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FACULTAD DE
GESTIÓN Y
ALTA DIRECCIÓN
GESTIÓN ESTRATEGICA Y CREACIÓN DE VALOR EN
EL SECTOR PÚBLICO: ESTUDIO DE CASO SOBRE EL
DESARROLLO DE EVALUACIONES DE
CONOCIMIENTOS EN EL SERVICIO CIVIL PERUANO
(2008-2012)
Tesis presentada para obtener el Título Profesional de
Licenciado en Gestión pública
por
Guillermo Antonio Trefogli Wong 20061050
Lima, 18 de Marzo de 2013
ii
FACULTAD DE
GESTIÓN Y
ALTA DIRECCIÓN
Esta tesis
GESTIÓN ESTRATEGICA Y CREACIÓN DE VALOR EN EL SECTOR
PÚBLICO: ESTUDIO DE CASO SOBRE EL DESARROLLO DE
EVALUACIONES DE CONOCIMIENTOS EN EL SERVICIO CIVIL
PERUANO (2008-2012)
ha sido aprobada.
___________________________________
[Presidente del Jurado]
___________________________________
[Asesor de la Tesis]
___________________________________
[Jurado]
iii
FACULTAD DE
GESTIÓN Y
ALTA DIRECCIÓN
A
GUILLERMO ANTONIO TREFOGLI WONG
iv
ÍNDICE GENERAL
CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN ...................................................................................... 13
1.1 TEMA DE ESTUDIO ................................................................................................................................... 13
1.2 OBJETIVOS DEL ESTUDIO ....................................................................................................................... 15
1.3 JUSTIFICACIÓN ......................................................................................................................................... 15
1.4 METODOLOGÍA ......................................................................................................................................... 16
1.5 ESTRUCTURA ............................................................................................................................................ 19
CAPÍTULO 2: MARCO TEÓRICO .................................................................................. 20
2.1 EL ESTADO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................................................................... 20
2.2 EL CICLO DE DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................................... 21
2.3 LA GESTIÓN PÚBLICA ............................................................................................................................. 23
2.4 LA GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA: LA CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO.............................. 25
CAPÍTULO 3: PRESENTACIÓN DEL CASO DE ESTUDIO ....................................... 42
3.1 MARCO ANALÍTICO DE LA GESTIÓN DE LOS RR.HH. EN EL SECTOR PÚBLICO ........................ 42
3.2 EL DESARROLLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE LA GESTIÓN DE LOS RR.HH. EN EL
SECTOR PÚBLICO PERUANO: LA REFORMA DEL SERVICIO CIVIL ............................................... 44
3.3 LA INTRODUCCIÓN DE EVALUACIONES DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL SECTOR
PÚBLICO PERUANO: LA EXPERIENCIA DE LOS DIAGNÓSTICOS DE CONOCIMIENTOS .......... 51
CAPÍTULO 4: ANÁLISIS DE LA INTERVENCIÓN ..................................................... 59
4.1 LA GESTIÓN DESPLEGADA EN LA INTERVENCIÓN ......................................................................... 59
4.1.1 Primera estrategia: elaborar una propuesta de creación de valor público concreta .............................. 60
4.1.2 Segunda estrategia: mantener la legitimidad y persuadir a los actores coproductores ......................... 65
4.1.3 Tercera estrategia: desarrollar capacidades operativas ......................................................................... 70
4.2 DESARROLLO DE LA INTERVENCIÓN SEGÚN EL CICLO DE DESARROLLO DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS .............................................................................................................................. 74
4.3 APROXIMACIÓN AL PROCESO DE CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO ............................................ 77
4.4 CONSIDERACIONES PARA LA CONTINUIDAD DE LOS DIAGNÓSTICOS DE
CONOCIMIENTOS ..................................................................................................................................... 82
4.5 LA CONTRIBUCIÓN POTENCIAL DE LOS DIAGNÓSTICOS DE CONOCIMIENTOS AL SERVICIO
CIVIL PERUANO ........................................................................................................................................ 85
4.5.1 Alcances con respecto a los subsistemas de gestión de los RR.HH. .................................................... 85
4.5.2 Alcances con respecto al tamaño del servicio civil peruano ................................................................. 91
CAPÍTULO 5: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................... 95
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS................................................................................ 99
v
ANEXOS .............................................................................................................................. 102
Anexo 1: El premio de Buenas Prácticas en Gestión entregado a SERVIR por los Diagnósticos de
conocimientos ........................................................................................................................................... 105
Anexo 2: Definición de los grupos ocupacionales según SERVIR ........................................................ 105
Anexo 3: Definición de los índices utilizados en las evaluaciones de los servicios civiles elaboradas
por el Banco Interamericano de Desarrollo (2006- 2011). ................................................................. 106
Anexo 4: Lista de entrevistados ................................................................................................................... 107
Anexo 5: Plan Operativo Institucional (POI) de SERVIR para el año 2009 ......................................... 108
LISTA DE TABLAS
Tabla 1: Problemas del servicio civil peruano en el año 2008 y las propuestas de solución
contenidas en los Decretos Legislativos que inician de la Reforma del Servicio Civil ..... 46
Tabla 2: Objetivos general, específicos y estructura organizacional de SERVIR ............. 48
Tabla 3: Características del Servicio Civil peruano visto por índices de evaluación 2004-
2010 .................................................................................................................................... 50
Tabla 4: Definición de las evaluaciones en el sector público según diferentes niveles de
abstracción ......................................................................................................................... 63
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Metodología seguida en la tesis ........................................................................ 18
Gráfico 2: Marco teórico utilizado para el análisis de la intervención .............................. 19
Gráfico 3: Ciclo de desarrollo de las políticas públicas ..................................................... 21
Gráfico 4: El proceso de mejora del contrato social a través de la gestión pública ........... 25
Gráfico 5: Proceso de creación de valor público según Moore (1995) .............................. 28
Gráfico 6: La gestión estratégica del directivo público ..................................................... 30
Gráfico 7: Errores seguidos por los directivos públicos al desarrollar sus intervenciones
según la perspectiva de gestión estratégica ........................................................................ 40
Gráfico 8: El sistema de gestión de los recursos humanos en el sector público ................ 43
Gráfico 9: Estrategia para el desarrollo de la reforma del servicio civil seguida por
SERVIR ............................................................................................................................. 49
Gráfico 10: Fases del Diagnóstico de Conocimientos ....................................................... 54
Gráfico 11: Proceso de agendación de las evaluaciones en el sector público peruano ...... 62
Gráfico 12: Los actores coproductores en los Diagnósticos de conocimientos ................. 67
Gráfico 13: Esquema conceptual base para el desarrollo de las evaluaciones................... 71
Gráfico 14: La gestión estratégica desplegada en los Diagnósticos de conocimientos y
sus etapas de desarrollo ...................................................................................................... 76
vi
Gráfico 15: Proceso de creación de valor de los Diagnósticos de conocimientos según el
criterio de efectividad......................................................................................................... 78
Gráfico 16: Las contribuciones de los Diagnósticos de conocimientos en los subsistemas
de gestión de los RR.HH. ................................................................................................... 90
Gráfico 17: Crecimiento del servicio civil peruano 2004-2013 (en miles de trabajadores)
............................................................................................................................................ 91
Gráfico 18: El servicio civil peruano según tipos de contratos laborales .......................... 92
vii
LISTA DE ACRÓNIMOS
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CAD
Ciudadanos al Día
CGP
Cuerpo de Gerentes Públicos
DC
Diagnósticos de Conocimientos
DGPM
Dirección General de Programación Multianual
ENAP
Escuela Nacional de Administración Pública
FGAD
Facultad de Gestión y Alta Dirección
GDCGP
Gerencia de Desarrollo del Cuerpo de Gerentes Públicos
GDCR
Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento
GDIS
Gerencia de Desarrollo Institucional del Sistema
GDPRRHH
Gerencia de Desarrollo de Política de Recursos Humanos
MEF
Ministerio de Economía y Finanzas
NLSC
Nueva Ley del Servicio Civil
ONG
Organismo No Gubernamental
ORH
Oficinas de Recursos Humanos
OSCE
Organismo Supervisor de Compras del Estado
PCM
Presidencia de Consejo de Ministros
PIA
Presupuesto Institucional de Apertura
PUCP
Pontificia Universidad Católica del Perú
RRHH
Recursos Humanos
SAFI
Sistema de Administración Financiera Integrada
SERVIR
Autoridad Nacional del Servicio Civil
SNIP
Sistema Nacional de Inversión Pública
viii
AGRADECIMIENTOS
A mamá por el amor y apoyo incondicional que me ha dado toda la vida. A mis hermanos
y abuelo queridos, por el gusto de compartir este logro académico con ellos. A ti bonita,
por la felicidad que me das.
A mi asesora Judith Miloslavic por su tiempo y asistencia para la elaboración de esta
tesis. A Cinthya Arguedas y Néride Sotomarino, por sus comentarios y observaciones
realizadas sobre este documento.
A los amigos y colegas profesionales que colaboraron con datos y opiniones con algún
tema específico del documento y me permitieron la realización de entrevistas para su
elaboración: Víctor Torres, Henry Dyer, David Tenorio, Flor Blanco, Jorge Arrunátegui,
Cristian León.
A los amigos que se alegran por este avance en mi carrera profesional.
Finalmente, a aquellas personas que colaboraron para el desarrollo de este documento y
que he olvidado explicitar en las líneas anteriores.
ix
RESUMEN EJECUTIVO
En el mes de mayo del año 2009 el Presidente de la República, Alan García Pérez,
anunció el desarrollo de evaluaciones masivas en el sector público peruano, a cargo de
SERVIR.1 Las condiciones para atender dicho mandato político fueron adversas: el ente
rector se había creado recientemente (en el mes de julio del año 2008), y no había existido
una política pública en el Estado peruano para gestionar sus recursos humanos en, por lo
menos, los últimos 30 años2, por lo que no se contaban con los recursos adecuados para
emprender dicha labor y, por el contrario, existían institucionalizadas prácticas de gestión
contrarias a los fines de los sistemas administrativos profesionales.3
En dichas condiciones, sin embargo, SERVIR logró implementar evaluaciones masivas
dirigidas a los trabajadores del sector público. Estas se realizaron en dos de los sistemas
administrativos del Estado: el sistema de inversión pública (SNIP), en el año 2009, y el
sistema de abastecimiento, en el año 2010. Posteriormente, esta intervención obtuvo
distintos reconocimientos por su contribución al desarrollo del servicio civil: en el año
2010 fue premiada por la ONG Ciudadanos Al Día (CAD) como Buena Práctica en
Gestión Pública, y en el año 2011 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hace
referencia a ella por su contribución al mejoramiento del Índice de Desarrollo Burocrático
peruano.4
La aplicación de los Diagnósticos de Conocimiento (DC) es, por lo antes explicado, una
intervención pública conveniente de estudiar. El estudio realizado en la presente tesis se
concentró en dos aspectos: la descripción de la gestión desplegada en su desarrollo y una
aproximación al valor público creado por la intervención.
Con respecto al primer elemento, se concluyó que existieron acciones vinculadas a los
ejes funcionales de la gestión pública estratégica planteados por Moore (1995) realizadas
1 Este mandato político fue expresado en el marco del discurso de apertura del primer curso introductorio del Cuerpo de Gerentes
Públicos de SERVIR, y ratificado días posteriores en comunicación directa del Presidente de la República con la Presidenta Ejecutiva
de SERVIR, Nuria Esparch. 2 Ver: SERVIR (2012a, 2012b), BID (2006, 2011). 3 Entrevistas realizadas. Estas fueron las conclusiones a las que arribaron los diagnósticos realizados por el ente rector al inicio de sus
funciones. Ver como evidencia, entre otros, Arrunátegui (2010), BID (2006,2011), SERVIR (2009, 2012a). 4 Como se verá más adelante, junto a la creación del ente rector y del Cuerpo de Gerente Públicos, el desarrollo de las evaluaciones fue
una de las acciones que contribuyó con que el Índice de Desarrollo Burocrático peruano mejorara la calificación asignada por el BID
en más del 100%, en comparación con obtenida en el año 2006.
x
por el equipo de gestión responsable de la implementación de los DC: hubo una
definición sustantiva de la intervención, acciones de gestión política y de gestión
operativa. Las acciones que permitieron la viabilidad de la intervención fueron, en
correspondencia con dichos ejes funcionales, las siguientes:
1) Primero, vinculado a la definición sustantiva de la intervención, se logró, en su
desarrollo, identificar una propuesta de creación de valor público precisa, que limitó
el alcance del mandato legal y político asignado a SERVIR para hacerlo viable.
2) Segundo, vinculado a la gestión política, se logró atender la demanda política para
contribuir con el posicionamiento del ente rector, como parte de la estrategia global de
la entidad, manteniendo la legitimidad en su desarrollo a través de la participación de
los entes rectores de los sistemas administrativos evaluados y empleando mecanismos
persuasivos para el resto de actores coproductores (organizaciones públicas y
servidores públicos).
3) Tercero, vinculado a la gestión operativa, se logró elaborar y emplear una solución
técnica para el problema público: la metodología de evaluación de conocimientos
como medio para contribuir con el fortalecimiento de las capacidades de los
trabajadores del sector público.
En referencia al segundo elemento, de creación de valor público, encontramos que este se
obtuvo de manera parcial. Los DC no lograron crear valor público, según el criterio de
efectividad, debido a que no obtuvo resultados significativos en la reducción de las
brechas de conocimiento para fortalecimiento de capacidades de los servidores públicos,
específicamente, no logró concretar las capacitaciones posteriores a la etapa de
evaluación. Sin embargo, visto desde una perspectiva de creación de valor público a
mediano y largo plazo, la intervención ha producido valor público, debido a que se logró
poner en marcha una organización con una propuesta técnica para atender el problema de
las capacidades en los trabajadores del sector público, y que ha acumulado aprendizaje
organizacional en ese sentido. Esta segunda perspectiva sobre el valor creado por la
intervención, específicamente en la política de gestión de recursos humanos, es
especialmente importante, porque se trata de una reforma administrativa que, entre otras
xi
características, debe contener, precisamente, una visión de creación de valor público de
mediano y largo plazo, para lograr obtener resultados significativos.5
Como recomendaciones para su continuidad se han planteado las siguientes:
Primero, complementar el diseño de la intervención en consideración con su última etapa,
de desarrollo de las capacitaciones. Deben considerarse las recomendaciones planteadas
por la evaluación de las experiencias6, en referencia a lo que se puede interpretar, bajo el
marco conceptual propuesto por Moore (1995), como la inclusión de mejores mecanismos
de persuasión para los actores coproductores. Complementar el proceso de creación de
valor público permitirá, a su vez, fortalecer las capacidades de la intervención para lograr
superar su entorno autorizativo7. El desarrollo actual de los DC en el sistema
administrativo de la gestión de los recursos humanos, en el que SERVIR es ente rector,
así como el impulso que se viene dando a la capacitación a través de la Escuela Nacional
de Administración Pública (ENAP, por sus siglas) representa una oportunidad para
obtener resultados en el cierre de brechas de conocimientos. SERVIR puede lograr
evidenciar, tras un modelo de capacitación para los servidores públicos de las ORH, el rol
que puede tener un ente rector para la capacitación de sus trabajadores, en articulación
con el rol que desempeñe la ENAP. Este, no obstante, no tendría por qué constituir un
5 Las políticas de gestión pública se caracterizan por ser de muy difícil implementación. Esto, debido a que, entre otras características,
estas son de “(…) bajo desempeño y alta persistencia” (Resende (2004), citado por Lustosa (2009), en Mariñez (2012)). Estas
características se deben a que estas políticas, al tratar de establecer un nuevo orden en el funcionamiento de la burocracia estatal, se
encuentran con una mayor cantidad de opositores, acostumbrados al status quo de la administración pública, y muy pocos interesados
en dichos cambios. Como señala Resende (citado por Lustosa (2009:), en Mariñez (2009)): “(…) los directivos que las lideren se
encontrarán, como opositores, con todos aquellos beneficiados y acostumbrados al modo de operar anterior, y, como defensores,
aquellos pocos interesados en concretar la reforma y quienes se beneficiarán con ella”. A ello se adiciona, además, la “insuficiente
demanda interna” por este tipo de reformas (Fukuyama (2004), citado por Cortázar (2012)) y la falta de consenso político señalados
por Cortázar (2012). Específicamente, Ugarte (2010:116) ha señalado cómo en el caso de la política de gestión de recursos humanos, o
reforma del servicio civil, es especialmente importante contar en el proceso de reforma con una perspectiva de creación de valor
superior al corto plazo:
La reforma del servicio civil (…) es un proceso complejo y políticamente sensible, que requiere de una estrategia de corto y mediano
plazo (…). Por un lado, necesita desarrollar herramientas para superar la falta de información rigurosa que debe servir de base para
modelar la reforma, tanto para poder medir el impacto fiscal de las políticas de gestión de recursos humanos, como para desarrollar
capacidades en las entidades públicas que tendrán que implementar los nuevos métodos de gestión del servicio civil. Por otro, deberá
desarrollar estrategias creativas que le permitan superar los costos políticos asociados a esta reforma, y convencer sucesivamente a
varios gobiernos de que no se pueden seguir posponiendo estas tareas, dado que la calidad de la gestión de las organizaciones públicas
depende en gran medida de la calidad del recurso humano con el que cuenta.”
Entre otros autores, se puede revisar aquellas características señaladas por Marcel (1993), las cuáles puede comprenderse también dentro de este marco de reforma consistente, de mediano y largo plazo. 6 SERVIR (2012c). 7 Entorno autorizativo se utilizará, en adelante, como equivalente al término authorizing environment, empleado por Moore (1995).
xii
modelo único imitable en el resto de sistemas administrativos, pero sí evidenciar la
consecución de resultados tras la aplicación de los DC.
Segundo, debe fortalecerse el componente de gestión del conocimiento de la intervención,
visto el proceso, precisamente, desde una perspectiva de creación de valor público de
corto y largo plazo. La sistematización continua del aprendizaje, facilitadores y
dificultades en el desarrollo del proceso, con el fin de asegurarse la viabilidad de su
aplicación. En la actualidad, por ejemplo, se ha renovado el 100% del equipo de la GDCR
que responsable de aplicar los DC en el SNIP y el sistema de abastecimiento. Asimismo,
la experiencia de aplicación en el sistema administrativo de la gestión de los recursos
humanos está a cargo de una gerencia distinta (GDIS) y algunas dificultades presentadas
en su desarrollo comunican la utilidad de fortalecer dicho componente.
Tercero, los propósitos anteriores deben analizarse, en conjunto, con la Gerencia de
Desarrollo de Política de Recursos Humanos (GDPRRHH) de SERVIR, que es la
responsable del diseño de la Nueva Ley del Servicio Civil (NLSC), de manera que se
logre incorporar el aprendizaje obtenido con los DC para lograr, en un escenario de
aprobación de la propuesta de ley (NLSC) su reglamentación y desarrollo efectivo.
Finalmente, en relación a su alcance con respecto al tamaño del servicio civil, y visto el
sector público en su conjunto desde una perspectiva ciudadana, debe tenerse en cuenta
que es una labor pendiente del Estado complementar la metodología de los DC como
alternativa de solución para promover las mejoras en la gestión de las evaluaciones y
capacitaciones para el resto de trabajadores del sector público. En dicho grupo
encontramos a los servidores públicos con funciones especializadas, cuyo tamaño no se
conoce aún con precisión, y las carreras públicas especiales, que representan
aproximadamente el 60% del servicio civil.8 En ese sentido, será importante asegurar
acciones de coordinación mínimas que evidencien a la ciudadanía la uniformidad de los
principios base que guían las acciones de evaluación y capacitación aplicados a los
operadores de las funciones administrativas y las pertenecientes a las carreras públicas
especiales.
8 La caracterización del servicio civil peruano según regímenes laborales se encuentra detallada en el capítulo 4 de este documento.
Específicamente, en el subcapítulo 4.5, que muestra la contribución potencial de los DC al servicio civil peruano.
13
CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN
1.1 TEMA DE ESTUDIO
El estudio de la gestión pública tiene como uno de sus objetos principales la actuación del directivo
público. Estos actores, responsables de dirigir las organizaciones públicas, y de ejecutar las
intervenciones que conforman las políticas públicas, tienen como exigencia actual en los servicios
civiles profesionalizados el actuar generando resultados, satisfaciendo las demandas de los
ciudadanos, valorando los procesos de evaluación y fortaleciendo las instituciones democráticas. Un
marco conceptual útil para comprender esta orientación de la función directiva pública es el elaborado
por Mark Moore (1995), en la denominada gestión estratégica para la creación de valor público.
Un modo de simplificar la actuación del sector público, para fines de su estudio, es interpretar que
este, a través de sus procesos políticos y de gestión pública, tiene la tarea de identificar problemas
públicos y buscar su atención, en correspondencia con el rol que la sociedad le haya asignado al
Estado.9
Siendo así, un elemento complementario al estudio de la gestión pública, y cuya revisión es útil para
comprender la labor que se ha mencionado cumple el sector público, es el de las políticas públicas.
Así, la atención que presta el sector público a los problemas de interés social puede interpretarse
como el cumplimiento del ciclo de gestión de las políticas públicas: el proceso de identificación de
problemas públicos, y su inclusión en la agenda gubernamental a través de la agendación10
,
formulación, implementación y evaluación de las intervenciones que atienden determinados
problemas públicos.
Una manera de aproximarse al vínculo de ambos conceptos (de la gestión pública y de las políticas
públicas) es que, si bien la esencia de la gestión pública consiste en la toma de decisiones y los
procesos que dan operatividad a la acción de la administración pública para atender los problemas
públicos que se han manifestado como de interés político y social, ésta no se concentra únicamente en
9 Este rol es posible de identificar en dos fuentes de referencia: lo señalado en su marco legislativo, centralmente la Constitución Política, y en la
operatividad real del sector público, cuyo margen de acción, al tratarse de una concreción del rol señalado por el marco legislativo, se encuentra en
mayor medida en un proceso de ajuste permanente. 10 En adelante se utilizará el término agendación en correspondencia con el uso que se le ha dado por diversos autores que se han referido al
establecimiento de la agenda pública y gubernamental, como equivalente al término en inglés agenda setting, etapa inicial del ciclo de desarrollo de las
políticas públicas (Ver: Fischer, Miller y Sidney (2007)).
14
el proceso de implementación de decisiones políticas/sociales, sino que está involucrada también en
los procesos políticos y de definición de la agenda gubernamental.
Basándonos en Moore (1995), encontramos que el rol del gestor público incluye una función política
pero ésta, como puede pensarse equivocadamente, no consiste en reemplazar a los actores políticos
responsables de identificar las demandas ciudadanas quienes, a través de procesos electorales
democráticos, han obtenido la legitimidad para plantear la agenda gubernamental, sino que consiste
en contribuir a que los procesos de identificación de problemas públicos, definición de los objetivos
públicos y de selección de alternativas de solución para su atención (es decir, la definición de la
agenda gubernamental) sean los más veraces y útiles posibles. Posteriormente, sin duda, serán los
gestores públicos los principales responsables de implementar esas decisiones y evaluarlas para,
óptimamente, generar un círculo virtuoso de mejora continua que conlleve a una atención real del
problema público tratado por sus intervenciones.
Esta función política es importante de remarcar pues, en la implementación de intervenciones
públicas, será necesaria, además de en el momento en que se definen objetivos públicos y alternativas
de solución, en la provisión de recursos presupuestales y de autoridad pública para lograr sus
concreción. La armonía de definir sustantivamente una intervención pública, y lograr que esta sea
viable operativa y políticamente es lo que denomina Moore (1995) como aquella gestión pública más
adecuada para la creación de valor público. Puede interpretarse, así, la finalidad del gestor público,
como creación de valor público.
Establecido el marco de actuación de un gestor público, la presente investigación constituye un
estudio de caso sobre una intervención pública que forma parte de una política de gestión
implementada recientemente en la administración pública peruana. Se trata del estudio de los
Diagnósticos de Conocimientos (DC en adelante) desarrollados por la Autoridad Nacional del
Servicio Civil (SERVIR) desde el año 2009, y cuya implementación continúa hasta la fecha.
Un breve acercamiento al caso de estudio permitirá comprender de mejor manera el tipo de
intervención pública y la importancia particular que tiene en el contexto actual de reforma del Estado
peruano:
1. Se trata de una política pública de reforma administrativa, específicamente, forma parte de la
reforma de la gestión de los recursos humanos de la administración pública peruana, siendo
15
este un elemento central para la modernización de las administraciones públicas, incluso el
principal para diversos autores.11
2. Se trata de una política pública de reciente implementación, por lo que su estudio además de
describir la gestión desplegada como insumo útil para la toma de decisiones de otros
directivos públicos o para estudios comparativos entre esta y otro tipo de intervenciones
públicas, buscará señalar ideas orientadas a la continuidad de la política, según los
documentos y entrevistas realizadas.
1.2 OBJETIVOS DEL ESTUDIO
El estudio procura realizar un acercamiento al complejo proceso de la gestión pública, siendo el caso
tratado parte de un proceso de reforma administrativa. De manera específica, el estudio busca:
1. Identificar los aspectos estratégicos principales que tuvo la gestión desplegada en la
intervención en sus experiencias de implementación, realizadas durante los años 2009 y 2010,
teniendo como referencia el marco teórico de la gestión estratégica para la creación de valor
público planteado por Moore (1995).
2. Explicar la situación actual del proceso de creación de valor público de la intervención, según
el marco teórico citado, y plantear algunas consideraciones para su continuidad.
3. Estimar la contribución potencial que tienen los DC con respecto a su relación con los
subsistemas de gestión de los recursos humanos12
y su alcance con respecto al tamaño del
servicio civil peruano.
1.3 JUSTIFICACIÓN
El Estado peruano, si bien se encuentra caracterizado en la actualidad por el crecimiento económico
sostenido que muestran sus cifras macroeconómicas (producto bruto interno, reservas internacionales,
inversión extranjera directa, entre otros), también cuenta con una alta tasa de pobreza y pobreza
extrema, (aproximadamente, del 30% y 10%), y la percepción ciudadana con respecto a la necesidad
de cambios en la administración pública, acusada por su ineficiencia y falta de transparencia en su
funcionamiento.13
11 Ver por ejemplo a Vignolo, Lucero y Vergara, (1993), en: Lahera (1993). 12 Siguiendo a Longo (2006:41), el sistema de gestión de los RR.HH. está conformado por un conjunto de subsistemas de gestión, que contienen
procesos diversos. Este se detallará en el documento, en la sección de presentación de la intervención. 13 Una fuente para estimar la satisfacción con respecto al funcionamiento de la administración pública es el indicador presentado por el Latinobarómetro
2011, de satisfacción con respecto a los servicio públicos: el Perú, representa el país con índice de satisfacción más bajo en la región, según los Informes
presentados para los años 2009, 2010 y 2011 con respecto a este indicador, siendo3.9%, 3.7% y 3.9%, respectivamente para ese años, el porcentaje de
16
En los Estados latinoamericanos, especialmente, es urgente desarrollar capacidades estatales, entre las
que se encuentra las capacidades de gestión, de manera que estos tengan la “capacidad de diseñar e
implementar políticas públicas que permitan profundizar los procesos de consolidación democrática,
hagan sustentable el crecimiento económico y reduzcan la desigualdad social.”14
Así, para resolver el escándalo moral de un país con altas tasas de crecimiento pero también de
pobreza y contribuir con avanzar en su desarrollo, es importante generar estudios sobre su sector
público, para diagnosticar su funcionamiento y plantear propuesta de mejora, siendo en ello un objeto
principal la actuación de sus directivos, que, en términos de Barzelay y Cortázar (2004), son las
prácticas de gestión pública.
1.4 METODOLOGÍA
La metodología seguida en el estudio fue la siguiente:
Primero, se desarrolló una etapa de recojo de información sobre el caso de estudio, que incluyó la
compilación de referencias bibliográficas útiles para la elaboración del marco teórico: el estudio de
las políticas públicas, la gestión pública y la reforma de los servicios civiles.
Esta etapa, además de la construcción del marco teórico, incluyó un acercamiento al caso de estudio a
través de documentos oficiales de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, que es la organización
pública que implementó la intervención pública de estudio. Ello incluyó informes de libre acceso a
través del portal web de la entidad, así como documentos internos vinculados al proceso de
implementación de los Diagnósticos de conocimiento: estudios previos, informes de resultados,
presentaciones y el informe de la evaluación aplicada a la intervención de estudio. Posteriormente, a
través de los profesionales David Tenorio y Henry Dyer, ambos de la Gerencia de Desarrollo de la
Política de la Gestión de los Recursos Humanos (GDPGRRHH) del ente rector, se fueron precisando
datos sobre servicio civil peruano empleados en el documento.
Otro de los documentos secundarios utilizados fue la exposición realizada por el ex Gerente de
Desarrollo de Capacidades y Rendimiento (GDCR) de SERVIR, Jorge Arrunátegui, directivo
responsable de la implementación de los Diagnósticos de Conocimiento, presentada en la Facultad de
Gestión y Alta Dirección (FGAD) de la PUCP, en el marco de desarrollo del curso electivo
encuestados que manifestó estar satisfechos. Con respecto a la percepción de corrupción, ver: VII Encuesta sobre percepciones de la corrupción en el Perú 2012. En ella, el 47% de peruanos, aproximadamente, encuentran como segundo problema principal del país el fenómeno de la corrupción, sólo
después de la delincuencia y falta de seguridad. 14 Isuani (2013) en Alza (2013).
17
desarrollado en el semestre 2010-2, denominado “Temas Avanzados en Gestión Pública”. En esta
ponencia el directivo expuso el desarrollo de los DC como intervención que forma parte del proceso
de reforma de la gestión de los recursos humanos en el servicio civil peruano, precisando el marco
institucional y el proceso de toma de decisiones que permitió implementar la primera intervención
piloto de la herramienta.
La segunda etapa consistió en el análisis de la referencia bibliográfica compilada. Dado que el autor
de esta tesis ya conocía la intervención de estudio por haberla tratado en el curso electivo del plan de
estudios de la FGAD citado, y haber realizado prácticas pre-profesionales en la GDCR de SERVIR, el
primer paso en el análisis fue la selección de los elementos teóricos que conformarían el marco
teórico de la tesis, dado que ya se contaba con el primer acercamiento necesario sobre el caso
empírico.
La tercera etapa, de redacción, consistió en la elaboración del marco teórico y la descripción del caso
de estudio a partir de los documentos compilados en la primera etapa del proyecto.
Finalmente, en la cuarta etapa, se procuró el análisis, a partir de las herramientas teóricas revisadas,
de la gestión desplegada en la implementación de los DC, así como del proceso de creación de valor
público de la intervención y de la contribución potencial de la misma al desarrollo del servicio civil
peruano. Para ello se incluyó la realización de entrevistas semi-estructuradas a Jorge Arrunátegui,
directivo público responsable de implementar los DC desde la GDCR de SERVIR, y a Flor Blanco y
Víctor Torres, ambos integrantes de dicha gerencia. Con estos elementos, pudo concluirse la tercera
etapa de análisis del caso de estudio y concluir la elaboración del documento.
Barzelay y Cortázar (2004) señalan que el estudio sobre las Prácticas de Gestión Pública puede
centrarse en dos aspectos: los resultados generados por estas intervenciones, y la gestión desplegada
para su desarrollo. Estos autores señalan una metodología centrada en este segundo tipo de estudios, y
resaltan la utilidad de generar estudios de caso, ya sean descriptivos o comparativos, para producir
conocimientos sobre la gestión pública. En ese sentido, el enfoque metodológico del presente estudio
de caso, tiene una doble intención, aunque con las limitaciones que se han señalado: por un parte,
constituye un estudio de caso descriptivo sobre la gestión desplegada en la intervención, basado en un
análisis cualitativo que pudo desarrollarse a partir de fuentes secundarias y primarias de
18
información15
; y, por otra parte, constituye un estudio centrado en sus resultados en la medida que la
información recabada permita identificar este aspecto.
El estudio, así, no pretende ser concluyente en referencia a los elementos que podrían asegurar que
una intervención pública sea exitosa, sino que se limita a describir el caso y analizarlo, con los
elementos teóricos citados, sólo a partir de la información disponible que ha sido recopilada, la misma
que se lista en la sección de referencias bibliográficas del documento. Así, por ejemplo, si bien el
proceso de creación de valor público es complejo y su medición puede representar un proyecto de
análisis exhaustivo de una determinada intervención pública, en este estudio, se limitará a dar un
acercamiento al valor público que crea la intervención, sólo a partir de la información con que se
cuenta disponible, como los resultados provistos por la evaluación de las experiencias de aplicación
de los DC, y no incluirá un análisis mayor, como podría ser la aplicación de otras herramientas con
las cuáles se puede realizar una aproximación más acertada sobre el valor público creado, como
pueden ser los análisis económicos (costo beneficio, etc.), filosóficos o de otro tipo.
Los resultados del estudio, sin embargo, serán útiles, tanto para conocer la gestión pública desplegada
en la intervención particular de estudio, como para poder realizar futuros estudios comparativos que,
en el mejor de los casos, permitan dar luces sobre las variables que posibilitan en mayor medida tener
una gestión exitosa en el sector público o, mejor dicho, que permitan a los directivos públicos
implementar intervenciones públicas que logren crear valor.16
A continuación se presenta un gráfico que resume la metodología seguida en el estudio:
Gráfico 1: Metodología seguida en la tesis
Fuente: elaboración propia
15 Esta información, como se ha mencionado, fue provista por los integrantes del equipo que desarrolló dicha intervención, la propia entidad pública de estudio, un recurso adicional provisto por el repositorio documental de la FGAD y en el caso de las referencias bibliográficas, las bibliotecas de la
universidad y los documentos académicos de libre acceso a través de internet. 16 Barzelay y Cortázar (2004).
Recojo de
información
Etapa 1
Análisis de
información
Etapa 2
Elaboración del
marco teórico y
descripción del
caso de estudio
Etapa 3
Realización de
entrevistas, Análisis
del caso
Etapa 4
Elaboración del
informe final
19
Asimismo, los elementos teóricos utilizados para su análisis no serán los procesos de gestión
planteados por Barzelay y Cortázar (2004)17
, sino que se utilizará el marco de la gestión pública
estratégica elaborado por Moore (1995) y, complementariamente, el ciclo de desarrollo de las
políticas públicas, descrito por Lindblom (1991). Ver a continuación este marco teórico de referencia:
Gráfico 2: Marco teórico utilizado para el análisis de la intervención
Fuente: elaboración propia
1.5 ESTRUCTURA
En una primera sección, se presenta el marco teórico sobre el concepto de las políticas públicas y la
gestión pública, ambos útiles para el análisis posterior del caso.
En la segunda sección, se presenta el caso de estudio, que incluye una descripción del marco
institucional del problema público que la intervención atiende; es decir, el marco analítico para las
reformas de los servicios civiles, y el proceso de reforma del servicio civil peruano.
En la tercera sección, se presenta el análisis del caso, que incluye el análisis de la gestión desplegada,
el acercamiento al proceso de creación de valor público y la identificación de la contribución
potencial de los DC al desarrollo del servicio civil peruano.
Finalmente, se presentan las conclusiones y recomendaciones del estudio.
17 Entre ellos, encontramos: planificación organizativa y de recursos, gestión de operaciones, control de gestión, retroalimentación de la estrategia, entre
otros.
Caso de estudio: El
desarrollo de las
evaluaciones de
conocimiento
implementadas por SERVIR
(2008-2012)
Gestión
Pública
Estratégica
Ciclo de desarrollo de
las políticas públicas
Componente
1.
Componente 2.
20
CAPÍTULO 2: MARCO TEÓRICO
En este capítulo se presentará la definición seguida por el estudio para los conceptos del Estado, las
políticas públicas, la gestión pública y, de manera más específica, la gestión pública estratégica. Ver a
continuación, en dicho orden, las nociones que enmarcan conceptualmente el presente estudio.
2.1 EL ESTADO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Desde las ciencias sociales se han planteado, a lo largo de su estudio, múltiples definiciones sobre el
Estado, centradas generalmente en las razones de su origen o en sus capacidades; sin embargo, no
existe un consenso único para tal definición.18
El Estado, según la noción weberiana, que referente
clásico para tratarlo, es “una comunidad humana que (exitosamente) reclama el monopolio del uso
legítimo de la fuerza física dentro de un territorio determinado […]” (Weber (2000:83), citado por
Atlman (2012:525).
Una manera adicional de comprender qué es el Estado, más allá de resaltar la capacidad de coerción
que tiene sobre los miembros de su comunidad y la capacidad de defender su soberanía19
, es cuando
este es visto como un contrato o consenso social que se encuentra en un proceso de ajuste o
perfección permanente.20
En esa línea se encuentra la conceptualización que tomaremos del Estado para el presente estudio: el
Estado es el conjunto de relaciones sociales, económicas y políticas con que cuentan los ciudadanos
dentro de un territorio definido, que cuenta con la capacidad de coerción interna y de defensa de su
soberanía ante agentes externos. Dichas relaciones sociales, económicas y políticas representan el
contrato social de sus ciudadanos, que se encuentra en un proceso de ajuste permanente, y está
constituido por el marco legal que regula dichas relaciones y las prácticas institucionalizadas en sus
sociedades.21
Bajo esta concepción, una manera de interpretar el desarrollo de los Estados es que éstos logren
contratos sociales más consistentes; es decir, que estrechen las brechas entre el deseo de sus
ciudadanos por el marco legislativo e instituciones que quieren y las que realmente tienen. En otras
palabras, diremos que un Estado es más desarrollado que otro cuando sus ciudadanos se encuentren
18 Ver Altman (2012). 19
Uno de los autores que ha resaltado esta variable es Tilly (1975). 20 Ver Esparch (2012:9) quien cita a Stiglitz. Entre otros autores relacionados a la teoría contractual del Estado, se encuentra como principal referencia la obra clásica de Thomas Hobbes, Leviatán. 21 Siguiendo a Esparch (2012:9) en su definición de políticas públicas, este contrato social es el que otorga una estabilidad social, económica y política
mínima, la cual constituye el concepto de gobernabilidad.
21
más satisfechos por el marco legal que regula sus relaciones sociales, económicas y políticas, así
como por aquellas que perciben ocurren en la práctica.
Los Estados, al tener contratos sociales imperfectos, emprenden modificaciones a su marco legal y
desarrollan intervenciones públicas con el fin de mejorarlos. Estas acciones, que buscan
deliberadamente la atención a un determinado problema público, son las denominadas políticas
públicas.
En palabras de Villanueva (1996)22
, las políticas públicas son “(…) un comportamiento propositivo,
intencional, planeado, no simplemente reactivo o casual. Se pone en movimiento con la decisión de
alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios; es una acción con sentido.” Es así que, a través
de las políticas públicas, los Estados buscan modificar y afianzar su contrato social (Esparch 2012:9).
Este proceso, de mejoramiento de sus políticas públicas para el afianzamiento de su contrato social, es
de especial relevancia en el caso de los Estados latinoamericanos, dado su contexto de ineficacia
organizacional, inefectividad legal y débil representatividad (O´Donell 2004).
2.2 EL CICLO DE DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Siguiendo a Lindblom (1999), para el análisis de las políticas públicas, es útil considerarlas según un
ciclo de desarrollo que puede ubicarse entre la identificación de un problema público para su
inserción a la agenda pública, hasta la evaluación de las intervenciones del sector público en atención
a dicha problemática. En referencia a ello, el ciclo de desarrollo de las políticas públicas que se
tomará como referencia es el siguiente:
Gráfico 3: Ciclo de desarrollo de las políticas públicas
Fuente: elaboración propia, sobre la base de Lindblom (1999)
22 Citado por Zurbriggen (2009:436).
Formulación de políticas públicas
para atender la problemática en
cuestión
Implementación de las políticas públicas
(conjunto de intervenciones
públicas)
Evaluación de las políticas públicas y su modificación
Ingreso de una problemática
social a la agenda pública
22
El primer elemento en dicho ciclo de desarrollo es la agenda pública. Esta se refiere al conjunto de
temas de interés de los ciudadanos en un momento determinado. El interés público puede
concentrarse permanente o esporádicamente en diversos problemas existentes en la sociedad. Los
actores y espacios que, concretamente, conforman la agenda pública, además de los actores políticos,
son, entre otros: los medios de comunicación, líderes de opinión, dirigentes de organizaciones de la
sociedad civil y del sector empresarial, y los funcionarios públicos. Así, el ingreso de determinadas
problemáticas a la agenda pública (al foco de interés de los ciudadanos) estará determinado, entre
otros factores, por el grado de intensidad en la capacidad efectiva que tienen estos actores por
convertir el interés de particulares (individuales o de grupos representados) en el interés público en
cada Estado.
En el caso de la formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas, es preferible
desligar su dimensión normativa de su dimensión efectiva. Así, en su dimensión normativa, se
comprende que cualquier actor, desde el sector público, privado o de la sociedad civil, es capaz de
desarrollar la formulación de un proyecto de ley como parte del inicio o modificación de una política
pública, y este necesariamente deberá pasar por el proceso legislativo, en el que los representantes
políticos serán los responsables de concretarla finalmente. Idealmente, es el Poder legislativo el
llamado a plantear marcos legislativos que dirijan las políticas públicas.
Visto desde su dimensión efectiva, serán los funcionarios públicos los responsables de formular e
implementar las políticas públicas; es decir, el diseño y la operatividad de las soluciones técnicas en
atención a los problemas públicos en cuestión. Para ello, éstos podrán apoyarse en actores del sector
privado y de la sociedad civil para cada una de éstas etapas: formulación (por ejemplo,
establecimientos de mesas de trabajo conjunta con actores académicos, o la contratación de empresas
consultoras), implementación (por ejemplo, el caso de la tercerización y del desarrollo de las
Asociaciones Público Privadas) y evaluación (evaluaciones independientes).
Un concepto adicional a estos es el de agenda gubernamental.23
La agenda gubernamental está
referida al conjunto de actividades que constituyen el quehacer de la administración pública. Así, si
bien en la etapa inicial, de acuerdo al ciclo de desarrollo de las políticas públicas señalado, se produce
el proceso de introducción de una problemática social a la agenda pública, se señalará que esta es
23 La diferenciación de ambos conceptos fue planteada por Roger Cobb y Charles Elder (1972, 1976, 1984). Ver Elder (2000:31). Otro autor que hace
referencia a este concepto es Aguilar (2009:15).
23
parte de la agenda gubernamental cuando se haya concretado el desarrollo de una política pública
como parte del quehacer de la administración pública (regulaciones normativas e intervenciones
públicas).
La razón de ser de este concepto adicional es que permite diferenciar el concepto de la agenda pública
del quehacer del sector público. Así, si bien un problema público puede permanecer por un periodo de
tiempo en la agenda pública; es decir, en los temas de debate de la opinión pública, su atención por
parte del sector público, a través de políticas públicas, sólo ocurrirá de manera efectiva en la medida
en que éste permanezca en la agenda gubernamental, lo que dependerá, como veremos más adelante,
de las circunstancias que caractericen el entorno del sector público que la afecte y la acción
estratégica que puedan ejercer los directivos públicos involucrados en su atención.
2.3 LA GESTIÓN PÚBLICA
Hemos señalado, hasta el momento, que la función del sector público es la de acercar las políticas
públicas vigentes en las sociedades a las aspiraciones colectivas expresadas a través de las demandas
ciudadanas, lo que implica la modificación tanto de los marcos legislativos como del quehacer de los
Gobiernos.
Partiendo de este marco conceptual, encontramos que la gestión pública es el conjunto de acciones
desplegadas por el sector público que buscan hacer efectivas las políticas públicas a través de las
intervenciones realizadas por sus aparatos administrativos, lo que incluye la utilización de sus
recursos a través de “procesos productivos”, como: la gestión de los recursos financieros, de los
recursos humanos, de las operaciones, de las comunicaciones, planeamiento, sistemas de evaluación y
control, entre otros.24
24 Las ciencias de la gestión, cuyo origen se atribuye a autores de inicios del siglo XX, como Fayol (1916), Chevalier (1917), Hopf (1933), Gulick
(1936), entre otros, tuvo en sus inicios una intención de aplicación generalista, aplicable tanto a organizaciones del sector público como del sector
privado (y de la sociedad civil) (Losada (1999)). Sin embargo, en su desarrollo, por haberse originado múltiples enfoques para el estudio de las organizaciones (económico, psicológico, etc.), y estos haber sido considerados para la generación de técnicas de gestión empresarial (aplicadas
exitosamente), éstas se han vinculado únicamente al sector empresarial.
En la actualidad, como consecuencia de la búsqueda de un mejor funcionamiento de las administraciones públicas, se ha dado su aplicación al sector
público (aproximadamente en los últimos 30 años), conocido este conjunto de técnicas como el enfoque de la Nueva Gestión Pública. (Koldo Echebarría (1999) hacen referencia de su aplicación en los países miembros de la OECD desde fines de los años ´70.)
Así, la “gestión pública” representa un concepto catalizador del conjunto de cambios en las prácticas organizacionales del sector público (que toman como insumos las técnicas gerenciales del sector empresarial) orientado a mejorar su funcionamiento, con el fin de que las administraciones públicas
cumplan de mejor manera el rol que las sociedades le han asignado.
Dos consideraciones principales, útiles para dar marco al desarrollo de la gestión pública en la actualidad, son las siguientes: La primera, consiste en
destacar el carácter creador que tiene la gestión pública. Es decir, los directivos públicos, y servidores públicos en general, tienen como reto el de crear
procesos de mejora en el funcionamiento de sus organizaciones de manera permanente, y si bien pueden tomar como insumos experiencias y técnicas de
24
Dichas intervenciones públicas, vistas operativamente, están dirigidas por los directivos públicos,
quienes son los responsables de las organizaciones, programas y proyectos públicos, así como de sus
gerencias o unidades de dirección de mando medio y operativo. Así, al referirnos a la gestión pública,
nos ocupamos, en otras palabras, del conjunto de acciones desplegadas por los directivos públicos
para cumplir con hacer efectivas las políticas públicas a través de intervenciones realizadas desde las
organizaciones, programas o proyectos que dirigen.
La gestión pública, como puede pensarse, no se concentra únicamente en el proceso de
implementación de decisiones políticas y sociales, sino que es más amplia, pues está involucrada
también con el proceso de definición de la agenda gubernamental. Esto, sin embargo, no quiere decir
que su participación consiste en reemplazar a los actores políticos responsables de la función
representativa, quienes a través de procesos electorales democráticos, han obtenido la legitimidad
para plantear la agenda gubernamental, sino que ésta consiste en contribuir a que el proceso de
identificación de problemas públicos, la definición de los objetivos públicos y la selección de las
alternativas de solución (es decir, la definición de la agenda gubernamental) sean los más veraces y
útiles posibles para atender las demandas de los ciudadanos.25
Visto de una manera concreta, la gestión pública, desempeñada principalmente por los directivos
públicos, logrará ir adecuando las políticas públicas de sus Estados cuando las intervenciones públicas
atiendan efectivamente las demandas de los ciudadanos.
En conclusión, la gestión pública es un aspecto clave para que los sectores públicos logren cumplir
con su rol, el cual se ha expresado es, de modo general, lograr la correspondencia entre las demandas
ciudadanas e instituciones vigentes en sus Estados. La función del sector público es dirigir los
la gestión empresarial, el proceso de diseño y desarrollo de las técnicas de la gestión pública deberán ser genuinos, por enmarcarse en un ámbito
organizacional específico. Como mencionan Echebarría y Mendoza, citando a Metcalfe (1990), “el desarrollo del management público puede contemplarse como un proceso que va progresivamente “de la imitación a la innovación””. (Koldo y Echebarría (1999) han resumido la especificidad
de la gestión pública, señalando las siguientes características: 1. La sustitución del mercado por el proceso político, 2. La naturaleza de las administraciones públicas como poderes públicos, 3. La particularidad del proceso de creación de valor público, y 4. El alto grado de dificultad de medir
el valor creado. Con respecto al proceso genuino de desarrollo de la gestión pública puede revisarse el estudio realizado por Moriconi (2011), quien, en
consideración de una perspectiva neopública de la gestión pública, opuesta a la perspectiva puramente gerencialista, luego de revisar casos prácticos de reforma administrativa en América Latina, concluye la necesidad de poner término a lo que el autor denomina ilusiones expertocráticas, con el fin de
generar una reflexión sobre el proceso de discusión y consenso sobre cómo desarrollar procesos de reforma administrativa en el sector público.
La segunda consideración consiste en que, a partir de la lógica de aprendizaje organizacional señalado anteriormente, uno de los recursos más valiosos
con que cuentan las administraciones públicas, y en los que existe consenso de inversión de mayores recursos para su desarrollo (de capacidades
estatales), son los recursos humanos (ver Senge (2010)). Recientemente, el Banco Interamericano del Desarrollo (BID) ha resaltado la importancia de los servicios civiles en América Latina, habiendo presentado dos informes sobre su situación: en los años 2006 y 2010. 25 Esta función operativa y política del directivo público es abordada y propuesta por Moore (1995). En ella se profundizará más adelante (pág. 31 de este
documento).
25
cambios principales del Estado para mejorar el contrato social, o tener un Estado más desarrollado; la
gestión pública operativiza esa intención de cambio.
Gráfico 4: El proceso de mejora del contrato social a través de la gestión pública
Fuente: elaboración propia
2.4 LA GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA: LA CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO
Moore (1995), uno de los autores que ha resaltado la importancia de la función de los directivos
públicos, identifica la finalidad de ella (que puede interpretarse como la finalidad de la gestión
pública en general) como la creación de valor público. Y para dicha finalidad, propone que la
actuación del directivo público debe estar guiada por tres ámbitos de gestión: la definición de valor
público de sus intervenciones, la gestión política y la gestión operativa en torno a ellas.
La creación de valor público, de acuerdo al autor, consiste en atender las demandas ciudadanas. El
valor público es un concepto eminentemente subjetivo, que se encuentra en los deseos y las
percepciones de los ciudadanos.26
Por ello, las acciones que realice el directivo público para la
satisfacción de dichos deseos deben considerar dos elementos:
1) Deben atenderse los deseos sobre qué debe producir su organización pública. El medio
principal para ello son las instituciones representativas. Ello tiene que ver con la
determinación de aquello que el sector público tiene como rol producir (determinados bienes y
26 Así, no sólo es importante que las políticas públicas produzcan cambios reales en la sociedad, sino que los ciudadanos deben percibir que dichos
cambios ocurren. Por ejemplo, tomando el caso de la política pública de la niñez y adolescencia, y tomando como premisa que el cumplimiento de sus derechos es un objetivo público valioso para cualquier sociedad, no sería suficiente, siguiendo al autor, con que se produzcan servicios públicos efectivos
(que pueden ser educativos, de salud, seguridad, entre otros) que permiten garantizar el cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes
en un país, sino que la ciudadanía debe percibir que ello realmente ocurre.
Estado
Contrato social: constituido por relaciones políticas, económicas y
sociales
Gestión Pública
Políticas Públicas
26
servicios, no necesariamente materiales). En la medida que su organización pública produzca
bienes o servicios de manera efectiva, y a través de ellos tengan impacto en resolver los
problemas públicos identificados, crearán valor público. Está más directamente relacionado
con la efectividad de dichas intervenciones, y con la satisfacción de los usuarios de los bienes
o servicios producidos.
2) Deben atenderse los deseos de los ciudadanos, y sus representantes políticos, sobre cómo se
producen dichos bienes o servicios. Es decir, el directivo público debe procurar que sus
intervenciones sean eficientes, utilizando de la mejor manera posible los recursos públicos;
equitativas, asegurando los mismos derechos a los ciudadanos; transparentes, respetando las
normas administrativas y generando explicaciones sobre sus acciones a través de los
mecanismos de rendición de cuentas, entre otros indicadores. Un indicador complementario a
los mencionados, señalado por Moore (1995), para medir el valor público creado por las
intervenciones desplegadas por los directivos públicos, es el grado en que se fortalece la
capacidad de la administración pública para atender una determinada demanda ciudadana. De
acuerdo con el autor, desde una perspectiva de creación de valor público de mediano y largo
plazo, las intervenciones públicas que generen capacidades técnicas y operativas en las
organizaciones públicas crean valor público también, debido a que estas permitirán abarcar
progresivamente la atención del problema público demandado por los ciudadanos a través de
sus instituciones representativas.
En síntesis, se crea valor público cuando se atienden los problemas públicos demandados por los
ciudadanos, y cuando en dicho proceso la actuación del directivo público es eficaz, eficiente,
transparente, equitativa, fortalece las capacidades de la administración pública, entre otros indicadores
que pueden ser utilizados para su medición. Y, las intervenciones a partir de sus resultados (medible
con los indicadores antes mencionados, de efectividad, eficiencia, equidad, transparencia,
fortalecimiento de las capacidades de la administración pública, entre otros) deben lograr la
satisfacción de dos tipos de clientes, por tratarse de atender las demandas de un “agente principal”27
colectivo (la ciudadanía): el primero, son los usuarios o beneficiarios directos de los bienes o
servicios públicos producidos por la administración pública; y el segundo, el resto de ciudadanos, que
27 En el sentido del enfoque económica de la teoría de agencia. La teoría de agencia es un enfoque económico útil para el estudio de las organizaciones.
Iniciada por F. Ross en 1976, y continuada por M. Jensen y W. Meckling en 1976, plantea que los procesos productivos requieren de la especialización y, por ende, de la participación de distintos actores. En ello, existirán agentes principales, que delegarán funciones a agentes que tomen decisiones en su
nombre. En esencia, la teoría de agencia resalta las dificultades de obtener procesos productivos óptimos, dada la posible divergencia de intereses entre
ambos tipos de agentes.
27
no son beneficiarios directos de dichos bienes o servicios, pero que autorizan su existencia a través de
su satisfacción o tolerancia expresada a través de sus representantes políticos. Por tratarse de
satisfacer a ambos tipos de clientes es que Moore (1995) ha identificado como un proceso de
naturaleza dual a la creación de valor público.
Desde la perspectiva de satisfacción del primer cliente, el valor público se genera debido a que se
atienden demandas ciudadanas específicas, definidas como problemas de interés público a través de
determinados mecanismos de decisión social28
, proceso para el cual implementa intervenciones
efectivas y de calidad, identificadas como valiosas por dicho grupo específico de ciudadanos.
Desde la perspectiva de satisfacción del segundo cliente, la creación de valor ocurre cuando la
ciudadanía en general, a través de sus representantes políticos, aprueba dicha intervención pública,
debido a que identifican el problema público que esta atiende como relevante, en ese sentido sus
objetivos como valiosos, y a que la actuación de la organización o del directivo responsable es ética y
eficiente29
, entre otras cualidades. La satisfacción y aprobación sobre las intervenciones públicas
pueden ser interpretadas directamente desde la ciudadanía, o a través de sus representantes políticos30
.
Finalmente, Moore (1995) señala que la satisfacción de este segundo tipo de cliente es más
importante que la del primero, pues muchas veces las intervenciones públicas buscan imponer deberes
a dichos usuarios, por lo que su satisfacción no es el mejor indicador para su evaluación. Ver gráfico a
continuación:
28
Moore (1995) señala como cómo los mecanismos de decisión social convierten intereses particulares en intereses públicos. Entre ellos señala: la
legislación, el proceso político electoral, y la resolución de un Tribunal Supremo de un Estado norteamericano (entidad pública que administra Justicia). En el caso de los dos primeros, se puede resaltar la importancia que tienen los supervisores políticos en relación a la actuación de los directivos públicos,
pues son éstos quienes proveen de recursos a la organización y la legitiman al afectar su naturaleza de interés público. 29 Los recursos públicos que emplean son: recursos organizacionales (presupuesto público, recursos humanos, entre otros) y de autoridad pública. 30 En relación al marco conceptual desarrollado previamente, encontramos que la creación de valor público se produce cuando el sector público, por
medio de las políticas públicas y la gestión pública, atiende las demandas ciudadanas a través de intervenciones públicas efectivas y marcos normativos
que, en efecto, mejoran el contrato social.
28
Gráfico 5: Proceso de creación de valor público según Moore (1995)
Fuente: elaboración propia, sobre la base de Moore (1995), Losada (1999).
Dado que el sector público crea valor cuando los ciudadanos perciben la resolución de un problema
público, es posible identificar, basándonos en la propuesta de Moore (1995), acciones que deben
cumplirse en el proceso de creación de valor público:
1. La identificación de la demanda ciudadana; es decir, del problema público cuya resolución es
valorada por la ciudadanía, y la definición del objetivo público. El objetivo público, en ese
sentido, no es otra cosa que la declaración expresa de que el Gobierno ha asumido generar un
cambio en la sociedad (o en el contrato social vigente), atendiendo un determinado problema
público.
2. La definición de la alternativa de solución que se utilizará para resolver el problema público
identificado; es decir, definir de manera más concreta una intervención pública para atender el
problema público en cuestión (lograr el objetivo gubernamental).
3. La implementación de la intervención pública; es decir, lograr ejecutar el conjunto de
actividades programadas en base a la alternativa de solución seleccionada.
4. La evaluación los resultados de la intervención, que incluye la percepción de los usuarios de
los servicios públicos, pero principalmente la de los ciudadanos y sus representantes políticos,
con respecto a la atención de sus demandas.
Satisfacción de
ciudadanía
Satisfacción de usuarios
Creación de valor público: el sector público cumple su
rol de manera efectiva
Se definen e implementan
intervenciones públicas
Se atienden las demandas ciudadanas
(por medio de sus instituciones
representativas) a través de
intervenciones efectivas en resolver
problemas públicos
Dicha intervenciones públicas son
eficientes, transparentes y fortalecen
capacidades de la administración
pública, entre otras cualidades.
Dicha intervenciones públicas
producen servicios públicos de
calidad.
29
Lograr ejecutar el proceso de creación de valor público totalmente; es decir, según las acciones
identificadas como necesarias, es un proceso dificultoso, dadas las especificidades de la gestión
pública31
:
En el caso de la definición del objetivo público, el medio principal a utilizar es el proceso
político, aunque este contiene una serie de dificultades, relacionadas a la identificación
acertada y transparente del valor que producirá determinada intervención pública.32
En el caso de la selección de la alternativa de solución, las técnicas de análisis y evaluación
son útiles, por lo que deben priorizarse sobre la orientación “experta” de los especialistas en
cargos públicos que, dada su trayectoria, creen prescindir de estas.
La implementación de la intervención se debe emplear la gestión política y operativa, que se
explicarán más adelante.
En el caso de la evaluación para la identificación del valor público creado, encontramos
dificultades, debido al propio proceso de medición de dicho valor. En este caso, existen
diversas técnicas que pueden se utilizadas también para el análisis, aunque, como señala
Moore (1995) esta son insuficientes también.
El cumplimiento de estas acciones es posible a través del despliegue de la gestión estratégica del
directivo público, que consiste en atender 3 ámbitos de gestión, y al cual Moore (1995) ha
denominado como las aristas del triángulo estratégico de la gestión pública: la definición del valor
público, la gestión política y la gestión operativa. Esta propuesta se detalla a continuación.
EL TRIÁNGULO ESTRATÉGICO DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA PÚBLICA
La gestión estratégica en el sector público, como se ha señalado, tiene como finalidad la creación de
valor público, lo que conlleva al fortalecimiento de la gobernabilidad en un Estado, debido a que sus
políticas públicas generarán un contrato social más aceptado por ciudadanos. Siguiendo a Moore
(1995), esta gestión estratégica, que está conformada por los tres ámbitos funcionales mencionados
(definición del valor público, gestión política y gestión operativa), puede representarse mediante la
figura del triángulo estratégico. Esta se presenta a continuación:
31 Ver: Echevarría y Mendoza (1999), en Losada (1999). Entre las características del marco de la gestión pública señaladas por los autores, una principal es la determinación de los mandatos a través de los procesos políticos. Aspectos adicionales son la creación de valor y la medición de dicho valor,
elementos que también son tratados en este marco teórico. 32 Se explican en el primer eje funcional del triángulo estratégico de la gestión pública.
30
Gráfico 6: La gestión estratégica del directivo público
Fuente: elaboración propia, sobre la base de Moore (1995), Losada (1999).
Siguiendo a Moore (1995), ésta es la gestión estratégica en el sector público, y así debe estar
conformada toda estrategia organizativa que implementen los directivos públicos orientados a la
creación de valor público. Vista de otro modo, la estrategia organizativa en el sector público puede ser
comprendida como aquellas acciones que realizan los directivos públicos, enmarcadas en los tres
ámbitos de acción señalados, para crear valor público y para identificar nuevas oportunidades de
creación de valor.
A continuación se detallan las consideraciones que deberá poseer el directivo público en cada uno de
los tres ejes que integran su función.
a) DEFINICIÓN SUSTANTIVA DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA33
Las intervenciones públicas se desprenden de la atención a las demandas de los ciudadanos; es decir,
atendiéndose a problemáticas de interés público de la ciudadanía, las cuales se expresan a través de
los mecanismos de decisión social. Centrándonos en el proceso político electoral del Poder
33 Moore (1995). Aquí se ha denominado definición sustantiva de la intervención a lo que el autor señala como Defining Public Value, o definición del
valor público, por considerarse un concepto más operativo. Es decir, al implementar intervenciones públicas, los directivos deben definir el valor
público, que, para este documento, consiste en definir sustantivamente dicha intervención: objetivos público y alternativa de solución.
Producto
Definición de valor
público
(Definir
sustantivamente la
política pública)
Intervenciones públicas
efectivas, éticas y sostenibles
Gestión operativa
(Capacidad operativa
de la intervención)
Gestión Política
(Crear un entorno
autorizativo)
Proceso
Resultado
Creación de valor público
Satisfacción de demandas de
los ciudadanos
31
Ejecutivo34
como mecanismo de decisión social, observamos que los representantes políticos, a través
de los procesos electorales, asumen el compromiso de producir un conjunto de cambios en la calidad
de vida de los ciudadanos, el cual buscará cumplir en el transcurso de sus mandatos.
Las intervenciones públicas contienen así una promesa de creación de valor público, dado que su
atención a determinados problemas públicos se desprenden de los objetivos gubernamentales,
vinculados al compromiso de los representantes políticos. Es por ello que, como primer paso para la
gestión estratégica, los directivos públicos tienen la necesidad de definir sustantivamente sus
intervenciones públicas: tanto los objetivos que ésta pretende lograr, como las actividades que
implementarán para dicho fin.
Este proceso, denominado por el autor como descripción de la intervención pública, tiene como
objetivo contribuir a la autorización de la misma con la ciudadanía y, en un entorno de legitimidad
más inmediato, con los representantes políticos de ésta.
Siguiendo a Moore (1995), la descripción de la intervención pública consiste en definir
sustantivamente los objetivos públicos que ésta persigue; es decir, indicar qué problema público se
pretende resolver por ser valioso para los ciudadanos, y la solución prevista para dicho fin. Éste es el
primer elemento necesario para alcanzar una estrategia organizativa sostenible para la creación de
valor público. Señala Moore (1995), “Cualesquiera sean estos objetivos, por más abstractos o
intangibles que estos parezcan ser, es importante, con el fin de definir una estrategia y desarrollar una
gestión exitosa, que estos objetivos sean establecidos de manera explícita y que sean defendidos como
objetivos sociales valiosos”35
La necesidad de que el directivo público lleve a cabo un proceso de definición sustantiva de las
intervenciones públicas, que como hemos señalado implica la definición de sus objetivos y alternativa
de solución, existe, además, por las deficiencias con que suelen contar los procesos políticos.
Por un lado, sucede que el proceso político se encuentra contaminado por un conjunto de intereses
particulares que distorsionan las demandas reales de la ciudadanía. En esta primera razón,
encontramos todos aquellos problemas que constituyen el fenómeno de la corrupción. A ello habría
34 En el caso peruano, en el Poder Ejecutivo encontramos a la Presidencia de la República, mientras que en el Poder Legislativo al Congreso de la
República. 35 Traducido de Moore (1995).
32
que agregar que existen Estados, como es el caso peruano, donde los sistemas electorales han
evidenciado insuficiencias para la representatividad y condiciones legales en las cuales puede
coexistir en armonía con el sistema el aprovechamiento de intereses particulares sobre los intereses de
la ciudadanía.36
Es por ello que, como veremos más adelante, al autor manifiesta que además de
basarse en el mandato político, los directivos públicos deberán utilizar técnicas analíticas y de
evaluación para la definición de los objetivos públicos y su creación de valor público.
Por otro lado, aún cuando los procesos políticos recojan transparentemente las demandas de los
ciudadanos, las administraciones públicas se enfrentan al reto de definir, de una manera viable, dichas
demandas, conceptualizando claramente los problemas públicos a los que hacen referencia y
precisando la mejorar manera de atenderlas. En otras palabras, las demandas ciudadanas, a través del
proceso político, puede encontrarse formada de imprecisiones, incoherencias o abstracciones que
requieren corregirse y precisarse, para que éstas puedan ser traducidas en acciones concretas desde la
administración pública.
Es así que, dado el conjunto de dificultades descritas en el proceso de definición de las intervenciones
públicas, los directivos públicos requieren participar de la definición sustantiva de las mismas; es
decir, en la definición y justificación de sus objetivos y de sus actividades.
Para ello, los directivos públicos deben prestar atención al proceso político en que se encuentra
enmarcada su organización.37
Como primer paso, los directivos públicos deben participar en el
proceso de identificación de las demandas ciudadanas. Para ello la decisión se concentra en si estas
demandas deben ser atendidas por el sector público, y si se deberían producir determinados bienes o
servicios, o si es más apropiado que éstas sean atendidas por el sector empresarial o de la sociedad
civil. Es decir, se debe responder a la pregunta: ¿Por qué le corresponde al Estado atender dichas
demandas? De acuerdo al rol determinado para el sector público en cada sociedad, se resolverá la
pertinencia de que determinadas demandas sean o no atendidas por la administración pública.38
36 Por ejemplo, el proceso político puede señalar que un tipo de material de construcción, de tratamiento a enfermedades, de material educativo, de
equipos policiales o de modalidades intervención de programas sociales deben ser empleados por el Estado, pero estudios técnicos demuestran que existen alternativas mejores. 37 Son tres razones por las cuáles los directivos públicos deben enfocarse en el proceso político para desplegar su gestión estratégica para la creación de
valor público. La primera, es porque son fuente de propósitos que valora la población; la segunda, porque son los representantes políticos quienes proveen de recursos para las intervenciones públicas y; tercero, porque es a través del proceso político que se efectúa la rendición de cuentas. 38 Es una de las cualidades principales por las que Moore (1995:45) conceptualiza a los directivos públicos como “estrategas en lugar de técnicos”.
Señala el autor:
Hay una forma diferente y más útil de pensar sobre el papel de los directivos públicos: una más próxima (pero de ningún modo idéntica) a la imagen que
la sociedad tiene de los directivos del sector privado. Desde este punto de vista, los directivos públicos se consideran como exploradores que; junto a
33
Habiéndose atendido la cuestión anterior, el directivo público debe continuar el proceso de definición
y justificación de la intervención pública apoyándose, como ya hemos mencionado, en las técnicas
analíticas y de evaluación procedentes de la economía, la estadística y la investigación operativa.
Éstas le permitirán llevar a cabo dichos procesos a través de la generación de información valiosa, de
análisis (ex ante) y de evaluación (ex post), sobre el valor a crear y la pertinencia de sus alternativas
de solución.
Estas técnicas analíticas y de evaluación, además, serán empleadas por el directivo público no sólo en
la definición sustantiva de las intervenciones públicas, que es el primer eje que constituye su gestión
estratégica, sino que se utilizarán también en la gestión política y operativa que éste tenga que realizar
de manera complementaria.
En el caso del proceso de definición sustantiva de la intervención pública, las técnicas analíticas y de
evaluación que podrán utilizar los directivos públicos, entre otras, son las siguientes:
Evaluación de programas.
Análisis coste-beneficio.
Análisis filosóficos y legales (vinculados al concepto de justicia social, y a la garantía de
los derechos fundamentales).
Apoyado en estas técnicas, el directivo público podrá justificar y precisar la demanda de cambios
sociales que de manera general han expresado los ciudadanos a través del proceso políticos (mandatos
del Poder Ejecutivo o mandatos legales del Poder Legislativo), en objetivos más concretos y viables.
Asimismo, al emplear estas técnicas, el directivo público podrá identificar y justificar las acciones
operativas más pertinentes para la consecución de dichos objetivos, pues permitirá establecer la
otros, intentan descubrir, definir y crear valor público. En lugar de limitarse a diseñar los medios para cumplir los propósitos establecidos en los
mandatos, se convierten en actores importantes al ayudar a descubrir y definir lo que sería valioso.(1995:45)
Es el caso, por ejemplo, de la directora de la biblioteca municipal señalado por Moore (1995:37), donde esta identifica un nuevo problema público y la
manera cómo su organización puede incrementar el valor público que crea atendiéndolo: la biblioteca municipal adiciona un área especial para el cuidado de niños (necesidad de los ciudadanos), donde puede fomentar también la lectura en ellos.
Una herramienta para esta evaluación, además, es acudir a la Constitución vigente de cada país, de manera que se puede evaluar la pertinencia de la intervención pública según la definición que ésta da al rol del Estado. Finalmente, Moore (1995:77) ha señalado en las actuales sociedades liberales,
además, la justificación de la intervención pública con respecto al rol del Estado es especialmente importante, debido a la buena valoración que éstas
tienen respecto a la empresa privada como agente productor de bienes y servicios. Las tres razones señaladas por el autor son las siguientes:
1) Primero, existe un profundo respeto por la capacidad de los mercados para asegurar actividades productivas en respuesta a las demandas
ciudadanas. 2) Segundo, se tienen la creencia de que las instituciones empresariales son más capaces de aprovechar y explotar la iniciativa individual, y por ello
ser más efectivas y adaptables que las burocracias públicas.
3) Tercero, existe el reconocimiento de la actividad empresarial como baluarte de libertad frente al poder del gobierno.
34
correlación positiva en el empleo de determinadas acciones o instrumentos que, en contextos
similares, han funcionado para la consecución de dichos objetivos públicos.
Algo que puede observarse a partir del conjunto de técnicas listadas es, además, que la justificación
de una determinada intervención pública puede consistir no sólo en aspectos técnicos39
, como pueden
ser aquellas conclusiones a la que se arriban a partir de la identificación de las denominadas fallas de
mercado, sino además, ésta puede fundamentarse en razones de valoración social, manifiestas a partir
de la identificación de un deseo común en los ciudadanos; es decir, una aspiración social colectiva.
Éstas, por involucrar los principios de equidad y justicia social, son valiosas a tal punto que, según
Moore (1995), pueden incluso justificar por sí mismas la iniciación de una intervención social, aún
cuando la eficacia de sus actividades no se haya demostrado40
, o permitir la continuación de
determinadas intervenciones públicas, aún cuando se ha evidenciado que las actividades empleadas
están siendo ineficientes.41
Finalmente, puede notarse que una consecuencia inevitable de la elaboración de la descripción de la
intervención pública es la tensión ocurrente entre, por un lado, el interés de tener una definición de la
intervención más sólida (es decir, una mejor definición y justificación de sus objetivos y actividades
apoyado en razones técnicas y de valoración social); y, por el otro, la necesidad de sustentar las
afirmaciones que se empleen en dicho proceso. El empleo de estas técnicas analíticas, además,
implica la disponibilidad de recursos por parte del directivo público, como pueden ser: monetarios, de
capacidad operativa, y de tiempo. Así, la labor del directivo público en este primer eje de la gestión
estratégica consiste en identificar de la manera más balanceada posible la definición del valor público
39 De acuerdo con el autor, los criterios técnicos que generalmente justifican las intervenciones públicas son los siguientes: (i) el beneficio de emplear las
economías de escala en determinadas actividades, (ii) la existencia de actividades sin propietarios y (iii) la existencia de problemas colectivos cuya
solución es de difícil exclusión. 40 Moore (1995), por ejemplo, señala el caso de la Agencia de Protección Ambiental del Gobierno Estadounidense, en el que el directivo público William
Ruckelshaus, amparándose principalmente en la valoración social (y coyuntural, además) de los ciudadanos norteamericanos por el cuidado del
medioambiente, emprendió una política de protección ambiental, aún cuando el conocimiento técnico era insuficiente para sostener sus actividades (por un lado, no existía una demostración fehaciente de que la polución afectada la salud humana y, por otro, existía un escaso conocimiento en ingeniería
para eliminar las sustancias contaminantes de los diferentes procesos industriales). 41 Por ejemplo, podría ser el caso de algún programa social que, a pesar de haberse demostrado como ineficiente, se tolera su continuidad por valorarse en la sociedad los objetivos que éste persigue. En el contexto peruano, éste podría ser el caso del Programa Vaso de Leche; es decir, si bien existen
distintas razones que condicionan la continuidad del mismo, la aceptación de su continuidad desde hace muchos años, a pesar de su ineficacia e
ineficiencia ha sido demostrada en diferentes estudios, puede encontrar como una más aquella tolerancia social por el deseo de atender la necesidad alimentaria de los niños y niñas que éste tiene como público objetivo. Es evidente, sin embargo, que si algún programa social como éste no supera un
proceso de evaluación, y ésta demuestra el fracaso en sus operaciones, éste debe ser cerrado o reformado, pero el interés aquí es resaltar la importancia
de los valores sociales al momento de justificar las intervenciones públicas.
35
a crear, apoyado en razonamientos sólidos que puedan proporcionarles las técnicas analíticas
señaladas.42
b) LA GESTIÓN OPERATIVA
El segundo eje de actuación de los directivos públicos es la gestión operativa. Ésta consiste, como se
ha señalado en la gráfico 6, en la identificación, generación y despliegue de las capacidades
operativas necesarias para crear el valor público definido; es decir, para la implementación de las
actividades que constituyen las intervenciones públicas.
Con respecto al primer aspecto, de identificación de las capacidades operativas de la organización, se
debe señalar que ésta permitirá la definición del producto y el proceso de la intervención para la
generación del valor público. Luego de que la definición del proceso de creación de valor público
haya sido elaborada de forma precisa, el directivo público podrá identificar las necesidades operativas
requeridas para efectuar las actividades previstas por la intervención pública. En respuesta a estas
necesidades, el directivo público decidirá organizar los recursos humanos, financieros y demás
recursos organizativos que le permitirán avanzar en la consecución de los objetivos definidos por la
intervención.43
Por ello, como parte de la gestión operativa, primero se deberá realizar un análisis interno de la
organización, orientado a identificar sus capacidades operativas y, posteriormente, generar las
capacidades requeridas por la intervención. Para este segundo aspecto, el directivo público podrá, por
ejemplo, identificar nuevas oportunidades de mejora en sus procesos operativos, realizar innovaciones
en los procedimientos y sistemas administrativos44
, identificar nuevas fuentes de recursos financieros,
reorganizar sus recursos humanos, financieros y su estructura organizacional, entre otras acciones.
Según Moore (1995), cuando más ambiciosos sean los planes de la organización, o más desesperadas
las circunstancias en que esta se encuentre, la necesidad de innovación en su gestión operativa será
mayor.
42 Moore (1995), asimismo, agrega que la descripción de la intervención que se elabore no tendrá que repetirse en todo momento para el despliegue de la
misma, sino que, una vez manifiesta, se establecerá la tradición y, en adelante, ésta sólo será necesaria cuando se tenga que reconsiderar o reautorizar
dicha intervención. 43 Losada (1999). 44 Dentro de los procedimientos y sistemas administrativos Moore identifica: la estructura organizativa, los sistemas de planificación y de gestión de
recursos humanos, las tecnologías de la organización y los sistemas de control y gestión de la información.
36
Este análisis de las capacidades operativa, orientado a mejorar la producción de valor público, está
conformado por la revisión de los productos (y clientes), procesos y sistemas administrativos de la
organización. Como puede deducirse, tanto el aspecto relacionado a los productos y los clientes a los
que se dirigen estos, como los procesos de producción, están estrechamente vinculados a la
determinación de los actores coproductores de una intervención, por lo que el eje funcional de gestión
operativa, al igual que el de definición sustantiva de la intervención, está altamente vinculado a la
gestión política.
Las técnicas de análisis administrativo y organizativo que pueden emplear los directivos públicos son,
entre otras:
Técnicas de análisis de viabilidad.
Técnicas de análisis de implementación.
c) LA GESTIÓN POLÍTICA
El tercer eje de actuación de los directivos públicos es la gestión política. Si bien el directivo puede
haber desarrollado el proceso de definición sustantiva de las intervenciones públicas (valor público y
proceso para su creación), así como la identificación de las necesidades operativas y el análisis de sus
capacidades organizacionales, todo ello podría no concretarse en intervenciones públicas si es que no
supera el test político.
Como se ha mencionado, son los mecanismos de decisión social los que identifican los intereses
públicos. La atención de dichos intereses es, en esencia, lo que crea valor público. Por ello, esta
dimensión política es la que condiciona, principalmente, la definición de las intervenciones públicas.
Y, dado que son los representantes políticos los responsables de desarrollar y supervisar el desarrollo
de los mandatos sociales, éstos son los actores que otorgan autoridad pública y recursos
organizacionales para las intervenciones que constituirán el cumplimiento de dichos mandatos.
A partir de Moore (1995), se puede diferenciar la gestión política en dos momentos. El primero, en el
que está estrechamente relacionado al primer eje funcional, de definición de la intervención pública
(producto y proceso de generación de valor público); y, el segundo, en el que se puede situar la
dotación de recursos necesarios para su implementación y sustento. En palabras de Moore (1995),
“En síntesis, la gestión política da forma a los mandatos de acción y los inviste con el apoyo y la
37
legitimidad política que los directivos necesitan para dirigir las operaciones y conseguir sus
propósitos.”45
Así, la intervención pública contará con un entorno autorizativo cuando: se haya logrado construir un
clima de tolerancia o apoyo a ella o al directivo público que la lidera, entre los agentes fuera del
ámbito de autoridad propia de dicho directivo cuya autorización y cooperación es necesaria para
conseguir los objetivos públicos de los cuáles el directivo deberá rendir cuentas.46
Una de las principales dificultades del proceso de obtener un entorno autorizativo para las
intervenciones públicas, por parte de los directivos, es que ésta recae sobre diversos actores. Como
señala Allison, en Shafritz (1987), citado por Moore (1995:173) 47
, “(…) en el Gobierno de los
Estados Unidos, las funciones de la dirección general están constitucionalmente distribuidas entre
distintas instituciones competentes: el ejecutivo, dos cámaras del Congreso y los tribunales (…) en el
sector público (¨la autoridad pública para la toma de decisiones) están compartidas por varias
personas”.
Por ello, Moore (1995) señala que, dado que generalmente las intervenciones públicas demandan de
la colaboración de actores que están fuera de la autoridad directa de los directivos públicos que las
lideran, la dificultad de la construcción del entorno autorizativo por parte de los directivos públicos
radica en conseguir el apoyo de todos los que comparten dicha autoridad para actuar.
En consecuencia, dado que no se tiene control pero sí se necesita de la participación de estos otros
actores, la función política, como parte de la gestión estratégica que desempeñan los directivos
públicos, consiste en una labor de persuasión.
Es así que la manera de obtener los recursos (de autoridad y organizacionales) requeridos para
implementar y sostener las intervenciones públicas por parte de los directivos consiste en crear un
clima general de urgencia.48
Es decir, crear un contexto en el cual los actores involucrados, internos y
externos a su organización, entre los que se encuentran los actores de quienes requiere cooperación
45 Moore (1995:173) 46 Moore (1995:173) 47 El texto entre paréntesis ha sido agregado. 48 Moore (1995:175)
38
para la gestión operativa, además de la ciudadanía en general y sus representantes políticos quienes
legitiman la intervención, decidan tomar acciones que hagan efectiva sus intervenciones.
En relación a la cooperación interorganizacional; es decir, con los actores externos a la organización,
en el caso de que éstos tenga algún superior común con el directivo público que lidera la intervención,
regularmente el camino para obtener su participación es apelando a dicho superior para que así lo
ordene. Estos superiores pueden, incluso, establecer mecanismos de atención permanentes a las
necesidades de cooperación operativa y autoridad pública que requiera la intervención. Sin embargo,
Moore (1995) señala que, aún cuando se consiga este escenario, obtener eficazmente la cooperación
interorganizacional es complicado, debido a las dificultades de control que se tiene sobre la
burocracia.49
Ahora bien, en el caso de que no exista un superior común a ambas organizaciones (del directivo
público en cuestión y de aquellos de quienes se requiere cooperación) existe la posibilidad de insistir
con el camino de la persuasión, y desarrollar una presión indirecta sobre dicha organización, o
acceder a un superior lejano. Generalmente, si se tiene la experiencia de trabajo conjunto previa, o se
encuentran resultados beneficiosos para ambas organizaciones, es menos dificultoso concretar el
trabajo cooperativo; es decir, persuadir al actor para su cooperación con la intervención pública. Ello
seguiría el camino de establecer acuerdos formales o informales con estas instituciones. Por el
contrario, de no existir una experiencia de trabajo previo conjunto, y de encontrarse en un escenario
de competencia por recursos (para efectuar sus funciones respectivamente), concretar persuadir a los
actores para el trabajo cooperativo será más dificultoso.
Por el lado de la presión indirecta, encontramos que el medio identificado por Moore (1995) es el de
provocar una crisis en torno a la problemática que atiende la intervención, de manera que su atención
se introduzca en las agendas de los superiores lejanos, y finalmente éstos ejerzan presión sobre los
actores de interés para concretar su cooperación.
Efectuadas las intervenciones, el camino más común y menos complicado de mantener la legitimidad
y apoyo (dotación de recursos) para su continuidad son los procesos de rendición de cuentas; es decir,
49 Moore (1995:197). El autor señala incluso que viniendo este control desde la Presidencia de la República, no siempre se puede controlar eficazmente
las burocracias. Señala, incluso, la evidencia del fracaso de liderazgo presidencial en diversas experiencias de desarrollo de políticas públicas.
39
la entrega de informes de las actividades desarrolladas y los resultados obtenidos hacia los
supervisores políticos del directivo público.50
Un segundo escenario, no necesariamente excluyente con el descrito anteriormente, es cuando los
actores cuya cooperación es requerida para concretar la implementación de las intervenciones
públicas son actores decisores descentralizados, conformado por miles (o millones) de agentes. En
dicho escenario, Moore (1995) señala que los directivos públicos se encuentran con redes
organizacionales difusas; y deberán apelar a la máxima autoridad existente de manera que pueda
desarrollarse un proceso general de movilización política que concrete sus participaciones. En este
escenario, el entorno autorizativo ya no consiste sólo en la autoridad pública, sino en una autoridad
social, en la que todos los ciudadanos se ven involucrados con la problemática en cuestión.
En este caso, las técnicas de análisis político y de políticas que pueden emplear los directivos públicos
son, entre otras:
a) Análisis de intereses de los actores políticos
b) Análisis de demandas de los grupos de interés
c) Análisis de los valores en juego de la intervención
SÍNTESIS DE LA PERSPECTIVA DE GESTIÓN ESTRATÉGICA
Pensar estratégicamente requiere que los directivos asignen igual importancia a la definición
sustantiva del valor que creará la intervención, la gestión operativa y la política; es decir, realizar una
integración de las tres perspectivas.
Estas tres perspectivas representan “pruebas” que identifican las condiciones necesarias para la
creación de valor público. Si una de ellas no se supera, “[…] se olvidará realizar alguna
consideración importante sobre la creación de valor”51
, por lo que se dificultará su producción.
A continuación se presenta un cuadro en el que se señalan los dos escenarios más comunes en que los
directivos públicos se posicionan al no considerar suficientemente uno de los tres ámbitos de la
gestión estratégica del directivo público:
50 Moore (1995: 176). 51 Moore (1995: 119).
40
Gráfico 7: Errores seguidos por los directivos públicos al desarrollar sus intervenciones según
la perspectiva de gestión estratégica
Fuente: Adaptado de Losada (1999).
El primer error que pueden cometer los directivos, desde la perspectiva de gestión estratégica de
Moore (1995), es concentrarse únicamente en la definición técnica de sus intervenciones. Ésta, a pesar
de contar aún con una definición sustantiva; es decir, un producto y proceso de desarrollo bien
definidos, que trata un problema importante para los ciudadanos y cuya utilidad para resolver el
problema público tratado por la intervención está sustentada, podría no poder implementarse debido
al insuficiente respaldo político. En este caso, una propuesta técnica que podría llegar a resolver un
problema público no podría llegar a implementarse debido a que el directivo público responsable no
logró alinearse con los intereses de sus supervisores políticos, o no pudo obtener la participación de
todos aquellos actores cuya participación es necesaria para la concreción de la intervención, como es
el caso de los actores coproductores.
En el segundo caso, el error que pueden cometer los directivos es, en atención a un problema público
cuya atención es valorada por los ciudadanos, alinearse perfectamente con los intereses de sus
supervisores políticos, pero cuya propuesta técnica no es suficiente para resolver el problema público
en cuestión, o ni siquiera puede implementarse.
Definición de valor
público
(Definir
sustantivamente la
política pública)
Gestión operativa
(Capacidad
operativa de la
intervención)
“Síndrome
técnico”
“Síndrome del “yo
soy político la
gestión no es cosa
mía””
Gestión Política
(Crear un entorno
autorizativo)
41
Esta concepción integral y con funciones operativas y políticas sobre la función directiva pública
eleva el rol del directivo público, pasando de sólo seleccionar métodos administrativos efectivo para
implementar el mandato político o legal (identificado como un rol puramente técnico), a analizar el
entorno político y operativo de su organización para detectar oportunidades con el fin de generar valor
público (lo que constituye más el rol de un estratega).
42
CAPÍTULO 3: PRESENTACIÓN DEL CASO DE ESTUDIO
Uno de los ejes principales de los procesos de modernización de las administraciones públicas en los
Estados, en la actualidad, es la reforma de la gestión de sus recursos humanos, también conocidas
como reformas del servicio civil.
La reforma de la gestión de los recursos humanos puede ser interpretada como una de las
denominadas políticas de gestión pública52
. Estas, como se ha visto, son de dificultosa
implementación, por una serie de características, entre las que encontramos como principales: el
transcender a más un de Gobierno, contar con muchos opositores y pocos interesados o defensores.
A pesar de estas dificultades, los Estados actuales han reconocido su importancia para promover el
desarrollo de sus sociedades, debido al rol clave con que cuenta el sector público y el alto impacto de
contar con servicios civiles profesionalizados. Entre otras ventajas, podemos citar aquellas
relacionadas al fortalecimiento de instituciones democráticas y el incremento de los rendimientos de
las organizaciones públicas, redundantes en servicios públicos de calidad para los ciudadanos.
En ese sentido, en esta sección se presentará las evaluaciones de conocimiento en el marco de su
contexto de estudio actual, que es el de la reforma de los servicios civiles, así como en su entorno
institucional particular, que es el constituido por el proceso de reforma del servicio civil peruano.
3.1 MARCO ANALÍTICO DE LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL SECTOR
PÚBLICO
Siguiendo a Longo (2006), el servicio civil, entendido como “el sistema de gestión del empleo
público y los recursos humanos adscritos al servicio de las organizaciones públicas” (2006:4) está
conformado por los diversos componentes que integran la gestión de los recursos humanos, los cuáles
son: la planificación de los recursos humanos, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la
gestión del rendimiento, la gestión de la compensación, la gestión del desarrollo y la gestión de las
relaciones humanas y sociales.
Este sistema de gestión, integrado por los 7 subsistemas o componentes mencionados, se presenta a
continuación en el gráfico 8, el cual los resume de una manera integrada:
52 Barzelay (2003).
43
Gráfico 8: El sistema de gestión de los recursos humanos en el sector público
Fuente: Adaptado de Longo (2006)
El grado de desarrollo de la gestión de los recursos humanos en el sector público puede comprenderse
como el grado de desarrollo de cada uno de dichos subsistemas y su funcionamiento como sistema de
gestión en conjunto. Respectivamente, el autor define cada uno de los subsistemas de la siguiente
manera:
La planificación de los recursos humanos, referida a la identificación de las necesidades de
RRHH a corto, mediano y largo plazo.
La organización del trabajo, que incluye: el diseño de los puestos de trabajo y la descripción
de los perfiles de los profesionales que ocuparán dichos cargos.
La gestión del empleo, que incluye: la incorporación de los profesionales al servicio civil
(reclutamiento, selección e inducción) su movilidad (funcional y geográfica) y el proceso de
desvinculación.
La gestión del rendimiento, cuyo objetivo es que los objetivos de los servidores públicos se
encuentren alineados a los de sus organizaciones públicas, y que tengan altos rendimientos
Organizació
n del
trabajo
Diseño de
puestos y
organización
de perfiles
Gestión del
empleo
Incorporación
Movilidad
Desvinculación
Gestión del
rendimiento
Planificación
Evaluación
Gestión de la
compensación
Retribución
monetaria y no
monetaria
Planificación
Gestión del
desarrollo
Promoción y carrera
Aprendizaje
individual y colectivo
Gestión de las relaciones humanas y laborales
Clima laboral Relaciones laborales Políticas sociales
44
para su consecución. Aquí encontramos: la planificación, seguimiento y evaluación del
rendimiento.
La gestión de la compensación, que incluye: la definición de la política salarial, beneficios
extra salariales, mecanismos de evolución, administración de los salarios y definición de
mecanismos para reconocimientos no monetarios.
La gestión del desarrollo, que incluye: la política de carrera, la política de formación y los
mecanismos de promoción.
La gestión de las relaciones humanas y sociales, que incluye: la gestión del clima
organizacional, la gestión de las relaciones laborales (negociación colectiva) y la gestión de
las políticas sociales (beneficios laborales).
Asimismo, un aspecto relevante señalado por el autor es la necesidad de que en un servicio civil, o en
la gestión de los recursos humanos de las administraciones públicas, se presenten tres requisitos
imprescindibles para que ésta política de gestión pública funcione: debe estar operativo en todos sus
subsistemas, los cuales deben estar integrados, y contar con una coherencia estratégica.
3.2 EL DESARROLLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS
HUMANOS EN EL SECTOR PÚBLICO PERUANO: LA REFORMA DEL SERVICIO CIVIL
En este acápite se presentará: los intentos de reforma del servicio civil en el Estado peruano en los
últimos 30 años, la situación del servicio civil peruano en el año 2006, en el año 2010 y su situación
actual con la creación de SERVIR.
a) LOS INTENTOS DE REFORMA FRACASADOS
El desarrollo de políticas de gestión de los recursos humanos, o desarrollo del servicio civil, ha sido
un proceso con múltiples intentos fallidos en el Estado peruano. Estas, hasta la fecha, no han logrado
reformas sustanciales que permitan contar con una carrera pública organizada, estable y con
garantías de calidad y continuidad.53
En los últimos 30 años, sin considerar el proceso de reforma más reciente, iniciado con la creación de
SERVIR, encontramos los siguientes como los intentos principales de reforma del servicio civil
peruano54
:
53 SERVIR (2012a). 54 SERVIR (2012a).
45
1. Rediseño de la Carrera Administrativa a través del Decreto Legislativo 276 (1982-1989), el
cual intentó establecer un sistema único de remuneraciones y reordenar el sistema de carrera,
que había sufrido de demasiadas modificaciones a través de normas que planteaban
excepciones, y para solucionar el tema del aumento de servidores públicos temporales.55
2. Flexibilización laboral en el Servicio Civil, a través del Decreto Legislativo N° 728 y
ampliación desordenada de regímenes de contratación (1991-1992), con lo cual se
establecieron mayores formas contractuales, orientadas a reemplazar la carrera administrativa,
que se cerró, y facilitar la contratación y desvinculación del personal del sector público,
prevaleciendo la perspectiva presupuestal del Estado.56
3. Intento de reforma integral de la administración pública y de flexibilización del Servicio Civil,
a través del Programa de Modernización de la Administración Pública (1995-1996), con el que
se buscó reestucturar el Poder Ejecutivo y los sistemas administrativos del sector público,
entre los que se encontraba La Ley de la Carrera Administrativa, pero que no logró llevarse a
cabo.
4. Intento de Restructuración de una Carrera Administrativa transversal, a través de la LMEP,
norma desarrolladas a partir del trabajo realizado por la Comisión Multisectorial57
, y cuyos
proyectos de desarrollo (2001-2005) no lograron concretarse.
Como indica Esparch (2012), a pesar de haber existido estos múltiples intentos, no fue sino hasta la
creación de SERVIR, en el año 2008, en que se pudo lograr iniciar la reforma del servicio civil, y esto
debido a que se produjo un entorno excepcional favorable para que el tema gane importancia, cuente
con aceptación política y los actores acuerden una agenda mínima para su atención. Esparch ha
denominado a este proceso como la concreción de una ventana de oportunidad.58
b) SITUACIÓN DEL SERVICIO CIVIL PERUANO EN LOS AÑOS 2004-2008
En una evaluación desarrollada en el año 2004, el BID (2006) señaló que el servicio civil peruano
estaba muy poco desarrollado, ubicándolo entre las últimas posiciones de los servicios civiles de los
55 SERVIR (2012b). 56 SERVIR (2012b). Entre los nuevos regímenes laborales encontramos: el Decreto Legislativo N° 728, los Servicios No Personales (SNP), y los
ejecutado a través del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Fondo de Apoyo Gerencial (FAG). 57 SERVIR (2012b). Se trata de la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, creada
a finales de febrero del año 2001. 58 Eparch (2012).
46
países de la región: puesto 17 de 21 evaluados. Así, como producto de los intentos de reforma
desarrollados hasta el año 2004, el servicio civil peruano, o la gestión de los recursos humanos del
sector público peruano, era la peor o segunda peor dentro de los distintos índices que se consideraron
para elaborar el ranking de desarrollo de los servicios civiles en América Latina.
Sus principales características, que estuvieron vigentes hasta la creación de SERVIR (algunas hasta la
actualidad) y a partir de las cuales se diseñaron los decretos legislativos que crearon al ente rector,
fueron las siguientes:
Tabla 1: Problemas del servicio civil peruano en el año 2008 y las propuestas de solución
contenidas en los Decretos Legislativos que inician de la Reforma del Servicio Civil
Problema Propuesta Norma
Ausencia de organismo rector que
gestione los recursos humanos y de un
tribunal de resolución de
controversias
Creación de SERVIR y del Tribunal del
Servicio Civil
Decreto
Legislativo
N°1023
No existe el reclutamiento de
profesionales altamente capacitados Creación del Cuerpo de Gerentes Públicos
Decreto
Legislativo
N°1024
Ausencia de sistemas de evaluación
Implantación de evaluación permanente para:
1) Capacitar al de rendimiento insuficiente.
2) Reconocer y premiar al eficiente: ascensos,
retribución y reconocimiento moral.
3) Contar con personal idóneo.
Decreto
Legislativo
N°1025
No hay políticas ni programas de
capacitación
Elaboración de normas sobre capacitación y
Fondo de Fortalecimiento del Capital
Humano
Decreto
Legislativo
N°1025
La inflexibilidad de régimen de
carrera limita esfuerzos para
racionalizar personal, especialmente
regiones y municipalidades
Generación del programa facultativo de
optimización
Decreto
Legislativo
N°1026
Fuente: adaptado de BID (2011).
Es así que, hasta el año 2008, como se ha mencionado, el servicio civil peruano no existió como tal,
pues no existían políticas para la gestión de los recursos humanos, ni un ente rector responsable de su
desarrollo. Con la creación de SERVIR, en dicho año, se inició el proceso de creación y desarrollo de
estas políticas, partiéndose de la aprobación de los Decretos Legislativos señalados en el cuadro 1.
47
c) EL CAMINO SEGUIDO POR SERVIR
El ente rector, al momento de su creación en julio del año 2008, se encontró con un escenario
dificultoso para el desarrollo del proceso de reforma, por el desorden y la desorganización de las
prácticas de gestión de los recursos humanos vigentes en el sector público peruano.
Las principales características de la gestión de los recursos humanos en el momento de su creación
están vinculadas al grado de desarrollo señalado por el BID en la evaluación del servicio civil peruano
en el año 2004:
No existía una carrera pública,
Escasa práctica de planificación,
Evaluación y gestión del rendimiento,
No existía una política de remuneraciones,
Estaban vigentes un total de 418 reglas diferentes que regulan el pago de servidores públicos,
entre otras.
Ante este escenario, el objetivo general, los objetivos específicos y la estructura organizacional de
SERVIR fueron los siguientes:
48
Tabla 2: Objetivos general, específicos y estructura organizacional de SERVIR
Objetivo general
Posicionar la reforma del Servicio Civil y a la Autoridad como ente rector del Sistema Administrativo de
Gestión de Recursos Humanos.
Objetivos específicos
Contar con un marco legal coherente, políticas definidas y herramientas suficientes para la
implementación del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en el Estado.
Lograr posicionamiento institucional a nivel del Estado y de la ciudadanía para contar con legitimidad de
liderar la reforma del Servicio Civil.
Consolidar las capacidades institucionales de SERVIR.
Estructura organizacional de SERVIR
Fuente: portal web oficial de SERVIR59, consultado el 18 de octubre del 2012.
Centrándonos en las Gerencias de línea, de acuerdo a su Reglamento de Organización y Funciones
(ROF), cada una de estas estuvo a cargo de las siguientes funciones:
La Gerencia de Desarrollo de la Política de Gestión de los Recursos Humanos (GDPGRRHH)
tendría como finalidad el desarrollo de la propuesta de una nueva carrera pública, dentro de la cual
debería considerar los múltiples subsistemas de la gestión de los recursos humanos, y en
consideración a los insumos y la información y conocimiento generado por el resto de Gerencias
de línea de la institución.
La Gerencia del Desarrollo del Cuerpo de Gerentes Públicos (GDCGP) estaría a cargo de
implementar el CGP.
59 Información disponible en su página web: www.servir.gob.pe
Tribunal del
Servicio Civil Presidencia ejecutiva
Gerencia General
Oficinas
administrativas
GDPGRRH
H
GDCGP
GDIS
GDCR
Consejo Directivo
Oficina de
Control Interno
49
La Gerencia de Desarrollo Institucional del Sistema (GDIS) tendría como principal labor el
realizar acciones para el desarrollo institucional de las Oficinas de Recursos Humanos del sector
público.
La Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento (GDCR) tendría a cargo implementar
las acciones necesarias para operativizar las normas de evaluación y capacitación para el sector
público.
Así, con estos objetivos institucionales y estructura organizacional, la tarea que se planteó desarrollar
SERVIR, de manera general, puede simplificarse en los siguientes tres componentes:
1. Diagnóstico de la gestión de los recursos humanos en el sector público.
2. Desarrollo de intervenciones piloto orientadas a mejorar las prácticas en la gestión de los
recursos humanos en el sector público.
3. Desarrollo e implementación de un nuevo régimen de carrera del servicio civil.
Ver a continuación el gráfico que muestra la estrategia para el desarrollo de la reforma del servicio
civil seguida por SERVIR:
Gráfico 9: Estrategia para el desarrollo de la reforma del servicio civil seguida por SERVIR
Fuente: adaptada de SERVIR (2012e).
En el gráfico se observa que, como primer elemento de la estrategia, encontramos las acciones
desarrolladas por la GDCR, la GDCGP y la GDIS, orientadas a mejorar las prácticas de gestión de los
Elaboración de
diagnósticos.
Implementación de
intervenciones
.públicas “pilotos”
(CGP, DC, entre
otras).
Definiciones de
nuevas reglas de
juego (modelo) e
instrumentos.
Fortalecimiento de
ORH.
Proyectos de ley,
lineamientos e
instrumentos de
funcionamiento.
Implementación
gradual en los tres
niveles de
gobierno.
50
recursos humanos del sector público, y cuyo objetivo complementario es el de generar información
útil sobre las capacidades de la administración pública y sobre los instrumentos de gestión que
faciliten las condiciones para la implementación gradual de la nueva carrera pública.
Por otra parte, como segundo elemento, que es el desarrollo de la nueva carrera pública, encontramos
que ésta viene siendo diseñada por la GDPRRHH. La tarea de esta Gerencia deberá tomar como
insumos, además del diagnóstico que realice sobre el marco legal actual de la gestión de los recursos
humanos en el sector público, aquellas acciones desarrolladas por las Gerencias antes mencionadas,
de manera que se formule e implemente de la mejor forma posible el nuevo régimen de carrera
pública.
d) SITUACIÓN DEL SERVICIO CIVIL PERUANO EN EL AÑO 2010
Posteriormente, en el año 2010, el BID realizó un segundo diagnóstico de la situación del servicio
civil peruano, en el que se destacaron importantes avances en su desarrollo, referidos todos ellos al
proceso de cambio iniciado con la creación de SERVIR. A continuación se presenta una tabla
comparativa entre los resultados de la evaluación del servicio civil peruano desarrollada por el BID en
los años 2004 y 2010:
Tabla 3: Características del Servicio Civil peruano visto por índices de evaluación 2004-2010
Índice Puntuación
2004 2010
Eficiencia 10 25
Mérito 20 40
Consistencia estructural 15 33
Capacidad funcional 16 29
Capacidad integradora 10 20
Índice de desarrollo burocrático 14 29
Fuente: adaptado de BID (2011).60
El desarrollo del servicio civil peruano, en esta segunda evaluación tuvo una mejora debido
principalmente a dos elementos: la creación de un ente rector para la gestión de los recursos humanos
del sector público, que es SERVIR, y el desarrollo del Cuerpo de Gerentes Públicos (CGP) por parte
del ente rector. Sin embargo, pueden apreciarse en el documento citado algunas derivadas de las
60 Puntuación obtenida en base a una puntuación máxima de 100. Ver definiciones de los índices utilizados en dichas evaluaciones en el anexo 3 de este
documento.
51
operaciones ejercidas por el ente rector, como es el caso precisamente de estudio, que es el desarrollo
de evaluaciones en el sector público peruano.
3.3 LA INTRODUCCIÓN DE EVALUACIONES DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL SECTOR
PÚBLICO PERUANO: LA EXPERIENCIA DE LOS DIAGNÓSTICOS DE CONOCIMIENTOS
En este acápite se presentarán los Diagnósticos de Conocimientos: la lógica seguida por SERVIR para
el desarrollo de las evaluaciones y capacitaciones en el sector público peruano, las capacidad del
sector público respecto a estos sistemas de gestión, y los DC como intervención para su desarrollo.
a) LA LÓGICA EN EL DESARROLLO DE LAS EVALUACIONES Y CAPACITACIONES
En el caso de la gestión de las evaluaciones y capacitaciones en el sector público, éstas, por estar
comprendidas dentro de la estrategia de reforma integral de la gestión de los recursos humanos
emprendida por SERVIR, siguen la lógica antes presentada:
Primero, se trata de desarrollar un marco normativo integral del sistema de gestión de los recursos
humanos, que incluya la regulación de la gestión de las capacitaciones y evaluaciones en el servicio
civil, como parte de los subsistemas de gestión del desarrollo y del rendimiento, respectivamente.
Segundo, se trata de desarrollar prácticas de gestión de las capacitaciones y evaluaciones en el
servicio civil, a través de diagnósticos e intervenciones piloto que permitan mejorar las prácticas
vigentes y acumular conocimientos para obtener un diseño de carrera pública más viable y completo,
de manera que se facilite el desarrollo de capacidades de gestión en las oficinas de recursos humanos.
b) IDENTIFICACIÓN DE LAS CAPACIDADES DE GESTIÓN DEL SECTOR PÚBLICO PERUANO CON
RESPECTO A LAS EVALUACIONES Y CAPACITACIONES DE SUS RR.HH.
Se ha visto que las principales características del servicio civil peruano referidas a estos ámbitos de
gestión en el año 2004, vigentes hasta el año 2008, fueron las siguientes:
1) Inexistencia del subsistema de gestión del rendimiento. La aplicación de evaluaciones sólo son
una excusa para obtener una mejora salarial.
2) Desinstitucionalización de la función de formación. Ausencia de planes de desarrollo, no se
cuenta con diseño de carreras horizontales, ni una oferta sistematizada de capacitación.
52
Adicionalmente, el equipo de la GDCR encontró, en el diagnóstico inicial realizado sobre las
prácticas de gestión de las capacitaciones y las evaluaciones en administración pública peruana, las
siguientes características61
:
Una cultura organizacional adversa a las evaluaciones, referidas a las prácticas
institucionalizadas de no realizar evaluaciones, así como las experiencias de las evaluaciones
masivas desarrolladas en la década de los noventa, las cuales sirvieron de excusa para los
despidos masivos y compras de renuncias que permitieran la reducción del tamaño del Estado.
Escasas prácticas de evaluaciones, y, como consecuencia, una casi nula experiencia
institucional en dichas prácticas de gestión.
Prácticas de gestión preponderantemente ineficientes en las capacitaciones (sin planificación,
sin medición de resultados, sin regulación del mercado formativo).
En contraste con esta situación, un gasto público anual permanente en capacitaciones,
aproximado a la suma de $100 millones de dólares anuales.
En general, podríamos concluir que no se realizaban prácticas de gestión de las evaluaciones y
capacitaciones: no se realizaban los procesos de planificación, control ni evaluación sobre el
subsistema de gestión. Esto, sin embargo, era de esperarse, pues ocurría un poco desarrollo
institucional con la gestión de los recursos humanos en general, en sus distintos subsistemas. En ese
sentido, no existía un conocimiento organizacional acumulado en las prácticas de evaluación y
capacitación, y, en los casos donde sí se realizaban, éstas se asentaban sobre valores y finalidades
adversas a las referidas para éstas prácticas de gestión en el marco analítico, que son de meritocracia,
eficacia y eficiencia para obtener mejores servicio públicos. Así, en síntesis, no existía conocimiento
en la materia, y, por el contrario, se encontraban asentadas instituciones adversas a la finalidad de
gestión organizacional de una administración pública moderna y profesional.
c) LA HERRAMIENTA DESARROLLADA: LOS DIAGNÓSTICOS DE CONOCIMIENTOS (DC)62
Para identificar los DC se presentará: sus objetivos, metodología, experiencias de aplicación, los
resultados de dichas experiencias y se hará referencia a la evaluación realizada sobre dichas
intervenciones.
61 Arrunátegui (2010). 62
Información extraída de SERVIR (2010a, 2010b, 2010c).
53
Objetivos de los DC
Los DC, o evaluaciones de conocimiento, son los instrumentos que se utilizaron, y vienen siendo
utilizados, para implementar las evaluaciones en el sector público peruano.
Consisten en el desarrollo de pruebas de conocimiento aplicadas a los servidores públicos de los
sistemas administrativos del sector público. Los dos productos principales que se obtienen a partir de
la aplicación de los DC son: la definición de los puestos de trabajo (puestos tipo) y de perfiles por
competencias para sus ocupantes, y las brechas de conocimiento de los servidores públicos de los
sistemas administrativos.
Esta herramienta, a través de estos productos, permitirá generar los siguientes cambios en la gestión
de las capacitaciones y evaluaciones: primero, se trata de iniciar la práctica de evaluación por
competencias en las entidades públicas y, segundo, mejorar el diseño y la planificación de las
estrategias de capacitación para que sean más efectivas, para el caso de los servidores públicos de los
sistemas administrativos, pues, en contraste con las capacitaciones estandarizadas o guiadas por la
oferta de capacitación que se encontraba en el mercado formativo, esta vez las capacitaciones
responderían a necesidades de capacitación precisas para cada entidad pública (en los tres niveles de
gobierno) y para cada servidor público.
Adicionalmente a la consecución de estos productos, los DC tienen como objetivos secundarios los
siguientes: contribuir al fortalecimiento de una cultura de evaluación en el sector público, promover la
gestión del conocimiento, contribuir al desarrollo y actualización del Registro Nacional del Servicio
Civil, entre otros.
En resumen, el inicio de la aplicación de los DC en el sector público, y con ello la introducción de
prácticas de gestión para las evaluaciones y capacitaciones fue el siguiente:
A partir de una ventana política, manifiesta por la pronunciación del Presidente de la República en el
mes de mayo del año 2009, el equipo de la GDCR de SERVIR inició el diseño de la metodología para
evaluar en el sector público, para la cual se concluyó se utilizaría un aplicativo virtual que permitiría
tomar una prueba de conocimientos a través de internet en todo el país. Es decir, se podrían evaluar
así a los servidores públicos de los sistemas administrativos de los tres niveles de gobierno.
54
A continuación se presenta la metodología que se diseñó para la herramienta con mayor detalle. Esta
metodología fue elaborada a partir de la primera experiencia de aplicación de los DC, que se realizó
en el Sistema Nacional de Inversión Pública- SNIP, entre los meses de Junio del año 2009 y Abril del
año 2010:
Metodología de los DC
La metodología de aplicación que siguen los DC es, en el mismo orden de componentes, la siguiente:
una etapa de preparación, una etapa de ejecución y, por último, una etapa de retroalimentación.
Gráfico 10: Fases del Diagnóstico de Conocimientos
Fuente: elaboración propia, sobre la base de SERVIR (2010b)
La primera etapa, de preparación, consiste en la planificación de todas las actividades necesarias para
la implementación de los DC. En esta etapa se concreta la obtención de los insumos requeridos por
los DC, como son: normatividad necesaria para otorgarle legalidad al proceso, conocer el universo de
personas que conforman el sistema administrativo en el cual se aplicará el DC (por ejemplo, cuál es el
universo de servidores públicos que operan en el SNIP), obtener los perfiles por competencia según
los roles que ejercen los trabajadores de los sistemas administrativos en sus puestos específicos, a
partir de ello, elaborar el banco de preguntas que conformarán las pruebas de conocimientos, definir
los procesos de soporte técnico del proceso para la información de los evaluados, asegurar el sistema
tecnológico que se empleará en el proceso (aplicativo virtual) e implementar las medidas necesarias
para garantizar la seguridad de la información en el proceso.
La segunda etapa, de ejecución, consiste en asegurarse de que los servidores públicos que serán
evaluados estén preparados para rendir la prueba, ejecutar las evaluaciones y obtener los resultados.
Para la primera actividad, se deberá implementar los mecanismos necesarios para asegurar que los
Preparación
•Planificación
•Articulación del Sistema de Diagnóstico
•Gestión de comunicaciones
Ejecución
•Aseguramiento de la evaluación
•Evaluación
•Resultados
Retroalimentación
•Análisis de resultados
•Difusión
•Lecciones aprendidas
55
servidores públicos cuenten con usuarios y contraseñas, conozcan el entorno virtual y la interacción
con este (cómo rendir la prueba y obtener los resultados). La segunda actividad consiste en la
generación de las pruebas de acuerdo al perfil de cada servidor público que será evaluado y en
emplear los mecanismos de control de la prueba, que consisten básicamente en dar monitoreo al
funcionamiento del software del sistema. Por último, el propio aplicativo virtual genera los resultados
que se enviarán a los servidores públicos participantes, y los reportes agregados para las entidades
públicas y los entes rectores de los sistemas administrativos.
La tercera etapa, de retroalimentación, consiste en interpretar los resultados de los DC, preparar su
presentación y promover su difusión en los entes rectores de los sistemas administrativos, las
entidades públicas y los servidores públicos evaluados, así como la sociedad en general. A partir de
esa información, la administración pública podrá conocer el grado de conocimientos necesarios con
que cuentan los servidores públicos de los sistemas administrativos y, a través de la mejora de sus
planes de capacitación y la aplicación de nuevos DC, conocer el avance con respecto a sus brechas de
conocimientos. Asimismo, esta etapa incluye un componente de lecciones aprendidas para ir
perfeccionando el desarrollo de los DC y sus insumos a futuro.
Experiencias de aplicación de los DC
A la fecha, se han aplicado los DC en dos sistemas administrativos: el Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP) y Sistema Nacional de Abastecimiento. En la actualidad63
, se viene desarrollando su
aplicación en el sistema administrativo de la gestión de los recursos humanos, en el que es el propio
SERVIR el ente rector.
63 Enero del año 2013.
56
Resultados de las evaluaciones aplicadas en el SNIP64
Como se mencionó, se aplicó los DC en el SNIP entre los meses de julio del año 2009 y abril del año
2010. Sus resultados fueron los siguientes:
Se elaboraron perfiles por competencias para cinco puestos tipo en el sistema administrativo:
Evaluador, Formulador, Responsable de Unidades Formuladoras (UFs), Responsable de
Oficinas de Proyectos de Inversión (OPIs) y Coordinador de Asistencia Técnica (CAT).
Se censaron a 3,500 servidores públicos, que permitieron proyectar un total de 6,000 dentro
del sistema administrativo.
Se evaluaron a 2,247 servidores públicos.
Se identificó la necesidad de capacitación para cada servidor público según su puesto tipo.
Resultados de las evaluaciones aplicadas en el sistema nacional de abastecimiento65
En el caso del sistema nacional de abastecimiento, los DC se aplicaron entre los meses de agosto y
diciembre del año 2010. Como puede observarse, esta segunda experiencia fue mucho más rápida que
la primera por el conocimiento acumulado en el equipo de gestión para desarrollo del proceso.
Sus resultados fueron los siguientes:
Se identificaron siete funciones básicas del ciclo de contrataciones: Programación, Actos
preparatorios, Procedimientos regulares, Supuestos no previstos, Interposición de apelaciones,
Procedimiento de formalización, e Irregularidades en el contrato.
Se censaron a 3,346 servidores públicos.
Se evaluaron a 2,832 servidores públicos.
Se identificó la necesidad de capacitación para cada servidor público según las funciones
básicas del ciclo de contrataciones.
Evaluación de las experiencias
Entre los meses de noviembre del año 2011 y abril del año 2012 se desarrolló la evaluación de las
experiencias de aplicación de los DC en los sistemas administrativos del SNIP y del sistema nacional
de abastecimiento. Dicha evaluación revisó el diseño, los procesos y los resultados de ambas
64 SERVIR (2010a). 65 SERVIR (2010c).
57
experiencias, arribando a recomendaciones que permitieran implementar mejoras a las evaluaciones,
como, por ejemplo, lograr institucionalizar la herramienta en el sector público.
Las principales conclusiones a las que arribó la evaluación fueron las siguientes:
Los DC han tenido un grado de cumplimiento parcial, visto de manera general, principalmente
por no haber logrado concluir la etapa de capacitaciones (retroalimentación), posterior a la
identificación de brechas de conocimientos en la evaluación de los servidores públicos de
ambos sistemas administrativos. En esta etapa se identifican como espacios de mejora el
análisis de resultados y la preparación de reportes más completos y acordes a las necesidades
de los actores participantes (entes rectores, entidades públicas y servidores públicos
evaluados).
Las etapas de preparación y ejecución, asimismo, evidenciaron en ambas experiencias
espacios de mejora de cara a la institucionalización de las evaluaciones como una práctica
permanente como proceso posterior a la aplicación de las dos experiencias piloto evaluadas.
En la etapa de preparación, por ejemplo, se señala que se requiere fortalecer el proceso de
elaboración de perfiles y la elaboración de la prueba. Por su parte, la etapa de ejecución
requiere fortalecer el aseguramiento de la provisión de recursos, así como los mecanismos de
solución de problemas potenciales en la aplicación de los DC.
d) RECONOCIMIENTOS OBTENIDOS POR LA INTERVENCIÓN
Al año 2010, los avances señalados por el BID (2010) estuvieron referidos a los resultados de la
aplicación de las evaluaciones de conocimiento del SNIP, siendo dos ideas las destacadas:
1) Como parte del subsistema de gestión del rendimiento, la implantación de una cultura proclive a
la evaluación en el sector público, diluyendo las resistencias encontradas debido a la experiencia de
evaluación de los años noventa, en la que ocurrieron despidos masivos, y las instituciones que
identificaron las evaluaciones con un carácter formalista, pero no efectiva.
2) La vinculación de las evaluaciones con la gestión del desarrollo, al detectar brechas de
conocimiento para diseñar las actividades de capacitación.
58
En el año 2010, asimismo, las evaluaciones de conocimiento desarrolladas en el SNIP fueron
reconocidas como una buena práctica en gestión pública, por la ONG Ciudadanos al Día.66
Éste es
uno de los pocos reconocimientos que se entregan a las buenas prácticas de gestión para el sector
público peruano.
En la evaluación, se reconoció a los DC como una buena práctica de gestión interna, lo que quiere
decir que mejoró las capacidades de gestión administrativa del sector público peruano, lo que
representa la satisfacción de clientes internos y, en un mediano plazo, tener resultados en la
satisfacción de las demandas ciudadanas.
66 Los conceptos y elementos de evaluación utilizados por dicha institución se presentan en el anexo 2 de este documento. Estos pueden ser también
revisados en el siguiente enlace: http://www.ciudadanosaldia.org/premiobpg2011/default.htm
59
CAPÍTULO 4: ANÁLISIS DE LA INTERVENCIÓN
Como se ha revisado en el marco teórico, la gestión estratégica en el sector público está referida al
despliegue exitoso de las políticas públicas del Estado (cuyo ciclo de desarrollo puede ser
comprendido como el desarrollo de los procesos de agendación, diseño, implementación y
evaluación), tarea en la cual el directivo público deberá tener una participación activa en la definición
del valor público de dicha política, así como en la obtención de su entorno autorizativo (gestión
política) para su operatividad (gestión operativa).
Si bien la teoría de las políticas públicas las define como un conjunto de intervenciones públicas
articuladas y orientadas a la atención de un problema público común67
, en este estudio encontramos
que la política pública de la gestión de los recursos humanos, si bien estaría constituida esencialmente
por la puesta en marcha de un nuevo régimen de carrera pública, está integrada también por el
conjunto de intervenciones que buscan dar forma a una política de gestión de los recursos humanos en
sus diferentes subsistemas de gestión aún con los diferentes regímenes laborales vigentes. Visto de
otra manera, la política de gestión de los recursos humanos contiene las evaluaciones de
conocimientos que, entre otras intervenciones, busca mejorar las prácticas de gestión con respecto a
las evaluaciones y capacitaciones en el sector público, en la actualidad.
Así, es el desarrollo de las evaluaciones de conocimiento, que es donde se concentra este estudio, se
observará desde la perspectiva del ciclo de desarrollo de las políticas pública, además de los aspectos
estratégicos de su gestión, la creación de valor público y la contribución potencial de los DC al
desarrollo del servicio civil peruano.
4.1 LA GESTIÓN DESPLEGADA EN LA INTERVENCIÓN
Para el análisis de la gestión desplegada en la intervención se tomarán dos marcos teóricos. El
primero, referido a los ejes funcionales señalados por Moore (1995) como necesarios para la creación
de valor desde el sector público: la definición sustantiva de la intervención, la gestión política y
operativa. El segundo, que consiste en utilizar las etapas del ciclo de desarrollo de las políticas
públicas, útiles para describir la secuencia de implementación de la intervención de estudio:
agendación, diseño, implementación y evaluación.
67 Basada en las definiciones de diversos autores sobre las políticas públicas, como Subirats (1989) Anderson (1990), Baena de Alcázar (1999), entre
otros.
60
Con respecto al primer componente teórico, si bien en la primera sección del documento se describió
a detalle la composición de cada uno de los ejes funcionales, en el análisis se resaltará, en cada uno de
ellos, la estrategia que principalmente permitió, según este estudio, viabilizar las evaluaciones
implementadas.
Con respecto al segundo componente teórico, si bien los DC no representan por sí solos el desarrollo
de la política de evaluaciones para el sector público, y que, incluso, esta es parte de una política
pública mayor, que es la política de gestión de los recursos humanos, o creación del servicio civil
peruano, sí es posible dar una lectura de su desarrollo a partir del marco conceptual de las políticas
públicas pues esta intervención contiene cada una de las etapas de desarrollo antes señaladas: ocurrió,
en el periodo de estudio (2008-2012), un proceso de agendación, diseño, implementación y
evaluación de los DC.
Aún cuando vista la política de evaluaciones como parte de la implementación de política de la
gestión de los recursos humanos, esta se encuentra en una etapa de diseño, que incluyó el desarrollo
de las dos evaluaciones piloto en dos sistemas administrativos (SNIP y sistema nacional de
abastecimiento), se interpretará que esta ha cumplido con los componentes de implementación y
evaluación de la intervención, tal y como el ciclo de desarrollo de las políticas públicas. Es decir, se
considerará entre los años de estudio (2008-2012) como el cumplimiento de un primer ciclo de
desarrollo de la política y que, posterior a su evaluación, le corresponderá al equipo actual de
SERVIR realizar los ajustes necesarios a su diseño para continuar su implementación, esta vez con
mecanismos que busquen institucionalizarla como práctica de gestión permanente y que la involucren
al desarrollo normativo del nuevo régimen laboral del servicio civil.
Al final de esta sección se presenta un gráfico que integra ambos componentes teóricos; es decir, se
señala cómo se fueron desplegando actividades referidas a los ejes funcionales descritos por Moore
(1995) como necesarios para lograr implementar intervenciones públicas que creen valor público,
relacionándose ello con en el cumplimiento de las etapas del ciclo de desarrollo de la intervención.
4.1.1 PRIMERA ESTRATEGIA: ELABORAR UNA PROPUESTA DE CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO
CONCRETA
Esta estrategia está referida al eje funcional de definición sustantiva de la intervención. El problema
público al que atienden las evaluaciones en el sector público formaba parte de uno mayor, que era la
ineficiencia e inexistencia de prácticas de gestión de los recursos humanos en la administración
61
pública peruana. En ese sentido, la promesa de valor de los DC surge a partir del proceso de
agendación del problema público de la gestión de los recursos humanos en el sector público peruano.
La agendación de los problemas públicos identificados en la gestión de los recursos humanos en el
sector público se concretó con la aprobación del paquete legislativo que dio creación a SERVIR
(Decretos Legislativos N° 1023, 1024, 1025 y 1026), en el mes de julio del año 2008.68
Específicamente, en lo concerniente a las evaluaciones en el sector público, la agendación del
problema público se formalizó con el mandato legal asignado a SERVIR a través del Decreto
Legislativo N° 1025, que aprobó las normas de capacitación y rendimiento para el sector público.
El marco legislativo otorgado por la aprobación del Decreto Legislativo N°1025 representó, a su vez,
la definición general y abstracta de la intervención pública. En síntesis, este mandato señaló la
necesidad de realizar las evaluaciones y capacitaciones, en base a ciertos principios y reglas mínimas,
pero no en términos más concretos sobre cómo se desarrollarían estas prácticas de gestión en el
aparato administrativo en su conjunto.
Así, si bien el Decreto Legislativo N°1025, como dispositivo legal, constituyó el mecanismo de
decisión social69
para la atención de este problema, por lo que mejorar las prácticas en las
evaluaciones y capacitaciones del personal en el sector público formaba parte de la agenda
gubernamental70
, su atención real sólo se concretaría cuando existieran intervenciones públicas, que a
través de la utilización de recursos organizacionales y de autoridad pública, se orienten a la resolución
de dicho problema público.71
Este proceso de agendación efectiva ocurrió a través de la ventana política manifiesta en mayo del
año 2009 para el desarrollo de las evaluaciones. A partir de este, se definiría con mayor precisión la
intervención pública, el proceso de creación de valor estaría más claro y se generarían acciones
operativas para su diseño e implementación.
68 Ver el gráfico 12 de este documento. Este proceso de agendación de la reforma del servicio civil ha sido estudiado recientemente por Esparch (2012) y
Cortázar (2012). 69 Aquellos que convierten intereses particulares en intereses públicos, como los procesos legislativos. Ver pág. 22 de este documento. 70 Ver la pág. 22 de este documento. 71 Ver el marco teórico de las políticas públicas. En dicha sección, se ha señalado cómo las políticas públicas están conformadas no sólo por marcos
normativos, sino también por intervenciones públicas que hagan efectivos los mandatos sociales, formalizados en los dispositivos legales.
62
Basándonos en Kingdon (2003), una ventana política es la aparición de la oportunidad de influir en un
proceso político para direccionar sus resultados. Sin embargo, para que dicha ventana política pueda
ser sustantiva en la agenda pública y concretar su ingreso a la agenda gubernamental deben concurrir
dos factores adicionales: la percepción de dicho problema social en los ciudadanos y una propuesta
técnica para su solución.
En este caso, esta ventana política consistió en la declaración expresa del interés del Presidente de la
República por implementar evaluaciones en el sector público. A raíz de ella, se inició el proceso de
diseño de la intervención pública, que es la propuesta de solución técnica al problema público al que
hace referencia dicha ventana política. A través este proceso, se pudo definir de manera más precisa, y
de forma progresiva, la promesa de creación de valor público de la intervención, expresada a través de
los objetivos de los DC, y las actividades que se implementarían para su generación.
Gráfico 11: Proceso de agendación de las evaluaciones en el sector público peruano
Fuente: elaboración propia.
De esta manera, en principio, el primer dispositivo normativo que evidenció la promesa de creación
de valor público fue el Decreto Legislativo N° 1025, aunque de manera general.
Posteriormente, el dispositivo normativo que evidenció de manera más concreta la promesa de
creación de valor público fue la Directiva N°001-2009-ANSC/GDCR, emitida en el mes de octubre
del año 2009, la cual reguló el proceso de aplicación de los DC en el SNIP.
Siguiendo este camino de definición sobre en qué consistirían las intervenciones de evaluación y
capacitación en el sector público peruano, y antes de que culminada la primera experiencia de
aplicación de los DC (en el SNIP), SERVIR promulgó el Decreto Supremo N° 009-2010-PCM,
Contexto: Ventana de oportunidad
(Jul-2008)
Se agenda la reforma del SC con la
promulgación de los Decreto
Legislativo N°1023, 1024, 1025 y
1026.
Contexto: Ventana política:
(May-2009)
Ocasiona la primera acción
operativa orientada al diseño de
una propuesta técnica para las
evaluaciones.
Agendación normativa de las prácticas de gestión de las
evaluaciones y capacitaciones
Agendación efectiva de las prácticas de gestión de las
evaluaciones y capacitaciones
63
Reglamento del Decreto Legislativo N°1025, en el mes de enero del año 2010. Este decreto dio un
marco más específico sobre la manera en que se desarrollarían las intervenciones que implementaría
la GDCR para mejorar las evaluaciones y las capacitaciones en el sector público.
Finalmente, en el mes de junio del año 2010, la GDCR elaboró el Protocolo de los DC, el cual indicó
de manera completa cómo se desarrollarían los DC para el resto de los sistemas administrativos del
sector público peruano.
A partir de la revisión de estos documentos, se puede observar cómo se obtuvo una definición más
precisa sobre cómo se desarrollarían las evaluaciones en el sector público. Ver el cuadro a
continuación:
Tabla 4: Definición de las evaluaciones en el sector público según diferentes niveles de
abstracción
Nivel de
abstracción Definición de la política Dispositivo
Altamente
abstracto
Normas generales que rigen las evaluaciones y
capacitaciones en el sector público
Norma:
Decreto Legislativo N°
1025
Reglamenta las normas generales que rigen las evaluaciones
y capacitaciones en el sector público.
Entre las precisiones que realiza, incorpora un glosario de
términos para las evaluaciones y capacitaciones, el Plan de
Desarrollo de las Personas al servicio del Estado (PDP)
como instrumentos de gestión y elabora la clasificación de la
evaluación de desempeño en dos tipos: evaluación por
competencias y evaluación por logros.
Norma:
Decreto Supremo N°
009-2010-PCM
Relativamente
concreto
Normas y procesos que rigen la implementación de
evaluaciones en el SNIP.
Norma:
Directiva N°001-2009-
ANSC/GDCR
Normas y procesos que rigen la implementación de
evaluaciones en los sistemas administrativos del sector
público. Entre las precisiones que realiza, incorpora la
descripción de la metodología de los DC, las herramientas
empleadas y la organización necesaria para su aplicación.
Documento interno:
Protocolo de los DC
Fuente: elaboración propia, sobre la base de los documentos y normas referidas.
Entre los aspectos estratégicos identificables en este proceso de precisión en la definición de la
intervención, que, como efecto, permitieron viabilizar el desarrollo de las evaluaciones en el sector
público, encontramos los siguientes:
64
a) Se limitó el alcance técnico de la herramienta. Inicialmente, el Decreto Legislativo N° 1025
señaló que se desarrollarían directamente evaluaciones por desempeño; sin embargo, la
Directiva N°001-2009-ANSC/GDCR señaló que se evaluarían sólo conocimientos en el SNIP.
Posteriormente, el DS N° 009-2010-PCM precisó que las evaluaciones que se desarrollarían
en el sector público peruano serían de dos tipos: evaluaciones por competencias y
evaluaciones por desempeño. Siguiendo el Protocolo de los DC, se puede observar cómo se
decidió iniciar las evaluaciones por competencias, y no del desempeño de los trabajadores. La
evaluación por competencias, asimismo, no abarcaría todas ellas, sino que incluiría sólo los
conocimientos.72
b) Se limitó el alcance de la evaluación con respecto al tamaño del sector público. Es decir, si
bien el Decreto Legislativo N°1025 señaló que la evaluación se haría efectiva para todo el
sector público, en el resto de normas y documentos señalados se precisó que las evaluaciones
se harían efectivas, por el momento, sólo en los trabajadores de los sistemas administrativos.
En ese sentido, además, se decidió no implementar las evaluaciones inicialmente en los doce
sistemas administrativos con que cuenta la el sector público peruano, sino que se irían
cubriendo progresivamente.
c) Se consideró la selección de los sistemas administrativos según el impacto político y de
gestión para su selección. Con ello se arribó a la decisión de iniciar las evaluaciones sólo en
los sistemas administrativos más vinculados al proceso de ejecución del gasto público
(Inversión Pública, Abastecimiento y Presupuesto Público) así como el entorno político y
social de ellos. 73
De ellos, se estableció que las evaluaciones se iniciarían en el SNIP.74
d) Finalmente, se incluyó la utilización de un recurso tecnológico para lograr ejecutar
evaluaciones masivas. La utilización de una plataforma virtual se debió a los requerimientos
que exigía el proceso: un amplio alcance (accesible), control objetivo y ser de bajo costo.
72 Existen distintas metodologías para la evaluación por competencias, según como estas sean definidas y clasificadas. Para este caso, la GDCR decidió
clasificarlas en 3 tipos: conocimientos, habilidades y aptitudes. De ellas, las evaluaciones se concentrarían en el primer tipo. 73 Como señala Alza (2012), en SERVIR (2012), la estrategia de orientar las acciones de mejora del personal vinculado al ciclo de gasto público por parte de SERVIR estuvo presente también en el desarrollo del Cuerpo de Gerentes Públicos (CGP), por lo que tuvo correspondencia con las
características del desarrollo de las evaluaciones de conocimiento con lo que podríamos identificar como una estrategia global de la entidad. 74 La decisión de iniciar los DC en el SNIP contuvo un componente político. Este es explicado en el eje funcional siguiente, de gestión política.
65
Así, la intervención tuvo una definición sustantiva, lo que incluye que la promesa de creación de valor
público es valorada por los ciudadanos y sus representantes políticos, porque: (i) además de tratarse
de un problema sustantivo, dada la permanente insatisfacción de los ciudadanos con los servicios
públicos y la administración pública en general,75
(ii) se trató de una solución consistente, pues las
reformas institucionales de los servicios civiles para profesionalizar el sector público, y en
consecuencia producir mejores servicios es reconocida tanto en el círculo académico como en el
entorno político y profesional de la gestión pública76
y (iii) en ella logró concretarse una definición
precisa en la descripción de la intervención pública, o la promesa de valor público a crear.77
4.1.2 SEGUNDA ESTRATEGIA: MANTENER LA LEGITIMIDAD Y PERSUADIR A LOS ACTORES
COPRODUCTORES
Esta estrategia está referida al eje funcional de gestión política. La gestión política de la intervención
consistió en aprovechar la ventana política manifiesta con la declaración del Presidente de la
República con respecto a desarrollar evaluaciones masivas en el sector público.78
El mandato político, como se ha señalado, implicaba atender un problema público altamente
complejo. Se trataba de evaluar a un Estado con 1,328,000 trabajadores, aproximadamente,79
inmerso
en un marco institucional adverso80
: no se tenía información completa sobre los recursos humanos del
sector público, necesaria para el diseño de la intervención (por ejemplo, la cantidad de trabajadores en
el sector público, ubicación, funciones, entre otros)81
, y los diagnósticos que se habían realizado sobre
las prácticas de gestión de las evaluaciones mostraban que estas no se realizaban en la mayor parte del
sector público, y en el caso donde sí se ejecutaban, estas se habían institucionalizado como prácticas
contrarias a los fines de del sistema de gestión; es decir, se trataba de evaluaciones ficticias, realizadas
sólo con el fin de cumplir con un procedimiento formal que permitiera a las organizaciones públicas
incrementar el sueldo de sus trabajadores.82
75 Ver: Latinobarómetro (2011). Como ya hemos señalado, el Perú es el país cuyos ciudadanos están más insatisfechos con los servicios públicos: 3.9%,
3.7% y 3.9% en los años 2009, 2010 y 2011, respectivamente. 76 Moore (1995) ha denominado esta característica como de conocimiento convencional, para la cual no es necesario realizar un mayor esfuerzo para sustentarlo, pues su utilidad es reconocida y aceptada por la sociedad. Ver Moore (1995), capítulo 2, de definición del valor público. 77 Ver concepto en la pág. 26 y 27 de este documento. 78 Ver el primer boletín institucional de SERVIR, en referencia a dicho evento: http://files.servir.gob.pe/WWW/files/Boletines%20externos/2009/SERVIR_boletin1_jun09.pdf (página web consultada el 14 de enero del año 2013). 79 SERVIR (2012d) 80 Ver la sección 3.2 del documento, sobre las características del servicio civil peruano en los años 2004-2010. 81 En razón a ello fue que los DC incluyeron como objetivo secundario el contribuir con información actualizada para el Registro Nacional der Servicio
Civil: era necesario realizar un censo de los trabajadores para que luego sean evaluados. 82 Entrevistas realizadas.
66
La atención que se dio a un mandato político de tal magnitud, sin embargo, fue inmediata: manifiesta
la ventana política en el mes de mayo del año 2009, se iniciaron las evaluaciones en el mes de
octubre, y en el mes de abril del año 2010 se había concluido su primera aplicación, realizada en el
SNIP. Este hecho indica que, al atender rápidamente el mandato político, el ente rector manifestaba su
compromiso por el desarrollo de la reforma del servicio civil, lo que, en ese sentido, contribuía
también con su objetivo de posicionamiento institucional en el sector público y la sociedad en
general. El segundo elemento de la gestión política de la intervención consistió, primero, en decidir,
quiénes serían los actores coproductores de la intervención y, segundo, emplear mecanismos
persuasivos orientados a que los actores coproductores concreten su participación en el proceso.
Con respecto al primero, encontramos que la decisión de realizar evaluaciones de conocimientos en el
SNIP tuvo diversas razones vinculadas al entorno político de la intervención. Entre ellas, por ejemplo:
primero, el hecho de que el SNIP es un sistema administrativo acostumbrado a realizar prácticas de
evaluación. Así, estando familiarizado, se esperó encontrar menos resistencias culturales. Segundo,
porque se estimó que los puestos tipo del sistema administrativo serían más fácilmente identificables
y, por ende, las pruebas de conocimiento podrían ser lo más objetivas posibles, por lo que la
resistencia a las pruebas por el componente de subjetividad sería reducida, Tercero, porque siendo así,
se evitaría, la oposición de mayores sindicatos de trabajadores que podrían debilitar la legitimidad de
la intervención y, en ese sentido, se evitaría perder la aprobación o tolerancia con que contó la
intervención por parte de los supervisores políticos.83
Cuarto, porque este sistema administrativo
estaba siendo criticado por su funcionamiento, por lo que una propuesta de mejora de su gestión,
como eran los DC, tendría menores resistencias para su aprobación que en otros sectores.84
Con respecto al segundo, los actores coproductores, de ambos procesos, fueron los siguientes: el ente
rector del sistema administrativo, las entidades públicas, y los servidores públicos de dichos sistemas.
El convencimiento de estos actores coproductores fue lo que permitió que ambos sistemas
83 Entrevistas realizadas. Desde el inicio de sus funciones, la GDCR sostuvo 1 reunión mensual con los sindicatos de trabajadores del sector público,
interesados en conocer las decisiones de implementación de del Decreto Legislativo N°1025. Entre los meses de diciembre del año 2008 y mayo del año 2009, aproximadamente en un total de 5 reuniones, la GDCR pudo identificar los intereses y dificultades que implicaría la reglamentación del Decreto
Legislativo N° 1025 y su implementación. 84 En el contexto internacional de crisis económica, a principios del año 2009, el Gobierno venía aplicando medidas económicas orientadas a facilitar la inversión pública. La modificación del SNIP, en ese sentido, estuvo a discusión, para fines de facilitar el gasto en inversión pública. Ver noticia
relacionada a continuación: http://elcomercio.pe/politica/318568/noticia-consejo-ministros-pedira-al-bid-recomendaciones-modificar-snip (página web
revisada el 17 de diciembre del 2012).
67
administrativos pudieran evaluarse. Ver cuadro a continuación para observar las funciones de los
actores en el proceso:
Gráfico 12: Los actores coproductores en los Diagnósticos de conocimientos
Fuente: elaboración propia, sobre la base de SERVIR (2010a, 2010b, 2010c).
En consideración a las dos experiencias de aplicación, tanto en el caso de la evaluación del SNIP,
como del sistema nacional de abastecimiento, se incluyeron elementos de persuasión para los actores
coproductores. Entre los elementos utilizados encontramos los siguientes:
a) Se integró al ente rector del sistema administrativo evaluado desde el inicio del proceso. Se
sostuvieron reuniones con la Dirección General de Programación Multianual (DGPM), como
ente rector para el caso de las evaluaciones del SNIP, y al Organismo Supervisor de Compras
del Estado (OSCE) para el caso de las evaluaciones del sistema de abastecimiento. En ambos
casos, los entes rectores fueron informados del proceso desde la etapa preparativa, y,
asimismo, se logró su participación mediante la identificación de los macro procesos del
sistema administrativo, en ambos casos, así como la aprobación de la definición de los perfiles
por competencias según los puestos tipo del sistema administrativo, en el caso de la DGPM, y
de la identificación de las funciones básicas del ciclo de contrataciones, en el caso del OSCE.
b) Las evaluaciones no tendrían como consecuencia el despido del trabajador, de manera que
buscó generar confianza para que los servidores públicos rindieran las pruebas.
Preparación de los DC Ejecución de los DC Ejecución de las capacitaciones
Entes rectores
de sistemas
evaluados
Entidades
públicas
Servidores
públicos
Identifican macroprocesos
Promocionan el proceso
Contribuyen con el censo
Organizan/financian
las capacitaciones
Organizan/financian
las capacitaciones
Aprueban los perfiles por
competencias
Se capacitan Se informan del proceso
Se registran en el censo
Rinden las pruebas
68
c) Se incluyó un componente comunicacional en la etapa preparativa del diagnóstico. Este
componente tuvo como principales características el informar sobre el proceso de los DC y
aclarar que esta no conllevaría al despido del trabajador por ningún motivo.
d) Se elaboraron perfiles por competencias y se difundió, a partir de ellos, el contenido de las
pruebas, de manera que los servidores públicos sabrían que se le evaluaría sobre sus
funciones.
e) Iniciar la evaluación en los jefes de las oficinas de inversión y abastecimiento, y,
posteriormente, en sus subordinados (operadores de cada sistema administrativo).
f) Se decidió entregar los resultados según los temas en los que se requieren capacitar los
trabajadores, y no de notas aprobatorias y desaprobatorias.
g) Se programaron las evaluaciones en horas favorables, tanto por la carga laboral de los
trabajadores como por la carga de uso de la banda ancha en dichas horas.
h) Se habilitó la posibilidad de continuar rindiendo la prueba en otro ordenador, si sucediese
algún problema técnico con aquellos utilizados por los trabajadores.
i) Se determinó un diseño para la prueba de modo que pudiera ser resuelta en un periodo de
tiempo breve.
j) Se diseñó una plataforma virtual de fácil uso para los usuarios.
k) Se entregaron los resultados a cada actor coproductor: un reporte para el servidor público con
sus resultados individuales, un reporte para cada entidad pública con los resultados de los
servidores públicos de sus oficinas de abastecimiento o inversión pública, y un reporte para el
ente rector con los resultados agregados de cada sistema administrativo.
En general, con estos elementos, se buscó tanto convencer de las consecuencias positivas de que los
servidores públicos del sistema administrativo rindieran las pruebas de conocimientos, informar sobre
el proceso, como el generar confianza sobre la prueba y facilitar su ejecución.
En ambos casos, tanto en el SNIP como en el sistema nacional de abastecimiento se logró concretar la
participación de los actores coproductores para el desarrollo de las evaluaciones: se lograron obtener
los perfiles para las evaluaciones, censar a los trabajadores, que rindieran las pruebas y obtener las
brechas de conocimiento.
69
Este apoyo o tolerancia al desarrollo de las evaluaciones por parte de los actores coproductores, sin
embargo, se desarrolló sólo de manera parcial, tal y como lo señala la evaluación de las
experiencias.85
Si bien se concretaron las evaluaciones, como ya se ha señalado, no se concretaron las
capacitaciones, como etapa complementaria para la generación de resultados, visto el proceso de
creación de valor público.86
En razón a ello, además de otros elementos del proceso que conllevó al desarrollo de las evaluaciones,
se identifican aspectos que requirió mejorar la gestión política. El hecho de no haber concretado
censos completos en los sistemas administrativos, por ejemplo, indica que los elementos de
persuasión fueron insuficientes. En el caso del SNIP se logró censar a un total de 3,550 personas, y se
logró evaluar a 2,247 operadores, que se estima son el 59% y 37% de servidores públicos del sistema
administrativo, respectivamente87
. En el caso del sistema nacional de abastecimiento se logró censar a
3,646 personas y se logró evaluar a 2,832.88
En el caso de la participación de los servidores públicos, por ejemplo, ocurrió la coincidencia de
aplicación de pruebas del ente rector de abastecimiento, con la aplicación de los DC. En ese sentido,
no podría manifestarse con seguridad que fueron los elementos de persuasión utilizados los que
conllevaron a la participación de los servidores públicos en la evaluación del sistema nacional de
abastecimiento. Por el contrario, la evaluación expresa manifiestamente que existió confusión por
parte de los evaluados, presentándose casos de trabajadores que rindieron los DC pensando que esta
era parte de la prueba de certificación del sistema nacional de abastecimiento.
La evidencia más resaltante es la ausencia de desarrollo de las capacitaciones. Si bien SERVIR fue
desarrollando un modelo de capacitaciones basado en el acompañamiento a la DGPM para la
certificación de proveedores de capacitación para los servidores del SNIP, proceso que no logró
concluirse, tanto los entes rectores como las organizaciones públicas contaron con información sobre
las brechas de conocimientos de los servidores públicos evaluados, a partir de la cual pudieron haber
desarrollado acciones de capacitación. Incluso los propios servidores públicos pudieron haber
85 SERVIR (2012c). 86 Este se presenta en el gráfico 16 de este documento. 87 Arrunátegui (2010). La proyección del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) fue de entre 12,000 y 15,000 personas trabajando en el SNIP, pero
de ellos sólo 6,000 sería servidores públicos, y el resto consultores. 88 No se encontró referencias sobre la proyección de los trabajadores del sistema administrativo en la documentación revisada.
70
buscado capacitarse pues también contaron con la información sobre sus brechas de conocimiento.
Sin embargo, esto ocurrió, en todos los casos, en cantidades no significativas.89
Adicionalmente, hubo una tercera experiencia de evaluación que buscó realizarse en el Sistema de
Administración Financiera Integrada (SAFI). En este caso, las evaluaciones no pudieron concretarse
por la falta de voluntad del ente rector.
Estos hechos, así, evidencian, una vez más, que los elementos de persuasión aplicados resultaron
insuficientes para concretar una participación completa de los coproductores.
4.1.3 TERCERA ESTRATEGIA: DESARROLLAR CAPACIDADES OPERATIVAS
Esta estrategia está referida al eje funcional de la gestión operativa. Operativamente, la gestión
desplegada en la intervención consistió en crear la metodología de evaluación, organizar los recursos
organizacionales para ejecutar las actividades correspondientes al rol de SERVIR (entre las que
destaca la ejecución de los servicios de consultoría necesarios para satisfacer los requerimientos
operativos), y coordinar con los actores coproductores del proceso.
La creación de la metodología para las evaluaciones tuvo como paso operativo previo una etapa de
diagnóstico conceptual del problema público en cuestión, del marco institucional del sector público
peruano y de los recursos organizacionales con que contaba la GDCR. Iniciadas antes de la aparición
de la ventana política, entre las acciones de diagnóstico realizadas encontramos las siguientes:
Primero, con respecto a la dimensión conceptual, encontramos que se desarrolló una lógica para la
relación de las intervenciones orientadas a mejorar las prácticas de evaluación y capacitación en el
sector público. Perteneciendo ambas prácticas de gestión a subsistemas de gestión de los recursos
humanos distintos (gestión del rendimiento y gestión del desarrollo)90
se buscó vincular las
intervenciones que realizaría la GDCR entre ambas prácticas de gestión, tomando como referencia así
el siguiente modelo:
89 Dichos resultados se detallan en la presentación de creación de valor público de la intervención, en las pág. 84 de este documento. 90 Ver gráfico 8 de este documento.
71
Gráfico 13: Esquema conceptual base para el desarrollo de las evaluaciones
Fuente: tomado de Arrunátegui (2010)
Segundo, con respecto al diagnóstico del marco institucional de la gestión de las evaluaciones y
capacitaciones en el sector público peruano, la GDCR realizó un conjunto de estudios, principalmente
orientados a extraer información valiosa para el diseño de un sistema de acreditación de los
programas de maestría en gestión pública y de políticas públicas.91
Si bien los DC se implementaron
aún sin contar con diagnóstico específico, puede comprenderse que estos estudios permitieron un
primer acercamiento a los problemas vinculados a los mandatos planteados por el Decreto Legislativo
N° 1025. Entre esos estudios encontramos:
Análisis de planes y acciones de capacitación en las entidades públicas del Poder Ejecutivo
nacional. (mayo, 2009), el cual incluyó, entre otros temas: conocer el proceso de adquisición
de competencias en las entidades del Poder ejecutivo, e identificar el perfil de los proveedores
de las capacitaciones.92
Análisis y sistematización de posgrados en asuntos públicos en Lima y 8 departamentos del
país (s/f), el cual incluyó, entre otros temas: determinar el universo de oferta de posgrados,
costos y perfiles de estudiantes.93
Estos estudios permitieron un conocimiento básico sobre la situación de las capacidades y
deficiencias existentes en las organizaciones públicas con respecto a sus prácticas de gestión de las
evaluaciones y las capacitaciones.
91 Algunos de estos son documentos internos de la GDCR/SERVIR. Otros se encuentran disponibles en la página web del ente rector: http://inst.servir.gob.pe/files/biblioteca/Web/Consultorias.html 92 SERVIR (2009). 93 SERVIR (s/f).
Evaluar Capacitar
Ciclo de mejora continúa del perfil
profesional de los servidores públicos
72
Con respecto al diagnóstico de capacidades operativas con que contaba la
GDCR, en sus inicios, el gerente de la GDCR encontró, como principales características de las
capacidades operativas de su gerencia, las siguientes:
o Base legal que otorgaba la autoridad pública formal por ser el ente rector en el sistema
administrativo de los recursos humanos. El marco legal estaba dado por los Decreto
Legislativo N° 1023, 1024, 1025 y 1026.
o Bajo posicionamiento institucional por ser una entidad nueva. Lograr posicionarse en el sector
público y en la sociedad, en general, fue el principal objetivo institucional de SERVIR, desde
el momento de su creación.94
o En total, el ente rector contaba con un total de 28 metas, con un Presupuesto Institucional de
Apertura (PIA) de S/. 8,500,000. De ellas, la principal meta del ente rector consistía en el
desarrollo del Cuerpo de Gerentes Públicos (CGP) en atención al mandato político declarado
por el Presidente de la República. Del total de actividades planificadas para desarrollar por
SERVIR en el año 2009, la GDCR era responsable de 8 de ellas. Ninguna de estas, sin
embargo, estaba referida al desarrollo de evaluaciones masivas.95
o Contaba con las gerencias de soporte administrativo correspondientes a la estructura
organizacional de SERVIR (logística, comunicaciones, tecnología, entre otras).
o Contaba con el apoyo para el trabajo coordinado de las otras 3 gerencias de línea, la GDCGP,
GDIS Y GDPRRH96
, integradas por 2 o 3 profesionales cada una, aunque el apoyo de estas
gerencias sería limitado, precisamente por ser ellas responsables de otros productos, como se
señala en el POI 2009 de SERVIR.97
o Finalmente, contaba como recursos humanos a tiempo completo, con 2 profesionales
adicionales al gerente, que integraban la GDCR.
Aparecida la ventana política, el equipo de la GDCR sostuvo reuniones, orientadas a identificar
alternativas para el diseño de las evaluaciones, con especialistas de los temas involucrados en la
política. Entre ellas, se sostuvieron reuniones con Mayen Ugarte y María del Pilar Tamashiro, de
94 Entrevistas realizadas. 95 Ver Plan Operativo Institucional (POI) de SERVIR para el año 2009, en el anexo 6 de este documento. 96 Ver las funciones de estas en la pág. 52 de este documento. Asimismo, las actividades programadas para dichas gerencia pueden observarse en el POI
2009 de SERVIR, el cual se presenta en el anexo 6 de este documento. 97 El cual se presenta en el anexo 6 de este documento.
73
quienes se obtuvo información útil sobre el marco institucional del servicio civil y de la gestión de los
recursos humanos, respectivamente.98
El proceso de diseño obtuvo una versión preliminar, a partir de las cuales el equipo de la GDCR
inició el desarrollo del proceso de las evaluaciones, con la ejecución de consultorías orientadas a la
satisfacción de los requerimientos operativos del proceso, como la elaboración de los perfiles por
competencias a través de talleres de trabajo con especialistas en los sistemas administrativos,
elaboración del software que soportaría las pruebas virtuales, la elaboración del banco de preguntas
según los perfiles por competencias, y la elaboración de materiales comunicacionales del proceso,
entre otros.
Internamente, las coordinaciones consistieron básicamente en las actividades de soporte
administrativo, como la oficina de administración y finanzas (asignación del presupuesto, ejecución
de las actividades del proceso de abastecimiento), planeamiento (planificación y ajustes al Plan
Operativo Anual de la Gerencia), la oficina de comunicaciones (diseño de instrumentos
comunicacionales, asesoría para la ejecución de los servicios de consultoría vinculados el desarrollo
de la estrategia comunicacional) , la oficina de tecnología de la información (asesoría en la
consultoría de desarrollo del software del sistema, seguimiento al sistema), principalmente.
Finalmente, las coordinaciones con los actores coproductores consistieron en sostener reuniones
informativas del proceso, correos y llamadas para coordinar la aprobación de los perfiles por
competencias y bancos de preguntas elaborados, envío de resultados a través de oficios y
presentaciones sobre los mismos.
Ambas experiencias de aplicación de los DC, en el SNIP y sistema nacional de abastecimiento,
evidenciaron la viabilidad operativa de las evaluaciones. La evaluación sobre dichas experiencias, sin
embargo, ha señalado aspectos qué mejorar en el desarrollo de dichos procesos, siendo,
principalmente, orientadas a mejorar la formulación y precisión de las preguntas; es decir, que estén
más estrechamente relacionadas al marco de actuación de las entidades según sus sectores y niveles
de gobierno.99
98 Mayen Ugarte es una reconocida experta en gestión pública, con quien se evaluó la existencia de perfiles profesionales análogos en el sector público para la aplicación de evaluaciones masivas. María del Pilar Tamashiro, por su parte, es especialista en gestión de recursos humanos, y con ella se analizó
el modelo de evaluación por competencias. 99 SERVIR (2012c).
74
4.2 DESARROLLO DE LA INTERVENCIÓN SEGÚN EL CICLO DE DESARROLLO DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
El despliegue de gestión en el desarrollo de las evaluaciones, visto desde el marco conceptual de la
gestión estratégica planteado por Moore (1995), consistió en lo señalado en los ejes funcionales:
definición sustantiva de la intervención, gestión política y operativa.
De manera complementaria, el proceso puede ser observado desde el marco conceptual del ciclo de
desarrollo de las políticas públicas. Si bien se ha señalado que la implementación de los DC, en el
periodo de estudio, consistió en la aplicación de experiencias piloto, útiles para acumular
conocimiento sobre la práctica de gestión de las evaluaciones en el sector público peruano, y para
definir metodologías más completas para que sean incorporaras en la implementación de la nueva ley
del servicio civil, es posible utilizar las etapas señaladas en el marco conceptual de las políticas
públicas para describir el desarrollo de la experiencia en este periodo.
Siendo así, una aproximación sobre la secuencia de implementación de la intervención es la siguiente:
a) AGENDACIÓN DEL PROBLEMA PÚBLICO
La etapa de agendación de la intervención pública puede situarse entre la aprobación del paquete
legislativo que daría creación de SERVIR (Decretos Legislativos N° 1023, 1024, 1025 y 1026), en el
mes de julio del año 2008, y la aparición de la ventana política, en el mes de mayo del año 2009. Este
proceso de agendación del problema y la política de las evaluaciones en el sector público puede
diferenciarse como en dos momentos: el primero, de agendación “normativa”, y el segundo, de
agendación “efectiva”.
b) DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE LOS DC
Las etapas de diseño e implementación se traslapan en el desarrollo de los DC, culminándose la
primera paralelamente al desarrollo de la segunda. Es decir, la toma de decisiones que hizo efectiva la
implementación de las evaluaciones de conocimiento, a su vez, fue permitiendo la conclusión de su
diseño inicial.100
La etapa de diseño de la intervención puede ubicarse entre la aparición de la ventana política que
conllevó a la agendación efectiva del problema de las evaluaciones y capacitaciones del sector
público, en el mes de mayo del año 2009, y la elaboración del Protocolo de los DC, en el mes de abril
100 Entrevistas realizadas.
75
del año 2010. Según Arrunátegui101
, el diseño inicial tuvo modificaciones, principalmente
relacionadas a las características que finalmente se fueron incluyendo en el soporte informático del
proceso.
Por su parte la etapa de implementación puede situarse entre la ejecución de la primera acción
operativa orientada a desarrollar los DC, en el mes de junio del año 2009 (es decir, los talleres de
trabajo orientados a identificar información valiosa para el diseño de la intervención) y el inicio de la
evaluación de los DC, en el mes de noviembre del año 2011.
c) EVALUACIÓN
La evaluación de las experiencias de evaluaciones en el SNIP y sistema nacional de abastecimiento se
ejecutó entre los meses de setiembre del año 2011 y abril del año 2012. Esta, como se ha indicado,
incluyó evaluar: su diseño, procesos y resultados.
Finalmente, dado que es posible situar de esta manera las etapas del desarrollo de los DC en el
periodo de estudio, en correspondencia con las señaladas en el ciclo de desarrollo de las políticas
públicas, y habiendo revisado los ejes que conforman la gestión estratégica desplegada en la
intervención, a continuación se presenta un gráfico que integra ambas perspectivas:
101 Entrevistas realizadas.
76
Gráfico 14: La gestión estratégica desplegada en los Diagnósticos de conocimientos y sus etapas
de desarrollo102
102 Las flechas señaladas de color rojo en la etapa de evaluación representan el componente de retroalimentación de los ámbitos de gestión a partir de la
evaluación de las experiencias de los DC.
Fuente: elaboración propia
77
4.3 APROXIMACIÓN AL PROCESO DE CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO
Para aproximarnos al valor público creado por los DC se identificará, primero, cuál sería
el valor público que crearía la intervención, en correspondencia con las diferentes
perspectivas expuestas por Moore (1995) para su medición. y, segundo, evaluar dicho
proceso en correspondencia. La restricción principal para la aproximación al valor
público creado por los DC es la información con que se cuenta sobre sus resultados. En
ese sentido, el alcance de la aproximación al valor público creado por la intervención
estará limitado por la información actualmente existente sobre ella, entre la cual se tomará
como principal referencia, como se ha señalado en la metodología del estudio, la
evaluación independiente realizada sobre el diseño, procesos y resultados de los
Diagnósticos de Conocimientos aplicados en los sistemas administrativos de inversión
pública y abastecimiento103
.
Con respecto a la identificación del valor público que crearía la intervención,
encontramos que, en primer término, y desde una perspectiva de efectividad, los DC
crearían valor público cuando lograsen atender la demanda los ciudadanos, expresada a
través de su representante político, Presidencia de la República, en relación a la
implementación de evaluaciones en el sector público. Visto en el marco del Decreto
Legislativo N°1025, este mandato político se atiende cuando SERVIR, a través de esta
intervención, haya logrado incrementar las capacidades del servicio civil; es decir, de la
administración pública. Explícitamente, la intervención logrará crear valor público
cuando atienda las demandas de los ciudadanos y su representante político, lo cual quiere
decir que debe cumplir con sus objetivos. Si bien el objetivo principal de los DC es el de
medir las brechas de conocimiento con el fin de mejorar lasa capacitaciones (y con ello
incrementar las capacidades de los servidores públicos y de la administración pública, a
nivel agregado), entre sus objetivos específicos se encuentran los siguientes104
:
Promover la utilización de perfiles por competencias en los puestos de los
sistemas administrativos.
103 SERVIR (2012c). 104 Ver: Arrunátegui (2010), SERVIR (2010ª), SERVIR (2010b), SERVIR (2010c).
78
Promover una cultura de evaluación en el sector público.
Contribuir con la actualización del Registro Nacional del Servicio Civil.
Específicamente, el proceso de creación de valor público de los DC, en referencia a su
objetivo principal y desde una perspectiva de efectividad, sería el siguiente:
Gráfico 15: Proceso de creación de valor de los Diagnósticos de conocimientos según
el criterio de efectividad
Fuente: elaboración propia.
Considerando los tres objetivos específicos de la intervención, un incremento en la
utilización de los perfiles por competencias para la gestión del personal en los puestos de
los sistemas administrativos, una mejoría en indicadores que permitan concluir que existe
un mayor apoyo o tolerancia en los servidores públicos con respecto a las evaluaciones y
la utilización de su información censal para emprender acciones o diseñar políticas de
Evaluación de los servidores
públicos del SNIP y sistema
nacional de abastecimiento a
través de los DC
Compradores, formuladores y
evaluadores de PIP con mejores
perfiles profesionales
Producto Proceso
Capacitación de
servidores públicos
I. Oficinas de abastecimiento y de
inversión pública con mejores
desempeños
Resultados
II. Sector público con mejor
capacidad operativa
III. Incrementar aprobación de
ciudadanos respecto a los
servicios públicos
79
recursos humanos son tipos de información que permitirían concluir la creación de valor
público de los DC, en términos de efectividad.
Visto de manera complementaria, además de la perspectiva de efectividad, el proceso de
creación de valor público de los DC puede medirse según cómo SERVIR, a través de la
intervención, logra atender los deseos de los ciudadanos expresados en el mandato
político y legal que les fue asignado. Es decir, responde a una evaluación de la
intervención según los criterios de eficiencia, equidad, transparencia, fortalecimiento de
las capacidades de la administración pública, entre otros.
Si bien, conceptualmente, se ha identificado el valor público que crearían los DC, su
medición sólo es posible de realizar en la medida que exista información vinculada a los
indicadores que podrían ser utilizados para la medición de dicho valor público.
Así, para la aproximación al valor público creado por los DC encontramos que la
información disponible en el documento de evaluación105
es de dos tipos: referida a los
resultados obtenidos en referencia al problema público de la intervención; es decir, si
logró incrementar las capacidades en la administración pública, a través de tener
servidores públicos con mejores competencias por haber sido capacitados para el cierre de
sus brechas de conocimiento; y referida a la satisfacción de los usuarios de las
evaluaciones y capacitaciones, como uno de los clientes a los que estas deben procurar
satisfacer, complementariamente a la satisfacción de los ciudadanos y representantes
políticos. Es decir, el documento de evaluación contiene información útil para
aproximarse a la efectividad de los DC en resolver el problema público de las
capacidades, así como información referida a su segundo objetivo específico, que es el de
promover una cultura de evaluación en el sector público. En contraste, no se cuenta con
información sobre la utilización de los perfiles por competencias en los sistemas
administrativos, ni sobre el uso que puede haberse dado sobre la información censal
producida por los DC.
105
SERVIR (2012c).
80
En ese sentido, la aproximación al valor público creado por los DC, a partir del
documento de evaluación señalado, nos muestra lo siguiente:
Primero, desde una perspectiva de efectividad, y en correspondencia con el
objetivo principal de los DC, que la intervención, si bien logró atender la demanda
ciudadana de implementar evaluaciones en el sector público, no logró crear valor,
generar resultados o, dicho de otra manera, concretar el cierre de brechas
identificadas. Su evaluación señala que el 27% y 33% de los jefes de área y
operadores de los sistema administrativos SNIP y sistema nacional de
abastecimiento, respectivamente, afirmaron que en sus entidades se
implementaron acciones de capacitación a partir de los DC y, asimismo, el 50% y
29% de ellos, respectivamente en los sistemas SNIP y sistema nacional de
abastecimiento, implementaron acciones de capacitación por su cuenta. Esta
situación se evidencia más aún si se considera que dichas cifras son determinadas
sobre la base de cantidad de servidores públicos evaluados y censados, y no del
total de servidores de cada sistema administrativo. En ese sentido, se concluye que
los DC no lograron obtener servidores públicos con mayores capacidades en los
sistemas administrativos donde fueron aplicados.
Segundo, desde una perspectiva de efectividad, y en correspondencia con el
segundo objetivo específico señalado, de promoción de una cultura de evaluación
en el sector público, que la intervención sí logró crear valor público, ya que el
78% y 88% de los jefes o responsables de área y operarios de los sistemas
administrativos de inversión pública y abastecimiento, respectivamente,
manifestaron su disposición para participar en futuras evaluaciones.
Adicionalmente, un segundo tipo de acercamiento al valor público creado por los DC está
referido al cómo se desarrollo la intervención pública; es decir, tomando como criterios
los indicadores de eficiencia, transparencia, equidad, fortalecimiento de la capacidad de la
administración pública, entre otros. Al respecto, encontramos lo siguiente:
81
Primero, en relación al criterio de eficiencia, no se ha realizado sobre la
evaluación un mayor análisis de costos/efectividad. Dicho análisis permitiría a
SERVIR, como señala el documento de evaluación106
, afirmar con certeza los
resultados que vendría obteniendo por cada sol invertido en la metodología
utilizada. Complementariamente, el documento de evaluación referido afirma que
los DC han incurrido en costos comparativamente mayores al de otras
evaluaciones, señalando el ejemplo de las evaluaciones a docentes; sin embargo,
no hay un análisis detallado de ambos tipos de evaluaciones e, incluso, la
metodología de la intervención, vista desde una perspectiva a futuro, en que su
aplicación sea a un mayor número de servidores públicos, evidencia una curva de
costos marginales decrecientes, debido a que los costos mayores de la
metodología se concentran en costos iniciales, referidos sobre todo a la
elaboración y adecuación del aplicativo virtual107
. En ese sentido, con respecto a
la eficiencia de la intervención, diremos que no es posible, con la información
disponible, concluir una aproximación al valor público creado con claridad.
Segundo, en relación al criterio de fortalecimiento de la capacidad de la
administración pública, encontramos que sí se logró crear valor público. Dos
premisas nos permiten dicha afirmación: por un lado, el problema público de la
insuficientes capacidades de los servidores públicos para la producción de
servicios públicos de calidad y una buena operatividad de la administración
pública ha sido atendido y cuenta con una alternativa de solución elaborada para
su atención: los DC. Por otro lado, existe una entidad pública que atiende dicho
problema y que, a partir de la experiencia de aplicación de la alternativa de
solución antes mencionada (los DC) en dos sistemas administrativos, a modo de
experiencias piloto, a acumulado conocimientos para atender dicho problema
público a futuro.
106
SERVIR (2012c). 107 Entrevistas realizadas y SERVIR (2012c).
82
Así, como balance de la aproximación al valor público creado por los DC, a partir de la
información disponible sobre la intervención y que ha sido expuesta, encontramos que
este fue creado de manera parcial y no completo en relación a sus objetivos y al desarrollo
de la intervención.
Sin embargo, se debe expresar una consideración final con respecto a este proceso. Al
tratarse de un proceso de reforma administrativa, que implica un cambio cultural, es
especialmente relevante considerar una perspectiva de creación de valor público de
mediano y largo plazo. Como indica Moore (1995:67) el limitarse a observar los
resultados de los distintos programas con que cuenta una organización se restringe la
perspectiva sobre la creación de valor público global de dicha organización, siendo,
específicamente, las capacidades que adquiere la administración pública para, a través de
un programa u organización, atienda un problema público valioso.108
Para el autor, una
organización o directivo público debe orientar su actuación a la capacidad de producción
de valor a futuro. En ese sentido, la creación de capacidades de evaluación en el sector
público, a través de una solución técnica (metodología de los DC) y de dos prácticas
asentadas, contribuyen con el fortalecimiento de la gestión de los recursos humanos en el
Estado. Más precisamente, contribuyó con generar las condiciones en la política pública
en cuestión (de gestión de los recursos humanos) para la continuidad de su desarrollo,
creando capacidades en SERVIR, en sintonía con su estrategia global de desarrollo de la
política.
4.4 CONSIDERACIONES PARA LA CONTINUIDAD DE LOS DIAGNÓSTICOS DE
CONOCIMIENTOS
Una primera consideración con respecto a la continuidad de los DC es que, en referencia
a la creación de valor público, es que este debe ser complementado: se debe lograr, por lo
menos, obtener productos significativos; es decir, servidores públicos de los sistemas
administrativos con mejores perfiles profesionales que, en consecuencia, generen mejores
rendimiento de las áreas administrativas de las entidades públicas involucradas en el
proceso, para lo que se deberán generar los indicadores necesarios y, aunque no llegue
108 Ver Moore (1995:66)
83
medirse, esperar así que esto contribuya con el rendimiento de la administración pública y
la satisfacción de los ciudadanos en general con respecto a su funcionamiento.
Segundo, en referencia al proceso, el elemento de presión para la participación de los
actores coproductores a través del superior común, señalado por Moore (1995), es difícil
de aplicar, debido a que, dada su jerarquía institucional, como ente rector, el único
superior que tiene SERVIR con los otros entes rectores es Presidencia de la República, y
este es un actor rodeado por un gran número de actores que, permanentemente, buscan
posicionar sus temas de interés en aras de obtener su atención e involucramiento.
Tercero, encontramos que los mecanismos de persuasión empleados por el ente rector
para asegurar la participación de los actores coproductores consistieron, en su totalidad,
en resaltar la utilidad de los beneficios (información de brechas de conocimientos) e
introducir características que faciliten su participación en el proceso. Estos mecanismos, a
futuro, pueden ser mejorados, en consideración de la evaluación realizada sobre las
experiencias de evaluación. Por ejemplo, en el caso de los reportes de resultados que
elabore SERVIR, puede incrementarse la satisfacción de los servidores públicos, oficinas
de recursos humanos y entes rectores generando información más detallada sobre las
brechas de conocimiento.
Cuarto, en adición a lo anterior, uno de los elementos que tiene SERVIR para asegurar la
continuidad de los DC es emplear mecanismos sancionadores. Las competencias con que
cuenta SERVIR para el desarrollo del sistema administrativo de la gestión de los recursos
humanos, dado el orden de ente rector, son suficientes para que este pueda emplear este
tipo de mecanismos. El Decreto Legislativo N° 1023, que crea SERVIR, asigna al ente
rector en su artículo 11, de “Atribuciones de la Autoridad”, la competencia sancionadora,
en caso de incumplimiento de las obligaciones previstas en el sistema.109
Quinto, que, dado que los servidores públicos de los sistemas administrativos, como
actores coproductores del proceso, tienen la característica de tratarse de un gran número
109 Decreto Legislativo N° 1023. Aunque SERVIR cuenta con la atribución sancionadora, esta no se encuentra desarrollada y, tal y
como señala Arrunátegui (entrevista realizada) su aplicación dependerá del fortalecimiento institucional de SERVIR y la priorización
de sus intervenciones.
84
de actores decisores descentralizados110
, es posible acudir a la utilización de actores con
autoridad social, cuyo interés y pronunciamiento por el desarrollo de la intervención
pública colabore con generar una movilización política masiva que resalte la utilidad de la
intervención y ejerza presión sobre estos actores coproductores para su participación en
ella.
Sexto, dado que el mecanismo más común y menos complicado para contribuir con
mantener la continuidad de una intervención frente a su entorno es la rendición de
cuentas, tal y como lo ha señalado Moore (1995), los reportes de resultados a los medios
de comunicación y, más directamente, a los supervisores políticos de SERVIR,
representan otro mecanismo que puede considerar el ente rector aplicar, el cual se verá
fortalecido una vez que cuente con resultados que evidencien más completamente la
utilidad de la herramienta; es decir, que se concreten las capacitaciones en los sistemas
administrativos.
En relación al proceso de creación de valor público, encontramos que las experiencias de
aplicación de los DC no lograron concretar esquemas de capacitación posterior a las
evaluaciones. Sólo en el caso del SNIP, se desarrolló un curso de capacitación, como
beneficio para los mejores calificados de las evaluaciones, y se avanzó en un proceso de
acompañamiento a la DGPM para que pueda mejorar su sistema de capacitación. En ese
sentido, se identifican dos consideraciones finales para la continuidad de la experiencia:
Como sétima consideración, que es natural que no se hayan concretado capacitaciones en
las experiencias de intervención aplicadas (lo que fue evidenciado en su evaluación)
debido a que no se lograron concretar esquema de capacitación con los entes rectores. Los
posibles resultados, óptimamente, obviando este componente, hubiera sido la pro
actividad de los propios servidores públicos, oficinas de recursos humanos de las
organizaciones públicas u entes rectores para emplear mecanismos de capacitación, dado
utilidad así a los resultados de las evaluaciones, lo cual no ocurrió, como lo muestra la
evaluación de las experiencias.
110 Ver pág. 25 de este documento.
85
Octavo, que es posible generar, dado el desarrollo actual de los DC en los sistemas
administrativos de los recursos humanos, un esquema de capacitaciones, que permita
generar evidencia del modus operandi que puede desempeñar un ente rector para
aprovechar la información generada por los DC.
4.5 LA CONTRIBUCIÓN POTENCIAL DE LOS DIAGNÓSTICOS DE
CONOCIMIENTOS AL SERVICIO CIVIL PERUANO
Si bien en la actualidad los DC no han obtenido resultados concretos y significativos para
mejorar la capacidad de gestión de la administración pública, por haberse aplicado a
penas a dos sistemas administrativos y, en ellos, no haber logrado capacitar a los
servidores públicos evaluados, como evidencia la evaluación de dichas experiencias
(SNIP y sistema nacional de abastecimiento), sí han mostrado, sin embargo, la viabilidad
de su aplicación y la utilidad de sus productos (perfiles por competencias, identificación
de brechas de conocimientos, principalmente) como insumos claves para mejorar las
capacitaciones en el sector público, y así mejorar progresivamente el funcionamiento de
las organizaciones y servicios públicos.
En ese sentido, a continuación se presenta los alcances que tiene la herramienta con
respecto a los subsistemas de gestión de los RR.HH., que se han revisado en el marco
analítico presentado en la sección 2, y sus alcances con respecto al tamaño del servicio
civil peruano. Es decir, partiendo del supuesto de que se aplique exitosamente la
herramienta a todos los sistemas administrativos del sector público, y asumiendo la
viabilidad de la etapa de capacitaciones posterior a las evaluaciones, se pretende
identificar en qué medida se estaría mejorando las capacidades del servicio civil peruano,
considerando los diversos subsistemas que conforman el sistema de gestión de los
recursos humanos y el total de trabajadores del sector público.
4.5.1 ALCANCES CON RESPECTO A LOS SUBSISTEMAS DE GESTIÓN DE LOS RR.HH.
Como se ha mencionado en el marco analítico de la gestión de los recursos humanos en el
sector público111
uno de los requisitos imprescindibles para que, en efecto, funcione una
política integrada de gestión de los recursos humanos, es que todos los subsistemas de
111 Capítulo 2 de este documento.
86
gestión que lo conforman se encuentren mínimamente operativos. El autor menciona, por
ejemplo, el caso de un servicio civil sin prácticas de evaluaciones de rendimiento, sin las
cuáles este no podrá desarrollar políticas de desarrollo y políticas remunerativas acordes
con los principios de un servicio civil profesionalizado, como son la meritocracia y la
eficacia.
En referencia a ello, se ha revisado como los estudios del BID, así como otros
diagnósticos realizados por SERVIR, evidencian que en el servicio civil peruano no
existen prácticas de gestión de los recursos humanos que abarquen completamente los
distintos subsistemas de gestión que la integran.112
Siendo así, un primer resultado en el
acercamiento a la contribución que pudieran tener los DC en mejorar el sistema de
gestión de los recursos humanos en el sector público peruano es que sus posibles
impactos se verán mermados por ser una práctica de gestión que se encuentra inmersa en
un sistema de gestión que no es integral. Un ejemplo de esto es, siguiendo la lógica
planteada por Longo, el siguiente: ¿cómo podría vincularse el desarrollo de evaluaciones
de conocimiento y sus posteriores capacitaciones a un sistema de gestión de RR.HH.
donde no se dichos procesos no tienen efectos con una política de desarrollo o a una
política de remuneraciones?.
Este sistema de gestión incompleto, en contraste con el sistema de gestión integrado que
debería existir, es uno de los principales rasgos que conforman el marco institucional en
donde se intentan desarrollar mejoras en las prácticas de gestión de los RR.HH. en el
sector público peruano.
A pesar de estas dificultades, y considerando su aplicación completa, a continuación se
presenta algunas consideraciones sobre los efectos positivos que podrían tener los DC en
el resto de subsistemas de gestión de los RR.HH. para el desarrollo del servicio civil
peruano:
a) LA PLANIFICACIÓN DE LOS RR.HH.
112 También en el capítulo 2 de este documento.
87
Los procesos que comprenden la planificación de los RR.HH. son los siguientes: análisis
de necesidades de personal, análisis de disponibilidad de personal, análisis de necesidades
netas de personal (contraste entre las dos anteriores) y programación de medidas de
cobertura de personal.
Como es lógico, aplicar los DC al personal de los sistemas administrativos permitiría
contar con un proceso completo de análisis de disponibilidad de personal, el cual incluye
identificar cuantitativa y cualitativamente los profesionales con que cuenta el sector
público. La generación de esta información de base es uno de los elementos crítico para el
desarrollo de un subsistema de la planificación de los recursos humanos adecuado. A
partir de ello, se podrían programar medidas más acertadas para la cobertura del personal,
por ejemplo faltante, pues podrían desarrollarse las capacidades en aquellos trabajadores
del sector público de los sistemas administrativos que apunten al desarrollo de carrera.
b) LA ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO
La organización del trabajo comprende los procesos de: diseño de puestos de trabajo y
definición de los perfiles profesionales para sus ocupantes. Para el caso de los sistemas
administrativos, los DC permitirían contar con la definición de los puestos de trabajo
(denominados, en el caso del SNIP, como puestos tipo) y con los perfiles por
competencias para los ocupantes de dichos puestos. De esta manera, contribuiría, para el
caso de los sistemas administrativos, contar con una organización de trabajo completa.
c) LA GESTIÓN DEL EMPLEO
Este subsistema está conformado por los procesos de: incorporación, movilidad y
desvinculación de los empleados públicos. Está especialmente vinculado a los
subsistemas de organización del trabajo (pues la definición de puestos y perfiles es la base
para este subsistema) y de gestión del rendimiento (que provee información valiosa para
tomar decisiones para la desvinculación de los trabajadores).
Como se inferirá, al contribuir los DC con la organización del trabajo, para el caso de los
sistemas administrativos, este tiene efectos positivos también para facilitar el desarrollo
de la gestión del empleo en el sector público.
88
d) LA GESTIÓN DEL RENDIMIENTO
Está conformado por los procesos de planificación, seguimiento y evaluación del
rendimiento, así como el proceso de retroalimentación. Este subsistema está orientado no
sólo a obtener un rendimiento sostenido de los trabajadores para los fines
organizacionales, sino también a generar información valiosa para otros procesos de la
gestión de los RR.HH., como son, principalmente, los subsistemas de la gestión de la
compensación y gestión del desarrollo. Con respecto al primero, se produce en los
conocidos pagos por rendimiento (pay for performance en inglés), que consisten en una
porción variable de las remuneraciones vinculada al rendimiento individual, grupal u
organizacional, y, con respecto al segundo, se produce cuando los procesos de promoción
y carrera se vinculan al rendimiento, más allá de la antigüedad de los trabajadores, y en la
identificación de necesidades de desarrollo de competencias para mejorar los perfiles
profesionales de los trabajadores.
En referencia a los DC, si bien éstos no representan evaluaciones que midan el
desempeño de los trabajadores, sí constituyen un primer paso necesario para facilitar la
introducción de este segundo tipo de evaluaciones en el sector público. Ello debido a que,
en primera instancia, y óptimamente, los DC garantizarán, para el caso de los sistemas
administrativos, contar con puestos de trabajos y perfiles profesionales por competencias
definidos, lo que conllevará a la incorporación de trabajadores con el perfil más adecuado
para el funcionamiento de los sistemas administrativos del sector público, y por lo que
será viable el establecimiento de metas y la medición de su cumplimiento a través de
evaluaciones de desempeño.
e) LA GESTIÓN DE LA COMPENSACIÓN
Este subsistema está conformado por los procesos de diseño de las estructuras salariales,
beneficios extra salariales, diseño de mecanismos de evolución, administración de
salarios y reconocimientos no monetarios. Se vincula principalmente con los subsistemas
de la organización del trabajo, debido a que es a partir de la definición de los puestos de
trabajo que ocurre su valoración y clasificación, como parte del proceso de diseño de
estructuras salariales, y con el subsistema de gestión del rendimiento, pues, como ya
89
hemos mencionado, es a partir de las evaluaciones que puede fijarse una porción variable
de las remuneraciones al rendimiento de los trabajadores, así como decidir realizar
reconocimientos no monetarios de determinados trabajadores o equipos de trabajo.
Según lo revisado, en el caso de los DC, uno de sus resultados, aunque no previstos, fue
la utilización las evaluaciones, por parte de los trabajadores que obtuvieron buenos
resultados, como activos aprovechables para mejorar la presentación de sus perfiles
profesionales (varios lo añadieron a sus hojas de vida o curriculum vitae). Este resultado
evidencia que, si bien los DC no han podido tener efectos en la política de
remuneraciones o de desarrollo en el servicio civil peruano, sí representan una
oportunidad para el desarrollo de la política de compensaciones en el servicio civil, dado
que sí ha logrado, aunque en cantidades no significativas, tener efecto en lo que podría
representar un mecanismo de compensación no monetario, como es el reconocimiento de
los trabajadores públicos con mejores perfiles profesionales.
En referencia a los procesos de diseño de estructuras salariales, o aquellos referidos a la
gestión del desarrollo, si bien los DC han tenido efectos nulos, sí representan una
oportunidad, en la medida que se logre incorporar los perfiles profesionales que se
desarrollen en los sistemas administrativos como requisitos básicos para su incorporación
y ejercicio de las funciones administrativas, de los cuáles se desprende el diseño de
estructura salariales.
f) LA GESTIÓN DEL DESARROLLO
Este subsistema está conformado por los procesos de políticas de promoción y carrera, y
las políticas de formación.
Está especialmente vinculado al subsistema de gestión del rendimiento pues este último le
provee de información valiosa para la toma de decisiones de promoción de los
trabajadores como parte de su desarrollo de carrera, así como de identificación de
necesidades de capacitación, en relación a las necesidades de la administración pública.
90
Asimismo, se relaciona al subsistema de gestión del desarrollo, debido a que el progreso
en la carrera profesional debe tener correspondencia con la evolución de remuneraciones
según la política de compensaciones.
En referencia a los DC, dado que estos constituyen la identificación de necesidades de
capacitación, contribuyen directamente a la política de formación, permitiendo a las
entidades públicas asegurar que sus trabajadores a cargo de las áreas administrativas
cuenten con los conocimientos necesarios para ejercer su gestión operativa, y que se
actualicen de manera permanentemente. Asimismo, con respecto a la política de
promoción y carrera, los DC pueden tomarse como herramientas que permita considerar
el requisito de contar con los conocimientos mínimos para el ascenso de los trabajadores.
Gráfico 16: Las contribuciones de los Diagnósticos de conocimientos en los
subsistemas de gestión de los RR.HH.
Fuente: elaboración propia, sobre la base de Longo (2006)
Gestión del desarrollo
Mejor diseño de las políticas
de formación
Mejor información para la
toma de decisiones en el
ascenso de los trabajadores
Gestión de las relaciones humanas y laborales
Clima laboral Relaciones laborales Políticas sociales
Organizació
n del trabajo
Mejor diseño
de puestos y
perfiles
profesionales
en el aparato
administrativ
o del sector
público
Gestión del
empleo
Incorporación y
Movilidad en
base a los
perfiles
mejorados en los
sistemas
administrativos
Criterios
objetivos para
ejecutar los
procesos de
Desvinculación
en las áreas
administrativas
Gestión del
rendimiento
Planificación
Evaluación
Entrevista:
“utilidad de DC
antes que
Evaluación de
Desempeño”
Gestión de la compensación
Mejor diseño de estructuras
salariales, a partir de una
mejor organización del
trabajo
Oportunidad de emplear
reconocimientos no
monetarios a los trabajadores
mejor preparados
Planificación
91
4.5.2 ALCANCES CON RESPECTO AL TAMAÑO DEL SERVICIO CIVIL PERUANO
Identificar la cantidad exacta de los servidores públicos, y otro tipo de información
complementaria (como lugares de trabajo, niveles de gobierno, tipos de contratos
laborales, entre otros) fue uno de los retos que tuvo SERVIR al momento de su creación,
en el año 2008, y lo es aún en la actualidad, pues no se ha logrado concluir el denominado
Registro del Servicio Civil. Esta información es un insumo básico para que el ente rector
pueda ir desarrollando la política de gestión de los recursos humanos para el sector
público.
En la actualidad, las cifras proyectadas por el ente rector, indican que el sector público
peruano está conformado por un total aproximado de 1,400,000 trabajadores. En
promedio, en los últimos años, se estima que el crecimiento del servicio civil se ha dado
en una cuantía de 40,000 trabajadores al año. Este crecimiento del servicio civil se
calcula, se ha dado de la siguiente manera, desde el año 2004:
Gráfico 17: Crecimiento del servicio civil peruano 2004-2013 (en miles de
trabajadores)
Fuente: elaboración propia, sobre la base de SERVIR (2012d), SERVIR (2013).
Del total de trabajadores del sector público, el 60% pertenece a carreras especiales,
pertenecientes a los sectores: educación (34%), salud (9%), fuerzas armadas y policiales
1,077 1,035 1,111
1,252 1,258 1,328 1,329
1,400
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2013
92
(15%), y magistrados y diplomáticos (1%)113
. El 40% restante, que representa la suma
aproximada de 560 000 trabajadores, está integrado por los regímenes laborales
generales, que son: carrera administrativa (D.L. 276), régimen privado (D.L. 728) y los
Contratos Administrativos de Servicios (D.L. 1057).
Este 40% está constituido por lo que podríamos simplificar como dos grandes tipos de
servidores públicos: el primero, donde se encuentran los servidores públicos
pertenecientes a las áreas administrativas del sector público, cuyas funciones se
concentran en ejecutar la operatividad de los sistemas administrativos de las
organizaciones públicas: logísticos, formuladores de proyectos de inversión pública, entre
otros; y el segundo, donde se encuentran los servidores públicos pertenecientes a las
gerencias de línea de las organizaciones públicas de los distintos sectores y niveles de
gobierno, cuyas funciones se concentran en áreas especializadas, y, que para el despliegue
de las intervenciones públicas que diseñan, requieren el soporte de las áreas
administrativas antes mencionadas.
Gráfico 18: El servicio civil peruano según tipos de contratos laborales114
Fuente: Adaptado de SERVIR (2012d)
113 Los porcentajes de los regímenes especiales han sido calculados en referencia al 100% de trabajadores del sector público. Su cálculo fue aproximado al entero más cercano y considerando 60% como el total de carreras especiales. 114 Las cifras expuestas por SERVIR señalan la siguiente estructura: Carreras Especiales (59%), Contratos Administrativos de
Servicios (17%), Carrera Administrativa (16%), Régimen Privado (7%) y “Otros” (1%). Esta última categoría está conformada por trabajadores cuyo régimen laboral no ha podido identificarse, por lo que podría corresponder a cualquier de los otros tipos de
regímenes. En este documento se ha eliminado la categoría “otros” y el 1% que la conformaba se ha incluido como parte de las
carreras especiales, para fines de simplificar la estructura del servicio civil.
16%
7%
17% 60%
Carrera administrativa (D.L. 276)
Régimen privado (D.L. 728)
Contrato Administrativo de Servicios (D.L. 1057)
Carreras especiales (Educación, Salud, Interior, Defensa, otros)
93
El impacto de los DC con respecto al tamaño del servicio civil no puede estimarse con
certeza debido a que no se cuenta aún con la data suficiente con respecto a las
características de los trabajadores públicos. En lo que respecta al interés de este
documento, por ejemplo, no se conoce aún exactamente la cantidad de servidores
públicos que laboran en los sistemas administrativos; es decir, en el total de las áreas
administrativas de las entidades públicas, que son quienes se verían afectados por la
aplicación de los DC. En contraste, sin embargo, sí se puede apreciar que el alcance de su
aplicación sería menor al 40% del servicio civil, pues el resto de servidores públicos
(60%) labora en regímenes especiales.115
SERVIR, por otra parte, señala como composición de los servidores públicos
pertenecientes a los regímenes generales (40%), según grupos ocupacionales, la siguiente:
técnicos (13%), auxiliares (12%), profesionales (6%), funcionarios y directivos (4%) y no
precisa (5%).
De ello se desprende que, asumiendo una aplicación completa de los DC, y considerando
la estructura y definición de cada grupo ocupacional, el impacto aproximado de la
aplicación de los DC será, aproximadamente, menor al 28% del total de trabajadores del
sector público, pues no incluiría el 12% correspondiente a trabajadores del grupo
ocupacional auxiliar.116
Este porcentaje representaría la suma de 392,000 trabajadores.
Su impacto, más allá de llegar a una cantidad menor al 28% de trabajadores sector
público, es sustantivo en términos cualitativos, pues con el fortalecimiento de esta
segmento del servicio civil se estaría afectando el núcleo operativo de la administración
pública. Es decir, si bien las gerencias especializadas de cada sector son las más
apropiadas para la dirección de las políticas públicas del Estado peruano, éstas podrán
concretarse en proyectos y programas concretos sólo a partir del funcionamiento de sus
unidades administrativas, lo que representa el despliegue de los sistemas administrativo
115 Entrevistas realizadas. En la actualidad, SERVIR viene trabajando en el mapeo de puestos de la administración pública que permita
conocer con claridad la información sobre la cantidad de trabajadores que existe en cada sistema administrativo del sector público. 116 Las definiciones de los grupos ocupacionales se presentan en el anexo 2 del documento.
94
del sector público: su sistema de planificación, abastecimiento, presupuesto público, entre
otros.
Un indicador útil para estimar el beneficio de mejorar la operatividad de la administración
pública es, por ejemplo, observar la ejecución presupuestal. En este caso, la ejecución
presupuestal de cualquier organización pública, programa o proyecto podrá ser alta, e
incrementarse cada año, sólo en la medida en que los servidores públicos de sus sistemas
administrativos tengan la capacidad de operativizar sus distintas políticas públicas. Es
decir: tengan la capacidad de elaborar proyectos de inversión pública de calidad, que
aprueben los requerimientos exigidos por el SNIP, planificar y ejecutar de manera
oportuna la adquisición de bienes y contratación de servicios, entre otros.
95
CAPÍTULO 5: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
5.1 CONCLUSIONES
En primer lugar, debemos señalar, para enmarcar las conclusiones, que el presente estudio
se ha concentrado en una intervención pública que ha sido reconocida, en los escasos
espacios de reconocimientos para las prácticas de gestión pública peruana, como buena
práctica de gestión. Es decir, una intervención de rendimiento positivo para la
administración pública peruana, perteneciente a una de las principales reformas del
Estado peruano, que es la implementación de la política de gestión de recursos humanos,
o creación de un servicio civil profesional, en los términos señalados por Longo (2006).
Segundo, que el valor público creado fue parcial, visto desde distintas perspectivas.
Considerando la efectividad de la intervención, encontramos que esta no fue exitosa, pues
no logró productos sustantivos, y, por ende, tampoco resultados, visto el proceso
detallado en el gráfico 16 del documento.117
Sin embargo, considerando una perspectiva mayor, encontramos que la intervención sí
logró crear valor público, en el sentido de que logró poner en marcha una organización,
generar capacidades a través del diseño de una solución técnica al problema público en
cuestión y su aplicación en dos experiencias (SNIP y sistema nacional de abastecimiento),
y realizar una evaluación sobre dichas experiencias. El conocimiento acumulado por la
organización pública, SERVIR, es una contribución valiosa para la resolución del
problema público de las capacidades de los trabajadores de la administración pública a
futuro; es decir, la capacidad de creación de valor público a largo plazo.118
Tercero, que la gestión desplegada por el directivo de la GDCR, y su equipo de trabajo,
logró lo anterior, debido a que, en correspondencia los ejes funcionales de la gestión
pública estratégica planteada por Moore (1995):
117 El cual se presentó en la pág. 80 de este documento. 118 Moore (1995). Ha sido referido también en la pág. 81 de este documento.
96
1) Se atendió un problema público sustantivo119
, cuya atención fue legítima dados los
mecanismos de decisión social120
, habiéndose definido con precisión el valor público
que se generaría.121
2) Se identificaron las dificultades del entorno político de la intervención, y se
implementaron mecanismos de persuasión para concretar la participación de los
actores coproductores del proceso.122
3) Se generó una solución técnica para el problema público de las capacidades de los
trabajadores del sector público, y se logró organizar los recursos con que contaba
SERVIR para implementarse en dos experiencias de aplicación, generando
conocimiento útil para mejorar la metodología, finalmente, a través de un proceso de
evaluación.123
5.2 RECOMENDACIONES
A partir de las consideraciones para la continuidad de los DC124
, y la contribución
potencial de los DC al desarrollo del servicio civil peruano125
, encontramos como
recomendaciones las siguientes:
1) Primero, se debe complementar el diseño de la intervención en consideración con su
última etapa, que es el desarrollo de las capacitaciones. Deben considerarse las
recomendaciones planteadas por la evaluación de las experiencias, en referencia a la
inclusión de mejores mecanismos de persuasión para los actores coproductores.
Complementar el proceso de creación de valor público permitirá, a su vez, fortalecer
las capacidades de la intervención para lograr superar su entorno autorizativo a futuro.
En ese sentido, El desarrollo actual de los DC en el sistema administrativo de la
gestión de los recursos humanos, en el que SERVIR es ente rector, así como el
119 Se ha señalado como indicador los resultados del Latinobarómetro 2011. 120 Mandato legal y, complementariamente, mandato político. Ver pág. 61 de este documento, de análisis de la definición sustantiva de
la intervención. 121 Se precisó que el problema público de las capacidades se solucionaría a través de las pruebas de conocimiento. Ver la sección antes
referida, de análisis de la definición sustantiva de la intervención. 122 Los elementos del entorno autorizativo de la intervención se consideraron desde el momento en que se decidió asumir la tarea de desarrollar las evaluaciones masivas. Los mecanismos de persuasión, aunque insuficientes, permitieron concretar la participación de
los entes rectores, organizaciones públicas y servidores públicos del SNIP y el sistema nacional de abastecimiento. Ver pág. 66 de este
documento, de análisis de la gestión política en la intervención. 123 Ver pág. 71 de este documento. 124 Ver pág. 83 de este documento. 125 Ver pág. 85 de este documento.
97
impulso que se viene dando a la capacitación a través de la Escuela Nacional de
Administración Pública (ENAP, por sus siglas) representa una oportunidad para
obtener resultados en el cierre de brechas de conocimientos. SERVIR puede lograr
evidenciar, tras un modelo de capacitación para los servidores públicos de las ORH, el
rol que puede tener un ente rector para la capacitación de sus trabajadores, en
articulación con el rol que desempeñe la ENAP. Este, no obstante, no tendría por qué
constituir un modelo único imitable en el resto de sistemas administrativos, pero sí
evidenciar la consecución de resultados tras la aplicación de los DC.
2) Segundo, debe fortalecerse el componente de gestión del conocimiento de la
intervención, visto el proceso, precisamente, desde una perspectiva de creación de
valor público de corto y largo plazo. La sistematización continua del aprendizaje,
facilitadores y dificultades en el desarrollo del proceso, con el fin de asegurarse la
viabilidad de su aplicación. En la actualidad, por ejemplo, se ha renovado el 100% del
equipo de la GDCR que responsable de aplicar los DC en el SNIP y el sistema de
abastecimiento. Asimismo, la experiencia de aplicación en el sistema administrativo
de la gestión de los recursos humanos está a cargo de una gerencia distinta (GDIS) y
algunas dificultades presentadas en su desarrollo comunican la utilidad de fortalecer
dicho componente.
3) Tercero, los propósitos anteriores deben analizarse, en conjunto, con la Gerencia de
Desarrollo de Política de Recursos Humanos (GDPRRHH) de SERVIR, que es la
responsable del diseño de la Nueva Ley del Servicio Civil (NLSC), de manera que se
logre incorporar el aprendizaje obtenido con los DC para lograr, en un escenario de
aprobación de la propuesta de ley (NLSC) su reglamentación y desarrollo efectivo.
4) Cuarto, en relación a su alcance con respecto al tamaño del servicio civil, y visto el
sector público en su conjunto desde una perspectiva ciudadana, debe tenerse en cuenta
que es una labor pendiente del Estado complementar la metodología de los DC como
alternativa de solución para promover las mejoras en la gestión de las evaluaciones y
capacitaciones para el resto de trabajadores del sector público. En dicho grupo
encontramos a los servidores públicos con funciones especializadas, cuyo tamaño no
se conoce aún con precisión, y las carreras públicas especiales, que representan
98
aproximadamente el 60% del servicio civil.126
En ese sentido, será importante
asegurar acciones de coordinación mínimas que evidencien a la ciudadanía la
uniformidad de los principios base que guían las acciones de evaluación y
capacitación aplicados a los operadores de las funciones administrativas y las
pertenecientes a las carreras públicas especiales.
126 La caracterización del servicio civil peruano según regímenes laborales se encuentra detallada en el capítulo 4 de este documento.
Específicamente, en el subcapítulo 4.5, que muestra la contribución potencial de los DC al servicio civil peruano.
99
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105
ANEXOS
Anexo 1: El premio de Buenas Prácticas en Gestión entregado a SERVIR por los
Diagnósticos de conocimientos127
Ciudadanos al día define una buena práctica en gestión pública de la siguiente manera:
“Una buena práctica es una actividad o proceso que ha producido destacados resultados
en el manejo de una organización y que puede ser replicada en otras organizaciones para
mejorar la efectividad, eficiencia e innovación de las mismas en beneficio de su público
objetivo.”
Asimismo, en el caso de los DC implementados por SERVIR, que clasificó como una
BPG en la categoría de Sistemas de Gestión Interna, la institución señala lo siguiente:
“Una Buena Práctica en Sistemas de Gestión Interna se refiere a la implementación de
sistemas de gestión que busquen mejorar o incrementar la eficiencia de la institución en
beneficio del ciudadano. Ello supone, el desarrollo de prácticas o la utilización de
herramientas que, a nivel administrativo, financiero, laboral, tecnológico o
comunicacional, satisfagan los requerimientos de un “cliente interno” y/o mejoren la
gestión de uno o varios procesos específicos de la entidad, para que ésta pueda cumplir
mejor su misión de servir a la ciudadanía.”
Los elementos centrales de evaluación en la categoría fueron los siguientes:
1. Contar con metodologías y/o procesos internos de trabajo, debidamente
documentados, orientadas a dar un mejor servicio a los clientes internos (personal de la
institución).
2. Implementación de actividades para el fortalecimiento de capacidades de los
clientes internos para la mejora en su propia gestión en relación a la práctica propuesta.
3. Existencia de canales para recabar sugerencias, críticas, quejas y comentarios de
los clientes internos respecto de la práctica propuesta.
4. Indicadores que permitan medir el impacto de la práctica (p. ej., según sea el caso,
pueden ser indicadores de rotación y medición del clima organizacional, de eficiencia en
desempeño).
Anexo 2: Definición de los grupos ocupacionales según SERVIR128
a) Funcionarios y directivos.- Funciones de conducción y dirección, como alcaldes
y jefes de entidades, decanos de universidades y directivos de la administración pública.
127 Extraídas de la página oficial de la ONG Ciudadanos al día: www.ciudadanosaldia.org 128 Extraídas de: SERVIR (2012d).
106
b) Profesionales.- Desarrollo de políticas públicas y ejecución de servicios públicos,
como abogados, contadores, ingenieros, trabajadores sociales, etc. Cuentan con estudios
superiores.
c) Técnicos.- Apoyo administrativo, como secretarias, asistentes administrativos,
trabajadores en bibliotecas, almacenes. Cuentan con estudios técnicos.
d) Auxiliares.- Actividades complementarias, como mantenimiento de carreteras,
limpieza de oficinas, seguridad, choferes, obreros. No requiere ningún tipo de formación
adicional a la formación básica.
Anexo 3: Definición de los índices utilizados en las evaluaciones de los servicios
civiles elaboradas por el Banco Interamericano de Desarrollo (2006- 2011).129
1) Eficiencia.- Evalúa el grado de optimización de la inversión en capital humano
que resulta detectable en el sistema de SC, así como su congruencia con las magnitudes
de la política fiscal y con la situación de los mercados de referencia.
2) Mérito.- Evalúa el grado en que el sistema de SC incorpora, en sus diferentes
políticas y prácticas, garantías de uso de criterios de profesionalidad, que protegen a
aquéllas de la arbitrariedad, la politización y la búsqueda de rentas.
3) Consistencia estructural.- Mide el grado de solidez e integración sistémica del
Servicio Civil y abarca tres dimensiones: (a) coherencia estratégica: que es la vinculación
de los procesos y prácticas de gestión del empleo público a las prioridades estratégicas
gubernamentales; (b)consistencia directiva: que es el grado de desarrollo de la función de
dirección, la que permite imprimir consistencia transversal a las decisiones en el Estado; y
(c) consistencia de procesos: que es la consistencia entre las diferentes áreas de decisión
que abarca la gestión de recursos humanos.
4) Capacidad funcional.- Mide la capacidad del sistema de Servicio Civil para
influir positivamente en el comportamiento de los empleados públicos. Este atributo del
sistema se forma por la agregación de tres dimensiones: (a) competencia: la competencia
de los recursos humanos, que alude a la eficacia con que se aseguran, en el empleo
público, niveles adecuados de cualificación profesional; (b) eficacia incentivadora: que
refleja el grado en el que las políticas y prácticas de gestión de las personas contienen
estímulos a la productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio, (c) flexibilidad: que
es el grado en que dichas políticas y prácticas facilitan la adaptación de las organizaciones
públicas a los cambios y la puesta en marcha de innovaciones.
5) Capacidad integradora.- Evalúa la eficacia con que el sistema de SC parece
capaz de asegurar la armonización de las expectativas e intereses de los diferentes actores
(dirección, empleados y otros grupos de interés), incrementando el sentimiento de
pertenencia y reduciendo la conflictividad.
129 Extraídas de BID (2011).
107
Anexo 4: Lista de entrevistados
Nombre Perfil Tipo de información recogida
Jorge
Arrunátegui
Gerente de Desarrollo de Capacidad
y Rendimiento desde el inicio de
operaciones de SERVIR hasta una
etapa posterior a la aplicación de
ambos Diagnósticos de
Conocimientos. Fue responsable de
su diseño y aplicación.
Información referida a la agendación de
las evaluaciones en el sector público y el
diseño e implementación de los
Diagnósticos de Conocimientos, en
correspondencia con los ejes funcionales
de la gestión estratégicas planteados por
Moore (1995).
Flor
Blanco
Profesional de la Gerencia de
Desarrollo de Capacidades y
Rendimiento. Formó parte del equipo
responsable del diseño e
implementación de los Diagnósticos
de Conocimientos en ambos sistemas
administrativos.
Información referida a la agendación de
las evaluaciones en el sector público y el
diseño e implementación de los
Diagnósticos de Conocimientos, en
correspondencia con los ejes funcionales
de la gestión estratégicas planteados por
Moore (1995).
Víctor
Torres
Profesional de la Gerencia de
Desarrollo de Capacidades y
Rendimiento. Formó parte del equipo
responsable del diseño e
implementación de los Diagnósticos
de Conocimientos en ambos sistemas
administrativos.
Información referida a la agendación de
las evaluaciones en el sector público y el
diseño e implementación de los
Diagnósticos de Conocimientos, en
correspondencia con los ejes funcionales
de la gestión estratégicas planteados por
Moore (1995).
David
Tenorio
Profesional de la Gerencia de
Políticas de Gestión del Servicio
Civil. Por la naturaleza de sus
funciones, cuenta con información
actualizada referida al servicio civil
peruano.
Información sobre la situación actual del
servicio civil peruano: cifras proyectadas
sobre el tamaño del servicio civil
peruano, caracterización según
regímenes laborales y grupos
ocupacionales, entre otros.
Henry
Dyer
Profesional de la Gerencia de
Políticas de Gestión del Servicio
Civil. Por la naturaleza de sus
funciones, cuenta con información
actualizada referida al servicio civil
peruano.
Información sobre la situación actual del
servicio civil peruano: cifras proyectadas
sobre el tamaño del servicio civil
peruano, caracterización según
regímenes laborales y grupos
ocupacionales, entre otros.
108
Anexo 5: Plan Operativo Institucional (POI) de SERVIR para el año 2009