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Distribución y Consumo 86 Septiembre-Octubre 2008

Hemos examinado en dos traba-jos anteriores (artículos publi-cados en los números 96 y 99de Distribución y Consumo) el

concepto, contenido y alcances del princi-pio de precaución o cautela en los ámbi-tos internacional y comunitario europeo,en esta ocasión examinamos algunos as-pectos de este principio en nuestro orde-namiento jurídico engarzando con otrosinstrumentos tradicionales para afrontarlas situaciones de riesgo. Bien es verdadque este principio todavía no tiene unasdirectrices normativas al modo de comose han aprobado en la Unión Europea yademás, la jurisprudencia española so-bre este principio es todavía bastantefragmentaria; sin embargo, encontramosuna serie de cuestiones que en torno alhilo conductor de este principio permitenhacer un repaso de la situación actual del

principio de precaución en nuestro orde-namiento alimentario.

El principio de precaución es una res-puesta que da el derecho para responderante situaciones de incertidumbre aligual que las presunciones y las pruebasindiciarias que son admitidas en el proce-so judicial, aunque no haya certeza abso-luta de su producción pero siempre que,a falta de otra prueba, existan motivos ra-zonables para creer que se produjeron deese modo.

FÓRMULAS TRADICIONALES CONTRA

EL RIESGO EN DERECHO ESPAÑOL

Pero nuestro derecho público tiene másinstrumentos que facilitan la adopción dedecisión en situación de incertidumbre.

Las medidas cautelares son otra fór-

mula para adoptar decisiones en estassituaciones, así las medidas cautelaresen vía administrativa o contenciosa sondecisiones provisionales que se adoptansin tener la certeza de los hechos a fin degarantizar la eficacia de la resolución fi-nal; por ejemplo, la legislación de régi-men local establece que el alcalde podráadoptar personalmente y bajo su respon-sabilidad, en caso de catástrofe o infortu-nios públicos, las medidas necesarias yadecuadas dando cuenta inmediata alpleno. Se trata de la potestad para dictarmedidas cautelares en situaciones de ur-gencia que no pueden adoptarse de ma-nera caprichosa o arbitraria.

Las llamadas cláusulas técnicas ocláusulas de progreso que se incorporana determinadas autorizaciones de activi-dad o producción constituyen otro ejem-plo de adopción de decisiones en situa-

El principio de precaución en elderecho español y sus aplicacionesen el ámbito alimentarioVÍCTOR MANTECA VALDELANDEDoctor en Derecho

ción de incertidumbre con la variante queen este caso se exige una adaptaciónconstante de la autorización a la mejortecnología disponible.

Otra fórmula se encuentra en la llama-da cláusula científica, dado que la cienciaavanza y por ello la opinión de la comuni-dad científica sobre la seguridad de unproducto o de un proceso puede cambiarcon el paso del tiempo; a la luz de losnuevos descubrimientos que se produz-can, pueden introducirse cláusulas quepermitan la adopción de medidas preven-tivas provisionales o definitivas en la le-gislación cuando los nuevos conocimien-tos pongan de manifiesto la peligrosidadde un producto, proceso o instalación.

Una de estas cláusulas se encuentraen la Ley General de Sanidad, cuyo artí-culo 26 establece que en caso de queexista o se sospeche la existencia de unriesgo inminente y extraordinario para lasalud, las autoridades sanitarias adop-tarán las medidas preventivas que esti-men pertinentes tales como la incauta-ción o inmovilización de productos, sus-pensión del ejercicio de actividades, cie-rres de empresas o sus instalaciones,intervención de medios materiales y per-sonales y cuantas otras se considerensanitariamente justificadas; la duraciónde estas medidas fijadas para cada ca-so no excederá de lo que exija la situa-ción de riesgo inminente y extraordinarioque las justificó.

Por su parte, el Reglamento CE258/1997, de nuevos alimentos e ingre-dientes alimentarios dispone en su artí-culo 12 que cuando, como consecuenciade una nueva información o de una nuevaevaluación de la información existente,un Estado miembro tenga motivos funda-dos para considerar que la utilización deun alimento o de un ingrediente alimenta-rio pone en peligro la salud humana o elmedio ambiente, el Estado miembro po-drá limitar de modo temporal o suspenderla comercialización y el uso del alimento oingrediente alimentario dentro de su ám-bito territorial.

Otra cláusula científica puede encon-trarse en la Ley 25/1990, del Medica-

mento, cuyo artículo 22 relativo a autori-zaciones sometidas a reservas estableceque el Ministerio de Sanidad y Consumo,por razones sanitarias objetivas, podrásujetar a reservas singulares la autoriza-ción de especialidades farmacéuticasque así lo requieran por su naturaleza ocaracterísticas; en particular puede limi-tarse la vigencia de la autorización a unperiodo determinado y revisable, en fun-ción de los resultados que se obtengancon la utilización del medicamento, valo-rada tras lo oportunos estudios. Comootro ejemplo de cláusula científica hayque mencionar la que contempla al artícu-lo 11 del real Decreto 1275/2003 queprevé la posibilidad de adoptar medidascautelares de suspensión de un comple-mento alimenticio a pesar de ajustarse alas disposiciones aplicables cuando loaconsejen nuevos datos científicos.

Asimismo, otra técnica de regulacióndel riesgo consiste en la inversión de lacarga de la prueba que aparece en la Leydel Medicamento que establece unos re-quisitos de seguridad de las especialida-des farmacéuticas siendo necesario acre-ditar, ante la Administración sanitaria,que el producto cumple estos requisitos;es decir, que la Ley del Medicamento pre-sume que cualquier especialidad farma-

céutica es peligrosa antes de su autoriza-ción y por ello establece la obligación deanular dicha presunción mediante un pro-cedimiento de evaluación donde se con-trasten los estudios y análisis realizados.

Y un sistema más son las prohibicio-nes de carácter general en materia deprotección de la salud que se emplean enocasiones como técnicas para controlarlas situaciones de riesgo, así en la norma-tiva sobre epizootias se establece quetan pronto como se tenga noticia de laexistencia en el extranjero de alguna en-fermedad de gran poder difusivo, la admi-nistración competente podrá prohibir laimportación de animales de los paísesafectados.

En este tipo de fórmulas, especialmen-te en las medidas cautelares, la cláusulatécnica, la cláusula científica y la inver-sión de la carga de la prueba, que puedenser aplicadas por la Administración enejercicio de sus potestades y por la juris-dicción revisora, se enmarcan en los prin-cipios de actuación de los poderes públi-cos, especialmente del principio de legali-dad, de proporcionalidad, de seguridad ju-rídica, de confianza legítima, de eficacia yde servicio a los intereses generales.

Con todo hay que tener en cuenta queel sistema más aceptado en la actualidad

El principio de precaución en el derecho español y sus aplicaciones en el ámbito alimentario


para la regulación de situaciones de ries-go es el principio de precaución, cuyo as-pecto jurídico más relevante es que lasmedidas adoptadas con base en esteprincipio disminuyen y excepcionan el ré-gimen ordinario de derecho positivo quesería de aplicación si no se invocara elprincipio de precaución.

La aplicación del principio de precau-ción puede excepcionar la normativa vi-gente, por ejemplo prohibiendo la comer-cialización de un producto que se haya fa-bricado cumpliendo escrupulosamente lanormativa aplicable cuando genere unriesgo para la salud o para el medio am-biente. No obstante, hay que reconocerque en nuestra legislación existían meca-nismos legales para afrontar estas situa-ciones de riesgo, así la Ley General de Sa-nidad establece en su artículo 26 que encaso de que exista o se sospeche razona-blemente la existencia de un riesgo inmi-nente y extraordinario para la salud, lasautoridades sanitarias adoptarán las me-didas preventivas que estimen oportu-nas, tales como la incautación o inmovili-zación de productos, suspensión del ejer-cicio de actividades, cierres de empresaso sus instalaciones, intervención de me-dios materiales y personales y cuantasotras se consideren sanitariamente justi-ficadas.

La idea de precaución para evitar da-ños catastróficos en situaciones de in-

certidumbre está muy presente en laconciencia colectiva, pero hay que teneren cuenta que la idea que subyace en es-te principio no es nueva en nuestro orde-namiento jurídico que, como hemos vis-to, contiene fórmulas que en gran medi-da se asemejan a la operatividad delprincipio de precaución, pero no hay quetener duda que la construcción del princi-pio aporta una mayor coherencia al orde-namiento jurídico; por otra parte, el prin-cipio de precaución generaliza su conte-nido de manera que todo el ordenamien-to se impregna de él con independenciadel contenido concreto de las normas,los principios son generales y por tantotrascienden de un contenido concreto pa-ra dar sentido a diferentes contenidos,hasta el punto de que la jurisprudenciacomunitaria ha reconocido que la aplica-ción de este principio se ha movido des-de el ámbito del medio ambiente hasta laprotección de la salud la alimentaciónapara al fin alcanza r diferentes ámbitosde ordenamiento normativo.

PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN EN

NUESTRO SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN

El principio de precaución se define comoun enfoque de gestión de riesgos que seaplica en una situación de incertidumbrecientífica y que expresa una exigencia de

acción respecto de un riesgo potencial-mente grave sin atender o esperar a losresultados de una investigación científicamás o menos comúnmente aceptada. Porello el principio de precaución puede seraplicado como una norma de actuaciónde los poderes públicos en estos ámbitosde incertidumbre científica.

El principio no determina cuál debe serel resultado de una decisión de conformi-dad con la cual se autorice o se prohíbadeterminada actividad, sino que estable-ce unas pautas de racionalización de pro-cesos de decisión, en cuya virtud los po-deres públicos deben llevar a cabo dosoperaciones antes de adoptar una deci-sión que entrañe riesgos: identificar losposibles riesgos y evaluar su seguridad.

Del examen de los pronunciamientosjudiciales que han utilizado el principio deprecaución, se concluye que la positiva-ción del principio cristaliza, como partedel ordenamiento jurídico, la discreciona-lidad técnica y valorativa del poder públi-co; sin embargo, el valor añadido de confi-gurar las técnicas de prevención o caute-la tiene consecuencias que trasciendensu ámbito de operatividad. La precaucióncomo principio no sólo implica una habili-tación a la discrecionalidad del poder pú-blico, sino que además presupone debe-res de protección para éste. Por ello espreciso delimitar los ámbitos materialesen los que se desarrolle una discreciona-lidad del poder público amparada en elprincipio de precaución, pues no puededecirse que dicho principio permita que laAdministración actúe para amparar cual-quier clase de daños.

Hay que tener en cuenta que todos losproductos son susceptibles de generardaños por causa de defectos en su fabri-cación (envases que explotan, materialesque se debilitan y provocan accidentes,etcétera) y, sin embargo no se prohíben di-chas actividades como medida de precau-ción porque generen riesgos para la inte-gridad física, salud o seguridad de las per-sonas. La socialización de dichos riesgospasa por las normas de responsabilidadasociada a los defectos de los productoso, si el operador económico quiere evitar



dicha responsabilidad, por la implanta-ción de mecanismos de auto o heterocon-trol de la calidad de los procesos producti-vos o a través de pólizas de seguro res-pecto a su actividad empresarial.

Los riesgos en situaciones de uso deciertos aditivos alimentarios o de consu-mo de organismos modificados genética-mente plantean condiciones muy concre-tas de identificación y evaluación de losriesgos si se ponen en relación con lospeligros resultantes de los defectos deun producto alimentario de consumo.

La seguridad de los alimentos se rela-ciona con valores umbral o nivel crítico enrelación a un margen de tolerancia expre-sado en porcentajes de residuos u otroselementos contenidos en los productosalimenticios; no obstante, últimamenteha surgido una tendencia hacia la norma-tiva basada en actuaciones para diversostipos de riesgos y hay que tener en cuen-ta que el principio de precaución constitu-ye un parámetro de racionalidad de deci-sión en aquellos ámbitos materiales enlos que los autores de una norma no pue-den prever todas las contingencias loca-les de un contexto determinado y ademásla ciencia no proporciona los elementosprecisos para tomar una decisión segura,por ello se insiste en que la clave de laprecaución es la incertidumbre.

Sin embargo, hay que tener en cuentaque son muy pocos los casos en los quela ciencia no dispone de respuestas antelos riesgos de una actividad y sus efectosnocivos o perniciosos para la seguridadpues por lo general la ciencia admite confrecuencia la coexistencia de teorías y ex-plicaciones diferentes y aun contradicto-rias, pudiéndose dar cambios de equili-brio entre diversas teorías así como visio-nes nuevas que cambien todo el panora-ma en relación al proceso de imputacióncausal. En todos estos ámbitos existe loque podemos denominar un ámbito noestabilizado de la ciencia, con lo cual seincrementa el espectro de discrecionali-dad técnica de la administración.

La Ley 11/2001 de creación de laAgencia de Seguridad Slimentaria, hacereferencia al principio de precaución

cuando establece los principios de actua-ción del organismo señalando que susdecisiones se basarán en conocimientosy datos objetivos de análisis de riesgosformalmente realizados y serán adopta-das de acuerdo con la protección de la sa-lud, el interés público y el principio de pre-caución.

Por otro lado el Real Decreto1801/2003, sobre seguridad general delos productos, se refiere expresamente, alprincipio de precaución y su aplicacióncuando menciona la comunicación de laComisión Europea sobre dicho principioque permite tomar medidas aunque noexista una certidumbre científica comple-ta sobre la peligrosidad del producto o delalimento en cuestión; por otra parte en elartículo 8 de dicha norma se dispone quelos órganos administrativos, de oficio o aconsecuencia de denuncias de los consu-midores, adoptarán las medidas con lamáxima celeridad incluso de modo inme-diato, siempre de acuerdo con un criteriode proporcionalidad respecto a los ries-gos en presencia y en cualquier caso su-braya la necesidad de tener en cuenta elprincipio de cautela que posibilite la adop-ción de medidas previstas para asegurarun nivel elevado de protección a los con-sumidores cuando se observe la posibili-dad de que haya efectos nocivos para lasalud o seguridad a pesar de que persistala incertidumbre científica.

Entre la legislación autonómica puedenmencionarse la Ley catalana de Seguri-dad Alimentaria, que señala expresamen-te que las medidas que se adopten deconformidad con el principio de precau-ción deberán tomarse de forma transpa-rente, ser proporcionadas al riesgo y revi-sadas en un plazo razonable, todo ello enfunción de la naturaleza del riesgo obser-vado y de la información científica exis-tente; también la Ley de Salud Pública dela Comunidad Valenciana menciona elprincipio de precaución como fundamen-to de la inmediatez de las respuestas dela Administración competente ante situa-ciones excepcionales que motivan laadopción de decisiones actuando bajo di-cho principio.

Por lo que hace a otras normativas sec-toriales, se encuentran menciones alprincipio de precaución en algunas regla-mentaciones técnico-sanitarias, como lade alimentos elaborados a base de cerea-les y alimentos infantiles para lactantes yniños de corta edad, que señala que enlos casos en que las pruebas científicassean insuficientes el principio de precau-ción permitirá adoptar provisionalmentelas medidas adecuadas atendiendo a lainformación disponible y en espera deuna evaluación suplementaria; también laorden de Sanidad y Consumo sobre sus-tancias para tratamiento de agua destina-da al consumo humano establece una se-



rie de requisitos de uso que se basa en elprincipio de precaución con el fin de queel uso de las sustancias no suponga me-noscabo alguno para la protección de lasalud humana.

Como ejemplo más relevante de la in-troducción de este principio en la normati-va sectorial alimentaria se ha menciona-do la Oden SCO/3303/2006, por la quese prohíbe, de modo cautelar, la comer-cialización de una seta cuyo consumo es-taba permitido por el código alimentarioespañol, habiendo sido considerada co-mo una seta comestible y excelente a lolargo de la historia, pero como quiera queen los últimos años se han publicado unaserie de estudios que relacionan el con-sumo, en grandes cantidades, de esta se-ta con casos de enfermedad y lesionesmusculares que en algunas ocasionesdieron resultado de muerte, se decidió,teniendo en cuenta el principio de precau-ción, adoptar medidas de prohibición decomercialización de dicha seta hasta tan-to se profundice en los conocimientos so-bre seguridad alimentaria de su consu-mo. La lectura del texto de la orden confir-ma que se trata de una normativa basadaplenamente en el principio de precaución,toda vez que parte de la información so-

bre la existencia de un riesgo, de una cla-ra incertidumbre científica y decide laadopción de medidas provisionales lle-vando a cabo todo ello de manera trans-parente; además de hacer una referenciaexpresa a dicho principio.

A la vista de todo ello puede asegurar-se que nuestro ordenamiento normativolegitima a los poderes públicos para quepuedan adoptar medidas restrictivas a lalibertad empresarial, en el ámbito de lagestión de riesgos, con el fin de protegerotros derechos, bienes o intereses de re-levancia constitucional pues hay que te-ner en cuenta que cualquier tipo de medi-da restrictiva debe basarse en una justifi-cación que esté conforme con el principiode proporcionalidad, de todos modos elprincipio de precaución articula el ámbitode restricciones a la libertad en tres esca-lones: que haya una relación de medio afin entre la medida acordada y la protec-ción del bien o derecho protegido, que setrate de una medida necesaria y ademásque sea proporcionada en sentido estric-to, es decir que haya un equilibrio razona-ble entre el grado de restricción del dere-cho afectado y el grado de importanciadel bien o derecho que justifica la medi-da.

El principio de precaución confiere alpoder público un margen de apreciaciónsobre los presupuestos prácticos en losque se fundamenta la medida, pero ade-más impone una menor densidad en elcontrol judicial. Prohibir una actividad eco-nómica que genera riesgos para bienes eintereses fundamentales, sobre todo pa-ra la salud e integridad física de las per-sonas, es una restricción muy grande a lalibertad empresarial por ello como reglageneral para enjuiciar su validez puededecirse que cuanto más intensa sea unaintervención en un derecho fundamental,tanto mayor debe ser la certeza de laspremisas que sustentan la intervención.Se exige que el legislador no sacrifique underecho a partir de consideraciones dehecho que no sean suficientemente con-sistentes., por ello los poderes públicoscomo únicos destinatarios del principiode precaución disponen de una prerroga-tiva de estimación de la realidad que con-duce a una libertad de configuración nor-mativa de la misma.

En este sentido, el control podrá con-sistir en el análisis del contenido de lasdirectrices sobre el principio de precau-ción que elaboró en su día la ComisiónEuropea, de si el legislador o la Adminis-tración han seguido, o no, una serie depautas de conducta como son si se ha lle-vado a cabo la identificación y evaluacióndel riesgo, si las medidas adoptadas sonproporcionales al riesgo que se pretendeevitar, etc.

En estos ámbitos, el órgano judicialcompetente sólo podrá ejercer un controlde evidencia de que se han cumplido de-terminados procedimientos de la toma dedecisión, pues un juez no puede asumir laresponsabilidad de enjuiciar la oportuni-dad de las medidas preventivas de ries-gos que puedan ocasionar lesiones a in-tereses sociales fundamentales.

Por otra parte hay que tener en cuentaque la precaución no es un fin en sí mis-ma; la verdadera finalidad es la protec-ción de determinados ámbitos de interéssocial: salud, medio ambiente, consumi-dores, etc., y lo único que hace es habili-tar medios y procedimientos, pero nunca



imponer fines al legislador o a la Adminis-tración; sin embargo sí que impone a lospoderes públicos un deber de protecciónde los bienes y derechos en cuestión quetiene ciertas limitaciones, pues el Tribu-nal Constitucional ha declarado en sen-tencia 181/200 que el legislador no pue-de adoptar cualquier tipo de medidascuando se trata de proteger ciertos inte-reses sociales fundamentales, sino quese encuentra constitucionalmente obliga-do a dotar a esos bienes jurídicos de losmáximos niveles de protección.

En España, la normativa que regula lacomercialización de productos agroali-mentarios, y las limitaciones que puedenimponerse al respecto, es bastante nu-merosa tanto en el ámbito de regulaciónestatal como en el que corresponde a lascomunidades autónomas; así la normati-va que regula la defensa de los consumi-dores y usuarios regula infracciones ysanciones en materia de defensa del con-sumidor y de la producción agroalimenta-ria, además de la legislación sobre sani-dad que se ha adaptado a la normativacomunitaria europea. Sin embargo, por loque hace a la aplicación del principio decautela o precaución en materia agroali-mentaria, tiene antecedentes de aplica-ción en criterios de proporcionalidad so-bre todo en materia de derecho sanciona-dor, que ha sido calificado por el TribunalConstitucional como canon de constitu-cionalidad (STC 85/1992).

Por otra parte, la Ley General de Sani-dad regula la intervención pública en rela-ción con la salud individual y colectiva in-cluyendo los criterios de aplicación y limi-taciones que deben guiar la actuación ad-ministrativa tanto preventiva como reacti-va ante un riesgo para la salud pública. Deeste modo, cuando se sospeche de laexistencia de un riesgo inminente y extra-ordinario las autoridades competentes de-ben adoptar las medidas preventivas queestimen adecuadas tales como la incauta-ción, inmovilización de productos, suspen-sión de ejercicio de actividades, cierre deempresas o instalaciones, intervención demedios materiales y personales y cuantasotras se consideren justificadas.

Además del propio texto legal se dedu-ce que un riesgo inminente y extraordina-rio no tiene por que estar demostrado si-no que es suficiente con que simplemen-te esté sospechado si bien debe existirun elemento mínimo de realidad, puesmuchos de los conceptos que configuranel principio de precaución se encuentranesbozados de algún modo en la Ley Gene-ral de Sanidad en cuyo artículo 28 se de-fine el contenido de la proporcionalidadcuando señala los criterios que debenguiar las actuaciones de la administra-ción en la aplicación de las medidas aque nos estamos refiriendo:

– Preferencia en la colaboración volun-taria con las autoridades sanitarias.

– Prohibición de ordenar medidas obli-gatorias que entrañen riesgo para lavida.

– Proporcionalidad de las medidas alos fines que en cada caso se persi-gan.

– Preferencia en la utilización de lasmedidas menos perjudiciales.

Con todo, la interpretación de la reglaproporcional en cuanto a las medidascautelares en materia de comercializa-ción de productos agroalimentarios por

razones de salud pública parece ser másestricta en nuestro derecho que en mu-chos aspectos del derecho comunitariopues hay que tener en cuenta que lascompetencia de los poderes comunita-rios en materia de salud pública es más li-mitada y menos directa que la de las au-toridades nacionales.

PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN EN LA

JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL

SUPREMO

La interpretación de la necesidad de pro-porcionalidad de las medidas precauto-rias en el ámbito del comercio alimentariopor razones sanitarias ha sido ratificadapor la jurisprudencia del Tribunal Supre-mo, que ha declarado respecto a la apli-cación de estas medidas cautelares encaso de riesgo que regula la Ley Generalde Sanidad que debe existir congruenciaentre los motivos y los fines, y que si exis-ten varias medidas admisibles deberá es-cogerse la menos restrictiva y que cual-quier incumplimiento normativo no puedejustificar la aplicación de la medida res-trictiva más grave que sólo debe aplicar-



se para las situaciones más graves (STS6-6-1998).

Ya se ha comentado que la apelación ala regla de la prudencia o cautela no esen absoluto novedosa en el ámbito delderecho público español, de manera quepuede decirse que la prudencia, la caute-la, la precaución o como quiera denomi-narse este principio es un elemento quepreside el desarrollo de los procedimien-tos, por ejemplo de autorización de activi-dades clasificadas o de evaluación de im-pacto ambiental o cualquier otro que pue-da incidir en la salud de las personas lasalubridad pública o el medio ambiente.

En situaciones no dominadas por la in-certidumbre esa apelación a la cautelapuede descansar en la constatación sinincertidumbre de que la actuación es po-tencialmente peligrosa, es cuyo caso lasdecisiones de la Administración debedescansar en la exigencia de que sean ohayan sido realizados los estudios nece-sarios para identificar el peligro potencialasí como las medidas adecuadas paraeludirlo.

En situaciones dominadas por la incer-tidumbre hay razones fundadas para pen-sar que la actividad puede generar un da-ño de entidad o de características que loharían inaceptable, pero no se tiene ple-

na certeza de la relación de causalidad nitampoco las dimensiones y característi-cas del daño temido, así como tampocolas medidas que harían inocua la implan-tación y desarrollo de la actividad. En es-tos casos se plantea si debe entrar enjuego un principio jurídico que actúe enese contexto de incertidumbre próximopero diferenciado de aquella regla gene-ral de cautela y prevención que es exigiblesiempre que haya certeza de posible da-ño de una actividad de los perjuicios quepuede causar y de las medidas adecua-das para evitarlos.

El principio de cautela o precaución tie-ne como razón de ser indicios suficientesde la existencia potencial de un peligrograve derivado de una incertidumbre so-bre la realidad de manera que no es nece-sario esperar a obtener una evidenciacientífica concluyente para adoptar lasmedidas necesarias para evitar o prevenirun peligro de esa entidad.

Este principio permite y obliga a laadopción urgente de medidas que seanproporcionadas al riesgo que se trata deprevenir, medidas que no sean discrimi-natorias y coherentes con las adoptadasen ámbitos en los que se dispone de da-tos científicos susceptibles de revisión.

Entre los casos en que el Tribunal Su-

premo ha utilizado el principio de precau-ción pueden mencionarse los siguientes:• Importación de animales procedentesde países afectados por enfermedades di-fusas influenza aviar.

Sentencia del TS Sala Tercera de 16.7.2001 que estimó el recurso interpuestocontra las resoluciones de la SubdirecciónGeneral de Sanidad Animal y del Ministe-rio de Agricultura Pesca y Alimentación de-clarando que la interpretación que la Ad-ministración haga de una norma no escausa suficiente para exigir responsabili-dad por daños y perjuicios. La sentenciareconoce la facultad de los poderes públi-cos para adoptar medidas sanitarias enrelación con la importación de animalesde terceros países, además la regulacióncomunitaria de medidas de control sobreanimales procedentes de países tercerosno impide que puedan adoptarse unilate-ralmente medidas sanitarias más riguro-sas en cada orden amiento nacional.• La sentencia de la Sala de lo Penal delTribunal Supremo de 6.11.1999 que invo-có expresamente el principio de precau-ción en materia alimentaria al enjuiciar eluso de clembuterol como promotor del cre-cimiento en animales de carne, una utiliza-ción que estaba totalmente prohibida pa-ra dicha finalidad. El Supremo sostuvoque es suficiente con la comprobación deun peligro hipotético y que por ello la co-misión del delito se produce por el merohecho de administrar a los animales des-tinados a consumo humano esas sustan-cias que hipotéticamente generan riesgopara la salud de las personas, dado quela protección de la salud pública constitu-ye una de las materias de política socialreguladas por la normativa comunitariaeuropea.

También fue invocado este principio porla sentencia de la misma Sala del TribunalSupremo de 14 de septiembre de 2002en un asunto en el que el acusado se de-dicaba a la fabricación y comercializaciónde piensos compuestos para conejos uti-lizando una sustancia no autorizada parala alimentación de dichos animales.

Condenado en primera instancia, el re-currente argumentó que tampoco existe



una prueba concluyente de que la sus-tancia genere riesgo para la salud, a loque la Sala respondió que no estaba per-mitida y cuando existe una prohibiciónformal de esta naturaleza, basada en elprincipio de precaución, la realización deltipo delictivo no depende de un peligroconcreto y científicamente demostrado,sino que la materia regulada por estosdelitos resulta especialmente sensible yrequiere no sólo la prohibición de peli-gros totalmente demostrados sino tam-bién la de aquellos peligros razonable-mente sospechados por la Administra-ción competente. Con ello se hace unainvocación acertada del principio de pre-caución en materia de seguridad alimen-taria, si bien en un aspecto punitivo. So-bre la aplicación del principio de precau-ción en nuestro ámbito de control juris-diccional de las conductas relacionadascon la administración de sustanciasprohibidas a los animales de abasto, ci-taremos la sentencia del Tribunal Supre-mo de 14 de septiembre de 2002 sobrela adecuación de la aplicación de presu-puestos del principio de precaución a losdelitos de peligro, como es el caso de losdelitos alimentarios tipificados en el artí-culo 364.2 1º del Código Penal.

Con todo hay que reconocer que la ju-

risprudencia y la práctica judicial en gene-ral sobre el principio de precaución toda-vía resultan bastante fragmentarias ennuestro país, por ello sería preciso que sepropiciara una jurisprudencia en interésde ley sobre esta materia, para lo cualpueden actuar los poderes decidiendo in-terponer los recursos adecuados.

CONCLUSIÓN

La aplicación del principio de precaución,consagrado como uno de los mecanis-mos de promoción de la seguridad ali-mentaria, es un instrumento jurídico quese encuentra a disposición de los pode-res públicos en aquellas circunstanciasen las que haya que enfrentarse a un peli-gro potencial para la salud humana o elmedio ambiente, pero no hay evidenciacientífica plena de la naturaleza o exten-sión del riesgo.

Por otra parte, y a la vista de la natura-leza de las decisiones normativas sobreseguridad, la búsqueda de criterios queracionalicen estas decisiones de la Admi-nistración, sobre todo en ámbito de espe-cial incidencia crítica como la cuestión sa-nitaria de la alimentación, es un objetivocomprensible que marca la actuación de

los poderes públicos. En estos ámbitos elprincipio de precaución establece pautasde racionalización de procesos decisoriosen el sentido de que antes de adoptar ono una medida dirigida a restringir o auto-rizar una actividad que entrañe riesgossusceptibles de causar daños debe iden-tificar y evaluar el riesgo mediante un sis-tema de reparto de responsabilidades en-tre los operadores económicos y la Admi-nistración con objeto de preservar un ni-vel adecuado de seguridad.

En este sentido, el principio de precau-ción opera como un principio de habilita-ción para la adopción de medidas condu-centes a evitar riesgos y eliminar daños aciertos bienes en ámbitos sobre los queno existe un grado adecuado de certidum-bre científica que también debe operar co-mo un principio de condensación de losdeberes de protección del Estado sobrelos mismos bienes, esta doble direcciónde este principio puede introducir nuevosparámetros de interpretación para deter-minar los alcances de la Ley 30/1992 RJ-PAC, que permitan extender los supues-tos en los que la Administración deba res-ponder de su actuación o inactividadcuando se causen daños a intereses fun-damentales como la salud de las perso-nas. ■



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