La negociacióncolectivadefuncionariospúblicos

Luis ORIEGA (<9

Debido a la brevedadde estanota, mi exposiciónha de partir de la consta-

tación de queen Europase ha generalizadoel sistemade negociaciónpara lafijación de las condicionesde trabajode los funcionariospúblicos,en baseaacuerdosbilateralesde naturalezacontractual.

Las causasy las vías a travésde las cualesseha llegadoa estasituación,

rompiendocon el principio clásico de la regulación unilateral de posiciónestatutariadel funcionario por partede las autoridadespúblicas (Parlamentoo Gobierno), son básicamentedos.

La principal ha sido, sin duda,la progresivaimplantacióndel sindicalismodentro del colectivofuncionarial. Otracausa,queha ido debilitando muchosplanteamientosdogmáticos,ha sido la paulatinaeliminación de las barrerasquediferenciabanlos ámbitosy las formasde actuacióndel sectorpúblico y

del sectorprivado.La recienteintervencióndel Estadoen la vida económicay social,motiva-

da por las crisis cíclicasde la economíade mercadoy por la llegadaa los Par-lamentosde representantesde las clasessocialesmás desfavorecidas,cuyascondicionesde vida se basaránesencialmenteen el salario percibidopor sutrabajoen el senode la Administración.De igual modolos serviciospúblicos,en cuyacontinuidadhay un indudableinteréspúblico, seránprestados,aúnenel casode los de titularidad pública,en buenapartepor empresasprivadase

Q’) Catedrático de Derecho Administrativo. Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales deToledo. Universidad de Castilla-La Mancha.

C U A D E N O S DE RELACIONES LABORALES, nY 1. Edit. Complutense, Madrid, 1992

36 Luis Ortega

inclusoel propio Estadocrearáempresase institucionessometidas,en cuantoa su regulaciónjurídica, al Derechoprivado.

En la medidaen que las condicionesantesdescritasse generalicenen losdistintospaíseseuropeos,seproducirála aparicióndel sindicalismoen el seno

de los colectivosde funcionariosy la reivindicaciónde un espaciode autono-míacolectivaparanegociarsuscondicionesde trabajode forma similaral sec-tor privado.

El reconocimientojurídico de estederechode sindicaciónserá definitivo

tras la segundaguerramundialen la mayoríade los paíseseuropeos,e inclusolas propiasConstitucionesde Franciaen 1946,de Italia en 1947 y la Ley Fun-damentalde Bonn de 1949 lo recogeránen su articulado.

Tambiéna nivel de legislacióninternacionalse va a producirun aínplio re-conocimientodel derechode sindicacióndel queno aparecen,coíno reglage-

neral, excluidoslos funcionariospúblicos (ConveniosnY 87 y n.0 98 de laOIT; PactoInternacionalde DerechosCiviles y Políticosde 1966;Pacto Inter-nacionalde DerechosEconómicos,Socialesy Culturalesde 1966;CartaSocialEuropea).Esteprocesotendría su colofón en el Conveniosobrela Protección

del Derechode Sindicacióny los ProcedimientosparaDeterminarlas Condi-clonesde Empleo en la Administración Públican.0 151 de 1978.

Mayoresdificultadeshatenido,sin embargo,el reconocimientodel derechode huelgafrente a la Administración. Sin embargo,a travésdel propio ejer-cício fáctico de estederecho,con regulaciónlegal o sin ella, taínbiénhoy díaes unarealidadgeneralizadaen todaEuropadentrode la Administracióncivil.

La existenciade estosderechos:sindicacióny huelga,ha posibilitadoque

los colectivosdefuncionariosentrasenaparticipardesdeunaposiciónde auto-nomíaen la determinaciónde lascondicionesde la relaciónde empleoque lesune con la Administración.

Las modalidadesde estaparticipacióny la intensidadde la mismaes el ob-jeto más específicode estanota.

Ahorabien, hay que teneren cuentaque,al margende la experienciadelmovimiento sindical dentro de la función pública y de las variacionesde laposición contractualde los funcionariosen el plano jurídico formal, la buro-cracia, como tal, en muchasocasionesha impuestosus interesesen la defini-

ción del marcoque regulasus condicionesde trabajo.En la mayoríade las Administracioneseuropeasexisteny hanexistidoór-

ganosde comunicacióninternosa travésde los cualeslosfuncionarioshanex-presadosusopinionesy emitido sus propuestasen relación a las condicionesde empleo.Estascondicionespropuestas,sin embargo,al serrecogidaspor laautoridad pública,apareceríanexternamentecomojurídicamenteemanadasporla voluntad de una sola de las partes.

La negociación .oíectiva de .luncionc¡rios públicos 37

Desdeestaposiciónde participacióninternaexisteun amplio recorridoquerealizarde carácterpolítico, jurídico y sociológico hasta llegar al objetivo,sostenidohoy en díapor muchossindicalistasde distintospaiseseuropeos,queseríanla plenacontractualización.Esta plenacontractualizaciónsignificaríaqueel Gobieí-noy sindicatossuscribiríanun conveniovinculanteparaambaspartes,quenadietendríadespuésposibilidadlegalde modificarunilateralmen-

te y cuyo incumplimientopodríaserdenunciadoantelos tribunalesdejusticia.Frentea estadisposiciónsurgen,con distintosmotivos , segúnlos países,

un conjuntode problemasde diversocariz y rangojurídico,sobrelos quecreoque debemoscentrarnuestraatención.

Así, en primerlugar, en algunasConstituciones(Italia, España)puedeplan-tearseel problemade la reservade Ley parala regulaciónde ¡amateriarefe-rida a la función pública. En realidad,la reservase extiende,por lo generalalo que constituye la organizacióny los deberesy derechosmínimos de los

funcionarios.Es evidente,que en la medidaen que fuesepredominanteuna interpreta-

ción constitucionalextensivadela reserva,el ámbito posiblede la negociacióncolectivaseveríaconsecuentementereducido.Ciertamente,no existeningunareservaconstitucionalen relacióna la determinaciónpor ley de los salarios,salvo la referida a quelas cantidadesdestinadasa esteefecto debenestarpre-cisamenteconsignadasen la Ley Presupuestariaanual.

Las principalesdificultadessurgena la hora de fijar el contenidodel con-cepto«organización»,puesno cabeduda que el contenidode los convenios

colectivosdel sectorprivadoexcedenel meroámbitosalarial paraextendersea permisos, vacaciones,sistemasde promoción interna, admisión de nuevopersonal,etc.,conceptos,todosellos, que,segúnse interprete,perteneceno noal círculoconceptualdel término~<organización».Estasobjecionestécnico-jurí-dicas, sin embargo,han sido salvadaspor los pactospolíticosentreGobiernoy sindicatosa la horade elaborarla legislaciónqueautorizabala negociacióncolectivade los funcionariosbien señalandolas materiasespecíficasa quesepodían referir los convenios,bien eliminando determinadosconceptosde lamaterianegocial.

Otros límites constitucionalesa la negociaciónestánreferidosa la exclu-sion de determinadoscolectivosde funcionarioscomo puedenserlos jueces,ínilitares o policía. Estaexclusiónseconfigura,por reglageneral,mediantelanegacióna estoscolectivosde los derechosde sindicacióny huelga.No obs-

tante,en numerosasocasiones,en el terrenodelos hechos,cuandoestoscolec-tivos aparecenorganizadosen tornoadeterminadasreivindicacioneslaborales,

poseenlos suficientesmedios institucionalesde propuestao de presión paraobteneruna vía negociala travésde la cual alcancensusobjetivos.

38 Luis Ortega

Un terceraspectode problemasconstitucionalespuedeaparecera la horaque el Gobiernoreclamaplenaautonomíaparaelaborarsu política económicao determinadaspolíticas sectorialesque requieranprofundasreformasen elsenode la función pública.

En cualquier caso,dejandoa un lado la posibilidad de que los gobieruospuedano pretendanampararseen una posición de autonomíacomo poderconstitucional,lo ciertoes quehoy díael principal obstáculoparael desarrollode la negociacióncolectiva lo constituyesucompatibilidadcon losdos temasantesreferidos: la elaboraciónde laspolíticaseconómicasy las modificacionesen la organizaciónde los serviciospúblicos.

Un elementoque,de forma paraleladebetenerseen cuenta en cadapaís,es la estructurasindical quepredomineen la función pública y las políticasque persiganestossindicatos,ahoraveremospor qué.

Una delas razonespolítico institucionalesquemásapoyanla implantaciónde sistemasde negociacióncolectivaen la función públicaes la quehacerefe-renciaa la clarificaciónde la contrapartidaqueseproduceentrela Administra-ción y susfuncíonaríos,de formaqueseanconocidaspor los ciudadanos.Unasegundarazónhacereferenciaal principio de solidaridadintersindical,ya quesonlos trabajadoreslos principalesusuariosde los grandesserviciospúblicos,por ello hay una lógica en queel movimientosindical,en su conjunto, sebe-neficie de la racionalidady la eficaciade la organizaciónadministrativa.

Podíaesperarse,así, un campoamplio de acuerdoparalas reformasinsti-tucionales.Sin embargo,no ha sido lo queha sucedidoen muchoscasos.Enocasiones,la presenciamayoritariade sindicatoscorporativosen la funciónpúblicahacíandifícil queestosaceptasenun proyectode reformaglobal que

incidieseen posicionesde privilegio o simplementeventajosas,como sistemasde horarios,vacaciones,inamovilidad, etc.Perotambiéncuandola mayoríaeraostentadapor centralessindicalesinterconfederales,hapredominadola defensade los interesesde los propios funcionariosfrente a los interesesqueestuvie-sen detrásde la reformade un determinadoservicio público.

Todo lo anteriorplanteaun interesantepuntode reflexión sobrela exten-sión y la fuerzajurídica que debentenerlos convenioscolectivosen la fun-ción pública.

Si se sometenobligatoriamentea objeto de negociaciónmateriasque soninstrumentosnecesariosparacualquierreformapolítica de un serviciopúblico,sepuedeestarimposibilitandoquetalesreformaslas realice,en última instan-

cia, el propio Gobiernoasumiendounilateralmenteel costepolítico de dichamedida.

Lo mismo ocurre si sepretendieseestablecerla obligatoriedadde quelospresupuestosanualesrecojanel acuerdoentreel Gobiernoy sindicatosobre

La negociación colectiva de funcionarios públicos 39

aumentossalariales.Hay queserconscientesde quehoy díael volumende los

gastoscorrientesson una cifra importantísimadel gastopúblico,el cual es asu vezun elementocentralen la definición de las políticaseconómicas.Tam-

bién hay queteneren cuentaquelas cifras pactadasseextiendea todolo que,segúncadapaís,esconsideradosectorpúblico, Administracióndel Estado,deregiones,de municipios,organisínose institutospúblicosautónomos,empresaspúblicas,etc. Igualmenteel aumentosalarial en la función públicaes un indi-cador,al menosmínimo, de las cifras quesuponenen la mesade negociación

del sectorprivado.¿Y si no se logra el acuerdo?Es evidenteque no se puedeobligar al Go-

bierno a llegar a un acuerdo,porqueello le restaríala esenciade toda capa-

cidadnegocial,más aúnsi esteacuerdodebeproducirseen un espaciodeter-minado de tiempo.

De otra parte, si el Gobiernoantela falta de acuerdopuede,en definitiva,fijar unilateralmenteen los Presupuestosanualeslos aumentossalarialesde losfuncionarios(*), los representantesde estecolectivo se encuentrantambiénen unaposiciónnegocialdisminuida.Ciertamente,el reconocimientodel dere-cho de huelgaen la función públicaatenúaestaposicióndesfavorableal per-

mitir una actividadsindical en apoyo de sus propiasposiciones.Complicacionesañadidaspuedenprovenirde la existenciade distintasop-

ciones sindicalesen el conjunto de la función pública, de la existenciadecolectivoscon sindicatoscorporativos,y de las distintasconsecuenciasqueprovocanla paralizaciónde un serviciopúblico. De lo anteriorse puedepro-

ducirqueel Gobieruotengaqueoptarentrediferentesacuerdos,o que la dis-tinta fuerzade negociaciónvayaen contrade la lógica o de requisitoslegaleso constitucionalesde uniformidad salarialpor tipo de actividad.

De otra parte, la lógicade unacontractualizaciónbasadaen la fuerzasindi-cal de cadacolectivode funcionariosparaparalizarserviciosesencialesparael desarrollode la vida cotidianade los ciudadanos,puedecrearsituacionesdeprivilegio salarialentrelos propios funcionarios.Situacionesde privilegioqueno correspondana razonesobjetivasdemayorproductividad,riesgo,cuali-ficación profesional,etc., sino al mero «poder»de huelgadel colectivo.

Es cierto que los Gobiernospuedencontarcon instrumentoslegalespara

t~) No planteamos el tema dc la soberanía del Parlamento a la hoja de aprobar los presu-puestos, por no añadir ulteriores dificultades al razonamiento. Es sabido que, por lo general, enEuropa se opera sobre la base de mayorías parlameníarias. pero indudablemente en el caso deun gobierno minoritario sc plantearía eí problema de la fiabilidad del eventual acuerdo obtenidoa expensas de obtener un voto de mayoría en la correspondiente partida presupuestaria.

40 Luis 0,-tega

hacerfrente a la paralizaciónde los serviciosesencialespara la comunidad.Pero también lo es que ante las denominadashuelgassalvajesen las queel

colectivoafectadodesobedecieselas órdenesgubernamentaleslosmecanismosjurídicos son,por lo general,ineficaces.

En primerlugar, la Administración necesitaríala colaboraciónde un sectorde su aparatopara procedera la certificación individualizadade la conductailegal de cadafuncionario.Si ello no esposiblela prácticade la huelgasalvajese convierte en una actividadimpune.

Aun en el casode quesehubieraconseguidola pruebaindividualizadaderealizacióñde huelgailegal ha de esperarsea la decisiónde los Tribunales.

Finalmente,si los Tribunalessentencianla separacióndel servicio de losfuncionarioshuelguistas,la Administración ha de hacerfrente a la selecciónde nuevopersonalque sustituyaal anterior.

Coínoes sabido,tanto la elaboraciónde los expedientesdisciplinarios, laemanaciónde la sentenciajudicial y el procedimientode selecciónde nuevosfuncionariosrequiereun tiempo que en su conjuntopuededurar varios años.

Con lo cual, la propiarespuestajurídicade la Administraciónantela paraliza-ción ilegal de un serviciopúblico, puede,en la práctica,haceraún máscaótico

dicho servicio.Desdeestaperspectiva,se abreel interrogantede si el caminohaciala con-

tractualizaciónno exigetambién la modificación del cuadrode garantíasjurí-dicaspropiasde la relación estatutariapues,de otro modo, la acumulacióndelas garantíasestatutariasy los instrumentosde la acciónsindical,puedencon-

figurar a la función públicacomo un sectorlaboral privilegiadoe inmunea lafuerzanegocialde la Administración.

En conclusión,ami juicio el marcocomúnquepodríadesarrollarseen Eu-ropaconrelación a la negociacióncolectivade funcionariosdeberíacontarcon

las siguientescaracterísticas.En primer lugar, con un nivel de funcionariosque asumael desarrollarla

función negocialde la Administración,desligados,por tanto,de cualquieracti-

vidad sindical.En segundotérmino,el derechode negociacióndeberíalimitarsea imponer

a la Administración el deberjurídico de abrir negociacionesantesde la ela-boraciónde los planespresupuestarios.El equilibrio negocialsólo puedeesta-blecerseentreel poderdel Gobiernoparaenviarel presupuestoal Parlamentopesea no llegarsea un acuerdoy el ejerciciodel derechode huelgade los sin-

dicatos.Si se obtuvíeseun acuerdohabríaque deslindarde su contenidoaquello

que constitucionalmenteestuviesesometidoa la reservade Ley de aquellasotras materiasque,puedenserobjeto de conveniocolectivo.

La flegociacion coledií•a de junc¿onar¿t.r públicos 41

Estosconvenios,tendríanplenaeficaciaentrelas partesy su vulneraciónpodría serdenunciadaante los Tribunales.

El cuadrodescritoya es realidaden algunospaisescomo Sueciae Italia.Su aplicacióna otros ordenamientospuederequerir, sin embargo,profundasreformasno sóloen el ánihito de la función públicasino tambiéncon relacióna leyesprocesaleso de responsabilidadadministrativa.

Soy conscientede quequedansin analizaren estanota otraseriede proble-mas relacionadoscon la negociacióncolectiva de los funcionariospúblicos,como puedeserel de la articulaciónde los conveniossuscritospor las distin-tas autoridadesterritoriales del mismo nivel y el efectoextensivode las cláu-sulasmásfavorablesde un conveniosobreel resto;el problemade la determi-naciónde los sindicatosquese sientenen la mesade negociación;el problemade la ejecuciónde sentenciasdesfavorablespara la Administración, etc. En

cualquiercaso,los temasque me hasido posibleabordar,y aúnéstosde for-macasi esquemática,puedendarlugar a un debateinstitucional de cuyo resul-tado los ciudadanospodrían,esaessiemprenuestraesperanza,ver mejoradasu calidadde vida cotidiana.

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