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Evaluacion del desempeño e impacto del IARNA El caso del Proyecto Cuente con AmbienteInstituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente
El caso del Proyecto Cuente con Ambiente
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA
EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO E IMPACTO
DEL INSTITUTO DE AGRICULTURA, RECURSOS NATURALES Y AMBIENTE -EL CASO DEL PROYECTO CUENTE CON AMBIENTE-
GUATEMALA, JUNIO DE 2013
UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR
Autoridades institucionales Rector Rolando Alvarado, S.J. Vicerrectora académica Lucrecia Méndez de Penedo Vicerrector de investigación y proyección Carlos Cabarrús, S.J. Vicerrector de integración universitaria Eduardo Valdés, S.J. Vicerrector administrativo Ariel Rivera Secretaria general Fabiola Padilla de Lorenzana Director del Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (IARNA) Juventino Gálvez
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA
TABLA DE CONTENIDO
1. Introducción ...................................................................................................................................................................................................... 1
2. Metodología ....................................................................................................................................................................................................... 2
3. Antecedentes y objetivos del Proyecto CCAMB-II........................................................................................................................... 5
4. Marco estratégico de trabajo y valor agregado del proyecto .................................................................................................... 6
5. Diseño de la fase II del Proyecto .............................................................................................................................................................. 9
5.1 Sobre la claridad en la priorización de actores/ niveles de incidencia ................................................................................ 9
5.2 Sobre el carácter no convencional del diseño del Proyecto .................................................................................................... 10
5.3 Sobre el estructura de planificación para evaluar los efectos e impactos ........................................................................ 11
6. El desempeño del Proyecto: cumplimiento, alcance y relevancia de los productos ................................................... 13
6.1 Cumplimiento en la generación de productos ............................................................................................................................... 13
6.2 Productos: tipología, alcance y valoración de su calidad ......................................................................................................... 14
6.3 Productos generados: ¿con quiénes? ¿Para quienes? Y su difusión. .................................................................................. 17
7. El camino al impacto: valoración de los efectos e impactos ................................................................................................... 20
7.1 Una representación simplificada del camino al impacto del Proyecto .............................................................................. 21
7.2 Los efectos ....................................................................................................................................................................................................... 24
7.3 Los impactos .................................................................................................................................................................................................. 27
8. Las estrategias y factores que incidieron sobre los resultados ............................................................................................. 33
9. Conclusiones y lecciones aprendidas ................................................................................................................................................. 36
10. ANEXOS............................................................................................................................................................................................................. 38
10.2 Listado de personas entrevistadas ...................................................................................................................................................... 43
10.3 Tipología de los indicadores del marco lógico del proyecto ................................................................................................... 44
10.4 Tipología y temas de productos generado....................................................................................................................................... 46
ÍNDICE DE CUADROS Cuadro 1. Supuestos asociados a los Objetivos y Resultados del Proyecto Cuente Con Ambiente II. ................................ 34
ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico 1. Esquema de implementación de proyectos .................................................................................................................................. 3 Gráfico 2. Peso de los productos generados por el Proyecto en relación con los Programas de Investigación del IARNA. ............................................................................................................................................................................................................................... 10 Gráfico 3. Número de participantes en eventos de capacitación según sector, por tema, 2010-2012 .............................. 14 Gráfico 4. Porcentaje de productos, según tipo............................................................................................................................................. 16 Gráfico 5. Peso de los diferentes temas identificados en los productos del proyecto................................................................ 16 Gráfico 6. Participación de organizaciones por sector, en la elaboración de los productos ................................................... 18 Gráfico 7. Ruta general de productos a impactos del Proyecto ............................................................................................................. 21 Gráfico 8. Elementos de efectos e impactos del Proyecto Cuente con Ambiente II/IARNA .................................................... 23
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 1
1. Introducción El Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (IARNA) es uno de los 12 Institutos de Investigación de la Universidad Rafael Landívar (URL). Desde su relanzamiento en 2001, el IARNA busca coadyuvar en el entendimiento y provisión de conocimientos sobre las relaciones reciprocas entre la sociedad y la naturaleza y para que éstas sean armónicas. Tres procesos clave sustentan las aspiraciones del IARNA en materia de desarrollo sostenible como conducto del bienestar humano en el marco de los límites naturales de los ecosistemas: a. La investigación, como herramienta para interpretar objetivamente la realidad nacional
y diseñar soluciones con pertinencia;
b. La docencia y la capacitación como medio para fortalecer el pensamiento crítico en torno a la necesidad de valorar equitativamente las dimensiones ambiental, social, económica en institucional; y
c. La incidencia, como estrategia para inducir acciones informadas y conscientes en el
ámbito de las políticas públicas, los movimientos sociales y las fuerzas del mercado. La plataforma técnica de investigación en el IARNA está configurada a partir del enfoque de sistemas, el cual permite reflexionar a partir de los estados de situación, tendencias, vínculos, intensidades y contextos. En tal sentido, el Enfoque Socioecológico provee la infraestructura conceptual para estructurar todos los aportes generados por el Instituto. Apegado a este marco analítico, el Instituto ha establecido líneas de investigaciones. El subsistema natural, sus interacciones con la economía y las dinámicas sociales y el rol de las instituciones en tales relaciones, es parte central del trabajo integral del instituto. Uno de los instrumentos utilizados para desarrollar los programas de trabajo del Instituto son los Proyectos. Por ello, en el presente documento se analiza para el periodo 2010-2013 los productos, resultados e impactos impulsados por el Proyecto “Sistema de Cuentas Ambientales y Económicas Integradas de Guatemala, fase II” en el marco de la acción conjunta de los programas institucionales del IARNA (investigación, capacitación e incidencia). Además, con este informe final del Proyecto, se desarrolló y aplicó un marco metodológico que permitirá al IARNA disponer de un instrumento para profundizar en la definición y el análisis reflexivo sobre su camino al impacto acorde con su misión y visión institucional.
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 2
2. Metodología El proceso de evaluación de desempeño e impacto fue desarrollado entre marzo y mayo del 2013 lo que permitió al equipo de trabajo de IARNA ir afinando, en forma iterativa, las bases metodológicas, el análisis de los productos, efectos e impactos conforme el Proyecto llegaba a su fecha de terminación. Las cinco etapas para desarrollar la evaluación del proyecto fueron: a. revisión y análisis de antecedentes b. clarificación y tipología de los productos y primera validación de la cadena de impactos c. entrevistas con actores clave d. procesamiento de la información, reajuste y mapeo concreto del camino al impacto e. elaboración del informe A continuación se describe cada una de estas etapas. a) Revisión y análisis de antecedentes La revisión del marco lógico del proyecto en su Fase II y de los antecedentes de la Fase I permitió diseñar un primer mapeo de los alcances del Proyecto, diferenciando productos, efectos e impactos esperados. Ello permitió hacer una valoración del marco lógico en sí y del documento del proyecto como base para definir los actores, la información y los temas a ser valorados con las entrevistas a actores. De particular importancia fue contextualizar el Proyecto en el marco programático, estrategias y mandato de IARNA, a sabiendas que el Proyecto Cuente con Ambiente II fue implementado con un alto nivel de integración en el quehacer del Instituto. Los productos de dicha fase fueron: i) una reclasificación de los productos, efectos e impactos esperados del proyecto con base en el documento de proyecto y ii) el primer diseño del camino al impacto identificando los tipos de productos, efectos e impactos propios del quehacer de IARNA /el proyecto, como centro de investigación, formación e incidencia. Conceptualmente, se utilizó el esquema mediante el cual se reconoce que en el marco de un contexto socioeconómico, político y ambiental, un proyecto, programa o institución desarrolla procesos -que requieren conocimiento, tiempo y recursos- para generar productos dirigidos a generar cambios de diferentes tipos en un abanico de actores y en la realidad socio ambiental para la cual trabaja (ver Gráfico siguiente)
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 3
Gráfico 1. Esquema de implementación de proyectos
b) Clarificación y tipología de los productos y primera validación de la cadena a impactos Reconociendo que la investigación es el “corazón” de IARNA y que durante el periodo analizado el Proyecto ha generado una gran cantidad de ellos y en diferentes temas fue necesario clarificar y categorizar dichos productos diferenciando: el grado de terminación de los productos los temas abordados la forma como fueron elaborados (¿con quiénes?) su alcance: ¿para qué? ¿para quiénes? Cómo fueron “entregados” y ¿a quiénes? Lo anterior permitió avanzar y ajustar el punto de partida de la cadena de impactos (productos), disponer de una primera identificación de los efectos e impactos generados desde el punto de vista del equipo de trabajo, y también identificar los actores y productos “asociados” para el diseño de las entrevistas. No menos importante, esta etapa permitió en forma participativa con los integrantes de IARNA – combinando entrevistas y sesiones de trabajo- analizar las estrategias de trabajo implementadas a lo largo del proyecto (cómo actuó el proyecto) incluyendo la articulación de los conocimientos generados con la incidencia para fomentar la apropiación y el uso de la información y conocimientos por parte de los actores. c) Entrevistas con actores clave A partir de la identificación de los productos específicos, los actores con quienes fueron elaborados y a quienes fueron dirigidos y difundidos así como el mapeo de actores definidos inicialmente en el documento de proyectos, se procedió a elaborar la lista de personas a ser entrevistadas y montar el instrumento de consulta (Anexo 10.1). Adicionalmente, por la diversidad de productos y de temas, se identificaron también aquellos informes, base de datos y propuestas que potencialmente, podían ser de interés para los actores a ser entrevistados. De las 22 personas entrevistadas, diez son funcionarios de Gobierno, dos de Gremiales o Instituciones autónomas, seis de ONG nacionales o internacionales y cuatro de la Academia (Anexo 10.2). Dichas entrevistas permitieron no solamente valorar la percepción de los actores sobre los productos, efectos e impactos inicialmente definidos, sino además identificar otros efectos e impactos no intencionales, los vacíos del trabajo realizado con base en las necesidades de las organizaciones y el potencial mismo de IARNA.
Impactos: cambios en
sistemas institucionale s/económicos
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 4
d) Procesamiento de la información, reajuste y mapeo concreto del camino al impacto. Las entrevistas permitieron generar mayores elementos de juicio sobre la calidad del desempeño del Proyecto, los efectos generados y los impactos o sea más allá de la intervención de IARNA mismo. Ello fue la base para ajustar el camino al impacto en varios sentidos: i) ajustar la tipología de productos, ii) calibrar el alcance de los efectos y de los impactos sobre todo por la naturaleza de IARNA como organización actuando desde la academia; iii) precisar los efectos e impactos concretos y iv) evidenciar aún más las diferentes estrategias utilizadas por IARNA según organizaciones para llegar a que los productos se conviertan en efectos y en impactos. Otro paso importante fue analizar con mayor detalle los productos, sus temas y alcance para poder evidenciar su alcance. En efectos, si bien, como se mencionó anteriormente todo el accionar de IARNA –y por ende del proyecto- parte de procesos de investigación, quedó claro que en su formulación, estrategia de “transmisión” y adopción, parte fueron más explícitamente dirigidos al ajuste o formulación de políticas, a la formación de capacidades seleccionadas o a transformaciones organizacionales de diferentes instituciones, mientras que otros constituyen conocimientos o sea investigaciones y marcos metodológicos que están en proceso en cuanto a su traducción y apropiación por parte de los socios de IARNA. e) Elaboración del informe La consolidación del informe permitió “redondear” el marco metodológico y conceptual para analizar el camino al impacto de IARNA, y también generar un marco de indicadores institucionales de efectos e impactos. Al consolidar las dos perspectivas: la del equipo de trabajo de IARNA y la de los actores entrevistados, se pudo identificar las valoraciones convergentes y aquellas que permiten a IARNA disponer de elementos para profundizar en sus estrategias de trabajo (por ejemplo a qué nivel, con quienes), los temas y “formatos” de productos para avanzar hacia mayores efectos e impactos.
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3. Antecedentes y objetivos del Proyecto CCAMB-II La Fase II del Proyecto Cuente con Ambiente (Mayo 2010-Abril 2013) buscó capitalizar sobre productos, procesos y el fortalecimiento de capacidades instaladas del propio IARNA durante la Fase I: el principal activo generado ha sido el Sistema de Contabilidad Ambiental y económica
Integrada de Guatemala (SCAEI), que es una Cuenta Satélite del Medio Ambiente como extensión del Sistema de cuentas nacionales de Guatemala. Además de su calidad y rigurosidad metodológica, su principal valor ha sido proporcionar informaciones sobre la situación de los recursos naturales y del medio ambiente y su contribución al desarrollo económico, evidenciando la estrecha relación entre economía y ambiente.
La formalización de unidades de trabajo en estadísticas ambientales en organizaciones gubernamentales responsables del diseño de políticas públicas ambientales y de la generación de informaciones (BANGUAT, MARN, INE).
La incorporación del tema y metodologías de análisis en contabilidad ambiental de
profesionales de organizaciones gubernamentales y universidades Todo lo anterior ha permitido generar evidencias, marcos conceptuales, y elementos para la formulación /ajuste de políticas públicas conducentes a modelos de desarrollo rural más sostenible, incorporando la dimensión real de los recursos naturales en los procesos económicos. Los objetivos de la Fase II fueron definidos de la siguiente manera: Objetivo del Proyecto: Ayudar a detener y revertir los procesos de deterioro ambiental así como conservar espacios poco deteriorados en Guatemala. Objetivos específicos: Mejorar las capacidades de incidencia política ambiental de las organizaciones de la
sociedad civil a través de la utilización de información proveniente de las cuentas ambientales, con el apoyo de la academia y su capacidad de manejo de información.
Institucionalizar el uso de las cuentas ambientales y económicas integradas como base para lograr mejores niveles de gestión ambiental nacional y territorial, especialmente en los procesos de planificación operativa del gobierno, la definición y asignación de presupuestos y el seguimiento a las políticas públicas ambientales, económicas y sociales.
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4. Marco estratégico de trabajo y valor agregado del
proyecto Detrás de los objetivos del Proyecto en su Fase II subyace un planteamiento estratégico y político a partir de un análisis reflexivo y dinámico sobre la relación entre la crisis ambiental de Guatemala, la lógica económica que rige – con sus variaciones- desde hace varias décadas, y los procesos político – institucionales del país. En forma muy resumida, a continuación se extrae del análisis del contexto país 1algunos de las situaciones críticas: Una “creciente disfuncionalidad de las instituciones públicas “(…) incluyendo “la
degradación de las institución políticas con bajos niveles de efectividad y de legitimidad de la burocracia, el congreso, el Sistema de justicia y los partidos políticos” – con algo grado de impunidad en los procesos judiciales-.
La “generación de políticas con poca orientación al interés público, con escasa aplicabilidad y adaptabilidad
La tendencia al alza del déficit fiscal y a la disminución de los flujos financieros de la cooperación internacional hacia Guatemala, en particular para el ambiente y el desarrollo.
En el tema ambiental, la ausencia de canales de representación formal que ha hecho que la participación social se basa principalmente en la denuncia (del malfuncionamiento público) y la demanda al Estado (derechos), conduciendo también a la búsqueda de soluciones “extra sistema”- violencia y caos- ; en particular frente al incumplimiento de las normas y la falta de respuestas en lo ejecutivo y legislativo a las demandas y denuncias de las organizaciones sociales.
La fragmentación y polarización política creciente de la sociedad Guatemalteca, incluyendo el sector empresarial, las OSC y los partidos políticos los cuales ya no son el principal medio de vinculación entre la sociedad y el Estado.
Los movimientos sociales crecientes por el acceso a los recursos naturales en territorios en los cuales la minería, los monocultivos y otras actividades extractivas constituyen foco de conflictividad.
Algunos de los nuevos elementos que caracterizan el contexto institucional y las tendencias socio ambiental de Guatemala destacan: El creciente empoderamiento de las organizaciones de base – en particular de los pueblos
indígenas- alrededor de la reivindicación del territorio. Este movimiento busca incidir directamente a los más altos niveles de decisión del gobierno a partir de estructuras de segundo y tercer nivel, obviando la intermediación de las ONG – OSC.
1 IARNA-URL, FDN, FUNDAECO, CALMECAC, REDFIA, CALAS, FLACSO, IPNUSAC-USAC e IIA. 20011.
Conceptualización, diseño y bases para la puesta en marcha de una nueva etapa de incidencia política a favor del ambiente
en Guatemala.
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Frente a la debilidad institucional antes mencionada y la escasa capacidad para mejorar y recuperar la salud ambiental, los desastres naturales llevan a un aumento en la conflictividad socio ambiental, y también a una mayor conciencia ambiental de la población afectada.
Frente a la situación antes mencionada, el Proyecto en su segunda fase fue concebido para que IARNA profundice en procesos de incidencia en organizaciones y redes sociales. Ello contribuyó a que la institución “pasara de una visión muy técnica a un pensamiento sobre las interacciones socio políticas”2 para promover la gestión ambiental como eje de un desarrollo económico incluyente. El concepto de “incidencia” es entendido como “la búsqueda de influir sobre los efectos o impactos, incluyendo decisiones de política pública y de asignación de recursos dentro de los sistemas e instituciones políticas, económicas y sociales que afectan directamente la vida de las personas. Para ello (…) las acciones organizadas buscan sacar a luz temas críticos que han sido ignorado o invisibilizados, con el fin de influir sobre los comportamientos; también busca impulsar leyes y políticas públicas para que las visiones sobre lo que debería ser en una sociedad justa y decente se vuelvan realidad”. (….) El trabajo de incidencia puede (…) generar cambios en las propias instituciones (…). 3 IARNA optó por tres de los elementos centrales antes mencionados: i) influir en decisiones de política pública; ii) sacar a luz temas críticos ignorados o invisibilizados; y iii) buscar impulsar leyes y políticas públicas, generando cambios en las propias instituciones. Para ello, se dotó de una estrategia de incidencia conscientemente definida y transversal a todos los objetivos y resultados del Proyecto la cual incluye: Fomentar la unidad interna para acciones estratégicas a lo interno y con organizaciones
de la sociedad civil.
Proveer evidencias técnico-científicas sobre la relación economía-ambiente para mejorar los procesos productivos
Analizar las dinámicas territoriales para generar propuestas que mejoren la gestión la gestión ambiental
Tener presencia en los medios y promover la comunicación para aumentar la conciencia ciudadana
Crear puentes intersectoriales entre OSC, el Estado y Asociaciones a nivel nacional y territorial para generar propuestas de gestión ambiental ligada al desarrollo
Dicha estrategia es la que articula los diferentes productos del proyecto; y sirve de “norte” para contribuir a efectos e impactos; y asimismo, priorizar los actores con los cuales o para los cuales trabajar.
2 Com. Personal Jorge Morales, Vice Rectoría de Investigación y Proyección de la URL. 3 Cohen, de la Vega y Watson (2006) en: IARNA-URL, FN, FUNDAECO, CALMECAC, REDFIA, CALAS, FLACSO,
IPNUSAC-USAC e IIA. 20011. Conceptualización, diseño y bases para la puesta en marcha de una nueva etapa de
incidencia política a favor del ambiente en Guatemala
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Los temas y procesos prioritarios alrededor de los cuales el Proyecto desarrolló sus acciones son: desarrollo rural, sector agrícola, ordenamiento territorial, contaminación, desechos, agua, suelo/tierra, bosque, minería/actividades extractivas, ecosistemas costero/marinos, áreas protegidas/reservas territoriales, género/pueblos indígenas y estrategias de incidencia, políticas y normativas. El valor agregado de la Fase II en el abordaje de estos temas es doble: además de mantener la línea de trabajo desarrollada en la Fase I (desarrollo de informaciones orientadas al nivel nacional), por un lado IARNA puso énfasis en la intersectorialidad para generar y proponer informaciones útiles para los decisores; y por el otro incursionó en la planificación territorial del desarrollo derivado de estudios sectoriales a partir de las estadísticas e información ambientales. Ello constituye un aporte valioso para el diseño de pautas de adaptación al cambio climático y para orientar tanto las acciones de Gestión ambiental nacional como las de ordenamiento territorial. En el gráfico 2, se presenta, a modo de síntesis, la relación entre barreras seleccionadas, desafíos priorizados- elementos de la estrategia de incidencia - productos; incluyendo los grandes temas abordados durante el periodo. Queda evidente que IARNA, en su calidad de centro de investigación, formación y proyección social, la “columna vertebral” de IARNA es la generación e institucionalización de conocimientos4 dirigidos a la concientización, formación y toma de decisiones. Asimismo, la inserción de IARNA (sus estrategias de incidencia) necesariamente pasa por actuar como interlocutor, catalizador y proponente. Como consecuencia de lo anterior, y de la definición misma de “incidencia”, el valor agregado de la Fase II reside en tres contribuciones: impulsar leyes y políticas públicas que abonen a la incorporación de los aspectos
ambientales para un desarrollo sostenible
generar cambios en las propias instituciones para que éstas profundicen e interioricen la relación entre ambiente – sociedad y desarrollo económico
todo lo anterior actuando como catalizador desde la sociedad civil para lograr consenso acerca de propuestas que contribuyan a resolver los problemas nacionales en materia ambiental.
4 Estadísticas ambientales, sistema de cuentas ambientales sectoriales y globales, estudios especializados, metodologías,
marcos conceptuales, instrumentos de análisis
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5. Diseño de la fase II del Proyecto A continuación, se busca contestar a las siguientes preguntas: ¿hasta qué punto el diseño del proyecto clarifica y prioriza los actores/niveles de
incidencia?
¿hasta qué punto el proyecto, en su diseño, permite evidenciar las estrategias “no convencionales” asociadas a procesos de generación de conocimientos- cambios en las instituciones- incidencia en la formulación de políticas públicas-fortalecimiento de IARNA como un interlocutor legítimo para contribuir a los procesos antes mencionados?
¿hasta qué punto el marco de planificación del proyecto facilita la evaluación de efectos e
impactos de las actividades y productos generados?
5.1 Sobre la claridad en la priorización de actores/ niveles de incidencia
El diseño de la Fase II de Cuente con Ambiente que se refleja en el documento de proyecto y sus resultados contempló varios elementos analíticos que ponen de relieve la focalización de IARNA para promover cambios en ciertos actores/organizaciones y en la institucionalidad existente, lo cual es coherente con la lógica estratégica analizada en el capítulo anterior. Algunos de los elementos concretos y centrales son: Un mapeo de actores acorde con su poder de decisión y su interés para incidir en las
políticas públicas ambientales. Destaca en particular la prioridad dada a aquellas organizaciones gubernamentales responsables del diseño de políticas públicas económicas (SEGEPLAN, INAB, BANGUAT, MARN, CONAP, MINFIN entre otras); y a instancias legislativas (Comisiones de Ambiente, Ecología y Recursos Naturales, Finanzas del Congreso de la República).
La creación de una instancia interuniversitaria (el Observatorio Ambiental Nacional) para ampliar la “práctica” de análisis y difusión de informaciones ambientales y de propuestas de abordaje y acciones en materia de políticas públicas. Con ello, IARNA claramente busca catalizar su accionar a la Academia dentro y fuera de la Universidad Rafael Landívar.
La utilización del marco de análisis de la contabilidad ambiental para generar informaciones y pautas sobre el valor del ambiente a nivel de territorios. Con ello, IARNA buscaba i) generar instrumentos y pautas para analizar y valorar la situación /calidad ambiental y gestión de territorios seleccionados y ii) diseñar un mecanismo de certificación de la sustentabilidad local para la gestión adecuada del agua y los desechos sólidos. Con ello IARNA buscaba incidir en actores municipales y sus instancias a nivel nacional, profundizando de esta manera el aterrizaje de los conocimientos sobre ambiente-economía hacia la formulación de acciones, políticas, normativas a nivel de territorios.
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 10
Conformación de un Comité Interinstitucional de Cuentas Ambientales que permita avanzar en la institucionalización del sistema de contabilidad ambiental y económica de Guatemala y la adopción de este estándar para la producción de estadísticas oficiales.
las organizaciones gubernamentales directamente responsables de políticas ambientales,
de la generación de estadísticas nacionales y aquellas que inciden en decisiones presupuestarias: Consejo Nacional de Áreas Protegidas, Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, Ministerio de Economía, Comisión de Ambiente, Ecología y Recursos Naturales del Congreso, Comisión de Finanzas del Congreso, Gabinete del Agua, Banco de Guatemala
las ONGs y sus organizaciones: Coalición Ambiental, Asociación Nacional de Organizaciones No Gubernamentales de los Recursos Naturales y el Medio Ambiente y
en menor medida el sector académico
5.2 Sobre el carácter no convencional del diseño del Proyecto
El proyecto tiene un diseño no convencional por varias razones: Está orgánicamente y operativamente inmerso en el quehacer y las estrategias de
IARNA. Con ello la articulación y aportes entre proyecto y IARNA es de doble vía: por un lado los productos, procesos y efectos del Proyecto contribuyen a fortalecer a IARNA, institución que tiene la capacidad de absorber lo generado. En el gráfico 2, se evidencia la ubicación del proyecto dentro de la estructura programática de IARNA. Se trata de una aproximación que evidencia que los productos del proyecto están contribuyendo a 7 de los 9 programas de IARNA, siendo el de Socio economía Ambiental él que predomina. Por otro lado, IARNA y sus demás proyectos/programas aportan al proyecto, garantizando la capitalización del quehacer institucional. Ello es posible porque el equipo profesional del Proyecto está a la vez inmerso en los demás programas de investigación y otras actividades del Instituto.
Gráfico 2. Peso de los productos generados por el Proyecto en relación con los Programas de Investigación del IARNA.
3%
6%
14%
3%
19%
8%
47%
Administración
Capacitación
Socioeconomía ambiental
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 11
Con esta fase, IARNA apostó a una apropiación y uso de los instrumentos e informaciones generadas previamente y a ser generadas en esta fase para incorporarlas en la formulación/ajuste de políticas. En otras palabras, IARNA buscó posicionarse aún más como interlocutor en la institucionalidad guatemalteca para incidir en las políticas, estructuras y programas gubernamentales. Ello es coherente con la apuesta política de IARNA de trabajar a favor de un “Estado fuerte” como condición necesaria para promover un desarrollo económico ambientalmente favorable.
Para lo anterior, además de generar nuevos instrumentos, informaciones y marcos
analíticos (p.ej. relacionados con planificación y desarrollo territorial), era claro que IARNA debía seguir actualizando la plataforma de informaciones/cuentas nacionales, estadísticas ambientales y generar una serie de conocimientos técnicos, nuevos marcos de trabajo; o sea seguir consolidándose como referente en conocimientos sobre la realidad ambiental nacional y su relación con el desarrollo económico (a nivel sectorial y también aplicando un enfoque sistémico).
Convertirse en un catalizador de alianzas con la sociedad civil (en particular con las organizaciones ambientalistas) y con actores del sector académico (FLACSO, Universidad de Valle.. )
5.3 Sobre el estructura de planificación para evaluar los efectos e impactos
Un análisis detallado del marco lógico del proyecto y en general del marco de planificación así como los informes del proyecto evidenció la dificultad de mapear en forma discriminada por un lado los productos (estudios, agendas, bases de datos etc…), por otro lado los efectos (cambios en el desempeño de los actores a quienes se dirigen los productos) y finalmente los impactos (cambios en las políticas ambientales, presupuestos para la gestión ambiental) (Anexo 10.3). En otras palabras, fue necesario construir la cadena al impacto del proyecto que permitiese discriminar los tres elementos debido a lo siguiente: En el marco lógico:
o El indicador del Objetivo general corresponde a un “efecto”: que los “tres organismos
del Estado cuenten con informaciones…”.
o De los dos indicadores de Objetivos específicos, uno de ellos es mucho más “fuerte” incluso que el indicador del Objetivo General, reflejando “impacto”: “presupuestos aumentados”; y “políticas ambientales y de desarrollo orientadas hacia el desarrollo sostenible”.
o Finalmente, de los 17 indicadores de Resultados, cuatro de ellos reflejan “Impactos”,
cinco efectivamente corresponden a “Efectos”, seis son “productos”; y dos de ellos por su formulación mezclan productos, efectos e impactos. Para mayor detalle, ver Anexo 2.11.2: tipificación de los indicadores del marco lógico del Proyecto.
En el documento de proyecto: o se buscó clarificar la línea base, delinear las acciones así como los impactos esperados
(Capitulo 8. Línea base del Proyecto. P.39). Esta forma de presentación no permite
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 12
darle el peso necesario a los indicadores que de hecho, están detallados en el marco lógico.
o se presenta en el Anexo (b) del documento de proyecto, una Matriz de impactos nacionales del proyecto la cual busca precisar los impactos de “productos” que, por definición no están asociados a impactos.
Finalmente, en los reportes anuales, el análisis de los avances se centra en los productos por Resultado, pero no se presenta ni analiza el avance hacia el cumplimiento de los indicadores ni el cumplimiento de los supuestos.
En conclusión, la estructura de planificación del proyecto ha sido útil para dar seguimiento a la generación de productos y por ende valorar el desempeño “strictu sensu” del proyecto. Sin embargo, fue necesario diseñar un marco metodológico y analítico para identificar y analizar los efectos e impactos a partir de los productos, o sea, para montar la “cadena de productos a impactos”. Por ello a continuación se partirá del análisis de los productos y su relevancia y de cómo fueron generados para poder valorar el desempeño del Proyecto; en un segundo momento, se presentará y evidenciará la cadena de efectos e impactos a partir de los productos analizados (Anexo 10.4). Con base en todo lo anterior, se podrá completar la evaluación con el análisis de las estrategias utilizadas, los factores que limitaron o facilitaron los logros y vacíos (tomando en cuenta entre otros, los supuestos inicialmente definidos), y finalmente generar lecciones aprendidas y recomendaciones.
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 13
6. El desempeño del Proyecto: cumplimiento, alcance y
relevancia de los productos
6.1 Cumplimiento en la generación de productos
El proyecto ha generado una cantidad impresionantes de productos. Tal como se reportó en los informes periódicos, el nivel de cumplimiento en la generación de productos ha sido muy alto: a diciembre del 2012 89%, de los productos planificados fueron completados, y el 11% estaba en proceso de terminación para el primer trimestre 2013. Adicionalmente a los documentos, propuestas, bases de datos etc… que se analizaran más adelante, IARNA ha tenido una contribución importante a la formación /capacitación en el marco de la Universidad (ver Gráfico 3). Se trata de dos tipos de productos: 44 tesis asesoradas entre 2010 y 2012 de las cuales 12 con el involucramiento directo del
personal de IARNA en el desarrollo de estos trabajos, y 32 para las cuales el personal fue parte de los Comités Evaluadores.
Más de 6200 participantes (con una participación en promedio del 38% de mujeres y 62%
de hombres) en los cursos de capacitación y eventos de formación tanto a nivel Universitario como en cursos cortos. Ello significa que se sobre cumplieron las metas inicialmente fijadas en “100 profesionales y técnicos nacionales entrenados en la elaboración, administración y análisis del SCAEI” (producto 2.4.) y “al menos 500 personas de diversos sectores han tomado parte en un programa d capacitación formal e informal en economía y ambiente”.
Estas actividades fueron desarrolladas bajo diferentes modalidades: cursos de entrenamiento, capacitación y entrenamiento del personal del propio Instituto, Cursos a estudiantes de la URL5 , y eventos de capacitación a través de conferencias, panel-foros, conversatorios, seminarios.
5 En Economía ambiental, economía ecológica, ordenamiento territorial, cuencas hidrográficas, Geográfica, gestión del
paisaje en el Campus Central de URL; además de un curso en la sede en Jutiapa en Diseños experimentales y aguas
subterráneas.
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 14
Gráfico 3. Número de participantes en eventos de capacitación según sector, por tema, 2010-
2012
Considerando la diversidad y cantidad de productos generados, es de suma importancia tipificarlos y dimensionar el abanico de temas abordados y el alcance de los productos en cuanto a su difusión.
6.2 Productos: tipología, alcance y valoración de su calidad
Entre el 2010 y 2012, IARNA, a través del proyecto, ha generado un número aproximado de 76 productos. Para poder clarificar el contenido de dichos productos, estos fueron agrupados en 8 categorías partiendo de las funciones centrales de IARNA las cuales son: investigación, capacitación e incidencia. Para mayor claridad, en el Anexo 2.11.3 se detalla la lista productos generados con su propósito/objetivo, categoría, y temas asociados. A continuación se precisa por categoría dichos productos. En el ámbito de la investigación 1. Publicaciones técnico/científicas y marcos conceptuales y metodológicos: son
productos de investigaciones y metodologías que generan conocimientos sobre la realidad socio ambiental de Guatemala. El contenido de estos productos es producto de procesos continuos de investigación y reflexión, y también constituye el punto de partida para el posicionamiento de temas y enfoques nuevos en su abordaje nacional y en la agenda del IARNA. Lo innovador de este tipo de productos es que en su evolución, algunos pasan a ser insumos directos para la toma de decisiones principalmente en materia de políticas públicas; y para ONG en su rol de promotores de ajustes de políticas públicas para la gestión ambiental y el desarrollo. Predominan los temas y propuestas sobre el sector forestal, agroforestal, agropecuario y desarrollo rural y desarrollo territorial.
2. Bases de datos cuyos temas están directamente relacionados con la problemática
nacional ambiental y de desarrollo. Destacan aquellos productos “insignias” de IARNA: el SIESAM, el Anuario Estadístico Ambiental y herramientas en línea. Estos productos son la base para los análisis sectoriales e intersectoriales sobre la relación ambiente-desarrollo.
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En el ámbito de la capacitación: 3. Cursos y eventos bajo diferentes modalidades. Dichos productos están orientados a la
formación de capacidades tanto a través de procesos formales de educación (Universidades) como de ciclos intensivos de formación/actualización para profesionales dentro y fuera de Guatemala. Con ello, IARNA utiliza directamente los conocimientos generados (categoría 1) en economía ambiental, sistema de cuentas ambientales y recursos naturales.
4. Asesorías especializadas y asistencia técnica. Una característica de IARNA, en su
calidad de Centro de la Universidad Rafael Landívar es la asesoría que presta a estudiantes en sus procesos de formación, pero también a jóvenes investigadores que se forman dentro del propio Instituto. Con ello, IARNA apuesta al “relevo” y a la sostenibilidad, en el tiempo, de su quehacer. Adicionalmente la gran mayoría de los procesos de investigación e incidencia incorporan, en su desarrollo, asistencia técnica a diferentes actores de políticas públicas y ONG.
En el ámbito de la incidencia 5. Instrumentos para la incidencia y la acción política. En concordancia con el valor
agregado de la Fase II, IARNA genera estrategias, evaluaciones, escenarios y conocimientos para la incidencia. La particularidad de estos productos reside en que su diseño obedece directamente a necesidades/demandas de actores (decisores de políticas y de ONG), respondiendo de esta manera a situaciones de coyuntura. Tal es el caso por ejemplo de las evaluaciones de políticas y programas del sector forestal o de conocimientos para orientar inversiones públicas en el diseño de caminos rurales, y también de propuesta de estrategias para la incidencia política. En esta categoría se incluye también la “traducción” de conocimientos científicos para su difusión en medios de prensa, radios y otros canales para la concientización.
6. Propuestas de políticas e instrumentos (económicos, normativos). Se trata de propuestas estratégicas y de instrumentos que claramente se alimentan de la categoría anterior, y que en su mayoría fueron formuladas para el desarrollo rural y el sector forestal. Este tipo de producto se dirige directamente a la “mesa de negociación” con decisores para el ajuste de políticas y normativas.
7. Fortalecimiento institucional. IARNA ha ido más lejos en el esfuerzo hacia la sostenibilidad de las acciones para incorporar el ambiente en el quehacer de la institucionalidad guatemalteca. En efecto, el Instituto ha venido promoviendo y apoyando el ajuste de estructuras y formas organizativas de las instituciones públicas y académicas en particular. En el primer caso, el fortalecimiento institucional se orienta por ejemplo a consolidar o crear unidades especializadas para la compilación, manejo y generación de estadísticas e informaciones ambientales; así como para un mejor desempeño de instancias públicas en el ámbito forestal. En el segundo caso, los ejemplos más claros son el apoyo al Observatorio como instancia inter-universitaria para la fortalecer la generación y difusión de informaciones ambientales así como la incidencia; y el diseño de pensum/Maestría para el Desarrollo Rural como medio para ir incorporando los conceptos, instrumentos en materia ambiental y su relación con el desarrollo. Finalmente, en el caso de las ONG.
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 16
El gráfico 4 permite evidenciar la tendencia a un predominio de la categoría de Publicaciones técnico/científicas (Investigación) y de Instrumentos para la incidencia y acción política (Incidencia). Para mayor detalle, ver Anexo 2.11.3.
Gráfico 4. Porcentaje de productos, según tipo
Con respecto al contenido de los productos generados, en el gráfico 5 y el Anexo 2.11.3, se presentan los principales temas abordados a partir de una muestra del 68% del total. Se evidencia que los 59 productos analizados incluyen en promedio 2.3 temas. Además del predominio del tema forestal, una mayoría de productos incluye recomendaciones de políticas, estrategia y agendas de incidencia. Esto es una de las características de los productos de IARNA que evidencia la coherencia e intencionalidad de generar, a partir de productos de investigaciones, informaciones y metodologías, pautas para el ajuste de acciones sea a nivel de programas, proyectos o políticas, con un enfoque interdisciplinario e intersectorial.
Gráfico 5. Peso de los diferentes temas identificados en los productos del proyecto
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
1. Publicaciones técnico/científicas y
marcos conceptuales y metodológicos
2. Bases de datos 3. Cursos y eventos bajo diferentes modalidades
4. Asesorías especializadas y
política
económicos y normativos
7. Fortalecimiento institucional
Agricultura
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 17
Con respecto a la relevancia de los temas tratados, la gran mayoría de los 19 entrevistados fuera de IARNA mencionaron su pertinencia y carácter oportuno. En particular dos elementos fueron subrayados: Por un lado: IARNA ha generado en forma continua informaciones, estadísticas
ambientales que permiten disponer de datos y análisis sobre el desempeño del sistema
ambiental y económico
Por otro lado porque paralelamente IARNA ha venido incorporando temas relevantes
relacionados con la problemática nacional, de interés directo para las organizaciones
públicas y las ONG. Por ejemplo “energía- leña”, “indicadores y situación ambiental de los
municipios”, “agua, desechos”, “mapa forestal y su evolución” son algunos de los que el
INAB, ANAM, el MAGA, y MBF puntualizaron como temas relevantes y pertinentes.
Vale la pena destacar que IARNA incursionó en los niveles municipales y territoriales generando métodos de evaluación/análisis sobre vulnerabilidad y desempeño ambiental altamente apreciados por su utilidad para definir agendas de trabajo municipales. Tal como lo planteó uno de los actores del sector no gubernamental, “IARNA propone temas, y plantea dimensiones nueva de los problemas”. Ello es justamente un aspecto central de la definición de “incidencia” mencionado en la parte inicial del presente documento “sacar a luz temas críticos que han sido ignorado o invisibilizado”.
6.3 Productos generados: ¿con quiénes? ¿Para quienes? Y su difusión.
El análisis de la forma cómo se ha venido generando los productos del Proyecto entre 2010 y 2013 evidencia el esfuerzo realizado por IARNA para promover la participación de los actores a diferentes niveles. De las 27 organizaciones/instancias identificadas inicialmente en el diseño del proyecto, se registran unas 22 organizaciones6 que participaron de la elaboración de los productos generados de las cuales predominan organizaciones gubernamentales (ver Gráfico 6). Dicha participación consiste en: la provisión de informaciones, definición de criterios a ser incorporados para generar conclusiones adecuadas a las expectativas de los actores, revisión/validación de informaciones según los casos. En promedio, se estima que más de tres actores (además de IARNA) han participado en la elaboración de cada uno de los productos. Queda claro que el INAB, el INE, BANGUAT y SEGEPLAN son las principales organizaciones gubernamentales con las cuales IARNA ha venido estrechando su cooperación dentro del proceso de incidencia; mientras que en el sector académico se trata de FLACSO, INTRAPAZ y la Universidad del Valle. La Universidad Rafael Landívar es el actor principal a través del cual IARNA desarrolla sus acciones de capacitación/formación de capacidades.
6 11 de gobierno, 3 ONG (FDN, CALAS, FUNDAECO), 3 centros de investigación/academia (INTRAPAZ, UVG,
FLACSO), 2 organizaciones internacionales (FAO, TNC), 2 organizaciones autónomas/sector privado (gremial forestal,
empresa municipal de agua), 1 Organización de base (grupos de usuarios de incentivos forestales).
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 18
Gráfico 6. Participación de organizaciones por sector, en la elaboración de los productos
En cuanto a la difusión de los productos, se estima (cifra conservadora que no toma en cuenta a difusión a la prensa) que los productos fueron difundidos/entregados principalmente a más de 30 organizaciones/audiencias. Nuevamente, predominan las organizaciones de Gobierno/instancias legislativas (56%), seguidas por las ONG y Organizaciones Autónomas (11 y 13% respectivamente), las Organizaciones de Base y la Academia (9% y 8% respectivamente) y finalmente el sector privado (2%) La menor participación de las organizaciones no gubernamentales ambientales y sus redes obedece justamente a la desmovilización de las mismas, tema que se analiza en el informe sobre “Conceptualización, diseño y base para la puesta en marcha de una nueva etapa de incidencia política a favor del ambiente en Guatemala”. Con respecto a los canales utilizados para difundir los resultados/productos generados una muestra de 35 productos evidencia que 40% de los productos/resultados fueron difundidos directamente por IARNA, 26% por el Gobierno, 23% por ONG y 11% por la Academia. Los datos registrados y las entrevistas realizadas permiten resaltar varios aspectos: IARNA ha venido identificando y trabajando con algunos actores que tienen mayor
incidencia sobre instancias legislativas tal como lo es IPNUSAC e INTRAPAZ para poder mejorar la incidencia a dichos niveles.
Los propios actores, que participaron de la elaboración de los productos difunden los resultados a lo interno de sus organizaciones y fuera de ella. Es el caso en particular del INAB, del MBF a partir de todos los insumos generados para ajustar las políticas, reglamentos, estructuras y su funcionamiento en el ámbito forestal.
Adicionalmente, se ha registrado un esfuerzo aunque incipiente todavía de parte de IARNA para publicar en la prensa artículos sustentados en la información y resultados sobre ambiente y desarrollo; y generar material de comunicación para sensibilizar la población. Se registra como mínimo 50 ediciones de boletines electrónicos del IARNA y de la URL, y unos 160 reportajes y/o entrevistas en medios escritos.
50%
14%
14%
9%
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 19
No obstante lo anterior, IARNA sigue siendo el actor principal para organizar y difundir los resultados. Ello está en relación directa con el tipo de informaciones técnicas/científicas que IARNA genera; y el hecho de que las publicaciones están dirigidas a un público técnico. Asimismo según la mayoría de los entrevistados – aun siendo técnicos y decisores- , IARNA aún no ha logrado diseñar e implementar una estrategia de comunicación que apunte a tres propósitos: Destilar la información técnica, información y mensajes claves en forma de síntesis para
decisores y técnicos de organizaciones
Definir y profundizar en la generación de publicaciones para audiencias diferenciadas (en particular para Municipalidades, Organizaciones de base, ONG, además de técnicos y decisores). En efecto, una recomendación formulada por más del 60% de los entrevistados es la producción de síntesis, mensajes, informaciones “destiladas”, reconociendo que el carácter “denso” de los análisis, metodologías, limita un mayor uso y entendimiento de la información y resultados. Algunos pocos actores manifestaron que son ellos mismos quienes “traducen” y “extraen” la información, mensajes y conclusiones de los productos generados para difundirlos dentro de su propia organización.
Analizar cuidadosamente los espacios de difusión de la información. Si bien IARNA ha sido sistemático en organizar eventos y talleres de presentación pública, vale la pena analizar los “mejores espacios” para dar a conocer la información “destilada”. Algunas sugerencias concretas formuladas por los actores entrevistados fueron: i) utilizar las asambleas, reuniones de las propias ONG, Organizaciones de base para incorporar espacios de difusión y discusión de los resultados; ii) elaboración y difusión de síntesis – muy breves- para decisores de políticas; iii) utilizar los periódicos/radios locales/en las regiones para publicar mensajes e informaciones claves, porque hasta ahora IARNA ha venido haciendo esfuerzos de publicaciones en periódicos más “urbanos” y “capitalinos”; iv) complementario con lo anterior, utilizar en forma más sistemática las regionales de la Universidad Landívar para difundir la información desde las propias sedes.
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 20
7. El camino al impacto: valoración de los efectos e impactos A partir del “ordenamiento” del marco lógico, el documento de proyecto y la “destilación” de la implementación del proyecto (entrevistas, revisión de la información,…) el análisis del camino al impacto busca identificar los efectos e impactos asociados a la implementación del Proyecto. Para ello, se reconoce que los productos generados por el Proyecto – bienes, servicios, hitos-, los cuales fueron analizados y tipificados en el sub capitulo anterior deben permitir generar dos tipos de cambios: Por un lado los efectos: entendidos como cambios en las habilidades, conocimiento y organización/funcionamiento de los actores y sus organizaciones para poder cumplir mejor con su mandato. Se ha identificado específicamente varios tipos de cambios en los actores o sea, efectos:
Capacidades fortalecidas para vincular ambiente y desarrollo. Ello está directamente
asociado con las capacitaciones formales, eventos de difusión, sensibilización pero también los procesos de acompañamiento/asistencia técnica de IARNA en el desarrollo/apropiación de los productos
Estructuras nuevas o ajustadas y fortalecidas de organizaciones para el manejo y la generación de informaciones ambientales pero también aquellas estructuras asociadas al diseño de programas /iniciativas en el marco de políticas públicas
Mejor desempeño por uso del conocimiento generado que implica una apropiación e interiorización de la información, conceptos para que éstos sean utilizados posteriormente (impactos).
Alianzas y coordinación intersectorial inducidas: uno de los retos asumido por IARNA ha sido “atacar” una de las barreras identificadas: el escaso diálogo y trabajo intersectorial requerido. Por ende, para la definición de políticas, instrumentos y agendas viables IARNA ha contribuido a impulsar una acción concertada de múltiples actores acorde con su mandato. Tal es el caso del trabajo realizado en torno al tema de ilegalidad en el aprovechamiento de madera, promoviendo una comunicación entre el INAB y Gobernación.
Por otro lado los impactos: que son cambios en el desempeño y eficacia de los actores – con respecto a su propio mandato- sin la intervención directa de IARNA. Dentro de la cadena de impactos de IARNA, aquellos más evidentes en el caso del Proyecto son: La formulación de políticas, planes, programas y proyectos por parte de los
actores instrumentos de política y normativas, que incorporan los temas, informaciones y recomendaciones generadas
Una institucionalidad fortalecida para la toma de decisiones El diseño y negociación de presupuestos dimensionados a las necesidades ambientales
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 21
Es claro que el alcance de los efectos e impactos depende de dos grandes factores: por un lado las estrategias de IARNA en su función de investigación, articulador, catalizador e interlocutor con los diferentes actores; por el otro, la realización de los efectos e impactos está en dependencia de los factores externos o sea el contexto, en el cual IARNA no tiene incidencia. De hecho – y en forma coherente con el concepto mismo de marco lógico y de camino al impacto-, conforme el análisis pasa de “Productos” a “efectos” y a “impactos”, la contribución de IARNA está cada vez más sujeta a los factores –negativos o ´positivos- de contexto. Estos dos elementos son los que serán analizados más adelante en el capítulo sobre “factores que facilitaron o dificultaron los logros alcanzados”.
7.1 Una representación simplificada del camino al impacto del Proyecto
El gráfico 7 presenta, a modo de simplificación, la cadena de productos a impactos del Proyecto Cuente con Ambiente, Fase II.
Gráfico 7. Ruta general de productos a impactos del Proyecto
La importancia del análisis de dicha cadena reside primero en el punto de partida cual es, para IARNA, disponer de productos relevantes, útiles y de calidad. Parte de estos aspectos fueron analizados anteriormente. A modo de síntesis sobre la calidad los productos, vale la pena retomar la percepción de los actores y la valoración propia del evaluador. Primero todos los actores sin excepción reconocen que la “información es generada con base técnica y científica sólida la cual no está sujeta a negociación” o “los dictámenes e informes generados son respaldados con datos e informaciones confiables”7. Además de los trabajos ya conocidos como lo son el Perfil Ambiental, las Cuentas satélites, el SIESAM, IARNA ha
7 Comunicaciones personales de representantes de Organizaciones Gubernamentales
Productos
•Fortalecimiento institucional
•capacidades fortalecidas para vincular ambiente y desarrollo
•Estructuras nuevas o ajustadas y fortalecidas para el manejo y análisis de informaciones ambientales
•Mejor desempeño por uso del conocimiento generado
•Alianzas y coordinaciones intersectoriales inducidas
Impactos
•Institucionalidad fortalecida con el uso de la información
•Diseño y negociación de presupuestos dimensionados a las necesidades ambientales
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA 22
generado y aplicado metodologías e instrumentos para poner de evidencia la problemática y potencialidad ambiental de Guatemala para la toma de decisiones. Segundo IARNA, a través del Proyecto, ha logrado generar efectos e impactos que se detallan en el gráfico 8 y que se analizan a continuación.
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA
23
S
Gráfico 8. Elementos de efectos e impactos del Proyecto Cuente con Ambiente II/IARNA
•Organizaciones (Publicas, ONGs) asesoradas para formulación, ajustes de políticas, programas, iniciativas
•6257 profesionales formados en economia ambiental, SCAEI y recursos naturales de los cuales 20% del sector público, 14% de ONGs y 65% del sector académico;
Capacidades fortalecidas para
•Restructuración del INAB, incluyendo programa de extensión forestal y Oficina Forestal estratégica
•OCRET: Unidad de información instrumentalizada
•MARN: Unidad de economia y ambiente
•INE: consolidada Oficina sectorial de estadísticas ambientales
•SEPREM: Unidad de estadísticas de género
•Conformado el Observatorio Ambiental Nacional
Estructuras nuevas o fortaleciedas de
organizaciones
•ANAM, FUNDAECO, INE, INAB, SEPREM trasladan la información (ej. perfil ambiental, Cuentas ambientales, Sistema indicadores de género/pueblos indigenas, mapa forestal) a sus instancias descentralizadas
•WWF, FUNDAECO, ANAM usan el Perfil ambiental y estudios específicos como fuentes de consulta permanente para iniciativas, incidencia política
•INAB, FUNDAECO, BANGUAT elaboran informes institucionales y para la Presidencia y el Congreso utilizando la información generada
•ANAM, FUNDAECO, INAB utilizan la Información para la capacitación a su personal
Desempeño mejorado por uso del conocimiento
• INE-BANGUAT-SEPREM; INAB-ANACAFE- ANAM- Ministerio de Educación- Gobernación; FUNDAECO-OCRET; ANAM-MARN : estrechan coordinación para el diseño e implementación de acciones en el marco de su mandato.
Alianzas y coordinación inter sectorial
inducidas
•Programa de agricultura familiar
•Anteproyecto de ley de una segunda generación de incentivos forestales
•Instrumentación del PINPEP para su implementación
•Estrategia de combate a la ilegalidad forestal
•Agendas ambientales municipales
•Estrategia nacional de producción sostenible y uso eficiente de leña (2013-2014)
•Curriculum nacional del Mnisterio de Educación
•Diseño del Programa Feed the Future
Políticas, programas, estrategias y
Diseño y negociación de presupuestos
•Descentralización administrativa de OCRET
Institucionalidad fortalecida
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7.2 Los efectos
Los cuatro grandes efectos identificados y los efectos menos logrados pueden ser resumidos de la siguiente manera: Efecto 1: Capacidades fortalecidas para vincular ambiente y desarrollo
Por un lado, durante el periodo 2010-2013, se ha logrado profundizar en el fortalecimiento de capacidades en economía ambiental, SCAEI y recursos naturales de más de 6200 profesionales de organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y universidades. Más allá de la formación “general” en dichos temas, destaca el entrenamiento especializado en la actualización de cuentas ambientales. A través de acciones a mediano plazo, IARNA contribuyó con la formación de 44 estudiantes universitarios. Por otro lado una modalidad utilizada que ha dado mucho resultado en opinión de los actores, es el acompañamiento diferenciado según tipo de organizaciones: A organizaciones de la sociedad civil y académicas (FUNDAECO, CALMECAC, FDN,
INTRAPAZ): en los procesos de investigación conducentes a la formulación de acciones y de incidencia a nivel de políticas, leyes y normativas. Esta modalidad fue complementada con financiamientos específicos en el marco de Convenios sobre Reservas Territoriales, PINPEP, Gestión integrada de recursos hídricos, agenda legislativa para la protección y mejoramiento del medio ambiente entre otros). OCRET por ejemplo mejoró sus capacidades en análisis de sistemas de información geográfica y en registro catastral.
A organizaciones gubernamentales entre las cuales destacan el INAB, SEGEPLAN, el INE y
BANGUAT en temas tales como: evaluación y formulación de políticas y programas forestales, generación y análisis de criterios ambientales para la planificación económica, y incorporación de variables ambientales, uso de recursos naturales en los censos nacionales.
A organizaciones internacionales sin fines de lucro (TNC) para desarrollar el Fondo de
Conservación del Agua de la Región Metropolitana de Guatemala. Como consecuencia del debilitamiento de las redes de organizaciones de la sociedad civil, en particular las organizaciones ambientales, durante el periodo contemplado, la incidencia en dichas redes y organizaciones ha sido menor de lo que se esperaba. En todos los casos, el proceso de formación de capacidades utilizando la modalidad de acompañamiento fue realizado con miras al fortalecimiento de los nexos y cooperación entre las organizaciones gubernamentales/autónomas (OCRET, EMPAGUA, INAB SEGEPLAN, INE en particular) y la sociedad civil en el marco de sus mandatos.
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA
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Efecto 2: Estructuras nuevas o ajustadas y fortalecidas para el manejo y análisis de informaciones ambientales Los mayores logros residen en: el fortalecimiento de las estructuras y funcionamiento de 5 organizaciones
gubernamentales, con la consolidación/institucionalización de las oficinas de información (OCRET), unidades de economía y ambiente (MARN y SEGEPLAN), estadísticas ambientales (INE) y de género (SEPREM). El efecto más evidente en cuanto a la institucionalización de las estructuras de generación e información ambiental es en SEGEPLAN: el personal de IARNA no solamente ha sido asumido por SEGEPLAN y la unidad cambio a Unidad de Políticas Ambientales y Sostenibilidad, adjunta a la Dirección de Estudios Estratégicos del Desarrollo de la Subsecretaría de Políticas Públicas, sino que su rol ha permitido a SEGEPLAN disponer de informaciones oportunas y de calidad (respaldadas también por el control de calidad de IARNA) y de elementos para la discusión de políticas públicas en el marco del quehacer propio de SEGEPLAN.
La creación y puesta en marcha del Observatorio Ambiental Nacional, iniciativa
impulsada por las Universidades Rafael Landívar, San Carlos de Guatemala (USAC) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Con la agenda de trabajo definida, la priorización del extractivismo como eje central de trabajo, el Observatorio Ambiental Nacional busca aplicar un enfoque socio ecológico, nutriéndose de los resultados del SCAEI. El OAG cuenta con una línea de publicaciones y un programa de radio para fortalecer el sistema de educación del IGER – Instituto Guatemalteco de Educación Radiofónica-. Para convertirse en una instancia interuniversitaria y plataforma de difusión e incidencia, es claro que el Observatorio deberá ir generando su “marca propia” basada en la consolidación de la cooperación entre las tres universidades, un posicionamiento frente a la sociedad civil y organizaciones e instancias gubernamentales, y una sostenibilidad financiera mínima la cual, en este momento se sustenta principalmente en los aportes de IARNA.
La contribución a la restructuración del INAB: a partir de la asistencia técnica, provisión
de informaciones, análisis y propuestas de ajustes de acciones en función de lo que determina la Ley, la estructura del INAB incorporó – entre otros- el programa de extensión forestal, fortaleciendo asimismo sus oficinas regionales; se completó y aprobó una serie de instrumentos de planificación y acción tales como: el Plan Estratégico del Sector Forestal, se diseñó el nuevo Programa de Incentivos Forestales, así como varios reglamentos (para Regentes Forestales, PINPEP entre otros).
Los mecanismos de coordinación entre IARNA, BANGUAT y SEGEPLAN para la actualización de las cuentas ambientales han tenido menos avances. Más bien y como primer paso, se logró concluir el proceso a través el cual el “INE da fe que la aplicación de tal método de evaluación de calidad para la producción de la estadística nacional”. Asimismo, el dictamen firmado en el 2013 precisa, entre otros que “a partir de la fecha el INE adopta el SCAEI como un estándar nacional para la producción estadística ambiental”.
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Efecto 3: Desempeño mejorado con base en el uso del conocimiento generado. Un efecto crucial de los productos generados es su uso por parte de las organizaciones para mejorar sus capacidades, decisiones y propuestas en el marco de su mandato. Se ha identificado varias formas de uso de la información: Cuando las propias instancias que han generado/recibido la información (en
particular el Perfil Ambiental, Estudios especializados sobre el tema de
oferta/demanda de leña, indicadores ambientales municipales, SCAEI), la trasladan a
sus unidades en particular aquellas descentralizadas. Se trata en particular de ANAM,
FUNDAECO, INE, INAB y SEPREM: todos los actores entrevistados subrayaron la
importancia de la información y su uso por parte de sus delegaciones regionales/locales.
En el caso de FUNDAECO, además, el “traslado” de la información fue más allá porque la
organización de eventos específicos para discutir la información disponible/generada se
hizo en forma conjunta FUNDAECO-IARNA con el personal local y regional de la ONG. En el
caso de ANAM, según el responsable entrevistado, fue necesario “traducir” y seleccionar
la información a nivel municipal sobre la situación de la leña, del agua y residuos para
trasladarla a los alcaldes, técnicos forestales y a las unidades municipales ambientales.
Esta información también fue la base para los contenidos de los cursos de capacitación
que la propia Dirección de ANAM provee a sus instancias municipales y para la
formulación de las Agendas Ambientales Municipales.
Cuando la información es fuente de consulta para elaboración de informes,
propuestas de acciones o para los propios estudiantes y profesores del sector
académico. Son varios casos que a modo de ejemplo, se pueden evidenciar, las cuales
fueron precisadas por los actores entrevistados:
o BANGUAT publica documentos puntuales y de contenido conceptual en sus revistas “Banca Central “ y “Notas Monetarias” que tienen que ver con el SCAEI.
o ANAM, INAB y SEGEPLAN utilizan la información para elaborar los informes que se remiten entre otros a la Asamblea Nacional y a diferentes instancias institucionales nacionales e internacionales (preparación de los informes de país incluyendo las “brechas físicas y monetarias” para alcanzar los ODM al 2015).
o FUNDAECO utiliza la información para presentar argumentos en las comisiones
legislativas y en general para sus acciones de incidencia. Efecto 4: Alianzas y coordinación inter sectorial inducida Producto de la incidencia de IARNA como interlocutor y catalizador de trabajo multi actores alrededor de temas específicos, se registran procesos de integración de instituciones para generar propuestas como parte de su mandato institucional. A título de ejemplo, los actores entrevistados mencionaron:
Evaluación de desempeño e impacto del IARNA
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o La conformación del Comité de mapeo forestal (CONAP, INAB, MAGA, URL/IARNA, Universidad del Valle entre otros) permitió unificar y utilizar la misma metodología para la generación e institucionalización de mapas de cobertura forestal y el análisis de su evolución.
o Entre INAB y CONAP, el esfuerzo realizado permitió estrechar la coordinación para homologar normativas sobre aprovechamientos forestales dentro y fuera de las áreas protegidas.
o INAB mejoró su coordinación con instituciones como ANACAFE -para ajustar pautas
sobre incentivos para los sistemas agroforestales-, el Ministerio de Educación - para involucrarlo en los programas de educación forestal-, y con el Ministerio de Gobernación.
o ANAM e INAB están impulsando la consolidación de 48 oficinas forestales
municipales. Asimismo producto de la información y discusión sobre la gestión ambiental municipal (temas de leña y desechos), ANAM acaba de firmar un Convenio de cooperación con el MARN para atender esta problemática.
o Producto de los trabajos realizados sobre Reservas Territoriales, FUNDAECO y OCRET mejoraron su diálogo y se logró incluir los manglares dentro de los ecosistemas forestales en el marco de PINPEP a través de la coordinación entre ambas instituciones.
o Para SEGEPLAN, el apoyo de IARNA a la Ley de Desarrollo Rural permitió un acercamiento entre instituciones del sector público, organizaciones de la sociedad civil y la academia.
7.3 Los impactos
Tal como se mencionó anteriormente, los impactos que aquí se enumeran y analizan están asociados al actuar de los propios actores, su desempeño y eficacia con respecto a su mandato. En este sentido, para un proyecto de gestión de conocimiento, anidado en un centro de investigación, formación y proyección que optó por profundizar su incidencia, es claro que dichos impactos son “indirectos”, pero se nutren en la contribución de la incidencia antes mencionada. Impacto 1: Formulación/ajustes de políticas, planes, programas y proyectos por parte de los actores. Los enfoques e informaciones generados por IARNA y sus socios fueron mencionados por varios socios como elementos útiles que fueron incorporados en el Programa de Agricultura Familiar (MAGA), en los instrumentos para la implementación del PINPEP (INAB) y en las Agendas Municipales (ANAM). Asimismo, otros impactos relevantes que a modo de ejemplo se detallan son:
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Plan para activar la política de Desarrollo Rural:
EL acuerdo Gubernativo 196-2009 “Plan para activar y adecuar la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral” señala como referentes centrales en su proceso de concepción, la Propuesta de las Universidades USAC/IPNUSAC y URL/IARNA. Ambas entidades formularon durante el año 2011 la “Propuesta de Abordaje del Desarrollo Rural Integral”. Esta propuesta no solo retroalimento el Plan mencionado, sino también, ha sido fundamental para delinear la Politice Publica del Gobierno en materia de Desarrollo Rural.
Programa de agricultura familiar.
El “Programa de la Agricultura Familiar para el Fortalecimiento de la Economía Campesina8 “ (PAFFEC 2012-2015), publicado el 17 de mayo del año 2012, es una iniciativa que tiene sustento en el Plan para Activar y Adecuar la Política Nacional de Desarrollo Rural y que pretende fortalecer las competencias sectoriales que corresponden al MAGA. El origen del PAFFEC se vincula directamente al trabajo realizado por la Comisión de Promoción de la Economía Campesina que fue instaurada por el Presidente de la República y coordinada por el Comisionado Presidencial para el Desarrollo Rural Integral. Tanto la Comisión como el Programa y su marco de políticas públicas también fueron retroalimentados y enriquecidos con los planteamientos principales de la Propuesta para Abordar el Desarrollo Rural Integral de Guatemala (USAC/IPNUSAC y URL/IARNA).
Plan estratégico Forestal
El “Plan de Acción para los Bosques de Guatemala (Plan Bosques 2012+): más bosques para la eficiencia productiva”, preparado en 2012 como producto del convenio de cooperación URL/IARNA-INAB, es un instrumento de planificación que consolida los principales aspectos del desarrollo del sector forestal nacional actual y ofrece una herramienta de planificación estratégica construida a partir del análisis de la situación del sector, los desafíos generados en quince años de institucionalidad sectorial, las respuestas actuales a estos desafíos y las acciones concretas con las que el sector debería enfrentar los desafíos futuros. Este Plan de Acción, que persigue una mayor eficiencia productiva en el uso y aprovechamiento de los recursos forestales en los próximos 25 años de desarrollo sectorial, es un referente de la propuesta de una nueva política forestal denominada Política Nacional de Bosques 2012+.
Anteproyecto de ley de una segunda generación de incentivos forestales
El Anteproyecto de Ley de Fomento al Manejo, Protección y Establecimiento de Bosques en Guatemala (PROBOSQUE), elaborado bajo la dirección de la Junta Directiva del Inab, en representación del Organismo Ejecutivo, para consideración del Organismo Legislativo, propone “otorgar incentivos a propietarios y poseedores de tierras, a efecto de contribuir al desarrollo sostenible del país, reducir la deforestación, generar servicios ecosistémicos y fomentar el empleo en el área rural”. La preparación de este Anteproyecto fue realizado con base en una revisión de estudios sectoriales y una evaluación de programas anteriores en materia de incentivos forestales ejecutados en Guatemala. Además, la elaboración de escenarios en materia de cobertura forestal y de saldos patrimoniales con que el sector de bosques cuenta en el país. Entre los estudios
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sectoriales se mencionan los que preparó el IARNA para determinar las (i) Bases para el análisis de políticas públicas ambientales en Guatemala: Utilización de la dinámica de sistemas para la evaluación de la sostenibilidad del desarrollo, (ii) las Bases para el diseño y propuesta de instrumentos económicos de la Política Forestal de Guatemala, (iii) Análisis Sistémico de la Deforestación en Guatemala y Propuesta de Políticas para Revertirla, y principalmente (iv) los resultados de la Cuenta Integrada de Bosques de Guatemala. Todo esto sumado al acompañamiento técnico y financiero brindado por el IARNA a la Dirección del Programa Nacional Forestal durante el período 2010-2012.
Instrumentalización del PINPEP para su implementación
El Programa de incentivos para pequeños poseedores de tierras de vocación forestal o agroforestal (PINPEP), creado mediante el Decreto No. 51-2010 del Congreso de la República de Guatemala, es la reforma de gobernanza forestal más reciente que reconoce los derechos de comunidades locales y pueblos indígenas. El diseño de este instrumento de política pública también ha sido realizado con base en los resultados de investigaciones realizadas por el IARNA, especialmente de aquellas que han el desempeño e impacto de los instrumentos económicos para la gestión ambiental nacional. Además de brindar los elementos de análisis y diseño, el IARNA también ha colaborado en la instrumentalización del Programa. Específicamente, en la elaboración del normativo para el funcionamiento del comité directivo del Programa, la preparación de la guía para la gestión, ejecución, seguimiento y evlauación del impacto de los incentivos otorgados, y una propuesta para la creación y gestión de un Fondo de Desarrollo Forestal Comunitario.
Estrategia de combate a la ilegalidad forestal
El diseño de la Estrategia para el Combate de la Ilegalidad en Actividades Forestales en Guatemala, a cargo del Instituto Nacional de Bosques, tiene sus raíces en el informe de Análisis costo/beneficio de las actividades de la ilegalidad en el Sector Forestal y una propuesta para mejorar y fortalecer los mecanismos de gestión en el INAB en función del control forestal9 preparado por el IARNA en 2009, y que brinda elementos conceptuales, técnicos y legales para el diseño de la Estrategia y del Programa Piloto de Supervisión y Fiscalización de Industrias Forestales de Guatemala10.
Agendas ambientales municipales
Si bien la voluntad política de la autoridad municipal es un requisito indispensable para asumir la gestión ambiental local, ésta por sí sola no es suficiente para enfrentar los desafíos socioecológicos actuales. En tal sentido, el IARNA ha generado instrumentos técnicos y desarrollado enfoques conceptuales que han sido adoptados en el país. Tal es el caso del abordaje de los planes de desarrollo municipal preparados por la SEGEPLAN, que tiene su base en el Informe de Sostenibilidad del Desarrollo de Guatemala (URL/IARNA-SEGEPLAN), y el Índice de Gobernabilidad Local (PROMUDEL/GIZ-IARNA) que evalúa el desempeño de dicha autoridad.
Estrategia nacional de producción sostenible y uso eficiente de leña (2013-2014)
que es también citada en la Política Energético
9 http://www.profor.info/sites/profor.info/files/publication/Guatemala-forestfees.pdf
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La Propuesta de “Estrategia Nacional de Producción Sostenible y Uso Eficiente de Leña 2013-202411” del INAB, pretende orientar las acciones para garantizar el a