la precaución como principio de acción sostenible

La precaución como principio de acciónsostenible

Precaution as a principle of sustainable action

ANDONI EIZAGIRREUniversidad de Mondragón

RESUMEN. Este trabajo comprende el prin-cipio de precaución como indicador de lastensiones en los estándares de gobierno. Elprincipio de precaución no es una medidaprovisional y preventiva tomada por la faltade conocimientos y causado por la magnitudde los riesgos; no es una variante del análisisdel riesgo. Antes bien, es un principio que ge-nera reglas y normas orientadas a identificarespacios de incertidumbre y debatir acerca delo que denominamos conocimiento relevante.

Palabras clave: Incertidumbre, regulación,análisis del riesgo, principio de precaución.

ABSTRACT. In this paper I propose that theprecautionary principle is an indicator of thetensions in standards of regulation. The pre-cautionary principle is not a provisional andpreventive measure that is decided becausewe do not have a knowledge adapted to deter-mine the risks; precaution is not a variant ofrisk analysis. The precautionary principlepromotes standards and norms to identify ar-eas of uncertainty and debate on relevantknowledge.

Key words: Uncertainty, regulation, risk anal-ysis, precautionary principle.

ISEGORÍA. Revista de Filosofía Moral y PolíticaN.º 44, enero-junio, 2011, 303-324

ISSN: 1130-2097

[Recibido: Jul. 10 / Aceptado: Sep. 10] 303

1. Introducción

Las implicaciones operativas del princi-pio de precaución han marcado parte delas recientes controversias en torno a laspolíticas de regulación de la ciencia y latecnología. Mi hipótesis de trabajo es quelas distintas interpretaciones relativas alprincipio de precaución son motivadaspor las diferentes maneras de entenderlos estándares de regulación y en generalla ciencia reguladora.

Cabe precisar que la Unión Europeatambién ha reconocido la necesidad deadaptar el análisis tradicional del riesgo eincorporar al proceso de evaluación nor-mas de acción dirigidas a integrar las in-certidumbres motivadas por el avance del

conocimiento científico. De alguna ma-nera se contempla la idoneidad de situarel problema en el marco de los estándaresde regulación, lo que da a entender quelos análisis del riesgo han de ser comple-tados por nuevas formas de gobernar losimpactos del avance científico-técnico.

En lo que a la estructura de mi traba-jo se refiere, en el segundo apartado seidentifican sucintamente las diferentesposturas sobre el principio de precaución.Esto me servirá para avanzar mi diagnós-tico y el marco analítico sobre la pro-blemática, a saber: el principio de pre-caución indica un modo alternativo deentender la actividad reguladora. Losconflictos surgidos en torno al principiode precaución —como se aborda en el

tercer apartado— pueden ser un indica-dor de la tensión entre las diferentes ma-neras de entender el problema del riesgoy el criterio de evidencia, y no tanto unadecisión preventiva y políticamente mo-tivada por los límites del conocimientodisponible. En ese caso, el debate sobreel principio de precaución es reflejo deun debate que concierne más bien a losaspectos que los elementos y mecanis-mos de regulación deben incorporar ensus políticas de gobernar la ciencia y latecnología.

2. La emergencia de la precaucióny sus interpretaciones

Los informes institucionales referentes alprincipio de precaución se han extendidoen un tiempo relativamente breve a dife-rentes ámbitos de la ciencia y la socie-dad; cierto es que ya en la década de lossetenta se mencionaba la precaución enlas políticas europeas ambientales, asu-miendo que los gobiernos pueden mitigary evitar daños en el ambiente e integran-do a su vez no sólo indicadores económi-cos en los procesos de innovación, peroen cualquier caso ha adquirido notorie-dad recientemente a través de los tratadosy declaraciones internacionales.

En mi caso, sin ánimo de exhaustivi-dad, voy a presentar brevemente tres pos-turas principales, que a su vez vienen aser tres maneras diferentes de concebir laprecaución. En la parte final, indagaréuna crítica de los supuestos de la culturapolítica de la ciencia dominante que serádesarrollada y ampliada en el tercer apar-tado.

a. La interpretación crítica: evidenciacientífica e individualidad

Hay una interpretación según la cual laprecaución es una estrategia que traba ypretende imposibilitar el proceso de in-novación, declara inaceptable proclamar

la «seguridad» y «falta de riesgo» comocondición de posibilidad del proceso deinnovación, en tanto que los riesgos sonconstitutivos a las tecnologías y la inno-vación debe guiarse por los criterios deutilidad y perjuicio grave, y en todo casoopina que debería corresponder a la parteopositora probar los riesgos que afirmatiene la tecnología en cuestión. Con lasnuevas tecnologías no hay motivo algunopara revolucionar la lógica y los estánda-res de prueba; la condición de seguridadabsoluta es reflejo de la aversión al riesgo(«risk aversion») y el desprecio a las ca-pacidades de la agencia humana. La de-fensa del ambiente natural —que dicenhacer los movimientos ecologistas— esel sustituto funcional de la pérdida deconfianza en las instituciones sociales ypolíticas, proporcional al desprecio de lacondición humana y alimentada por losmedios de comunicación de una manerasensacionalista, que ha propiciado en al-gunos países su justificación para encu-brir medidas proteccionistas vedadas porlos acuerdos internacionales sobre el co-mercio.

Esta posición crítica, principalmenteerradicada en los Estados Unidos, se con-solida como respuesta a la moratoriaeuropea a los organismos genéticamentemodificados aprobada en base a la incer-tidumbre que implica su aplicación y co-mercialización; considerándola ilegal, sepresenta un recurso contra la UniónEuropea ante la Organización Mundialdel Comercio en el año 2003. 1 Además,según esta postura, existen medidas regu-ladoras aptas e idóneas en el comercio in-ternacional para la protección de la saludy el ambiente («sanitary and phytosani-tary measures»), establecidas en base ados principios: la evidencia científica delos riesgos («sufficient scientific eviden-ce»), y el carácter temporal (de la preven-ción) que sin mayor dilación ha de servencida. 2

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Es así como la precaución descuida lalógica tradicional, en tanto que: (a) acuer-da para todos los productos una medidareguladora uniforme (no según las carac-terísticas de cada producto, sino que ba-sándose en el método del desarrollo delproducto); (b) proclama la seguridad yademás sin considerar la evidencia cientí-fica del riesgo; (c) acota políticamente elnivel de aceptación del riesgo; (d) se im-pone la máxima «guilty until proven inno-cent» frente a la tradicional «innocent un-til proven guilty» (Hathcock, 2000). Lasbases filosóficas de la precaución tambiénresultarían ser contradictorias: en tanto nopodemos prever los impactos potenciales,se consideran catastróficas e irreversibles,y entre tanto la viabilidad debe garantizarla certidumbre absoluta de su seguridad.

Esta paradoja más bien prueba —se-gún los críticos del principio— que cuan-do menos la negociación con las incerti-dumbres científicas es problemática yestá comprendida en otras contradiccio-nes: ¿existe una seguridad científica to-tal?; una vez decidida la prevención a to-mar, ¿necesitaremos un nivel mínimo deconocimiento para demostrar esa legiti-midad?; cuando manifestamos la deter-minación de prevenir el impacto, ¿sere-mos capaces de prevenirlo en la medidaen que no conocemos la relación cau-sa-efecto? En definitiva, para los críticosesas lagunas y carencias resultan sufi-cientes para esquivar la peculiaridad de laprecaución. Según esta perspectiva, losdefensores del principio se contradicenpor sí mismos: al tiempo que tomancomo pretexto la incertidumbre y la com-plejidad de los efectos, se presentan posi-ciones unívocas, es decir, se anticipa yescenifica la catástrofe, pero sin un cono-cimiento seguro de la misma. Con todo,además de la aplicación del principio deprecaución y sus consecuencias, las con-diciones de demostración de su legitimi-dad permanecen muy difuminadas. 3

b. La interpretación flexible:incertidumbre y moratoria

Acabamos de ver que, según la interpre-tación crítica del principio de precaución,emerge un cambio en la lógica de la regu-lación, motivado por tres razones: elprincipio de precaución subestima la eva-luación de la evidencia científica, es unaherramienta que corresponde al ámbitopolítico, y más que en los cálculos deter-minista y probabilista, se basa en las ex-pectativas («expectations») sobre los im-pactos (Holm y Harris, 1999, 398). Unasegunda postura alternativa asume que amenudo existen dificultades para percibirlas incertidumbres y los impactos a largoplazo de una tecnología, agregando queno por ello el proceso de regulación debeestar condicionado por las preocupacio-nes psicológicas, el valor mediático con-cedido y las tendencias socioculturalesdominantes. Por este motivo, proponenuna moratoria para obtener nuevo cono-cimiento y acordar la viabilidad del pro-yecto; los límites del conocimiento dis-ponible dificulta la medición de las pro-babilidades y magnitudes del impacto, loque compromete a adquirir las pruebas,evidencias e información solicitadas enun plazo acordado, para a continuacióntomar una decisión (política) a partir delas evaluaciones (científicas) favorablesy/o contrarias.

Es una postura que claramente repre-senta la Unión Europea, motivada poruna serie de cuestiones en parte antagóni-cas como son la pérdida de confianza so-cial hacia las instituciones, la emergenciade las incertidumbres científicas y el rolde la innovación en la productividad(CEC, 2000, 8). Debemos recordar quehaciendo caso omiso a las palabras de lacomisaria de Medio Ambiente de laUnión Europea, Margot Wallstrom («He-mos esperado demasiado tiempo antes deactuar. La moratoria es ilegal y no se

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puede justificar... el alcance de la biotec-nología ha sido pobremente apreciado enEuropa», 13 de julio de 2000), los go-biernos de Austria, Francia, Alemania,Italia, Grecia y Luxemburgo prohibieronlos productos modificados genéticamenteque la Comisión había aprobado. 4

Para una comprensión cabal de estapostura (CEC, 2000), corresponde refle-xionar con atención el significado quetiene la integración de la incertidumbre alanálisis de los impactos negativos. Escierto que la gestión se centra entre laprohibición y la moratoria, pero esto sedebe a que integra en el proceso de eva-luación el ambiente natural y la salud hu-mana, los efectos negativos y las incerti-dumbres que presuponen el desarrollo yla aplicación del producto novedoso. Laprecaución en este sentido responde atres razones (véanse: Jordan, 1999,2005): se reconoce la incertidumbre en lagestión de los recursos naturales; se con-sidera que la prevención de amenazas esmás propicia que la reparación de los da-ños; y se le da tanta importancia al trata-miento del riesgo como a la seguridad.

Éste es el dilema al que se enfrentanlos políticos europeos: contraponer yconvenir un equilibrio entre los riesgosque pueda suponer el impacto tecnológi-co en el ambiente y en la salud y la liber-tad económica de la industria y la empre-sa. Ciertamente, la información científicay estadística se valen del análisis del ries-go de tales situaciones, a través de la inte-gración en un proceso programado deevaluación, gestión y comunicación delriesgo. El contexto de decisión y las me-didas de prevención, sin embargo, nosiempre se llevan a cabo con la informa-ción científica suficiente. Por este mo-tivo, la justificación del principio de pre-caución puede estar motivada por dosrazones: por un lado, porque la informa-ción científica es insuficiente, o no resul-ta completa para la toma de una decisión;

y, por otro lado, porque existen indiciosde que pueden suceder efectos adversosen el ambiente y la salud humana, o quelas medidas de protección existentes noson las adecuadas.

El principio de precaución, en laUnión Europea, debe considerarse dentrode un marco estructurado del análisis delriesgo. Son tres los elementos principa-les: la evaluación del riesgo (fase científi-ca), la gestión del riesgo (fase política) yla comunicación del riesgo (fase social),sucesivamente. El principio de precau-ción se sitúa en la fase política de la ges-tión del riesgo. A efectos de justificaresta posición, se realizan las siguientesprecisiones (CEC, 2000, 3-4): por unlado, hay que distinguir el principio deprecaución que los políticos utilizan parala gestión del riesgo y la precaución quelos científicos han venido aplicando yaplican en los datos científicos utilizadospara la evaluación; por otro lado, parautilizar el principio de precaución en lagestión del riesgo, tiene que cumplirsepreviamente la siguiente condición: quelos científicos hayan identificado losefectos peligrosos de un fenómeno, pro-ducto o proceso, y que la evaluacióncientífica no pueda determinar el riesgocon seguridad suficiente; en tercer lugar,las aplicaciones de un planteamiento ba-sadas en el principio de precaución hande partir de una evaluación científica y, sifuera posible, de identificar en cada fasede identificación, estimación y valora-ción el nivel de incertidumbre científicacorrespondiente.

La Unión Europea enfatiza la impor-tancia de realizar correctamente esa separa-ción analítica, normativa y política en elanálisis del riesgo (CEC, 2000, 13). En rea-lidad, el principio de precaución surge mo-tivado por dos razones principales (véaseGodard, 1997). En primer lugar, hay uncambio en el modelo de evaluación. Se re-plantea la calidad de los productos, debido


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a los riesgos que puedan suponer en el am-biente y la salud las consecuencias de laproducción de alimentos y mercancías; porde pronto no se considera adecuado dife-renciar los productos novedosos y los pro-cedimientos seguidos; no solamente se rea-liza el análisis de un producto para detectarlos riesgos y estimar su calidad, sino que seintegran también los datos relativos a la ca-lidad del proceso productivo: así, se reco-mienda evaluar también los ciclos de vidadel producto, los certificados de la gestiónambiental y los procedimientos de segui-miento. En cuanto al segundo motivo, serevisan las teorías clásicas sobre el libremercado, en la medida en que aquellas in-fravaloran la problemática del ambiente yla gestión de los riesgos («externalities»), yahora no se da por hecho que el productorintegre el coste social de un producto, porel contrario, también se integran en el aná-lisis de viabilidad las consideraciones rela-tivas al ambiente y bienestar social. Es eneste contexto en el que habría que situar lapostura europea sobre el principio de pre-caución (véase Sanderson y Petersen,2002).

c. La interpretación fuerte:irreversibilidad y alternativas

En torno a las interpretaciones sobre elprincipio de precaución, cabe poner derelieve en tercer lugar la posición fuerte(«strong version»), que tiene dos peculia-ridades a destacar: (a) la certidumbre ab-soluta sobre ausencia de impactos negati-vos como condición de posibilidad de laaplicación tecnológica y (b) la carga dela prueba interpuesta a los promotores dela investigación y aplicación del produc-to novedoso; entre tanto, incluso a faltade evidencias que determinen la relaciónentre causa y efecto, esta posición recla-ma la prohibición y la investigación denuevas alternativas tecnológicas. Estamanera de obrar tiene como causa que losámbitos de incertidumbre provocados

por los nuevos conocimientos y los ries-gos de las nuevas tecnologías son cadavez mayores, de tal manera que las antici-paciones son más escasas a la vez que lasconsecuencias irreversibles. 5

La declaración «Wingspread State-ment on the Precautionary Principle»,firmada entre los días 23 y 25 de enerodel año 1998 con motivo de las conferen-cias organizadas sobre la materia, es lareferencia de partida de los defensores dela interpretación fuerte del principio deprecaución. Allí se deduce que la difu-sión y utilización de productos tóxicos, laexplotación de los recursos y las altera-ciones físicas del ambiente han tenidoconsecuencias imprevistas e indeseadasen la salud humana y en el ambiente; «al-gunas de estas preocupaciones son lasaltas tasas de dificultades de aprendiza-je, el asma, el cáncer, las malformacio-nes letales y las especies en extinción;junto con el cambio climático global, ladisminución del ozono estratosférico y lacontaminación mundial con substanciastóxicas materiales nucleares». Además,se da constancia de un hecho adicional, asaber: las regulaciones ambientales yotras decisiones similares, como el análi-sis técnico del riesgo («risk analysis»),no han ratificado ninguna aptitud para laprotección de la salud y ambiente. Enla misma medida, se insiste en que es in-calculable el riesgo tecnológico que ame-naza a los seres humanos y el ambiente, yque en consecuencia resulta fundamentalla promoción de nuevas medidas para re-gular las acciones humanas. La declara-ción articula su propuesta a partir de tresmotivos esenciales: porque las alteracio-nes naturales derivadas de las accioneshumanas tienen consecuencias negativasen la salud y en el ambiente; por la faltade efectividad de los mecanismos de re-gulación existentes; y, por las dimensio-nes incalculables, catastróficas e irrever-sibles del riesgo tecnológico. 6



Así que el punto de vista desde el cualse considera y se analiza esta perspectivaincorpora las reflexiones asociadas a losriesgos ambientales y sociales que abarcay complica la acción humana. Esta pers-pectiva articula y justifica la implementa-ción del principio de precaución conformea cuatro premisas. En primer lugar, lasmedidas precautorias han de tomarse sindilación cuando una actividad puede ame-nazar la salud humana o el ambiente natu-ral, incluso cuando no haya manera de es-tablecer las relaciones causa-efecto de unmodo científico. En segundo lugar, la car-ga de la prueba («the burden of proof») re-cae sobre quien propone la actividad ydebe probar la evidencia de ausencia delriesgo; la ausencia de evidencia de riesgoratificaría la anticipación de catástrofes yla asimetría entre intensidad innovadora ysu regulación. Como tercera peculiaridad,el proceso de aplicación del principio deprecaución debe ser transparente y demo-crático, y debe incorporar a las partes po-tencialmente afectadas. Por último, sedeben identificar y discutir las distintas al-ternativas de ese proceso, incluida la no-acción.

La interpretación fuerte del principiode precaución presupone y enfatiza quenuestras aptitudes tecnológicas y las con-secuencias potenciales de la actividad hu-mana superan nuestro nivel de previsióny conocimiento. Los impactos además re-sultan irreversibles y así es como tomasentido el imperativo moral adjunto aesta tercera interpretación del principiode precaución, es decir, que la humanidadno ha de poner en riesgo su existencia ysupervivencia a cambio de apostar porlos avances tecnológicos. 7

d. Precaución y prevención

Las normas basadas en la ciencia son ob-jeto de competencia política en su propó-sito de concretar los estándares de regula-ción y aprobar la comercialización de

nuevos productos. En lo que sigue pro-pongo incorporar aquella constatación yampliar su reflexión a los principios deacción en ciencia y tecnología, y no aco-tar la discusión sobre la precaución al usopolítico del análisis del riesgo, como pa-rece comprenderse en las críticas mutuasentre las diferentes interpretaciones sobreel principio de precaución.

Como acabamos de ver, los partida-rios de la producción y comercializaciónde todo avance tecnológico enfatizan quelas normas decisorias han de estar basa-das en la ciencia. Esta postura presuponecuatro supuestos (Kerr, 2003, 89): el con-senso cognitivo y metodológico; la cien-cia libre de valores; el conocimiento dis-ponible como garantía para formular unahipótesis científica y evaluar el riesgo; yel apoyo popular de las desiciones sobreciencia y tecnología. Si nos referimos a laUnión Europea, en este caso también seadmiten las normas y regulaciones debase científica, pero se constata que la úl-tima decisión ha de ser política. Así, enaquellos casos en que existe incertidum-bre científica, la decisión ha de ser políti-ca y se deben incorporar factores socialesy económicos más amplios. Por su parte,la posición fuerte no rechaza la cienciafundamentada, pero cuestiona por el con-trario la manera dominante en que se en-tiende. Al igual que la Unión Europea,enfatiza las experiencias históricas y losdistintos problemas hallados en el aná-lisis del riesgo relativos a las incerti-dumbres técnicas, epistemológicas y me-todológicas; así por ejemplo, emergenproblemas de comprensión científica so-bre las propiedades de un alimento gené-ticamente modificado, e incluso dificul-tades para detectar e identificar los efec-tos, y siempre cabe cuestionar los valoresque incorporan los científicos en la eva-luación de los riesgos, quedando al des-cubierto los problemas del sistema están-dar de regulación.


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Sin embargo, las discusiones no hanabordado una serie de cuestiones de rele-vancia. Entre esas cuestiones caben des-tacar: los supuestos y valores metodoló-gicos destinados a clausurar los riesgos eincertidumbres; la función que cumplenlos sistemas epistémicos tanto en el desa-rrollo científico-técnico y social como enla constitución del orden natural y social;los contextos de incertidumbre que agra-van los nuevos conocimientos; la funciónde lo teórico en la investigación científicay el modo como se acepta el conocimien-to relevante en las prácticas científicas.

Antes bien, las controversias han re-producido la demarcación clásica entreciencia y política (ciencia fundamentadavs. valores morales). Y su transposiciónnormativa al ámbito político, acarrea laconfusión generalizada en torno al alcan-ce del principio, así por ejemplo el reper-torio europeo asociado a la determina-ción concibe la precaución como una va-riante excepcional del análisis del riesgoy por tanto legitima la prevención en con-textos de incertidumbre e ignorancia paraprevenir daños no deseados. Es así comose confunden la precaución y la preven-ción, limitando la deliberación política ala conformidad de gestionar la innova-ción de manera preventiva.

Por el contrario, en el tercer apartadodefiendo que el principio de precauciónno es una medida provisional y preventi-va tomada por la falta de conocimientos ycausado por la magnitud de los riesgos;no es una variante del análisis del riesgo.Antes bien, es un principio que genera re-glas y normas orientadas a identificar es-pacios de incertidumbre y debatir acercade lo que denominamos conocimiento re-levante; aquello que el análisis del riesgoda por sentado, el principio de precau-ción lo propone como objeto de compe-tencia política y social. Es así como operasimultáneamente con el polo objetivo-social, se constituye a través de una

compleja imbricación entre elementosheterogéneos y evidencia que los conflic-tos sobre los estándares de regulaciónpueden ser también conflictos sobre esti-los de hacer ciencia y sobre modos de en-tender la ciencia como algo socialmenterelevante. Por ello, se plantea que es elmodo de comprender la cultura regulado-ra la que condiciona el debate sobre elprincipio de precaución; es posible queun análisis sofisticado de la ciencia regu-ladora borre las fronteras tradicionalesentre evaluación-gestión, ciencia-políticay, debate cognitivo-debate resolutivo. Laprecaución no puede utilizarse comomero mecanismo político, pero la evalua-ción del riesgo tampoco es una merapráctica posibilitada por criterios y evi-dencias científicas. El tercer apartadopresenta y defiende (la hipótesis «pre-cautionary uncertainty») que no es unasituación de incertidumbre la que justifi-ca la precaución, al contrario, es una re-gulación prudente la que nos motiva aevaluar de una manera integral las varia-bles que la aproximación tradicional delriesgo infravalora. La precaución no de-termina lo que debemos hacer, pero nospuede ofrecer la oportunidad de replan-tearnos a qué debemos poner atención, detal manera que puede generar principiosde acción diferentes, en base a las reglas,procedimientos, criterios y preocupacio-nes que se incorporan en los mecanismosde producción, uso y validación del co-nocimiento. 8

3. Tensiones en los estándaresde regulación

Las controversias en torno a las nuevastecnologías abren un amplio abanico decuestiones, tienen un carácter horizontaly están sujetas a implicaciones diversas.En este sentido, quiero plantear la pre-caución como principio pragmático en laacción científica y tecnológica que am-plía el proceso de regulación, a la vez que



se hace cargo de la revisión del consensocognitivo y metodológico que presuponela ciencia académica. Esta crítica puedeservir para revisar lo que entendemos porciencia reguladora y por consiguiente elvalor de la precaución como princi-pio-guía de las políticas científicas y tec-nológicas. Ciertamente, desde el precisomomento en que se debaten las cuestio-nes a considerar en el proceso de evalua-ción, esto permite ampliar el debate tam-bién a las alternativas tecnológicas, lí-neas de innovación, modelos de vida yámbitos de participación.

Para su comprensión, debemos re-cordar que en las premisas epistemológi-cas dominantes los sistemas ambientalesresultan relativamente estables y conoci-bles; las disciplinas, conceptos y análisis,y las consiguientes definiciones, los mé-todos y los indicadores pueden variar, noobstante, los problemas ambientales sondefinidos en términos técnicos y las solu-ciones tienen un carácter resoluble porcientíficos, ingenieros y/o economistas;el modo de gestionar el problema resultapropicio a la política nacional, el negocioempresarial y la coordinación entre am-bas a nivel local e internacional. En defi-nitiva, el juego de suma cero puede serreemplazado por un lenguaje positivo através de un cambio ambientalmenteorientado y compatible con el crecimien-to económico. De esta manera, las insti-tuciones sostienen el crecimiento econó-mico y la protección ambiental no sólocomo compatibles sino mutuamente de-pendientes.

En lo que sigue, se abren tres líneasde reflexión: (a) se replantea el conceptociencia reguladora, (b) se propone una hi-pótesis alternativa del principio de pre-caución y, por último, (c) se revisan laspremisas epistemológicas y el alcance li-mitado de los reproches que realizan lasdiferentes instituciones en torno a los es-tándares de regulación.

a. Ciencia reguladora y principiode precaución

En el ámbito de la Unión Europea, la le-gislación y actividad reguladora han sidomodificadas con la emergencia y consoli-dación del principio de precaución, loque ha reavivado un conflicto de carác-ter político entre los EEUU y la UE. Ami parecer, sin embargo, es demasiadoaudaz concluir que el conflicto respondea dos modos divergentes de concebir laactividad reguladora. Por el contrario, unanálisis más detallado de las diferencias ysemejanzas es probable que nos avancepistas para una interpretación alternativadel conflicto existente.

En la Unión Europea, las reformasinstitucionales y los procesos de conver-gencia han supuesto el conflicto entremodelos de entender la ciencia, los ex-pertos y los estándares de regulación. Alnegociar con estos conflictos, la precau-ción y la incertidumbre científica han re-sultado ser los elementos más controver-tidos, en el que sobresalen los problemasde la ciencia fundamentada como garan-tía de la regulación, se cuestiona la ima-gen corriente de la ciencia, al reconocerque los estilos de razonamiento y los cri-terios de satisfacción son un productohistórico y colectivo, y se constatan lasdificultades de establecer una diferenciaanalítica y normativa entre ciencia delriesgo y su percepción social, así que re-cobra relevancia la disputa sobre las ba-ses legales e instrumentos analíticos rela-tivos al análisis del riesgo. Pero todavíamás, debido a los problemas de legitima-ción del sistema de ciencia a nivel euro-peo («déficit de confianza») y el nuevorepertorio asociado a la transparencia, laparticipación y el diálogo con la sociedadcivil, la incorporación del principio deprecaución obliga y permite la armoniza-ción de la actividad reguladora de laUnión Europea, guiada por una política


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basada en la ciencia («science-based po-licy») que a la vez garantiza y promuevela aceptabilidad social.

A partir de estas consideraciones,bien podríamos comprender las discre-pancias creadas a ambos lados del océa-no, pero un análisis más detallado tam-bién nos avanza algunas ideas más pro-clives a destacar los puntos de unión. Elmarco institucional europeo tiene dos ca-racterísticas importantes: da prioridad ala evidencia científica para tomar deci-siones políticas y enfatiza la importanciade las consideraciones sociales. La evo-lución tecnológica para su validacióncontiene aspectos socio-técnicos que laregulación tradicional no estima, ahora sejuzga que la regulación del riesgo debeser una expresión de los deseos sociales,garantizando que los desarrollos tecnoló-gicos y las decisiones de mercado cum-plan con las prioridades de los consu-midores de un modo seguro. La cienciareguladora ha de promocionar las alterna-tivas comerciales de las nuevas tecnolo-gías, pero reconociendo también el prin-cipio de precaución y las consideracioneséticas para así posibilitar la confianza delos consumidores. De esta forma, por lotanto, el marco institucional se organizade la siguiente manera: las tecnologías seevalúan en el interior de la comunidad deexpertos, pero en el momento de la ges-tión se debe considerar el principio deprecaución, lo que permite que tras elproceso de evaluación se integren en elproceso de gestión las diferentes preocu-paciones éticas y sociales existentes.

Esto da a entender que —también anivel europeo— los estándares de regula-ción se organizan como respuesta a losriesgos técnicos, pero ignoran nuevamen-te los resultados que las percepciones so-ciales sobre el riesgo (límites del conoci-miento científico y su omisión en la co-municación pública; convergencia deintereses; efectos de segundo orden en la

naturaleza y la sociedad) y los problemasepistemológicos que se han venido cons-tatando en las últimas décadas. La pers-pectiva dominante indica la hegemoníade una cultura política de la ciencia, con-siderando exclusivamente el riesgo (bio-físico) e infravalorando las percepcionesciudadanas y sus variables explicativas.

Si centramos nuestro análisis —eneste trabajo— en los problemas que con-tiene la evaluación de las probabilidadesy magnitudes del riesgo (Renn y Klinke,2001), éstas se realizan con variables co-nocidas y el conocimiento disponible; suobjetivo es determinar las consecuenciasde una práctica tecnológica, aunque amenudo presente las consecuencias comoprobabilidades. En consecuencia, en laevaluación del riesgo la ciencia nos ofre-ce aquel conocimiento útil para la identi-ficación y valoración de los problemas.Pero esto deberíamos entenderlo concierta prudencia. De hecho, el conoci-miento científico puede limitarse a laidentificación de unos determinados pro-blemas, es decir, la evaluación podría li-mitarse a la consideración de los elemen-tos conocidos. Por este motivo, el proce-dimiento científico corre el riesgo deinfravalorar otro tipo de elementos e in-certidumbres. En la evaluación tradicio-nal del riesgo se establece previamente lalegitimación de las diferentes preguntas ypreocupaciones. Y esto, además, deter-mina las alternativas institucionales, polí-ticas y culturales de una innovación tec-nológica (ESRC, 2000a).

La ampliación de las funciones y res-ponsabilidades de las políticas científicasy ambientales al ámbito de la regulaciónha presupuesto el análisis del riesgo(«risk analysis») como base científica ypolítica para establecer la magnitud delos daños y las probabilidades del impac-to. No obstante, la evaluación del riesgoha tenido múltiples problemas (Jasanoff,2003). Por un lado, la seguridad sólo pue-



de obtenerse dentro de unos contextosdeterminados y limitados, en concreto,cuando las amenazas son evidentes y acorto plazo. Esto contiene graves impli-caciones, es decir, los problemas para in-tegrar las incertidumbres y compleji-dades con herramientas cuantificables yobjetivas para la toma de decisiones«... puede llevar a catástrofes ambienta-les y crisis políticas que se manifiestanpausadamente pero con altos costos parala sociedad (...) Las zonas de alta incerti-dumbre deben ser reconocidas por los in-vestigadores y los responsables políticos:la ausencia de evidencia de riesgos no eslo mismo que evidencia de ausencia»(ESRC, 2000b, 3). A pesar de que el aná-lisis del riesgo prevé el conocimiento in-tegral, existen dificultades para obtenerun conocimiento fiable, las tecnologíasson complejas, influyen infinidad de fac-tores y las interacciones de éstos abre loscampos de incertidumbre, desconoci-miento e indeterminación (Lemkow,2002; Wynne y Meyer, 1993). Así com-prendemos que «los tradicionales méto-dos científicos tratan de reducir la incer-tidumbre en lugar de representarla. Fac-tores sobre los que nada sabemos son amenudo transformados en incertidum-bres controlables y examinados con mé-todos probabilísticos» (ESRC, 2000b,12).

En este sentido, en segundo lugar, laidea de conocimiento científico que pre-supone la imagen corriente se retrotrae alo dado y sirve como justificación episté-mica del análisis del riesgo, pero tambiéntiene estos otros problemas (ESRC,2000a, 2000b): omisión de las condicio-nes de gran subdeterminación; utiliza-ción excesiva de analogías y generaliza-ción de una evidencia con investigacio-nes selectivas; falta de coordinación delas investigaciones y disciplinas; e inclu-so aspectos más contextuales como elchoque entre el tiempo científico y el so-

cial, así como la credibilidad excesiva alas publicaciones en revistas de prestigioe infravaloración de los descubrimientosnegativos que no llegan a publicarse.

Todo esto deja al descubierto los pro-blemas que la cultura de la evaluación delriesgo tiene para la ciencia reguladora. Esdecir, el único problema que pueda tenerla ciencia reguladora al evaluar el riesgono radica en la incertidumbre de las pro-babilidades de que ocurran los daños co-nocidos: además, el conocimiento tam-bién puede estar condicionado por las in-certidumbres y la consiguiente dificultadde predecir los impactos. 9 El único ori-gen de los problemas por tanto no radicaen la carencia de datos relevantes o en lafalta de acuerdo para la interpretación deestos datos.

En tercer lugar, los valores no-cientí-ficos se integran en los procesos de eva-luación del riesgo. Por ejemplo, la deci-sión de los científicos también desempe-ña una función social en la definición delcriterio de evidencia, la identificación deltipo de amenaza a investigar, la negocia-ción del grado de aceptabilidad de unriesgo, o en lo relativo a los instrumentospara la gestión de riesgos. 10 A pesar deque los problemas mencionados pertene-cen a niveles de crítica completamentediferentes, nos avanzan una manera máscompleja de concebir la evidencia cientí-fica para la definición del riesgo, y urgeasimismo reflexionar sobre las nocionesde evidencia, control y certidumbre quepresupone el análisis del riesgo.

Estas diferentes críticas resultan demomento suficientes para mi objetivo.Los científicos en sus prácticas siempredeben responder a cuestiones tales como:cuáles serán las cuestiones a analizar en elproceso de regulación; cuáles son losefectos causantes; qué se entiende por evi-dencia adecuada; o quién debe identificar,estimar y valorar las evidencias. Es impor-tante considerar estas diferentes cuestio-


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nes que conciernen a la ciencia regulado-ra, no solamente para entender las discre-pancias entre la UE y los EE.UU., sinotambién para comprender el valor delprincipio de precaución. Efectivamente,es una «evaluación política del riesgo» laque debe decidir sobre cuestiones como:la elección de los impactos que se analizandurante la evaluación; los tipos de eviden-cia que se integran al identificar, estimar yvalorar los riesgos; la forma de interpretarla evidencia disponible; el modo de dar(una) respuesta a las incertidumbres; ladefinición de los diferentes tipos de evi-dencia necesarios o suficientes para soste-ner los distintos tipos de juicio; la eleccióndel nivel de protección y tolerancia paraestablecer los grados de aceptabilidad so-cial del riesgo y la incertidumbre. Soncuestiones que el análisis del riesgo da porhechas, y de esta manera los conflictos en-tre modelos institucionales (estadouniden-se vs. europeo) quedan condicionados alvalor que conceden a consideraciones so-ciales y culturales en el proceso de gestióndel riesgo que sigue al proceso de evalua-ción.

Los modos de entender la evaluacióndel riesgo y la actividad reguladora pue-den condicionar la interpretación delprincipio de precaución; desde el mo-mento que se acepta que en el proceso deregulación se integran valores epistemo-lógicos, normativos y sociales, el princi-pio de precaución no solamente avanzaun modo de regular la ciencia sino quemás bien replantea la relación que se es-tablece entre las incertidumbres y su re-gulación. En otras palabras, según losmarcos cognitivos, se da lugar a un con-flicto de valores en torno a la incertidum-bre científica; la incertidumbre no es ne-cesariamente un accidente o excepciónen la práctica científica que se supera connuevos conocimientos.

En este sentido, el principio de pre-caución se puede valorar de manera dife-

rente. Ciertamente, el principio de pre-caución se ha utilizado para justificar losproblemas para calcular el riesgo y los lí-mites del conocimiento disponible; almismo tiempo, las diferentes interpreta-ciones adoptan una postura ante el princi-pio y se sirven de ella para críticar losmotivos políticos del oponente. De lamisma manera, los debates sociales ymorales deben tener lugar en el procesoposterior a la evaluación. No obstante, sireconocemos las críticas que ha merecidoen los últimos años el análisis del riesgo ypor extensión la ciencia reguladora, enese caso podemos comprender de maneraalternativa que la precaución «incorporados tipos de obligaciones normativas:una prudencial que trata de anticipar da-ños potenciales, y otra moral que trata dejuzgar la adecuación del conocimientodisponible» (Levidow, Carr y Wield,2005b, 263). Cierto es que el principio deprecaución puede estar relacionada con ladebilidad de la evaluación del riesgo tra-dicional, pero las críticas que hemos uti-lizado para identificar esas debilidadesnos proporcionan también la oportunidady ventaja de replantear el principio deprecaución de manera diferente.

b. Una relación alternativaentre precaución e incertidumbre

Si el análisis del riesgo puede tener senti-do en contextos de incertidumbre carac-terizados como de «riesgo» e «incerti-dumbre», el principio de precaución pue-de resultar más adecuado en aquelloscontextos en los que imperan la «ambi-güedad» y la «ignorancia» (Mayer y Stir-ling, 2002). Aquí cabe la posibilidad deconcebir el principio de precaución comouna variante del análisis del riesgo; sepropone avanzar en el desarrollo de nue-vos conocimientos y mientras tanto reco-nocer la importancia de una gestión pru-dente (versión europea). Ahora bien,también se puede oponer la precaución



como modelo alternativo a la evaluacióntradicional del riesgo. De manera alterna-tiva, se pueden proponer las siguientesestrategias: realizar una evaluación inter-disciplinar; reconocer diferentes expertosy reclamaciones, para que tengan voz lasdiferentes preferencias, preocupaciones yconocimientos tácitos; garantizar la inde-pendencia de la evaluación e informar delos valores subjetivos cuando éstos inter-vienen; al realizar la evaluación de la via-bilidad y utilidad, en vez de dar prioridada los criterios de optimización económi-ca, priorizar el criterio de resistencia. Seacomo fuere, la evaluación probabilísticadel riesgo sólo puede utilizarse en unasdeterminadas situaciones.

Además, desde el momento quecuestionamos el valor de la evidenciacientífica en el proceso de evaluación delriesgo, no menos importantes son sus im-plicaciones: debido a que los supuestos yvalores que conforman la ciencia regula-dora condicionan el análisis del riesgo,tampoco podemos pensar que la soluciónal conflicto vaya a venir de la regulaciónfundamentada en la ciencia («science-ba-sed regulation»). Así, el principio de pre-caución también nos brinda la oportuni-dad de realizar la reflexión sobre los mé-todos de investigación y para ampliar elcampo de conocimiento en la evaluaciónde los riesgos.

El principio de precaución en el pro-ceso de evaluación da prioridad a la flexi-bilidad interpretativa. Además, su prefe-rencia no se debe a la falta de conoci-miento de los impactos negativos, sino alreconocimiento de que las evaluacionesson susceptibles de incorporar diferentesmodelos de análisis, disciplinas, conside-raciones y fuentes de preocupación. Deesta manera, «la precaución, al recono-cer y tratar de resolver lo desconocido,puede avanzar nuevos conocimientos. Laoportunidad de considerar una ampliagama de posibilidades permite al proce-

so precautorio ampliar su base cognitivaen la valoración del riesgo» (Stirling,2003, 53). Podríamos entender el debateen torno a este principio de una maneradiferente, si comprendemos los proble-mas que el proceso regulador nos hamostrado a lo largo de los últimos años;en la evaluación tradicional del riesgo(«science-based risk assessment») se de-tectan dos principales inconvenientes:tiene dificultades de integrar los efectossistémicos a largo plazo e infravalorael rol que desempeñan los valores cientí-ficos.

Los conflictos relativos al riesgo seconvierten en políticas de conocimiento;en parte, es un conflicto sobre las mane-ras de entender la incertidumbre científi-ca. En este sentido, la precaución es elprincipio y, sobre todo, la práctica quenos avanza la oportunidad de justificar einvestigar esas incertidumbres (véanseCOMEST, 2005; Myers y Raffensperger,2006). Un ejemplo de las políticas de co-nocimiento, lo hallamos en la controver-sia sobre los efectos potenciales de los or-ganismos genéticamente modificados.Por un lado, los testimonios de los biólo-gos moleculares y los ecologistas plan-tean diferentes conocimientos, cuestio-nes y preocupaciones. Por otro lado, elcampo natural de estos conflictos no es ellaboratorio: el conocimiento real se al-canza interviniendo en la naturaleza y através de su transformación, y los con-flictos dentro de la comunidad de exper-tos tiene relevancia social y su espacioreal es más bien la esfera pública. Portanto, la precaución no es una postura quecabe tomar ante una situación de incerti-dumbre, ni un principio para prevenir unaactividad, sino aquel principio que nosmotiva a considerar nuevos conocimien-tos, datos contrapuestos e incertidumbresen el proceso de evaluación y gestión deuna innovación; esto también supone laoportunidad de analizar diferentes for-


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mas de gobierno y líneas de innovaciónalternativas (véanse Parson, 2001; Sau-nier y Meganck, 2007; Voß et alia, 2006).Precisamente, esa hipótesis es la pro-puesta alternativa que nos puede adelan-tar una interpretación diferente del prin-cipio de precaución dentro del nuevocontexto regulador.

El principio de precaución saca a laluz los límites del conocimiento científi-co que podamos estar manejando; por lotanto, no sólo tendría implicaciones mo-rales. Es decir, el tema de discusión seplantea de manera incorrecta, si tomamoscomo único tema de discusión la relaciónentre el comportamiento responsable y laposición moral; en otras palabras: el de-bate de si el cimiento de toda acción mo-ral debe ser el conocimiento científico y,por lo tanto, debemos actuar de modoprudente en aquellos casos en los que de-bido a la estimación de los efectos negati-vos resulta aceptable la no-acción. Eséste el modo como la Comisión Europeapropone actuar. No obstante, la propuestaalternativa del principio de precauciónintegra en sus normas de acción las preo-cupaciones epistemológicas relativas a laseguridad (véanse: Cranor, 2005; Raf-fensperger y deFur, 1999; Saner, 2002).

Esto ubica a los científicos y regula-dores en una nueva situación: su preocu-pación no se limita a dar a conocer losriesgos previstos a través del proceso deevaluación, sino que han de confesartambién las incertidumbres y los desco-nocimientos científicos descubiertos du-rante el análisis (algo que, como avanzanlos estudios sobre percepción social de laciencia, resulta parte de la reclamaciónciudadana). Al fin y al cabo, la ciencia re-guladora también es un ejercicio políticoimplícito. Ciertamente, no podríamos en-tender la incertidumbre sobre los riesgoscomo un desconocimiento provisional: elconocimiento que manejamos siempre esincompleto, nuestro conocimiento puede

contener incertidumbres y los tipos de in-terpretación pueden variar según los mé-todos científicos y, por lo tanto, esostipos de incertidumbre en última instan-cia dependen de una decisión de integrar-los a la política de investigación y regula-ción.

Esto acarrea dos consecuencias, quepodemos identificarlos al comparar conel modelo tradicional de evaluación delos riesgos: en primer lugar, un desacuer-do científico entre expertos indicaría in-certidumbre —y, en su caso, ignoran-cia— sobre los riesgos; en segundo lugar,en situaciones de incertidumbre sobre losefectos potenciales, cabe optar por la pre-caución, incluso sin establecer un vínculocausal directo sobre los efectos potencia-les. Esas medidas se corresponden con elnivel de protección acordado, es decir,según las normas establecidas sobre losefectos no tolerados; habría una interac-ción entre la previsión y la incertidumbrenormativa, puesto que la incertidumbrecientífica estaría asociada a la incerti-dumbre que consideramos tolerable. Dela misma manera que los diferentes méto-dos, modelos y disciplinas científicasofrecen modos alternativos para entenderla incertidumbre, también hay que deci-dir el tipo de incertidumbre que acepta-mos. Esto supone la revisión de un su-puesto que domina en la temática delriesgo, a saber, que la ciencia y los exper-tos, a través de las leyes de racionalidad yreglas normativas, garantizan el conoci-miento verdadero y que su capacidad decontrol y predicción representa la certi-dumbre como garantía de la actividadcientífica y del proceso regulador.

Para concretar la magnitud de la pro-puesta, por tanto, la incertidumbre de-pende de aquello que nos preocupa y tra-tamos de evaluar. Es así como se entiendeque «es la precaución la que justifica laincertidumbre, y no viceversa» (Levi-dow, 2001b); los conflictos sobre riesgo



también se pueden entender así: es decir,como un conflicto entre las diferentesmaneras de entender la incertidumbrecientífica relevante. La precaución, por lotanto, sirve para plantear nuevas cuestio-nes y para identificar lo que nos resultadesconocido. Asimismo, la delimitaciónde un problema también enmarca las in-certidumbres y desconocimientos del fu-turo, ya que aquello que no consideremosrelevante también queda excluido delproceso de evaluación y, por consiguien-te, de ser identificado, estimado y valora-do (Funtowicz et alia, 2000).

En este sentido, en el debate del ries-go también tienen lugar las diferentes in-terpretaciones del principio de precaución.Según esta propuesta, las discusiones rela-tivas al principio de precaución podríanser un indicador de los diferentes modoscognitivos para entender la incertidumbre.Así, los métodos científicos, provistos devalores, al promover diferentes tipos deconocimiento relevante, también se con-vierten en objeto de debate; si las evalua-ciones del riesgo cuestionan los supuestossobre la seguridad, es la evidencia de la in-certidumbre la que toma centralidad en losdiscursos científicos y sociales. No se tra-ta, pues, que en situaciones de incertidum-bre su gestión posibilite estrategias políti-cas y morales diferentes, como se afirmaen el contexto europeo («la aplicación delprincipio de precaución forma parte de lagestión del riesgo cuando la incertidum-bre científica no permite una evaluacióncompleta del riesgo y cuando los respon-sables consideran que el nivel elegido deprotección del medio ambiente o de la sa-lud humana, animal o vegetal puede verseamenazado») (CEC, 2000, 13). Antesbien, las políticas de conocimiento conlle-van la consideración de distintas incerti-dumbres y modos de entenderlas; cuandolos métodos de investigación del riesgo ylos conocimientos disponibles no son sufi-cientes, los debates sobre el riesgo se con-

vierten en un conflicto sobre los modos deentender la incertidumbre científica rele-vante. El principio de precaución no es,por lo tanto, la respuesta que una gestiónresponsable del riesgo proporciona a unaevaluación del riesgo incompleta.

Es así como se modifica también eldebate referido a la carga de la prueba, entanto que nuestra definición alternativade la precaución da a entender que existeun conflicto entre las diferentes manerasde conocer las incertidumbres más com-plejas. Con todo, el debate sobre los mé-todos científicos supone un conflicto en-tre los modos de conocer la incertidum-bre. Ciertamente, cuando se discute sobrela precaución, existe un problema previo:la concreción de lo que resulta problemá-tico y requiere un análisis científico. Des-de el momento en que el análisis del ries-go acepta la precaución, se adapta la no-ción tradicional de la prueba científica(Wynne, 1992, 114); incorpora al debateun conflicto que es previo a la evaluaciónmisma y es indicador de un desacuerdomás profundo: el conflicto no radica sóloen dar diferentes respuestas a las mismaspreguntas, sino en establecer de mododistinto la agenda de problemas.

Así debemos entender, precisamente,la ambigüedad que a menudo se le repro-cha al principio de precaución (Stirling,1999): ya que el principio de precauciónpuede dejar al descubierto incertidum-bres e ignorancias durante la evaluacióndel riesgo, el marco de supuestos paraacordar y evaluar las causas y evidenciasde los daños potenciales, se aleja de lacertidumbre que ha caracterizado la cien-cia moderna. Además, emergerían de for-ma más clara las dificultades epistemoló-gicas que la precaución pueda presentar,si añadimos que no hay modo de conoceraquello que desconocemos. La condiciónde posibilidad del análisis del riesgo hasido la certidumbre y ha sido posible es-tablecer las implicaciones prácticas de


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una manera segura y concreta, pero elprincipio de precaución de hecho tam-bién cuestiona el supuesto de partida.Son estas dificultades las que hacen de laprecaución un principio ambiguo, perode una manera diferente a la que afirmanlos críticos del principio.

Por lo tanto, al delimitar el descono-cimiento y la indeterminación, la fun-ción que desempeñan los valores y deci-siones de los científicos y expertos sevuelve fundamental, y deja al descubier-to los problemas de la «versión definiti-va» de lo que se ha calificado comociencia fundamentada. La incertidumbrecientífica y técnica puede acarrear elconflicto cultural en torno al riesgo, tal ycomo lo demuestra el debate tradicionalsobre el principio de precaución. Peroexiste una controversia más profunda:que la incertidumbre se puede fijar e in-terpretar según la consideración de losdiferentes valores que manejan los cien-tíficos, expertos y políticos. El único de-bate de los valores y decisiones no se li-mita a discutir la viabilidad que ha de te-ner una línea de innovación o unproyecto tecnológico en situaciones deincertidumbre; eso hace que el tema dediscusión se enfoque en la manera de in-terpretar la incertidumbre. No obstante,el conflicto de valores y decisiones de-penden de la actividad reguladora: a lahora de analizar la incertidumbre tam-bién se integran los valores, no sólo du-rante la interpretación de hechos y datos,sino al acordar los hechos y datos a ana-lizar. Así, la incertidumbre plantea demodo diferente lo que debemos com-prender como conocimiento adecuado yrelevante: en relación a los objetivosprácticos acordados, qué es razonableconocer, evaluar y regular; por lo tanto,la concreción de lo que es necesario co-nocer está rodeado de valores, no se trataúnicamente de que las acciones se inter-pretan de una manera o de otra debido a

la función social que puedan desempe-ñar los valores que motivan a los cientí-ficos.

El concepto de la precaución se haentendido como una medida preventivaconforme a los riesgos que puede supo-ner un proyecto; en este sentido, sus pro-motores lo han concebido como una me-dida provisional, condicionada a la ad-quisición de nuevos conocimientos quepermitan analizar las probabilidades ymagnitud del impacto. Sin embargo, he-mos visto que la precaución puede enten-derse como una alternativa al análisis delriesgo en el proceso de regulación; antesde nada, la precaución llega a plantear unmodo de hacer y regular la ciencia: plan-tea debatir los marcos cognitivos, las lí-neas y cuestiones a investigar, el sentidode la evidencia y el conocimiento ade-cuado.

c. Actividades científicasy motivaciones políticas

Existen diversas interpretaciones en tor-no al principio de precaución, pero nomenos importante es considerar las críti-cas mutuas entre las diversas posicionesen el momento que el principio se con-vierte en objeto de competencia política:se establece una demarcación entre cien-cia y política, y se argumenta que la posi-ción del otro viene motivada por intere-ses políticos; hay un choque entre cienciay política («science versus politics») y esla posición propia la que utiliza en susanálisis la ciencia fundamentada («soundscience»). 11 En este trabajo se ha pro-puesto una manera alternativa para enten-der los conflictos asociados a la precau-ción; hay un conflicto relativo a los es-tándares de regulación, y el principio deprecaución no es más que un indicador delas diferentes maneras existentes de en-tender el problema del riesgo y el criteriode evidencia (Levidow et alia, 2005b,273).



Hay un conflicto sobre lo que consi-deramos incertidumbre relevante, riesgotolerable y conocimiento adecuado. Eneste sentido, es cierto que la incertidum-bre supone un debate sobre la viabilidadde una innovación e indica la existenciade diferentes posiciones culturales y polí-ticas, pero hay otra interpretación más re-levante: las incertidumbres científicastambién dependen de los valores y su-puestos que los científicos integran y lafunción que aquéllos juegan en el proce-so de regulación (Levidow et allia, 2005a,11).

La evaluación del riesgo depende delos criterios acordados para la regulaciónpolítica, al ser ésta la que regula la listade los impactos destacables, los crite-rios de evidencia y la consideración quemerecen las incertidumbres científicas.Igualmente, los supuestos que enmarcanel conocimiento relevante estructuran lasevaluaciones del riesgo (Millstone etallia, 2004); es lo que da a entender elprincipio de precaución, que adquieresentido una vez reconocemos los proble-mas que tiene el análisis tradicional delriesgo (Levidow, 2001b, 868).

Toda declaración realizada por losexpertos presupone una evaluación polí-tica del riesgo. En este sentido, la precau-ción supone un modo de interpretar losproblemas que merecen ser identificadosy de concebir la responsabilidad ante losimpactos, de manera que incorpora unjuicio normativo para interpretar si un co-nocimiento es aceptable. Esta crítica de-muestra que es una diferenciación erró-nea el separar la regulación científica y laprecaución. No obstante, en función delos problemas a identificar y la concep-ción del riesgo que integremos en el pro-ceso de regulación para el análisis de losimpactos, puede resultar que la precau-ción sea un principio que motive una ac-tividad más científica y socialmenteorientada (Stirling, 1999, 38).

Merece considerar esta interpreta-ción alternativa, que ilustra sus implica-ciones en el caso de los alimentos genéti-camente modificados (Levidow et allia,2005a): por una parte, en el momento deenmarcar las incertidumbres los expertosmanejan una interpretación del principiode precaución; por otra parte, la precau-ción y los conflictos políticos son ele-mentos constitutivos de la evaluación delriesgo y pueden resultar determinantes alacordar los criterios de evidencia a utili-zar, los efectos no-deseados a identificary las medidas de control a considerar; y,por último, el debate sobre los impactosambientales también es un conflicto po-lítico sobre diferentes maneras de conce-bir modelos y alternativas de desarrolloagrícola. 12

Es así como debemos entender losdiferentes conflictos, también aquéllosrelativos a la oposición social. Y, por elcontrario, las diferentes posiciones insti-tucionales y sus respectivas críticas de-ben situarse más bien en un modo con-creto de entender la actividad reguladora.

4. Conclusiones generales

En los últimos años, se han hecho noto-rias las disputas en torno a los estándaresde regulación; una muestra correspondeal conflicto en torno al principio de pre-caución. No obstante, en todas ellas pare-ce que el principio equivale a prevencióny las críticas a la posición antagonistaparten de la demarcación entre ciencia ypolítica, de manera que la diferencia en-tre las posturas está motivada por los in-tereses políticos del contrario. En estetrabajo he propuesto realizar una crítica ala ciencia reguladora y los supuestos quepresupone la evaluación tradicional delriesgo: si bien es cierto que existen di-ferentes posiciones en torno a la pre-caución, todas ellas asumen la imagencorriente de la ciencia y el proceso deevaluación, y a falta de un modelo más


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sofisticado de la regulación también que-da por analizar la precaución y, a partir delas reglas, criterios y procedimientos quede ella pueden emerger, también las ac-ciones que genera en la acción científicay tecnológica.

El principio de precaución —en elcontexto europeo— se ha definido y es-tructurado en la marco del análisis tradi-cional del riesgo; más concretamente, sesitúa en el lado de la gestión del riesgo, ylas normas para la acción de la precau-ción tienen sentido una vez que la fase deevaluación reconoce que el conocimientodisponible imposibilita definir, estimar yvalorar el riesgo. El principio de precau-ción, en todo caso, corresponde al ámbitopolítico y es provisional. Las diferenciasentre las distintas posiciones se deben ala manera de interpretar la función políti-ca del principio; si unos creen que la pre-caución viene motivada por la aversión alriesgo y la nueva cultura de la seguridad,otros creen que en algunos casos los lími-tes del conocimiento y la incertidumbresobre los riesgos justifican de modo pro-visional aplicar la precaución, prevenirlos efectos no deseados y postergar el de-sarrollo y aplicación del nuevo productohasta tener nuevos conocimientos.

En el tercer apartado de este trabajome he centrado en la ciencia reguladora yhe identificado una serie de problemasque han emergido en el análisis del ries-go. En la regulación basada en la cienciatambién existen valores científicos quecumplen una función social y acotan lasdiferentes alternativas posibles. Un buenindicador de esto es el conflicto sobre losestándares de regulación existente dentrode la comunidad de científicos y la exper-teza; podemos hablar de una evaluaciónpolítica de los riesgos desde el momentoque debemos valorar y elegir el criteriode evidencia, las categorías para definirlos efectos no deseados y los daños aidentificar, las normas para diferenciar

las consecuencias positivas y negativasde la innovación y por tanto para definirlos principios de utilidad y aplicabilidad,las medidas de control adecuadas, asícomo los modos para prevenir los impac-tos y las herramientas metodológicaspara evaluar los riesgos. Estos diferenteselementos llegan a definir lo que conside-ramos conocimiento relevante, pero ade-más en un contexto en el que, junto a laspreocupaciones teóricas, sociales y prag-máticas que también generan principiosde acción, siempre habrá espacios de ig-norancia; las políticas de conocimientoamplían el ámbito de análisis y los espa-cios de posibilidad de las consecuenciasno deseadas, procura la integración de di-ferentes posibilidades, entre las que des-tacan aquéllas que emergen inducidas porlos riesgos y las incertidumbres, pero lasmismas dimensiones cognitivas adquie-ren un carácter posibilista: ella misma de-pende también de las representaciones ycontextos que generan espacios de posi-bilidad cognitiva.

Los supuestos que presupone la eva-luación del riesgo han estado condiciona-dos por la imagen corriente de la ciencia:se concibió la función de la ciencia comola cognición del mundo real que nos ro-dea y, por ello, el conocimiento científicose orientaba de modo instrumental a lacaptura del objeto conocido o por descu-brir; en la medida que cambia nuestrocentro de atención del mundo real a losmundos posibles que pueden emerger através de la realización de nuevos fenó-menos y nuevas realidades, el conoci-miento depende de los contextos, repre-sentaciones, indeterminaciones y nuevoshorizontes, pero de esta manera hemos dereconocer también que la profundizacióndel saber amplía el dominio de lo posible,pero también las posibilidades de la in-certidumbre. El principio de precauciónnos puede ayudar al menos a reconocerque el mundo no es un campo de acciones



dadas y estructuras determinadas, sinoque un espectro de muchos campos, al-gunos de los cuales no resultan cognos-cibles.

En definitiva, todo esto implica queaquello que consideramos como dañosambientales está condicionado a los mo-dos de vida y sus alternativas; así porejemplo, en el caso de los alimentos mo-dificados genéticamente, el conflictohace referencia a los modelos de desarro-llo agrícola y nuestras formas de vida. Ensegundo lugar, los conflictos relativos ala precaución son conflictos sobre los es-tándares de regulación; el principio nodebe considerarse como una variante ex-cepcional del análisis del riesgo, sino quegenera sus propias reglas, normas, pro-cedimientos e indicadores sobre co-nocimiento relevante. Y, en tercer lugar,desde el momento que los estándares deregulación son objeto de competenciapolítica, esto indica que no hacemos usode la precaución para prevenir los impac-tos negativos en contextos de incertidum-bre e ignorancia, sino que en un contextode controversia sobre los modos, objeti-vos y motivos de la regulación, la precau-ción genera sus propios principios de ac-ción y define los riesgos aceptables, lasincertidumbres a evaluar y el conoci-miento relevante de manera más comple-ja y acorde a las percepciones sociales.

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NOTAS

1 Véase Office of the United Status Trade Repre-sentative (2003): U.S. and Cooperating Countries FileWTO Case Against EU Moratorium on Biotech Foodsand Crops: EU’s Illegal, Non-Science Based Morato-rium Harmful to Agriculture and the DevelopingWorld. 13 May 2003.

2 Para explicar esta postura crítica, me sirvo deApplegate, 2000; Cash, 2006; Goldstein y Carruth,2005; Miller y Conko 2000, 2001; van den Belt 2003,2005.

3 Tal postura reproduce el dilema de Pascal acercade la creencia en Dios. Véase: Van den Belt, 2003,1123-1124.

4 Con la emergencia de los nuevos conflictossocio-técnicos y el principio de precaución hayun cambio radical ante la regulación a ambos ladosdel océano. La postura conservadora y reguladoraestadounidense es sustituida por una interpretaciónmás permisiva, y viceversa. Véanse Vogel, 1997,2003.

5 Para una exposición más amplia y exhaustiva,véanse Raffensperger y Barrett, 2001; Tickner, 2003.

6 En realidad, existen dos posturas opuestas sobreel informe Brundtland, que está en el origen de los di-ferentes tratados internacionales sobre el ambiente: la«posición flexible» aprueba el informe, es decir, quela protección ambiental y el crecimiento económicoson no sólo compatibles sino mutuamente dependien-tes. Sin embargo, la «posición fuerte» cuestiona eseprograma analítico y político. Véanse Ashford, 2005;Deblonde y Du Jardin, 2005; Murphy, 2006.

7 Ante el supuesto de que las nuevas tecnologías(biotecnologías, nanotecnologías, robótica) pueden al-terar los parámetros de definición de la existencia hu-mana, se plantean medidas reguladoras que, ademásde restricciones y límites al desarrollo del conocimien-to y el cambio tecnológico, suponen la prohibición(véase Joy, 2000). Con todo, ahora se habla de riesgosmorales (más allá de riesgos técnicos) para la humani-dad (véanse Leiss, 2005; Silver, 2006; Stehr, 2005); enlo que respecta a poner límites a nuestro conocimien-to, resulta pertinente discutir y formular como princi-pio moral «el derecho a la ignorancia» (Jonas, 1974,161-163).

8 A mi parecer, esta propuesta responde a las per-cepciones sociales sobre la precaución; véase Luján yTodt, 2007.

9 Es necesario hacer una distinción entre las dife-rentes categorías de incertidumbre. En primer lugar, elriesgo: es decir, la ciencia conoce las probabilidades ymagnitud del daño. En segundo lugar, la ambigüedad:en este caso, la ciencia conoce las probabilidades,pero no está clara la magnitud del daño. En tercer lu-gar, la incertidumbre: es decir, a pesar de que se cono-ce el daño potencial, la distribución de las probabilida-des no es segura. Por último, la ignorancia: es decir,existe incertidumbre hacia los dos componentes o seimpone el desconocimiento. Esta división de los mo-

dos de incertidumbre influye en el valor y credibilidadde la evaluación del riesgo. Ciertamente, el métodotradicional, la evaluación probabilística del riesgo,puede proporcionar resultados adecuados y fidedignossólo para la categoría del «riesgo», y de modo parcialpara la noción de la «incertidumbre». No obstante, ca-rece de capacidad de respuesta para las categorías«ambigüedad» e «ignorancia».

10 «[Las disputas inter-jurisdiccionales] no sontanto interpretaciones divergentes de los mismos da-tos, sino disputas asociadas a cuestiones políticas enla evaluación de riesgos como las diferentes líneas deinvestigación científica que deben ser desarrolladas,los efectos que han de ser considerados “nocivos”,los tipos de evidencia que son necesarios y/o suficien-tes, todo ello antes por ejemplo de considerar los en-sayos en las explotaciones agrícolas o cultivos comer-ciales como aceptablemente seguras» (Millstone etal., 2004, 18).

11 En este sentido, por ejemplo, en la actividadcientífica en general y en los procesos de evaluación yregulación en particular, se le ha denegado su papel alprincipio de precaución, «dado que por definición ¡notiene que basarse en la evidencia científica!», una «fi-losofía ambientalista» que pretende influir en los go-bernantes y legisladores (véase Gray, 1990). No obs-tante, es el argumento que utilizan las diversas posi-ciones (véase la sección 2) para criticar a losoponentes, también por parte de la UE contra los par-tidarios de una interpretación fuerte del principio deprecaución, a quienes se acusa de utilizar el principiomotivado más bien por los desacuerdos que mantienencon el modelo social que promueve la tecnología y losmotivos económicos que la inspiran (véanse Pieter-man, 2001; Sunstein, 2003).

12 Veánse Myers, 2002; Tábara et allia, 2003. Des-de esa suposición y sobre una gestión social de la in-geniería genética, véase Todt, 2002.


Andoni Eizagirre

la precaución como principio de acción sostenible

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