en el fondo era una declaración de intenciones decambiarlascosas.Sihubiesetenidounimpulsopolíticoreal–quedesgraciadamenteno lo tuvo- tal vez hubiera representado un cambio importante en el modo deprovisión de los órganos directivos y un ejemplo o modelo a seguir en otroscontextos. Pero, en verdad, en su proceso de gestación hubo resistenciasnumantinas en el seno del Gobierno y de la alta administración, así como en lospartidosqueentoncesgobernaban.Tambiénincomprensiónenelrestodefuerzaspolíticas.Apesardeque laprofesionalizaciónde lafuncióndirectivahaestadoencuatro de los últimos programas de gobierno de la Generalitat de Cataluña(prácticamente desde 2003), no se ha avanzado unmilímetro. Promesas siempre

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incumplidas.Elproyectoquecitamosestabalistoenelveranode2014,perotardóunañoenaprobarseyenviarseaunParlamentoqueyaestabamuerto.Unguiño,sin efecto alguno.Nadie lo revivirá ymenos aún ante la derivaqueha tomado lapolíticaenesepaís,entonosaltamenteexistencialesdondeloquemenosimportaes la buena gestión. Una vezmás el enfrentamiento, ya tradicional (paramal detodos), entre la política de “cosmovisión” y la buena política o de resultadoseficientes.Estaresuelveproblemas,laprimeraloscrea.

Del desarrollo normativo de la dirección pública de la Administración General delEstadoalgoyasehadicho.Elmarconormativoestáfracturadoentrespiezas.Porun lado, en loque a los “altos cargos” respecta, sehade tener en cuenta la Ley3/2015 y la Ley 40/2015 (Título I). Y en lo que afecta a la alta función pública, elTREBEP (Decreto Legislativo 5/2015), en loque afecta al sistemadeprovisiónporlibre designación, así como la normativa anterior que resulte de aplicación sobreesta materia (Ley 30/1984). Tal vez convenga reiterar que la alta administracióncombina, según los casos, una apuesta clara y contundente por la designación yceseexclusivamentepolíticos(SecretariosdeEstadoySecretariosGenerales)juntocon un sistema político-burocrático de nombramiento para el resto de puestosdirectivos, con alguna excepción, como son los casos de las Subsecretarías,Secretarías Generales Técnicas, Direcciones Generales y Subdirecciones: que noobstante, como expusiera en su día Quermonne, puede ser calificado el modelocomoun“spoilssystemdecircuitocerrado”.15Enefecto,cuandogobiernanlosdeuncolorpromuevenapuestosdirectivosa“sus”altosfuncionariosycuandosonlosdela“otraorilla”losquemandanhacenlomismoconlos“suyos”.Aningunodeellosselesexigecompetenciasdirectivasparaasumirtalesfunciones,puessepiensaquesiendofuncionariodecuerposdeéliteyasesabetodo,nosolodirigirsinotambiéngobernar.¡Quéingenuidad!Asínosva.

Esa ecuación perversa e incorrecta entre pertenencia a cuerpo de élite yprofesionalizacióndelafuncióndirectivaestáarraigadaennuestrocontextohastaen la propia jurisprudencia. Cuando la realidad nos enseña que nuestros altosfuncionarios,adiferenciadelosdeotrospaíses,nosehanformadoentécnicasdedirecciónpúblicayaprendenadirigirenelejerciciodelpuesto,siesquelohacenytienentiempoparaello.Esoscostesdeaprendizajesonaltísimos, tambiénpara lapolíticaysusmagrosresultados.Nocabe,enconsecuencia,alarmarsedelbajísimorendimiento institucional que tienen nuestras organizaciones públicas. Si ademástales altos funcionarios “ocupan” –como ahora está pasando- los puestos denaturaleza política, la cosa se torna aún más grave. Tal vez sería procedenteplantearhastaquépuntobuenapartedenuestrosproblemasactualesdelapolíticaespañolanosedebenaqueestamosgobernadosporaltosfuncionariosquepocoonadasabendedirigir,peromenosaúndehacerpolítica,porqueniunacosaniotrase lesexigenenlosprogramasdeaccesoa losrespectivoscuerposfuncionariales.Enefecto,serAbogadodelEstado, InspectordeHacienda uotroaltofuncionariono enseña ninguna de las dos cosas, por mucho que algunos se empeñen. Losresultadosdeesapolíticacentradaexclusivamenteen lamiradaymanejodelBOEestána lavista:nuncaenlosúltimostreintaycincoañosEspañahabíatenidouna

15J.L.Quemonne,L’apareiladministratifdel’Ètat,Seul,1991.

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crisis institucional tangravecomo laactual.PolíticayDirecciónPública requieren,cadaunadeellas,cualidadesespecialesquenosonlaspropiasdelosfuncionariosprofesionales. Es algoqueWeber (almenospor loque se refiere a lapolítica) yaexpusohacemásdecienaños,aunquedépudorrecordarlo,pueselestudiodeesteautor no está en los programasdeoposiciones de lamayor parte de los cuerposfuncionariales(talvezsoloeenelCuerpodeAdministradoresSuperiores).

En verdad, el único intento regulador del personal directivo que se hizo por laAdministracióndelEstado(LeydeAgenciasde2006)tieneyafechadecaducidad,puestoquesehaprevistoderogaciónatenordeloqueexponelaLey40/2015,derégimen jurídico del sector público. Y, salvo esa excepción con fecha de muerteanunciada(queporciertotampocoevitabaellibrecese),elartículo13delEBEPhasido sencillamente ignoradopor laAdministraciónGeneraldel Estado.Noha sidoobjetodedesarrolloalguno,nisiquieraparasustituircabalmenteelsistemadelibredesignaciónporotroque, almenos, acreditara competenciasdirectivas. LosaltoscuerposdelEstadobienseocupandequesigahibernado.Estepanoramadescrito,justoesreconocerlo,tieneexcepcionesimportantes.Dentrodeloscuerposdeélitede la AGE hay algunos que claramente promueven, al menos susmiembrosmásjóvenes,lanecesariacreacióndelaDirecciónPúblicaProfesionalenEspaña,ycomoejemplo baste citar el importante libro Nuevos tiempos para la función pública,editado por el INAP en 2017. Probablemente, la aparición de esta obra colectivamarcaunantes yundespuésenelmododeafrontarelproblemade ladirecciónpública profesional en España, pues los autores abogan decididamente por suimplantación tomando como modelo, entre otros, el sistema portugués y latrascendentepiezainstitucionaldelaComisióndeReclutamientoySeleccióndelaAdministración Pública en Portugal (CReSAP), ciertamente unmodelo a tener encuentaconlascorreccionesdebidas.

En ese línea parece enmarcarse la anunciada (y aún no difundida) propuesta dedifusióndeun textodeproposicióndeLeyqueestásiendoultimadoporFEDECAdonde se aboga por una profesionalización de los puestos más elevados de lafunción pública y, al parecer, de algunos órganos directivos de la AdministraciónGeneral del Estado. Habrá que estar expectantes ante ese proyecto que sepretende difundir entre todas las fuerzas políticas, según ha sido anunciado enalgunosmediosdecomunicación.Peroprofesionalizar ladirecciónpúblicadeberíaimplicar a todos los niveles de gobierno y comporta necesariamente dejarprácticamentesincampodejuegolalibredesignaciónoredefinirlacompletamenteen susenunciados conceptuales y aplicativos.Veremos si las fuerzaspolíticas sonsensiblesaesatransformaciónradicaldesuculturatanasentadadeclientelaydediscrecionalidad. Muchas dudas me asaltan en que tal operación termine siendoefectiva. La historia pesa y la falta de liderazgo político también. Y sin liderazgopolítico,comosehavistoenlosdistintosmodeloscomparados,estasreformasdelaaltaAdministraciónsoninviables.

Hay,noobstante,dosexperienciasderegulacióndirectivaquemerecendestacarseen estos momentos. Una de ellas acabada y la otra pendiente de desarrollonormativo.Laprimeraes,sinduda,laLeydeInstitucionesLocalesdeEuskadi(Ley2/2016,de7deabril),queensutítuloIV(relativoaOrganizaciónmunicipal)regulala

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figuradelosdirectivospúblicosprofesionales,atravésdeundiseñonormativoquese puede considerar muy avanzado, puesto que prevé un sistema de libreconcurrencia para la provisión de tales puestos, pudiendo ser cubiertos porpersonasquenoseanfuncionarios(excepcionalmente),asícomoestableciendounsistemadeacreditacióndecompetenciasdirectivasquepodráserrealizadoporelIVAP-HAAE.Tambiénseestableceunacuerdodegestiónyunaevaluaciónperiódica,pero el dato más relevante es que se garantiza –siempre que se cumplan losobjetivosdeevaluación-lapermanenciadeldirectivopúblicoensupuestohastael31dediciembredelañoenquesecelebrenlaspróximaseleccionesmunicipales,conlo que se obliga al nuevo equipo de gobierno entrante a “convivir” con unaestructuradirectivaprofesionalyapoder,así,comprobarempíricamentequetalespersonas actúan con criterios de profesionalidad directiva y no bajo mandatospolíticos.Tienetresinconvenientes.Elprimeroesquesoloseaplicaalosmunicipiosde más de 40.000 habitantes (que son muy pocos en la Comunidad Autónoma;aunque ese umbral se puedemodificar por el Gobierno tres años después de laentradaenvigordelaLey).Elsegundoesquelasmedidastransitorias(recogidasenla disposición transitoria décima segunda) introducen algo de confusión en elmodelodedesignacióndedirectivos.Ylaterceraesquehastalafechatalmodelonoha sido aplicadoporningúnayuntamiento, loque convierte a la normativa enpapelmojado,aunquepuedaactivarseapartirdelpróximomandato2019-2023.Lapolítica sigue sin comprender cabalmente la importancia que tiene la direcciónpúblicaprofesional.

Y la segunda experiencia está recogida en la disposición final séptima de la Ley5/2017,deIntegridadyÉticaPúblicasdelaComunidadAutónomadeAragón.AllíserecogelavoluntaddeincorporarunadirecciónpúblicaprofesionalenlafuturaLeydeEmpleoPúblicodeAragón.Enesaregulaciónsecontienenlaslíneasmaestrasdeesafuturaregulación,cuyodatomásrelevanteesqueseincluyeunprocesodelibreconcurrencia en el que se evaluarán losméritos, la capacidad e idoneidad de losaspirantes.Peroeldatomásrelevanteesquepareceeliminarselafiguradelalibredesignaciónyellibrecese.Algoimportantesiesqueseconsiguierarealmentedarese importantepasoen la configuraciónde ladirecciónpública funcionarial. Perolasdosobjecionesquesepuedenplantearsonmuyobvias.Laprimeratienequeverconqueesadirecciónpúblicaseregulaen laLeydelEmpleoPúblicoy,portanto,solo se limita a la dirección pública intermedia o funcionarial, pero no a la altadirección. Seguimos igual que estábamos en este punto. La segunda es que suaplicabilidadefectivasoloseproducirásiseapruebalaLeydelEmpleoPúblico(quedebería ser enviada a las Cortes de Aragón seismeses después de la entrada envigor de la Ley de Integridad y Ética Públicas), pero ya no habrá prácticamentetiempo para tramitar y aprobar esa Ley, por lo que presumiblemente todo sequedaráenaguadeborrajas.

Yaquíacabatodo.Puesdelmundolocalmejornohablar:soloalgunasDiputacionesprovincialeshandesarrolladoporReglamentoOrgánicoelartículo32bisLBRL,enrelación con el artículo 13 EBEP (mezclando dos planos que la jurisprudenciacontencioso-administrativaconfundeporcompleto:VerEpílogo),perosancionandounmodelodedirecciónpúblicaquesiguemuyvinculadoalciclopolítico,pormuchoqueseledenomine“profesional”(elbastardeodelosconceptosesaquínotable).

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Enalgunosayuntamientossehandadopasosimportantesenlaprofesionalizacióndelafuncióndirectiva(porejemplo,ErmuaySanFeliúdeLlobregat),perolareglageneral esquenada sehaceenesteámbito.Nocabeolvidarque,enestemarcodescrito, la figura de los funcionarios con habilitación nacional está emergiendo,tras la crisis y los escándalos de corrupción, como una suerte de alternativa a laprofesionalizacióndeladirecciónpúblicalocal,puesporestalíneavalaproposicióndeleyqueseestátramitandoactualmenteenelCongresodelosDiputadossobreLucha contra la Corrupción. Pero, el problema de la dirección pública local no sepuede limitar a ese aspecto, ya que en los municipios medianos y grandes esnecesaria la consolidación de estructuras directivas profesionales que alineencorrectamentepolíticaygestión.

El modelo corporativo de la alta administración se ha hecho también fuerte -aimagen y semejanza del modelo LOFAGE, aunque con muchos matices- en losmunicipiosdegranpoblaciónyenlasdiputacionesprovinciales.Losmunicipiosderégimencomúnnotienenregulaciónlegaldeestructurasdirectivasyhacenloquepueden, recurriendo en no pocas ocasiones a la discutida y discutible figura delpersonal eventual para el ejercicio de tales funciones o, en su caso, al personallaboraldealtadirección.Unmarconormativoquefomentaelcaos,aunquemitesissiempre ha sido que los municipios podían regular vía Reglamento Orgánico lafuncióndirectivaysusistemadeprovisión,comounamodalidadmásdeestructurasorgánicas contingentes en función delmandato y de las políticas que se quieranimpulsar.

Lociertoesquelafuncióndirectivalocalvaaladeriva,sinnadiequeladefiendayabandonada a su propia suerte por unapolítica demirada corta, abanderadaporuna legiónderepresentantes localesquesolopretendenseguirmanteniendo“lasmanos libres” para nombrar mediante “el dedo democrático” a quienespretendidamentelesayudaránaponerenmarchasuspolíticaspúblicas,sindarsecuenta realmente que quienes más pueden ayudarles son profesionales de ladirecciónpública ynoamateurs.Así, suelepasarque sedan cuenta tardedequeesos leales servidores políticos muchas veces no les resuelven nada, simple yllanamenteporquenada lespueden resolver.Enesecaso, lamalagestiónabre lapuerta al cambio político. La ciudadanía se harta de la retórica vana (que solomantiene la atención en el primer período de mandato) y de la incompetenciasupina,queseterminamanifestandoconelpasodeltiempo.Ylosexpulsaconcajasdestempladasalassiguienteselecciones.Yaestápasandoypasaráapartirdeahoraconmásfrecuencia.

Con este complejo panorama, pretender que la función directiva profesional seasiente en España toma el cariz de sueño inalcanzable, más bien de pesadilla,puesto que la política, la vieja y la nueva, siguen utilizando la alta administracióncomo un coto en el que "el dedo democrático" basado en la metafísica de laconfianzapolíticaopersonaleslaúnicaregla.Ningúnprogramadepartidopolíticoincorpora nada en relación a este punto. A nadie le interesa perder "cuota depoder".Ya lodijoel CondedeRomanoneshace casi un siglo, el caciquismo tienehondas raíces y perdurará en el tiempo. Así es, ahora travestido de clientelismopolítico. También lo recordaba Robles Egea analizando el arraigo del fenómeno

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durantelaIIRepúblicaespañola(diagnósticoquesepuedetrasladarperfectamentehasta nuestros días): “las estructuras clientelares han demostrado una enormecapacidaddeadaptaciónqueseasemejaaladelcamaleón”.Másclaroimposible.

El resultado está a la vista: para ser funcionario o empleado público se requiereacreditar (al menos formalmente) mérito y capacidad en procesos competitivosbasadosenelprincipiodeigualdad.Sinembargo,paraejercerfuncionesdirectivasenEspaña, seandeprimerosegundonivel,enesamismaAdministración, soloserequierequeel"dedodemocrático"segiresobreunapersona,laseñale,leotorguemediante el nombramiento los consabidos “galones” y asiente así una (perversa)relación“deconfianza”,hastaqueelhumordelpolíticodeturnoolosazaresdetancambianteatmósferaalterenelordennormaldelascosas.Enesoscasosextremos,que se producen con inusitada frecuencia en nuestro contexto político-administrativo,laguillotinadelpoderdeceseodestituciónfulminantecaesobrelacabeza de ese directivo, que fue libremente nombrado o designado y que es,asimismo,cesadodeigualmanera.Entodosestoscasos(quesecuentanpormilesodecenasdemilescuandohaycambiosdegobiernoenestepaís)elconocimientoadquirido se irá literalmente a la basura. Ahora que tanto se habla del relevointergeneracionalenlasAdministracionesPúblicasydelagestióndelconocimiento,convendríareflexionarsobreestesistemacainitadedestruccióndelconocimiento(y de las destrezas adquiridas) en la función directiva del sector público español.Debe quedar muy claro que nuestro sistema de alta administración desprecia latransferenciadelconocimientoyapuestaporabrircadaciertoperiodounapáginaenblanco.Reinventar,unavezmás,elaguacaliente.Unasorganizacionesestúpidasesloquetenemos.Osiprefierennointeligentes,puesdestruirasíelconocimientomás estratégico de las Administraciones Públicas no puede ser calificado de otromodo.

Enefecto,cuandola inestabilidadpolíticaseimponer,elvértigodeloscambiosseacelera.Montañas de tarjetas o de direcciones de correos electrónicos se debeneliminar: nuevos directivos, igualmente transitorios y tan dudosamentecompetentes como los anteriores, calientan de nuevo esas sillas rotatorias.Empieza,además,adarseunfenómenoaltamentepreocupante:algunos(ynosonanecdóticos los casos) de los ungidos para dirigir la Administración Pública son –comoantesdecía-personasquenohancotizadonuncaalaSeguridadSocialoque,todo lo más, han llevado a cabo trabajos instrumentales en el sector público oprivado,absolutamentealejadosdecualquierfuncióndirectiva.Dejarlasriendasdela dirección y gestión de los asuntos públicos en manos tan inexpertas es unaauténticatemeridadpúblicaquedeberíaserobjetonosolodereprochesocialsinotal vez de persecución penal. Quien nombre a tales sujetos para dirigir el sectorpúblico no se puede ir de rositas. Tiene un gradode culpa in eligendo que nuncapodrá eludir. Se deben denunciar públicamente tales casos. Que el bochorno lesacose.Soloasísecomenzaráaerradicarsemejantetropelía.

Algo intenta frenar –al menos en lo que se refiere a la provisión de puestosdirectivosen laaltafunciónpública- la jurisprudenciasobre la libredesignaciónenlos últimos años, exigiendo limitación de los puestos sobre los que se puedeproyectaresesistemayenalgunoscasosmotivacióndelapérdidadelaconfianza.

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Pero eso no deja de sermatar tigres con tirachinas o política de paños calientesfrentealaextensiónopandemiaquehaalcanzadoelfenómenodescrito.Tampoconuestro sistema de concurso, asentado sobre méritos formales y no sobrecompetenciasefectivas,resuelvelosproblemasdeprovisióndepuestosdirectivos.Habríaquedarleunavueltadetuercaaestacuestión.Ysolucioneslashay,pueslaspractican muchos otros países. Visto desde cualquier democracia avanzada estáclaroquesomossingulares.Másbienpodemosllegararesultaralgoesperpénticos.Lorealmenteraroesqueesebarcoenelquenavegamostodosnoterminevaradooencallando,sorprendeasíquelasinstitucionespúblicasnosehundadeltodoysigansubsistiendo. Aunque llevan camino de ir a la deriva, si bien de formaaparentemente imperceptible. Si seguimos apostando por esa vía, seguro quelograremos hundir del todo el pobre sistema institucional del que nos hemosdotado.Nuestracapacidaddeautodestrucción(osiseprefiere,cainita)puebloestáacreditadadesgraciadamentealolargodenuestrahistoria.Evitemosquelosviejosfantasmas retornen de nuevo. Construyamos un sistema de alta direcciónequiparablealdelospaísesavanzadosinstitucionalmenteoinclusoalexistenteenelmismoPortugal.Innovemosyvayamosporlasendacorrecta.Eselúnicocamino.Pero lo deben tomar quienes dirigen las riendas de nuestros destinos: la clasepolíticaylosgobernantes.Yahí,comohemosvisto,pinchamosenhueso.Almenosdemomento.

¿Y, con este contexto descrito, qué se puede hacer para implantar la direcciónpúblicaprofesional?

Resignarse no es bueno.Menos con una situación como la descrita. Cambiar lascosasnoesfácil,másbiensetransformaentareahercúlea.Intentarquelospuestosdirectivos de altos cargos (que son varios miles en España) se provean por unsistemadedesignaciónbasadoenacreditacionespreviasdecompetenciasesalgoque costarámucho tiempo conseguir. Me temo que algunos no lo veremos. Lasresistencias políticas en este punto son, como se ha visto, incalculables,impresionantesybrutales.Entodos lospartidos,sinexcepción.Da igualquea lospolíticoslescuentesqueestoesasíenbuenapartedelasdemocraciasavanzadas.Lohehechoenmuchasocasiones,sinresultadoefectivoalguno.Nohayformadeque lo entiendan. Por lo común, salvo excepciones singulares, tienen una totalsordera y están ciegos, o incluso borrachos de clientelismo. Enfermos delsacrosanto papel de la confianza política. Y como además tampoco perderán eltiempo leyendo estas páginas, seguirán en sus trece, erre que erre. Ya lo decíaantes,predicareneldesierto.

Me he encontrado con muy pocos políticos en mi larga vida profesional (y hehablado con muchos de este tema) que hayan escuchado con atención losargumentosqueavalan lacreaciónde ladirecciónpúblicaprofesional,menosaúnhansidolosquehancomprendidosupapelyentendidolalógicadeunainstituciónque,pormuchosquelespeseaquienesportananteojeras,fortalecelacalidaddelabuenapolítica.Tambiénmuypocoshansidolosquehanintentadotrasladarlaasusinstituciones,algoquecabeaplaudirporqueesnadarcontracorriente,prácticanadafácilenunapolíticaderegatecortoyreducidamirada.

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Ycuandoestospolíticos (que loshay)handadoesevalientepaso,sehantopadoconlaincomprensióndelos“suyos”yenespecialdelos“aparatos”desuspropiospartidos, plagados de personas que no saben pensar en términos institucionales,que han echado freno inmediato a cualquier proyecto, pormínimoque fuera, deimplantaciónde cambioalgunoenesasesferasde la altadirecciónpública. “¿Esoimplica que ya no podré nombrar a quien me dé la gana para los puestosdirectivos?”, me espetó un político un día. Y le respondí: “Podrás nombrardiscrecionalmenteaquiénpreviamentehayanacreditadocompetenciaprofesionale integridadparaelejerciciode tales funciones”.La respuesta fueobvia:“Esonome interesa”. A él, político de cortamirada y pobre alcance, probablemente no,pero a la sociedad a la que decía servir sí que le interesabamucho. Pero esta, alparecer,nocuenta.ProbablementehabríaquerecordarlequeesomismohanhechoenChileoPortugal,yqueambossistemasdeAltaDirecciónProfesionalhandadoexcelentesresultados,tambiénacortoplazo(véaselaexperienciadelaCReSAPenPortugalensusprimerostresañosdeexistencia16).

Esaimposibleprofesionalizacióndelaaltadirecciónpúblicaresulta,hoyporhoy,unpío deseo. En esto España seguirá siendo el país número uno en el ranking dedemocracias “avanzadas” (¿lo es realmente la nuestra?) con mayor número decargos públicos directivos provistos discrecionalmente y sin ningún tipo deexigenciasquetenganquevercon laacreditacióndecompetenciasprofesionales.Enalgosomos“elnúmerouno”o“campeones”enelámbitodelaAdministraciónPública: sumando Administración Pública del Estado, Comunidades Autónomas,otros niveles intermedios de gobierno y entes locales, así como todo el denso yextenso sistema del sector públicos de tales entidades, los cargos directivos deprimerniveldeprovisiónexclusivamentepolíticasecuentanporvariasdecenasdemiles.Bastantemásnumerosos,muchomás,quelacuotadespoilssystemqueaúnmantieneelPresidentedeEstadosUnidosenlaAdministraciónfederal.Ynadieseinmuta.

Los intentosdeprofesionalizaciónde ladirecciónpúblicaprofesionalproyectadossobre laalta funciónpúblicahansido,comohemosvisto,unaestafa.Apariencias.Pura cosmética o reformas retóricas que realmente no cambian apenas nadaporquenovanalaraízdelosproblemas.

Si algún gobierno autonómico tiene la firme voluntad de emprender esa ruta deprofesionalización al menos de los niveles directivos de la alta función pública,habiendo desistido –como han hecho todos los demás- de afrontar la

16 Sobre el modelo portugués pueden consultarse: AAVV, Nuevos tiempos para la funciónpública,cit.;y J.E.Sorianoy J.Bilhim,“Laracionalidadpolíticaytécnicaen laselecciónde laalta administración y gestión pública portuguesa: una experiencia útil para España”, ElCronista, núm. 38. También tiene mucho interés la entrevista a quien fuera su primerPresidente, J. Bilhim, que publicó el Blog Hay Derecho:https://hayderecho.com/2017/01/15/la-experiencia-portuguesa-de-la-cresad-un-modelo-para-espana/. Una explicación didáctica del modelo, puede también encontrarse enhttp://www.administraciondigital.es/index.php?option=com_content&view=article&id=3099%3A2015-04-28-08-07-13&catid=14%3Aopinion&Itemid=40

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profesionalizaciónde la altadirecciónpública concretadaen la figurade los altoscargos.,puedetomarcomovagareferenciaalgunasdelasideasqueacontinuaciónseenuncian.Solounconsejo:sivanahacerloqueyahanhechootrasComunidadesAutónomas, cambios cosméticoso aparentes,mejornoquemen la institución. Enesecaso,noemprendannada.Dejenquetodosepudra,puestalvezasíalgúndíahabráunareacciónfuerteque intentehacerrenacerde lascenizasuna instituciónquenadiesehatomadomínimamenteenserio.

Siquierenhaceralgo,permítanmeotroconsejo:expliquenbienalospolíticosparaquésirveprofesionalizarladirecciónpúblicayquéréditossacaránlosciudadanosyellos mismos de ese viaje. Quizás consigan que alguno les entienda. Al menosempezandopor lazonabaja (direcciónpúblicaen laalta funciónpública) tendránmenos resistencias de los aparatos de los partidos políticos, aunque deberánaguantarlaincomprensiónyenemigainclusodeunsindicalismomiope(ojalanolosea),cuandonodealgunosfuncionarios“corporativizados”.

Pero sobre todo: inviertan mucho en organización, innoven en pequeña escala.Empiecen por los aspectos organizativos: diseñen monografías de puestos detrabajodirectivos,dondenosolo se recojan funcionesde lospuestosy requisitospara su cobertura, sino también competenciasque se requierenparaunagestióneficienteodeéxitoensudesarrolloprofesional.Eselprimerpaso.

Preparen cantera de cuadros directivos. Formen a su personal en competenciasdirectivas y evalúen hasta qué punto se desarrollan esas competencias o seproyectan sobre su propia organización (cuál es realmente la transferencia deconocimientosydestrezaquesevuelcasobrelagestióncotidiana).Seanexigentesen este punto. Innoven continuamente y mejoren sus sistemas de formación decuadros directivos. Esa inversión, si se capitaliza (siempre que no haya cesesdiscrecionales)tendráréditos.

Organicen procesos competitivos en los que se evalúen las competencias de loscandidatos para cubrir tales puestos directivos en función del perfil decompetencias dibujado en las monografías de puestos. Combinen si quierenespacios de discrecionalidad con esas acreditaciones de competencias, perorestrinjan o limiten las designaciones de personal directivo exclusivamente (sinexcepciónalguna)aaquellaspersonasquehayanacreditadopreviamentedisponerde esemínimo haz de conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes requeridopara ejercer tales funciones directivas. Pongan fin al “amateurismo” o a la falsacreencia que el hecho de ser funcionario habilita ya para dirigir la AdministraciónPública. Mentira que se debe de erradicar por las funestas consecuencias queacarrea.

Intenten construir acuerdos de gestión o contratos de gestión que definanobjetivos, establezcan indicadores y evalúen periódicamente los resultados de lagestióndeesepersonaldirectivo.Ensayensobreestepunto,haganpruebaspiloto.Seguroqueseequivocan.Perosolodeloserroresseaprendeydeahíseextraenlasmejorasoelbuencamino.Asimismo,incorporen–deacuerdoconesosestándaresdecumplimiento-retribucionesvariables,almenosenalgunosdesuscomponentes.Empiecenporpocoyunavezqueelinstrumento“suenebien”yseaaceptadopor

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la cultura de la organización, vayan pisando el acelerador, pero siempre con laprudencia que exige una conducción responsable,más aún de las organizacionespúblicas.

Ysobretodoestablezcanunsistemadecierredelmodeloqueseacoherenteconeldiseñoprofesionaldelmismo:erradicarderaízyparasiempreel libreceseocesediscrecional.Eselmuroquehayquederribar.Eselmásdifícil.Necesitaránacumularmuchasfuerzasparaello.Ynocejarenelempeño.Paraelloesnecesariovincularelmantenimientoenelejerciciode las funcionesdirectivasal correctodesarrollodelasmismas (obtención de resultados previamente definidos), sin perjuicio de quepuedantambiénoptarporestablecerperíodosdefinidosen losqueeldirectivosemantendrá en su puesto mientras alcance tales resultados y acredite unosestándares de conducta adecuados. Lo que tampoco debería impedir establecerperiodos de prueba, algo que puede sonar a herejía en la actual configuraciónnormativa de la libre designación. Pero no se trata de comulgar con ruedas demolinonihacerlascosas“comosiempresehanhecho”.Sinestecierre,elmodelodeladirecciónpúblicasederrumbayseconvierteenpuracoreografía.

Si transitan plenamente por ese camino alcanzarán, al menos en la alta funciónpública, la implantación de una dirección pública profesional (que es por la queabogabaelEBEP: soloaplicablea la funciónpública).Si lohacensoloenparte,almenosvuélquenseenlaorganización,formación,procesoscompetitivosygarantíasfrentealcese.Sinadadeestosehaceosisiguenpermitiendoelcesediscrecionalde los directivos designados por sistemas de acreditación de competencias,reiterarán losmismoserroresque lasComunidadesAutónomasquehan reguladoesta figura han cometido. Caer en las apariencias sería elmayor de los errores odisparatesenlosquepuedenincurrirenestecaso.Notropiecenenlamismapiedra.Aparentarnoesser.

Apostarpor la implantaciónde ladirecciónpúblicaprofesional–siquieraseaenelescalón intermedio de la Administración Pública- también es innovar. Si loconsiguen,esosprofesionalesde ladirecciónpúblicapondrán inevitablementeenentredicho a los “amateurs” que les dirigen a ellos. Y esta contradicción, tardeotemprano, habrá de resolverse de un modo u otro: provocarán una reacción encadena.Yanadaserálomismo.

Suerte en un empeño que, como ya hemos reiterado, estará preñado dedificultades.Noesfácildesarrollarestasideasenunpaíscomoelnuestroyconel“fardo (que no legado) institucional” que en estos temas nos acompaña desdesiglos. Si hay liderazgo político fuerte lo podrán conseguir: esta es –como vengoinsistiendoalolargodeestaspáginas-unadecisiónpolítica.Debuenapolítica.Delaquehaypoca,de lamalapolíticaestamos invadidos,ahogados.Enelcasodequelospolíticosnolesacompañen,elviajeesaningunaparte.Tambiénparaellos.

Almenos,yyatermino,lascuestionesdeintegridaddelaaltaadministraciónestánentrandoen la agendapolítica (tambiénmuypocoapoco, así como tibiamente),peroalmenosanuncianquetalescargospúblicosdenaturalezadirectivatienenquesalvaguardarenelejerciciode sus funcionesunaseriedevalores, tales comoporejemplo “la profesionalidad” o “la excelencia”. Este proceso lo inauguró el

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Gobierno Vasco en 2013 con un exigente Código Ético y de Conducta para altoscargos, que incorporó tales principios, pero ha tenido alumnosmás aplicados. Siestoseaplicacabalmente,quenocabeesperarquesehaga, implicaríaexigira laspersonas que pretendan ser nombradas directivos públicos que acreditenpreviamenteuna seriedecompetenciasprofesionalesmínimasenel ámbitode ladirección pública o privada. Es un modesto paso adelante, que ya ha dado porejemplo el Sistemade Integridad Institucional de laDiputación Foral deGipuzkoa(http://www.gipuzkoa.eus/es/diputacion/sistema-de-integridad). Veremos cómo seaplica y si se emula o no en otros ámbitos. Podríamarcar el inicio de un largo ytediosobloqueoen la implantaciónde criterios deprofesionalidaden el acceso yejerciciodelasfuncionesdirectivasenelsectorpúblico.Lasociedadloagradecería,lapolíticasaldríabeneficiadaylosciudadanosrecibiríanmejoresserviciospúblicos.Aversicundeelejemplo.

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EPÍLOGO

LADIRECCIÓNPÚBLICAPROFESIONAL:ERRORESDECONCEPTO

HacemásdediezañosqueelEstatutoBásicodelEmpleadoPúblicoestablecióunaregulación gaseosa y evanescente,marcada además por el principio dispositivo ymal planteada desde la perspectiva institucional y técnica, de la figura de ladirección pública profesional (DPP). De esos polvos, vienen estos lodos.Transcurrido un período de tiempo notable, la implantación de la DPP esprácticamenteanecdóticayescasamentefuncional.Nohacambiadonadaelstatuquodominante:lapolitizaciónsiguehaciendoestragosenlaaltaadministraciónsinque esa pretendida barrera legal lo impida. Porque, sencillamente, o no se aplica(queeslocomún)o,cuandoseregulaosedesarrolla,sehacemal.

Sialgodebepretenderunaregulacióndeesascaracterísticas,talcomosehahechoenunbuennúmerodedemocraciasavanzadasyenotrasqueno losontanto,esprofesionalizar determinados niveles de dirección pública, previamente definidos;esto es, impedir que su designación y su cese sean discrecionales, introduciendocriteriosdelibreconcurrenciaydecompetenciaprofesionalenlosnombramientosyunestatutojurídicoque,anteuncorrectodesempeñodelasfuncionesatravésdelaevaluacióndesugestión,pongaalabrigodelapolíticaloscesesintempestivosdeese personal, lo que exige que, al menos, durante un período de tiempopredeterminado (3, 4 o 5 años) las personas designadas no puedan ser cesadasdiscrecionalmente. Unas garantías imprescindibles para hablar deprofesionalización. Si no se cumplen, estamos hablandodeotra cosa. Pormuchoqueadjetivemosa“lacosa”resultantecomo“profesional”.Elnombrenocambialaesencia.

Las taras del imperfecto modelo que en muy pocos casos y con erroresconsiderables se ha implantado en España en algunas administraciones públicas(autonómicasy locales)es,cuandomenos,unapurafarsa.Noesdirecciónpúblicaprofesional.Esotracosa.LaAdministraciónGeneraldelEstadohastahoy(yapesardevocescualificadasensusenoqueaboganporsuregulación)nisehadadoporenterada.Allí,demomento, laDPPnoexiste.Se incluyóen laLeydeAgenciasde2006,noseaplicóyyahasidoderogada.Enlodemás,lacalladaporrespuesta:enlaalta administración del Estado se proveen los puestos directivos como siempre(librenombramientoycese;olibredesignación).

Los mayores avances (siempre aparentes) se han producido en algunas leyesautonómicas que regulan esta institución aplicando los principios de publicidad,libre concurrencia y de idoneidad,mérito y capacidad (recogidos en el artículo 13TREBEP), mediante una acreditación de competencias (aunque a veces seconfunden interesadamente requisitos con competencias) que no se define en sualcanceenlafasededesignaciónyquesereenvíanasuconcreciónreglamentaria.Sepretendeacotar,así, ladesignación(olaterna,ensucaso)aaquellaspersonasque acrediten tales competencias (que con carácter previo se deberían delimitarprecisamente).Noesmalasolución,sisehacebienyporunórganoindependiente,aménde cualificado.Peroesapretendida solución“profesional” se contaminade

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inmediato con una trampa (permitida por el propio EBEP): las exigenciasprofesionalesparaelnombramientoseconviertenenfacilidadesabsolutasparaelcese, que cabe siempre hacer efectivo discrecionalmente. Esta chapuza merecuerdaaunasolucióntercermundistaquemeplanteóunaltofuncionarioenunpaís cuandodesarrollaba tareasdeconsultoría institucional: “Queremos–medijo-unafunciónpública(ponganaquídirecciónpública)enlaqueseamuydifícilentrarymuyfácilsalir”.Eldedodemocráticoenestecasonoseutilizaríaparanombrar,peroquedaríasiempreenmanosdelpolíticoelusode laguillotinaparacesar,sinrazónprofesionalalgunaquejustifiqueesamuertesúbita.Pueseseynootroeselmodeloporelqueoptanlainmensamayoríadelasleyesdefunciónpúblicaautonómicaquehanincorporado“tannovedosa”figura.Dichodeotromodo,unmodeloasínosirveparanada.Paraengañara laciudadaníaconretóricavacua,hacersetrampasenelsolitarioyseguirerosionandolaprofesionalizaciónefectivadelempleopúblico.

Enhonoralaverdadhayunaexcepciónyotrasquequedaronporelcamino.LaLeyde InstitucionesLocalesdeEuskadi (2/2016)prevéunmodelodedirecciónpúblicaprofesional algo más perfeccionado, aunque no exento de algunas confusiones(mezcla órganosdirectivos con régimen jurídicodel personal directivo). Peroquenadieusa,almenosdemomento.Correriesgodeconvertirseenreliquia.Elrestodeinstitucionespúblicasqueoptaronporestableceresafigurahanido,porlocomún,aunnombramientoformalmenterevestidodeidoneidad(conexigenciasblandas)yconcesediscrecional.Una inutilizaciónefectivadeuna figuraquepotencialmenteteníamuchasposibilidades.Peroquefuemalconcebida.Enverdad,nadieselacree,menos aún una política escéptica y mal informada frente a las bondades dedisponerdeunaDPP.Nocabeolvidarque lacreacióndelSeniorCivilServiceenelReino Unido, estructura profesional donde las haya, fue una decisión política. Enefecto,fueel liderazgopolíticoquiendescubrióesaventanadeoportunidad.Aquímientrastantolapolíticasiguesumidaenelvelodela ignoranciaoenelfomentodelaclientela.

Elprimergranerrorfueregularladirecciónpúblicaprofesional(DPP)enunaLeydeFunciónPúblicaodeEmpleoPúblico.Ladirecciónpúblicatieneunaltocomponenteorganizativo y debe volcarse sobre la alta Administración, sin perjuicio que debaproyectarse también sobre la alta función pública; pero ambas son piezas quedeben ir unidas. Con esa sutil operación se quiso dejar fuera de la DPP a esacategoría tan "española" de los altos cargos, como botín exclusivo de la política.¿Cómo si buena parte de estos no ejercieran funciones directivas y no debieranteneruna improntaprofesional?Asíesen todos lospaísesquehan implantado laDPP.Ynovayamossoloalentornoanglosajónonórdico,quedémonosmáscerca.MiremosloquehanhechoBélgicaoPortugal(ejemploaseguir),pornodecirChile.Para sí loquisiéramosnosotros. Tenemosmuchoqueaprenderdeesospaísesenesta materia. Allí los puestos asimilables a lo que aquí entendemos como dedirección general y de subdirección general son niveles de DPP: se nombran porlibreconcurrenciayporcompetenciasprofesionales,seevalúasugestiónytienenuna duración temporal previamente acotada. No caben los ceses discrecionales.Aquí,laincomprensiónabsolutadelafigura,unaregulaciónaltamentedeficienteyla(mala)política,loahogatodo.Cóctelexplosivodondeloshaya.

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Por tanto, al regular la figura en el EBEP se dejaron fuera los niveles directivoscubiertospor “altos cargos”, puesobjetivamenteesanormano lospodíaprever.Esalegislaciónbásica,portanto,pretendíasoloresolverunapartedelproblema:laprovisióndepuestosdirectivosen la alta funciónpública.Dehecho, si se fijan, ladirecciónpúblicaprofesional enel EBEP sediseñó comoalternativa al sistemadelibredesignaciónenlafunciónpúblicadelquedesaparecieronlasreferenciasalospuestosdirectivos(véaseartículo80EBEPycompáreseconelanteriorartículo20.1b) de la Ley 30/1984, así como con las leyes autonómicas que desarrollaron estaúltimaLey).Portanto,elEBEP(nopodíahacerotracosa)creóundirecciónpúblicaestructuralmente“chata”yademásbasadaenelprincipiodispositivo: lospuestosdirectivosdelafunciónpúblicasepodríancubrir,apartirdeentonces,atravésdelalibredesignación(comolovienenhaciendo"porinercia"lainmensamayoríadelasadministracionespúblicas)opormediodeesaDPP“descafeinada”(comolohacenalgunasotras).HechalaLey,hechalatrampa.Siempreencontramos(odiseñamos)pordóndeescapar.

Por tanto, hay cosas que no se entienden. La primera: si la DPP se trata de unsustitutivo de la LD, ¿por qué el EBEP incluye que “cuando el personal directivoreúnalacondicióndepersonallaboralestarásometidoalarelaciónlaboraldealtadirección”?, ¿pretendía el EBEP dinamitar la alta función pública permitiendo laentradacolateraldepersonalexternoapuestosreservadosafuncionariosquenocomportaran ejercicio de autoridad? Mi lectura es que no, que esa posibilidadexcepcional solo estaba preferentemente diseñada para puestos directivos delsectorpúblicoinstitucionalenmarcadoenelámbitodeaplicacióndelEBEPyno,porlo común, para puestos de estructura reservados a la función pública, salvo lacreación “ex novo” de un puesto directivo con carácter coyuntural o temporal(proyectos de innovación o transformación, por ejemplo) que, por sus especialescaracterísticas (piénseseenel ámbitode lasTIC,delBigDatao,engeneral,de ladigitalización) no existan funcionarios (y así se acredite) que lo puedan cubrir.Utilizar con carácter general esa posibilidad abierta es mentar al diablo en unafunciónpúblicaaltamentecorporativizada(piénsese,porejemplo,enelgranlío,porno llamarle soberano “pollo”, que se ha montado recientemente en la Junta deCastilla-LaManchaconsuproyectodeReglamentodeDPP;enrealidadelproblemanoesotracosaqueunacuestióndeconcepto,malentendidoporellegisladorymalaplicadoporquienpretendíadesarrollarlo).

Lasegundacuestiónininteligibleeselusoperversoconqueunaregulaciónpensadaexclusivamenteparaelempleopúblicosehatrasladadosinpestañearalámbitodelaaltaadministración(oestructurapolítico-administrativa)delasentidadeslocales,enconcreto a los municipios de gran población y, más recientemente, a lasDiputacionesprovinciales.LaculpaenorigenprocededeotroerrordebultoenelconceptodeloqueeselmarconormativoactualdelaDPP,cometidoestavezporalgunosTribunalesSuperioresdeJusticiaendiferentespronunciamientos,algunosyadehacevariosaños (en relacióncon losmunicipiosdegranpoblación)yotrosmásrecientes(enloqueafectaalasDiputacionesprovinciales).VeremosquédiceelTribunalSupremo,perodemomentoesadilatadadoctrinajurisprudencialnohacreado más que confusión y maridaje impropio entre lo que es una regulación

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exclusivamentedirigidaalempleopúblico(EBEP)conotrasolamenteencaminadaadar respuestas organizativas a las estructuras de dirección política (y, por tanto,cambiantes en función del color político y de las prioridades de cada equipo degobierno)deesasentidadeslocales(LBRL).

En efecto, cabe subrayar con trazo grueso que la regulación de los órganosdirectivos de los artículos 130 (municipios de gran población) y 32 bis LBRL(Diputaciones provinciales) tiene, tal como está diseñada, una dimensiónclaramente organizativa o institucional de naturaleza política. Nada que ver, pormuchoqueseindague,conelempleopúblico.Yestabapensadaesaestructuraparadar respuesta a la carencia de la figura de los “altos cargos” en determinadasinstitucioneslocales.RecuérdeseelorigendelainclusióndeltítuloXdelaLBRL:elafándelentoncesAlcaldedeMadrid(RuizGallardón)dedisponerdeunaestructurapolítico-administrativa similar a la que tenía en la Comunidad de Madrid,homologandopor tantoa losgrandesmunicipiosconeldiseñoorganizativode laalta administración (órganos superiores y directivos) que llevó a cabo la LOFAGE(hoyderogada).Sinosecomprendeesto,noseentiendenada.Ladirecciónpúblicalocal(noprofesionalensudiseñolegal;pormuchoquesehable"decompetenciayexperiencia") se vehicula a través de una dimensión orgánica, no de régimenjurídicodelempleopúblico (con la salvedadde los titularesdeórganosdirectivosreservadosporLeyalosfuncionariosconhabilitacióndecarácternacional):quienesnombradoloescomotitulardeunórganodirectivo,independientementequetengalacondiciónpreviadefuncionarioono(aunquelareglageneral,al igualqueenlaAGE, es que el nombrado sea funcionario del grupo de clasificación A1 y, comoexcepción tasada y motivada, que pueda ser cubierto por quien no tenga esacondición). En virtudde esenombramientoejercepotestadespúblicasdurante eltiempo que permanezca en el cargo: nada tiene que ver con el régimen jurídicofuncionarial o del personal de alta dirección. Es, por consiguiente, titular de unórgano directivo en virtud de nombramiento, igual que los altos cargos de laAdministración General del Estado. Se proveen tales órganos por librenombramientoylibrecesedesustitulares,portantoestánestrechamenteunidosalciclopolítico.Deahíque,actualmente,laregulacióndeesafigura(ylasconsabidasexcepciones a la provisión de tales puestos por funcionarios de carrera delsubgrupodeclasificaciónA1),sehagaenelReglamentoOrgánico.Ydeahítambiénque tales puestos estructurales no deban aparecer en la relación de puestos detrabajo,puesnosonde laestructurade la funciónpúblicasinode laorganizaciónpolítico-administrativa Por tanto, se trata de una figura similar a la de los altoscargosdelaAdministraciónanivellocal.Unafigura,estadelosaltoscargos,queenelmundolocalnodejadeplantearcomplejoencuadre,aunqueeltítuloIIdelaLey19/2013,de9dediciembre,detransparencia,accesoalainformaciónpúblicaybuengobierno,hayahechounuso(másbienimpropioeinadecuado)deella,sobretodoen los municipios de régimen común. Pero, al menos, en los municipios de granpoblaciónyenlasdiputacionesprovincialesdebequedarclaroquetalfiguraencaja,porlocomún,conquienessontitularesdelosórganosdirectivos(coordinadoresydirectores generales, esencialmente), que, también por lo común, se puedenmodularoalterarestructuralmenteencadamandatoenfuncióndelasprioridadespolíticas que cada equipo de gobierno pretende impulsar. Y no tienen (o

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necesariamente no deben tener) tales órganos directivos, por tanto, carácterestructuralpermanentenitampocosepuedenaplicaralosmismos(comosideunchicle se tratara) las reglas de provisión de puestos directivos profesionalesestablecidasenelartículo13delEBEP,exclusivamenteprevistasparaseraplicadasal empleo público, por mucho que se empeñen los tribunales de justicia. Unaconfusióngrave,conefectosnomenosimportantes,quealguien(TribunalSupremoo,ensucaso,legisladorbásico)deberácorregiralgúndía.

Enfin,sonsoloalgunasprecisionesconceptualesquenospermitenentendermejoralgunas de las causas que explican por qué en España ha fracasadoestrepitosamentelainsercióndeesafiguradeladirecciónpúblicaprofesional.Hayotras causas yprobablementede igualomayor importancia, sinduda,que sirvenpara comprenderese fracaso institucional (así, denaturalezahistórica, “cultural”,políticao,incluso,económicaysocial).Demomento,sinentrarenmayoresdetalles(que trato con cierto extensión en un artículo que próximamente se difundirá)quedémonos con que sin un marco conceptual claro sobre una determinadainstitución (como es en este caso la DPP) es muy difícil legislar cabalmente odesarrollarnormativamenteesafigura,asícomotambiénresultacomplejoaplicarlade forma razonable, tanto en la práctica ejecutiva como en el quehacer de lostribunales. Sin conceptos precisos, legislar, ejecutar o juzgar, se transforman entareasimposibleso,peoraún,preñadasdeconfusión.