Formacin histrica del Estado enAmrica Latina: elementos terico-metodolgicos para su estudio*OSCAR OSZLAK

En este trabajo pretendo ofrecer algunos lineamientos terico-metodolgicos para el estudiodel proceso histrico a travs del cual se fue conformando en los pases latinoamericanos unEstado nacional. No es mi propsito brindar una interpretacin rigurosa de este proceso sino,simplemente, sugerir una manera de estudiarlo. Aquella tarea difcilmente podra emprendersesin contar previamente con estudios en profundidad de casos nacionales, que permitan inferir ygeneralizar a partir de diversas experiencias un determinado patrn de desarrollo histrico. Talesestudios recin comienzan a desarrollarse y mi intencin en el presente trabajo es someter a dis-cusin algunos elementos conceptuales y una estrategia de investigacin, cuyo empleo puede serde utilidad para la tarea de interpretacin terica e histrica an pendiente1. No obstante, no elu-dir la oportunidad de avanzar algunas hiptesis sobre el proceso formativo del Estado en tantoellas sirvan para ilustrar la perspectiva desde la cual sugiero abordar su estudio.

I) ESTADO, NACION, ESTADO NACIONAL: ALGUNAS PRECISIONES

El estudio de los orgenes y naturaleza del Estado ha sido tema tradicional de la filosofapoltica, la historia, la etnologa y la antropologa cultural. Buena parte del debate en estas lti-mas dos disciplinas ha girado en torno a si el Estado constituye o no un principio universal deorganizacin social, si es posible la existencia de sociedades sin Estado o si su origen se hallao no asociado al surgimiento de naciones, clases sociales, mercados, etc.2 No es mi propsitotomar parte en este debate sino rescatar del mismo una preocupacin cuyo planteamiento, paralos fines de la investigacin propuesta, resulta insoslayable. Si nuestra intencin es identificarlos determinantes sociales del proceso de formacin estatal, debemos preguntarnos cul es elgrado de desarrollo de otras manifestaciones de organizacin y funcionamiento social (v.g.existencia de una nacin, difusin de relaciones de produccin e intercambio econmico, con-cepciones ideolgicas predominantes, grado de cristalizacin de clases sociales) con las cualesaquel proceso se halla interrelacionado.

El surgimiento del Estado est asociado a estadios diferentes en el desarrollo de estos diver-sos fenmenos. Pero a la vez, su proceso formativo tiende a modificar profundamente las con-

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diciones sociales prevalecientes en su origen. Con esto estoy afirmando que a partir de la exis-tencia de un Estado, se asiste a un proceso de creacin social en el que se originan entidadesy sujetos sociales que van adquiriendo rasgos diferenciables. Cmo se enhebran las circuns-tancias histricas para que tales sujetos y fenmenos sociales se constituyan? Qu racionalidadsuperior, designio o -en el otro extremo- azarosa combinacin de variables determinan ciertosrasgos constitutivos y no otros? Cul es la relacin funcional (en trminos de necesidad his-trica) o lgica (en trminos de mera consistencia estructural) entre los rasgos que en su des-pliegue histrico presentan los distintos sujetos, entidades y fenmenos que componen esacompleja realidad que se va conformando?

La especificacin histrica implicada en estos interrogantes exige previamente un acuerdomnimo sobre el sentido otorgado a las categoras analticas utilizadas, tarea que no est exen-ta de dificultades. Una de ellas es que al intentar reconstruir analticamente el proceso de cre-acin social coextensivo a la formacin del Estado, tendemos a manejarnos con conceptos quepresumen el pleno desarrollo de los atributos o componentes que definen a esos conceptos.Es decir, intentamos rastrear un proceso evolutivo empleando categoras analticas que descri-ben un producto histrico acabado (v.g. nacin, capitalismo). Una segunda dificultad derivadel hecho de que los conceptos empleados para analizar estos procesos no son mutuamenteexcluyentes sino que, por el contrario, se suponen recprocamente como componentes de surespectiva definicin. As, nacin implica -entre otros atributos- existencia de un mercado;ste, de relaciones de produccin, que remiten a la constitucin de clases sociales genera-doras, a su vez, de un sistema de dominacin. Este ltimo evoca la nocin de Estado, vin-culada -en tanto mbito territorial y referente ideolgico- a la idea de nacin.

Este complejo entrecruzamiento categorial, que no hace sino expresar una compleja reali-dad, seala la direccin que debe seguir el anlisis pero a la vez entraa un desafo: el pro-ceso de formacin del Estado no puede entenderse sin explorar, simultneamente, la emer-gencia de esos otros fenmenos que no slo convergen en la explicacin de dicho procesosino que encuentran en el mismo un factor determinante de su propia constitucin como rea-lidades histricas. Por otra parte, la dinmica de esta verdadera construccin social no se ajus-ta a un patrn normal, en el sentido que sus componentes se desarrollen respetando necesa-riamente proporciones, secuencias o precondiciones. Al contrario, esa dinmica se ve marca-da por largos perodos de estancamiento, saltos violentos, hipertrofia de algunos de sus com-ponentes o desarrollo contradictorio de otros que tienden a negar y transformar la naturalezadel conjunto.

Avanzando un poco ms en esta tarea de desbrozamiento conceptual, quizs sea precisoaclarar que no estoy preocupado por el Estado en abstracto sino por una de sus formas espe-cficas: el Estado nacional3. Ms concretamente, me interesa estudiar la formacin del Estadocomo proceso que presupone la existencia o paralela constitucin de una nacin formalmen-te independiente4. Esto introduce la complicacin adicional de establecer bajo qu circunstan-cias es posible considerar que la fusin de los dos elementos que otorgan especificidad a estacategora -Estado y nacin- se ha producido. La existencia de una nacin es, al igual que en elcaso del Estado, el resultado de un proceso y no de un formal acto constitutivo. Ello hace dif-cil precisar no slo un momento a partir del cual puede afirmarse su respectiva existencia sino,adems, aqul en que nacin y Estado coexisten como unidad.

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En un sentido ideal-abstracto concibo al Estado como una relacin social, como la instan-cia poltica que articula un sistema de dominacin social. Su manifestacin material es un con-junto interdependiente de instituciones que conforman el aparato en el que se condensa elpoder y los recursos de la dominacin poltica5. Este doble carcter del Estado encuentra uncierto paralelismo en el concepto de nacin. En efecto, pese a las ambigedades y discrepan-cias que an rodean su definicin6, puede argumentarse que en la idea de nacin tambin seconjugan elementos materiales e ideales. Los primeros se vinculan con el desarrollo de intere-ses resultantes de la diferenciacin e integracin de la actividad econmica dentro de un espa-cio territorialmente delimitado. En las experiencias europeas clsicas esto supuso la forma-cin de un mercado y una clase burguesa nacionales. Los segundos implican la difusin desmbolos, valores y sentimientos de pertenencia a una comunidad diferenciada por tradiciones,etnias, lenguaje u otros factores de integracin, que configuran una identidad colectiva, unapersonalidad comn que encuentra expresin en el desarrollo histrico (Nairn, 1975).

Este doble fundamento de la nacionalidad no implica, claro est, que el surgimiento de inte-reses y valores haya sido simultneo, ni su desarrollo simtrico. Ms an, es probable que sudesigual arraigo y vigencia en diferentes momentos y experiencias nacionales podra explicarparcialmente los variados ritmos y modalidades que histricamente observara el proceso deformacin del moderno Estado-nacin. Es decir, las condiciones de constitucin de una domi-nacin estatal habran sido diferentes segn el predominio relativo que en el proceso de cons-truccin nacional hubieran tenido sus componentes materiales e ideales. Por ejemplo, parececierto que el desarrollo de una economa de mercado territorialmente delimitada precedi, enbuena parte de las experiencias europeas, al desarrollo de una comunidad de sentimiento(Gemeinschaft) basada en la autoconciencia de un destino compartido, de una nacionalidadcomn. En cambio, las guerras de la independencia latinoamericana contribuyeron a difundireste sentimiento nacional antes de que se hubiera conformado plenamente un mercado nacio-nal. La distincin, como veremos, no es trivial.

Una opinin generalizada sostiene que la construccin de las naciones europeas se produ-jo despus de la formacin de Estados fuertes (Tilly, C., 1975:70). Sin duda, esta afirmacinalude ms al componente ideal de la nacionalidad que a su sustrato material. Definido elEstado como instancia de articulacin de relaciones sociales, es difcil pensar en relaciones msnecesitadas de articulacin y garanta de reproduccin que las implicadas en una economa demercado plenamente desarrollada, es decir, en un sistema de produccin capitalista. La exis-tencia del Estado presupone entonces la presencia de condiciones materiales que posibiliten laexpansin e integracin del espacio econmico (mercado) y la movilizacin de agentes socia-les en el sentido de instituir relaciones de produccin e intercambio crecientemente complejasmediante el control y empleo de recursos de dominacin. Esto significa que la formacin deuna economa capitalista y de un Estado nacional son aspectos de un proceso nico -aunquecronolgica y espacialmente desigual-. Pero adems implica que esa economa en formacinva definiendo un mbito territorial, diferenciando estructuras productivas y homogeneizandointereses de clase que, en tanto fundamento material de la nacin, contribuyen a otorgar alEstado un carcter nacional.

En este punto la experiencia latinoamericana no se aparta del clsico patrn europeo. Esdecir, el surgimiento de condiciones materiales que hacen posible la conformacin de un mer-

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cado nacional es condicin necesaria para la constitucin de un Estado nacional. Pero ms allde esta semejanza, la historia de Amrica Latina plantea diversos interrogantes cuya respuestacontribuira a explicar la especificidad de sus Estados. Cul es el carcter de los Estados sur-gidos del proceso de emancipacin nacional? Qu significacin diferencial tuvieron los apara-tos burocrticos heredados de la colonia y en qu sentido podran considerarse objetivacininstitucional del Estado? Qu clase de orden econmico o modalidades productivas debieronsuperarse para instituir otras, congruentes con la implantacin de un Estado nacional?Respecto de qu patrn de relaciones sociales se conform dicho Estado? Qu agenda decuestiones debi enfrentar y en qu medida la resolucin de las mismas afect su procesoconstitutivo?

Algunos de estos interrogantes sern explorados en las prximas secciones de este trabajo.Entretanto, quisiera resumir lo expresado hasta ahora sealando que la formacin del Estadonacional es el resultado de un proceso convergente, aunque no unvoco, de constitucin deuna nacin y de un sistema de dominacin. La constitucin de una nacin supone -en un planomaterial- el surgimiento y desarrollo, dentro de un mbito territorialmente delimitado, de inte-reses diferenciados generadores de relaciones sociales capitalistas; y en un plano ideal, la cre-acin de smbolos y valores generadores de sentimientos de pertenencia que -para usar la felizimagen de ODonnell- tienden un arco de solidaridades por encima de los variados y antag-nicos intereses de la sociedad civil enmarcada por la nacin. Este arco de solidaridades pro-porciona a la vez el principal elemento integrador de las fuerzas contradictorias surgidas delpropio desarrollo material de la sociedad y el principal elemento diferenciador frente a otrasunidades nacionales. Por su parte, la constitucin del sistema de dominacin que denomina-mos Estado supone la creacin de una instancia y de un mecanismo capaz de articular y repro-ducir el conjunto de relaciones sociales establecidas dentro del mbito material y simblica-mente delimitado por la nacin.

Determinantes sociales de la formacin del Estado

El Estado no surge entonces por generacin espontnea ni tampoco es creado, en el sentidoque alguien formalice su existencia mediante un acto ritual. La existencia del Estado devienede un proceso formativo a travs del cual aqul va adquiriendo un complejo de atributos que encada momento histrico presenta distinto nivel de desarrollo. Quizs sea apropiado hablar deestatidad (stateness) para referirnos al grado en que un sistema de dominacin social haadquirido el conjunto de propiedades -expresado en esa capacidad de articulacin y reproduc-cin de relaciones sociales- que definen la existencia de un Estado (Nettl, 1968: 559-592)7.

Para Nettl este conjunto de propiedades incluye tanto capacidades materiales para contro-lar, extraer y asignar recursos societales respecto de una poblacin y territorio dados, comocapacidades simblicas para evocar, crear e imponer identidades y lealtades colectivas entreciudadanos o sujetos habitantes de una nacin determinada. El desigual desarrollo de estasdiferentes capacidades permitira distinguir y caracterizar a los Estados segn el grado y tipode estatidad adquirido. Conceptualmente, sera entonces necesario determinar en qu consis-ten estas diferentes capacidades, es decir, desagregar las propiedades que confieren estatidadal Estado. Caracterizadas estas propiedades, el estudio del proceso de formacin estatal con-

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sistira en la identificacin emprica de su presencia y forma de adquisicin, lo cual implica vin-cular el proceso formativo con una serie de fenmenos sociales a los que pueden atribuirseefectos determinantes en dicho resultado.

Este es el procedimiento propuesto por Schmitter y otros en un reciente trabajo (Schmitter,Coatsworth, y Przeworski, s/f). Preocupados por establecer la especificidad del proceso de for-macin estatal en Amrica Latina, frente a la ms conocida experiencia europea, estos autorescomienzan por distinguir, como atributos del Estado, su capacidad de: (1) externalizar supoder; (2) institucionalizar su autoridad; (3) diferenciar su control; (4) internalizar una identi-dad colectiva. La primera cualidad se vincula con el reconocimiento de una unidad soberanadentro de un sistema de relaciones interestatales, cuya integridad es garantizada por otras uni-dades similares ya existentes. La segunda implica la imposicin de una estructura de relacio-nes de poder capaz de ejercer un monopolio sobre los medios organizados de coercin. La ter-cera es la emergencia de un conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones pblicasrelativamente autnomas respecto de la sociedad civil, con reconocida capacidad para extraer,establemente, recursos de su contexto, con cierto grado de profesionalizacin de sus funcio-narios y cierta medida de control centralizado sobre sus mltiples actividades. La cuarta cuali-dad consiste en la capacidad de emitir desde el Estado los smbolos que refuercen los senti-mientos de pertenencia y solidaridad social que sealaba como componentes ideales de lanacionalidad y aseguren, por lo tanto, el control ideolgico de la dominacin.

Vistos desagregadamente, estos atributos de la estatidad permiten empezar a distinguir,comparativamente, momentos y circunstancias histricas en que los mismos fueron adquiridosen las diversas experiencias nacionales, lo cual facilita la deteccin de conexiones causales conotros procesos sociales. Adems, observados en forma combinada, estos atributos sugierenfases o etapas diferenciadas en el proceso de formacin estatal. Por ejemplo, es evidente quela gran mayora de los pases latinoamericanos adquiri -como primer atributo de su condicinde Estados nacionales- el formal reconocimiento externo de su soberana. Producto del desen-lace de las luchas de emancipacin nacional, este reconocimiento se anticip sin embargo a lainstitucionalizacin de un poder estatal reconocido dentro del propio territorio nacional. Estedesfasaje, que en algunos casos perdur por varias dcadas, contribuy precisamente a crearla ambigua imagen de un Estado nacional asentado sobre una sociedad que retaceaba el reco-nocimiento de la institucionalidad que aqul pretenda establecer.

Si aceptamos la idea de que la formacin del Estado es un gradual proceso de adquisicinde los atributos de la dominacin poltica, los que suponen la capacidad de articulacin yreproduccin de cierto patrn de relaciones sociales, la pregunta que surge naturalmente es:qu factores confluyen en la creacin de condiciones para que dichos atributos se adquieran?Lo cual equivale a plantear el tema de los determinantes sociales de la formacin del Estado.

El tema no es totalmente novedoso pero su tratamiento ha estado plegado de interpretacio-nes superficiales y mecanicistas. Desde ya parece prudente desechar aquellas que, desde posi-ciones deterministas (v.g. la inevitabilidad del desarrollo capitalista), han pretendido ver enel origen y evolucin del Estado en Amrica Latina la respuesta a una necesidad histrica. Oaquellas otras, ms bien voluntaristas, que adjudican a determinados actores (v.g. la mano delimperialismo o ciertos agentes providenciales tales como la Generacin del 80 argentina, los

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Cientficos mexicanos y guatemaltecos, o el Olimpo costarricense) la capacidad de modificarel curso de los procesos histricos. Esto no implica dejar de reconocer el indudable peso quefactores tales como el positivismo, el liberalismo, la dependencia econmica o la difusin derelaciones capitalistas de produccin tuvieron sobre las caractersticas que fue adoptando elEstado. El verdadero problema terico consiste en hallar condensaciones de fenmenos socia-les que histricamente puedan vincularse causalmente al proceso de adquisicin y consolida-cin de los atributos de ese Estado. Si recordamos la relacin estipulada entre el desarrollo deuna economa capitalista y la estructuracin de los Estados nacionales, podramos explorarhasta qu punto aquel proceso puede proporcionarnos algunas claves para entender las alter-nativas de este ltimo.

Sin embargo, tampoco el pleno desarrollo de una economa capitalista constituye un proce-so lineal. Los efectos de arrastre de formas precapitalistas, el surgimiento o no de posibilida-des para una efectiva incorporacin al mercado mundial, los fluctuantes flujos de inversionesforneas o la diversificacin de la produccin frente a cambios profundos en la estructura dela demanda internacional, son factores que en distintos momentos y con diferente intensidadafectaron el desarrollo econmico nacional. Por lo tanto, en lugar de colocar el acento en elcarcter capitalista de estas economas, quizs sera ms apropiado referirse a sistemas de acu-mulacin de excedentes8, cuyo dinamismo -dada su insercin en un mercado capitalista a esca-la mundial- permiti la consolidacin de una clase dominante y la de una fuente relativamen-te estable de recursos fiscales que hizo viables a los nuevos Estados de la regin. An cuandoestas condiciones se alcanzaron ms o menos plenamente con la difusin de relaciones de pro-duccin capitalistas, no debe concluirse que stas fueron condicin necesaria para la materia-lizacin de aquellas condiciones. Sera discutible, por ejemplo, calificar como capitalismo al sis-tema econmico peruano vigente durante el boom exportador del guano, pese a haberse cons-tituido una clase dominante y un Estado cuya capacidad de movilizacin de recursos no fueigualada durante dcadas (Cfr. Cotler, 1978).

Estas circunstancias sugieren la necesidad de observar la relacin economa-poltica distin-guiendo fases o etapas en las que se fueron definiendo los rasgos de un modo de producciny un sistema de dominacin que con el tiempo adquiriran una adjetivacin comn. Estas diver-sas fases estaran asociadas con variables grados de estatidad, tanto en lo que se refiere altipo de atributos considerado como al grado en que los mismos fueron efectivamente adquiri-dos. En su ya comentado trabajo, Schmitter y otros proponen tres modelos o imgenes, cla-ramente vinculados a fases diferentes del desarrollo histrico, mediante los cuales podra con-ceptualizarse la relacin entre las dimensiones econmica y poltica del proceso de formacinestatal. Como estos modelos dan adecuada cuenta de la copiosa literatura sociopoltica e his-trica de Amrica Latina relevante al tema, y encuentran sustento en ella, vale la pena exami-narlos brevemente para luego introducir algunos problemas terico-metodolgicos an noresueltos.

El primer modelo, que imprecisamente denominan mercantilismo, propone de relieve ellegado cultural que Espaa y Portugal presuntamente transmitieron a sus antiguas colonias, yque perdurara luego de la independencia. Este legado, compuesto de cdigos culturales yprismas ideolgicos que se manifiestan en rasgos de personalismo, nepotismo, ritualismo,adscripcin tnica, valores anticapitalistas y otros, originan -en esta interpretacin- prcticas e

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ideales contrarios a la modernizacin econmica. La transicin del Estado colonial al Estadodel perodo independentista, momento en el que se centra la atencin de este enfoque, no con-sigue eliminar las tradiciones localistas ni la influencia de instituciones tpicas de la colonia,tales como la Iglesia, los Ayuntamientos, las corporaciones de artesanos y comerciantes, laspautas educacionales o las viejas prcticas administrativas. Y este bagaje cultural se asociaentonces a la subsistencia no slo de un orden econmico tradicional y atrasado, sino tambinde importantes resabios de la maquinaria administrativa colonial (Schmitter, Coatsworth, yPrzeworski, s/f)9.

El segundo modelo, al que aluden con la expresin liberalismo, enfatiza las exigenciasderivadas de la insercin de las economas latinoamericanas en el mercado capitalista mundiala partir de la segunda mitad del siglo pasado, y sus consecuencias sobre el proceso de forma-cin estatal. La apertura de nuevas posibilidades de expansin econmica, la creciente homo-geneidad de una clase dominante consciente de la oportunidad histrica brindada por unaincorporacin plena al mercado internacional y los requerimientos tcnicos, financieros y regu-latorios implicados por la nueva forma de organizacin econmica de la produccin, influye-ron decididamente el abanico de funciones que los Estados latinoamericanos fueron asumien-do, otorgando caractersticas especficas a su expansin. Es decir, este modelo observa unaclara correlacin entre el surgiente orden neocolonial y los atributos del Estado que se iba con-formando al comps del afianzamiento de la relacin dependiente. Pero la relacin implicadaresulta demasiado mecnica; el Estado aparece incorporando, dispuesta y pasivamente, ingre-dientes de estatidad vinculados a las tareas demandadas por la tramas de relaciones esta-blecidas con el nuevo amo imperial, visin excesivamente cargada de teleologa.

El tercer modelo, al que denominan intervencionismo, reconoce los estmulos externosimplicados en la relacin de dependencia, pero otorga especial relevancia a los procesos deri-vados, en primer lugar, de ciertas cualidades expansivas (o partogenticas) del Estadomismo, y en segundo trmino, de aquellas resultantes de las interacciones Estado-sociedad. Esdecir, se tienen ms en cuenta los procesos internos a un aparato institucional ms burocrati-zado, a una sociedad ms compleja y a un Estado mucho ms nterpenetrado con la misma.Naturalmente, este tercer enfoque ubica el proceso de formacin estatal en el momento de sudefinitiva consolidacin (circa 1890). A partir de este momento observa que los procesosinternos al Estado o aquellos resultantes de una mucho ms diversificada red interactiva conla sociedad civil, tendieron a reforzar su autonoma, peso institucional, capacidad extractiva eimbricacin con actores sociales crecientemente diferenciados. Para usar otra imagen, la mayorcomplejidad del Estado y la sociedad tendieron a filtrar -en direcciones y con resultados dis-pares- los estmulos externos a la actividad de las unidades estatales.

Como intento de identificacin de los determinantes sociales del proceso formativo delEstado, es evidente que estos modelos no son alternativos sino complementarios. No cabeduda de que el legado colonial, la relacin dependiente establecida en la etapa de expansinhacia afuera y la dinmica interna propia del Estado nacional explican, parcial pero concu-rrentemente, buena parte de las caractersticas que fue asumiendo el Estado en los pases dela regin. En parte, estos modelos se diferencian por el hecho de centrar su atencin en dis-tintas etapas del proceso de adquisicin de los atributos de estatidad. Pero sustancialmente,y por esta misma razn, se distinguen por el hecho de sugerir que la investigacin emprica se

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concentre en fenmenos, actores y cuestiones sociales esencialmente diferentes. Creo que enesto reside principalmente su limitacin. Cada una de las fuentes de determinacin que respec-tivamente destacan no se corresponden con etapas distintas, aun cuando indudablemente tie-nen peso y repercusiones diferenciales en cada momento. Por eso es importante trascender ellistado de factores puntuales y establecer en qu sentidos las variables identificadas por cadaenfoque influyeron el proceso estudiado, cmo se afectaron mutuamente y de qu manera sevieron interferidas o mediadas en cada caso por circunstancias (v.g. econmicas, geogrficas,demogrficas, culturales) especficas a cada sociedad. Este es el enfoque que intentar desarro-llar en las secciones que siguen.

El aparato institucional del Estado

Uno de los objetivos especficos de este trabajo es sugerir elementos conceptuales y metodo-lgicos para analizar la evolucin histrica del Estado qua aparato. Hasta ahora, las referenciasal Estado presumieron su doble carcter de instancia de articulacin de relaciones sociales y apa-rato institucional. Sin embargo, a efectos analticos es preciso diferenciar ambas formas de con-ceptualizacin, ya que mientras una alude a una relacin social abstracta, la otra se refiere a acto-res concretos -organizaciones burocrticas- que son su objetivacin institucional. Observado his-tricamente, el proceso de conformacin de ambas esferas sufri importantes desfasajes. Es decir,la aparente correspondencia entre las mismas (resultante de ser una materializacin de la otra)expresa una relacin terica que en los hechos se vio a menudo alterada por la relativa autono-mizacin del Estado aparato respecto del Estado relacin social. Recordamos, en este senti-do, que el desarrollo de instituciones estatales constituye solo uno de los atributos de la estati-dad. Nada permite afirmar a priori que su adquisicin debe ser simultnea a -ni siquiera con-gruente con- la adquisicin de otros atributos. Por lo tanto, el perfeccionamiento del Estado comorelacin social, que puede asociarse ms directamente con la imposicin de una cierta estructu-ra de relaciones de poder y el control ideolgico de la dominacin, constituye un fenmeno ana-lticamente distinguible del proceso formativo de un aparato institucional.

Sin embargo, no he introducido todava elementos que permitan caracterizar y delimitar msacotadamente esta unidad analtica o las variables que histricamente expresan cambios en sunaturaleza. Las reflexiones efectuadas apuntaron ms bien a precisar el significado el procesoformativo del Estado nacional -del cual el desarrollo de un aparato institucional es su caracte-rstica ms manifiesta- y a examinar algunos fenmenos presuntamente determinantes de eseproceso. Corresponde entonces indicar, porque no es obvio, en qu sentido me refiero al apa-rato institucional del Estado y de qu manera pretendo vincular su desarrollo a otros fenme-nos sociales que pueden explicarlo.

Ciertamente, no se trata de una tarea fcil. El trmino, o sus imprecisos equivalentes10, aludenvagamente a un conjunto heterogneo e interdependiente de organizaciones pblicas que, enatencin a los fines generales que las agrupa y a la frontera que las separa de la sociedad civil,conforman una unidad susceptible de anlisis particularizado. Pero ni esta unidad terica ni sudiferenciacin analtica respecto de la sociedad civil tienen claros correlatos empricos. Las institu-ciones que componen el aparato estatal presentan notorias diferencias en trminos de autonoma,funciones, tamao, clientela, jurisdiccin y recursos, lo cual dificulta la atribucin de rasgos gen-

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ricos al conjunto. Por otra parte, la ntida frontera que buena parte de la literatura ha tendido aestablecer entre el dominio de lo privado y lo pblico, debe ser reexaminada a la luz de unarealidad que muestra diversas y sutiles formas de interpenetracin entre actores civiles y estatales,en las que se diluye el carcter de las relaciones formalmente establecidas11.

En su objetivacin institucional, el aparato del Estado se manifiesta entonces como un actorsocial diferenciado y complejo, en el sentido de que sus mltiples unidades e instancias de deci-sin y accin traducen una presencia estatal difundida -y a veces contradictoria- en el conjunto derelaciones sociales. El referente comn de su diversificado comportamiento, el elemento homoge-neizador de su heterognea presencia, es la legtima invocacin de la autoridad del Estado que,en su formalizacin institucional, pretende encarnar el inters general de la sociedad.

A pesar de las ambigedades que no resuelve, y quizs por mantenerlas, esta forma de con-ceptualizar al aparato estatal puede proporcionar algunas claves para entender su dinmicainterna y la trama de relaciones que histricamente establece con la sociedad civil.Precisamente los dos elementos que introducen mayor ambigedad -v.g. su relativa incoheren-cia interna e identificacin externa- permiten concebir su mbito de competencia y accincomo una arena de negociacin y conflicto, donde se dirimen cuestiones que integran la agen-da de problemas socialmente vigentes. El proceso histrico a travs del cual estas cuestionesse problematizan, plantean y resuelven, da lugar a contradictorias relaciones entre sociedadcivil y Estado que, aumentan la heterogeneidad del aparato institucional de este ltimo, y tor-nan imprecisos los lmites entre ambas esferas12.

La interpretacin precedente sugiere que el origen, expansin, diferenciacin y especializacinde las instituciones estatales, reflejan intentos de resolucin de la creciente cantidad de cuestionesque va planteando el desarrollo contradictorio de la sociedad. Como expresa ODonnell (1977),

tal como el individuo factorea problemas, atendindolos uno por vez y ais-lndolos mediante la clusula de ceteris paribus de dimensiones ajenas al rudimen-tario esquema causal que utiliza, el crecimiento y diferenciacin de institucionesestatales son el ceteris paribus colectivo de cuestiones y crisis. De la misma mane-ra, la creacin de instancias de coordinacin y mando son intentos siempre subp-timos de superar algunas de las consecuencias negativas de la dispersin institu-cional que resulta. Este fraccionamiento es consonante con el fraccionamiento dela sociedad. En este sentido el mapa -la distribucin y densidad- de las institucio-nes estatales en cada caso histrico es el de los nudos de sutura de las reas quelas contradicciones subyacentes han rasgado en su superficie.

A lo largo de este simultneo proceso constitutivo, las instituciones estatales tienden a apro-piarse de mbitos y materias de actuacin creados por el propio proceso de diferenciacinsocial que tiene lugar paralelamente. En otras palabras, la ampliacin del aparato estatal impli-ca la apropiacin y conversin de intereses civiles, comunes, en objeto de su actividad,pero revestidos entonces de la ilegitimidad que le otorga su contraposicin a la sociedad comointers general. Adems, este proceso conlleva -como contraparte material- la apropiacin delos recursos que consolidarn las bases de dominacin del Estado y exteriorizarn, en institu-ciones y decisiones concretas, su presencia material. La expansin del aparato estatal deriva

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entonces del creciente involucramiento de sus instituciones en reas problemticas (o cuestio-nes) de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de domina-cin, que expresan variables grados de coercin o consenso. Estos actos de involucramientosuponen al Estado como parte, lo cual implica reconocerle potestad para (1) invocar un inte-rs superior que subordina a los de las otras partes, y (2) extraer los recursos que posibilitarnsus intentos de resolucin de las cuestiones planteadas.

El grado de consenso o coercin implcito en estos actos de apropiacin depende de la par-ticular combinacin de fuerzas sociales que los enmarcan. Pero en todo caso, siempre se hallanrespaldados por alguna forma de legitimidad, derivada del papel que el Estado cumple comoarticulador de relaciones sociales, como garante de un orden social que su actividad tiende areproducir. No taxation without representation, la clsica frmula de la democracia liberalnorteamericana, supedita justamente la capacidad extractiva del Estado al reconocimiento dereglas del juego poltico que aseguren la representacin -y eventual conversin en intersgeneral- de los intereses comunes de la sociedad civil. Cuales intereses resultan representa-dos y satisfechos depende, obviamente, del contenido de la agenda de cuestiones socialmen-te problematizadas cuya vigencia sostiene, y resolucin influye, la particular estructura dedominacin impuesta en la respectiva sociedad13. Como principal articulador de esta estructu-ra de dominacin y como arena fundamental para dirimir el contenido y las formas de resolu-cin de las cuestiones que integran la agenda, el aparato institucional del Estado tiende aexpresar las contradicciones subyacentes en el orden social que se pretende instituir. Por lotanto, el anlisis de la evolucin histrica de las instituciones estatales es inseparable del an-lisis de cuestiones sociales que exigen su intervencin mediante polticas o tomas de posicin.La metamorfosis del aparato del Estado se ajusta as a los ritmos, instancias y modalidades queasumen las formas de resolucin de tales cuestiones14.

Cuestiones sociales y atributos de la estatidad

La principal ventaja de estudiar cuestiones agendadas deriva de que, al exigir tomas deposicin del Estado, ponen de manifiesto su existencia material. Las cuestiones originan deci-siones y respuestas del Estado, que a veces toman la forma de actos de obtencin o dispo-sicin de recursos, otras de imposicin de sanciones, de produccin de smbolos, de crista-lizaciones institucionales, en suma, de manifestaciones objetivas de su presencia en la tramade relaciones sociales. Naturalmente, toda cuestin social no es ms que la conceptualiza-cin de un conjunto de problemas mediante una categora analtica. Cmo discernir enton-ces cules son -por su significacin y alcances analticos- las cuestiones cuyo examen puedearrojar luz sobre el proceso formativo del Estado? Cul es el grado de agregacin que nospermitira no slo disponer de un concepto til sino, adems, operacionalizarlo con fines deinvestigacin?

Para responder a estos interrogantes podramos apelar una vez ms a los atributos de laestatidad. Indudablemente, si el proceso de formacin estatal es un proceso de adquisicinde atributos, nos interesarn aquellas cuestiones vinculadas con la obtencin de los mismos.En otras palabras, propongo concentrar el anlisis en el proceso social desarrollado alrededorde la problematizacin y resolucin de cuestiones que no slo tuvieron en el Estado nacional

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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:

a un actor central, sino que adems su propia insercin en el proceso contribuy a constituir-lo como tal o a modificar sensiblemente algunos de sus atributos.

Esta propuesta involucra una parcial respuesta metodolgica a los interrogantes planteados.Para completarla y justificarla, es necesario introducir algunas complicaciones y argumentacio-nes adicionales. La propuesta postula una relacin de determinacin recproca entre adquirirciertos atributos de estatidad y resolver ciertas cuestiones sociales. El procedimiento analti-co obvio sera entonces definir atributos y cuestiones, establecer tericamente sus conexionescausales y verificar empricamente las circunstancias y modalidades con que se manifiesta larelacin estipulada. Si bien este procedimiento no parece ofrecer reparos, puede conducir sinembargo a interpretaciones excesivamente mecnicas. Ocurre que las propiedades que confie-ren estatidad al Estado y las cuestiones sociales que se problematizan y resuelven nunca sevinculan, histricamente, en dadas perfectamente distinguibles. Por el contrario, ambos rde-nes de variables se engarzan en la realidad de una manera dinmica y contradictoria. Y auncuando el tratamiento separado de cuestiones y atributos que efectuar en las prximas sec-ciones sea un recurso analtico casi inevitable, recuperar la complejidad y riqueza explicativade los engarces requerir, adicionalmente, una interpretacin -aunque sea rudimentaria- deljuego recproco entre las cuestiones examinadas y los atributos adquiridos15.

Como ilustracin de esta abstracta propuesta, las asignaciones de recursos destinadas a for-talecer el aparato represivo de los nuevos Estados nacionales en Amrica Latina, tendieron ennumerosos casos a disminuir su viabilidad institucional (en tanto comprometan el desempeode otras funciones irrenunciables); pero en la medida en que ese fortalecimiento se tradujo enla creciente legitimacin de un poder central, con efectivo dominio territorial y manifiesta capa-cidad para crear un orden estable, aumentaron en el largo plazo las posibilidades de asignarrecursos a apoyar el proceso de acumulacin capitalista.

Ahondar en este peculiar engarce entre las cuestiones que el Estado debe afrontar en suetapa formativa tiene varias ventajas. Primero, como se ha visto, permite apreciar los impactosy repercusiones que ciertas decisiones o polticas relativas a una cuestin tienen respecto delas otras. Si el conjunto de cuestiones sugerido cubre satisfactoriamente el espectro de condi-cionantes fundamentales de la accin estatal, la dinmica generada por la simultnea atencinde las mismas debera explicar buena parte del proceso de formacin del Estado.

Una segunda ventaja de este enfoque deriva de su posibilidad de superar las tpicas argumen-taciones funcionalistas16 del Estado, en las que ste aparece desempeando un conjunto detareas o actividades que, o bien resultan naturalmente de su condicin de Estado capitalista(posicin en la que se ubica una porcin no despreciable de la literatura marxista sobre el Estado)o bien responden a cierta nocin de necesidad histrica cuyo fundamento no consigue evitarrazonamientos teleolgicos. En cambio, pensar la accin estatal como parte de un proceso socialtejido alrededor del surgimiento, desarrollo y resolucin de cuestiones que una sociedad (y eseEstado) consideran cruciales para la reproduccin del orden social que se va conformando, cons-tituye a mi juicio una concepcin ms sensible a las alternativas de la historia que materializaronsus protagonistas. Sobre todo porque esas funciones, tpicamente inferidas mediante razona-miento post-hoc, no son ya vistas como recortes compartimentados de la actividad estatal, sinocomo producto contradictorio y cambiante de una lucha a la vez social e intraburocrtica.

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En tercer lugar, este enfoque permite incorporar fcilmente al anlisis los cambios produci-dos en determinados parmetros (v.g. cambios de la demanda externa, disponibilidad y afluen-cia de capitales del exterior, innovaciones tecnolgicas), observando no slo sus consecuen-cias sobre el proceso de resolucin de cada cuestin sino, adems, sus efectos sobre la din-mica del conjunto. Si tenemos en cuenta la vertiginosidad de los cambios operados en estosparmetros especialmente durante la segunda mitad del siglo XIX, advertiremos la ventaja derelacionarnos con las diversas cuestiones y sus respectivos engarces.

En cuarto lugar, este enfoque nos alerta sobre el carcter contradictorio, no lineal, del pro-ceso de formacin del Estado. Esto se vincula con la posibilidad de detectar fases y ciclos enel proceso, es decir, momentos de condensacin de las diferentes cuestiones en que su pesorelativo frente a las otras, y sus efectos sobre las mismas, varan significativamente. En otraspalabras, si bien es posible afirmar que ciertas cuestiones estuvieron presentes e involucraronal Estado en su resolucin, los avances en tal sentido tuvieron seguramente ritmos diferentes,manifestndose en ciclos de atencin generalmente asociados con la significacin y vigenciade cada cuestin en la coyuntura histrica considerada.

En ltimo trmino, si las cuestiones estudiadas permiten capturar haces de relaciones socia-les en los que la accin del Estado se orienta, alternativamente, hacia la resolucin de proble-mas diferentes, debera ser posible conectarlas empricamente con diversos indicadores sobrelos que no es difcil hallar y sistematizar informacin: polticas estatales, respuestas de diferen-tes actores sociales, creaciones y reagrupamientos institucionales, cambios en la extraccin yasignacin de recursos, manifestaciones de modificacin en las pautas de comportamientoburocrtico, y as sucesivamente. Dems est decir que una historia de la formacin del apa-rato estatal es precisamente la historia de los cambios producidos en este tipo de variables ysu relacin con un conjunto de factores determinantes. En mi propuesta, estos ltimos seranidentificables en el proceso de surgimiento, desarrollo y resolucin de las que consideremoscomo las cuestiones ms relevantes que el Estado en Amrica Latina debi enfrentar durantesu etapa formativa.

En lo posible, debera evitarse la tentacin de categorizar los cambios en la conformacindel aparato institucional del Estado en funcin de las cuestiones elegidas. Si tomamos, porejemplo, las cuestiones del orden y el progreso -sobre las que me extender ms abajo-,sera fcil asociar la intervencin del Estado en el proceso de resolucin de las mismas con elrelativo desarrollo de las instituciones centralmente involucradas en dicho proceso. Es decir, esindudable que los ministerios de guerra constituyeron el principal mecanismo institucional parala imposicin del orden; los de interior, obras pblicas o sucedneos, los ms directamentevinculados al progreso17. Pero no sera correcto inferir que la significacin de cada uno deellos en diversos momentos histricos estuvo asociada exclusivamente a la resolucin de esascuestiones. La tentacin es mayor por cuanto las series estadsticas de gastos, de personal, deorganismos creados, permitiran medir el peso relativo, los ciclos de atencin, que cada cues-tin recibi en diferentes momentos. Sin embargo, tal procedimiento presenta un doble incon-veniente: primero, desconoce la multidimensionalidad de la mayora de las expresiones de pre-sencia y actividad estatal, en el sentido de que si bien stas tienden a identificarse con deter-minado tipo de funciones o consecuencias, sus efectos sobre otras cuestiones oscurecen todantida asociacin; segundo, desconoce el hecho de que las cuestiones pueden modificar, tanto

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su forma como su contenido, a medida que se van sucediendo tomas de posicin en torno alas mismas, con lo cual cambia tambin el sentido o las manifestaciones de los cambios insti-tucionales vinculados con los mismas18. Por ejemplo, no es igual el orden derivado de lademostrada capacidad represiva del Estado a aqul que surge del reconocimiento de su papelen la institucionalizacin y regulacin de relaciones de produccin capitalistas.

Planteadas las razones que justifican el enfoque propuesto, proceder a tratar separadamen-te algunas cuestiones comunes a la experiencia histrica de Amrica Latina, que juzgo centra-les para entender el proceso de formacin de sus Estados. Dado el carcter especulativo y laintencin esencialmente metodolgica de este ensayo, no intentar una interpretacin globalque muestre los engarces entre las diferentes cuestiones y la adquisicin, por parte del apara-to institucional del Estado, de sus atributos fundamentales. Tal interpretacin debera ser msbien el eplogo de un concertado esfuerzo de investigacin comparada, basado en un anlisisprofundo de diferentes experiencias nacionales19.

II) EMANCIPACIN, ORGANIZACIN Y ESTADOS NACIONALES EN AMRICA LATINA

Al ubicarnos en el plano concreto de los procesos histricos, se nos vuelve a plantear unproblema ya discutido desde un punto de vista ms abstracto: la dificultad de precisar unmomento a partir del cual podamos advertir la existencia, an embrionaria, de un Estado nacio-nal. Si bien seal que nuestro referente analtico presume la condicin independiente de lanacin, sera posible llamar Estados nacionales a los precarios sistemas de dominacin esta-blecidos durante los primeros aos del perodo independentista? Ciertamente, el proceso deemancipacin constituye un punto comn de arranque en la experiencia nacional de AmricaLatina, pero el acto de ruptura con el poder imperial no signific la automtica suplantacindel Estado colonial por un Estado nacional. En parte, ello se debi a que en su origen, la mayo-ra de los movimientos emancipadores tuvieron un carcter municipal, limitados generalmentea la localidad de residencia de las autoridades coloniales. Gradualmente, en la medida en queconsiguieron concitar apoyos, se fueron extendiendo hasta adquirir un carcter nacional. Losdbiles aparatos estatales del perodo independentista estaban constituidos por un reducidoconjunto de instituciones -administrativas y judiciales- locales20. A este primitivo aparato sefueron superponiendo rganos polticos (v.g. Juntas, Triunviratos, Directorios), con los que seintent sustituir el sistema de dominacin colonial y establecer un polo de poder alrededor delcual constituir un Estado nacional. Estos intentos no siempre fueron exitosos, y en muchoscasos desembocaron en largos perodos de enfrentamientos regionales y lucha entre fraccionespolticas, en los que la existencia del Estado nacional se fundaba, de hecho, en slo uno desus atributos: el reconocimiento externo de su soberana poltica.

No pocas veces, el fracaso se debi a la escasa integracin territorial, derivada de la preca-riedad de los mercados y agravada por la interrupcin de los vnculos con la vieja metrpoli.La integracin poltica de las colonias con la metrpoli -que el proceso emancipador interrum-pi- haba sido una condicin necesaria de su explotacin econmica21. Con la independen-cia, las tendencias hacia la autonomizacin regional se vieron reforzadas por el debilitamientode los antiguos ejes dinmicos de la economa colonial (v.g. los centros proveedores de meta-

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les preciosos) y el creciente aislamiento, que dificult el desarrollo e integracin de nuevos cir-cuitos econmicos (Cfr. Cardoso, F. H. y Faletto, E., 1969)22. El perodo independentista secaracteriz as por tendencias secesionistas que desmembraron los virreinatos y modificarondrsticamente el mapa poltico de Amrica Latina. En tales circunstancias -como seala Furtado-la estructuracin de los nuevos Estados se vio condicionada por dos factores: la inexistencia deinterdependencia real entre seores de la tierra, que se ligaran unos a otros o se someteran auno de entre ellos en funcin de la lucha por el poder; y la accin de la burguesa urbana, quemantendra contactos con el exterior y explorara toda posibilidad de expansin del intercam-bio externo al cual se iran vinculando segmentos del sector rural. As, en la medida en que sur-gan posibilidades para una u otra lnea de exportaciones, el grupo urbano tendera a consoli-darse al mismo tiempo que se integraba con algn subgrupo rural, crendose de ese modo con-diciones para la estructuracin de un efectivo sistema de poder (Furtado, C., 1969:38).

Sin duda, la efectividad del sistema de poder estructurado -o sea, la concreta posibilidad deconstitucin de un Estado- dependi fundamentalmente del grado de articulacin logrado entrelos intereses rurales urbanos, lo cual a su vez estuvo relacionado con las condiciones existentespara la integracin econmica del espacio territorial. La relativa homogeneidad regional de losvalles centrales de los actuales Chile y Costa Rica -a cuyo mbito se reduciran prcticamente lasmanifestaciones de vida social organizada- podra explicar as la temprana consolidacin de unEstado nacional en esos pases. El desarrollo en los mismos de una pujante y diversificada eco-noma y la acomodacin de los grupos locales ms tradicionales a las nuevas posibilidades pro-ductivas, contribuyeron a un rpido afianzamiento del poder centralizado del Estado, evitandola anarqua y el caudillismo que conocieron la mayora de los pases de la regin.

En el caso del Brasil, fue el aparato burocrtico y militar de la Corona, heredado por elimperio, el agente social que contribuy a la constitucin del orden nacional, dando conteni-do a un Estado dbilmente asentado en los sectores productivos (Cfr. Cardoso, F. H., 1977;1972: 263-37). La alianza de este estamento burocrtico militar con la surgiente burguesa pau-lista del caf, soporte de la Repblica Velha, permiti crear un sistema de dominacin relativa-mente estable, aun cuando la subsistencia de poderes regionales fuertes exigi mecanismosequilibradores y polticas de compromiso que otorgaron caractersticas peculiares al rgimenoligrquico instituido. En otros pases donde la extensin territorial tambin cre dificultadespara la articulacin interregional (v.g. Per, Mxico, Bolivia), el control de la actividad minera,predominante desde la poca colonial, suministr en general una base de poder suficientecomo para ejercer el control del Estado nacional y desbaratar eficazmente otras fuerzas contes-tatarias. Naturalmente, esto no siempre condujo a una efectiva integracin nacional ni a la con-formacin de un Estado que tuviera tal carcter. En Mxico, estas condiciones recin comen-zaron a plasmarse con el Porfiriato, despus de medio siglo de intentos ms o menos frustra-dos, mientras que en el Per an se discute la existencia misma de una nacin y un Estadonacional (Cotler, 1978). En Brasil, muchos an sostienen que slo a partir de los aos 1930spuede hablarse de un Estado verdaderamente nacional.

Estas breves referencias histricas, por su misma insuficiencia, sealan que cualquier inten-to de interpretacin ms afinado debe incorporar necesariamente variables tales como el gradode diversificacin del sistema productivo, en trminos de la persistencia de monocultivos, suce-sivas sustituciones de exportables, etc.; la existencia de enclaves o el control nacional del prin-

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cipal sector productivo; la continuidad del aparato burocrtico de la colonia o la creacin deun aparato institucional ex-novo; o el peso de los poderes locales, y sus respectivos intereseseconmicos, frente a las posibilidades de concentracin y centralizacin del poder.

Como gruesa generalizacin, podramos aceptar al menos que la efectiva posibilidad de cre-acin de una economa ms integrada y compleja, sumada -en algunos casos- a la preserva-cin de ciertas instituciones coloniales como instrumentos de control poltico, suministraron elcemento que amalgamara a la sociedad territorialmente asentada y al incipiente sistema dedominacin, en un Estado nacional. Esto explicara porqu, en casos como los de Argentina oColombia, la precariedad de las economas regionales, la extensin territorial, las dificultadesde comunicacin y transporte, el desmantelamiento del aparato burocrtico colonial y las pro-longadas luchas civiles que reflejaban la falta de predominio de una regin o de un sector dela sociedad sobre los otros, demoraron por muchos aos el momento en que tal amalgama seproducira. Los largos perodos de guerras civiles en la experiencia latinoamericana, que seextendieron entre la independencia y la definitiva organizacin nacional, pueden visualizarseas como aquella etapa en la que se fueron superando las contradicciones subyacentes en laarticulacin de los tres componentes -economa, nacin y sistema de dominacin- que confor-maran el Estado nacional. Economa regional versus economa abierta; mbito local versusmbito nacional de relaciones sociales; y sistemas de dominacin localista versus centralizacindel poder en un sistema de dominacin a nivel nacional, constituyeron los trminos de las con-tradicciones que los profundos cambios producidos en la economa internacional de mediadosde siglo contribuiran a resolver.

Cuestiones centrales en la etapa formativa del Estado

Hacia mediados del siglo pasado tenan lugar en Europa profundas transformaciones socia-les. El continente viva la era de las nacionalidades. La integracin de mercados en espaciosterritoriales ms amplios haba sido en buena parte resultado de la posibilidad de condensaralrededor de un centro el poder necesario para forzar nuevas identidades nacionales.Simultneamente, se producan la extensin de la revolucin industrial, la revolucin en lostransportes y el alza continuada de la demanda de bienes primarios, tanto para alimentar elproceso productivo de una economa crecientemente capitalista como para satisfacer las nece-sidades de consumo de una poblacin crecientemente urbana. Todo esto es suficientementeconocido.

Tambin se han estudiado extensamente las consecuencias de estos procesos sobre el des-arrollo de las economas y sociedades latinoamericanas. La extraordinaria expansin delcomercio mundial y la disponibilidad e internacionalizacin del flujo de capitales financie-ros, abrieron en Amrica Latina nuevas oportunidades de inversin y diversificacin de laactividad productiva e intermediadora. No es tampoco desconocida la estrecha correlacinentre el crecimiento de la demanda externa, las grandes corrientes migratorias que propor-cionaron a algunas de las nuevas naciones abundante fuerza de trabajo, las inversiones eninfraestructura y el auge de las exportaciones. Todos estos procesos se vinculaban al conta-gioso optimismo respecto del progreso indefinido que la experiencia norteamericana yeuropea generaba en la regin.

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Lo que es menos conocido es el papel que los nuevos Estados nacionales desempearonfrente a estas transformaciones; bajo qu condiciones y empleando cules mecanismos afron-taron e intentaron resolver sus mltiples desafos. Es indudable que la propia existencia dedichos Estados no fue ajena a -y adquiri nuevo sentido a partir de- la aparicin de condicio-nes en el mbito internacional que modificaron profundamente la extensin y calidad del aba-nico de oportunidades de actividad econmica potencialmente desarrollables en la regin.Aun cuando las nuevas oportunidades de desarrollo capitalista movilizaron a los agentes eco-nmicos y produjeron ajustes y desplazamientos en las actividades productivas tradicionales,tal movilizacin encontraba prontamente lmites objetivos. Con mercados muy localizados,poblacin generalmente escasa, rutas intransitables, anarqua monetaria, inexistencia de unmercado financiero y vastos territorios bajo control indgena o de caudillos locales, las inicia-tivas vean comprometidas sus posibilidades de realizacin. Para los sectores econmicosdominantes que encontraban en la apertura hacia el exterior creciente terreno de convergen-cia para la homogeneizacin de sus intereses, la superacin de tales restricciones pasaba porla institucin de un orden estable y la promocin de un conjunto de actividades destinadas afavorecer el proceso de acumulacin. Orden y progreso, la clsica frmula del credo posi-tivista, condensaba as las preocupaciones centrales de una poca: aqulla en que comenza-ban a difundirse en Amrica Latina relaciones de produccin capitalista. La garanta de expan-sin y reproduccin de estas relaciones no poda quedar librada a las propias fuerzas socia-les que las engendraban. La dominacin celular23 ejercida en el mbito de la produccin,resultaba insuficiente frente a la creciente nacionalizacin e internacionalizacin de la vidaeconmica. Ante los sectores dominantes de la poca, el Estado nacional apareca como lanica instancia capaz de movilizar los recursos y crear las condiciones que permitieran supe-rar el desorden y el atraso. Resolver estas cuestiones exiga, necesariamente, consolidar elpacto de dominacin de la incipiente burguesa y reforzar el precario aparato institucionaldel Estado nacional.

Qu significaba la institucionalizacin del orden? Uno de los aspectos ms notables de laetapa histrica que estamos considerando es la diversidad y simultaneidad de manifestacionesde desorden que el Estado nacional deba afrontar. Por una parte, las mltiples instancias deenfrentamiento armado, que en las distintas experiencias nacionales se expresaron en levanta-mientos de caudillos locales, rebeliones campesinas, incursiones indgenas, intentos secesionis-tas y otras formas de contestacin a la pretensin de concentrar y centralizar el poder de acuer-do con un determinado esquema de dominacin. Por otra parte, la tradicin conspiraba con-tra la centralizacin en el Estado de ciertos instrumentos de control social: registro de las per-sonas, aparato educacional, prcticas comerciales uniformes, etc. A la vez, las unidades subna-cionales (Estados, provincias, departamentos) continuaban manteniendo fuerzas regulares pro-pias, emitiendo su propia moneda, estableciendo aduanas internas o administrando justiciasobre la base de normas constitucionales y legales dispares. Imponer el orden implicaba regu-larizar el funcionamiento de la sociedad, hacer previsibles las transacciones, regular los com-portamientos.

El orden apareca entonces, paradjicamente, como una drstica modificacin del marcohabitual de relaciones sociales. No implicaba el retorno a un patrn normal de convivencia sinola imposicin de uno diferente, congruente con el desarrollo de una nueva trama de relacio-nes de produccin y de dominacin social.

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En consecuencia, durante la primera etapa del perodo independentista los esfuerzos de losincipientes Estados estuvieron dirigidos a eliminar todo resabio de poder contestatario, exten-diendo su autoridad a la totalidad de los territorios sobre los que reivindicaban soberana. Lareiterada y manifiesta capacidad de ejercer control e imponer mando efectivo y legtimo sobreterritorio y personas, en nombre de un inters superior material e ideolgicamente fundado enel nuevo patrn de relaciones sociales, es lo que defina justamente el carcter nacional deestos Estados. Esa capacidad se vea jaqueada por el enfrentamiento con intereses regionales,con tradiciones de administracin localista, con formas caudillistas de ejercicio del poder localy con variables proyectos federativos y tendencias disolventes que amenazaban la integridadde los territorios pretendidamente acotados por la nacin. De aqu que en esta primera etapalos nuevos Estados exteriorizaran su presencia fundamentalmente como aparatos de represiny control social, lo cual se reflejaba en el mayor peso relativo de aquellas instituciones desti-nadas a la consolidacin y legitimacin del poder central (v.g. constitucin y mantenimientode milicias, apertura y mejoramiento de vas de comunicacin, desarrollo de instituciones ymecanismos jurdicos de regulacin social).

Queda claro pues que la cuestin del orden, suscitada y privilegiada por sectores domi-nantes de la sociedad que al mismo tiempo estaban definiendo el carcter de su insercin enla nueva estructura de relaciones sociales, acapar la atencin y recursos del Estado nacionaldesde el momento de su constitucin. Resolverla representaba para el Estado una condicinbsica de su supervivencia y consolidacin. Pero adems, constitua una premisa elementalpara el establecimiento de formas estables de relacin social, compatibles con las oportunida-des y expectativas que surgan con la lenta pero creciente integracin de las economas latino-americanas al mercado mundial. Por eso, la cuestin del progreso surgi como la contracaradel orden, como su natural corolario24. La frmula que las reuna sealaba un orden de pre-lacin que adquira el carcter de condicin necesaria para la plena realizacin de sus dos tr-minos. Orden y progreso, pero primero orden, luego progreso25.

Sin embargo, la coexistencia de ambas cuestiones en la agenda de las sociedades latinoa-mericanas de la segunda mitad del siglo pasado planteaba no pocas contradicciones desde elpunto de vista de las instituciones estatales. Un Estado capaz de imponer el orden y promoverel progreso era, casi por definicin, un Estado que haba adquirido como atributos la capaci-dad de institucionalizar su autoridad, diferenciar su control e internalizar una identidad colec-tiva. Ello supona un grado de presencia en estos diversos planos que la precariedad de losnuevos Estados no estaba en condiciones de institucionalizar. Asignar sus escasos recursos alorden restaba posibilidades de facilitar el progreso, con lo cual su legitimacin tenda a fun-darse en la coaccin, resintindose su viabilidad institucional. Pero por otra parte, imponerorden, efectivizarlo, creaba condiciones materiales para impulsar el progreso, libraba recur-sos para su promocin, aumentaba la capacidad extractiva y viabilidad del Estado y tenda afundar su legitimacin en su condicin de agente fundamental del desarrollo de relacionessociales capitalistas. A lo largo de un proceso en el que los trminos de esta ecuacin fueronmodificando alternativamente sus valores, el Estado se convirti en eje para la consolidacinde nuevas modalidades de dominacin poltica y econmica. De aqu que tomar activa parteen el proceso de resolucin de estas cuestiones represent para el Estado el medio de adqui-rir estatidad. Este es el sentido de la simbitica constitucin de Estado y sociedad como esfe-ras distinguibles de un nico y nuevo orden social capitalista.

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Por supuesto, los ritmos que observaron en los diversos casos nacionales tanto el desarro-llo capitalista como la expansin y diferenciacin del aparato estatal, fueron muy diferentes.Los factores que contribuyeron a plasmar un particular sistema de instituciones estatales estu-vieron estrechamente asociados al tipo de produccin econmica predominante, a la formade insercin en los nuevos mercados internacionales y a la trama de relaciones sociales resul-tante. En general, los Estados que emergieron del proceso de internacionalizacin de la eco-noma mostraron una dbil capacidad extractiva y una fuerte dependencia del financiamien-to externo, lo cual sumado a su papel en la formacin de un mercado interno, la consolida-cin y ordenamiento jurdico de la propiedad de la tierra, el aliento a la produccin de mate-rias primas y manufacturas con escasos requerimientos tecnolgicos y la canalizacin derecursos hacia sectores primario-exportadores, mercantiles y financieros, reforzaron las carac-tersticas de un sistema productivo y un orden social subordinado frente a los centros delcapitalismo mundial.

Dependiendo principal, aunque no nicamente, de la naturaleza de los bienes primariosexportables que constituyeron la base de insercin en el mercado internacional, se fueron con-formando relaciones de produccin e intercambio que condicionaron las modalidades de inter-vencin del Estado. Su actividad y recursos se dirigieron hacia la creacin de condiciones quefavorecieran la expansin de la economa exportadora y mercantil. A su vez, estas actividadesy recursos reforzaron, modificndola, una dinmica de explotacin econmica que otorgabaespecificidad a la estructura social y a la modalidad de desarrollo capitalista que se iban con-figurando. Durante el ltimo tercio del siglo se llevaron a cabo importantes obras de infraes-tructura fsica -caminos, puentes, ferrocarriles, puertos, sistemas de comunicacin postales ytelgrafos-, especialmente en aquellos pases cuya produccin (agropecuaria o minera), paraser competitiva, requera un fuerte abaratamiento de los costos de transporte. Con la expan-sin econmica se produjo un acentuado incremento en el valor y la compra-venta de tierras,el volumen de las importaciones y las operaciones financieras. Ello dio origen a nuevas activi-dades intermediadoras (comerciales, bancarias, de transporte, etc.), lo cual exigi a su vez elperfeccionamiento de la legislacin y la regulacin de las transacciones. La accin del Estadoresult crucial para la materializacin de estos cambios. A travs de la inversin directa, el cr-dito oficial, la legislacin y la creacin de unidades administrativas a cargo de la produccinde bienes, regulaciones y servicios, el Estado pudo ofrecer seguridad a personas, bienes ytransacciones, facilit las condiciones para el establecimiento de un mercado interno, extendilos beneficios de la educacin y la preservacin de la salud y contribuy a poblar el territorioy a suministrar medios de coaccin extra-econmica para asegurar el empleo de una fuerza detrabajo a menudo escasa.

Las observaciones efectuadas sugieren que los Estados latinoamericanos, en su etapa forma-tiva, fueron desarrollando sucesivamente sus aparatos de represin, de regulacin y de acumu-lacin de capital social bsico. Sus cristalizaciones institucionales -en forma de legislacin,organismos pblicos, mecanismos administrativos y pautas de asignacin de recursos- refleja-ron las diversas combinaciones a travs de las cuales el Estado procur resolver los problemasdel orden y el progreso. Pero todo esto exiga recursos. Es decir, el Estado deba desarro-llar paralelamente una capacidad extractiva y un aparato de recaudacin y administracinfinanciera que aseguraran su propia reproduccin, de modo de consolidar su poder, legitimar-se y continuar sosteniendo las condiciones de expansin econmica.

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Naturalmente, el desarrollo de esta capacidad extractiva y la estructura de su aparato buro-crtico se ajustaron, en cada caso nacional, a la importancia relativa de las diversas fuentes derecursos existentes y al tipo de mecanismos requerido para su apropiacin. Sin embargo, esposible observar ciertos rasgos comunes en la estrategia de viabilizacin generalmente emple-ada, resultantes de la subordinada incorporacin de los pases latinoamericanos al nuevo ordencapitalista mundial. Las condiciones de funcionamiento de una economa abierta, cuyas activi-dades productivas e intermediadoras deban alentarse sin gravar excesivamente el excedenteeconmico, imponan parmetros bastante rgidos. Los recursos genuinos, derivados de ren-tas ordinarias, resultaban a menudo insuficientes para superar los apremios creados por la fuer-te vulnerabilidad de una economa dependiente, y por lo tanto, inestable como fuente regularde recursos.

La fuerte expansin de los mercados financieros en Europa -especialmente en Inglaterra-que tuvo lugar despus de mediados de siglo, aument extraordinariamente la disponibilidadde capitales vidos por encontrar colocaciones ms rentables que las que podan hallarse local-mente (Ferns, H. S., 1968). Esta circunstancia proporcion el eslabn necesario para comple-tar la frmula de viabilizacin estatal. La inversin directa en obras de infraestructura y activi-dades productivas fuertemente garantizadas por el Estado, as como los emprstitos contradospor el mismo, suministraron los recursos adicionales necesarios para asegurar el funcionamien-to de su aparato institucional. Al constituirse en activo agente de la acumulacin, el Estadopudo dinamizar los circuitos econmicos y contribuy a aumentar el excedente social. De estemodo, consigui apropiar una moderada (aunque creciente) proporcin de este excedente amedida que se expanda la actividad econmica, lo cual le permiti atender el servicio de ladeuda pblica. Ello reafirm su capacidad de crear y garantizar las condiciones de tal expan-sin, afianzando sus posibilidades de nuevo endeudamiento externo. Ambas condiciones ase-guraron la reproduccin y crecimiento del aparato estatal.

Conviene aclarar que la alusin a estrategias de viabilizacin o mecanismos de repro-duccin slo pretende sealar una cierta racionalidad seguramente presente en los clcu-los de los protagonistas del proceso histrico, an cuando los componentes de esa racio-nalidad fueran ms a menudo parmetros de sus opciones que variables controladas. Enotras palabras, la viabilizacin y reproduccin del aparato estatal no fue en ningnmomento el resultado de un proceso lineal u homeosttico. Para ilustrar este punto, resul-ta incontrovertible que las rentas aduaneras provenientes de gravmenes al comercio exte-rior, sumadas a los emprstitos peridicamente contrados, constituyeron durante dcadaslos recursos principales -y casi exclusivos- del Estado nacional. Del lado del gasto pbli-co, un anlisis econmico-funcional permitira demostrar claramente su efecto multiplica-dor sobre un tipo de produccin (v.g. bienes primarios exportables) cuya expansin sehallaba positivamente correlacionada con la generacin de recursos tributarios adiciona-les. A partir de estos datos, la utilizacin de un esquema analtico de eslabonamientoseconmicos, fiscales, etc. -como el sugerido por Albert Hirschman (1977)- permitira, a uncierto nivel de abstraccin, recrear la implcita ley de movimiento general del mecanis-mo de reproduccin Estatal. Sin embargo, a pesar de su innegable utilidad, una mecni-ca adopcin de este esquema presenta el riesgo de incurrir en falacias de determinismoretrospectivo. O al menos, de ocultar las alternativas de un proceso de prueba y error, demarchas y contramarchas, en el que el aprendizaje y la adaptacin continuos, al tiempo

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que resolvan las contradicciones surgidas del propio mecanismo de reproduccin, gene-raban rigideces y desviaciones que a la larga se constituan en nuevas fuentes de con-tradiccin. Muchas de las presuntas disfunciones del aparato estatal tienen su origenprecisamente en los intentos de adaptacin del mecanismo de reproduccin estatal. Deaqu la necesidad de establecer la especificidad de este mecanismo en las diferentes expe-riencias nacionales.

Cuestiones dominantes en la etapa de consolidacin del Estado

A pesar de sus limitaciones, el intento de generalizacin efectuado en la seccin anteriorcumple al menos con dos condiciones que le otorgan cierta validez: (1) se basa en reflexionesque, desde la investigacin en profundidad de un caso nacional,26 buscan establecer similitu-des y diferencias con otros casos; y (2) se refiere a un perodo en que el grado de compleji-dad de la estructura social y del aparato estatal de los pases es suficientemente bajo como paracaptar con pocas dificultades sus procesos y cuestiones ms salientes. En cambio, un intentosimilar para el perodo de consolidacin del Estado, coincidente con la larga etapa histricaque se extiende desde fines del siglo pasado hasta nuestros das, enfrenta problemas no supe-rables en un trabajo como el presente. Por lo tanto, las observaciones que siguen deben enten-derse como ilustracin de una modalidad de anlisis y no como el planteamiento de una rigu-rosa interpretacin histrica.

En el nivel de generalidad en el que nos hemos colocado hasta ahora, no es casual queorden y progreso hayan aparecido como las cuestiones centrales del perodo formativodel Estado. En cierto modo, ni los problemas del orden ni los del progreso acabaron porresolverse nunca. Lo fueron slo en el estricto sentido de que -con la intervencin protag-nica del Estado durante una crucial etapa histrica- se eliminaron las diversas fuentes decontestacin a la implantacin de un sistema capitalista, se regularizaron y garantizaron lascondiciones para que las relaciones implicadas en este sistema se desarrollaran y se asigna-ron recursos a la creacin del contexto material que facilitara el proceso de acumulacin.No lo fueron en el ms amplio sentido de que la reproduccin del capitalismo como siste-ma implic, recurrentemente, nuevas intervenciones27 estatales para resolver otros tantosaspectos problemticos de las mismas cuestiones, planteados por el contradictorio desarro-llo de ese sistema. Sucesivamente rebautizadas, estas cuestiones reemergieron en la accine ideologa de otros portadores sociales, pero en su sustrato ms profundo seguan expre-sando la vigencia de aqullas dos condiciones de reproduccin -admitidamente metamorfo-seada- de un mismo orden social.

Cuando a comienzos de este siglo empez a agitarse la llamada cuestin social; cuandodcadas ms tarde el redistribucionismo populista debilit las bases de acumulacin de los sec-tores econmicos dominantes; o cuando ms recientemente los movimientos subversivos ame-nazaron la propia continuidad del capitalismo como sistema, la cuestin del orden fue una yotra vez reactualizada: necesidad de estabilizar el funcionamiento de la sociedad, reprimir losfocos de contestacin armada, hacer previsible el clculo econmico, interponer lmites nega-tivos a las consecuencias socialmente destructivas del propio patrn de reproduccin de lasrelaciones sociales capitalistas (Cfr. ODonnell, 1977). A su vez, cuando la Gran Depresin obli-

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g a acelerar el ritmo de la industrializacin sustitutiva en Amrica Latina; cuando luego delboom de la posguerra los signos de una nueva crisis alentaron formulas desarrollistas que pos-tulaban una profundizacin de la industrializacin sustitutiva; o cuando en la actualidad sedebaten las consecuencias de la transnacionalizacin del capital sobre las economas locales,lo que est en juego nuevamente es la cuestin del progreso; lo que en ltima instancia seplantea es la viabilizacin tcnica del capitalismo, la bsqueda de frmulas que superen lasprofundas contradicciones generadas tanto en su desarrollo a escala mundial como en el mbi-to ms acotado de las economas nacionales. Seguridad-desarrollo, estabilizacin-normaliza-cin, nuevos rtulos -entre otros tantos- que condensan un mismo y viejo problema: garanti-zar y sostener las condiciones de funcionamiento y reproduccin del capitalismo dependiente,a travs de su despliegue histrico.

En este sentido, los sucesivos sinnimos del orden y progreso no seran ms que eufems-ticas versiones del tipo de condiciones que aparecen como necesarias para la vigencia de unorden social que ve amenazada su continuidad por las mismas tensiones y antagonismos quegenera. Pero su utilizacin en el discurso poltico est expresando, adems de su necesidad, elcarcter recurrentemente problemtico que tiene el mantenimiento de estas condiciones. Poreso, no parece desatinado erigirlas en cuestiones sociales dominantes tambin durante la etapade consolidacin de los Estados nacionales en Amrica Latina.

Ms all de sealar una continuidad que expresa las principales tensiones permanentesdel sistema capitalista, estas cuestiones resultan excesivamente abstractas como para que enel anlisis de situaciones histricas concretas puedan utilizarse como ejes de procesos socia-les. Es decir, los sucedneos de orden o progreso son categoras demasiado agregadas, ypor lo tanto inadecuadas para iluminar el tipo de proceso histrico del que suponemospuede emerger una explicacin que vincule la formacin del Estado con la constitucin deotros sujetos o el desarrollo de otros fenmenos sociales. Su propsito es darle, analticamen-te, un sentido unificador que trasciende la motivacin puntual, a sub-conjuntos de accionescaracterizables como parte de un proceso social ms profundo. Pero para no caer en uncrudo reduccionismo y recuperar la especificidad histrica de las diferentes experienciasnacionales, la investigacin emprica exigira concentrar esfuerzos en la desagregacin deesas cuestiones. Desde este punto de vista, los procesos histricos concretos seran la moda-lidad particular que en cada caso nacional adopt el desarrollo capitalista; y la desagrega-cin -analtica e histrica- de dichas cuestiones, vistas ahora si como ejes de procesos queconvocan la accin y recursos de distintos sujetos sociales (incluido el Estado), permitiraexplicar en qu medida y a travs de qu mecanismos se consigui, en cada caso, articulary reproducir ese orden social.

Esta ltima afirmacin cierra mi argumento. Si el Estado es el principal garante y articu-lador de las relaciones capitalistas, la adquisicin o consolidacin de sus atributos estaranntimamente ligadas a las vicisitudes de los procesos desarrollados en torno a las cuestio-nes ms desagregadas, ya que estas expresaran las modalidades concretas que asumen lastensiones estructurales del capitalismo. Las iniciativas y respuestas del Estado -sus polticasen el amplio sentido de tomas de posicin frente a las cuestiones socialmente problemati-zadas- manifestaran, en un sentido inmediato, intentos de resolucin de las cuestionesplanteadas, y en otro plano, intentos renovados de superacin de las tensiones ms pro-

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fundas del orden social vigente. Pero iniciativas y respuestas son, a su vez, una forma dealusin genrica a las mltiples modalidades de accin estatal, un modo de englobar lasdistintas manifestaciones de su presencia institucional, que se expresan en el desarrollo deuna capacidad extractiva, en una estructura orgnica diferenciada, en funciones especiali-zadas, en tendencias sistemticas, en la asignacin de recursos, en ciertos comportamien-tos rutinizados o en una determinada capacidad de produccin de smbolos. Todos estosno son otra cosa que los atributos de la estatidad, adquiridos o consolidados como con-secuencia -pero tambin como condicin necesaria- de los procesos enhebrados alrededorde la agenda de cuestiones socialmente vigentes. Es en este sentido que el aparato estatales un producto contradictorio del desarrollo de un patrn, tambin contradictorio, de rela-ciones sociales.

Claro est que as como el capitalismo no se desarroll de igual manera en todas partes,tampoco los aparatos institucionales del Estado evolucionaron siguiendo un patrn nico. Laespecificidad de estos aparatos fue un reflejo (y uso el trmino con plena conciencia de susriesgos) de la especificidad de los respectivos capitalismos. Y esta ltima fue, a su vez, produc-to de las fuerzas desatadas por este sistema de produccin, apropiacin y dominacin; de lasclases y sectores surgidos de estas relaciones; de sus respectivas bases de recursos; y de sumovilizacin, a travs de alianzas y enfrentamientos, en torno a las cuestiones suscitadas porel contradictorio desarrollo de este complejo sistema.

Desde esta perspectiva adquieren nuevo sentido ciertos rasgos comunes observables enla evolucin histrica del aparato estatal en Amrica Latina. Uno es la correspondencia entreel tipo de cuestin social suscitada y el tipo de mecanismo institucional apropiado pararesolverla28. Los organismos de seguridad social surgieron como intentos de resolver par-cialmente la llamada cuestin social. Los organismos de expropiacin de tierras y desarro-llo agrario fueron habitualmente creados como unidades especializadas para atender lasnecesidades creadas por la reforma agraria y los mecanismos de regulacin cambiaria, tri-butaria, arancelaria y crediticia creados en la dcada del 30 constituyeron formas de paliarlos efectos locales de la crisis mundial. Otro rasgo comn, vinculado con el anterior, es elcrecimiento del aparato estatal a travs de tandas de organismos y recursos funcionalmen-te especializados, lo que en parte seala la vigencia alternada de cuestiones de determina-do signo y especie. No causalmente hay pocas en que se crean masivamente empresaspblicas de servicios, organismos de inteligencia y seguridad, institutos de ciencia y tecno-loga o aparatos de planificacin. Estos casos ponen particularmente de manifiesto el papeliniciador del Estado en la problematizacin social de ciertas cuestiones, frente a las quesu posicin se traduce muchas veces en la creacin o apropiacin de nuevos mbitos ope-rativos. Un tercer rasgo comn es el carcter conflictivo que adquiere el propio proceso deexpansin estatal, como consecuencia de la constitucin de su aparato en arena de nego-ciacin y enfrentamiento. Es habitual que ciertas cuestiones sociales den lugar a posicionesincongruentes o contradictorias del Estado, en parte porque su accin se expresa a travsde mltiples unidades, y en parte porque stas tienden a asumir o representar interesesmuchas veces encontrados29. Este fenmeno est en el origen de las dificultades en losprocesos de implementacin, de las repetidamente sealadas superposiciones institucio-nales, y de otras manifestaciones de organizacin o funcionamiento burocrtico presunta-mente patolgicas.

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III) CONSIDERACIONES FINALES

Estamos ahora en condiciones de recapitular y enhebrar algunos de los puntos planteados,cuya profundizacin parece necesaria en futuras investigaciones sobre la formacin de losEstados nacionales en Amrica Latina:

(1) En su origen, este proceso implic, a la vez, la sustitucin de la autoridad centralizadadel Estado colonial y la subordinacin de los mltiples poderes locales que eclosiona-ron, luego de la independencia, como consecuencia de las fuerzas centrfugas desata-das por el proceso emancipador.

(2) La identificacin con la lucha emancipadora, precario componente idealista de la nacio-nalidad, fue insuficiente para producir condiciones estables de integracin nacional. Labase material de la nacin recin comenz a conformarse con el surgimiento de opor-tunidades para la incorporacin de las economas locales al sistema capitalista mundialy el consecuente desarrollo de intereses diferenciados e interdependientes generadospor tales oportunidades.

(3) Al margen de las complejas mediaciones que intervinieron en cada caso nacional, laarticulacin de los mercados internos y su eslabonamiento con la economa internacio-nal, se vieron acompaados por la consolidacin del poder de aquella clase o alianzade clases que controlaba los nuevos circuitos de produccin y circulacin de bienes enque se bas la expansin de la economa exportadora.

(4) Pero las nuevas formas de dominacin econmica, a cuya sombra se consolidaban nue-vas relaciones sociales, requeran polticamente la paralela constitucin y control de unsistema de dominacin capaz de articular, expandir y reproducir el nuevo patrn derelaciones sociales.

(5) Este sistema de dominacin -el Estado nacional- fue a la vez determinante y consecuen-cia del proceso de expansin del capitalismo iniciado con la internacionalizacin de laseconomas de la regin. Determinante, en tanto cre las condiciones, facilit los recur-sos, y hasta promovi la constitucin de los agentes sociales, que favoreceran el pro-ceso de acumulacin. Consecuencia, en tanto a travs de estas mltiples formas deintervencin se fueron diferenciando su control, afirmando su autoridad y, en ltimainstancia, conformando sus atributos.

(6) Las leyes de movimiento de este recproco proceso constitutivo podran discernirse apartir del anlisis de aquellas cuestiones sociales que, al convocar a los protagonistas -civiles y estatales- centrales de aquel proceso, condensaron sucesivamente la problem-tica que acapar sus recursos y acciones.

(7) Los problemas relativos al orden y al progreso concentraron la atencin de estosactores, resumiendo la agenda de cuestiones socialmente vigentes durante la etapa for-mativa del Estado. Las modalidades que histricamente asumi su resolucin, fueron

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definiendo la naturaleza y significacin de los sectores sociales y de las institucionesestatales generadas por el propio proceso de resolucin.

(8) Con la consolidacin del Estado y la difusin de relaciones capitalistas, orden y pro-greso tendieron a convertirse en tensiones permanentes del nuevo patrn de organi-zacin social. Al resurgir desagregados en mltiples cuestiones, no slo manifestabansu renovada vigencia. Tambin expresaban la permanencia de ciertas contradiccionesfundamentales del capitalismo y definan mbitos de accin del Estado comprometidosen la superacin de las consecuencias ms ostensiblemente desestabilizadoras de dichosistema.

(9) La identificacin en cada experiencia nacional de las cuestiones ms desagregadas, per-mitira circunscribir un campo analtico e histrico en el que recrear el proceso de reso-lucin de las mismas servira a la vez para reconstruir los hitos fundamentales y lasmodalidades especficas del proceso formativo del Estado.

Lo dicho completa una necesaria instancia de reflexin sobre el tema. Al sealar la centra-lidad y generalidad de ciertas tensiones permanentes del capitalismo, su manifestacin a travsde cuestiones socialmente problematizadas y su ntima vinculacin con la adquisicin de cier-tos atributos por parte del Estado en Amrica Latina, slo me propuse sugerir una promisoriaforma de abordaje analtico de un tema poco explorado. No fue mi intencin proporcionar unaexplicacin definitiva del mismo sino algunos lineamientos para comenzar a estudiarlo. Sernecesario contar con un conjunto de serios estudios de casos nacionales para empezar a dis-tinguir, ms all de sus especificidades histricas, aquellos elementos generalizables que pue-den contribuir a la reflexin terica sobre el Estado latinoamericano.

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Notas

* Versin publicada en Estudios CEDES, volumen I, 3, (1978).1 Versiones previas de este trabajo fueron utilizadas como documento de referencia en los seminarios organizados por

el Instituto Centroamericano de Administracin Pblica (ICAP) y diversas universidades centroamericanas, para la orga-

nizacin de un proyecto comparativo sobre la formacin histrica del Estado en esos pases (Tegucigalpa, Honduras,

Mayo 1978 y San Jos, Costa Rica, Julio 1978). Para un intento de interpretacin global vase Pomer, Len (1978).2 Un buen ensayo sobre el tema, en el que se pasa revista a las diversas corrientes antropolgicas, es el de Krader,

Lawrence (1972). La perspectiva histrica se ha visto enriquecida en aos recientes con los fundamentales trabajos de

Wallerstein, Immanuel (1974); Tilly, Charles (comp.) (1975) y Anderson, Perry (1975). Vase tambin Heilbroner,

Robert L. (1964). 3 Quedan as excluidas otras formas histricas tales como los imperios, las ciudades-estados y aquellas modalidades pri-

mitivas de ejercicio de la dominacin que ciertas corrientes tambin identifican como Estado.4 Formalmente, al menos, para no plantear aqu el problema de si la extraterritorialidad de la lgica social (o, en otros

trminos, la relacin de dependencia) hace dudoso el carcter nacional del Estado.5 Sobre el Estado como relacin social (y en tal carcter, abstraccin real) diferente de su cosificacin como aparato,

vanse los sugerentes comentarios de Lechner, Norbert (1977). En igual sentido, ver ODonnell, Guillermo (1977). Esta

interpretacin difiere sustancialmente de la conceptualizacin ms tradicional, que tiende a identificar al Estado exclu-

sivamente como un conjunto de instituciones. Cfr. al respecto Miliband, Ralph (1970).6 Como seala Tilly, el concepto de nacin sigue siendo uno de los tems ms controvertidos y tendenciosos del lxi-

co poltico.7 Este enfoque tambin est implicado en la literatura sobre crisis y secuencias en la formacin del Estado, algunos

de cuyos aportes han sido recogidos en Tilly, Charles, (1975).8 Con ello no pretendo desconocer la dificultad del problema. Existe una extensa polmica sobre los modos de produc-

cin en Amrica Latina, algunos de cuyos textos fueron recogidos en Assadourian, Carlos S. y otros (1973). Para una posi-

cin heterodoxa, que destaca el carcter feudal del modo de produccin dominante, vase Carmagnani, Marcello (1976).9 Como bien sealan estos autores, aquellas administraciones con ms alto grado de burocratizacin, intervencionismo

y control se hallaban en regiones que haban alcanzado altos niveles de actividad econmica asociada a la extraccin

y exportacin de minerales y productos agrcolas imponibles (Mxico, Per y en menor medida Brasil). Podramos

quizs sugerir que la herencia administrativa recibida de la colonia debi haber sido ms significativa all donde el

aparato estatal cumpli un papel ms preponderante dentro de la economa colonial. En cambio, en otras regiones

por entonces marginales (como el Ro de la Plata), la maquinaria administrativa exigida por una economa pastoril,

recolectora e incipientemente comercial resultaba escasa, por lo que su peso en la etapa independiente debi haber

sido comparativamente menor.10 La utilizacin c