hacienda publica uned em pre sari ales

8/3/2019 Hacienda Publica Uned Em Pre Sari Ales

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INTRODUCCION A LA HACIENDA PBLICA Y

SISTEMAS FISCALES


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Leccin 1Hacienda pblica. Sujeto, campo y funciones

Entendida la Hacienda Pblica como la disciplina cuyo objeto material de estudio esel conjunto de decisiones econmicas adoptadas autoritariamente y canalizadas a lasociedad a travs del presupuesto del estado, parece evidente que lo primero queha de ser objeto de nuestra atencin es quin protagoniza en concreto tal procesode decisin, cul es el mbito del mismo y qu finalidades persigue. Tales son loscontenidos de este primer tema de programa.

1. SUJETO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA

Si, como sabemos, el poder de coaccin es la prueba de la existencia y el contraste

del conjunto de intervenciones en el sistema econmico abarcadas por la HaciendaPblica o Actividad Financiera, y por otra parte, sabemos que en cualquier sociedadcivilizada es su organizacin de gobierno la que detenta tal poder y la nica legiti-mada para hacer uso de l en el normal desarrollo de sus funciones, algo que porevidente no precisa de ms argumentacin es que dicha organizacin, y ms con-cretamente lo que viene denominndose su sector pblico, es precisamente el su-jeto y principal intrprete de la misma.

Ahora bien, dado el generalizado confusionismo terminolgico en el que hoy en danos desenvolvemos, manifestar que el sector pblico del sistema es el sujeto de laActividad Financiera y no decir gran cosa viene a ser prcticamente lo mismo, por loque vamos a continuacin a perfilar lo ms ntidamente posible sus contornos y de-signar sus principales componentes; por ms que ello no resulte fcil en determina-dos casos, ya que los criterios de delimitacin institucional de los sistemas econmi-cos que existen son varios y no siempre concordantes entre s.

En principio y a tenor de lo dicho en la definicin de esta materia, cabra pensar quela naturaleza de las decisiones adoptadas por las distintas unidades del sistemapodra ser la solucin, pues se trata de un criterio consistente y riguroso desde una

perspectiva terica y, a la vez, aparentemente sencillo de aplicar. En efecto, deacuerdo a l estaramos ante unidades y agentes pertenecientes al sector pblicocuando sus decisiones econmicas fuesen adoptadas por una autoridad y coacti-vamente impuestas a los dems agentes del sistema, y estaramos ante unidadesdel sector privado cuando sus decisiones fuesen adoptadas descentralizadamente yde acuerdo a la lgica que se deriva de los principios rectores del sistema de pre-cios.

Ahora bien, por ms que la diferencia entre los orgenes de las decisiones de los

distintos agentes del sistema parezca ntida y de empleo inmediato, ello no ocurreas en todos los casos, pues la coaccin -caracterizadora de las decisiones pbli-


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cas- admite grados diversos en su aplicacin, y el mercado -criterio disciplinador delas actividades del sector privado- puede ser utilizado tambin, de manera parcial almenos, por unidades y agentes del sector pblico; existiendo as un espacio comnintegrado por decisiones informadas por la autoridad y el mercado simultneamente,

que requiere el concurso de criterios delimitadores adicionales como puedan ser losjurdicos o los contables. En este sentido, a tenor de lo que establecen los principa-les sistemas de contabilidad nacional (el Sistema Europeo de Cuentas o SEC, el delas Naciones Unidas y el de la OCDE) cabe hablar de dos sectores pblicos distin-tos o, mejor an, de dos formas diferentes de entender al sector pblico de unaeconoma: en un sentido estricto y en un sentido amplio, cuyos respectivos con-tenidos son los que a continuacin brevemente se comentan.

1.1 El sector pblico en sentido estricto

Se entiende por sector pblico en sentido estricto al integrado por unidades institu-cionales cuyas decisiones son adoptadas de acuerdo al criterio de autoridad exclu-sivamente. Estas unidades, denominadas administraciones publicas por los sis-temas de contabilidad nacional, tienen como funcin econmica principal producirbienes y servicios colectivos no destinados a la venta y efectuar operaciones de re-distribucin de renta y riqueza, procediendo sus recursos de los pagos obligatoriosque les hacen otras unidades y sectores del sistema. Tales administraciones pbli-cas se concretan en las distintas realidades nacionales como organismos, departa-mentos, servicios, etc. que tienen atribuida una pluralidad variada de actividades decarcter social y comunitario, lo que equivale a hablar de un entramado institucionalnumeroso y heterogneo cuyo conocimiento requiere su sistematizacin en unnmero limitado de categoras funcionales.

En este sentido, la contabilidad nacional, utilizando como criterios taxonmicos elmbito territorial en el que las diferentes unidades operan y el tipo de operacionesque realizan, subdivide el total de las administraciones pblicas en tres grandessubsectores: la Administracin Central, la Administracin Subcentral y la de Segu-ridad Social, dando lugar as a una subdivisin de las mismas que incluye un sub-sector -el de la Seguridad Social- integrado por unidades administrativas cuyo que-

hacer es exclusivamente redistributivo, y escinde a todas las dems unidades,que adems de redistribuir desarrollan otras labores de atencin general a la comu-nidad, en otros dos grandes subsectores: uno, el integrado por aquellas cuyas acti-vidades y funciones afectan a la totalidad del territorio nacional (la AdministracinCentral), y otro constituido por unidades cuyas competencias se refieren exclusiva-mente a una parte perfectamente delimitada de dicho territorio (la AdministracinSubcentral). A continuacin, descendiendo un peldao en el nivel de agregacin, loscitados sistemas de contabilidad nacional dividen a estos subsectores en agentes,los cules a su vez estn integrados pororganismos. Estos agentes y organismos

son a su vez objeto de desagregaciones sucesivas, hasta llegar a la unidad bsica o


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elemental de todo el escalafn institucional, que en el caso espaol es el conocidonegociado. Se obtiene as una jerarquizacin de las unidades que integran las ad-ministraciones pblicas que facilita la obtencin de estadsticas y cifras macroe-conmicas adecuadamente homogeneizadas, que es precisamente una de las fina-

lidades de estos sistemas de contabilidad nacional.

De todas formas, la aplicacin de esta jerarquizacin de unidades administrativas nosiempre da como resultados informaciones econmico contables tan homogneascomo sera de desear, pues, en bastantes ocasiones, los pases en los que ha deaplicarse presentan especificidades que se resisten a cualquier tipo de tratamientouniformador. En este sentido, quizs la ms importante limitacin con que tropiezaesta forma de desagregar al sector pblico sea el grado de descentralizacin (polti-ca, administrativa y econmica) existente en cada pas, pues no es lo mismo deter-minar los lmites y contenidos institucionales a cada uno de los tres antedichos sub-

sectores en pases en los que, de manera efectiva al menos, las administracionessubcentrales estn reducidas a las corporaciones locales por no existir, o carecer depeso real, las entidades pblicas de mbito regional, que llevar a cabo idntica tareaen otros pases en los que, como es el caso de Espaa, estas entidades de mbitoinferior al nacional (las Comunidades Autnomas) desarrollan actividades y funcio-nes que en otros pases competen directamente a la Administracin Central, o inclu-so gestionan directamente buena parte de las funciones propias de las SeguridadesSociales tradicionales (las prestaciones sanitarias y buena parte de las sociales) ascomo una gran parte de la actividad empresarial pblica. De todas formas, a pesar

de estos inconvenientes, esta desagregacin de las Administraciones Pblicas esprofusamente utilizada debido a la simplicidad de su confeccin y a la inmediatez desu comprensin, por lo que ser de la que nos valdremos en estos apuntes.

1.2 El sector pblico en sentido amplio

Hablar de sector pblico en sentido amplio supone incorporar a la realidad que su-perficialmente acabamos de describir todas aquellas unidades de titularidad pblica(criterio jurdico) que aplican o utilizan, siquiera sea parcialmente, los principios rec-tores del mercado como elementos sustentadores de sus decisiones econmicas,

por lo que a tal aadido se le conoce como empresas pblicas o, tambin, sectorpblico empresarial.

Histricamente, la sistematizacin y clasificacin de las unidades incluidas en elsector pblico empresarial ha estado sujeta a fuertes controversias entre los tericosde la contabilidad nacional, ya que la utilizacin de la propiedad y el control de estasempresas como criterio de adscripcin a uno u otro sector (el pblico o el privado)es en numerosas ocasiones harto discutible; pinsese sino en una sociedad de titu-laridad absolutamente privada que, sin embargo, debido al naturaleza de su output,

tenga atribuida la potestad reguladora de sus precios o su poltica de inversiones a


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un agente del sector de las administraciones pblicas (un ayuntamiento o un minis-terio por ejemplo), se trata de una empresa privada realmente?, o por el contrario,dada la intervencin pblica en ella, no sera ms adecuado considerarla comouna variedad de empresa pblica?. Es por ello que ante la ausencia de una defini-

cin unnime acerca de lo que ha de entenderse a estos efectos por propiedad ypor control, en la prctica, lo normal es que cada pas aplique sus propios criteriosdemarcadores para establecer los lmites de su sector pblico empresarial dentro desu economa nacional, siendo lo ms frecuente el que se diferencie a estas unida-des productivas en funcin de la naturaleza de su output. Tal criterio da como resul-tado, al mximo nivel de agregacin, dos grandes categoras: las empresas pbli-cas no financieras por un lado, y por otro, las empresas pblicas financieras.

Al igual que en el caso de las administraciones pblicas, estos dos subsectores ini-ciales admiten diversos grados de desagregacin hasta llegar a la unidad bsica,

que en este caso es, obviamente, la empresa o unidad de produccin. Lo ms nor-mal viene siendo desagregar a las empresas pblicas de naturaleza financiera endos: las instituciones pblicas de crdito y entidades pblicas de seguro, mientrasque la desagregacin de las empresas no financieras se suele hacer sobre la basedel sector productivo al que pertenezca la unidad correspondiente (transporte, in-mobiliario, servicios, etc.), aunque tambin caben otras posibilidades de sistemati-zacin, como pueden ser la forma jurdica que adopta la empresa (si es una socie-dad de capital o por el contrario est constituida como un organismo dependientede una unidad administrativa), o tambin, en funcin de cul sea la administracin

pblica de la que polticamente dependa (nacional, regional o local), pues mientrasque las empresas pblicas no financieras si tienen sentido en cualquiera de los tresmbitos espaciales (las empresas pblicas de transporte de viajeros por ejemplo),ello no ocurre as con cualquiera de las dos variantes de empresas financieraspblicas, que solo son entendibles y tienen sentido a nivel nacional o, incluso, conun mbito de actuacin que trascienda las fronteras del propio pas.

2. CAMPO Y DIMENSIN DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA

Establecido el sujeto de la actividad financiera y precisada a grandes rasgos su

composicin, procede ahora describir cules son las principales actividades y ope-raciones que le dan contenido, as como resear algn indicador que permita apre-ciar su importancia relativa en el total de la actividad econmica nacional.

2.1 Operaciones del sector pblico

La sistematizacin de las diferentes operaciones protagonizadas por el sector pbli-co puede hacerse con arreglo a diferentes criterios, existiendo sin embargo dos, elde si las mismas tienen o no reflejo en el presupuesto y el de si dan o no lugar a unmovimiento de fondos pblicos, que son a los que con ms frecuencia de suele re-

currir. Precisamente a partir de estos criterios, los catedrticos Albi, Zubiri y Gonz-


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lez-Pramo elaboraron el cuadro adjunto, que sistematiza perfectamente las distin-tas operaciones que pude llevar a cabo el sector pblico en la actualidad.

Actividades

Presupuestarias

Actividades

extrapresupuestariasOperacionesmonetarias

Gastos pblicosIngresos pblicos

Actividad empresarialGastos fiscalesOperaciones financieras

Operacionesno monetarias

Legislacin ordinariaRegulacin especficaAvales pblicos

En esta sinopsis se consideran en primer lugar a las operaciones monetarias inclui-das en los presupuestos, las cules, adems de las ms numerosas, son tambinlas ms fciles de analizar por ser las ms extensamente documentadas. Les si-guen a continuacin aquellas otras que, an suponiendo movimientos de fondos, noestn reflejadas en el presupuesto, o que si lo estn, es slo de forma parcial, esti-mativa o con escaso detalle; tal es el caso de la informacin recogida en el presu-puesto sobre las actividades de las empresas pblicas, buena parte de las opera-ciones financieras protagonizadas por los entes pblicos y, tambin, sobre los gas-tos fiscales, que es la denominacin que se da a las prdidas de recaudacin impo-sitiva debidas a los distintos tipos de beneficios fiscales incluidos en la regulacin delos impuestos (deducciones en sus cuotas, minoraciones de sus bases imponibles y

otras reducciones). Finalmente, el tercer bloque recoge actuaciones del sectorpblico ms difcilmente cuantificables, por lo que carecen de repercusin directa enel presupuesto; tal es el caso de las iniciativas legislativas de los Parlamentos, delas actuaciones reguladoras en ciertas actividades del sistema y de la concesin deavales pblicos. De todas ellas, como ha quedado dicho, las ms numerosas y rele-vantes son las que suponen un movimiento de dinero y estn recogidas en el presu-puesto, que son de las que aqu nos ocupamos.

Estas operaciones vienen siendo ordenadas con arreglo a un doble criterio tambin:

el de la naturaleza econmica de la operacin, que es el que distingue entre lasoperaciones por cuenta de renta, que son las asociadas a actuaciones habituales orecurrentes del sector pblico (el pago de la nmina de los funcionarios o las adqui-siciones corrientes por ejemplo) y las operaciones por cuenta de capital, que son lasque tienen que ver con la formacin bruta de capital del pas, y el de su contractua-lidad, (si tienen o no contraprestacin) distinguindose entonces entre operacionesbilaterales y operaciones unilaterales. Como se sabe, las primeras implican la reali-zacin de un movimiento de bienes o servicios y su contrapuesto movimiento defondos; tal es el caso de todas las compras de bienes y servicios por el sector pbli-co, en las que a la corriente real de bienes y servicios se contrapone la corriente

monetaria del sector pblico al privado en pago de tales artculos. Las corrientes


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magnitud a utilizar como referencia, pues son varias posibilidades que hay. Lo mshabitual es utilizar el producto interior bruto (PIB), ya que si se utiliza la renta nacio-nal, que es una solucin alternativa por la que muchos se inclinan, sera preciso to-mar en consideracin a las amortizaciones, lo que comporta no pocas ni pequeas

dificultades de valoracin, sobre todo en el caso de los flujos internacionales. Acep-tado el PIB como referente, los principales ndices de gasto son los que siguen.

Un primer ndice a considerar sera Gastos totales no financieros/PIB. Este ndicese suele emplear, de forma escasamente rigurosa por cierto, para pronunciarse so-bre el peso del sector pblico en la actividad econmica general, de manera que sies elevado viene a indicar una fuerte influencia del sector pblico en la economanacional y viceversa. El inconveniente ms importante que presenta es que nada in-forma acerca de la parte de produccin que el sector pblico aade al PIB, y ellodebido a dos razones; de una parte, porque del PIB no forman parte las transferen-

cias, y de otra, porque buena parte (sino la gran parte) del consumo efectuado porlas unidades pblicas no es producido por el propio sector pblico.

Un segundo ndice de gastos viene dado por la expresin (Gasto pblico total -Gastos de transferencias)\PIB, que si bien refleja el volumen de recursos absorbi-dos de forma efectiva por el sector pblico, sigue sin aclarar nada acerca de la com-posicin interna de los gastos ni, tampoco, acerca de la produccin del sector pbli-co y su peso respecto a la produccin total. Afinando un poco ms este ltimo ndicese llega a Gastos corrientes\PIB que es un ndice algo menos grosero que los

anteriores, ya que al menos indica la proporcin del PIB destinada a consumo pbli-co, a la formacin de la renta familiar y a la formacin de renta de las empresas noligada a la inversin.

Finalmente, el cuarto y ltimo ndice de gasto que cabe considerar aqu viene dadopor la expresin Gastos capital\PIB y refleja la proporcin del PIB destinada a in-versin directa por parte de las administraciones pblicas.

2.2.2 NDICES DE INGRESOS PBLICOS

A diferencia de lo que ocurre con los gastos, en los indicadores de la dimensin delsector pblico en relacin con los ingresos pblicos s que es normal recurrir a larenta, tanto individual como colectiva. Estos ndices los son dos siguientes., la pre-sin fiscal y la carga fiscal.

El ms conocido de los indicadores de dimensin del sector pblico es sin dudala Presin Fiscal o Nivel de Imposicin, que se expresa mediante el cocienteImpuestos totales\PIB. Si bien este ndice permite efectuar evaluaciones bas-tante rigurosas sobre la capacidad redistributiva del sector pblico, no sirve sin

embargo para establecer la participacin pblica en la economa, pues slo pro-


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porciona informacin de los impuestos, sin tener en cuenta la existencia de otrosingresos pblicos, y adems, porque contabiliza siempre a los impuestos entrminos brutos, esto es, sin tener en cuenta los gastos fiscales, o bonificacionesincluidas en la regulacin legal de los impuestos que afectan a sectores o grupos

concretos de contribuyentes, que no son sino cantidades que se dejan de recau-dar por los impuestos a los que afectan.

El otro indicador relativo a los ingresos pblicos es el de Carga Fiscal, que pue-de entenderse de dos maneras: individual o de grupo. La carga impositiva indivi-dualpuede definirse a travs de tres frmulas diferentes: C = T\r; expresin en la que T son los impuestos pagados y rla renta ingre-

sada por contribuyente. C = T\(r - v), siendo v los mnimos vitales o de subsistencia que restamos de

nuestros ingresos. C = (T - s)\(r - v), siendo s las subvenciones recibidas del sector pblico.

Mientras que, por su parte, la carga impositiva de grupo expresa el trato impositi-vo diferencial otorgado por el sector pblico a distintos sectores o grupos de laeconoma nacional, y viene dada por la expresin C = (t\T) x (T\R) x (r\R), en laque t es el conjunto de impuestos del grupo, T el conjunto de impuestos de laeconoma, rla renta ingresada por el grupo y R la renta total.

Una ltima observacin para cerrar el epgrafe. A pesar de la objetividad que se lequiera dar a las cifras alcanzadas por estos ndices, la validez o significacin de las

mismas va a venir condicionada por diversos factores, entre los que de manera es-pecial han de resaltarse:

En primer lugar, que al no ser nica ni universal la delimitacin del sector pblico(recurdese en este sentido lo distinto que resulta por ejemplo considerar al sec-tor pblico en trminos estrictos o, alternativamente, en trminos amplios), el ci-frado y ponderacin de las distintas operaciones por l protagonizadas va a de-pender, y mucho adems, del concepto subyacente del mismo.

Pero es que adems, la correcta utilizacin de cada uno de tales ndices parapoder extraer cualquier tipo de conclusiones sobre la actividad financiera, exige

una comprensin cabal de las bases conceptuales y de las fuentes de datos so-bre las que son elaborados, as como de las distintas variables y parmetros queintervienen en su formulacin y clculo.

Finalmente, tampoco est de ms resaltar que, a pesar de su ms que evidentesbondades como instrumentos descriptivos, estos indicadores no informan grancosa sobre los efectos de la actividad financiera en la economa en general, puesello depende de las reacciones que adopten las empresas y las economasdomsticas ante la actuacin del grupo pblico; por lo que conviene ser extre-madamente cautos con la instrumentacin valorativa que de ellos se haga.


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3. FUNCIONES DE LA HACIENDA PBLICA

Toda vez ha quedado establecido quin es el sujeto de la actividad financiera pbli-ca y se ha delimitado su campo de actuacin, vamos en lo que resta de tema a ocu-parnos de las funciones que sta desempea en las economas actuales.

Un rpido y superficial vistazo a las cifras que alcanzan las principales macromagni-tudes de cualquier pas como el nuestro, permite concluir que, an cuando habi-tualmente se les denomine con la expresin economas de mercado, la propor-cin de actividad econmica correspondiente a decisiones adoptadas segn la lgi-ca del sistema de precios en ellos no es, sin embargo, tan manifiestamente superiorrespecto a la correspondiente a decisiones sustentadas en la autoridad como cabrapensar en principio, sino tan slo algo ms elevada.

Teniendo entonces la actividad econmica pblica, y en particular la actividad finan-ciera pblica, un peso tan importante en el total nacional en estas sociedades, lapregunta que de inmediato surge es la del porqu de tal situacin, es decir, culesson las causas por las que pases en los que el sistema de precios o libre mercadoest aparentemente tan arraigado y firmemente defendido, presentan sin embargotan alto grado de intervencin pblica en la actividad econmica nacional.

A fin de no extendernos demasiado en estos preliminares digamos que la raznltima de tan importante presencia de lo pblico deriva del hecho de que, por s so-

los al menos, el mercado competitivo, la propiedad privada de los medios de pro-duccin y la libre iniciativa individual, como a continuacin se ver, resultan insufi-cientes en orden a alcanzar un grado razonablemente satisfactorio de cumplimientode las grandes aspiraciones o finalidades que tiene planteadas la sociedad, acercade las cules existe un elevado consenso en sealar que son la asignacin ptimade los recursos entre sus usos alternativos, la distribucin equitativa de la renta yla riqueza entre todos los integrantes de la sociedad y, por ltimo, el crecimientoeconmico estable del sistema.

Pues bien, en este sentido lo que aqu va a ser objeto de atencin es cmo y en qu

falla el mercado en la consecucin de cada una de estas tres finalidades, dando lu-gar a las correspondientes intervenciones pblicas de carcter presupuestario.

3.1 Asignacin ptima

Como explica la Microeconoma bsica, la asignacin ptima de los recursos supo-ne que la sociedad ha alcanzado un estado tal, que no es posible mejorar la situa-cin individual de ninguno de sus miembros si no es a costa de empeorar la de otrou otros. Tal estado de la sociedad, en teora al menos, puede ser alcanzado por elmercado o sistema de precios siempre y cuando se verifiquen una serie de requisi-

tos, de entre los que importa destacar:


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Relativos al mercado. Que no existan ningn tipo de barreras de entrada o salidaal mismo y que, adems, en l se d la transparencia absoluta, es decir, la infor-macin ha de ser completa para todos y sin ningn coste para nadie.

Relativos a los agentes que en l intervienen. El que tanto demandantes comooferentes sean precio aceptantes, que las funciones de utilidad o produccin decada uno de ellos sean independiente de las de los dems agentes, que todosellos tengan un comportamiento racional, en el que la maximizacin del beneficioy de la utilidad son, respectivamente, los nicos motivos de intervencin de cadauno en el mercado, y por ltimo, que se d un respeto total por las preferenciasindividuales de cada uno.

Relativos a los bienes y servicios intercambiados. Que renan cinco rasgos bsi-cos: ser homogneos, perfectamente divisibles, susceptibles de apropiacin ex-clusiva mediante precio, de consumo rival (o, lo que es lo mismo, de oferta noconjunta) y, por ltimo, que se d en ellos la total ausencia de efectos externos,tanto en la produccin (los precios reflejan la totalidad de los costes de produc-cin) como en el consumo (la utilidad que proporcionan los bienes o servicios so-lo tiene que ver con la cantidad adquirida y consumida de los mismos).

Cumplindose estos requisitos, la competencia perfecta en el mercado posibilita al-canzar una situacin ptima en la asignacin de los recursos (se produce el vacia-do de los mercados en la peculiar jerigonza de los economistas) siempre y cuandola produccin de los bienes y servicios intercambiados presente rendimientos a es-

cala constantes o decrecientes, o lo que es lo mismo, cuando la produccin tengauna estructura creciente de sus costes (es decir, que el productor u oferente se en-cuentre en el tramo ascendente de la curva de costes marginales).

Pues bien, vamos ahora a considerar una serie de situaciones en las que el librejuego de la oferta y la demanda conduce a una asignacin de los recursos que cla-ramente difiere con la que se considera ptima desde un punto de vista social porincumplirse algunos de los antedichos requisitos, exigindose en consecuencia unaactuacin pblica correctora.

3.1.1 NECESIDADES SOCIALES Y BIENES PBLICOS

Son necesidades sociales las que, sentidas individualmente por todos y cada uno delos integrantes de la sociedad, son satisfechas por bienes y servicios cuya produc-cin total cifra el consumo que todos como cada uno de sus integrantes hacen delos mismos, dndose adems que de tal consumo no se puede excluir a nadie bajoningn concepto, ni siquiera por no pagar por ello. Es decir, que se trata de necesi-dades en las que concurren tres notas caracterizadoras:


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Al igual que las necesidades privadas, forman parte del esquema de preferenciasdel consumidor, es decir, su satisfaccin en ningn caso se impone, pues el de-seo de satisfacerlas es sentido individualmente.

En los bienes y servicios que las satisfacen, que son conocidos como bienes y

servicios pblicos, se da la conjuncin de oferta o no rivalidad en consumo; loque supone que la cantidad consumida de ellos por un sujeto es idntica a laconsumida individualmente por todos los dems sujetos e igual a la consumidapor todos ellos en su conjunto. Es decir, que siendo XA la cantidad del bien Xconsumido por el sujeto A, XB la consumida por el sujeto B y as sucesivamentepara los N sujetos del colectivo, se da que: XA = XB = ... = XN, por lo que en estosbienes el coste de un usuario o consumidor adicional es nulo.

La imposibilidad de aplicar el principio de exclusin a los bienes y servicios pbli-cos que las satisfacen. Como se sabe, este principio es el que recoge la aparen-te obviedad de que aquello que paga y consume un sujeto queda automtica-mente excluido de la posibilidad de ser adquirido y consumido por otro. Esta in-aplicabilidad puede proceder de una causa tcnica o de naturaleza econmica.En el primer caso, la naturaleza misma del bien o servicio en cuestin es la queimpide que, por el mero hecho de pertenecer al colectivo o grupo social, se pue-da excluir a nadie consumir tales bienes; tal es el caso de servicios tales comodefensa nacional, la ley y el orden, los servicios de representacin en el extranje-ro..etc. En el segundo caso la exclusin es tcnicamente posible, pero tiene uncoste econmico a todas luces desmesurado que impide su puesta en prctica;tal es el caso de sujetar a peaje la totalidad de la red principal de carreteras de

un pas.

Son ejemplos tpicos de bienes pblicos los servicios de ley y orden (servicios judi-ciales, polica o instituciones penitenciaras), defensa nacional y servicios exteriores(embajadas, consulados, etc.), los cules, en un hipottico mercado de competenciaperfecta, no encontraran nunca oferente que los suministrase a los consumidores,ya que se trata de bienes en los que la cantidad que cada sujeto individualmenteconsume coincide con el total de lo producido y suministrado al colectivo por unaparte, y por otra, de los que no se puede excluir de su consumo a aquellos que no

paguen, por lo que nadie estar dispuesto a hacerlo por ello (nadie paga por algoque sabe a ciencia cierta que no tiene necesidad de pagar). Es por esta razn por laque la provisin de estos bienes y servicios siempre es fruto de una intervencinpblica, siendo dos las cuestiones relativas a tal provisin sobre las que ha de re-solverse autoritariamente: qu cantidad de bien pblico ha de proveerse, pues nohay modo de que los consumidores revelen sus autnticas preferencias al respecto,y cmo ha de financiarse tal provisin, pues al desconocerse las preferencias decada uno tampoco hay modo de establecer qu precio estaran dispuestos los con-sumidores a satisfacer por estas u otras cantidades de bien pblico.


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Una ltima precisin acerca de este tipo de bienes y servicios. Estos a los que noshemos referido son los denominados bienes pblicos puros o polares, pues en ellos,tanto la no aplicabilidad del principio de exclusin como la no rivalidad en el consu-mo, son absolutas y afectan a todo el mbito territorial abarcado por el estado. No

obstante, adems de estos casos extremos o polares, tambin se pueden conside-rar bienes pblicos que afectan a un mbito territorial inferior al nacional, as como alos denominados mixtos, que se diferencian de los polares en que en ellos las ca-ractersticas de no rivalidad y no exclusividad concurren slo de parcialmente o,tambin, slo una de ellas, por lo que, en principio al menos, si que cabra la posibi-lidad de hablar de una funcin de demanda privada para ellos y, por lo tanto, de unmercado de los mismos; cosa distinta es que tal demanda se considere socialmenteadecuada o, por el contrario, se vea excesiva en unos casos y harto insuficiente enotros, tal y como se va a ver en el siguiente apartado.

3.1.2 EFECTOS EXTERNOS

Los efectos externos son una de las grandes aportaciones del britnico Arthur C. Pi-gou (1878-1959) a la Hacienda, y hasta no hace tanto se les tena por una de lascausas indiscutidas de actuacin del sector pblico en la economa de un pas.

Se dice que un bien o un servicio es generador de efectos externos (tambin cono-cidos como externalidades positivas y negativas o, igualmente, como economas ydeseconomas externas) cuando su produccin o consumo afecta a otros agentesdistintos a sus productores y consumidores directos sin que tal interaccin tenga re-flejo en el precio de mercado de tal bien o servicio. Dicho en trminos mucho msprecisos y tcnicos, surge un efecto externo cuando se produce una interdependen-cia entre las funciones de consumo y/o produccin de los distintos agentes que in-tervienen en el mercado del bien que se est considerando; lo que no es sino un in-cumplimiento flagrante de uno de los requisitos establecidos para que el sistema deprecios conduzca a una asignacin ptima de los recursos (Vid. supra).

Estos efectos externos pueden ser positivos o negativos, pudindose hablar en con-secuencia de economas o externalidades, tanto positivas como negativas, en con-

sumo o en produccin. Son ejemplos tpicos de efectos externos en el consumo, enel caso de las externalidades positivas, los asociados a una campaa de vacunacinantigripal, que adems de beneficiar a sus consumidores directos (los vacunados)beneficia al resto de la poblacin al haber reducido el riesgo de contagio, o, comodeseconoma externa de consumo, los perjuicios que la ingesta de alcohol ocasiona,ya que ella es causa de que los conductores puedan cometer accidentes en los queresulten afectados personas que no han bebido. En cuanto a las situaciones gene-radoras de externalidades de produccin pueden citarse como ejemplo el de una in-dustria contaminante instalada en una zona de inters paisajstico, que obviamente

afecta negativamente a la funcin de utilidad de los consumidores de tal emplaza-


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miento, y tambin, la de un apicultor instalado con sus colmenas en una zonaprxima a la plantacin de un productor de flores, que es una situacin en la que lainteraccin de las funciones de costes de ambos son ms que evidentes.

A partir de la formalizacin de esta idea, lo que Pigou estableci, y desde l se havenido sosteniendo mayoritariamente por la profesin, es que, en presencia de bie-nes y servicios que generan efectos externos, el mercado deja ser el mecanismoque ajusta de manera exacta la produccin de los oferentes a las preferencias delos consumidores, pues siempre tendrn lugar dos producciones distintas: la quedesean los demandantes y la que estn dispuestos a poner en le mercado los ofe-rentes, dando lugar entonces a producciones de equilibrio que resultan insuficientesen unos casos y sobreabundantes en otros. As, desde la perspectiva del consumopor ejemplo, en el caso de un bien generador de alguna externalidad positiva, laprovisin del mismo derivada del libre juego de la oferta y la demanda siempre ser

insuficiente desde el punto de vista social, mientras que resultar excesiva si talefecto externo es negativo, tenindose que dirimir la cuestin con una intervencinautoritaria que facilite o limite la cantidad del bien o servicio en cuestin.

Como es evidente, estas intervenciones pblicas de finalidad correctora se concre-tan en funcin de la naturaleza de la externalidad que en cada caso tenga lugar. As,en unos casos se proceder a una provisin pblica gratuita (educacin obligatoriapor ejemplo), en otros a otorgar subvenciones a la produccin privada de bienes ge-neradores de efectos externos positivos con el fin de reducir su coste y aumentar el

consumo (transporte pblico o vivienda), tambin pueden introducirse reglamenta-ciones y disposiciones legislativas (regulacin medioambiental de ciertas produccio-nes industriales) o pueden utilizarse los impuestos como elementos que incremen-ten los costes de produccin y, por ello, los precios de mercado, restringindose asla demanda. Es decir, que las posibilidades concretas de intervencin son numero-sas y de muy distinta naturaleza.

En resumidas cuentas por lo tanto, que siempre que se produzcan externalidades,sean estas de la naturaleza y sentido que sean, se resiente la eficiencia de la asig-nacin de recursos a la que conduce el sistema de precios, precisndose una inter-vencin pblica correctora que, por lo general, se canalizar a travs del presupues-to de ingresos y gastos del estado. De todas formas, tambin hay que advertir queesta visin del problema de los efectos externos, as como de las intervencionespblicas en la economa a las que dan lugar, distan mucho de tener una aceptacinunnime actualmente, siendo numerosos los autores y escuelas que las han critica-do o, incluso, negado su validez por completo; en ocasiones adems esgrimiendoargumentos ciertamente originales y atractivamente rigurosos, como puede compro-barse en la lectura complementaria para la preparacin de este apartado.


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3.1.3 NECESIDADES PREFERENTES E INDESEABLES

Otra de las situaciones en la que el sistema de precios no es un mecanismo deaprovisionamiento adecuado es el de las necesidades preferentes e indeseables, elcul, para no pocos autores, no deja de ser un caso particular del de los efectos ex-ternos. Estas necesidades, a diferencia de lo que ocurre con las necesidades socia-les, son satisfechas mediante bienes y servicios rivales en consumo y excluiblesmediante precio, por lo que, en principio al menos, el mercado s que es capaz dealcanzar una provisin ptima de los mismos desde el punto de vista tcnico. Ocurresin embargo que en estos bienes y servicios confluyen unas caractersticas especia-les (bsicamente la generacin de efectos externos) que, habida cuenta de la pre-ponderancia de unos determinados juicios de valor en la sociedad, el sector pblicose ve impelido a intervenir coactivamente en su provisin, interfiriendo de esta formalos esquemas de preferencia individual de la ciudadana; en unos casos (bienes pre-

ferentes), aumentando el volumen de bien o servicio por encima de la cantidad deequilibrio de mercado e induciendo a que se consuma ms de ellos, y en otros (bie-nes que satisfacen las necesidades indeseables), constriendo su consumo a fin deque el mismo se site los niveles ms bajos posible. Son ejemplos tpicos de estosbienes, la sanidad o la educacin en el caso de los meritorios y las bebidas alcohli-cas o el tabaco como bienes que satisfacen necesidades indeseables.

En lo que se refiere al cmo de la intervencin en estos casos, al igual que en losefectos externos, sta puede adoptar formas muy distintas en funcin de la necesi-

dad y del bien o servicio de que se trate y de la idiosincrasia del pas del que se esthablando. No es lo mismo el mecanismo de promocin y aprovisionamiento del ser-vicio educativo en un pas de fuerte tradicin cultural y altamente desarrollado, en elque, probablemente, con alguna regulacin legal y la cobertura presupuestaria a de-terminados programas sectoriales concretos sea ms que suficiente, que a os queha de recurrirse en pases en los que el valor social de la educacin es escaso o seencuentran poco desarrollados, en los que la produccin pblica directa es prcti-camente un requisito para empezar a ir por la senda adecuada.

De todas formas, la cuestin ms controvertida, en relacin con este tipo de bienes

y servicios es que, a diferencia de lo que ocurre en el caso de los bienes pblicos, laintervencin pblica en su provisin parte de la conculcacin de una de las hiptesisbsicas del mercado: el respeto por las preferencias individuales. En efecto, porms que el aumento (constreimiento) pblico en la produccin de los bienes prefe-rentes (indeseables) tenga como fin suministrar la produccin socialmente conside-rada ptima a partir de determinados juicios de valor, no por ello deja de ser una li-mitacin al consumo coactivamente impuesta que violenta la libre eleccin del de-mandante, y que tal observacin no es cualquier cosa lo evidencia el argumentarloque los defensores de este tipo intromisiones en el mbito de lo privado han debido

elaborar para justificarlas, que cabe resumir en:


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a) La Ignorancia o irracionalidad de los consumidores, los cules, en unos casosno son capaces de determinar cules son las ventajas e inconvenientes de losdistintos bienes y servicios, bien porque falle la informacin, bien porque sta

tenga costes adicionales o, simplemente, porque los individuos no sean capacesde interpretarla adecuadamente; y en otros porque, an contando con la infor-macin necesaria e interpretndola correctamente, se produce un comporta-miento individual contrario a la lgica que se deriva de tal informacin, que es unfenmeno al que los psiclogos sociales de hoy dedican una gran atencin y alque Pigou bautiz como capacidad telescpica defectuosa de los individuos.

b) El hecho de que en estos bienes y servicios se de una especial y fuerte presen-cia de externalidades, que exige un tratamiento especifico de los mismos. Aspor ejemplo, un buen servicio educativo masivamente consumido por la pobla-cin beneficia no slo a sus consumidores directos, sino tambin a otros muchos

agentes del sistema; como por ejemplo los empresarios, que van contar con unafuerza de trabajo mucho ms y mejor cualificada que si tal consumo masivo debuena formacin no tuviese lugar, y tambin a otros ciudadanos no consumido-res directos del servicio, que sin embargo encontrarn en el comportamiento so-cial de sus conciudadanos mejor educados una mayor satisfaccin personal.

c) La importancia estratgica que tienen estos bienes y servicios en las polticas deredistribucin de renta. En efecto, debido a sus efectos externos (sobre todo enel caso de los positivos), existen una serie de bienes y servicios de este tipo delos que, no es ya que no puedan dejarse de suministrar a los econmicamente

ms desfavorecidos, es que adems han de proporcionrseles en mucha mayormedida que a otros estratos de poblacin, pues solo as es posible garantizar laigualdad de oportunidades a todos; y otro tanto ocurre, pero en sentido contrariocon los generadores de efectos externos negativos, pues son las clases msdesfavorecidas las ms vulnerables a los bienes que satisfacen necesidades in-deseables. Es por esto que, al hablar de los bienes preferentes se suele referir-se a ellos como bienes tutelares, ya que por razones de justicia social los pode-res pblicos reconocen y tutelan el derecho de los ciudadanos a acceder a ellosen unos casos, y les defienden de sus nocivas consecuencias en otros.

En cuanto a la oposicin a la tutela pblica de este tipo de bienes sobre por su inje-rencia en las preferencias individuales, la tesis ms habitual es la de que imponer olimitar algn consumo que el mercado competitivo oferte a individuos que librementevotan y asumen las consecuencias de su voto, es un paternalismo completamentefuera de lugar en una sociedad democrtica.

3.1.4 ESTRUCTURAS DE COSTES DECRECIENTES

Como es sabido, en competencia perfecta, la condicin de equilibrio conducente a la

asignacin ptima de los recursos es que el precio de la cantidad intercambiada (P)


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sea igual a su coste marginal de produccin (C), siendo esta una situacin que enel ms frecuente de los casos -que los rendimientos a escala de la empresa seandecrecientes- tiene lugar en cualquier punto de la parte creciente de la curva o fun-cin de costes marginales; siendo por eso precisamente que su representacin

grfica coincide con la de la funcin de oferta de la empresa en el mercado.

Ahora bien, si en vez de tal caso habitual de rendimientos decrecientes se consideravolmenes de produccin que se mantuviesen en la parte decreciente de la curvade costes marginales (esto es, la empresa estuviese funcionando con rendimientosa escala crecientes o, todo lo ms, constantes), la cosa sera sustancialmente distin-ta, ya que el criterio P = C dara como resultado una produccin cuyo precio demercado es inferior a su coste unitario, y sta es una situacin que slo puede sermantenida por muy pocas empresas y siempre por un tiempo limitado.

En efecto, los rendimientos a escala crecientes es una situacin que normalmentese da en aquellas producciones industriales o abastecimientos que requieren ungran volumen de inversiones iniciales (gastos de primer establecimiento) debido a lagran dimensin de planta que exige su puesta en funcionamiento (empresas produc-toras de energa elctrica, agua, red nacional ferroviaria...etc.), lo que se traduce enuna estructura de costes absolutamente desproporcionada hacia los costes fijos. Es-ta situacin hace aicos la pretensin de un mercado con el suficiente numero deoferentes como para hacerlos a todos precio aceptantes, y lleva de hecho a una si-tuacin de monopolio que ha recibido la denominacin de monopolio natural en la

peculiar jerga de los economistas. En todo caso, lo que ni su eufemstico nombrepuede disimular es que, de acuerdo a la lgica que impone la eficiencia en el proce-so de produccin, la provisin de este tipo de bienes y servicios, por lo general bsi-cos y de consumo obligado para toda la poblacin, queda a merced de un monopo-lio de oferta; lo que en modo alguno es admisible desde un punto de vista social,pues, como sabemos, en esa situacin la maximizacin del beneficio empresarialpasa por producir una cantidad del bien o servicio siempre menor a la que poten-cialmente puede absorber el mercado, pues slo as el ingreso marginal (precio) su-perar al coste marginal dando lugar a un beneficio extraordinario.

Es as como desde la perspectiva de la asignacin se justifica la intervencin pblicaen la provisin de servicios esenciales (transportes, energa, etc.), que puedehacerse asumiendo directamente el sector pblico la produccin de tales bienes yservicios, o indirectamente, mediante la regulacin legal de estos sectores y/o la fi-jacin artificial de sus precios, que lo que se conoce como precios intervenidos.

Concluye aqu la descripcin de los fallos ms notorios del sistema de precios en ellogro de la asignacin ptima de los recursos del sistema, no sin advertir a modo decolofn, que, como nos recuerdan los ya mentados Albi, Gonzlez-Pramo y Zubiri,

el hecho de calificar de inaceptable una determinada situacin social, en el fondo,


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no deja de ser un juicio de valor, el cual, como tal, siempre se formula desde posi-ciones ideolgicas determinadas. Es por esto que los pronunciamientos por la nece-sidad u obligacin de intervenciones pblicas correctoras de los fallos del sistemade precios son, en el mejor de los casos, siempre discutibles, pues lo que unos en-

tienden como consecuencias sociales inadmisibles otros lo consideran como sim-ples consecuencias negativas inevitables del mercado competitivo que, no obstante,se compensan ampliamente con otros efectos positivos del mismo.

3.2 Distribucin equitativa de la renta

3.2.1 FORMAS DE ENTENDER LA DISTRIBUCIN DE RENTA

La distribucin de la renta, entendida aqu como el estado social al que el sistemallega tras repartir el resultado del proceso de produccin, es un fenmeno socioe-

conmico que puede ser objeto de estudio desde mltiples y variadas perspectivas.Cabe, en primer lugar, considerar cmo se divide la renta entre las diferentes perso-nas o unidades familiares que integran el colectivo social del sistema, siendo elloconocido como distribucin personal. Tambin es posible atender a cmo se ad-judica el resultado del proceso productivo entre los diferentes factores (trabajo, capi-tal,...) que en l han intervenido, denominndose entonces distribucin funcionalde la renta. Igualmente, es posible utilizar una perspectiva espacial en el estudio detal reparto, tenindose entonces su distribucin territorial. Y finalmente, aunquecon ello no se agota el repertorio de las posibles distribuciones ni mucho menos,cabe la posibilidad de utilizar como referencias de la distribucin de la renta al tiem-

po y a los individuos de manera simultnea, hablndose entonces de las distribu-ciones intra o intergeneracionales, que son las que se refieren a cmo se repartela renta entre los integrantes de una misma generacin en el primer caso y, en elsegundo, entre cierto nmero de generaciones de una misma realidad nacional.

Dada esta variedad de enfoques, advirtamos que, salvo que explcitamente se digaotra cosa, aqu nos mantendremos en la perspectiva personal.

3.2.2 ES LA DISTRIBUCIN DE LA RENTA UN PROBLEMA ECONMICO?

Considerando entonces la perspectiva personal de la distribucin de la renta, lo pri-mero sobre lo que hay que llamar la atencin es sobre el sorprendente grado de co-incidencia que, histricamente, suscita la idea de que la distribucin personal de larenta a la que llega el libre mercado es, no ya escasamente justa o equitativa comose requiere el tpico, sino por completo inaceptable desde el punto de vista social.Esta insospechada avenencia entre tericos tan habitualmente discrepantes, que,por lo general, suele adems proclamarse simultneamente a la absoluta fe en el li-bre mercado en la consecucin de las otros dos grandes finalidades (asignacin efi-caz y crecimiento estable), est fundamentada, en lo principal al menos, en otro lu-

gar comn entre cuantos sienten alguna inquietud intelectual por los aspectos so-


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cioeconmicos de la realidad, y es en el convencimiento de que las desigualdadesque en la distribucin de la renta tienen lugar como consecuencia del funcionamien-to del mercado competitivo pueden rebasar, y ampliamente adems, lo que desdeuna perspectiva social se considera razonable al respecto, tal y como pone de mani-

fiesto el ms superficial anlisis de la evolucin seguida por las economas occiden-tales a lo largo de la centuria 1850-1950, que es a lo largo de la cul, y al rebufo delos graves hechos econmicos que en ella tuvieron lugar precisamente, nace y sedesarroll el cuerpo principal de esta disciplina.

No obstante, antes de apresurar nuestro juicio y renegar del mercado como criteriorector de la organizacin econmica del sistema por su contrastada incompatibilidadcon el objetivo distributivo, ha de tenerse presente que, en s misma, la consecucindel objetivo justicia en la distribucin del resultado del esfuerzo colectivo es algo porcompleto ajeno al mercado o sistema de precios, por lo que atribuir responsabilidad

a este criterio de administrar recursos en la no consecucin de un objetivo para elque no est concebido es, en el mejor de los casos, una forma de engaarse.

En efecto, como sabemos por Microeconoma, el mercado distribuye el resultado delproceso productivo entre los propietarios de los distintos factores que en l intervie-nen, de acuerdo al grado en que cada uno de tales factores participa en dicho pro-ceso, es decir, de acuerdo nicamente a su productividad o capacidad de generaroutput. El corolario de esto no es sino que el mercado adjudica la renta exclusiva-mente entre aqullos que evidencian capacidad productiva, lo que desde luego nada

tiene que ver ni con la justicia, ni con la equidad, ni con la igualdad, ni con nada quea estas categoras se asemeje. Ms an, no es ya que el mercado autorregulable nopromueva la justicia o la equidad, es que ni tan siquiera garantiza la mera supervi-vencia de aquellos miembros del colectivo que por cualquier causa, por lo generalajena a su voluntad, no manifiestan capacidad para ser productivos en los estrictosy estrechos trminos en que tal capacidad es entendida por el sistema de precios,tratndose adems de un mecanismo de atribucin de resultados que, por sistema,tiende a premiar a los ms fuertes y/o a los que ms tienen en detrimento de losms dbiles y/o menos poseen.

Ahora bien, del hecho de que el mercado sea tcnicamente incapaz de alcanzar unadistribucin personal de la renta y la riqueza justa o equitativa no se deriva en modoalguno que el sector pblico, por el mero hecho de que cuente con criterios de ac-tuacin adicionales al mercado (coaccin como instrumento y ausencia de lucro co-mo motivacin) si lo vaya a conseguir, entre otras razones, porque tal objetivo nopuede ser definido sino en trminos bastante ambiguos debido a la coincidencia enl de tres aspectos o facetas distintas que, adems, inciden de manera muy disparen cada momento histrico:

La faceta tica. Que es la que se manifiesta en la pretensin de establecer un

determinado grado de desigualdad que se reconozca como socialmente acep-


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tado. Obviamente, en tal establecimiento juega un papel crucial lo que cada unoa ttulo individual entiende por justo y no justo.

La faceta poltica. Que es la que permite vislumbrar que ms all de un deter-minado grado de desigualdad en la distribucin personal de la renta el orden

social se pone en peligro, comprometindose as seriamente a la estabilidad delpropio sistema. La faceta econmica. Que viene a recordarnos que la cantidad de bienes y ser-

vicios que un colectivo produce en el tiempo depende, adems de la dotacinde factores con la que cuenta, del sistema de incentivos que rija en el mismo; ycomo en este sentido se sabe, no todos los incentivos inducen de igual forma ala totalidad de propietarios de recursos productivos a incorporarlos al procesode produccin. A partir de aqu, y dejando al margen la posicin que cada unotenga al respecto, algo absolutamente perceptible es que la bsqueda de ren-tas, y de manera ms precisa la bsqueda de rentas superiores a la de nuestrossemejantes (los dems), constituye un puntal fundamental en el sistema de in-centivos vigente en las sociedades actuales. Por lo que, a pesar de su ya co-mentada falta de adecuacin a la finalidad redistributiva, lo que parece claro esque tampoco puede prescindirse as como as de la distribucin del resultadodel proceso productivo a la que llega el libre juego de las fuerzas del mercado.

Es decir, que tras esta digresin y aunque ello resulte un tanto desalentador, nica-mente hemos sido capaces de llegar a la ms absoluta de la dudas e incertidum-bres, pues, por una parte sabemos que el mercado autorregulable, nico capaz de

proporcionar un sistema de incentivos que permita alcanzar las otras finalidades so-ciales, no distribuye personalmente la renta con justicia y equidad porque no es esasu finalidad, y por otra, que pronunciarse acerca de la equidad o la justicia de unadistribucin personal entraa siempre un juicio de valor previo, no existiendo sinembargo ningn mtodo cientfico que sirva para resolver las discrepancias que seproducen en el terreno de la tica. As que, al final, lo que nos queda no es sinopreguntarnos deben o no los economistas en general, y en particular los hacendis-tas, dedicar su esfuerzo a indagar sobre la justicia o equidad de la distribucin?tiene algn valor cientfico o referencial el resultado de sus indagaciones a este

respecto?, cuestiones estas para las que las respuestas de las que disponemosson, por mltiples y dispares, de una validez harto relativa.

3.2.3 ACTUACIONES REDISTRIBUTIVAS DEL SECTOR PBLICO

Siendo entonces nuestro punto de partida que el problema distributivo de una socie-dad trasciende de lo estrictamente hacendstico -e incluso de lo econmico- y seadentra en los escurridizos y conflictivos terrenos de la Poltica y la tica, habremosde convenir que la poltica redistributiva, entendida como las actuaciones pblicasacometidas en orden a modificar la distribucin personal de la renta a la que el mer-

cado llega, debe instrumentalizarse mediante un cuadro de intervenciones que, en


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su variada composicin, sea capaz de incidir en las mltiples y diversas causas quecondicionan a la distribucin de renta que se quiere modificar (leyes que regulan lapropiedad y sus usos, leyes sobre la herencia, disponibilidad de oportunidades edu-cativas o sanitarias, estructura de los mercados, movilidad social, etc., etc.). Obvia-

mente, esto implica que la redistribucin de la renta como tarea ha de acometerse,tanto mediante intervenciones presupuestarias, que son las que en principio nosconciernen y a las que aqu vamos a referirnos brevemente, como no presupuesta-rias, esto es, aquellas que se concretan en intervenciones pblicas que afectan ainstituciones jurdicas de muy distinta naturaleza.

Refirindonos, pues, a las intervenciones redistributivas de carcter presupuestario,distinguiremos como es obvio entre las que se refieren al orden de los gastos pbli-cos y las concernientes al orden de ingresos. De estos dos tipos, probablemente lasque generan una mayor tensin social y, tambin, controversias entre tericos ms

intensas son las relativas a los ingresos pblicos, que es donde se incluyen todaslas actuaciones tributarias, por ms que las consecuencias redistributivas ms nu-merosas y de mayor calado sean sin embargo las correspondientes a los gastospblicos, pues stos pueden aplicarse directamente a un mayor nmero y variedadde sectores, actividades, y colectivos que los ingresos pblicos.

Los gastos presupuestarios pueden afectarse a las tareas redistributivas de dosformas distintas. A travs de las transferencias (movimiento o cesin de recursos sincontraprestacin) dirigidas directamente a los segmentos de poblacin beneficiarios

de tal poltica (por ejemplo, los pagos a familias numerosas o los sueldos de inser-cin social), o bien indirectamente, alterando los precios relativos del mercado deaquellos servicios y bienes cuyos usos y consumos tienen repercusin en la distri-bucin final de renta (educacin y salud por ejemplo), financiando mediante transfe-rencias a sus agentes productores. La filosofa de cada una de estas opciones esmuy distinta, por lo que sus utilizaciones respectivas tambin habrn de responder aplanteamientos sustancialmente diferentes. As, mientras que con las subvencionesa empresas productoras de los bienes tutelados de lo que se trata es, fundamental-mente, de atenuar las diferencias de renta en las que son los perjudicados colecti-vos ms o menos concretos, facilitando a sus componentes la provisin de talesbienes mediante la reduccin de su precio, las transferencias directas a los afecta-dos descansan, de manera principal al menos, en la idea que lo que ha de respetar-se por encima de todo son las preferencias individuales, pues el mejor juez delbienestar individual es el propio sujeto, que es el que mejor sabr cmo aplicar elgasto para orientarlo hacia la atenuacin de sus carencias.

En cuanto a la utilizacin de los ingresos presupuestarios con fines redistributivoshay que comenzar diciendo que no hay pas civilizado, o que por tal se tenga, que,por principio, no se autoproclame fiscalmente progresivo; es decir, que explcitamen-

te diga que posee un cuadro de ingresos pblicos que detrae ms a quienes ms


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tienen, y del que son figuras paradigmticas los impuestos progresivos sobre la ren-ta y la riqueza que algo ms adelante tendremos ocasin de estudiar. Asimismo, unadecuado diseo del cuadro impositivo de un pas permite a sus poderes pblicosactuar sobre la distribucin personal de la renta, no ya directamente, sino tambin a

travs de la alteracin de su distribucin funcional, mediante la modificacin de laspresiones fiscales relativas entre los componentes de la renta (rentas del trabajo, delcapital mobiliario, etc.).

No se agotan con los impuestos sobre la renta y el patrimonio ni mucho menos lasposibilidades redistributivas del orden presupuestario de ingresos pblicos. Comovamos a comprobar un poco ms avanzado el texto, absolutamente todos los tribu-tos que quepa imaginar tiene consecuencias no slo en la distribucin personal dela renta y la riqueza, sino en otras distribuciones como la ya aludida funcional o la in-trageneracional. Unos impuestos lo harn ms intensamente o sus efectos sern

ms inmediatos, mientras que otros tendrn una incidencia menor o sus efectos sedejarn sentir a ms largo plazo; pero en cualquier caso el efecto redistributivosiempre estar presente en cualquiera de ellos.

3.3 Crecimiento econmico estable

sta es la funcin de la hacienda pblica que ms tardamente se ha incorporado alacervo de esta disciplina, y aunque habitualmente se la tome por una nica funcin,lo cierto es que sus contenidos son de hecho la suma de dos subfunciones distintasaunque claramente interrelacionadas entre s: el asegurar que las principales varia-bles macroeconmicas del sistema mantengan niveles estables por un lado, y porotro, el contribuir a la consecucin de tasas de crecimiento econmico que permitanaumentar el bienestar social. A diferencia de lo que ocurre con las otras dos funcio-nes anteriores, en esta el protagonismo de la actividad financiera del sector pblicoen detrimento de la actuaciones del libre juego de la oferta y la demanda no escuestionado por nadie en absoluto, cosa distinta es desde luego que todo el mundocoincida tambin en lo apropiado del tipo y la magnitud de la o las actuacionespblicas emprendidas, pero eso es una cuestin perteneciente a un mbito de dis-cusin en el que aqu no se va a entrar.

De lo que se trata con el desarrollo de esta funcin en definitiva es asegurar unademanda efectiva del sistema, capaz de absorber la produccin correspondiente depleno empleo de sus factores productivos en un contexto de estabilidad de precios,siendo sta una tarea que se incorpor a los quehaceres pblicos a raz de la crisiseconmica del 1929, que es el contexto en el que Keynes plantea y desarrolla sureconocida Teora General, la cul es el cuerpo de conocimientos macroeconmicosque dan lugar a la aparicin de las primeras propuestas para utilizar los programasde ingresos y gastos pblicos como elementos compensatorios de las oscilaciones

en la actividad econmica privada a fin de asegurar un nivel de ocupacin del siste-


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ma elevado y estable. Para ello la ortodoxia keynesiana prescribe unas reglas bsi-cas de actuacin que cabe resumir como sigue:

Si prevalece el paro forzoso, ha de incrementarse el nivel de la demanda agre-

gada a fin de conseguir que los gastos totales crezcan hasta que el sistema seacapaz de absorber la produccin de pleno empleo. Si, por el contrario, lo que prevalece es la inflacin, lo que procede es reducir la

demanda agregada de manera que los gastos totales se reduzcan y no excedanel valor de la produccin de pleno empleo a precios estables, en lugar de a pre-cios crecientes.

Finalmente, si la situacin viene dada por el pleno empleo y la estabilidad de losprecios, de lo que se trata es de mantener el nivel agregado de gasto monetarioa precios corrientes, a fin de evitar las tensiones inflacionistas y la desocupacinde los recursos.

Esta ltima regla tiene un alcance mucho mayor del que en principio aparenta, puesno viene a decir, como muchos errneamente pretenden, que cuando se logra laplena ocupacin de los recursos haya de mantenerse estable la demanda agregadapara lograr que no se disparen los precios. Muy al contrario, lo que viene a indicares que, en un contexto de pleno empleo estable, lo que el sector pblico ha dehacer en cada momento es ir asegurando la demanda agregada que sea capaz deabsorber los sucesivos crecimientos de la produccin de pleno empleo, pues con unequipo capital creciente, una fuerza laboral ms cualificada y una ampliacin y mejo-

ra de la tcnica disponible, asegurar el pleno empleo de los recursos con precios es-tables equivale a facilitar una expansin de la renta nacional, no a mantener estti-camente una situacin dada por un determinado nivel de ocupacin de recursos.

Como ha quedado dicho, esta funcin de la hacienda pblica comenz a entendersenecesaria ante las catastrficas consecuencias del crack del 29, si bien despert sumayor inters, tanto entre los polticos como en el mundo acadmico, a raz de lasinestabilidades y tensiones inflacionistas que surgieron en las principales economasoccidentales tras la finalizacin de la Segunda Guerra Mundial. La crisis de los se-

tenta (crisis de la energa), con su revisin de los lmites del sector pblico y de laspolticas de bienestar, la llevaron a una injustificada pretericin en la profesin, porms que sean bastantes los que creen que antes o despus el inters por este tipode intervenciones pblicas volver a resurgir con redoblados bros, pues como decael gran hacendista estadounidense R. Musgrave en los primeros aos cincuentarespecto a ella aunque desaparezcan del horizonte las tinieblas de la guerra, per-manecer en l la amenaza de la inestabilidad. Lo malo es cuando las tinieblas dela guerra persisten y, adems, la inestabilidad econmica parece que se va convertiren nuestra situacin habitual.


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2.3 El sector pblico espaol como ejemplo

A fin de que esta primera aproximacin a la actividad financiera del sector pblico noresulte excesivamente farragosa por centrarnos de manera exclusiva en los aspec-tos tericos, vamos a continuacin a ver el resultado de aplicar la sistematizacininstitucional que acabamos de describir en los dos apartados anteriores al caso deEspaa, si bien dejando claro que, dado su carcter de mera ilustracin a lo ya di-cho, nos quedaremos en los niveles de mxima agregacin.

Subsector Administracin Central de las Administraciones Pblicas. Los dosagentes que integran a este subsector son:

El estado. Es el agente del sector pblico que tiene encomendada la administra-cin de los rganos Constitucionales (Casa del Rey, Cortes Generales, Consejo

General del Poder Judicial y Tribunales Constitucional y de Cuentas), as como ladel Gobierno Central de la Nacin (Presidencia del Gobierno, Departamentos Mi-nisteriales y organismos con dotaciones diferenciadas dentro del Presupuestodel Estado, como por ejemplo, el Consejo Nacional de Seguridad Nuclear).

Los organismos de la administracin central. Son stos unidades que admi-nistran determinadas actividades y programas que competen a un departamentoministerial del que funcionalmente dependen, por ms que gozan de autonomade gestin tal y como indica su denominacin oficial Organismo Autnomo ...Por otra parte, y puesto que estos organismos pueden tener carcter (naturaleza)

administrativo, mercantil, financiero o anlogo, importa resear que este agentesolo se refiere a los de carcter administrativo, pues los otros estn incorporadosa las empresas pblicas. Son algunos de los numerosos organismos autnomosde la administracin central espaola el Instituto Nacional de Estadstica, la Jefa-tura de Trfico, el Instituto Nacional de Empleo, la Orquesta Nacional de Espaa,el Museo del Prado, la Biblioteca Nacional, la UNED, etc., etc..

Subsector de las administraciones pblicas territoriales. Tambin es este casoson dos los dos agentes con los que cuenta este subsector en Espaa:

Las administraciones autonmicas. Son stas las que gestionan determinadascompetencias en el mbito territorial correspondiente a cada Autonoma. Institu-cionalmente, estas administraciones se componen de Asambleas Legislativas yConsejos de Gobierno, as como un nmero variable de organismos autnomosadministrativos; no incluyndose entre estos agentes aqu tampoco a los orga-nismos autnomos de carcter mercantil o industrial, pues, como ha quedado di-cho, a efectos de delimitacin y contabilizacin del sector pblico se incluyen enel sector pblico empresarial. De igual forma, todas las competencias transferi-das en materia de Seguridad Social tampoco se incluyen en este subsector sino

en el de la Administracin de la Seguridad Social.


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Las corporaciones locales. Este agente est integrado por unidades adminis-trativas con competencias en dos mbitos territoriales concretos; el trmino mu-nicipal y la provincia. Actualmente se compone de los Ayuntamientos y las Dipu-taciones Provinciales (Cabildos en Canarias y Consejos Insulares en Baleares)

as como los distintos organismos autnomos de carcter administrativo que deellos dependen, excluyndose tambin en este caso la actividad de los organis-mos autnomos municipales de carcter mercantil, industrial o anlogo (serviciosmunicipales de autobuses urbanos por ejemplo), por incluirse las mismas dentrodel sector pblico empresarial al que nos referiremos en seguida.

Subsector de la administracin de Seguridad Social, Teniendo en cuenta lasprecisiones advertidas acerca de la gestin descentralizada que en Espaa se da ala sanidad pblica y a no pocas de las prestaciones sociales, dentro de este subsec-tor habra que distinguir entre:

El sistema de Seguridad Social. Que, como tal sistema est integrado por lasdistintas entidades gestoras de sus diferentes actividades. Estos agentes son: elInstituto Social de la Marina, el que gestiona pensiones y otras prestacioneseconmicas (Instituto Nacional de la Seguridad Social o INSS), el que gestionalas prestaciones sanitarias (Instituto Nacional de la Salud o INSALUD) y al quecorresponden las prestaciones sociales (IMSERSO).

Otros organismos de la Seguridad Social. Es sta una rbrica claramente re-sidual, pues en ella se incluyen a todas las unidades administrativas integradas

en este subsector que no gestionan tareas especficas de los agentes a los quese ha hecho mencin en el subapartado anterior y que, adems, son los que msafectados se han visto por la transferencia de competencias de la administracincentral a las administraciones autonmicas.

Subsector de las empresas pblicas no financieras, que incluye a unidades em-presariales que producen bienes y servicios de naturaleza real destinados al merca-do. y cuyos recursos proceden tanto de los precios que cobran como de transferen-cias procedentes de las administraciones pblicas va presupuesto. Dentro de este

grupo cabra hablar a su vez de:

Los Servicios comerciales e industriales incluidos en los Presupuesto Genera-les del Estado, como RENFE y los servicios pblicos postales (CORREOS).

Sociedades estatales y de las Comunidades Autnomas, de entre las que cabemencionar RTVE o las cadenas de radio y televisin autonmicas.

Servicios municipalizados, como son los servicios de transporte urbano denumerosas ciudades.

Entidades privadas sujetas a algn tipo de restriccin pblica, como puedanser las compaas elctricas, tan en boga en la actualidad


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Subsector de las empresas pblicas financieras. Aqu, como ha quedado indica-do, han de considerar dos agentes distintos:

Las instituciones pblicas de crdito. En la actualidad, y tras un largo procesode venta de sus distintas unidades a entidades financieras privadas, stas hanquedado reducidas al Instituto de Crdito Oficial, el cul, actuando como orga-nismo autnomo de carcter financiero que es, se dedica a la creacin de lneasfinancieras que, a travs de los bancos y otras entidades financieras privadas, fi-nancian actividades o sectores productivos. o tambin, a colectivos especficos

Las entidades pblicas de seguro. stas son aquellas unidades pblicas cuyafinalidad es la de transformar riesgos individuales en colectivos, procediendo susrecursos tanto de las primas contractualmente contratadas como de las consig-naciones presupuestarias, siendo el Consorcio de Compensacin de Seguros elejemplo tpico y tpico de ellas.

Como es fcil suponer, todos estos agentes y organismos pueden ser a su vez obje-to de sucesivas desagregaciones, hasta llegar a la enunciacin de las unidades ins-titucionales ms elementales o bsicas de todo el escalafn de la administracinque es el Negociado, si bien nosotros detendremos aqu tal desglose por carecer delmnimo inters abundar en esta tarea para los fines perseguidos con estas pginas.


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Lectura complementaria N 2

Acerca de los efectos externos y sus causas desencadenantes

Lo que en este documento se ofrece es un comentario y reproduccin de fragmen-tos de los contenidos del prlogo de John Burton al libro de Steven N. Cheung Elmito del coste social, que no es sino una amplia crtica a la Economa del Bienestary sus implicaciones polticas.

En este prlogo, que por sus contenidos bien podra considerarse un ensayo breve,Burton rechaza mantener, con el carcter general con el que todava se sostiene, elfundamento pigouviano de la intervenciones pblicas en caso de efectos externos,razonando su rechazo en dos lneas argumentales distintas: las originales tesis so-bre los derechos de propiedad del Premio Nobel de Economa Ronald Coase por unlado, y por otro, dos dramticas situaciones de las que todo el mundo ha odo hablaren incontables ocasiones, las cuales Burton toma como ejemplos claros de hastadonde se puede errar cuando no se atina con el planteamiento de nuestros anlisis.

1. Presentacin

Empezar no obstante dejando bien claro que Arthur Cecil Pigou fue un excepcionaleconomista que ejerci durante ms de treinta y cinco aos su ctedra en el presti-gioso Kings College de Cambridge, estando considerado hoy en da como el ltimo,cronolgicamente hablando, grande del pensamiento econmico-financiero. Al mar-gen de esto, lo que importa destacar aqu es que este gran terico public en 1928

en Macmillan & Co. Ltd. el libro A study in public finance, del que puede afirmar-se con toda rotundidad que ha sido uno de los manuales de Hacienda Pblica quems estudiantes han utilizado, como lo demuestra el hecho de que, an cuandoslo conoci tres ediciones distintas, la ltima en 1948, sus masivas reimpresionesse sucedieron hasta 1968 (vamos, un xito editorial). En Espaa, como es obvio ypara no variar, este manual no lleg al pblico acadmico y a los profesionales de lahacienda hasta 1974, que fue cuando el Profesor Fuentes Quintana, tras una cuida-da traduccin de Jos A Snchez Asiain, lo public en la coleccin de Obras Bsi-cas del Instituto de Estudios Fiscales del que entonces era Director.

2. El planteamiento pigouviano como punto de partida

Como ha quedado dicho en el texto principal, Pigou estableci como causa principalde la intervencin pblica en la economa el que se produjesen divergencias entrelos costes o beneficios sociales y los privados por la existencia de efectos externos,sealando a este respecto que, cuando los costes y beneficios privados de una acti-vidad divergen de los sociales, la toma de decisiones privadas sobre ellas originauna inadecuada (no ptima) asignacin de los recursos de la sociedad que exigeuna actuacin correctora del sector pblico. Ahora bien, si como el propio Pigoumantena, la Ciencia Econmica pretende no slo arrojar luz, sino tambin dar fru-tos, lo que Burton se pregunta en este trabajo es si este fruto de Pigou era realmen-te un fruto sano o, por el contrario, se trata de un legado envenenado.


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Desde luego, la tesis de Pigou no slo se ha utilizado y se utiliza acadmicamentepara fundamentar una parte importante del campo de conocimiento econmico, sinoque, como tambin advierte Burton, es la que, en la actualidad incluso, permite sus-tentar la intervencin pblica en campos y sectores concretos de la actividadeconmica nacional como los controles medioambientales, la ordenacin del territo-

rio y el urbanismo, la educacin, la sanidad, la radio y la televisin, el fomento de lainvestigacin el arte y la cultura, la recogida municipal de basuras, las ordenanzassobre la recogida de los excrementos de los perros en la calle, el uso obligatorio decinturones de seguridad, las limitaciones al consumo de tabaco y alcohol,..... y unlargsimo etctera. Claro est que, ante tal relacin de mbitos de intervencin,cabra preguntarse con Burton porqu por esta misma regla de tres no se tomanen consideracin otros muchos efectos externos que cotidianamente nos repercu-ten?. Pinsese, por ejemplo, en un simple paseo por nuestra ciudad. Tan inocenteacto nos deparara, entre otros, los siguientes efectos externos: el trnsito por unjardn bien cuidado, los olores de las pasteleras y restaurantes, la congestin de lascalles, la ordinariez y mal gusto de las vallas publicitarias,... y otro largsimo etcte-

ra. Es decir, que la correccin pigouviana de las externalidades llevada hasta susltimas consecuencias conducira a una intervencin pblica ilimitada en nuestravida, lo cual, adems de aterrador para muchos, no parece nada sensato desdeluego.

3. Los fallos de la perspectiva pigouviana: R H Coase

En octubre de1960, R Coase public The problem of social costen la revista TheJournal law and economics, tratndose ste de un artculo que abri un nuevo en-foque de los efectos externos a partir de una revisin absolutamente novedosa delalcance que podran tener los derechos de propiedad. Esta es la obra a partir de laque Burton plantea su crtica al estudio de Pigou sobre los efectos externos.

Segn Coase, la existencia de los efectos externos no conduce indefectiblemente auna mala asignacin de los recursos, sino que sta es perfectamente evitable siem-pre que no exista impedimento alguno para que los implicados (el que los genera yel que lo percibe) pudiesen acordar cuantos contratos quisieran. Segn l, si loscostes de transaccin son nulos y la propiedad de cualquier bien est claramentedefinida y se hace respetar, el causante y el destinatario de una externalidad siem-pre tienen motivos para negociar entre s sobre la misma, procediendo a tal fin comosi de productores y consumidores en el mercado, capaces de llegar a acuerdos mu-

tuamente beneficiosos, se tratase. De esta forma, la externalidad se internalizara,es decir, desaparecera, logrndose el mximo beneficio mutuo precisamente alldonde se igualasen los beneficios y costes de ambos.

Consideremos el caso de un efecto externo negativo en produccin con el manido ytpico caso del titular de una fbrica que vierte residuos a un ro en el que otra per-sona es propietaria de una piscifactora. Si los derechos de propiedad alcanzasen alro como a cualquier otro factor de produccin, por ejemplo y por simplificar estuvie-sen detentados por el titular de la piscifactora, el dueo de la industria contaminanteestara interesado en pagar al propietario del ro para que acepte cierta cantidad decontaminacin y poder as producir l tambin, situndose el equilibrio de esta ne-


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gociacin all donde el beneficio marginal del vertido fuese igual al coste marginal dela reduccin de la produccin de la piscifactora para el titular de los derechos delro. Tal es la solucin, muy simplificada desde luego, del problema para Coase, a laque se puede llegar independientemente de cul de los dos sujetos sea el titular delos derechos sobre el ro, tal y como Coase demostr (teorema de la neutralidad).

Desde luego, a partir de este planteamiento, la visin del problema de los efectosexternos es muy distinta. En primer lugar, porque si no hay impedimentos para quese den las contrataciones entre agentes no es necesaria la intervencin pblica, yaque las partes implicadas pueden llegar a una solucin pactada siempre. Y en se-gundo lugar, porque queda claro tambin que los costes sociales no nacen de losefectos externosper se, sino de los impedimentos a los acuerdos entre agentes enforma de altos costes de transaccin o de indefinicin de los derechos de propiedad,que son los dos elementos que realmente impiden la solucin consensuada.

Pero es que adems, segn Burton, hay otra razn por la que la intervencin pblica

correctora de efectos externos no es una solucin adecuada, y es la reciprocidad delas externalidades. En efecto, para su exposicin, Pigou centra su atencin en elcausante del efecto externo y sobre l hace que gire la solucin que el sector pbli-co adopte; as, en el caso de generar una deseconoma externa, su causante ha deser objeto de un impuesto equivalente a la diferencia entre el coste marginal que pa-ra l tiene la produccin de que se trate y el coste marginal social de la misma; porel contrario, si lo que se generase fuese una economa externa, lo que debera derecibir es una subvencin cifrada por la diferencia entre el beneficio marginal que lereporta la produccin de equilibrio y el beneficio marginal social que realmente exis-te. Este planteamiento sin embargo tiene para Burton una pega, y es la de que mu-chas externalidades contienen elementos de coste y de beneficio simultneamente,lo que complica notablemente las intervenciones sugeridas por Pigou. La ubicacinde un aeropuerto por ejemplo, provoca inconvenientes (externalidades negativas) alos residentes en forma de contaminacin acstica y mayor barullo en las calles, pe-ro tambin origina ventajas (externalidades positivas) como la revalorizacin de losterrenos o el mayor volumen de negocios del comercio de la zona. Tal reciprocidadde los efectos externos hace que la aplicacin de subsidios e impuestos pigouvianossea una solucin realmente compleja de llevar a trmino.

Siendo esto as, porqu entonces no se internalizan las externalidades por mediode una generalizacin de los derechos de apropiacin y de las transacciones?. Pues

no se internalizan las externalidades de esta manera, simplemente, porque los ele-vados costes de transaccin del proceso vaciaran de contenido los derechos deapropiacin e impediran llegar a soluciones pactadas.

Una de las implicaciones ms importantes que tiene cuanto en este tercer punto seha relatado es que, a diferencia de lo sostenido por Pigou, las externalidades nacen,no de los fallos del mercado, sino de los altos costes de transaccin que en l tienenlugar y que surgen en cuatro formas distintas: el coste de adquirir informacin, el denegociacin, el de recaudacin de los ingresos correspondientes y, por ltimo, el deexcluir al gorrn (free-reader en el lenguaje de los manuales americanos que ha si-do impunemente aceptado aqu por todos como si careciese de voz espaola ade-


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cuada a estos efectos), es decir, impedir que consuman personas que no pagan porello. De estos cuatro inconvenientes es precisamente el de la exclusin de los usua-rios que no pagan el que, por ms frecuente, resulta de mayor entidad para la ma-yora de los autores que sostienen estos postulados.

4. Importancia de los derechos de propiedad en los efectos externos

Lo que ha ocurrido y viene ocurriendo en los extremos norte y sur del Sahara es unbuen ejemplo de cuanto hasta aqu se ha comentado. Como se sabe, el desmesu-rado Sahel (franja de territorio al sur del desierto del Sahara que va desde Maurita-nia en frica Occidental, pasando por Mali, Nger y el Chad, hasta llegar a Sudn yEtiopia en la costa oriental de ese desdichado continente) tiene como principal yms grave problema el avance del desierto, es decir, la sustitucin de la escasa tie-rra frtil que an queda por ms tierras ridas y semi-ridas, lo que, entre otras co-sas, tiene en permanente estado de amenaza de muerte por desnutricin a unnmero indeterminado de personas que las siempre discrepantes estimaciones de

las oficinas internacionales hacen oscilar entre los 15 y 20 millones de personas.

En principio y como todos sabemos, la causa inmediata de esta calamidad bblica esla sequa que de manera persistente azota a este territorio. Pero esta es tan solouna causa pasajera, pues la real y efectiva de lo que all est ocurriendo son, enopinin de Burton, los actos de los hombres y no de la madre naturaleza. Ms con-cretamente, lo que all ha pasado y pasa es fruto de la mala asignacin de los recur-sos a la que ha conducido la atenuacin de los derechos de apropiacin privada so-bre ellos, mala asignacin que encima se ha visto exacerbada por las mejores peroms desafortunadas de las intenciones.

En efecto, durante milenios, los pobladores de este inmenso territorio, mayoritaria-mente nmadas o semi-nmadas dedicados principalmente al pastoreo trashumantey ocasionalmente a la recoleccin de determinadas especies, han venido aplicandoun ancestral y sagrado sistema de derechos de apropiacin que se concreta en unaestructura tribal o comunal de propiedad y explotacin de las tierras y los recursosque las mismas proporcionaban. Es por ello que, tras siglos de conflictos y reyertas,cada tribu tiene asignadas unas zonas de pastoreo perfectamente definidas y reco-nocidas por los ordenamientos legales de los distintos pases del rea, a las que seha llegado tras un largo y complejo proceso negociador multilateral auspiciado por lacomunidad internacional a lo largo de las dcadas de los 60 y 70 del siglo pasado.

Lo que ha ocurrido en esta zona subsahariana es relativamente sencillo de explicaren trminos hacendsticos. La totalidad de los rboles, arbustos y monte bajo engeneral, de capital importancia en zonas geogrficas secas como freno al avance dela erosin de la tierra, son de acceso comn, de manera que, personalmente,ningn sujeto tiene el menor inters en conservarlos o en aumentar su cantidad, va-riedad y calidad, que es lo que realmente frenara la desertizacin, pues los benefi-cios privados esperados de tal actividad son muchsimo menores que los beneficioscolectivos que ello reportara. Pero es que adems, los costes sociales de esa acti-tud son tremendamente ms elevados que los privados, ya que lo que realmente leinteresa a cada sujeto es llegar el primero all donde haya algo de vegetacin y que


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sus camellos, ovejas, cabras o lo que seapaste hasta esquilmar la tierra sin tenerpara nada en cuenta los costes para todos (l incluido) de su accin. Este fenme-no, que se viene produciendo desde los albores de la humanidad, se ha visto exa-cerbado en la ltimas dcadas por el inters de los gobiernos y de las organizacio-nes internacionales (ONU, FAO, ..) en incrementar la productividad ganadera de es-

tas poblaciones como medio de paliar las hambrunas. Con esta intencin, se haprocedido a perforar pozos para hacer aflorar las aguas subterrneas, as como avacunar masivamente al ganado contra enfermedades que secularmente venan li-mitando el crecimiento numrico del mismo. Medidas todas ellas que, por bieninten-cionadas que parezcan, no han sido dirigidas en absoluto a la autntica causa delproblema: la inexistencia de unos derechos de propiedad privada bien definidos yadecuadamente protegidos, as como la pervivencia en tales sociedades del sistemade propiedad comunal. Si estas sociedades contasen con algn mecanismo deapropiacin privada de los recursos productivos, an cuando estuviesen subordina-dos al sistema general de propiedad comunal, seguramente apareceran incentivossuficientes como para que algunos individuos se decidieran a plantar hierbas, arbus-

tos, o incluso rboles, con los que frenar la desertizacin en vez de extenderla.

Pero no se crea que esto que se acaba de comentar es un caso especial que se li-mita al Sahel. En el otro extremo del desierto del Sahara (esta vez su extremo norte)se encuentra como se sabe Libia, cuyo territorio est constituido por desierto rido oestepa semi-rida en ms de un 90 por cien. Pues bien, este erial en el que actual-mente los libios luchan denodadamente para transformarlo mediante descomunalesobras hidrulicas, fue durante muchos aos uno de los principales abastecedores degranos y otros productos agrcolas del Imperio Romano, tal y como atestiguan losrelatos y crnicas de sus principales historiadores; y tanto la Tripolitania como la Ci-renaica (las dos provincias romanas ubicadas en donde ahora se asienta la parteoccidental de la actual Libia) cubran extensiones de terreno que ahora son el msdesolador de los desiertos, pero que entonces eran verdes, feraces y, por aadidu-ra, mantenan el desierto a raya.

Si esto fue as, y todos los datos que hoy en da lo confirman plenamente, y por otraparte, no se tiene noticia de que desde entonces a nuestros das haya tenido lugarningn cataclismo climtico o catstrofe natural (terremoto, incendio masivo por la-va...etc) que pudiese originar una desertizacin semejante a la que esa tierra pade-ce en la actualidad, hay que convenir que existen motivos para sospechar que, msque agentes exgenos (la culpa siempre es de otros, y si este otro no es una perso-

na o colectivo que pueda rebatir la exculpacin, pues mejor que mejor), el actual es-tado de cosas se debe a que algo no ha funcionado, o ha funcionado mal, en la or-ganizacin de los colectivos histricamente asentados en aquellas tierras.

Y, como no puede ser de otra forma, as es. Este productivo panorama econmicocambi por completo con la Cada del Imperio Romano y la consiguiente irrupcinde los vndalos en estas tierras en torno a la mitad del Siglo V, terminando por lle-gar a la debacle algn tiempo despus con la aparicin en las mismas de las tribusrabes procedentes del Este. En efecto, durante la dominacin romana la tierra fueinicialmente explotada en rgimen de reducidas explotaciones por familias berebe-res originarias y soldados licenciados que eran recompensados con pequeas pro-


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piedades en las provincias del Imperio. Ya bien entrado el Siglo I es cuando apare-cen los latifundios, en los que traba

hacienda publica uned em pre sari ales

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