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La experiencia mexicana en la elaboración de losProgramas Estatales de Ordenamiento Territorial.

Diagnóstico, problemática y perspectivas desde el puntode vista de la participación del Instituto de Geografía

de la UNAM

María Teresa Sánchez Salazar* Recibido: 24 de noviembre de 2003José Luis Palacio Prieto** Aceptado en versión final: 3 de mayo de 2004

Resumen. En México, la elaboración de Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (PEOT) es un procesoiniciado recientemente, auspiciado por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Actualmente, 27 entidades hanconcluido ya su PEOT y cuatro lo llevan parcialmente avanzado. A partir de la experiencia y los resultados obtenidospor las entidades federativas, se ha detectado una serie de problemas derivados de la forma en que se desarrolló elprograma a nivel nacional, los cuales sirvieron de punto de partida para que el Instituto de Geografía de la UNAMdesarrollara la Segunda Generación de Guías Metodológicas para elaborar los PEOT. Entre los principales problemasdestacan el desfase en la incorporación al programa por las entidades federativas; la imposibilidad de probar la prime-ra generación de guías a algunos casos piloto, previamente al inicio del programa; las diferencias en la disponibilidadde las bases de datos nacionales cartográficas y estadísticas para poder desarrollar los trabajos; la diversa calificaciónprofesional y técnica de los grupos de consultores que realizaron los trabajos para los gobiernos estatales y de quienestenían a su cargo su evaluación final. Todo lo anterior se reflejó en la diversa calidad de los resultados alcanzados enlos PEOT y en la imposibilidad de agregar los resultados a proyectos de carácter más integral, como los ProgramasMesorregionales de Ordenamiento Territorial.

Palabras clave: Ordenamiento territorial, Programas Estatales de Ordenamiento Territorial, planificación territorial.

* Instituto de Geografía-UNAM, Circuito Exterior, Cd. Universitaria, 04510, Coyoacán, México, D. F. E-mail:[email protected]** Dirección General de Estudios de Posgrado, UNAM, Circuito Escolar. E-mail: [email protected]

Investigaciones Geográficas, Boletín del Instituto de Geografía, UNAMISSN 0188-4611, Núm. 53, 2004, pp. 75-97

María Teresa Sánchez Salazar y José Luis Palacio Prieto

The Mexican experience in the elaboration of StateLand-Use Programs, diagnostic, issues and perspectives:

standpoint of UNAM's Institute of GeographyAbstract. In Mexico, the elaboration of State Land-Use Programs (SLUP) has started recently, fostered by the Ministryof Social Development. Today, 27 states have already completed their corresponding SLUP and four of them havepartial results. From the experience and results of the various States a series of issues have been detected, derivedfrom the way in which the national program was developed. These served as bases for UNAM's Institute ofGeography to develop the Second Generation of Methodological Guidelines to elaborate a SLUP. The major issuesdetected included the gap in the incorporation to the program at a state level; the impossibility of applying the firstgeneration of guidelines to some specific pilot cases before the program's start-up; the differences in availability ofnational cartographic and statistical databases needed for project development; the heterogeneous professionaland technical qualifications of the consulting groups which carried out works for state governments and of thoseresponsible for the final assessments. Altogether, these resulted in SLUP with a highly variable quality, which madeimpossible to incorporate results derived from them into integral projects like the Meso-regional Land-UseManagement Programs.

Key words: Land-use management, State Land-Use Programs, land-use planning.

INTRODUCCIÓN: EL CONCEPTO DEORDENAMIENTO TERRITORIAL Y SUUBICACIÓN EN EL MARCO DE LAPLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO

El ordenamiento territorial -OT- se concibecomo un proceso y una estrategia de plani-ficación, de carácter técnico-político, con elque se pretende configurar, en el largo pla-zo, una organización del uso y la ocupacióndel territorio, acorde con las potencialidadesy limitaciones del mismo, las expectativas yaspiraciones de la población y los objetivossectoriales de desarrollo (económicos, socia-les, urbano-regionales y ecológicos; Massi-ris, en Palacio y Sánchez, 2001 y 2003). Seconcreta en planes que expresan el modeloterritorial de largo plazo que la sociedad per-cibe como deseable y las estrategias me-diante las cuales se actuará sobre la realidadpara evolucionar hacia dicho modelo (Massi-ris, 1991, 1993, 1997, 1999, 2001 y 2003; IGAC,1996, 1997a, 1997b; Congreso de la República,

1983; Consejo de Europa, 1993; Gómez Orea,1994 y 2001; Massiris, en Palacio y Sánchez,2001 y 2003).

El ordenamiento territorial es una activi-dad relativamente nueva en el mundo y conunos alcances, objetivos, métodos y conteni-dos no muy bien delimitados aún (Pujadas yFont, 1998); de hecho, no existe un criteriounificado entre los distintos países en cuantoa su conceptualización y ello se refleja en lasdistintas definiciones existentes (véase p.e.Massiris, 1991, 1993, 1997, 1999 y 2003;Pujadas y Font, 1998; y Méndez, 1990). Anivel mundial, antes de llegar a la noción deordenación del territorio con el enfoque in-tegral o global con que actualmente se conci-be, la planificación territorial transitó pordistintas etapas, las cuales se sintetizan en elCuadro 1.

Una de las definiciones de mayor acepta-ción es la contenida en la Carta Europeade Ordenación del Territorio, firmada porlos países representados en la Conferencia

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La experiencia mexicana en la elaboración de los Programas Estatales de Ordenamiento Territorial.

Cuadro 1. El ordenamiento territorial en el marco general de la planificación del territorio

Fuentes: Delmas, 1962; Hildebrand, 1996; Lacour, 1983; Massiris, 1999, 2001 y 2003; Monod y De Castelbajac, 1971; Pujadas yFont, 1998; Troitiño, 1996.


Europea de Ministros Responsables deOT -CEMAT-, la cual refleja su enfoque inte-gral, y que textualmente define al OT como:

... la expresión espacial de las políticaseconómicas, sociales, culturales y eco-lógicas de la sociedad. Es, a la vez, unadisciplina científica, una técnica admi-nistrativa y una política concebida co-mo un enfoque interdisciplinario y glo-bal, cuyos objetivos fundamentales sonel desarrollo socioeconómico equilibra-do de las regiones, la mejora de la cali-dad de vida, la gestión responsable delos recursos naturales, la protección delmedio ambiente y la utilización racio-nal del territorio según un conceptorector (Consejo de Europa, 1993).

Conforme a lo indicado por la Carta Euro-pea, se parte de estrategias de planificacióndel uso de la tierra en las escalas locales(urbanas y rurales municipales) que se com-binan con otras de planificación del de-sarrollo y de integración territorial en losámbitos estatales, regionales y nacionales(Pujadas y Font, 1998).

ANTECEDENTES DE LA PLANIFICA-CIÓN TERRITORIAL EN MÉXICO

En el caso de México, las actividades de pla-nificación, en forma más sistemática, comen-zaron en los años treinta del siglo XX, cuan-do se promulgó la Ley sobre PlaneaciónGeneral de la República, expedida por elpresidente Ortiz Rubio (D.O.F., 12 de julio de1930, citado por Massiris, 2003), que fue elantecedente jurídico más remoto para queel Estado emprendiera las acciones de pla-neación de su desarrollo. De 1934 a 1952 losgobiernos federales elaboraron los tres pri-

meros planes sexenales, que posteriormentefueron interrumpidos, los cuales, más queplanes de desarrollo, constituyeron progra-mas de inversión que respondieron a coyun-turas económicas.

A partir de los años cuarenta se inicia laaplicación de estrategias de desarrollo regio-nal por medio de las Comisiones de CuencasHidrológicas, de las cuales se crean seis,entre 1947 y 1960; este esfuerzo constituyóun hito en la política territorial del país y unprimer esfuerzo para realizar una planifica-ción integral (Sánchez, 1996; Martínez, 1999).Estas comisiones y los planes que elaboraronincorporan por primera vez el enfoque ecoló-gico en la regulación territorial.

En 1973 se promulgó la Ley General dePoblación, de particular importancia para eldesarrollo regional, y a ésta le siguió laLey General de Asentamientos Humanos(LGAH), promulgada en 1976 y reformadaen 1981 y 1983, la cual estableció un sistemanacional de planeación urbana y con ellainició la etapa de planificación urbano-regional institucionalizada (Garza, 1996); enel marco de esta ley se elaboraron e imple-mentaron los llamados ecoplanes, con losque se buscaba integrar la planeación urbanacon la planificación ambiental y extender éstahacia las áreas no urbanas. Esta ley tambiénconstituyó el fundamento que dio pieal concepto de ordenación del territorio, alincluir el OT de los asentamientos humanos,entendido en términos de:

... proceso de distribución equilibrada ysustentable de la población y de las acti-vidades económicas en el territorio nacio-nal, tendiente a mejorar el nivel y calidadde vida de la población urbana y rural(Ley General de Asentamientos Huma-nos, D.O.F., 26 de mayo de 1976).



La Ley General de Asentamientos Huma-nos (LGAH) establece que la planeación yregulación del OT estará a cargo, de maneraconcurrente, de la Federación, las entidadesfederativas y los municipios En este contex-to, en 1978 se formuló el primer Plan Na-cional de Desarrollo Urbano, el cual, al igualque los subsiguientes, tuvieron como objeti-vo lograr una distribución más equilibradade los asentamientos humanos y las activi-dades económicas mediante medidas ten-dientes a contrarrestar la concentración de lapoblación en las tres principales ciudades delpaís y a impulsar el crecimiento económico ydemográfico de las ciudades medias (Garza,1996).

En 1993 se expidió la Ley de Planeación,con el fin de programar el desarrollo nacio-nal y coordinar la participación sectorial endicho desarrollo (D.O.F., 5 de enero de 1983).A partir de entonces, el gobierno federal seobliga a elaborar el Plan Nacional de Desa-rrollo, que es el programa que sirve de guía alas acciones económicas, sociales y territo-riales de su mandato.

Otra situación que marcará un hito en laplanificación territorial integral en el país esque, como resultado del incremento de laconciencia social ante los problemas am-bientales y los derivados del manejo irra-cional de los recursos naturales, en 1982 fueaprobada la Ley Federal de Protección alAmbiente, en la que apareció, por primeravez, el concepto de ordenamiento ecológico,con el cual se fortaleció la visión de la plani-ficación con un enfoque integral. Al año si-guiente se introdujo en la Constitución laprotección ambiental y se creó la Subsecre-taría de Ecología.

En 1988 entró en vigor la Ley General delEquilibrio Ecológico y la Protección al Am-

biente (LGEEPA), la cual constituye el mayoravance normativo logrado hasta el momentoen el país en materia de política ambiental(D.O.F., 28 de enero de 1988).

Según la LGEEPA, el ordenamiento eco-lógico (OE) se define como:

... el instrumento de política ambientalcuyo objeto es regular o inducir el usodel suelo y las actividades productivas,con el fin de lograr la protección del me-dio ambiente y la preservación y el apro-vechamiento sustentable de los recursosnaturales, a partir del análisis de las ten-dencias de deterioro y las potencialida-des de aprovechamiento de los mismos(LGEEPA, Título Primero, Art. 3, Frac-ción XXIII, D.O.F., 28 de enero de 1988).

El OE es un proceso de planeación dirigido aevaluar y programar el uso del suelo, elmanejo de los recursos naturales en el terri-torio nacional, para preservar y restaurar elequilibrio ecológico y proteger el ambiente.

En 1996 la LGEEPA fue modificada y seintrodujeron cuatro modalidades de OE:general del territorio, regionales-estatales, lo-cales y marinos, los cuales deben formularsecon participación social. También se señala-ron las instancias y los órdenes de gobierno aquienes compete la formulación de las dife-rentes modalidades del OE, así como losobjetivos que deben cumplir dichos progra-mas (D.O.F., 13 de diciembre de 1996). El OEquedó así insertado en los planes sectorialesy en los planes de desarrollo estatal (INE-SEMARNAP, 2000). A partir de 1996 y hasta2003 se habían realizado o estaban en pro-ceso 70 ordenamientos ecológicos regionalesy 23 locales.

Entre las dificultades para alcanzar el éxi-to en la aplicación de la política de ordena-


María Teresa Sánchez Solazar y José Luis Palacio Prieto

miento ecológico en México, destacan, entreotros factores, la ausencia de una estrategiaintegral en la gestión de los recursos natu-rales, derivada de la dispersión y sectoriza-ción de la normatividad ambiental existente;la incompatibilidad entre las legislacionesfederal, estatal y local, en relación con la dis-tribución de competencias entre las autorida-des de los distintos niveles de gobierno, loque propicia su descoordinación; además deotros problemas más profundos, como el he-cho de que no es posible aspirar a un manejosustentable de los recursos naturales en tantopersistan los graves problemas socio-económicos que afectan a una gran parte dela población del país. En este sentido, elordenamiento ecológico, en su concepción ymetodología, privilegia el punto de vista dela naturaleza, sus recursos y su estado actual,con el fin de protegerlos contra el deterioro,conservarlos y restaurarlos, pero no profun-diza suficientemente en el análisis de las cau-sas sociales y económicas por las cualesaquéllos se encuentran en una situación desobreexplotación y en un proceso aceleradode destrucción. En tanto no se resuelvan lascausas del deterioro ambiental, para lo cualse requiere conocer y entender claramente lascomplejas relaciones entre la sociedad y lanaturaleza, y el papel que desempeña la so-ciedad y sus actividades económicas en laestructura y organización del espacio yen la dinámica e intensidad de las relacionescon el medio natural, no será posible lograrun desarrollo sustentable. De ahí la dificultadpara concebir al ordenamiento ecológico co-mo una estrategia de planificación integralpor sí sola.

Es por ello que en el 2000, y luego de queotros países latinoamericanos habían comen-zado a adoptar políticas de OT, en México se

inicia la discusión sobre el tema del OT,como una política concebida con un enfoqueinterdisciplinario y global. Así, en el Foro"México 2020: Planeación regional integral, unavisión prospectiva" realizado en febrero de eseaño se planteó, como resultado de las con-clusiones del mismo, un proyecto de naciónpara un desarrollo equilibrado, privilegiandola integración de las planeaciones territorialy sectorial, a partir de una estrategia de largoplazo (2020), con enfoque social, territorial,regional y sustentable (Duque, 2000:24). Esteenfoque fue revalidado, posteriormente, porel Grupo Interinstitucional de OrdenamientoTerritorial (GIOT) que se formó por inicia-tiva de la Secretaría de Desarrollo Social(SEDESOL), el cual está integrado, además,por el Instituto Nacional de Estadística,Geografía e Informática (INEGI), la Secreta-ría de Medio Ambiente y Recursos Naturales(SEMARNAT, antes SEMARNAP) a travésdel Instituto Nacional de Ecología (INE) y elConsejo Nacional de Población (CONAPO).El GIOT definió el ordenamiento territorialcomo "una estrategia de desarrollo socioeco-nómico que, mediante la adecuada articula-ción funcional y espacial de las políticassectoriales, busca promover patrones susten-tables de ocupación y aprovechamiento delterritorio (SEDESOL et al., 2000:5; Massiris,en Palacio y Sánchez, 2001 y 2003).

Actualmente, el OT constituye un instru-mento de planificación territorial que estácontemplado dentro del Programa Nacionalde Desarrollo Urbano y Ordenación del Te-rritorio 2001-2006 y se ha sumado al ya exis-tente del OE. Este último constituye la com-ponente ambiental del OT, es decir, formaparte de él, junto con los subsistemas social yeconómico. Lo anterior quiere decir que elOT de un país, región o entidad territorial es



el resultado de la incidencia espacial de laspolíticas ambientales, sectoriales de desarro-llo y de manejo político-administrativo delterritorio. Por tanto, los programas de OT noson independientes de los planes de de-sarrollo ni de los de ordenamiento ecológico,pues al incorporar estrategias de manejosostenible de los recursos naturales y depreservación de las condiciones ambientalesadecuadas para la vida humana, se convier-ten en planes de ordenamiento y desarrolloterritorial sostenible, lográndose así la inte-gración entre ordenamiento, desarrollo ysostenibilidad. De esta forma se liga el de-sarrollo social y económico con la protecciónambiental.

Las principales aportaciones del OE al OTson las siguientes:

a) Es un componente fundamental delOT. La definición del uso del terri-torio y la implementación de alterna-tivas de desarrollo territorial debenser evaluadas considerando los im-pactos e implicaciones en los eco-sistemas.

b) Suministra al OT una síntesis y diná-mica de los ecosistemas, una valora-ción de los principales conflictos opotencialidades de las diferentes al-ternativas de usos y actividades en elmarco de la sostenibilidad, previen-do los conflictos ambientales que sepuedan generar en el futuro.

c) Es una de las dimensiones del OT y,como tal, debe incorporar a éste suscriterios conceptuales y metodológi-cos. Al mismo tiempo, así como laspolíticas del OE no pueden desligar-se de las políticas económicas y

sociales que son integradas en el OT;la política ambiental constituye unadirectriz para los programas deOT, en virtud de que sus objetivos yestrategias deben orientarse al de-sarrollo territorial sostenible.

No obstante lo anterior, en la práctica,ambos instrumentos de planificación territo-rial compiten entre sí como resultado de que,desde el punto de vista jurídico, no existe uncuerpo legal específico y articulado que sirvade soporte al OT; en este sentido, el OE lelleva la delantera al OT, pues cuenta con unabase jurídica propia, esto es con el respaldonormativo de la LGEEPA y sus reglamentos.

LOS PLANES ESTATALES DE ORDENA-MIENTO TERRITORIAL

En México, la elaboración de Planes Esta-tales de Ordenamiento Territorial (PEOT) esun proceso que inició recientemente, a partirdel año 2000, auspiciado por la SEDESOLcon la participación de las entidades guber-namentales señaladas integrantes del GIOT,las cuales unieron sus esfuerzos para arti-cular un mecanismo de concertación con losgobiernos de los estados y el Distrito Federalcon miras a desarrollar los PEOT, que sevinculan con el Programa Nacional de Habi-tat, al hacer énfasis en los procesos de metro-polización y conurbación, y en la aplicaciónde la planeación estratégica al desarrolloregional (Legarrea, 2002).

Los objetivos de los PEOT son los siguien-tes (Massiris, en Palacio y Sánchez, 2001 y2003):

a) Consolidar aquellas formas de ocu-pación y aprovechamiento compati-bles con las características del terri-torio.



b) Prevenir, controlar y en su caso, re-vertir los desequilibrios que se ob-servan en el desarrollo del país.

c) Propiciar patrones de distribución dela población y de las actividades pro-ductivas consistentes con la habita-bilidad y potencialidad del territorio.

A través de estos tres objetivos básicos sebusca:

• La planeación adecuada del usode la tierra.

• La distribución espacial equili-brada de los proyectos de inver-sión.

• La eficiente organización funcio-nal del territorio.

• La promoción de actividadesproductivas.

• La promoción de mecanismoseficientes para la provisión deservicios.

• Contribuir efectivamente al me-joramiento constante de la cali-dad de vida de la población.

• Asegurar la integridad y la fun-cionalidad de los ecosistemas, asícomo el manejo sustentable delos recursos naturales, a medianoy largo plazos.

Para la realización de estos trabajos anivel nacional, el GIOT desarrolló, en unaprimera etapa (2000), una serie de accionesentre las cuales destacan: la adopción delModelo General Internacional, derivado tan-to de la Cumbre de Río, Brasil (1992) y de laAgenda XXI, que contempla los elementosfundamentales para desarrollar las vertientescientífica, política y administrativa en la

estrategia de ordenación del territorio, a finde integrar un cuerpo metodológico que to-mara en consideración las particularidadesde nuestro territorio y la información dis-ponible (Legarrea, 2002). Este esfuerzo delGIOT culminó en el desarrollo de una GuíaMetodológica para la elaboración de lasFases I y II de los PEOT, es decir, la Carac-terización y los Diagnósticos Sectoriales, yde la definición, por parte del InstitutoNacional de Estadística, Geografía e Informá-tica (INEGI), de las especificaciones técnicasbásicas para la incorporación de la infor-mación estadística y territorial derivada delos PEOT al Sistema Nacional de InformaciónGeográfica (SNIEG) para su enriquecimiento.De estos trabajos se derivaron los Términosde Referencia que proporcionó la SEDESOL alos gobiernos de los estados. Estos docu-mentos sirvieron como marco de referencia alas entidades federativas para iniciar el de-sarrollo de los PEOT, lo cual ocurrió en eltranscurso del 2000.

a) La participación del Instituto de Geo-grafía de la UNAM

Primera etapa: 2001

En el 2001, el Instituto de Geografía de laUNAM (IGG-UNAM) participó, a solicitudde la SEDESOL, en la elaboración de losTérminos de Referencia y las Guías Metodo-lógicas para la elaboración de las Fases IIIy IV de los PEOT (Diagnóstico Integrado,Escenarios de Uso y Aprovechamiento delTerritorio, Modelo de Uso y Ocupacióndel Territorio y Programa de OrdenamientoTerritorial).

Como parte de las actividades de esta pri-mera etapa, y en virtud de los distintos gra-dos de avance de los trabajos, de la dispari-



dad de resultados alcanzados por los dife-rentes estados y de la falta de comparabili-dad de los datos a nivel nacional, tanto porlas fuentes de datos utilizadas como por lautilización de alternativas metodológicasdiferentes a las propuestas, se desarrollaron,con el apoyo de la SEDESOL y del Institutode Desarrollo Social (INDESOL), dos talleresnacionales con los representantes de laSEDESOL y de las instituciones contratantesde los trabajos en los gobiernos de los esta-dos, y con participantes de las empresas con-sultoras que realizaban los trabajos.

El objetivo del primer taller fue propor-cionar a las entidades federativas, las queiniciaban el proyecto y las que llevaban al-gún grado de avance, algunos lineamientosgenerales para la homogeneización y actuali-zación de la información cartográfica y esta-dística, utilizando bases de datos nacionales,con miras a que dicha información pudieraser de utilidad para desarrollar las fases III yIV de los PEOT, y que los resultados pu-dieran garantizar cierta continuidad al pasarde una entidad federativa a otra, en la expre-sión territorial de las temáticas particulares;asimismo, los representantes de dichas enti-dades podrían exponer sus inquietudes, asícomo los problemas que habían tenido queenfrentar a lo largo del desarrollo de las pri-meras fases del trabajo, para encontrar solu-ciones conjuntas. Además, como parte de lasactividades relativas al taller, se construyóuna página web con todas las bases cartográ-ficas nacionales necesarias para el desarrollodel proyecto, aportadas y autorizadas por elGIOT, divididas por estados, a las que ten-drían acceso los representantes autorizadosde cada una de las entidades federativasmediante una clave.

Por su parte, el objetivo del segundo taller

fue explicar la metodología propuesta para eldesarrollo de las fases III y IV, con el fin degarantizar que los resultados de los trabajosen estas fases presentaran menores dispari-dades metodológicas que en las etapas pre-vias.

Segunda etapa: 2002-2003

Posteriormente, durante el 2002 y parte del2003, el IGG-UNAM desarrolló una SegundaGeneración de Guías Metodológicas, conbase en los resultados alcanzados y las ex-periencias de las entidades federativas en laelaboración de sus PEOT.

Dentro de la estrategia general del Orde-namiento Territorial, lo ideal en el procesode elaboración de la Primera Generación deGuías Metodológicas utilizadas como re-ferencia, habría sido aplicarlas primeramenteen varios estudios de caso, considerando ladiversidad natural, cultural y económica delos estados que integran el país. De estemodo, se habrían podido detectar sus alcan-ces y limitaciones, así como realizar los ajus-tes necesarios para garantizar su operativi-dad; para así contar con documentos recto-res finales más acabados antes de proceder asu aplicación en un proyecto a nivel nacio-nal. Sin embargo, en virtud de los cronogra-mas establecidos por la SEDESOL para lapromoción y ejecución de los trabajos, acor-des con los calendarios administrativos, lasguías no pudieron ser probadas y validadaspreviamente a la iniciación del proyecto.

Es así que las actividades desarrolladaspor el IGG-UNAM en esta segunda etapa desu colaboración con la SEDESOL, vendrían aenriquecer las guías metodológicas elabora-das en la fase anterior, a partir de la expe-riencia de haber sido aplicadas por las enti-dades federativas, para así contar con docu-



mentos rectores del ordenamiento territorialacordes con la realidad de los estados en loparticular, y del país en lo general, así comode los equipos involucrados en su elabora-ción y aplicación.

En esta etapa se contemplaron tres gruposde actividades: la primera fue organizar unareunión con representantes de las institucio-nes que conforman el GIOT a fin de darles aconocer el grado de avance que llevaban losPEOT, los problemas y perspectivas quehasta ese momento se habían detectado, asícomo las actividades realizadas por el IGG-UNAM en apoyo a la elaboración de losPEOT, y la necesidad de elaborar la SegundaGeneración de las Guías Metodológicas;finalmente, se contemplaba definir el interésy los compromisos que asumiría el GIOT enel desarrollo de los PEOT a partir de ese mo-mento.

La segunda actividad realizada fue la re-visión de los PEOT de aquellas entidades fe-derativas que habían concluido el proyecto oque llevaban algún grado de avance, con elfin de identificar hasta qué punto las guíaseran útiles, si se estaban aplicando adecua-damente, si había vacíos en su contenido, silos estados estaban alcanzando resultadossatisfactorios, con base en los objetivos de unPEOT, y si los elaborados hasta ese mo-mento tenían una calidad académica y técni-ca que garantizara su utilidad y aplicabili-dad.

Paralelamente al desarrollo de la activi-dad anterior, se procedió a organizar untaller, en octubre de 2002, con la participa-ción de los mismos actores de los talleresanteriores: los representantes estatales deSEDESOL, los de los gobiernos de los estadosque coordinaban los PEOT y los grupos con-sultores. El objetivo del taller fue discutir los

problemas que habían enfrentado cada unode los estados en el proceso de aplicaciónde las guías metodológicas, identificar susalcances y limitaciones, y con base en laexperiencia, presentar alternativas metodoló-gicas para solucionar los problemas particu-lares. El taller realizado suscitó mucho inte-rés entre los convocados y contó con unaparticipación nutrida, así como con una dis-cusión constructiva. Asimismo, como resul-tado del taller, se construyó una página dediscusión para el proyecto y un directorio anivel nacional que fue circulado entre todoslos participantes a fin de fomentar el inter-cambio de ideas, en particular, entre aque-llas entidades que estaban enfrentando pro-blemáticas similares, con el fin de compartirsus experiencias en la búsqueda de alterna-tivas de solución.

A finales del 2003, veintisiete entidadesfederativas habían concluido totalmente elproceso de elaboración de sus PEOT: cuatrolos llevaban parcialmente avanzados y unaentidad aún no lo había iniciado.

A partir de los resultados obtenidos deltaller de octubre de 2002 y de la revisión delos PEOT hasta junio de 2003, se pudo identi-ficar una serie de problemas de diversaíndole que sirvieron de punto de partidapara la elaboración de una Segunda Genera-ción de Guías Metodológicas, que fue la tareafinal de esta etapa. Conviene señalar que elalcance espacial de las guías se circunscribeal territorio estatal. Por ello, desde un inicio,el INEGI consideró como referente de traba-jo la escala 1:250 000 (Legarrea, 2002), si bienlos resultados plasmados en los informesestatales deben adecuarse a escalas no nece-sariamente uniformes para las 32 entidadesque componen a la Federación, dada la hete-rogeneidad en extensión de los estados del



país. También se busca que la escala pro-puesta arriba mencionada permita, tanto laintegración a niveles mesorregionales comoconstituir la base referencial para estudios demayor detalle, siempre considerando loslímites de las unidades definidas a dichaescala. Sin embargo, los alcances de estasguías tienen como contexto exclusivamenteel ámbito estatal.

Asimismo, es necesario insistir en que elOrdenamiento Estatal del Territorio debeconcebirse como un proceso que debe serpermanente y continuo. Los territorios noson, de ninguna manera, estáticos, sino por elcontrario, son dinámicos, y en la medida deese dinamismo debe contemplarse la cons-tante renovación de las acciones a tomarse encada entidad estatal en materia de ordena-miento. La adecuación de las guías originaleses, finalmente, el resultado de considerar esteconjunto de factores.

DIAGNÓSTICO, PROBLEMÁTICA YPERSPECTIVAS EN LA ELABORACIÓNDE LOS PEOT

Con el fin de contar con la mayor cantidadde elementos para poder entender los al-cances y las limitaciones en el desarrollo deeste programa a nivel nacional, a continua-ción se destacan los principales problemasque ha enfrentado la elaboración de losPEOT.

En primer lugar, habría que diferenciarentre los problemas de carácter general o glo-bal que afectaron a todo el proceso, y los pro-blemas puntuales o específicos que tuvieronque enfrentarse en cada una de las etapas delOT.

Entre los problemas generales destacanlos siguientes:

1. La carencia de un marco legislativo adecuadoen el momento de inicio del programa y de unAcuerdo Nacional para el desarrollo de los PEOT.

El OT es una política integral del Estadoque se expresa mediante planes y programas,los cuales constituyen su principal instru-mento. Este proceso debe estar sustentado enun marco legislativo ad hoc en el cual quedeestablecido su carácter de política integral, sedefinan los conceptos, los objetivos, lascompetencias y la organización institucionalrequerida para articular al conjunto de orga-nismos participantes, a fin de garantizarla fluidez interinstitucional de información,complementación de acciones y coordinaciónestrecha requerida para la elaboración de losplanes (Gómez Orea, 2001).

En el caso de México, el marco legislativodel OT no existe como tal, como ya se seña-laba antes; el OT se sustenta en un conjuntode leyes referidas a los distintos sectores quese pretende aglutinar en este proceso (Ley dePlaneación, Ley Orgánica de la Adminis-tración Pública Federal, Ley General de Po-blación, Ley General de los AsentamientosHumanos, Ley General del Equilibrio Ecoló-gico y Protección al Ambiente, Ley de Infor-mación Estadística y Geográfica, entre otras).

A esto hay que añadir que la política deOT no surgió como una iniciativa del poderejecutivo sino de una secretaría de Estado,la SEDESOL, la cual dio como resultado laintegración del GIOT que construyó los ci-mientos del proceso, conformado por el mar-co conceptual y metodológico básico a partirdel cual daría inicio el programa a nivel na-cional con la participación de los gobiernosestatales.

Por otra parte, el programa se echó a an-dar en un momento de cambio de adminis-



tración, pues comprendía el año final del go-bierno del presidente Zedillo (1994-2000),y los tiempos disponibles sólo permitiríandar inicio a la primera etapa del proyecto, yrepresentaban serias limitaciones para el de-sarrollo de un conjunto de actividades indis-pensables para que el programa se desarro-llara con éxito, entre las cuales destacan:

a) La suficiente discusión sobre la conceptua-lización teórico-metodológica del OT.

b) La elaboración de una guía metodológicaque, desde un principio, considerara todaslas fases del OT y que pudiera ser probadapreviamente al inicio del programa.

c) La elaboración de un padrón de consul-tores cuya capacidad técnica para acometereste tipo de proyectos hubiera podido seravalada previamente por un comité de ex-pertos.

d) A partir de la guía metodológica, la pre-paración de unos términos de referencia paraque los estados pudieran iniciar el proceso delicitación de los PEOT.

e) La convocatoria a los gobiernos de lasentidades federativas y a las institucionesrelacionadas con la planeación sectorial y te-rritorial a nivel federal y estatal, para esta-blecer un Acuerdo Nacional para el OT y uncompromiso para iniciar este programa, pre-viamente a su realización.1

Precisamente la falta de un Acuerdo Na-cional para el OT como antecedente de todoel programa, tuvo influencia en la actitudasumida por algunos gobiernos estatales deconcebir a los PEOT como eventos puntua-les y aislados, y no como una estrategia de

planeación integral que articula a todas laspolíticas estatales y que queda enmarcada enuna política nacional de iniciativa federal;esto influyó en las diferencias en cuanto alinterés que demostraron los gobiernos esta-tales en el desarrollo del programa.

2. Los tiempos administrativos en que se da inicioal programa a nivel nacional y los tiempos ypresupuestos disponibles para el desarrollo delproyecto.

Como ya se señalaba, el factor tiempo fuefundamental en la organización y desarrollodel programa, y su insuficiencia para realizarlas distintas actividades ya mencionadastuvo consecuencias diversas:

a) La insuficiente discusión del marco con-ceptual y teórico-metodológico del OTimpidió establecer los límites, las dife-rencias y la complementariedad con elOrdenamiento Ecológico; la falta de clari-dad al respecto, fue un problema recu-rrente durante la elaboración de losPEOT, que se reflejó en lo siguiente:

• Algunos estados no estuvieronde acuerdo en elaborar su PEOTpor contar ya con el Plan deOrdenamiento Ecológico Territo-rial (POET).

• Otros estados elaboraron elPEOT siguiendo la metodologíadel POET, sesgando el contenidodel mismo hacia los aspectosambientales.

a) La imposibilidad de probar las guíaselaboradas en algunos casos piloto, previa-mente a su aplicación a nivel nacional, a finde realizar los ajustes necesarios para garan-



tizar su aplicabilidad y operatividad, trajoconsecuencias diversas de las cuales secomentará con mayor detalle más adelante.A lo anterior habría que agregar que entre laguía de las fases I y II y la de las fases III y IV(Primera Generación) hubo una ruptura me-todológica, en virtud de que ambas fueronconcebidas por distintas instituciones.

b) La convocatoria para la iniciación de laprimera etapa de los PEOT se dio a conocerantes de tener totalmente concluidas lasguías, por lo que los términos de referenciano coincidieron totalmente con ellas, encuanto a los productos solicitados a losconsultores. Lo anterior repercutió en conflic-tos entre éstos y las instituciones contratantespor parte de los gobiernos de los estados, almomento de entrega de los productos fina-les.

c) Los periodos disponibles para la elabora-ción de los PEOT fueron desiguales para lasentidades federativas. En primer lugar, lostiempos para el desarrollo del programa tu-vieron que adaptarse a los tiempos adminis-trativos. En segundo lugar, no todas las enti-dades iniciaron sus proyectos en periodossimilares. Esto marcó una diferencia en ladisponibilidad de tiempo para el desarrollode un trabajo de calidad en cuanto a la in-formación utilizada, y a su análisis e inte-gración en el documento final. Además, lasentidades que iniciaron primero el procesono contaron con algunas bases de datosactualizadas (censos de población y censoseconómicos), lo cual motivó que, no obstantehaber terminado las dos primeras fases delPEOT, tuvieran que realizar una etapa deactualización de la información que no esta-ba especificada en el convenio firmado.

a) Por otra parte, fue una queja recurrentepor parte de los participantes, que los presu-puestos disponibles para la elaboración delos PEOT no fueron suficientes para realizarlas actividades que implicaba la elaboraciónde un trabajo de calidad. En este sentido,para comenzar la primera etapa del progra-ma, la SEDESOL aportaría una cantidadsemilla a cada estado, la cual sería comple-mentada por una aportación similar porparte de los gobiernos estatales.

3. La falta de implementación de una estrategia deseguimiento en la elaboración de los PEOTestatales por parte del GIOT, con el fin de garan-tizar una aplicación uniforme de la metodología.

A nivel estatal, se integraron los llamadosComités Estatales de OT con la participaciónde los delegados estatales de las institucio-nes integrantes del GIOT, así como de lasdemás dependencias estatales de planeacióny las relacionadas con los distintos sectoresinvolucrados en el OT. Ante estos comités,las empresas consultoras rendían periódi-camente informes parciales sobre los avancesdel PEOT, hasta culminar con el informefinal. Sin embargo, estos grupos carecían deuna experiencia previa en la supervisiónde proyectos similares, por lo tanto, el se-guimiento que dieron al proceso no fue elapropiado para garantizar la calidad y lautilidad de los resultados finales entregadosen cuanto a contenido y forma. Para lograrlo,se hubiera requerido de la implementaciónde estrategias y mecanismos adecuados porparte del GIOT, concertados primeramente anivel central, para luego aplicarlos a las enti-dades federativas. En esto influyó también lacarencia de cuadros técnicos capacitados enlos gobiernos de los estados, en las delega-ciones estatales de la SEDESOL y del resto



del GIOT, para realizar la evaluación técnicade los resultados parciales y finales presen-tados por los grupos consultores.

4. La diversa composición y la heterogéneacalificación profesional y técnica de los grupos deconsultores a quienes fue encargado el desarrollode los trabajos por las distintas entidades federati-vas.

La complejidad de los proyectos de OT ensus distintas fases, requiere contar con cua-dros científicos y técnicos capacitados para elanálisis, la interpretación y la agregación ysíntesis adecuada de la información, a finde dar un soporte académico a las fases decaracterización y diagnósticos sectoriales y aldiagnóstico integrado. Sin embargo, la eva-luación de los resultados obtenidos refleja, enprimer lugar, una capacidad técnica y cien-tífica heterogénea en los grupos consultoresque desarrollaron los PEOT estatales. Asícomo hubo PEOT que alcanzaron resultadosmuy satisfactorios, otros no cubrieron losrequerimientos mínimos, y en algunos otroscasos, ante el fracaso en los resultadosobtenidos en la primera etapa del trabajo,hubo que sustituir al grupo consultor inicialpor otro en la segunda etapa, el cual tuvoque solucionar las deficiencias de la etapaanterior, antes de desarrollar las fases pos-teriores.

Asimismo, la estructura interna de losPEOT refleja la especialización de los consul-tores hacia el interior de los equipos de tra-bajo. Así, fue común el desequilibrio internoen el contenido de los trabajos, en particularen las primeras dos fases, tanto al interior decada subsistema como entre los distintossubsistemas, y ello fue consecuencia de lacomposición interna y de la predominanciade algún tipo de profesionistas (p.e. arquitec-

tos urbanistas, economistas o biólogos).

5. Las diferencias en cuanto a la disponibilidad debases de datos cartográficas y estadísticas a nivelnacional, actualizadas, suficientes y de buena ca-lidad.

El proceso de OT requiere de la dispo-nibilidad y manejo de gran cantidad deinformación espacializada, sistematizada yde buena calidad, que pueda ser organizadaen bases de datos que se integren a un SIGpara hacer eficiente su almacenamiento, pro-cesamiento, análisis y síntesis con fines deplaneación. Al mismo tiempo, para el de-sarrollo de un programa a nivel nacional, lasfuentes de información y su nivel de desa-gregación debe ser el mismo para todo elpaís, a fin de garantizar la continuidadgeográfica de un fenómeno más allá de lasfronteras estatales, así como también su com-parabilidad entre estados y su integración enniveles superiores como el mesorregional yel nacional.

Sin embargo, para el desarrollo del pro-yecto no hubo la homogeneidad deseada enlas bases de datos empleadas, pese a que seestableció un compromiso con el GIOT deaportar a cada estado un paquete básicode información estadística y cartográfica pro-cedente de bases nacionales para el de-sarrollo de los proyectos. Por su parte, elINEGI, al asumir la responsabilidad delSecretariado Técnico de Normas en materiade información geográfica y definir los"Lineamientos Técnicos Básicos" para el de-sarrollo de los PEOT, estableció con precisiónlos estándares y normas que tendrían quecubrir todos los productos resultantes enformato impreso y digital, es decir, tanto losdocumentos y diagramas, como las bases dedatos georreferenciadas y la cartografía re-



sultante del proyecto (véase Anexo técniconúmero 2, del Acuerdo de CoordinaciónINEGI-Gobierno de los estados), con las cua-les se alimentaría y enriquecería el SistemaNacional de Información Geográfica (SNIG)para el OT (Legarrea, 2002). Algunos estados,por di-versas razones, no firmaron el conve-nio correspondiente con el INEGI y prefirie-ron utilizar bases proporcionadas por losgobiernos estatales.

Todos los problemas globales señaladosrepercutieron en la diversa calidad de losresultados alcanzados en los PEOT con finesde su aplicación por las entidades federa-tivas, y en la imposibilidad de agregar yarticular los resultados a proyectos de carác-ter más integral, como los Estudios Mesorre-gionales para el Ordenamiento Territorial.

Entre los aspectos positivos que es impor-tante destacar a nivel general sobre el de-sarrollo de este programa cabe señalar lossiguientes:

1. La posibilidad que tiene cada entidad federativade contar con información básica sobre su terri-torio, recursos naturales, población y economía.

Luego de que muchos de los estados nocontaban con información básica para laplaneación, como resultado de este progra-ma lograron integrar bases de datos tabula-res y cartográficas para distintos periodos,que requieren de una actualización perma-nente y que pueden ser utilizadas con dife-rentes finalidades. Este solo hecho es recono-cido por muchos estados como el principalaporte de los PEOT.

2. La identificación del valor de los PEOT comoinstrumentos para la planeación y la toma dedecisiones, reconociendo su carácter flexible y sunecesidad de mantenerse como un proceso conti-

nuo.

En general, hubo una toma de concienciade la importancia del trabajo realizado y suvalor, y de la necesidad de crear los mecanis-mos legales adecuados a fin de lograr el avalpara el PEOT por parte de los congresoslocales, y así garantizar su aplicación; tam-bién hubo un reconocimiento de que el OTno es un proceso que termina con la ela-boración del PEOT, sino que se trata de undocumento que hay que estar revisando yajusfando periódicamente, que requiere deun seguimiento y, por ende, de implementarmecanismos y estrategias para su gestión; yfinalmente, las entidades tomaron concienciade que el OT es un proceso de carácter per-manente y continuo.

3. La identificación de la necesidad de conformargrupos especializados es el tema en todas las enti-dades federativas.

Con base en la experiencia obtenida deeste primer ejercicio de elaboración de PEOT,se reconoció a nivel central y estatal que, poruna parte, se necesita conformar un padrónde grupos consultores competentes acadé-mica y técnicamente para realizar este tipode trabajos, y a nivel de los gobiernos de losestados, también se requiere integrar gruposespecializados y capacitados en el tema, a finde desarrollar funciones de evaluación de es-tos proyectos y de dar seguimiento a la apli-cación de los PEOT una vez aprobados porlos congresos locales.

4. El reconocimiento de la necesidad de lograr unaarticulación intersectorial que garantice el logrode los objetivos del PEOT.

En este mismo orden de ideas, se tomó



conciencia de que la planeación territorial esun proceso integral en el cual convergendistintos sectores que tienen que ver con lossubsistemas natural, social, económico yurbano-regional, con un marco jurídico einstitucional adecuado. Ello sería importantepara garantizar el adecuado y necesario flujode la información entre los distintos sectoresy con ello se evitaría la duplicación de es-fuerzos y gastos, y la generación de accionessectoriales contradictorias entre sí y opuestasa los objetivos del OT.

A continuación se detallan los problemasparticulares identificados en las distintasfases de los PEOT.

Fases I y 11. Caracterización y diagnósticossectoriales.

1. Ausencia o falta de actualización de lainformación utilizada en algunos temas.

En este sentido, faltó integrar informaciónsuficiente y actualizada para llevar a cabo elanálisis y síntesis de algunas problemáticas.Asimismo, la falta de tiempo también difi-cultó la revisión bibliográfica de otras fuen-tes diferentes a las consultadas y de trabajospreviamente elaborados sobre los temas.

2. Escala de representación base 1:250 000.

Dada la heterogeneidad que presentan lasentidades federativas en cuanto a su exten-sión territorial, la escala 1:250 000 no fue lamás adecuada como escala final de represen-tación para los casos extremos (los estadosmás grandes y los más pequeños).

3. Las guías metodológicas no abordan elanálisis de algunos temas que son impor-tantes para algunos estados: las caracterís-ticas del litoral, la zona marina y su platafor-

ma continental, la pesca, la energía (petróleoy electricidad), los problemas específicos delas zonas fronterizas.

Estos aspectos constituyen verdaderasomisiones de las guías metodológicas, y sibien hubo estados que no los consideraronpese a su importancia, otros sí abordaronalgunos de ellos, aunque de manera super-ficial.

4. Discontinuidad espacial en la cartografíatemática de referencia.

Como ya se señaló en el apartado sobreproblemas generales, la principal consecuen-cia de la no utilización de bases de datos na-cionales en todos los estudios estatales o dela inadecuada aplicación de las metodolo-gías, fue que la cartografía de entidades veci-nas, para un mismo tema, no tiene continui-dad espacial.

5. Diversidad de criterios en límites político-administrativos entre estados y municipios ydiscrepancia entre el marco político y elmarco geoestadístico en la representación einterpretación de los fenómenos.

Un problema que se manifestó común-mente durante el desarrollo del proyecto yque también se reflejó en la decisión sobre lacartografía base a utilizar, fue el problema delímites entre entidades vecinas. Algunas enti-dades estuvieron en desacuerdo en utilizarla cartografía del INEGI, en particular lacartografía geoestadística que se aplica paravaciar la información social y económica anivel municipal, en virtud de que los límitesmunicipales y estatales que maneja no coinci-den con los límites reales. Estas situacionestambién obstaculizaron la posibilidad de



integrar la información socioeconómica en elSNIG.

6. Incompatibilidad de datos multitempora-les derivados de cambios político-administrativos.

Los cambios en el número de municipiosque han experimentado algunas entidadesfederativas, representaron obstáculos pararealizar análisis diacrónicos de la informa-ción estadística con el fin de reconstruir ladinámica de los fenómenos, particularmentelos sociales y económicos.

7. Empleo de fuentes de datos diversas.

En los problemas globales, ya se señalabaque uno de los principales, en particular enaquellas entidades que no firmaron un con-venio con el INEGI, fue que no emplearon lasbases de datos nacionales, sino que recurrie-ron a la información contenida en los archi-vos de los propios estados, con las conse-cuencias ya comentadas.

8. Nivel de agregación de los datos utiliza-dos (incluso generados por una misma insti-tución).

En algunas entidades federativas no sepudo contar con datos a nivel municipal parael análisis de algunos temas (por ejemplo, laagricultura), sino que éstos fueron agrega-dos por grupos de municipios, y en algunoscasos, el nivel de agregación no permite rea-lizar un análisis adecuado a la escala de refe-rencia para esta clase de trabajos.

9. La inclusión en estas primeras fases, detemas referentes a la fase de integración quees posterior, conforme al marco metodoló-gico.

Este problema es una consecuencia deldiseño de la estructura de la Primera Gene-ración de Guías Metodológicas para las fasesI y II, de caracterización y diagnóstico sec-toriales.

10. La aplicación de métodos alternativosdiversos.

Algunas entidades no respetaron lo seña-lado en los términos de referencia y las guíasmetodológicas para abordar algunos temas yutilizaron metodologías alternativas. Sin em-bargo, el mayor problema al respecto es queen la mayoría de los casos no se fundamentóel empleo de otras opciones metodológicas,ni tampoco se explicaron éstas en la memoriatécnica.

11. La falta de claridad metodológica de lasguías en algunos temas.

En algunas ocasiones, la razón por la cualno se siguió la metodología incluida en lasguías para el tratamiento de algunos temas,fue la falta de claridad en la exposición de lamisma, que facilitara su comprensión.

Fase III. Prospectiva y construcción de escenarios.

1. Las dificultades para disponer de personalcapacitado (por ejemplo, facilitadores) en téc-nicas de planeación estratégica para la reali-zación de los talleres respectivos y, en conse-cuencia, la falta de métodos adecuados parala evaluación de los resultados de los talleres.

La fase III requería la organización de va-rios talleres de discusión con la participaciónde los diversos actores sociales, con el obje-tivo de establecer consensos. Dichos talleresnecesitaban ser dirigidos por facilitadores ca-pacitados en técnicas de planeación estraté-



gica, y el no contar con dicho personal fue laprincipal dificultad para sintetizar y evaluarde manera adecuada los resultados aporta-dos por los talleres, con miras a su utiliza-ción óptima en la última etapa.

2. Los problemas inherentes a la participa-ción de actores estatales (complejidad localpara llegar a consensos).

Para que un PEOT pueda ser aplicado,requiere la participación de los diversos acto-res sociales involucrados en el uso, ocupa-ción y aprovechamiento del territorio para sulegitimación, particularmente en la elabora-ción de escenarios y en el diseño de la ima-gen objetivo y el modelo de uso y ocupacióndel territorio, de ahí que se requiera imple-mentar e instrumentar los mecanismos ade-cuados para favorecer la discusión y la con-certación social.

Al respecto, algunas entidades se enfren-taron a problemas de este tipo, en particularen aquellos casos que presentan una comple-jidad local y una importante conflictividadsocial. En otros casos, se observó que losgobiernos estatales no propiciaron la partici-pación social en el proceso, pues las estrate-gias, acciones y metas del PEOT fueron pro-ducto de programas previamente elaboradospor dichos gobiernos, con base en su propiointerés y el de algunos agentes sociales afi-nes.

3. Las limitaciones derivadas de las defi-ciencias arrastradas de las etapas anteriores.

La tercera fase del PEOT se apoyó en losdiagnósticos sectoriales e integrado, produc-to de las fases anteriores, de ahí que si di-chas fases presentaban deficiencias y omi-siones, éstas se reflejaron en la calidad de la

información que se tomó como punto de par-tida para el desarrollo de los talleres deprospectiva y, por ende, en los resultadosde dichos ejercicios.

Fase IV. Modelo de uso y ocupación del territorioy elaboración del programa.

4. Las dificultades técnicas (formativas) paralograr plasmar en mapas-síntesis el modelode uso y aprovechamiento del territorio, y elmodelo de ocupación del territorio, y paraconcretar, como resultado final del estudio,el programa de ordenamiento territorial contodos sus elementos constitutivos.

En esta etapa se reflejó nuevamente lafalta de experiencia y de capacidad técnicade algunos de los grupos consultores queparticiparon en esta fase del proyecto. Unode los problemas recurrentes a lo largo deldesarrollo del programa fue la dificultad enel manejo del lenguaje cartográfico comomedio de expresión gráfica de los resultadosdel análisis y la síntesis de los fenómenos. Elotro problema fue que la elaboración del pro-grama requería de profesionistas con expe-riencia en el diseño de políticas, estrategias,acciones y demás elementos que integran undocumento de esta naturaleza y que implicanel manejo de conocimientos y herramientastécnicas de planeación.

Las consecuencias de todos los problemasexpuestos, en los PEOT entregados por lasentidades federativas son las siguientes:

1. Heterogeneidad de resultados en cuanto a:

• Cumplimiento de los términosde referencia y la guía metodoló-gica.

• Escalas de representación de re-



sultados finales.• Formatos gráficos y empleo del

lenguaje cartográfico (ausenciade elementos cartográficos bási-cos).

• Información manejada (ausen-cia, insuficiencia, actualización;redundancia, repetición).

• Profundidad en el tratamiento delos temas (insuficiencia, desequi-librios; escasa consulta bibliográ-fica).

• Análisis e interpretación de la in-formación estadística y cartográ-fica manejada.

• Métodos aplicados.• Formato de presentación y orden

seguido en los informes escritos.• Organización de la información

entregada en formato digital.• Presentación de metadatos de la

cartografía (ausencia o deficien-cia).

2. Dificultades o imposibilidad de agrega-ción e integración de la información cartográ-fica a niveles superiores (escala mesorre-gional y nacional).

3. Omisión de temas en los Términos deReferencia y en las Guías Metodológicas querepercutieron en los resultados finales.

CONSIDERACIONES FINALES

La agudización de los desequilibrios econó-micos y sociales a nivel local, regional ynacional, y sus relaciones con el estado dedeterioro ambiental, la sobreexplotación delos recursos naturales más allá de su capa-cidad de renovación o de las condicionespara alcanzar un desarrollo sustentable, ha

conducido, en el caso de México, a una tomade conciencia de que las soluciones a estosproblemas tan complejos, que tienen suexpresión última sobre el territorio no seencuentran a través de estrategias y accionesde carácter sectorial. La naturaleza, la socie-dad y la economía interactúan y establecenun complejo sistema de relaciones que sereflejan en el espacio en los patrones dedistribución de las estructuras organizadasconstruidas por el hombre, en sus inte-racciones funcionales y con el medio natural,y en la dinámica a que han estado sometidasa lo largo de su evolución.

En este contexto, el objetivo central delOT es configurar, en el largo plazo, una es-tructura territorial que organice, armonice yadministre la ocupación y aprovechamientodel espacio, a fin de lograr un desarrollohumano económicamente viable, socialmen-te justo, ecológicamente sostenible y espa-cialmente equilibrado; busca trascender lavisión sectorial por una visión integral, quearticule las políticas sociales, económicas,culturales, ambientales, mediante la partici-pación concertada de todos los agentes po-líticos y sociales involucrados en la proble-mática territorial del espacio sujeto a ordena-miento a través de la coordinación institucio-nal vertical, horizontal y temporal; pretendeincorporar la cultura de la planeación a todoslos ámbitos de la administración que tienenrelación con el territorio, de manera que elOT se convierta en un proceso continuo yflexible.

En el caso de México, la incorporación delas políticas de OT es un fenómeno recientepero también necesario, que se ha iniciado aescala estatal, mediante la elaboración de losPEOT, etapa que está a punto de culminar.En este ejercicio, el Instituto de Geografía de



la UNAM ha tenido la oportunidad de par-ticipar muy cercanamente, junto con el Gru-po Interinstitucional de OT, a través del dise-ño y validación de las Guías Metodológicas alo largo del desarrollo de los PEOT, de mane-ra que éstas se han ido adecuando paulati-namente; sin embargo, al igual que el OT, elperfeccionamiento de las guías y su adapta-ción a las condiciones del país en materia dedisponibilidad de información suficiente,completa y veraz a las escalas regional ynacional, tiene que ser un proceso continuoy permanente.

Actualmente, el Programa de OT ha ini-ciado una nueva etapa en la cual tambiénparticipa el IGG-UNAM, que incluye el de-sarrollo de los estudios en la escala mesorre-gional. En esta fase cobra un interés especialla discusión recientemente iniciada con laparticipación de las instituciones generado-ras de información de distinta naturaleza anivel nacional, sobre el diseño y aplicaciónde indicadores para caracterizar los distintossubsistemas que conforman el territorio:natural, social, urbano-regional y económico,con fines de ordenamiento. Sin embargo, esnecesario señalar que existen varias tareaspendientes, pues mientras no se llegue a unAcuerdo Nacional y a un proyecto de naciónen materia de desarrollo territorial y se es-tructure una base jurídica específica que sir-va de soporte a la política de OT, difícilmentelogrará su consolidación y su reconocimientocomo una política integradora y global decarácter nacional a la que deberán enlazarsetodas las políticas sectoriales. Otra cuestiónque también habrá que ser abordada y re-suelta es la articulación y armonización entrela política ambiental del OE y la del OT, queactualmente compiten entre sí por su ámbitode acción, por la ventaja que le da al OE

contar con un marco jurídico propio, contodas las implicaciones que conlleva para elpaís el contar con dos instrumentos de plani-ficación territorial.

Finalmente, es fundamental destacar laimportancia y el esfuerzo que ha significado,en el desarrollo de todo este proceso, desdesu arranque hasta la culminación de losPEOT, y actualmente en la discusión sobrelos indicadores para el OT, la coordinacióninterinstitucional, representada por las cua-tro dependencias que, encabezadas por laSEDESOL, se dieron a la tarea de construir elbasamento para promover y ejecutar lostrabajos, lo cual marca un hito en la historiade la planificación territorial en este país, yaque puso de manifiesto, a través de este pri-mer ejercicio para la Ordenación del Terri-torio, que dicha coordinación es posible eindispensable y que se tiene que ampliar aotras instituciones que manejan informaciónespacial y que tienen injerencia en la planea-ción del uso del espacio y en la gestiónterritorial.

AGRADECIMIENTOS

Se agradece la colaboración del técnicoacadémico José María Casado Izquierdo en laelaboración de los cuadros síntesis por enti-dad federativa que sirvieron como base parala elaboración de este trabajo.

NOTA

1 Las reuniones para lograr este acuerdo se lleva-ron a cabo en la segunda mitad del 2002 coin-cidiendo con la etapa final de la elaboración de losPEOT, a iniciativa de la SEDESOL y con la par-ticipación del Grupo Interinstitucional de OT(GIOT) y de los gobiernos de los estados.


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