estudios del centro de políticas públicas n° 1

ESTUDIOS DEL CENTRO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

N.1 – AÑO 2010

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Las opiniones de los artículos firmados

son de responsabilidad de los autores.

No expresan el pensamiento oficial

de la Universidad Católica

“Ntra. Sra. de la Asunción”,

ni del Centro de Políticas Públicas.

Ficha Técnica: Estudios del Centro de Políticas Públicas.

Revista académica de publicación anual del Centro

de Políticas Públicas de la Universidad Católica

“Ntra. Sra. de la Asunción”.

Numero 01. Año 2010

ISNN: 2218-4759

Rector: Prof. Dr. Michel Marcel Gibaud.

Vicerrectora Académica: Dra. Carmen Quintana.

Vicerrector Administrativo: Prof. Lic. Carlos L. Ayala.

Secretario General: Abog. Estaban Kriskovich.

Director del Centro de Políticas Públicas:

Mg. Abog. Camilo Filártiga Callizo.

Email: [email protected]

Estudios del Centro de Políticas Públicas

Responsables de la publicación:

Equipo Técnico del CPP.

Email: [email protected]

Dirección: Independencia Nacional y Comuneros.

Tel: 44 10 44 Int. 202

Web: www.cpp.org.py

Índice: 1. Presentación – Pag: 05

2. El legislativo y la calidad de la democracia en Paraguay.

Por Theresa Kernecker – Pag: 06

3. Hechos y resultados del Paraguay de 2008, análisis a dos años

de la victoria del luguismo. Por Carlos Peris – Pag: 27

4. Conectividad interna y externa del discurso anticorrupción.

Por Malte Gephart – Pag: 42

5. Cambios en las relaciones de poder en la Ciudad de Ayolas.

Por Horacio González – Pag: 53

6. Posturas de saneamiento sobre los líquidos efluentes de los

hospitales de Asunción. Por Julien Batisse – Pag: 62

7. La influencia de los medios en la competencia electoral. Por

Iván Evreinoff – Pag: 73

Eso

ESTUDIOS DEL CENTRO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Estudios del Centro de Políticas Públicas 2010

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1. Presentación:

La presente publicación forma parte de una de las metas fundamentales que nos hemos establecido como Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica Ntra. Sra. de la Asunción: ser un organismo capaz de generar conocimientos en beneficio del desarrollo de nuestra sociedad.

La promoción de la investigación científica en el Paraguay sigue siendo una materia pendiente de nuestros centros de altos estudios: la encargada natural de generar el entusiasmo y el interés por la investigación científica debe ser la universidad, sin embargo por diversos motivos esta tarea se está llevando adelante en medio de enormes dificultades. El Estado también tiene gran responsabilidad en todo esto, al no consolidar políticas comprometidas con el desarrollo de la investigación y la generación de conocimientos en nuestro país.

Es por eso que, desde el Centro de Políticas Públicas buscamos promover el interés por el conocimiento científico y esta revista que presentamos es una prueba de ello. Los ensayos aquí expuestos fueron elaborados íntegramente por alumnos-investigadores nacionales y por alumnos-pasantes extranjeros que demostraron su enorme potencial en estos trabajos.

En la presente colección se abordan temas fundamentales de la realidad política y social del Paraguay que nos invitarán a discutir, refutar y reflexionar sobre los diversos ejes temáticos como: calidad de la democracia en el país, servicios de saneamiento de los hospitales de Asunción, relaciones de poder, entre otros y solo por citar algunos ejemplos de lo que el lector podrá encontrar aquí.

Debo agradecer, por un lado, a todos los pasantes que han dejado sus huellas imborrables en el Centro de Políticas Públicas, cuyos conocimientos, predisposición y experiencias han sido un elemento central para que la presente iniciativa se pueda concretar. También aquí, es importante, recordar y agradecer a todo el Equipo Técnico del C.P.P. y a las autoridades de la Universidad Católica, en la persona del su Rector Michel Gibaud.

Por último, esta presentación no quedaría completa, si no evoco la memoria del compañero, amigo y colega del C.P.P., Hugo Daniel Ramírez Osorio. Su espíritu y entusiasmo por la lucha de un Paraguay mejor, inspiran nuestros actos y nos motivan a generar iniciativas como estas.

Abog. Camilo J. Filartiga Callizo, Director Ejecuti vo Centro de Políticas Públicas, UC

Julio de 2010, Asunción – Paraguay


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2. El legislativo y la calidad de la democracia en Paraguay, a 200 años de la independencia 1

I. RESUMEN:

Paraguay es uno de los países menos desarrollados en América Latina y tiene una historia marcada por regímenes autoritarios y una larga tradición antidemocrática. A veinte años de la iniciada transición a la democracia, Paraguay sigue enfrentando muchos retos para alcanzar una democracia de calidad. En 2008, la derrota del Partido Colorado marca un hito significativo en la política paraguaya, dado que por primera vez pierde el partido hegemónico que había mantenido el status quo durante la dictadura y desde el golpe de estado llevado a cabo por un sector del mismo partido en 1989. Para comprender estos procesos, es importante tomar en cuenta las percepciones de los actores en el sistema político. Este trabajo aborda el legislativo y la relación con el Ejecutivo y la calidad de las instituciones, mediante las percepciones de la élite parlamentaria en torno al desempeño de la misma, a la luz de la relación entre este poder y el Ejecutivo y forma de gobierno desde una perspectiva comparada. Para esto se presentan datos empíricos y consideraciones parciales sobre los desafíos según los actores del Legislativo, y sus implicaciones en la calidad de la democracia paraguaya. Para el desarrollo de este objetivo general, se prevé la realización de objetivos específicos. Primero, describir la naturaleza del presidencialismo paraguayo en el contexto de democratización reciente. Segundo, conocer las percepciones de aquellos a quienes están destinadas esas actividades y decisiones. Tercero, reconstruir el modo en que esas percepciones inciden sobre el sistema político y la democracia.

II. CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN PARAGUAY, A PARTIR DE LA PERCEPCIÓN DE LOS DIPUTADOS SOBRE LA RENDICIÓN DE CUENTAS HORIZON TAL:

El control que ejerce el Parlamento sobre el Ejecutivo y otros poderes del Estado es un objeto de estudio de gran relevancia, en cuanto al equilibrio que existe entre estos poderes y los mecanismos de los que disponen para ejercer el control. El control político del legislativo depende, más que nada, en el control legislativo, la sanción de leyes, el presupuesto, la posibilidad de sanción y destitución (Alcántara y Sánchez, 2001). Se refiere

1 Trabajo presentado por Theresa Kernecker al Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica. Registro de pasantía. Una primera versión del presente estudio, ha sido elaborado para el Congreso de Ciencias Políticas, Lisboa, Portugal, a principios del año 2010.


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a la posibilidad de llevar a cabo una serie de acciones, o de generar un conjunto de escenarios, por la oposición en el parlamento, que podrían incidir en la opinión pública de cara a las siguientes elecciones (Martínez, 2004). Es decir que el parlamento habría transformado también los procedimientos tradicionales para exigir responsabilidades al Ejecutivo, lo cual incide en la manera de llevar a cabo accountability.

La mayoría de las democracias políticas tienen un accountability horizontal débil o intermitente (O’Donnell, 2007). En la mayoría de los países está vigente el accountability electoral o vertical, es decir el control sobre los políticos mediante las elecciones. Para el accountability horizontal, deben existir instituciones estatales autorizadas y dispuestas a supervisar, controlar, rectificar o sancionar actos ilícitos de otras instituciones. Esto incluye las instituciones clásicas del ejecutivo, legislativo, y el judicial, pero en las poliarquías contemporáneas también abarca instituciones como el Ombudsman, contralorías, fiscalías y otras (O’ Donnell, 2007). Esta literatura ve la función de los pesos y los contrapesos como algo que está relacionado con el diseño institucional, que intenta proporcionar un grado apropiado de independencia y control mutuo a distintas ramas del gobierno. Pero también subraya que un requerimiento clave para el ejercicio de la rendición de cuentas horizontal es la contraposición de voluntades políticas y, por tanto, la exclusión de la posibilidad de colusión entre poderes que supuestamente se controlan mutuamente (Munck, 2001).

A pesar del actual bloqueo que se produce entre el Ejecutivo y Legislativo, esa

confrontación constante entre ambos poderes igual puede ser un motivo por el cual se aplican los mecanismos de control. También en el caso de Paraguay, se ve el tema del inmovilismo político producido por un sistema político en el que la lucha entre los partidos tradicionales predomina en todo el ámbito del escenario político, una combinación que Mainwaring (1990), citando a Coppedge (1988), denomina la combinación de presidencialismo y el partyarchy.

Para analizar los procesos democráticos, existe la necesidad de evaluar los factores

dinámicos de un sistema político, no sólo las instituciones, sino las personas que actúan dentro de estas instituciones como factor meta institucional, ya que sus valores pueden establecer las normas que ejercen las instituciones (Alcántara, 2003; 2008). Es decir, cuando las élites se adhieren a las reglas del juego del régimen político, se podría decir que esto influye en la consolidación de la democracia (Alcántara 2003, 2008; Linz, 1989). Las élites y sus estrategias son importantes en el marco de procesos, tanto del desmantelamiento de los gobiernos autoritarios como de creación y formación de las reglas del juego democrático de los nuevos regímenes. Se intentará validar la hipótesis de la visión y las percepciones de las élites. Para ello, se analizará un caso como Paraguay, un país caracterizado en la literatura por su bajo nivel democrático o la falta de independencia entre las instituciones. Se buscará analizar a partir de los datos la relevancia del control político para los diputados paraguayos, a partir de su visión del equilibrio de poderes e importancia del control y la independencia de estos poderes.

III. EQUILIBRIO ENTRE EL EJECUTIVO Y LEGISLATIVO:

En los sistemas presidencialistas, la democracia se ve en gran medida influida por la forma en que se soluciona la tensión entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Dado que los presidentes son electos de forma independiente a la elección del Congreso, puede producirse la situación en que un candidato llegue a la presidencia con un mínimo apoyo en el Congreso, lo que puede desembocar en bloqueos y pugnas importantes entre el


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Legislativo y el Ejecutivo. En estas situaciones, el jefe del Ejecutivo no puede sino esperar a la finalización de su mandato, sin poder implantar paquetes coherentes de políticas debido a la falta de apoyo. Estas situaciones de parálisis pueden provocar una sensación de falta de eficacia por parte de los poderes constituidos (Munck, 2004). Como señala Cheibub (2002), las situaciones de bloqueo son bastante comunes en los sistemas presidencialistas, pero no son naturales, de hecho éste señala que solo suceden en un tercio de los casos. Este mismo arguye que la combinación de gobiernos minoritarios, situaciones de bloqueo no necesariamente tienen efectos negativos.

Según Mainwaring y Shugart (1997), los poderes legislativos del presidente y el apoyo con el que cuenta por parte del partido son elementos fundamentales para mejorar la capacidad del Ejecutivo para implementar planes de gobierno y acciones públicas e incluso la capacidad de elaborar una agenda. Un Ejecutivo con poderes constitucionales débiles puede tener una capacidad de agenda política muy fuerte si cuenta con un apoyo mayoritario en las cámaras legislativas. Por otro lado, un presidente que no cuenta con el apoyo del partido mayoritario en el Congreso puede gobernar si la Constitución le atribuye una serie de poderes Legislativos que le facultan para introducir los cambios que él considere pertinentes. Mainwaring y Shugart (1997) distinguen entre poderes reactivos y poderes proactivos. Los poderes proactivos son los que habilitan al presidente para que pueda modificar el status quo, y se concentran sobre todo en la posibilidad de recurrir a la prerrogativa del decreto. Por otro lado, los poderes de carácter reactivo son aquellos que capacitan al jefe del Ejecutivo para impedir la implantación de determinadas iniciativas, y se derivan del poder de veto total o parcial del presidente.

IV. EL CONTEXTO PARAGUAYO:

En el Paraguay está vigente la Constitución Nacional de 1992, la cual significó una reforma de la Constitución de 1967 establecida durante el régimen dictatorial del Gral. Alfredo Stroessner2 (Arditi, 1992). Stroessner se alió con la ANR y paulatinamente fue construyendo un núcleo de poder personal que representará la dictadura militar más larga de la historia de América (treinta y cinco años en el poder). Anteriormente y hasta 1967, había regido la Constitución de 1940, de corte fascista, promulgada por José Félix Estigarribia, que concentraba el poder en el Poder Ejecutivo. Stroessner con la Constitución de 1967 concretó la subordinación de los demás poderes del Estado al Ejecutivo.

El proceso de democratización, iniciado durante las presidencias de Rodríguez (1989-1993) y de Wasmosy (1993-1998), significó importantes avances en los derechos electorales, constitucionales y legales, las libertades civiles y políticas, y el respeto a los derechos humanos y el fortalecimiento de la sociedad civil (Abente, 2007). A pesar de marcar un inicio del lento camino hacia la democracia, la transición aseguró que el Partido Colorado, a pesar del debilitamiento y fracturas internas, se consolidara en el poder. Además, después de la transición, las FF.AA. seguían teniendo un tinte muy político. En este sentido, las relaciones entre las fuerzas políticas y las FF.AA. se presentan como clave

2 El presidente, entre otras atribuciones, nombraba con acuerdo del Senado a los miembros de la Corte Suprema de Justicia; podía disolver el congreso o convocarlo extraordinariamente, decretar “estado de sitio” sin cuestionamientos; promulgar decretos leyes, incluso, legislar en periodos de cesación legislativa y no podía ser sometido a juicio político. Contaba siempre con una mayoría disciplinada y alineada de la ANR en el congreso, ya que el sistema electoral de mayoría prima vigente, establecía que el ganador en las elecciones se quedara con dos tercios de los escaños en ambas cámaras. En 1977, se realiza una enmienda constitucional que permitía su reelección inmediata e ilimitada (Ramírez, Hugo D.).


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para el avance democrático. En vez de ofrecer nuevas opciones al ciudadano, la democracia permitió que la ANR capitalizara el poder con éxito en el nuevo marco electoral de la transición y manteniendo una presencia abrumadora en la sociedad. En términos de los partidos y la separación de poderes, los actores empezaron a acostumbrarse al juego político y el multipartidismo moderado de las nuevas instituciones democráticas.

La constitución de 1992 fue el comienzo de la reforma política que permitió reequilibrar los poderes. Paraguay es uno de los países donde el presidente tiene menos poderes legislativos, proactivos y reactivos, entre los presidentes latinoamericanos, de modo que se califica su presidencialismo como débil de acción y débil de reacción. La nueva constitución sienta las bases para la desconcentración del poder del Presidente por el camino de la descentralización política y administrativa del Estado, estableciendo las gobernaciones departamentales y la figura del Gobernador, electo por el voto directo de los ciudadanos. También, modificó las atribuciones que al Ejecutivo anteriormente le habían permitido supeditar otras instituciones. El siguiente cuadro muestra una clasificación de los sistemas presidencialistas en América Latina.

Paraguay figura entre los países denominados presidencialista con matices parlamentarios. Esto se debe al voto de censura (en cuanto a los poderes no legislativos), que puede ser emitido por cualquier de las cámaras, dando la última decisión al poder Ejecutivo, no al parlamento. También cuenta con el poder de veto, con la aprobación de 2/3 de la cámara y que puede ser superado por el voto de la mayoría absoluta de ambas cámaras. A continuación se describe los poderes del Ejecutivo y Legislativo.


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Según Orozco y Zovatto, el Ejecutivo cuenta con estos poderes, aunque cuenta con una fuerte presencia y poder de control de parte de los parlamentarios, es decir que existe constitucionalmente un equilibrio de poderes que teóricamente garantiza un sistema de frenos y contrapesos. Estos autores basan esta gradación en la capacidad de veto, que, como muestra el cuadro anterior, en Paraguay consiste en el veto total o parcial, permitiendo al presidente vetar o introducir modificaciones para que se vuelva a aprobar.

En cuanto a los poderes autónomos que constituyen la red de control que sirven para fortalecer este sistema y para asegurar la sanción y destitución de los actores correspondientes, existen las siguientes instituciones que son autónomos, pero que dependen del poder Legislativo.


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V. VISIONES DE LOS DIPUTADOS PARAGUAYOS:

1. Sobre el control legislativo

Los mecanismos e instituciones existen, y los controles y las elecciones aún los hacemos a medias. O a la medida de los gobernantes de turno. A los gobiernos les tenía que controlar el presupuesto primero la Controlaría de la República que hoy es del mismo partido que está en el gobierno. Entonces poco o nada esperar en estas circunstancias. Por otro lado, en el tema del Poder Judicial, los que van a seleccionar a las ternas que finalmente van a resolver en el Senado o el Presidente de la República, y jueces y camaristas, la Corte Suprema. Resulta que esa institución, el Consejo de la Magistratura está integrada por la clase política, representando a todos los sectores, y acá no hay un mecanismo perfecto (Entrevista a Hugo Velázquez, Diputado de la ANR).


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En el contexto de la calidad de la rendición de cuentas horizontal, es interesante

observar las opiniones de los mismos diputados sobre el equilibrio entre los dos poderes, ver cómo perciben los diputados el equilibrio entre las instituciones. ,es decir, si dichos poderes funcionan de manera independiente, y si funcionan los mecanismos de control para controlar las acciones de cada institución. También, es la responsabilidad que hacen valer frente a los gobernantes otras instituciones o actores colectivos como la actividad de control del gobierno que desarrolla la oposición en el parlamento. En este apartado, es necesario conocer las visiones de los diputados sobre: a) si hay un equilibrio entre los poderes del Estado; b) las visiones de los diputados sobre los mecanismos de control c) si hay un Parlamento y Poder Judicial independientes.

Este cuadro y gráfico permite observar que la gran mayoría de los diputados, casi un 80 %, considera que debe haber un equilibrio entre el Ejecutivo y el Legislativo. En este sentido, es importante tomar en cuenta el régimen presidencialista en el caso paraguayo y su relación con la democracia, dado el sistema multipartidista con un partido hegemónico en el Legislativo y su capacidad de fomentar más consenso. O, bien, el estancamiento al que puede llevar ese equilibrio entre los dos poderes. Si bien el Poder Legislativo tiene más peso en el sistema político paraguayo, la mayor parte de los diputados piensa que ninguno de los poderes debe tener más atribuciones, ni el Legislativo ni el Ejecutivo. En suma, un 14,1 % considera que la Cámara debe tener más atribuciones3, y sólo un 9,8 % piensa que el Ejecutivo debe tener más atribuciones.

Es decir, los parlamentarios parecen estar contentos con el equilibrio existente. Si el diseño de equilibrio de poderes en los sistemas presidencialistas debería impedir que el ganador en la elección presidencial acapare todo el poder, es cierto que Paraguay cuenta con un gobierno presidencialista con matices parlamentarios (Orozco y Zovatto, 2007), en este sentido, y ha sido mejor para la calidad de la democracia en la medida en que ha permitido que el legislativo multipartidista ejerza control sobre el Ejecutivo4 (Payne, 2006). En general, si el Legislativo obstaculiza toda propuesta que provenga del presidente, éste recurriría a decretos y a otras facultades para aprobarlas. Sin embargo, en Paraguay, el presidente no cuenta con la prerrogativa para emitir decretos o leyes, lo cual se ha usado en otros casos como en Argentina y Brasil para gobernar, aunque se considera que esta facultad debilita tanto la legitimidad y la calidad de rendición de cuentas (Negretto, 2001). Además, como en este momento la oposición constituye la mayoría, puede apropiarse del papel de supervisión del Ejecutivo y aumentar el uso de estos mecanismos, pensando en las próximas elecciones. Además, al tener mayoría en el Congreso, la oposición tiene más facilidad para rechazar políticas exitosas de parte del Ejecutivo, lo cual le confiere una


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posición favorecida al Poder Legislativo (O’Donnell, 2007). En el siguiente gráfico se ve la evolución de la visión sobre le equilibrio de poderes.

Como muestra este gráfico, comparado con otros años, en 2008 ha aumentado la cantidad de diputados que están contentos con el equilibrio existente. Si bien anteriormente hubo diputados que querían más atribuciones en detrimento al congreso o el presidente, en 2008 la mayoría se ubica en el centro de la escala. En este contexto de un aparente contento con el equilibrio de poderes, vale analizar la visión de las élites sobre la relevancia que tiene el control político.

El siguiente gráfico muestra los datos sobre este asunto durante los últimos dos períodos legislativos de Paraguay.


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Este gráfico muestra la importancia concedida de parte de los diputados a controlar las actuaciones entre 2003-2008, según los partidos políticos. Los que más importancia dan al control de las instituciones son partidos de la oposición, en este caso, el PLRA, UNACE, y sobre todo el partido Patria Querida, del cual en 2003 un 50% se muestra a favor del control parlamentario. En este período, estas cifras se han disminuido en todos los sentidos, cosa que contrasta con las entrevistas. En las entrevistas, los diputados le dan mucha importancia a los mecanismos de control, sobre todo porque el presidente, que no tiene mayoría y que cuenta con divisiones en el partido que más le apoyó en la campaña electoral y que le llevó al poder ha generado actitudes muy negativas en torno al Ejecutivo. El siguiente cuadro refleja esta dinámica.


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Es interesante comparar la percepción de las élites paraguayas, la de otros países latinoamericanos, Colombia y Argentina, ambos sistemas presidencialistas parlamentarios según la clasificación de Orozco y Zovatto, y Brasil y Chile que son considerados presidencialismos puros, el primero donde el parlamento tiene mucho poder y en los segundos en los que el presidente tiene mucho poder. Argentina y Colombia son los que dan más importancia al control sobre la actuación del gobierno (en primer lugar), mientras en el resto de los países no hay mucha diferencia. En todos los países hay un grado de importancia otorgado al control y, en segundo lugar, son los diputados paraguayos que muestran una preocupación en este sentido.

Para recalcar la valoración de los diputados sobre los mecanismos de control, el trabajo de campo hecho para este trabajo revela sus actitudes al respecto. Entre todos los mecanismos control, se da más importancia al pedido de informes, el control sobre el presupuesto, y el juicio político.


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Siguiendo la lógica del cuadro 1, en las entrevistas se percibe una necesidad de mayores recursos y control en el Legislativo. Todos los entrevistados apuntan a la politización de las instituciones y los problemas que presenta esto en el momento de ejercer control sobre otra institución, ya que en vez de contar con estabilidad, cambia según el gobierno de turno. También, existe una apropiación de los partidos tradicionales sobre el control o no control sobre otras instituciones. La búsqueda de más recursos de parte del Legislativo puede resultar perjudicial para el equilibrio porque, mientras se le atribuyó más poderes después de la transición para impedir la concentración en el Ejecutivo, puede ir al otro extremo, dada la poca confianza en dicha institución de parte de sus integrantes y el poder que tienen los partidos sobre éste3.

Las instituciones de control son independientes, pero vinculadas al Legislativo, y aunque el Legislativo tenga la capacidad de controlar y sancionar actos ilícitos de los funcionarios del gobierno, a través de los defensores o contralores que están en dichas instituciones, con el sistema de cuoteo siempre habrá un fuerte componente político que hace persistir la corrupción y la no sanción de algunos funcionarios dependiendo de su partido. En este momento, la negociación sobre los cupos del Ministro de la Corte Suprema de Justicia, el Miembro del TSJE, el Ministerio Publico, la Defensoría del Pueblo, y la Contraloría General son objeto de negociación constante entre los partidos. Esta dinámica se refleja en dos órganos, el Jurado de Enjuiciamiento y el Consejo de Magistratura. En cuanto al primero, uno de los problemas actuales está relacionado con la restitución de los miembros de la Corte que fueron destituidos por juicio político en 2003, lo cual refleja los intereses del Jurado de Enjuiciamiento, órgano que debería ser independiente. En torno al segundo, actualmente los problemas surgen de las ternas para el TSJE, y la remisión al Senado de éstas porque uno de los sectores políticos no está de acuerdo4.

3 También el legislativo, tiene un control del presupuesto, falta mayor control sobre los recursos del estado. Hoy por hoy, los entes, los contralores parte del poder legislativo, contraloría general de la nación es la que controla todos los entes y ahora es una figura del mismo signo del gobierno. La contraloría es del mismo signo del gobierno, distinto a los otros periodos. En nuestro período había mayor fuerza de control porque estaba manejado por otro partido. Falta mayor control, falta mayor aplicación de la normal legal, pero las leyes no aplica las sanciones a las personas que no cumplen. Luis Gneiting, diputado. “Lamentan distorsión de las instituciones en el Paraguay”. En ABC Color, el 23 de agosto de 2009. 4 “Cuestionan el ‘congelamiento’ de terna”. ABC Color, el 12 de octubre de 2009. “El criterio es repartirse cargos a discreción”. ABC Color, el 14 de octubre de 2009.


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2. Confianza en los Poderes del Estado

Sería importante que los poderes sean independientes. Pero acá, venimos de 60 años de gobierno donde siempre existía el cuoteo y también falta mayor control, mayor

transparencia. Se está comenzando, pero esperamos que fuera a ser mucho más rápido pero es muy difícil, hay mucha gente que no quiere los controles y la transparencia. Quieren seguir con el viejo sistema. Acá la corrupción tanto en el Poder Legislativo, el Ejecutivo y el

Judicial. Hay corrupción en los tres estamentos y se está caminando pero siempre hay gente que quiere mantener las cosas como están. Alguna vez hay gente que quiere hacer cosas y se desanima por el camino porque la corrupción es muy fuerte acá. Hugo Capurro,

diputado.

Más allá del equilibrio entre los poderes del estado, es interesante conocer la percepción sobre el grado de independencia de las instituciones y la confianza que tienen los diputados en las mismas. Para contextualizar la relación y el control entre los poderes y la independencia de estos, vale pena tomar en cuenta el Pacto de Gobernabilidad de 1993/45. Mientras este pacto fue elaborado con el fin de incorporar los partidos políticos en el sistema político paraguayo, 20 años más tarde, ha obstaculizado la despartidización de las instituciones y la independencia de los tres poderes.

Es interesante conocer la confianza de los diputados con respecto a no sólo de las otras instituciones, sino el mismo parlamento. El partido que más confianza tiene en el parlamento es UNACE. Un 21,4 % de este partido afirma tener mucha confianza en esta institución. Los diputados de la ANR y el PLRA afirman tener mucha confianza en el parlamento, con valores de 3,7 % y 8,0 %, respectivamente. Existe un 16,7 % de los otros partidos que tiene mucha confianza en el parlamento, pero estos partidos son los únicos que afirman tener poca y ninguna confianza en el parlamento. Otra vez, esto refleja la visión de los pequeños partidos que están luchando por escaños en el parlamento, y que aún cuentan con poca representación, a la vez que enfrentan desafíos, al ser minoría con tanto

5 Este acuerdo fue realizado por el Presidente Juan Carlos Wasmosy con los partidos de la oposición parlamentaria para impedir que el Partido Colorado continúe solo en el poder. Fue una iniciativa de Domingo Laíno del PLRA. Se basó en entregar una mayor participación y repartición de cargos entre los partidos políticos y por tanto una pluripartidización de estas instituciones. En la posterior renovación de algunas, como el Consejo de la Magistratura, las representaciones entraron en una fuerte competencia electoral con los auspicios y apoyo de la maquinaria de los partidos políticos (Informe PNUD, “Indicadores de la gobernabilidad democrática en el Paraguay”, 2009). El mecanismo de selección consiste en el Consejo de Magistratura debe elaborar la terna para remitir al Senado. El mecanismo de selección consiste en que el Consejo de Magistratura conforma la terna, el Senado elige y el Poder Ejecutivo da su acuerdo. El mecanismo de selección consiste en que el Consejo de la Magistratura conforma la terna, el Poder Ejecutivo elige y el Senado da su acuerdo. Aquí la selección consiste en que el Senado conforma las ternas y Diputados selecciona, ambas cámaras lo hacen por mayoría absoluta.


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peso de las mayorías coloradas y liberales. En resumen, la mayoría de los diputados tiene bastante confianza en el parlamento.

Algunos diputados reconocen a la calidad del parlamento como uno de los factores que incide en la calidad y eficacia institucional. Según un diputado Colorado, el parlamento en parte es independiente, pero las actitudes de los legisladores está condicionada al relacionamiento que tengan con el poder ya que hay legisladores que responden al poder de facto y de turno (Gneiting, 2009). Esto se hace evidente en las luchas no sólo a nivel interno, sino entre los diferentes partidos, lo cual hace difícil la gobernabilidad y lleva a un estancamiento en las instituciones. Este diputado hace referencia a un Parlamento casi independiente, en el que los partidos y los diputados que tienen más poder hacen que muchas veces respondan a sus intereses, al gobierno de turno, de manera positiva o negativa dependiendo como éste incida en sus intereses. Otro factor importante es la manera en que respondan al poder económico, lo cual entre muchos diputados se considera un factor limitante. Otro elemento mencionado es la poca comunicación entre los diferentes entes del gobierno ya que el gobierno presenta un opción y los funcionarios pueden presentar otras, lo cual complica y puede confundir a los diputados (Gneiting, 2009). Estas posiciones de los mismos parlamentarios acerca del parlamento es importante, porque si no hay auto-confianza, las acciones del mismo en su ejercicio de supervisión de los otros poderes, pierden eficacia y legitimidad, y quizá no representen a los intereses de los electores. Si los mismos diputados no tienen confianza en sí mismos como la institución representativa, es más difícil que sea de buena calidad.

Como se ha mencionado anteriormente, las crecientes divisiones internas de los partidos pone en peligro el funcionamiento del accountability horizontal. Este panorama genera incertidumbre sobre la definición en torno a cupos en juego, cuyos cuoteos en el Parlamento difieren a los candidatos electos para estas instituciones. Es decir, aunque los partidos tradicionales tienen votos mayoritarios en cada cámara, las bancadas están divididas y las alianzas con otros sectores son mixtas, en muchos casos. UNACE mantuvo la unidad de bancada y trata de negociar con los dos partidos. Es decir, muchas veces el control corresponde a tanto las peleas internas de los partidos como sus intereses particulares y, por tanto, disminuye la calidad del legislativo y la confianza en el mismo.

Como ya se ha señalado anteriormente, uno de los ejemplos de cómo los intereses particulares de los partidos en el Legislativo afecta a la calidad de las instituciones, es el control político en el Consejo de la Magistratura, donde un grupo retuvo la terna de candidatos para la Justicia Electoral. Bajo el mando de UNACE, los candidatos fueron congelados hasta negociar con otras bancadas en el Congreso para sugerir el nombramiento del candidato de su partido, al TSJE6, lo cual es un mecanismo para llegar a las instituciones y ejercer control según la visión del partido. Esto es muy común, y refleja la importancia de la dinámica de las lealtades políticas que socavan la legitimidad de las instituciones y pueden representar un peligro para la democracia. En este sentido, también es interesante conocer cómo verán los diputados la relación entre el funcionamiento de los poderes y la democracia. La siguiente tabla arroja luz sobre este tema.

6 “Ministros de la Corte Incurren en mal desempeño de funciones.” ABC Color, el 7 de enero, 2010. “Cuestionan el ‘congelamiento’ de terna”. ABC Color, el 12 de octubre de 2009.


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Para recalcar esta dinámica y verla desde otra óptica, esta tabla muestra la percepción de los peligros para la democracia en función de las relaciones interinstitucionales y el funcionamiento del Poder Judicial. Aunque según la visión de los diputados, los principales peligros estriban en la inseguridad ciudadana (93,1 %), la pobreza y marginación (95,8 %) y los conflictos laborales (47,2%), lo que se analiza aquí, es la percepción de los poderes del estado dada su importancia para el buen desempeño de un sistema democrático. Es decir, el relacionamiento entre los poderes y la calidad de estos no figura entre las principales preocupaciones de los diputados en cuanto a la incidencia que tienen en la democracia. Para ellos, la pobreza, conflictos laborales y la inseguridad influyen más en la democracia que las instituciones. Es decir, sobre la relación entre el Legislativo y el Ejecutivo, un 9,7 % opina que presenta mucho peligro para la democracia. Para ellos, las relaciones interinstitucionales son secundarias en el funcionamiento de la democracia.

Si bien el enfrentamiento o bloqueo entre el Ejecutivo y Legislativo es característico en los sistemas presidencialistas, anteriormente no había presentando tanto peligro para la democracia en términos del bloqueo e ingobernabilidad, debido a que el presidente casi siempre ha tenido mayoría en el parlamento, lo cual facilitaba las relaciones intergubernamentales. De la misma manera, esta dinámica también era un peligro, dada la ausencia de mecanismos de control para supervisar a los otros poderes. Esto se ve más que nada cuando el Poder Ejecutivo tiene mayoría en el Poder Legislativo, mientras ahora no cuenta con la mayoría7, lo cual puede aumentar el uso de mecanismos de control pero también implica un abuso de los mismos.

El 48% de los diputados opina que las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo presentan una amenaza para la democracia paraguaya. Respecto al mal funcionamiento del Poder Judicial, 33,5% de los diputados opina que es muy peligrosa para la democracia. Esto refleja la existencia de valores sobre la importancia del estado de derecho para una democracia de calidad, y apuntan a un bajo nivel de responsabilidad del Poder Judicial. Además, la visión de este mismo corresponde a los niveles de corrupción que existen, además de un reconocimiento de las dificultades y el bloqueo que se da entre el presidente y el parlamento.

Por un lado, a pesar de que la utilización de mecanismos aumenta la calidad de la democracia, por otro lado, produce situaciones de ingobernabilidad dada la poca

7 En el actual período legislativo, entre Julio de 2008 y Junio de 2009, el Parlamento le ha pedido 60 informes al Poder Ejecutivo, mientras le ha pedido uno a la Corte Suprema, al Fiscal General, La defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República (Informe Legislativo, Cámara de Diputados, 2009). En total, el Legislativo le ha pedido 113 informes a Fernando Lugo en un año, mientras al Presidente anterior, Nicanor Duarte Frutos le pidieron 23 en 5 años (ABC Color, 13 de Noviembre, 2009). En palabras de una diputada de UNACE: En el período anterior el gobierno era colorado y tenía la mayoría colorada en el Poder Legislativo, que lógicamente le salvaguardaba. Hoy, Lugo tiene minoría dentro del poder legislativo, entonces se puede ejercer aún mejor esos mecanismos de control sobre el Ejecutivo (Oviedo, 2009).


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independencia que tienen esas instituciones (Floréz, 2006). Este nivel de conflicto ha aumentado en este período legislativo debido a la importancia que los entrevistados han dado al empeoramiento de la relación entre Ejecutivo y el Legislativo, ya que según la percepción de los diputados al presidente, ha perdido el apoyo no sólo de la oposición sino también de los oficialistas y un sector grande del Partido Liberal que le han llevado al poder.

Es decir, el Ejecutivo queda sin poder frente al Legislativo que le bloquea y, por consiguiente, busca usar un juicio político por mal desempeño del gobierno. El juicio político ha sido una de las armas políticas8 más importantes entre el Ejecutivo y Legislativo, y lo sigue siendo en 2009 con las constantes acusaciones de mal desempeño del presidente Lugo, de mala gestión o haber participado en casos de corrupción.

Según los diputados, los principales mecanismos de control son el pedido de informes y el juicio político. Vale la pena recalcar esto, ya que ha llevado a un mayor control de los parlamentarios al presidente, a la vez que genera bloqueo, aumenta el uso de los mecanismos de control9. Es decir, se usan los mecanismos de control para poder controlar los espacios de poder y las instituciones; si entra alguien nuevo o del nuevo gobierno, se busca cualquier mecanismo para deshacerse de él. La siguiente tabla mide el grado de confianza en los poderes del gobierno, que refleja la capacidad de los poderes de efectivamente ejercer control sobre los otros poderes, ya que las acciones y rendición de cuentas debe contar con poderes independientes. Es necesaria esta legitimidad para que los procesos o los procedimientos sean democráticos y legítimos.

Esta tabla demuestra la percepción de los poderes del estado y la importancia del

Parlamento. Mientras 9,7 % pensaban que tanto el Parlamento y el Ejecutivo tienen mucha importancia, 81,9% creen que el Parlamento tiene bastante confianza mientras en el mismo apartado el Poder Ejecutivo merece sólo un 38,9 % y el Poder Judicial un 2,8 %.

La corrupción10 es uno de los motivos por los cuales hay una mala percepción del mal funcionamiento del Poder Judicial como principal problema para la democracia y la poca

8 Morlino (2005), citando a Guarneri y Pederzoli, (1997) se refiere a la utilización de la ley para proteger sus propios intereses. Aquí los políticos usan estos mecanismos para perjudicar a sus adversarios. 9 La Constitución de 1992 establece que las dos cámaras pueden pedir informes (Paraguay, artículo 192), citar e interpelar a los altos funcionarios que administren fondos del Estado cuando se estudie una ley (Paraguay, artículo 193), tiene derecho al voto de censura (Art. 194) y establecer comisiones de investigación (Paraguay, artículo 195). 10 En cuanto a la corrupción, en una escala de uno a diez en el Corruption Perception Index, Paraguay saca un puntaje de 2.0-2.9. Este dato es importante en la percepción de los poderes, ya que según la percepción de los diputados la corrupción está presente en todas las instituciones.


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importancia que tiene en relación con el Poder Ejecutivo y Legislativo11. El Poder Judicial, como muchas otras instituciones del estado aún sigue siendo sujeto a altos niveles de control partidario, lo cual socava la legitimidad de la idea de pesos y contrapesos. Los miembros de la Corte Suprema de Justicia, la Corte de Justicia Electoral y el Consejo Judicial están designados a partir de acuerdos entre los partidos políticos y acorde con las bancas ocupadas por cada estos en el Parlamento (Lambert, 2007).

El cuoteo se ha extendido con personal político partidario que respondiera a los intereses de las élites de cada asociación política, a otros ámbitos relacionados con el Poder Judicial: El Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento, la Justicia Electoral. Entre 2003 y 2005, el gobierno aprobó la jubilación y destitución de 9 jueces de la Corte Suprema. Sin embargo, este sistema de cuoteo condicionan el nombramiento de los nuevos candidatos. En 2009, sigue siendo un reto, ya que la misma institución como el Jurado de Enjuiciamiento y el Consejo de Magistratura que fueron para controlar la selección y destitución de jueces, el componente político sigue siendo muy fuerte.

En cuanto a la sanción de corrupción, sólo se ha tratado algunos casos aislados, y el poder impide que se sancione como se debe, como demuestra el caso de Wasmosy. Otros casos de la no-efectividad de los mecanismos de control y sanción a los gobernantes son evidentes en los años 90 con él los procesos de enjuiciamiento, al final no concretados de Cubas, primero, y luego de González Macchi12, casos en los cuales no se logró mayoría en el Senado.

En cuanto a la independencia judicial, los diputados indican que en una escala de 1 a 5, el nivel de independencia se ubica por la media en un 1,96, lo cual pone en manifiesto la baja calidad y nivel de confianza en el Poder Judicial. En torno a la existencia de una Corte Suprema de Justicia independiente que controle la constitucionalidad de las leyes, 15,3 % de los diputados, consideran que es de máxima relevancia para la consolidación de la democracia, mientras el 26,4 % piensa que tiene segundo lugar en cuanto a la relevancia para la democracia. Según Morlino (2005), la existencia de un estado de derecho es indispensable para una democracia de calidad porque garantiza a través de un poder judicial políticamente neutral e independiente la defensa de los ciudadanos ante la ley y en el escenario político. Morlino, citando a O’Donnell, recalca que un estado de derecho implica que los ciudadanos disfrutan de igualdad ante la ley y que las leyes sean claras, conocidas, universales, estables y aplicadas a todos los ciudadanos por un Poder Judicial independiente (Morlino, 2005). Es interesante observar cómo los diputados perciben esta institución en el siguiente cuadro.

11 En palabras de un diputado: Acá hay corrupción tanto en el Poder Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Hay corrupción en los tres estamentos. Se está caminando, pero siempre hay gente que quiere mantener las cosas como están. A veces hay gente que quiere hacer cosas y se desanima por el camino porque la corrupción es muy fuerte acá (Capurro, 2009). 12 En marzo del 2002, el presidente González Macchi fue implicado en un desvío de fondos de reservas internacionales por un monto de US$ 16.000.000 y por mal desempeño por sus funciones. Aunque se logró la mayoría necesaria con dos tercios de los votos en la Cámara de Diputados, no se aprobó en el Senado (Informe PNUD, “Indicadores de Gobernabilidad Democrática en el Paraguay”, 2009).


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Otro de los indicadores del nivel de responsabilidad horizontal es el puntaje en el índice de percepción de corrupción. El nivel de corrupción está directamente vinculado a la corrupción y la eficacia del Poder Judicial que supuestamente debería controlarla. Un Poder Judicial honesto y efectivo reduce la corrupción, mientras que un elevado nivel de corrupción indica un poder judicial defectuoso e incapaz de ser efectivo para la exigencia de rendición de cuentas al ejecutivo (Floréz, 2006).

Un 11% de los diputados opina que la dependencia de los jueces es problemática con respecto a las decisiones de la Corte Suprema de Justicia. El sistema de nombramiento y destitución de los jueces resulta ser uno de los problemas más graves, ya que 77,8 % de los diputados señalan que ese es el mayor problema con el Poder Judicial. En cuanto a la posición de los distintos partidos sobre la forma de gobierno, refleja la visión sobre el rol que deben tener el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.

Se puede percibir una desconfianza generalizada de parte de los diputados y la ciudadanía en el Poder Judicial dada la falta de independencia. Tal como dice un diputado, como en muchos países latinoamericanos, el Poder Judicial no puede ser independiente, por el cuoteo y por la influencia económica, pero al mismo tiempo, los diputados entrevistados lo ven como un componente importante de la democracia. La opinión del siguiente diputado afirma la opinión generalizada de los diputados respecto al motivo de la baja calidad de dicha institución13. A pesar de la reforma implementada por Duarte Frutos en 2003, las negociaciones llevadas a cabo por los partidos pusieron en manifiesto el nivel de la politización de esta institución. A pesar de la resignación de cuatro jueces y la destitución de dos bajo dicha administración, el sistema de cuoteo político hizo que nuevamente se les nombre a los nuevos jueces a partir de presiones políticas (BTI, 2008). Es más, en 2009, se quiso restituir a dos de los jueces que habían sido destituidos seis años antes14, lo cual muestra la ineficacia no sólo del Poder Judicial, sino también las lealtades políticas que impiden procesos efectivos de control y sanciones. En el caso mencionado, fue el parlamento que solucionó la situación. La corrupción generalizada que se manifiesta dentro del Poder Judicial es un indicador del principal obstáculo para que exista rendición de cuentas entre dichas instituciones.

13 En palabras de un diputado liberal: yo diría que en el proceso de la selección de jueces lo que tiene mucha incidencia son los poderes políticos. O sea sobre todo los partidos tradicionales que son los que tienen representaciones en los órganos de selección de magistrados. Hay mucha incidencia de los partidos tradicionales en este sentido. Y eso por supuesto repercute en el funcionamiento del Poder Judicial (Ríos, 2009). 14 “Ministros de la Corte Incurren en mal desempeño de funciones.” Diario ABC Color, el 07 de enero de 2010.


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VI. CONSIDERACIONES PARCIALES:

El control legislativo, sobre todo en el gobierno actual con un presidente que enfrenta dificultades con una mayoría opositora puede producir efectos desestabilizadores para el régimen presidencialista. Si bien existe, constitucionalmente, un equilibrio entre los poderes, la facilidad de que el presidente pierda legitimidad es acentuada. En el caso de Paraguay, para empezar, muchos presidentes han sufrido problemas de baja popularidad y legitimidad, y la facultad de llevar a cabo un juicio político ha sido una amenaza constante. Entre varios presidentes destituidos en América Latina, Raúl Cubas Grau fue el que estuvo cerca, aunque no se consiguió la mayoría en el Legislativo, y por tanto no se hizo, sin embargo esta situación llevó a su renuncia por dicha amenaza.

Aunque es normal la poca colaboración entre los poderes y la existencia de otros factores que inciden en estas cuestiones como puede ser el sistema de partidos, los procesos electorales, como confirman Alcántara y Sánchez, el control legislativo puede alcanzar dimensiones negativas y caer en una lucha de poder, estancamiento, y obstrucción, lo cual se ve con el tema del juicio político y el veto presupuestario a políticas sociales que podrían ser exitosas para un país muy empobrecido.

Sin embargo, a la vez, más allá de los bloqueos que puedan haber, dado el carácter del sistema de partidos y la posibilidad de destituir al presidente, es muy fácil que esta situación se dé. Si bien ha servido como un mecanismo importante para enfrentar la crisis de Cubas Grau, en la nueva situación con un nuevo partido minoritario en el poder con muchas divisiones internas, en la coyuntura actual es constante la amenaza de recurrir a estos mecanismos sólo por la pugna entre los partidos. En el contexto de amenazas de juicio político, Lugo ha cambiado la cúpula militar por supuestos intereses vinculados a la clase política que apoyaban el juicio político.

En este sentido, sería importante considerar cuestiones que no se ha considerado en este trabajo, como el uso de los mecanismos de democracia directa para respaldar o refutar las consideraciones del Legislativo.

Por otro lado, mientras algunos países han visto en el caso paraguayo, se ve un mayor uso y mayor importancia a estos mecanismos de control hacia el poder Ejecutivo, lo cual podría ser visto como positivo en términos de mayor control sobre los abuso de poder y la corrupción que ha caracterizado el Estado paraguayo, pero depende de cómo los partidos los usan. El hecho de que han aplicado el uso de estos mecanismos en términos de más informes, interpelaciones, etc. puede significar que la alternancia ha producido efectos positivos, en este sentido, y el hecho de que los diputados los valoren más.


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Entrevistas realizadas:


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3. Hechos y resultados del Paraguay de 2008, análisis a dos años de la victoria del luguismo 1 I. INTRODUCCION:

El 20 de abril de 2008 se lleva a cabo las elecciones

generales en el Paraguay. La sociedad concurre, 66% de las personas inscriptas2, a las urnas para elegir a su próximo presidente. Alrededor de las diecinueve horas las tendencias dan como ganador al candidato de la Concertación, ex obispo emérito del Departamento de San Pedro, Fernando Lugo Méndez. Tres horas más tarde, el presidente de la Nación, Nicanor Duarte Frutos reconoce la derrota del Partido Colorado y de su candidata presidencial Blanca Ovelar. Después de más de sesenta años los colorados pierden el poderío en el Ejecutivo y por primera vez, en la historia del Paraguay, se produce un traslado de una fuerza a otra, completamente diferente, de manera pacífica, ordenada y democrática.

Los sucesos relatados en el primer párrafo nos

sirven para lograr identificar un hecho político de suma importancia: “la victoria de Fernando Lugo, candidato de la Concertación, como presidente del Paraguay”. Sin embargo este suceso es el resultado de un conjunto de procesos y estructuras sociales, políticas y económicas, que, de cierta manera, explican el porqué de la alternancia, pero también, de la victoria de un tipo de candidato como fue el actual presidente de la República.

El presente trabajo, por lo tanto, tratará de responder a las siguientes preguntas: a. ¿Existe alguna relación entre la realidad o situación, política, social y económica, del Paraguay de 2008 con la victoria de la Concertación?; b. ¿Qué representó la figura como el discurso que proyectó el candidato Fernando Lugo para que la sociedad paraguaya lo lleve a la victoria y a ser, posteriormente, el titular del Poder Ejecutivo?, y; c. ¿Existieron otros fenómenos que ayudaron a la victoria de la principal línea, de ese entonces, opositora?

1 Dos primeras versiones del presente trabajo se han elaborado para las materias de quinto y cuarto curso, Sistema Político Paraguayo y Partidos Políticos respectivamente, de la carrera de Ciencias Políticas. Esta última versión, ampliada y actualizada fue realizada exclusivamente para el Centro de Políticas Pública de la Universidad Católica “Ntra. Sra. de la Asunción”. 2 www.tsje.gov.py/padron-electoral-2008.php - Tribunal Superior de Justicia Electoral.


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II. METODOLOGIA Para la contestación de las cuestiones planteadas, se utilizarán recursos estadísticos3,

históricos y teóricos, en el análisis y la articulación sistemática y académica de quien lo realiza.

La jerarquización de los temas planteados en este trabajo, buscará, primeramente,

describir la realidad económica, política y social del Paraguay de 2008 para poder entender, cuáles eran las necesidades más demandadas por la sociedad y que se esperaba del próximo gobierno a ser elegido. Luego, se tratará la naturaleza, figura y discurso del candidato Fernando Lugo. Posteriormente, se analizará la crisis del Partido Colorado, como factor de cooperación a la victoria opositora. Por último, la articulación de los ejes antes desarrollados permiten elaborar los resultados y conclusiones finales.

El fin del presente estudio es tratar el hecho político del 2008 y desde las aristas que

parecen más relevantes. III. PARAGUAY: REALIDAD ECONÓMICA, SOCIAL Y POLÍTIC A

Los años previos a las elecciones generales, incluso el propio periodo eleccionario,

estuvieron marcados por acontecimientos económicos, políticos y sociales que han configurado e influenciado en los sucesos ocurridos del 2008. Estudios realizados sobre qué esperan los paraguayos del próximo gobierno4, efectivamente, muestran que la realidad del país de ese entonces y los resultados electorales, guardan una estrecha correlación. 1. Situación económica:

En el terreno económico, el Paraguay se encuentra con señales contradictorias.

Por un lado, como elemento positivo, se ha conseguido una estabilidad fiscal.

Después de muchos años en déficit, la administración nicanorista logra superávit: 1,6%, 0,8% y 0,5% de crecimiento en el PBI, en los años 2004, 2005 y 2006 respectivamente. Por otra parte, el comercio y las exportaciones de carne y soja constituyen una fuente de grandes ingresos y ayudan a una ligera reactivación económica. La comercialización, llevada mayoritariamente por empresarios chinos y árabes, fue favorecida especialmente por la triangulación comercial con la frontera oriental del Brasil. Las exportaciones, en el caso de la carne, se vio beneficiada por la apertura de nuevas rutas comerciales con otros países, y en el caso de la soja, por los precios en alza del mercado sojero.

El superávit fiscal es un factor importante para la macroeconomía, desarrollo en números, pero en el caso que no se lo distribuya en políticas públicas, desarrollo de la sociedad, poco significa para el progreso real o de base de un país. Algo similar ocurre con el sector comercial y el de las exportaciones. Por un lado, escasa es la mano de obra necesaria para llevar a cabo dichos emprendimientos en auge, por otro, los

3 Datos de la DGEEC, CIRD/USAID, OPS y de “Más allá de las Elecciones” (encuesta de opinión pública realizada por el Centro de Políticas Públicas (CPP), de febrero a abril de 2008, en todo el Paraguay que busca responder como esperan los paraguayos al próximo gobierno). 4 Por el Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica “Ntra. Sra. de la Asunción”.


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ingresos son para un pequeño segmento de la población, y por último, en el caso que no se los controlen debidamente5, ejercen una influencia nociva sobre la sociedad.

Las remesas, olvidando el factor social, inyectan importantes sumas de dinero al sistema económico del Paraguay. La inflación, sin embargo, se dispara un año tras otro: entre el 10% y 12,5% anual.

Ante esta realidad, es de esperar que una de las expectativas más grandes para el

próximo gobierno sea la dimensión económica. Ante la pregunta: ¿cual diría usted que es el principal problema del Paraguay?, el 28,1% de los encuestados apuntan al desempleo, factor social pero con repercusiones económicas.

Fuente: Centro de Políticas Públicas, Universidad Católica “Ntra. Sra. de la Asunción”

A la pregunta: ¿cómo califica la situación económica?, el 35,1% de la población la declara como muy mala. Sumando el 32,2% de las respuestas que lo consideran como mala, más del 60% de los encuestados catalogan de forma negativa a la economía del Paraguay.

5 En el comercio, por ejemplo: contrabando.


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Ante esta situación económica, es tarea primordial de la próxima gestión: optimizar las condiciones de productividad, responder a la demandas en este sector y generar empleos con mayor estabilidad y mejores niveles de ingresos.

2. Situación social:

La problemática social adquirió características particulares. Un alto porcentaje de la población vive aun en la miseria. En el 2005, por ejemplo, más del 38% se hallaba por debajo de la línea de pobreza (DGEEC). Si bien entre el 2004 al 2006 existió un fuerte crecimiento de PBI per cápita, 4,1%, 2,9% y 4.0% respectivamente, no se logró un mejoramiento efectivo de la situación de los sectores menos favorecidos. Es así como el 61,9% de los paraguayos considera6 que el gobierno no ha atendido a las demandas de los más necesitados.

6 “Más allá de las Elecciones”: Encuesta de opinión pública realizada por el Centro de Políticas Públicas, de febrero a abril de 2008, en todo el Paraguay que busca responder como esperan los paraguayos al próximo gobierno.


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Por otra parte, la migración alcanzó niveles de enorme relevancia. En el 2006, encuestas realizadas por el BID (2006) y CIRD/USAID (2006) daban como resultado que, del total de habitantes, entre el 10% y el 12% contaba con algún pariente cercano fuera del país. A estos números hay que sumar el factor, fuerte deseo de salir del Paraguay, que el 36% de la población tenía (CIRD/USAID)7.

Altamente relacionado con lo anterior se encuentra el fenómeno de las remesas de los paraguayos en el exterior. La magnitud anual era de un total de 650 millones de dólares, equivalentes al tercio de las exportaciones. Las remesas fueron, sin lugar a dudas, un elemento esencial para la recuperación de la macroeconomía de esos años. Sin embargo, el desarraigo, la expulsión de compatriotas y la utilización de ellas, como una válvula de escape ante la falta de decisión de la clase dirigente, producen un enorme efecto negativo en la dimensión social de un país.

El desasosiego se plantea con mayor fuerza. De los trabajos de campo realizados por el Centro de Políticas Públicas, la mayoría de los entrevistados, 57,4%, cree que el Gobierno no atiende a los pedidos y exigencias de los jóvenes, mientras que el 50% considera que las demandas de los indígenas, como las de los pobres, 55%, no son escuchadas.

En el terreno de la salud pública, el análisis realizado por el Ministerio de Salud

Pública y Bienestar Social, en conjunto con la DGEEC y la OPS, señala que la población no accede a servicios médicos. Al menos 20% no lo hace por problemas financieros, ya sea por el costo de los servicios como por ingresos insuficientes. Un 48% no lo hacen debido a que no hablan el idioma español. El 4% y el 8% presentan problemas de acceso por déficit de servicios médicos y falta de camas en los hospitales respectivamente. A todos estos datos hay que añadir que el 81% de los paraguayos no

7 Pag. 410. “Paraguay en el Umbral del Cambio”. Diego Abente Brun. Realidad Social del Paraguay II, Javier Caballero Merlo, compilador. 2010


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poseen seguro médico y más del 17% de los niños no han completado la inmunización por vacunas.

A la pregunta realizada entre abril y febrero de 2008: ¿cómo califica la situación

social del país?, más del 50% la cataloga como muy mala y mala, 26,8% y 25,8% correspondientemente.


A la luz de la realidad, es de esperar, por los ciudadanos, que el próximo gobierno implemente medidas de planificación y reorganización social. Más que nada, en temas como la pobreza, la migración, la salud y en respuestas a las demandas surgidas de todos los grupos sociales.

3. Situación Política:

La realidad no quedaría completamente configurada si faltase la descripción de los sucesos políticos de ese entonces. De hecho, el escenario de la política paraguaya a medida que se aceleraba, también presentaba mayores grados de complejidad. En el estudio, ya antes citado, del Centro de Políticas Públicas, se plantea que clase de conflicto, en un caso hipotético, podría llegar a existir en el Paraguay. Más del 46% cree que se desarrollará entre los partidos políticos, demostrándose así la percepción de los encuestados hacia una cierta incertidumbre en lo referente a lo político.


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Además del surgimiento de Fernando Lugo, que se tratará en una sección especial, se logra identificar dos elementos claves que conformaron la realidad política paraguaya. Por un lado, la persona del ex presidente Nicanor Duarte Frutos, junto con sus acciones y reacciones que se fueron dando, y por otro, la formación de una concertación opositora.

a. Nicanor Duarte Frutos

Tras la condena, encarcelamiento, fuga del país y posterior captura y reclusión

del líder máximo del movimiento UNACE: Lino Cesar Oviedo, el Partido Colorado se enfrenta a una nueva búsqueda de caudillos que lo comanden hacia la victoria. A esto debemos agregar el magnicidio del ex vicepresidente de la República y líder colorado de extrema experiencia: Dr. Luis María Argaña, en marzo de 1999. Es así como surge la figura de Nicanor Duarte Frutos. Quien ha sabido ejercer la profesión de periodista, luego de Ministro de Educación del Presidente Wasmosy, y por último, altos cargos dentro de la cúpula colorada. Al ganar, ajustadamente, las primarias de la ANR, y luego, holgadamente, las elecciones generales en el año 2003, se convierte en el nuevo presidente del Paraguay hasta el 2008.

Nicanor Duarte Frutos, al principio de su gestión, representaba una cierta renovación dentro de las figuras políticas. Muchos estudiosos lo veían como un estadista. Resultante de tiempos modernos que busca, por sobre todo, la legalidad. Era el que podía dialogar con el mundo, tomar medidas para sanear las finanzas públicas, combatir la pobreza y pensar en el desarrollo del Paraguay. A ese Nicanor apostaba la comunidad internacional y es el que mostró legitimidad y poder de convocatoria cuando asumió sus funciones. Duarte Frutos es el primer presidente después de la apertura política de 1989 que no formó parte del entorno stronista8.

Sin embargo, sus señales fueron más allá de las palabras y de las primeras impresiones. Primero, mostró su confianza en buenos profesionales como fueron los

8 http://novapolis.pyglobal.com/04/tresnicanor.php "Tres Nicanores distintos y un solo presidente del Paraguay". Line Bareiro. Revista NOVAPOLIS. Nº4, 2003.


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que nombró para el equipo de transición. Pero después, escogió a una parte de sus colaboradores con criterios de la más tradicional política clientelista. Sin grandes discursos, pero de manera contundente, incluso negando cualquier participación en las triquiñuelas de sus apadrinados, pero muy firme en el apoyo para que ese tipo de personas sean piezas claves en el tablero político, Nicanor dio señales de querer mantener y profundizar la ilegalidad, el tráfico de influencias y el clientelismo, lo peor de la herencia stronista. Es también ese mismo Nicanor quien siendo presidente del Paraguay en pleno ejercicio, se presenta para ejercer la presidencia de su partido, a pesar que la Constitución lo prohíbe taxativamente. Es aquel que gana esas elecciones, presiona a la Corte Suprema de Justicia, presenta una medida cautelar y asume el liderazgo colorado. Es esa misma persona que, sorprendido por la marcha ciudadana en repudio a su alta violación constitucional, se retira, estratégicamente, pidiendo permiso y designando a José Alberto Alderete como sus sucesor en la presidencia de la ANR.

Todo lo anteriormente citado se enmarca en la máxima aspiración nicanorista: “modificar la Constitución Nacional y poder ser reelecto como presidente del Paraguay por otros cinco años más”. Así es como se fueron formando diferentes figuras dentro de una misma persona. Se destacan dos principalmente: el Nicanor de características soberbias, y, el Nicanor mariscal y máximo comandante de los destinos de la política paraguaya y de su partido. Estas formas de llevar el poder, representan aquel viejo paradigma presente en los presidentes que tuvo el Paraguay, aquellos que mantienen antiguas raíces con las malas prácticas políticas9.

b. La Concertación Opositora

Un elemento clave en la formación de la Concertación, fue la marcha ciudadana en repudio por la violación constitucional nicanorista organizada en marzo de 2006. Más de 40.000 almas se unieron bajo la consigna: ¡dictadura, nunca más! Ante este hecho, la oposición se fue dinamizando. Lentamente se descubría un nuevo escenario favorable para las filas opositoras.

Se logra entonces, un acuerdo amplio suscrito por los tres partidos principales, PLRA, UNACE y Patria Querida, y asociaciones civiles y campesinas, sindicatos, movimientos sociales y partidos políticos de menor porte. Además de oponerse a las aspiraciones reeleccionistas de Duarte Frutos, la consigna principal era llegar juntos a las elecciones generales del 2008.

Sin embargo los problemas no se hicieron esperar. Ciertos sectores se negaban a visitar a Lino Cesar Oviedo, líder del UNACE, a la cárcel. Su pasado turbulento, intento de golpe en 1996 y el marzo paraguayo de 1999, representaban un choque contra la identidad de algunos partidos de la Concertación10. A este inconveniente, se agrega la posterior liberación del caudillo del UNACE y su absolución completa ante la justicia. La solución a esta problemática se presentó con hechos de fácil predicción. De cierta manera Oviedo ya no representaba una amenaza autoritaria. Pero también ahora, él, libre de toda culpa, posee la posibilidad de salirse de la Concertación y presentarse como candidato por sus propios medios. De hecho lo hizo así, y el UNACE se retiraba de las filas opositoras concertadas.

9 Id. 10 Pag. 413. “Paraguay en el Umbral del Cambio”. Diego Abente Brun. Realidad Social del Paraguay II, Javier Caballero Merlo, compilador. 2010.


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Mucho esfuerzo significó para la Concertación, Alianza Patriótica para el

Cambio, llegar a las elecciones generales del 2008. Con la salida, posterior a la del UNACE, del tercer partido con más caudal electoral, Patria Querida, las líneas de acción hacia las presidenciales se volvieron algo difusas. Sin embargo, un líder carismático y de buena reputación, un firme Partido Liberal y, un apoyo incondicional de los movimientos, sindicatos y partidos de menor porte, lograron mantener la unión y llegar al máximo desafío establecido para el mes de abril del 2008.

IV. FERNANDO LUGO: NATURALEZA, FIGURA Y DISCURSO:

La aparición de Fernando Lugo se origina en la, ya antes mencionada, marcha ciudadana en repudio a la violación constitucional llevada por el entonces presidente del Paraguay: Nicanor Duarte Frutos. Su activismo social como su pasado eclesiástico, acompañado por un atrapante y novedoso discurso, lo han llevado a convertirse en el nuevo referente capaz de producir la alternancia política después de más de 60 años de predominio colorado. De hecho, en diciembre de 2006, renuncia a su carácter de obispo y clérigo y anuncia, oficialmente, sus pretensiones de llegar a lo más alto del Ejecutivo en las próximas elecciones generales. Efectivamente, Lugo se convierte en la figura más resaltante dentro de la Concertación y termina por unirse a la agrupación política, de tinte izquierdista, denominada Tekojoja. Las encuestas lo dan con una amplia ventaja y tras disputarse las primarias liberales se compone la candidatura oficial de la Concertación conformada por Fernando Lugo y Federico Franco, este último ganador de las internas del Partido Liberal. Ya en abril de 2008, esta dupla se impone ampliamente a la colorada y adquieren el derecho democrático de ejercer la presidencia del Paraguay por 5 años.

Fuera de los hechos históricos, es importante analizar la figura del ex monseñor

desde la Ciencia Política. Fernando Lugo corresponde a la categoría de outsider. El outsider es aquella figura nueva en la política que antes se desempeñaba en otra actividad, no política, y luego empieza a gravitar o ejercer presencia dentro del mundo de lo político.

Sin embargo, no todo outsider es genuinamente real. Aquí se encuentra el punto

importante de esta definición, pues, para ser un outsider genuino su capital electoral tiene que provenir desde afuera del sistema político. Es necesario, entonces, establecer qué tipo de outsider pueden darse. Existen aquellos que provienen fuera del sector político, pero que a la hora de intentar llegar al poder generan alianzas con partidos tradicionales. En este caso se trata de un outsider leal al sistema. En cambio, está el otro tipo de outsider, aquel que tiene y promueve un discurso contra el establishment político. Por ejemplo: “en las elecciones de 1990 del Perú se disputaron claramente entre dos outsiders: Vargas Llosa, cuyo prestigio provenía de la literatura, y Alberto Fujimori, docente universitario. La diferencia entre ambos tiene que ver con sus discursos políticos. Vargas Llosa poseía claramente un discurso tolerante a los partidos del sistema. Era el candidato de una alianza partidaria y por lo tanto, un outsider leal al sistema político. Mientras que Fujimori tuvo y promovió un discurso crítico a toda la política peruana de ese entonces. Outsider contra el establishment político”11.

11 http://gua30.wordpress.com/2009/05/25/que-es-un-outsider. Gua 3.0: Blog político llevado por Luz María Helguero.


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A un outsider generalmente se lo caracteriza por acceder al poder por medio de nuevos o pequeños partidos políticos, es decir, con escasa estructura y tradición en la historia política y, además, tener un fuerte discurso anti política, anti partidos tradicionales y, siempre, bajo la promesa de generar cambios en todos los niveles de la estructura política. El outsider es aquella figura que representa y emerge, generalmente, como la otra alternativa cuando los partidos políticos tradicionales no generan respuestas satisfactorias o se encuentran en procesos continuos de profundo desgaste en la sociedad. Por lo tanto, el outsider proviene fuera del sistema político, como podrían ser los medios de comunicación, el deporte, la milicia, etc.

En Sudamérica, Hugo Chávez en Venezuela, Fujimori en Perú, Collor de Mello en

Brasil y Evo Morales en Bolivia, son claros ejemplos de outsiders recientes en la región. Desde la caída del régimen stronista, en febrero de 1989, en el Paraguay se ha producido, dentro de su sistema político, la aparición de varios outsiders. Algunos de ellos son: Carlos Filizzola, Guillermo Caballero Vargas, Juan Carlos Wasmosy y Lino Oviedo. El quinto y último, es Fernando Lugo.

Lugo corresponde a dicha clasificación porque este proviene de la Iglesia. Pero la

pregunta clave a realizarse es: ¿qué tipo de outsider es el actual presidente de la Nación? El discurso de Lugo es de cambio y alternativa. Pero, a pesar de estos tipos de discursos, sus orígenes de llegada al poder se encuentra en una de las máximas raíces tradicionales de la política paraguaya: Partido Liberal. Por lo tanto, es un outsider leal al sistema político. Creó una alianza con el Partido Liberal y, además, en un principio intentó unirse con el UNACE, partido político del ex general Lino Cesar Oviedo. Tiene un discurso y figura de cambio, pero gran parte de sus alianzas corresponden a sectores tradicionales del escenario político del Paraguay.

Hasta ahora, el fenómeno del luguismo ha sido estudiado desde la naturaleza como

posterior comportamiento de su principal personaje, Fernando Lugo. Sin embargo y, por último, en esta presente sección, convendría analizar, aun mas, la figura como el discurso. Profundizar este tratamiento se hace necesario porque bajo el análisis común de la victoria del 20 de abril, se atribuye, en gran medida, a lo conseguido gracias al discurso como figura que se proyectaron bajo la consigna de cambio. Ahora bien, ¿estos fueron de cambio o el tradicionalismo adquirió una nueva forma de presentarse?

Un abordaje interesante, que se explica a continuación, es la que se puede

desarrollar bajo la hipótesis del sociólogo argentino Torcuato Di Tella, “sobre la figura del cuarto padre”12.

En el Paraguay, como en casi todos los países de la región, existe aun mucha

pobreza, desigualdad y necesidad en general. Es normal hoy en día, por lo tanto, que mayores grupos de pobres o excluidos golpeen en el ámbito del poder. Esto se debe a que anteriormente no existía mucha migración interna dentro del país. Pero en los últimos 30 años, comienza con la construcción de la Represa de Itaipú en la década de 1970, empezó a producirse un fenómeno de urbanización y de grupos que van saliendo de las regiones tradicionales más fuertes. Al migrar se rompen con ciertas estructuras tradicionales, y el individuo, proveniente de los pequeños pueblos, se pierde en la búsqueda o reivindicación de sus derechos. Es así, como se abandonan las estructuras más básicas del tradicionalismo y se van rompiendo la conexión con los tres padres,

12 Conferencia Cerrada de Torcuato Di Tella. Sala de Reunión del Rectorado. Universidad Católica, Sede Regional de Asunción. 2009.06.01.


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familia, patrón e iglesia, y se necesita de una nueva figura, un nuevo padre, que los ayuden a ser representados. Aquí aparece el cuarto, que es antes que nada, una persona que tiene que estar por encima de ellos y que debe acogerlos y acompañarlos en sus reivindicaciones y luchas.

Es más que importante recordar, primeramente, que la Iglesia y los hombres que

forman parte de ella tienen la imagen de estar luchando junto con y por el más necesitado. En su doctrina social, acerca del hombre y de la sociedad, conforma su interés por establecer una función mediadora entre los Evangelios y la vida real, y es deber proclamar no sólo el Evangelio, sino los principios morales, aun los relativos al orden social, así como dar su juicio acerca de cualquier asunto humano o a la salvación de las almas. La enseñanza y misión de la Iglesia quedaría incompleta si junto a las verdades de la fe no proclamara los principios morales que de la misma se derivan para la vida de los fieles, y llegando hasta el final no pudiera juzgar acerca de la adecuación de las situaciones concretas de la vida social y política, a aquellas verdades y principios13.

Fernando Lugo vendría a ser ese cuarto padre porque recordemos que este, tiene

sus raíces en la Iglesia Católica y representa esa voz, esa figura y, en definitiva, ese discurso que aglutina, tradicionalmente, a los hombres desafortunados, representando y luchando junto con ellos.

De cierta manera, los sucesos desarrollados pueden relacionarse con esta teoría.

Desde su aparición en la marcha ciudadana, ¡dictadura, nunca más!, hasta sus posteriores discursos y estrategias políticas, corresponden mas a la figura del hombre tradicional que al del generador del cambio verdadero.

V. CRISIS COLORADA:

En el año 1991, el 26 de mayo más precisamente, se realizan las elecciones municipales en el Paraguay. El Partido Colorado pierde 40 municipios, de los 200 que existían en aquella época, y en ciudades importantes, como Asunción, bajo movimientos independientes o por su antiguo rival: el Partido Liberal. Estos resultados fueron una llamada de atención para la elite del poder. El mensaje era claro: un Partido Colorado dividido y con riesgos de fragmentación podía conducirlo a la llanura en el año 199314. Efectivamente esto no sucedió. A pesar de las internas controvertidas a lo largo de los años, siempre al final, terminaron uniéndose bajo el símbolo del abrazo republicano. El abrazo republicano es aquel elemento simbólico más importante que tiene la ANR y que les permite lograr la unión, a pesar de todas las diferencias, para las elecciones generales.

Siempre existieron fuertes diferencias dentro de este partido. Esto se debe en parte por

ser una agrupación política de características policlasistas. En la época de Stroessner estas discrepancias se quedaban cubiertas. Pero ya en tiempos democráticos, a medida que transcurrían los años, los desacuerdos se hacían cada vez más escandalosos, públicos y complejos. De hecho en la última de ellas, Nicanor contra Castiglioni, trajo la llamada del movimiento castiglionista a no votar por la lista presidencial presentada por la ANR para las

13 Pag. 03. “Prensa, Iglesia y Grupo de Presión”: Antonio Martínez Blanco. Universidad de Muria, España. 2005. 14 Pag. 615. Fuerzas Armadas y Transición en el Paraguay. Carlos Martini y Carlos Lezcano. Realidad Social del Paraguay. Roberto Céspedes y Javier Caballero. 1998


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elecciones generales del 2008. Pero ¿por qué ocurrió esta última crisis dentro del Asociación Nacional Republicana?

La dupla presidencial que ganó las elecciones del 2003 se encontraba compuesta por

Nicanor Duarte Frutos y Luis Alberto Castiglioni. Se presentaba, en ese entonces, una cierta armonía entre el presidente y su vice. Luego, acercándose a las fechas de las próximas elecciones generales, Duarte Frutos abandona a Castiglioni e impone la dupla Banca Ovelar y Carlos M. Santacruz15 para representar a su movimiento dentro de las internas partidarias. Es aquí donde se quiebra la relación Duarte Frutos – Castiglioni. Luis A. Castiglioni, a su vez, forma su dupla presidencial con Zacarías Irún, ex intendente de Ciudad del Este, y entran en un fuerte cruce de palabras y acusaciones con el movimiento nicanorista. Se produce una importante división dentro de la ANR, que luego, se agrava aún más, cuando pierde Castiglioni las internas y acusa de fraude electoral.

En este punto el ex presidente de la Nación, Ángel González Macchi, hecha toda la

responsabilidad de la caída del coloradismo a Duarte Frutos: “de todo cuanto llevo expresado surge como principal responsable de la derrota Nicanor Duarte Frutos. Se creyó un iluminado. No valoró las circunstancias que lo llevaron al poder. Nunca comprendió que él tan solo fue un accidente político luego de la desaparición en escena de dos caudillos colorados como lo fueron en su momento Lino Oviedo y Luis M. Argaña”16. Podríamos entonces, concluir que el máximo responsable individual de la última crisis y entrada a la llanura política de la ANR es Nicanor Duarte Frutos. Sin embargo, quizás, al intentar encontrar un único responsable es conveniente analizar la idea que expresa José María Ibáñez, fuerte referente del coloradismo e íntimo colaborador de Nicanor, en su libro Caída y Retorno de un Gigante. Para él, las responsabilidades personales de la caída se dan por anti valores que estuvieron impregnadas en las conductas políticas de los colorados. El egoísmo, la traición, la soberbia, la vanidad, la adulación, la mezquindad, la corrupción y la ostentación son los anti valores que se dieron en gran parte de los miembros políticos del partido y que hacen, a su vez, que cada uno de ellos tengan la responsabilidad personal de la crisis y posterior caída del Partido Colorado17.

Con respecto a las responsabilidades colectivas, estas se encuentran en la grave

fragmentación interna del partido y en la imposibilidad posterior de no poder lograr la reconciliación y unión para las generales de 2008: jamás se realizó el abrazo republicano y hasta último momento existió un boicoteo castiglionista a la candidata colorada oficial, Blanca Ovelar. Es así, como ciertos sectores del coloradismo, el castiglionismo, incentivaron a sus fieles a votar por la lista de Fernando Lugo.

La crisis interna del Partido Colorado, por lo tanto, fue aprovechada y ayudó a la

victoria de la Alianza Patriótica para el Cambio, más conocida como la Concertación. La incentivación de líderes colorados a la lista opositora es un eje muy difícil de

comprobar. Sin embargo existieron declaraciones muy precisas y contundentes de Zacarías Irún y de Luis Alberto Castiglioni instando a votar en las elecciones presidenciales por cualquier otra lista menos la colorada. Este tipo de conductas no es nuevo dentro de las filas coloradas. En la caída del Partido Colorado en el año 1904 se logra encontrar grandes similitudes con la última. En este caso, los principales actores fueron Bernardino Caballero y el general Egusquiza. Se vieron enfrentados, respectivamente, el tradicionalismo contra la

15 Pag. 146. “La Caída del Partido Colorado”. Miguel Ángel Pangrazio Ciancio. 2009 16 Pag. 285. “Testimonio Político, Revelaciones de un Presidente”. Luis Ángel González Macchi. 2008. 17 Pags. 85-105. “Caída y Retorno de un Gigante”. José María Ibañez. 2009.


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renovación. Pero lo más resaltante es que el Partido Liberal ganó aquellas elecciones gracias al apoyo del egusquicismo a sus filas.

Desde lo investigado en el presente estudio se logra encontrar etapas similares con la

caída de la ANR en los años 1904 y 2008: 1° un conf licto interno, 2° diferencias irreconciliables, 3° agravamiento de la crisis, 4° apoyo de uno de los sectores a la lista opositora, 5° llegar a las elecciones con el partid o desunido, 6° perder las elecciones y 7° posterior caída del poder.

Por último no se debe olvidar de mencionar, que además de toda la crisis interna del

coloradismo, este ya se encontraba sufriendo un fuerte desgaste dentro de la sociedad en general. “La ANR pierde las elecciones y el Poder Ejecutivo porque su modelo prebendario se agota ante los nuevos desafíos de un mundo en acelerado proceso de cambio, debido a su propia eficacia de sistema cerrado conlleva en sus entrañas la rigidez, lo que le impidió enfrentar los cambios que el nuevo mundo global le impone al país y a su gente y para el cual dicha cultura política carece de respuesta”18.

VI. CONCLUSION:

Cuando se estudia la realidad social se percibe lo compleja que es. Muchos factores

deben ser tomados en cuenta y nunca se logrará analizar todas las variables del objeto que se estudia. El breve estudio presentado es, de hecho, una muestra de lo afirmado anteriormente.

Algunos podrían concluir que la caída de la ANR así como la asunción de Lugo, se

debe pura y exclusivamente a la crisis colorada. Otros, en cambio, tendrán en cuenta estudios, como los del Centro de Políticas Públicas, y afirmarán que las razones están en las expectativas ciudadanas hacia el próximo gobierno y en la buena lectura que hizo la Concertación orientando su campaña hacia ellas. Toda buena explicación tiene razón, pero también, resulta incompleta.

Se puede afirmar, y sin miedo a equivocarse, que, efectivamente, la desunión de la

fuerza colorada, expresada en crisis y boicoteo interno, fue un factor que favoreció a la victoria del luguismo. También se podría estar en pleno acuerdo que la realidad no esperada en lo social, económico y político, fue un factor fundamental. Sin embargo, debido a la complejidad presentada, es correcto decir que las diferentes explicaciones y realidades existentes aportaron o influyeron en que los hechos del Paraguay de 2008 se hayan desarrollado de esta manera y con los resultados ya conocidos.

Ahora bien, con respecto a la situación económica, política y social del Paraguay, se

debe tener en cuenta que desde hace muchos años atrás, inclusive desde la dictadura stronista, esta ha sido carente de respuestas efectivas a las demandas de la sociedad y, además, hasta se ha presentado caótica en algunos periodos, crisis bancaria hacia mediados de los noventa y el “marzo paraguayo” de 1999 son algunos ejemplos. Sin embargo, ¿por qué fue un factor de incidencia hacia el cambio para las últimas elecciones y no en las anteriores?

18 Pag. 187. “Una cultura política que debe ser superada”. Alejandro Vial. Partido Colorado, las Causas de su Caída. 2008


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La respuesta se encuentra en el tipo de candidato que fue Fernando Lugo. Lugo era el indicado. Es ese cuarto padre que ha dedicado su vida al magisterio eclesiástico, recordando siempre lo enraizada que se encuentra dicha institución al Paraguay, capaz de alzar su voz y representar a su pueblo. También vale registrar su carencia de historial político partidario y discurso de cambio. Entonces, aparece como la alternancia correcta, aquella capaz de solucionar las viejas deudas de los diferentes gobiernos hacia la sociedad. Los historiadores ya se han encargado, hartas veces, de demostrar el mesianismo reinante en la historia del Paraguay, la necesidad de creer y esperar al indicado para solucionar los problemas. Este factor, y claro que si, fue ayudado por la crisis del Partido Colorado.

Se concluye que, fuera de lo que parece ser la realidad de cambio, expresada en

discursos mayoritariamente, el fenómeno o hecho político del 2008 corresponde a factores tradicionales. El quiebre y desgaste de una institución tradicional, Partido Colorado, la elección de un candidato de figura tradicional, Fernando Lugo, que fue apoyado, mayor y fuertemente, por la otra institución política tradicional, Partido Liberal.

Pero también, y es importante resaltar, que el Paraguay de hoy en día se

encontraría cada vez más politizado y, por ende, existe una mayor cultura política. Aquí tal vez esté el factor del cambio. Esto es, una sociedad capaz de discutir, consensuar, vigilar, participar y exigir sus derechos a aquellos que los gobiernan. Pero este será un tema a tratar en otro estudio.


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VII. BIBLIOGRAFIA:

Alcántara, Manuel y Freidenberg, Flavia. Partidos políticos de América Latina, Cono Sur. Instituto Federal Electoral/Fondo de Cultura Económica. México DF, México - 2003.

Caballero Merlo, Javier Neuman y Céspedes Ruffinelli, Roberto Luis. Realidad Social del Paraguay. Biblioteca Paraguaya de Antropología, Vol. 29. Asunción, Paraguay - 1998.

Caballero Merlo, Javier Neuman. Realidad Social del Paraguay II. Biblioteca Paraguaya de Antropología, Vol. 78. Asunción, Paraguay - 1998.

Daporta, Natalia, Bareiro, Luis, Paredes, Roberto, entre otros. Los Dilemas de Lugo. Análisis inéditos. Colección: Sociedad y Política. El Lector. Asunción, Paraguay. 2008

Di Tella, Torcuato. Conferencia Cerrada. Sala de Reuniónes del Rectorado. Universidad Católica, Sede regional de Asunción. 2009.06.01. Fuente: Centro de Políticas Públicas, UC.

González Macchi, Luis Ángel. Testimonio Político, Revelaciones de un Presidente. Emasa SRL. Asunción, Paraguay - 2008.

Ibañez, José María. Caída y Retorno de un Gigante. Intercontinental Editora/Instituto de Acción Republicana. Asunción, Paraguay - 2009.

Martínez Blanco, Antonio. “Prensa, Iglesia y Grupo de Presión”: Universidad de Muria, España - 2005.

Martini, Carlos. Crónica Histórica Ilustrada del Paraguay. Tomo III. Capitulo XIV. Quevedo Ediciones. Asunción, Paraguay - 1997.

Pangrazio Ciancio, Miguel Ángel. La Caída del Partido Colorado (1904 - 2008). Intercontinental Editora. Asunción, Paraguay - 2009.

Toraglio, Rosanna y Del Pino, Paco. Fernando Lugo, historia no oficial. Intercontinental Editora. Asunción, Paraguay - 2008.

Vial, Alejandro. Una cultura política que debe ser superada”. Partido Colorado, las Causas de su Caída. Editorial Azteca - 2008

Internet:

- www.cpp-uc.org/masalla.pdf - www.novapolis.pyglobal.com/index04.php - www.novapolis.pyglobal.com/04/edicionimpresa.php - www.abc.com.py/2009-06-02/articulos/podria-el-mismo-lugo-buscar-imponerse-y-

cerrar-el-congreso - www.gua30.wordpress.com/2009/05/25/que-es-un-outsider - www.rel-uita.org/internacional/ddhh/marcha-paraguay.htm - http://www.tsje.gov.py/padron-electoral-2008.php


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4. Conectividad interna y externa del discurso anti-corrupción y efectos contradictorios 1 I. INTRODUCCIÓN:

En los últimos quince años la intensidad del discurso

internacional sobre la corrupción ha aumentado notablemente. En las décadas 60 y 70 todavía se hablaba de una posible funcionalidad de la corrupción en sociedades en transición2, constatando que la corrupción acelera el funcionamiento de la burocracia y que libera la economía de influenzas ideológicas por parte de la política. Sin embargo, a partir de de los años 90 del siglo pasado se ha establecido un consenso anti-corrupción – en el sentido de que la corrupción es un fenómeno que debe estar combatido. En el debate académico de las teorías del desarrollo puede ser calificado como consensual de que la corrupción tiene efectos negativos con respecto al crecimiento económico, al funcionamiento de una democracia, al sistema judicial y que la corrupción conlleva efectos negativos con respecto a los derechos humanos.3

Correspondiendo a ese consenso anti-corrupción, se han empezado varias actividades anti-corrupción en múltiples niveles (es decir al nivel internacional y transnacional, tanto como al nivel nacional y local). Esas actividades contienen convenciones internacionales (de la ONU y la OAS) y en consecuencia actividades nacionales, como varias reformas judiciales y estatales, cambiando procesos de licitaciones públicas y la política de los recursos humanos en el sector público – entre muchas otras. También varias organizaciones no-gubernamentales (Transparency International y Transparencia Paraguay, Global Integrity, Global Witness) se han dedicado a la concienciación de la opinión pública y la a función del control (watchdog).

Muchas de esas actividades han ayudado a crear una conciencia sobre los efectos negativos de la corrupción y han ido disminuyendo los niveles de corrupción. Sin embargo, a partir de la primera década de este siglo han surgido varias críticas en contra de este consenso al nivel internacional. Peter Bratsis constata que el consenso está difundido tan abundantemente, que ha dejado al lado la cuestión de los conceptos de corrupción y anti-corrupción conllevado por ese consenso (Bratsis 2003: 10). De manera consistente dice Michael Johnston: es importante preguntar las cuestiones detrás de una acusación de corrupción, es decir: ¿qué tipo de comunidad política quiere ser un país? Sí se habla de la corrupción como “mal uso de poder para fines propios” se implica una concepción del buen uso de poder – lo que según diferentes perspectivas teóricas e ideológicas varían mucho.

1 Trabajo presentado al Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica. Registro de pasantía. 2 Véase también: Huntington 1968; Nye 1967; Smelser 1985; Alatas 1990; von Beyme 1992; Luhmann 1995; Becker 2000; Morlok 2005. 3 Véase: (Della Porta / Vannucci 1999; Egger / Winner 2006: 479; Kaufmann/ Shang-Jin 2000: 9f; Lambsdorff 2003: 468-469; Mauro 1995: 695; Tanzi / Davoodi 2000: 15; Kaufmann 1997; Oquendo 1999; Seligson 2002; Warren 2004)


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Pues, si existe un consenso de que se debe luchar la corrupción, ¿por qué es tan difícil erradicar la corrupción? A esta pregunta – retorica – hay varias respuestas y este ensayo no trata de decidir cuál sería la mejor. Se trata de de-construir y reconstruir de manera breve el discurso anti-corrupción con un enfoque en una característica de discurso: la amplia conectividad “interna” y “externa” y posibles efectos de esa conectividad hacia el propio objetivo de luchar a la corrupción.

El argumento de este ensayo está desarrollado de la siguiente manera: Para poder hablar sobre el discurso anti-corrupción desde una perspectiva crítica, es importante hacer explicito sus bases morales – para no legitimar a la corrupción y para no caer en un cinismo respectivo – lo que formara la primera parte del ensayo. Luego se va definiendo la base teórica y dar definiciones de lo que se entiende como “discurso” en este artículo: acá, discurso contiene más que sólo palabras y el discurso no se entiende como el contrarío de la acción, sino como una fuerte vinculación entre palabras y acciones. Luego se analiza brevemente la problemática de la definición de la corrupción y prácticas sociales relacionadas a la corrupción, lo que enseña de manera breve la conectividad interna del concepto de la corrupción. Al seguir con una mirada a maneras de relacionar el discurso anti-corrupción con varios otros asuntos de interés público se muestra una alta conectividad externa del asunto.

El ensayo acaba con la constatación de que la conectividad extremamente amplia interna y externa del discurso anti-corrupción con muchos campos de política, lo ha vuelto en un concepto amorfo, teniendo efectos perversos con respecto a sus propios fines. Esa estructura amorfa del discurso ha hecho imposible la visibilidad pública de avances con respecto a la lucha contra la corrupción y ha creado una fuerza discursiva que ha vuelto difícil la delimitación del fenómeno.

II. BASE PRESCRIPTIVA-NORMATIVA:

“Estar en contra la corrupción es un poco como favorecer al sol ante la lluvia” (Sousa et. al. 2009: Prólogo).4 Entonces, estar en contra de la corrupción parece ser un posicionamiento prescriptivo-normativo innecesario, porque al final, ¿quién podría afirmar moralmente al “abuso de poder para fines propios”? Sin embargo, académicos que cuestionan los efectos negativos de la corrupción y que critican el movimiento anti-corrupción conceptualmente, se encuentran fácilmente confrontados con la crítica de favorecer a la corrupción. Syed Hussein Alatas denomina a analistas que indagan los resultados supuestamente inequivocables sobre los daños económicos hechos por la corrupción como “ideologists of corruption” (Alatas 1990: 183). También Klaus van Beyme anota con respecto a la problemática de análisis funcionalistas de cuestiones morales-políticas, se llegaría a “[…] una perspectiva cínica, cuando todos los fenómenos políticos, también los más inquietantes (como por ejemplo la corrupción), están evaluados positivamente como función necesaria en un modelo de supervivencia sistémica” (von Beyme 1992: 99, cursivo en el original).5 Daniel Kaufmann, quien hasta el año 2008 era responsable de la problemática en el Banco Mundial, denomina a científicos y analistas, que

4 Traducción por el autor. 5 Van Beyme se refiere a estudios ya mencionados al principio del artículo, que constan que la corrupción puede tener efectos positivos en sociedades y economías en transición, agilizando la burocracia y supuestamente reduciendo tensiones sociales entre sectores tradicionales y modernos de una sociedad (Smelser 1985: 214). De esta perspectiva la corrupción tiene la función de un “lubricante, facilitando el camino hacia la modernización. ([…] lubricant easing the path to modernization“) (Huntington 1968: 69).


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subrayan las imprecisiones y contradicciones del concepto de la corrupción, como perteneciendo al “grupo fatalista”, lo cual según él no tiene la verdadera voluntad de trabajar hacia la superación de la corrupción (Kaufmann 1997: 115).

El análisis de la corrupción y de la lucha contra la corrupción, especialmente cuando está marcada por una actitud crítica, está forzado de revelar su base prescriptivo-normativa, es decir, su posicionamiento con respecto a la corrupción. Como el concepto de la corrupción incluye el “abuso de poder”, se excluye cualquier posible evaluación positiva de la corrupción desde un punto de vista democrático. Sin embargo, se plantea la cuestión de que si uno se une con las actividades contemporáneas de la lucha contra la corrupción y sus conceptos implicados, o, si uno las critica. David Kennedy llama el posicionamiento que se involucra a la lucha contra la corrupción críticamente: “anti-anti-corrupción”, punto de vista compartida por el autor del presente trabajo (Kennedy 1999: 456).

En este artículo se trata realizar un estudio sobre el discurso anti-corrupción, no sobre corrupción en sí, es decir, aquí no se busca evaluar diferentes alcances teóricos al tema y pensamientos sobre el tema, sino estructuras que surgen de una multitud de alcances y significativos de la corrupción.

III. BASE TEÓRICA:

¿Qué es “discurso”? Popularmente se suele contrastar el “discurso” con la “acción”, así dando valor a la acción. Alguien que tiene “mucho discurso” está percibido como una persona que no actúa y que “solamente” habla. Al contrario, al hablar del discurso en este artículo se incluye palabras, acciones y prácticas. Según Bublitz, los “discursos” constituyen lo social y, lo social constituye al discurso: “Este carácter constitutivo-productivo de discursos, que afirma, niega, cuestiona y trasciende, el existente orden de sabiduría y poder, desde nuestro punto de vista constituye la atracción especial de la concepción foucauldiana del discurso” (Bublitz et al. 1999: 13).6 Según ellos, la actitud crítica que Foucault aplica a las formas contemporáneas de saber, actuar y hablar, es el núcleo del método del análisis del discurso (Bublitz et al. 1999: 14). Según Foucault es de central valor revelar las relaciones entre las diferentes declaraciones, entre las relaciones con los grupos de declaraciones y su orden interno (Foucault 1981: 44f). Este análisis del discurso anti-corrupción está inspirado por Foucault, porque justamente trata, brevemente, de revelar algunas formaciones del discurso que permiten ciertas declaraciones y que excluyan otras. Según Maarten Hajer es importante “[…] analizar cómo un discurso ayuda a construir un problema de una forma específica” (Hajer 2008: 276).7 Aquí, en el presente ensayo, no se intenta analizar la “argumentación racional” sino la “racionalidad argumentativa”.

Este breve estudio no trata de explicar la naturaleza de poder o el funcionamiento de poder a través del discurso – lo que forma un objetivo central de una análisis de discurso. Un análisis de esta pretensión no es realizable en este contexto. Se usa el concepto de discurso aquí, para detectar “formaciones del discurso” que construyen a un fenómeno y habilitan ciertos modos de expresión y que, a la vez, excluyen otros modos de construcción de un fenómeno. El discurso se entiende como un “[…] conjunto de ideas, conceptos y

6 „Dieser konstitutiv-hervorbringende Charakter von Diskursen, der die bestehenden Wissen-Ordnungen und Macht-Ordnungen affirmiert, negiert, in Frage stellt oder aber transzendiert, macht unserer Ansicht nach den besonderen Reiz der foucaultschen Diskurskonzeption aus.“ 7 „[...] wie der Diskurs dabei hilft, ein Problem in einer spezifischen Weise zu konstruieren.“


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categorías, a través de cuales un fenómeno está dado por una significación y que está producido, por un conjunto de prácticas” (Hajer 2008: 275).8

IV. ¿QUÉ ES LA CORRUPCIÓN?

Primeramente, lo que será el primer paso para examinar desde la perspectiva del discurso, es primordial analizar la problemática de la definición, y sus respectivas acepciones, sobre la corrupción. Pero las definiciones en si pocas veces revelan la naturaleza construida de un fenómeno, si no se incluye las cuestiones de los efectos que se atribuye al fenómeno de la corrupción. Las definiciones y los efectos de la corrupción en su amplitud, revelan una amplia conectividad interna y externa del discurso anti-corrupción.

1. Conectividad interna:

Según Michael Johnston, cualquier persona sabe que es la corrupción (Johnston 2005: 61). Sin embargo, el debate sobre una definición adecuada de la corrupción hasta hoy en día no ha llegado a ningún consenso. En 1985 Wolfang Schuller dijo que “la corrupción es inútil como concepto científico” (Schuller 1982: 125) y no es cierto que eso ha cambiado de todo hasta hoy. En una definición bien conocida, clásica, es la de Joseph Nye, para quien la

corrupción está limitada al sector público y a las normas que le constituyen:

“La corrupción es una conducta que se desvía de las obligaciones formales de una función pública para ganancias privadas (personal, familiar cercano, clique privada)

pecuniarias o del estatus; o que viola las reglas en contra del ejercicio de ciertos tipos de influencia considerados privados. 9

(Nye 1967: 284)

Para algunos contextos, esa definición puede bien ser válida pero, excluye cualquier “gratificación” en el sector privado y además oculta que la corrupción, muchas veces, se da en un acuerdo entre el lado de la economía privada y el ámbito político-administrativo. También, se limita a la demarcación formal entre lo privado y lo público en el sector Estatal y excluye otras formas de enriquecimiento que no están arregladas legalmente pero que, sin embargo, están popularmente percibidos como ilegítimos.

La definición probablemente más conocida es la de Transparencia International, que bien puede ser denominada como pionera en la comprensión internacional de la corrupción: “el abuso de poder confiado por intereses personales”10 (Transparency International 2009). Michael Schefczyk indica una problemática de esta definición. Si se define la corrupción muy ampliamente como abuso de poder, y si esta comprensión se maneja en la práctica comunicativa cotidiana de la organización, se llega a condenar a

„Diskurs wird hier als Ensemble von Ideen, Konzepten und Kategorien verstanden, durch die ein Phänomen mit Bedeutung versehen wird und das durch ein benennbares Set von Praktiken hervorgebracht wird. 9 Corruption is behavior which deviates from the formal duties of a public role because of private-regarded (personal, close family, private clique) pecuniary or status gains; or violates rules against the exercise of certain types of private-regarding influence”. 10 The missuse of entrusted power for private gain.


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enteros sistemas políticos, en los cuales, se representa intereses particulares. Según Schefczyk, la representación de intereses particulares es una característica de cualquier democracia moderna y liberal (Schefczyk 2005: 103). Es decir, así no se puede distinguir la corrupción de procesos cotidianos en una democracia liberal. La aplicación de una definición de la corrupción tan amplia por lo tanto, conlleva dos efectos; por un lado, se obtiene la conclusión que la representación de intereses particulares es inevitable en una democracia liberal y se llega, paradójicamente, a la conclusión que la corrupción no debe ser combatida. A esto, él llama: “estrategia de normalización”. Por otra parte, se llega a través de esa concepción amplia de la corrupción al rechazo, de cierto modo, de algunas normas más básicas del liberalismo, algo que seguramente no es la intención de Transparencia Internacional. Schefczyk lo llama “corrupción paradójica”; de todas maneras, el argumento de Schefczyk señala que el concepto de la corrupción que maneja una organización, implica toda una serie de cosmovisiones (Weltanschauung) que están en conflicto cuando se habla de la corrupción.11 Conceptualizado por una definición tan amplia, es difícil demarcar “corrupción” de otras críticas en contra del sistema político, perdiendo así su fuerza explicativa.

De forma concordante Sarah Bracking opina, que muchas veces se habla de la corrupción cuando realmente se trata de delitos mucho más específicos como robo y fraude, o cuando se trata de comportamientos y prácticas sociales como redes sociales o nepotismo (Bracking/Ivanov 2007: 298). Así, el uso del concepto de la corrupción representa más bien una “condensación simbólica de lo inmoral” (Höffling 2002: 15). En este sentido, es imposible diferenciar “corrupción” de cualquier otro comportamiento ilegal o inmoral, siendo, como ya dijo Schuller, “inútil” como concepto científico. Este insoluble, y sin embargo muy importante problema de la delimitación de lo que es la corrupción, significa una primera dimensión de la conectividad interna del concepto y del discurso anti-corrupción. Esta dimensión no sólo se encuentra en el debate sobre las definiciones de la corrupción, también, en varios estudios antropológicos se han observado diferentes significativos de la corrupción a través de diferentes prácticas sociales.

Con respecto a las prácticas sociales, varios estudios antropológicos tratan de diferentes entendimientos que existen con respecto al concepto de la corrupción. En Bolivia, así lo manifiestan Chris Shore y Dieter Haller, la narración de la corrupción pertenece al debate general sobre la política (Shore/Haller 2005: 6). La acusación de la corrupción en El Alto/Bolivia, según un estudio de Sian Lazar, no se refiere al abuso de poder para fines privados ni tampoco, a la dominación legal-racional, la cual corresponde al concepto internacional de anti-corrupción (como en las convenciones de la ONU o la OAS). Según Lazar, a través del concepto de la corrupción, se evalúa a políticos de forma muy básica en un sentido contrario del entendimiento internacional de la corrupción.

“Los políticos están autorizados, y se espera de ellos, de acumular riqueza personalmente y de usarlo para beneficiar sus redes sociales, incluyendo sobre todo a su familia” (Lazar 2005: 223).12 La acusación de la corrupción en este contexto más

11 También en el parlamento alemán, el Bundestag, el debate sobre ¿qué es la corrupción? no se ha terminado en un consenso, por lo cual hasta hoy Alemania ni ha ratificado la Convención contra la Corrupción de las Naciones Unidas – a pesar de haberla influenciado y apoyado fuertemente. 12 „Politicians are entitled, and expected, to accumulate wealth personally, and use it to benefit their social networks, including above all their family“


[47]

bien, configura una evaluación general de cómo se distribuye los recursos acumulados a través de las redes sociales. La vigencia de la división entre lo privado y lo público, ni siquiera, es el tema de la acusación de la corrupción. El caso es el contrario: el seguimiento fiable de normas informales y valores “personales”, y el consiguiente desvío de normas legales, libera al político de la acusación de corrupción (Lazar 2005: 223).

Giorgio Blundo y Olivier de Sardan estudiaron las diferentes narraciones de legitimación con respecto a la corrupción en África, en Benín, Níger y en el Senegal. El estudio relevó que, allí se condena y al mismo tiempo, se legitima la corrupción, por ejemplo, a través de la idea de que la corrupción pertenece al “comportamiento debido”, “[…] basado en amabilidad y propiedad” (Blundo/Sardan 2006: 113).13 Un funcionario público les informa que, en algunos casos, es simplemente humanista y social desviarse de las reglas y normas fijas (Blundo / Sardan 2006: 113). Aquí también, la acusación no pasa por la constatación que las normas legales han sido infringidas para fines propios, sino, por el carácter exagerado de esa infracción. Según Blundo y Sardan todo es una cuestión de contextos concretos y de la dimensión de la corrupción (Blundo / Sardan 2006: 133-134). La acusación aquí sirve como una evaluación de proporcionalidad. En conformidad con estos estudios Kalin Ivanov consta que “la agenda global discrepa de entendimientos locales de la corrupción en países en vía de desarrollo y en países post-comunistas” (Ivanov 2007: 28).14

Con respecto a esos estudios, se puede decir que la gente común – objeto de estudios antropológicos - simplemente no sabe qué es la corrupción. Sin embargo, la cuestión es más compleja, porque a lo que se entiende como corrupción, está pegado todo un concepto del buen uso de poder, que en algunos casos, en comunidades locales, puede diferir del concepto internacional de la corrupción. El conjunto de definiciones legal, tanto como de prácticas sociales aceptadas, conforman el significativo de lo qué es la corrupción.

Aquí vale la pena mencionar la discusión sobre la corrupción en el parlamento alemán. Alemania, a pesar de haber influenciado y apoyado a la convención contra la corrupción de la ONU, todavía no ha ratificado la convención. Esto es un resultado de que también, en el parlamento alemán, existen diferentes perspectivas sobre la división entre lo público y lo privado y su definición legal. En el centro del debate en Septiembre de 2008, estaba la cuestión que planteaba “a partir de qué punto la representación de intereses particulares por diputados tiene que ser entendido como corrupción o no”, tal lo expuso Christian Ströbele del Partido Verde. Por otro lado, se manifestó la opinión que la representación de intereses particulares e imparciales forma una parte central de una democracia. Así lo explicó Jorg van Essen del Partido Democrático Liberal:

“Al mandato de un diputado pertenece […] la libertad de plenamente representar

intereses parciales, por ejemplo los intereses de su distrito electoral. Esto forma parte de la democracia” (Deutscher Bundestag 2008: 19122).15

13 „[...] based on kindness or propriety“ 14 “The Global agenda diverges from local understandings of corruption in developing and post-communist countries”. 15 „Zur Freiheit des Mandats des Abgeordneten gehört, dass er anders als beispielsweise ein Beamter – ich war einer –, der objektiv sein muss, völlig einseitig Interessen vertreten darf, beispielsweise die seines Wahlkreises. Das gehört zur Demokratie.“ (Deutscher Bundestag 2008: 19122).


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Por cierto, es importante la diferencia entre un funcionario público y un diputado con respecto a la representación de intereses imparciales. Sin embargo, la discusión señala que la comprensión del concepto de la división entre lo privado y lo público, no solamente varía entre diferentes regiones y pautas culturales, sino también, entre diferentes perspectivas políticas y las respectivas concepciones de comunidades políticas dentro de un país. A la cuestión de ¿qué es la corrupción? están conectados conceptos enteros de sistemas políticos y del buen uso de poder.

2. Conectividad externa: ¿Qué efectos tiene la corr upción?

El discurso anti-corrupción dispone de una alta conectividad interna, como se pudo ver en los párrafos anteriores. Sin embargo, otro rasgo general de este discurso, es su conectividad externa, es decir, su posible conexión causal con una ilimitada cantidad de temas políticos y de importancia al desarrollo. La exposición más conocida en relación a la corrupción, es que la ésta es una causa

de pobreza. Ya en 1995, Paulo Mauro destaca que la corrupción tiene efectos negativos hacia el crecimiento económico (Mauro 1995). Relacionado a esto, también baja la competitividad de un país, disminuyendo las inversiones extranjeras (Egger/Winner 2006). Gray y Kaufmann constatan que la corrupción aumenta los costos de las

transacciones y que produce resultados económicos ineficientes, ya que detiene el funcionamiento correcto del mercado (Gray/Kaufmann 1998; Lambsdorff 2003). Además, la corrupción es la causa de mayor inequidad de ingresos (Gupta/Davoodi et al. 1998). Todos estos estudios, buscando relaciones estadísticas entre el nivel de la corrupción y las variables dependientes (pobreza, eficiencia económica etc.), llegan a la conclusión que la corrupción es una causa de pobreza y por lo tanto hay que lucharla.16 Además de estar conectado con varios aspectos económicos, se ha llegado a unir la

corrupción con una variedad de otros asuntos relacionados al desarrollo. Transparencia Internacional conecta la problemática del agua con la corrupción: “Es una crisis de gobernabilidad: aquello hecho por el hombre, con ignorancia, codicia y corrupción en su núcleo. Pero la peor de todas es la corrupción”17 (TI 2008a: XIX). También la infracción de los derechos humanos está conectado causalmente con la corrupción: “La corrupción es la causa y esencia de muchas violaciones de los derechos humanos”18 (TI 2008b). Así coinciden Kiai y Kuria en que hay que conectar los dos asuntos, la corrupción y los derechos humanos (Kiai/Kuria 2008). Por supuesto, también el sistema judicial está afectado por la corrupción, lo que resulta en una situación donde ésta se encuentra por encima de la justicia en cualquier otro ámbito de lo político. (TI 2007: XVI). También la seguridad sufre por la corrupción: “La corrupción y la inseguridad van de la mano.” (TI 2010). Esta lista se podría prolongar de manera ilimitada, pero ya queda claro el argumento.

Lo que se puede ver muy bien en el párrafo anterior es que el tema de la corrupción se

16 Existen varias críticas en contra de una concepción económica del fenómeno, que llega a conceptos neoliberales para combatir a la corrupción – una crítica que está compartida por el autor, pero que no forma parte de este ensayo. Vease también Bratsis 2003; Polzer 2001, Hindess 2005). 17 “It is a crisis of governance: man-made, with ignorance, greed and corruption at its core. But the worst of them all is corruption”. 18 “Corruption is the cause and core of many human rights violations”.


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puede fácilmente relacionar a cualquier materia con respecto a la gobernabilidad; así es conectable con cualquier asunto de interés público – agua, crimen, pobreza, crecimiento económico, justicia, etc. –. La corrupción siempre es una causa de normas jurídicas no-implementadas, tanto como es la causa de cualquier intento fracasado de gobierno, porque aquella, ya por definición, siempre conforma un desvío de normas jurídicas, que afecta a todos los asuntos mencionados. El discurso anti-corrupción dispone de una alta conectividad interna y externa, porque

al final ¿quién quiere, quién puede oponerse a la lucha contra la corrupción? Esta doble conectividad del discurso de la lucha contra la corrupción, une actores muy distintos; el asunto ya no es excluible del discurso sobre el desarrollo. El objetivo aquí no es decir que no existen efectos negativos de la corrupción. Sin

embargo, su relacionamiento con cualquier asunto de interés público, puede llegar a tal punto que explique cualquier desafío a través de la corrupción. En su conjunto, esta estrategia discursiva, puede conllevar efectos perversos de su propia intención.

V. CONCLUSIÓN: Posibles funciones de la alta conectividad interna y externa del discurso anti-corrupción

La conectividad interna y externa del discurso anti-corrupción, como ha sido elaborada

de forma ensayista y muy brevemente, es capaz de conllevar varios efectos no-intencionales. Cuando se completa el concepto de la corrupción, en su definición amplia, con todas las prácticas del uso parcial de poder delegado en el ámbito político, ya no se puede delimitar el concepto de críticas más básicas en contra de las democracias liberales que en sí, conllevan la necesidad de representar intereses parciales.

Por otro lado, relacionar la corrupción con una alta cantidad de asuntos de interés

público, su conectividad externa, es capaz de reemplazar otros temas importantes. Como la corrupción explica cualquier desafío en un país, es más fácil dejar de lado, excluir, otras causas de pobreza, desigualdad y exclusión social, la crisis del agua y mucho más. Entonces, ¿es realmente la corrupción la que impide la equidad social de un país? ¿O pueden también ser la oposición constante en gremios de legislación a la implementación del IRP, el latifundismo, la ausencia de distribución de recursos económicos, causas de la inequidad social de un país? El discurso anti-corrupción en su actual forma de existir es, paradójicamente, capaz de despolitizar muchos asuntos que quizás tienen más que ver con una lucha social para un cambio en un país que, únicamente, con la lucha contra la corrupción.

El discurso anti-corrupción, a la vez de ser un esfuerzo emancipatorio para apoyar a una transición democrática, puede, en un estado de difusión y delimitación extrema, tener efectos contradictorios a su intención inicial.

Este trabajo no trata de calificar la calidad del discurso local de anti-corrupción, ni tiene

la intención de manifestar que ya no hay que hablar de la corrupción o no involucrarse en la lucha contra la corrupción.


[50]

Este ensayo trató de ver posibles efectos de un discurso delimitado con respeto al significado de la palabra y la vinculación causal con todos los demás temas de corrupción. Parece importante, pues, aumentar la precisión al hablar sobre la corrupción.


[51]

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[53]

5. Cambios en las relaciones de poder en la Ciudad de Ayolas, desde la dictadura a la transición democrática I. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo pretende identificar el impacto que tiene la presencia de la sede y la represa de la Entidad Binacional Yacyretá en las relaciones de poder que se construyen en la ciudad de Ayolas desde la dictadura a la llamada transición democrática.

Para ello se plantean una serie de

interrogantes que a continuación se presentan; ¿Qué es la EBY?, ¿Porqué es importante la EBY en Ayolas?, ¿Cómo era Ayolas antes de la EBY, que cambios trajo?

Para llegar al objetivo se hace una revisión de

aspectos teóricos e históricos partiendo de lo general, que es el contexto nacional, a lo particular, que es la ciudad de Ayolas. En primer lugar, ya que nuestro país se define como un estado democrático, se plantean como se dan las relaciones poder en el marco de una democracia. Luego se realiza una revisión histórica del surgimiento de la EBY, la situación del país en aquella época, a que intereses responde la creación de la hidroeléctrica y cuáles son los beneficios que esta aporta al país. Seguidamente se trata de la conformación de los gobiernos locales, como se consolidan, ya que Ayolas es un gobierno local, este aspecto tiene un interés primordial para entender cómo se dan las relaciones en Ayolas.

A partir de los gobiernos locales se entra específicamente a tallar lo que es el caso

Ayolas y sus particularidades, se describe como era el pasado y como es hoy, determinando así las relaciones existente entre el desarrollo la ciudad de Ayolas y el emprendimiento de la Entidad Binacional Yacyretá.

No debe olvidarse que la verdadera importancia del proyecto hidroeléctrico radica en

su contribución a los planes de desarrollo económico tanto argentino como paraguayo, y en modo especial, a la necesidad de expansión del sector energético.

Con esto se ha buscado, mayor energía, energía más barata, renovable y no

contaminante. Barata porque el costo de la tarifa es internacional, sin subsidios, renovable porque el agua es un recurso inagotable y el Paraná un río caudaloso durante todo el año, además, no contaminante porque la energía hidroeléctrica es limpia, y Yacyretá nos permite ahorrar 4.500.000 toneladas de petróleo por año.


[54]

II. COMO DEBEN DARSE LAS RELACIONES DE PODER POLÍTI CO EN EL MARCO DE UNA DEMOCRACIA

Las relaciones de poder se basan en la decisión de una sociedad de ceder autoridad, entendida como probabilidad de encontrar obediencia en un grupo determinado para mandatos específicos (Weber), a líderes que ocupan cargos para dirigirlos con un objetivo último que es el orden social, pero no cualquier orden sino uno en el cual sus ciudadanos tengan oportunidades para: manifestar sus preferencias, formular públicamente tales preferencias entre sus seguidores y ante el gobierno de forma individual o colectiva y recibir igualdad de trato por parte del gobierno en la expresión de sus preferencias, con independencia de su contenido o de su origen (Manuel Mella Márquez, Ciencia Política, Pastor), es decir, un orden democrático.

Actualmente la mayoría de los regímenes se autodefinen como democráticos sin

importar si su ideología tiende a la izquierda, derecha o centro, pero ninguno es completamente coherente entre teoría y práctica de los principios democráticos, la mayoría se dice democrático para encajar en la comunidad internacional, todos siguen los procedimientos democráticos entendidos como marcos legales dentro de las instituciones, pero no tienen cultura democrática, es decir, practicas y actitudes democráticas internalizadas en la población.

Dentro del sistema democrático adquirieron un rol protagónico los partidos políticos o

grupos políticos identificados con una etiqueta oficial que presenta a las elecciones y puede sacar en elecciones, (libres o no), candidatos a cargos públicos (Giovanni Sartori Partidos op cit, pág. 91), las elecciones son el procedimiento formal, fijado o reconocido por las normas de una organización, en virtud del cual todos o parte de sus miembros escogen a un número menor de personas, o a una sola, para ocupar determinados cargos en dicha organización (Mackenzie, W, J, M, Elecciones, sus funciones, en Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, Ed Aguilar, Madrid, 1968)

El triunfo en las elecciones y su consecuente acceso a cargos públicos, es decir, a la

cúpula gubernamental es el objetivo de cualquier partido, ya que si el gobierno es el conjunto de instituciones públicas que determinan el modo como se ejerce y obtiene el poder, así como los medios de su control (Andrés de Blas Guerrero, Manuel Pastor, compilador, ciencia Política, Ed Mc Grau Gill, Madrid), al tener control sobre el gobierno se pueden conservar o cambiar de acuerdo a la conveniencia los mecanismos de poder para beneficiar en el mejor de los casos al total de la población y en las formas perversas a un grupo o persona por sobre la mayoría.

El control sobre el gobierno además implica el control sobre las instituciones, el

conjunto de reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones correctas en términos de relaciones entre rol y situaciones (Guy Peters, El nuevo institucionalismo, GEDISA Editorial, Barcelona, España, 2003 1Ra. Edición), las reglas de las instituciones definen el accionar de la administración pública frente a determinadas situaciones, como el acceso y distribución de bienes económicos, la implementación de ciertas políticas públicas, la elaboración de leyes, etc.


[55]

III. LA DICTADURA. CONTEXTO HISTÓRICO DE LA FIRMA D EL TRATADO DE YACYRETÁ

A partir del asenso de Alfredo Stroessner en el 1954, luego de décadas anteriores de guerra civil, inestabilidad política, carencia de garantías constitucionales, ausencia de asistencia social de las necesidades básicas, escasa cobertura de servicios, se consolida el nuevo régimen dictatorial, en el estado caótico en el que se encontraba la sociedad, un nuevo gobierno que al parecer garantizaba el “orden y progreso”, fue fácilmente aceptado por la mayoría, a pesar de su autoritarismo.

Como todo régimen dictatorial, con la excusa del mantenimiento del orden, las

Fuerzas Armadas se constituyen en fuerza represiva contra toda disidencia, los privilegios comenzaron a distribuirse entre los allegados al estado, así para beneficiarse era necesario concordar con el régimen, cualquier crítica era tomada como conspiración, y era brutalmente castigada en pos de supuesta paz. El partido colorado adquiere protagonismo como órgano burocrático, que administraba los bienes estatales. Así se conforma la trilogía entre estado, partido colorado y fuerzas armadas.

Para mantener la economía a flote, crear fuentes de trabajo, e ingresar divisas al

país, fue necesaria la inversión de capital extranjero, de esta forma se iniciaron los tratados, convenios y protocolos internacionales, principalmente con los países limítrofes, Argentina y Brasil ya que en estos también estaban consolidados regímenes militares.

Para conservar la fidelidad al estado-partido1, todas las instituciones estatales,

emprendimientos financieros, recursos económicos pasaron a ser patrimonio del estado. El patrimonio estatal se utilizaba para prebendas2 que garantizaran adhesión al régimen, se instaló una cadena de delación de los disidentes a cambio de pequeños privilegios como cargos públicos, comisiones, apoyo a emprendimientos privados con recursos públicos.

El sistema clientelista se basaba en dar como limosnas lo que era derecho de los

ciudadanos, para tener acceso a servicios que el estado estaba obligado a dar, se debía mendigar a las autoridades demostrando sumisión.

De esta forma se ejercía el control del pueblo por parte de las autoridades que se

apropiaron de los intereses del estado tomando como suyos, pero todo a favor de una oligarquía colorada con complicidad de otras clases, estamentos y partidos.

IV. LA ENTIDAD BINACIONAL

La Entidad Binacional Yacyretá surge a partir de la firma del tratado bilateral entre las

naciones de Paraguay y Argentina en el año 1973 para la construcción de la Hidroeléctrica. La Central Hidroeléctrica Yacyretá, es una central industrial en la que se obtiene electricidad aprovechando el potencial del río, en este caso, el río Paraná. El agua del embalse cae con gran fuerza por unas conducciones o tuberías y mueve las turbinas que generan la electricidad.

1 El gobierno estaba representado por la Asociación Nacional Republicana (A.N.R.) o también denominado partido colorado. 2 Prebenda significa: derecho al cargo. Esta relación política se desarrolla obteniendo favores o cuotas de poder a debido al apoyo otorgado al líder o al partido. Domingo Rivarola (1991) describe el modelo prebendario-clientelista que se edificó en una sociedad desarticulada y con una mayoría de población rural, aislada entre regiones y segmentos, con poca organización y demandas dispersas.


[56]

Los estados partes del tratado, en este caso, Argentina y Paraguay, reciben royalties3

que son ingresos públicos que provienen de las entidades hidroeléctricas y son trasferidos al Estado en virtud de los tratados binacionales por la utilización del potencial hidráulico del río para la generación de energía eléctrica y por el resarcimiento correspondiente al territorio inundado por el embalse de las represas.

En el caso especifico del tratado de Yacyretá, los Royalties se denominan

“Compensaciones en razón del territorio inundado”. Los tratados establecen el monto a ser transferido a cada Estado Parte. En el caso de Paraguay, son las leyes nacionales las que determinan cual será la distribución interna de los Royalties y Compensaciones.

Desde la firma del tratado en el año 1973 durante la presidencia del Alfredo

Stroessner hasta el año 1998 estos recursos estaban destinados al Estado central sin ningún beneficio para las zonas afectadas directamente por las inundaciones, ya que durante el periodo autoritario el estado no estaba descentralizado y no se reconocía la autonomía de los gobiernos locales.

A partir de la año 1998, en base a lo establecido por la Constitución del año 1992 que

reconoce al estado descentralizado y a los gobiernos municipales y departamentales como autónomos surge la Ley Nº 1.309 del año 1998 que establece la distribución y depósito de un determinado porcentaje de royalties y compensaciones en razón del territorio inundado a los Gobiernos Departamentales y Municipales4.

De acuerdo con la mencionada disposición legal y las leyes 2.148/03 y 2.419/04, el

100% del monto total en concepto de Royalties y Compensaciones que recibe nuestro país se distribuye de la siguiente manera:

El Gobierno Nacional recibe el 50%. Este porcentaje se distribuye a su vez de la

siguiente manera: - 35%, Administración Central, 10% al Fondo de Infraestructura Vial (Ley 2.148/03), - 5% Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra, INDERT (Ley 2.419/04). - Las Gobernaciones afectadas reciben el 5% - Las Gobernaciones no afectadas reciben el 5% - Los Municipios afectados reciben el 15% - Los Municipios no afectados reciben el 25%

Del total destinado a los municipios afectados (15% de los recursos provenientes de royalties y compensaciones), el 50% se distribuye en partes iguales para cada municipio y el 50% restante se distribuye según la densidad poblacional de cada uno de ellos. Los que tienen más población reciben mayor porcentaje.

3 Palabra proveniente del idioma ingles “royalty”, para designar la cantidad que se paga al propietario de un derecho a cambio del permiso para ejercerlo y, en especial, el dinero que debe percibir el autor de una obra artística o el titular de una patente a cambio del permiso para su explotación comercial. Es anglicismo evitable, que puede sustituirse por equivalentes españoles como regalía, canon o derechos (Diccionario panhispánico de dudas ©2005, Real Academia Española ©). 4 La transferencia se realiza de acuerdo a los gastos programados por las entidades en sus presupuestos aprobados (Art. 4º, Ley 1.309/98).


[57]

El mismo criterio de distribución se aplica a municipios no afectados: Del total destinado (25% de los fondos de Royalties y Compensaciones), 50% se divide en partes iguales para cada municipio y 50% es distribuido según la densidad de la población.

La clasificación de gobernaciones y municipios en afectados y no afectados se

encuentra establecida en la Ley 1.309/98 . Las leyes 1.829/01, 2.391/04, 2.442/04 y 2.824/05, fueron ampliando el listado de gobernaciones y municipios afectados.

Este es el criterio establecido por Ley. Dado que son menos las municipalidades

afectadas frente a las no afectadas5, se definió distribuir el 15% entre las afectadas y el 25% entre las no afectadas.

Al hacer la distribución, es mayor el monto que reciben las afectadas por constituir un

número bastante menor que las no afectadas. En el caso de las gobernaciones, las afectadas y no afectadas reciben el mismo porcentaje (5%), pero en la distribución final el monto que reciben las primeras es mayor por ser menos que las no afectadas6.

La transferencia y el depósito de los recursos provenientes de Royalties y Compensaciones están a cargo del Ministerio de Hacienda que debe transferir estos recursos a sus respectivas municipalidades y gobernaciones.

La forma en que se deben invertir o gastar los royalties según la Ley 1.309 del año

2001, las municipalidades deben destinar el 80% para gastos de capital y el 20% para gastos corrientes vinculados directamente a los gastos de capital7.

Sin embargo, la Ley 2.979 del año 2006 determina que las gobernaciones y

municipalidades del primer grupo deben destinar el 85% de los Royalties y Compensaciones que reciben a gastos de capital aplicados a las áreas de desarrollo urbano, infraestructura vial, educación, salud, desarrollo productivo y medio ambiente. El 15% restante debe destinarse al financiamiento de proyectos de inversión, de fiscalización de obras o de gastos corrientes vinculados a los gastos de capital.

V. LOS GOBIERNOS LOCALES. DESDE EL PERIODO AUTORITA RIO A LA ACTUALIDAD

Durante la dictadura que se vivió entre los años 1954 hasta 1989 las autoridades municipales se designaban según el criterio del presidente de la república, no se llevaba a cabo ningún proceso electoral para designar intendentes desde la población civil. En las ciudades la función de autoridad local la ejercían los presidentes de las seccionales coloradas, como representantes de las autoridades de la ANR en el interior del país.

A partir de la transición democrática, en 1991, por primera vez --en la historia del

Paraguay-- se eligieron intendentes municipales, mediante el voto popular. En 1992, a fin de iniciar la reforma de la macro estructura jurídica-política heredada, se sancionó una nueva Constitución que, entre otras cosas, definió al Paraguay como un país “unitario” y “descentralizado”, creando los Gobiernos Departamentales, además de profundizar la

5 48 municipios son afectados y 227 no afectados. 6 De un total de 17gobernaciones solo 5 gobernaciones son afectadas. 7 Estos gastos pueden ser sueldos, honorarios, combustible, útiles de oficina, capacitación del personal, publicidad y otros pues son aquellos gastos que permiten el funcionamiento de la institución y de los servicios públicos.)


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autonomía municipal, asignando a los Gobiernos Municipales atribuciones bien específicas, y una importante, fuente de recursos (impuesto inmobiliario), a ser compartido, en pequeña parte, con las gobernaciones.

En 1993, conjuntamente con las elecciones legislativas y presidenciales, se eligió por

voto popular a los primeros gobernadores y miembros de las juntas departamentales. Cabe resaltar que en 1993 fue electo el primer “presidente civil” de la transición, el Ing. Juan Carlos Wasmosy luego de décadas de “presidentes militares activos” (Estigarribia, Morínigo, Stroessner, Rodríguez). Asimismo, la oposición en su conjunto obtuvo la mayoría de bancas en ambas cámaras del Congreso (1993-1998) con una Cámara de Diputados integrada, por primera vez, por el sistema de representación departamental. Desde entonces fueron electos numerosos intendentes y gobernadores pertenecientes a partidos políticos de oposición, lo cual constituyó un avance hacia el “pluralismo” político en el Paraguay, también consagrado por la nueva Constitución (Arts. 1° y 25). (Dr. Jorge Seal l Sasiain, Dra. Esperanza Martínez. Revisión Del Marco Jurídico De La Descentralización De La Salud”.MSPyBs / BID / CIRD febrero de 2004).

Los gobiernos locales son municipales y departamentales. Según la Constitución

Nacional de 1992, las municipalidades son los órganos de gobierno local…con autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos, sus autoridades son elegidas por sufragio directo en el (Art. 166). Las Gobernaciones son representantes del poder ejecutivo para ejecutar la política nacional en cada departamento del país, también son elegidos por sufragio directo (Art. 161).

VI. EL CASO AYOLAS

Historia

La ciudad de Ayolas: cuyo nombre anteriormente era San José mí de la las Misiones, fue un puerto de embarque jesuítico en la época colonial. Era un pequeño pueblito donde había una iglesia, que edificaron los jesuitas, por su cualidad de camino de embarque, pues sus cosas y sus misiones estaban en Santiago, en San Cosme, etc.

La primera oficina de la Entidad Binacional Yacyretá, en la primera etapa de su

construcción, estaba ubicada donde en este momento es el hotel “El Dorado”. En principio se alquiló una casa, en la vieja Ayolitas o en San José mí de las Misiones, ubicada en la denominada hoy “Villa Permanente”, ahí se trasladó la primera parte administrativa de la Entidad Binacional Yacyretá en ese entonces, luego comenzó la realización de movimiento de suelo, en aquel momento era una selva inmensa.

La construcción de la represa, en sus inicios de obra data a finales del año 1983,

incidió en Ayolas por fuerza natural de necesidad, en un momento dado hubo 7.000 obreros trabajando en obra. Al término de las obras principales, ellos se fueron junto con sus familias.

En ese periodo, muchos nacieron en Ayolas, crecieron en torno a la construcción de la

represa durante 15 o 20 años de trabajo y vivían en las denominadas “1000 viviendas”, aquellos eran empleados de las empresas que trabajaban en la construcción y hoy día existe 1.300 viviendas que luego quedaron vacías al irse.


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La mayor parte de las personas que residen en la ciudad son empleados de la Entidad Binacional Yacyretá, sus viviendas está ubicadas en la “Villa Permanente”, en este sentido, hay un flujo de capital muy importante circulante en la ciudad, en la Entidad Binacional Yacyretá quizás los sueldos sean mejores que en otras instituciones, esta y una serie de situaciones mas, conllevan a Ayolas en situación privilegiada.

Existe una diferenciación muy clara en Ayolas, lo que fue antes de la construcción de la

hidroeléctrica y lo que es hoy, anteriormente, lo único que había era el pueblito que aún permanece, ahí esta el centro de salud, fundamental para la atención de los pobladores de la zona, está la prefectura y la marina, todo se encuentra sobre la rivera del río Paraná, pues en el algún tiempo ese fue el camino de salida.

La construcción de Yacyretá trajo consigo un cambio muy grande en el plano

urbanístico, anteriormente, todo giraba alrededor del pueblo de San José mí de las Misiones, hoy, todo gira alrededor de la Hidroeléctrica.

En el acceso principal están ubicadas las oficinas de la EBY, denominada la “Villa

permanente”, mas adelante se encuentra, por la ribera del Rio, la vieja Ayolas, al oeste, la 1000 viviendas. Alrededor de todo esto se encuentras los demás barrios.

La construcción de caminos, en Ayolas caracterizado por “el adoquinado”, es un aporte

muy significativo por parte de la Entidad Binacional Yacyretá, pues gracias a ella existe una buena organización vial que conecta a los barrios de la ciudad entre sí y además, con su planificación, trajo consigo el desagüe pluvial y las conexiones subterráneas de electricidad, una buena distribución y cuidado forestal que gracias a estos aspectos, lo convierte a Ayolas en una ciudad modelo.

Dicho de otro modo, no sería trascendente sin la Entidad Binacional Yacyretá, en este

sentido, su existencia o la transformación de San José mí de las Misiones en Ayolas, no sería posible sin la citada Hidroeléctrica, su urbanización, y lógicamente, su organización económica, gracias a la realización de la Entidad Binacional Yacyretá, le da el carácter a su existencia, es parte de su identidad, pues, notablemente, hoy día, no se encuentra fácilmente a originarios de la zona, todo habitante de la ciudad de Ayolas es un migrante de las distintas zonas de nuestro país, que en algún tiempo se trasladó en busca de nuevas oportunidades.

VII. AYOLAS DESDE LA DICTADURA HASTA LA TRANSICIÓN. CAMBIOS EN LAS RELACIONES DE PODER

De todo lo expuesto anteriormente se deduce un cambio en la lógica de las relaciones políticas.

Ayolas adquiere protagonismo no por casualidad, sino por su ubicación estratégica en la

rivera del Río Paraná, antes de la construcción de la Hidroeléctrica era una simple villa rural, olvidada de todos, con la instalación de Yacyretá el pequeño pueblito se convierte en ciudad urbanizada, hasta hoy se ve la polarización entre los habitantes originarios que viven en la pobreza ocultos en los alrededores de la ciudad y todo el esplendor edilicio en el que viven los empleados de la entidad, que en su mayoría son foráneos de la Ayolas.

Durante la presidencia de Stroessner la influencia política se basaba en la capacidad de

acceder a cargos, así se repartían los puestos en la entidad, no por meritos sino como favores


[60]

políticos, se instaló el nepotismo, esto explica la migración de allegados al régimen que llegaron a Ayolas como nuevos funcionarios a causa de su simpatía por el régimen, los propios habitantes originarios de Ayolas cuentan que muy pocos de ellos podían entrar a trabajar en la entidad, la mayoría de los contratados venían de otros lugares8.

Ayolas era la mimada del régimen, el mismo dictador tenía allí una de sus casas de

campo, donde iba a pescar y relajarse. Pero a pesar del nepotismo y de los recomendados, todavía la cuestión de los royalties no era el punto principal. Como se menciona anteriormente entre 1973 y 1998 los royalties iban directamente al gobierno central, por lo tanto, para apoderarse ilícitamente de ellos no era necesario ir a la entidad en Ayolas.

Con la transición democrática Ayolas adquiere aun más protagonismo del que tenia

anteriormente. Los cargos administrativos en la EBY la estaban copados, todos repartidos a operadores políticos.

Pero desde 1992 con lo establecido en la nueva constitución los gobiernos locales

adquieren preponderancia en el escenario político, con la descentralización, y la elección de intendentes y gobernadores por voto directo de los ciudadanos, la constitución abre el camino para la Ley Nº 1.309/98 que establece un 50% de los beneficios del tratado de Yacyretá van a los gobiernos locales, y los municipios afectados como lo es Ayolas reciben un mayor porcentaje.

Así las autoridades locales adquieren importancia al ser las administradoras de estos

nuevos beneficios, adquieren cierta autonomía del ejecutivo, y como son elegidas por voto directo y no por simple denominación del ejecutivo, se vuelve primordial la cuestión de denominar a los candidatos más idóneos para ganar las elecciones.

Lo que se trata de demostrar en esta breve descripción es que las relaciones de poder

político no se “democratizaron” por la caída de la dictadura9, simplemente se hicieron más complejas ya que involucran a nuevos actores, intendentes y gobernadores en este caso, lo único que se descentralizó del gobierno central son las reparticiones de recursos, llegando en una mayor porcentaje a actores políticos a nivel local.

Aunque sabemos que la EBY aportó importantes mejoras en el sentido material a la

ciudad de Ayolas, caminos, construcciones, por el contrario deterioró no solo las condiciones en relación a la ecología humana10, sino también las relaciones de poder entre sus habitantes, esto se debe a que la política nacional genera un descreimiento por la corrupción existente en la administración pública.

Estamos consientes de que esta es una afirmación muy temeraria y que en el documento

no se presentan pruebas, estos solo pretende ser un esbozo de hipótesis basado en una revisión histórica del periodo anterior y de las experiencias adquiridas durante las entrevistas con los habitantes de Ayolas, que manifestaron como se ven afectados por esta problemática.

8 El ex presidente argentino Carlos Menem la llamó el martes 3 de abril de 1990, en una frase que se ha hecho célebre; “Si aquí hay un monumento a la corrupción, es Yacyretá”. (La Nación, Argentina: Domingo 25 de julio de 1999). 9 Alfredo Stroessner no cae por una revolución desde el sector disidente sino por un golpe de estado encabezado por uno de sus generales. 10 El activista social de la ciudad de Encarnación Jorge Urusoff presenta ante el Tribunal Ético contra la Corrupción una denuncia contra la EBY, después del juicio “Ciudad de Ayolas, 28/06/2000”, declaró culpable el 25/07/2000 a la EBY de violación de los derechos humanos a los habitantes de la zona. La denuncia actualmente se encuentra a trámite en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en San José de Costa Rica.


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VIII. BIBLIOGRAFÍA Abente Brun, Diego. Paraguay en transición, Nueva Sociedad, Caracas, 1993, 256 p. Abente Brun, Diego y MASI, Fernando. Estado, economía y sociedad. Una mirada

internacional de la democracia paraguaya, CADEP, Asunción, 2005, 295 p. Arditi, Benjamín. Adiós a Stroessner. La reconstrucción de la política en el Paraguay, RP

Ediciones/CDE, Asunción, 1992, 224 p. Blas Guerrero, Andrés de y Pastor, Manuel. Compilador, Ciencia Política, Editorial Mc Graw-

Gill, Madrid. Del Aguila, Rafael; Vallespin y Otros (1990). La Democracia en sus Textos. Alianza Editorial.

Madrid, España. Di Tella, Torcuato (2004): Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas. Grupo Editorial

Planeta, Buenos Aires, Argentina. Mackenzie, W.J.M.. Elecciones libres. Editorial Tecnos. Madrid. 1962. Mella Márquez y Pastor, Manuel. Ciencia Política. compilador. Ciencia Política. Editorial Mac

Graw-Gill. Madrid. 1993. Morínigo, (2002): Vocabulario Político, RP ediciones. Asunción, Paraguay. Neri Fariaña, Bernardo (2003): El Último Supremo. La crónica de Alfredo Stroessner. Editorial

El Lector. Asunción, Paraguay. Peters, Guy. El nuevo institucionalismo. GEDISA Editorial. Primera Edición. Barcelona,

España. 2003 Ritzer, George, Teoría Sociológica Clásica. Mac Graw-Hill. Madrid. 1993 Sartori, Giovanni. Partidos y Sistemas de Partidos. Alianza Editorial S.A.. Madrid, España.

2005. Tratado de Yacyretá, ACUERDO SOBRE EL MEJORAMIENTO DE LA NAVEGABILIDAD

DEL RÍO ALTO PARANÁ Y UTILIZACIÓN DE LAS CAÍDAS DE AGUA EN APIPE SUSCRIPTO A REFERÉNDUM DE LOS DOS GOBIERNOS APROBADO POR DECRETO 24/10/26


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6. Posturas de saneamiento sobre los líquidos efluentes de las instituciones de salud en la Ciudad de Asunción, hacia la construcción de una política pública 1

En el año 2005, la ONU declara al periodo 2005-2015, como el decenio internacional del “agua, como fuente vital de vida”. Se establece, por lo tanto, un programa mundial teniendo como meta principal tratar aquellos problemas relativos sobre el agua2. Tal acontecimiento, afirma la tendencia de estos últimos diez años en empezar a pensar en una nueva etapa en el proceso mundial de relacionamiento entre los países del norte y del sur, y sobre todo, en materia de la calidad del medio ambiente y de la lucha contra la pobreza.

En septiembre del 2000, la Asamblea General de las

Naciones Unidas ha concebido ocho objetivos para el nuevo milenio. El cumplimiento de los mismo son fundamentales para el desarrollo que busca con empeño la comunidad internacional para disminuir la pobreza, mejorar la salud y, en general, el bienestar de todos. “La realización de estos fines afectará directamente la vida y las perspectivas de miles de personas en el mundo, y aseguraría un buen inicio hacia y por el S.XXI3.

Entre estos objetivos del milenio, es el número 74, el

asegurar un ambiente duradero y sustentable. En materia del agua, se tocan temas como la importancia del agua potable, del saneamiento, y la necesidad de lograr reducir, para el 2015, el porcentaje de la población que no tiene acceso a un proveedor de agua potable y a sus servicios de saneamiento. Efectivamente, este objetivo reafirma los principios en el cual se establece al agua como una fuente de vida, elemento indispensable para la dignidad humana y en el desarrollo económico y social de un país. Un agua saludable y un saneamiento apropiado, son dos factores indispensables para asegurar la salud de los seres humanos. En efecto, un proveedor insuficiente, que no brinda agua saludable y consta de una mala gestión de los desechos, puede favorecer a la propagación de las enfermedades como la diarrea, el cólera, la disentería, la tifoidea, la hepatitis, del cual muchos de estos pueden ser mortales para los habitantes del sur. Como afirma Koffi Anan, antiguo Secretario General de las Naciones Unidas; “no venceremos la tuberculosis, la malaria, ni ninguna otra enfermedad que afecta, principalmente, a los países en desarrollo, antes de haber ganado la lucha a favor del agua potable, del saneamiento y de los principales cuidados de salud”.

1 Trabajo presentado en francés al Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica. Registro de pasantía. Su autor como tutor, Julien Batisse y Ernesto Paredes respectivamente, primeramente lo han redactado para el Instituto de Ciencias Políticas de la Ciudad de Burdeos, Francia. La actual versión del mismo se encuentra traducida y corregida por el equipo técnico del Centro de Políticas Públicas. 2 Programme des Nations Unies, L’eau source de vie – 2005-2015 – www.un.org/waterforlifedecade. 3 Célébration de la décennie internationale d’action : l’eau, source de vie – 2005-2015 – journée mondiale de l’eau, 22 Mars 2005 – guide de sensibilisation. 4 Site OMD :http://www.un.org/french/millenniumgoals/environment.shtml


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Dentro de esta perspectiva, agua y salud pública, el saneamiento de los hospitales

representa, ante nuestros ojos, el primer paso a seguir, simbólica y técnicamente, para lograr enfocar hacia una correcta dirección para la mejora generalizada de la situación sanitaria. Entonces, ¿cómo hacer para mejorar la salud pública en las zonas urbanas cuando que los espacios de salud mismos son lugares de contaminación pública?

La mejora de los resultados del sistema de salud constituye una palanca indispensable

para el desarrollo de un país. Es también una fundamental postura de salud, interna y externa, que deben tomar los hospitales, en el sentido de la responsabilidad que tienen como instituciones, de vigilar y tratar los desechos generados y no convertir al ambiente más peligroso de lo que ya es5.

En el caso de Paraguay y de su aglomeración urbana en la ciudad de Asunción, la

capital del país, se puede observar el arquetipo de estos problemas y de los riesgos ligados a la ausencia de gestiones integradas con respecto a los residuos líquidos en las instituciones hospitalarias. Así, a lo que es conveniente llamar “cordón sanitario” de Asunción, compuesto por centros hospitalarios, se puede observar las grandes carencias en el tratamiento de esas aguas usadas. La postura, es entonces, lograr el mejoramiento del alcance como desarrollo sanitario de las instituciones efectivizando, a su vez, el control más riguroso de sus emisiones líquidas contaminadas. Los residuos líquidos hospitalarios son generalmente definidos como aquellos generados por la prestación de servicios hospitalarios o por laboratorios. Estos tipos de desechos hospitalarios son de carácter híbrido, agrupando algunas características industriales y otras domésticas. Pueden entonces ser extremadamente peligrosos.

- Existen, antes que nada, residuos de los hospitales producidos por el cuidado del

mismo, que son similares a los desechos domésticos. Provienen del uso variado del agua en esos establecimientos (alimenticios, sanitarios, técnicos) y pueden presentar un riesgo de contaminación ligado a su naturaleza química, no biodegradable y a sus usos intensivos (detergentes utilizados para la desinfección de los establecimientos e instrumentos hospitalarios).

- Por otra parte, se encuentran los residuos hospitalarios específicos. Estos corresponden a la actividad de atención al paciente mismo. Se dividen en diferentes categorías más o menos peligrosas, como los desechos biológicos infectados (sangre, orina, pus y todos los gérmenes patogénicos y biológicos originados en operaciones y laboratorios) y los residuos químicos. Debemos además recordar, que el hospital es un lugar donde están concentradas personas potencialmente portadoras de gérmenes patológicos, donde pueden ser desarrolladas infecciones y además pueden existir varias fuentes de rechazos de elementos patogénicos.

Se genera y plantea, por lo tanto, la problemática a saber si los hospitales, pueden ser generadores de polución bacteriológica debido al tipo de tratamiento de sus desechos líquidos. Las encuestas como trabajos de campos realizados, muestran que todos los residuos hospitalarios son recogidos y arrojados, posteriormente, sin ningún tratamiento en las alcantarillas de la ciudad o en los riachuelos urbanos6. Residuos desechados en el

5 Santé et hygiène des soins : eau saine, assainissement de base et gestion des déchets dans les établissements de santé – OMS – 6 Este estudio fue realizado por Julien Batisse en el encuadre de investigaciones Waterlat, y con el apoyo de Ernesto Paredes, geógrafo, encargado de las investigaciones en el CNRS y de Luis Fretes, ex Director


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Arroyo Mburicao, por ejemplo, se ha podido observar en una parte de los hospitales estudiados que también, corresponden a esa zona denominada Cordón Sanitario.

Como ejemplo, el servicio quirúrgico del Hospital Central IPS7 rechaza todos los

líquidos biológicos usados en operaciones quirúrgicas a un vertedero particular que une sin tratamiento a una red de saneamiento público8. Estos líquidos se mezclan con las otras aguas usadas de la ciudad y luego, son echadas al Rio Paraguay, por una de las grandes canalizaciones de la ESSAP (empresa delegada del servicio de las aguas). Los otros hospitales visitados, como el Hospital de las Enfermedades Tropicales, proceden de manera similar; rechazan los análisis de sangre del laboratorio a un vertedero que desemboca al Arrollo Mburicao9.

Es importante establecer que todos estos líquidos, identificados como patogénicos, se

deben de desechar en un circuito de eliminación especial dentro del hospital. Esto es con el fin de asegurar las condiciones sanitarias óptimas para los pacientes. Sin embargo, en nuestro estudio, parece que estas condiciones no son tomadas en cuenta para sus evacuaciones y sus retornos al medio natural. Los gérmenes bacteriológicos, virales y/o parasitarios son evacuados generalmente sin tratamiento10, en las aguas urbanas, y esto, después, en concentraciones desconocidas para los servicios de salud local.

Los estudios científicos sobre este tema son novedosos11.Los artículos de prensa

locales12 y los servicios municipales, por otra parte, publican y tienen desde hace mucho tiempo el relieve de las quejas e inquietudes de las poblaciones ribereñas a los ríos13.

La situación del sector de saneamiento hospitalario paraguayo atestigua la incapacidad

del gobierno para llevar a cabo una política pública de preservación de sus recursos en agua, a pesar que este país está dotado de recursos hidrológicos enormes.

Conviene, por lo tanto, interrogarse sobre las razones de la inactividad política en este

ámbito o es más, de la dificultad de aparición de una política pública del agua en el

del Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica de asunción. Están anexados las personas entrevistadas en esta misión en: http://www.waterlat.org/ 7 Instituto de Previsión Social. 8 Video realizado por J. Batisse en el servicio quirúrgico del hospital IPS el 29.10.2009. 9 Entrevistas realizadas en el Hospital de Clínicas y Hospital tropical, Laboratorio y Mantenimiento. (03.11.09 y 05.11.09). 10 Algunos hospitales agregan Ayudin (entrevista de la Doctora Margarita Ojeda- Directora Administrativa del Hospital Max Boettner), de los efluentes antes de sus evacuaciones en el medio natural, parecería que este tratamiento no destruye los gérmenes patológicos (testimonio del ingeniero Carlos Moretuzzo- Director de FABRIPAR Ingeniería, primera empresa paraguaya de la construcción de estaciones industriales y hospitalarios), los servicios técnicos de los hospitales no hacen aumentar la cantidad de Ayudin que son echados en las canaletas. Por ejemplo, un médico del laboratorio del Hospital Tropical nos cuenta que la variabilidad del volumen liquido biológico echado por día. 11 Los actores entrevistados (SEAM, Fiscalía del Medio Ambiente, DIGESA y directores hospitalarios…) cuentan no conocer de ninguna información sobre el saneamiento hospitalario. El único estudio disponible es un diagnostico general del sector del agua y del saneamiento efectuado por la entidad del servicio del agua ERSSAN. Este estudio describe las tasas domesticas del agua y del saneamiento en la cuidad como en la campaña, pero no aborda la cuestión hospitalaria. 12 http://www.ultimahora.com/contenidos/home.html 13 El Departamento de Higiene de la Dirección de Salud Pública de la Municipalidad, que se ocupa de las aguas residuales urbanas, ha grabado entre el 1 de enero del 2009 y el 30 de octubre de 2009, 1051 quejas sobre las aguas contaminadas en la calle pública. (Documento original con Patricia Franco- Jefa del Departamento de Higiene, Dirección Salubridad. Municipalidad de Asunción).


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ambiente hospitalario cuando, sin embargo, la necesidad de hacer algo al respecto no es sujeto a debate14.

Para responder a esta pregunta haremos un análisis sobre las razones a corto plazo y

estructurales que pueden impedir la pregunta sanitaria y ambiental. Luego, trataremos de evaluar si el contexto institucional local está con las medidas necesarias para permitir el desarrollo de una probable política pública. I. EL CONTEXTO POLÍTICO INESTABLE, FALTA DE CONOCIM IENTO DEL PROBLEMA Y REPRESENTACIÓN DE LA SOCIEDAD PARAGUAYA, FRENOS S OBRE LA PREGUNTA DEL SANEAMIENTO HOSPITALARIO. CAMBIO DE LA SOCIEDAD A LO POLÍTICO 1. Razones a corto plazo de la no “politización” 15 de la pregunta del saneamiento

hospitalario

Jean Padioleau define a la agenda política como “el conjunto de problemas percibidos que son llamados, o se encuentran, dentro del debate público16. En la gama de conflictos de intereses y de las dificultades sociales, solamente una parte del caos estará en la escena política y será a ser llamado como un problema a resolver. Desde esta perspectiva, depende únicamente de la movilización de la sociedad civil y de las opciones efectuadas por los hombres políticos para tener en cuenta la jerarquización de los problemas y la definición de las prioridades.

Dentro del dominio político, encontramos, sin duda alguna, una de las causas

importantes de la ineficacia del saneamiento hospitalario. El problema, presente desde la transición democrática comenzada en 1989, consiste en la discontinuidad en la política pública. Esto se debe a los cambios de gobiernos donde cada uno de los nuevos gobernantes, han definido nuevas prioridades para los hospitales.

La segunda razón a corto plazo que podríamos señalar, es la explosión demográfica

de la capital experimentada dentro de los últimos cincuenta años. Esta dinámica no se concretó de manera efectiva. Así mismo, no pudo ser controlada y acompañada por el servicio público debido a la falta de recursos financieros. Entre 1962 a 2002, la ciudad de Asunción (no confundir con el Departamento Central que es mucho más grande que la ciudad y tiene más población), vio su población duplicarse para volverse, actualmente, la única cuidad con más de 500.000 habitantes y agrupar casi 10%de la población nacional. El área urbana se desarrolla sin ayuda pública a nivel de la extensión, instaurando entonces una mala planificación. Lo anteriormente afirmado podemos observar en lo que concierne a la eliminación de los efluentes urbanos en general y mucho mas por los residuos hospitalarios cuya eliminación necesita, como vimos previamente, de un procedimiento y de instalaciones de eliminación únicos y especiales.

Como consecuencia de esta dinámica, la ciudad de Asunción conoce hoy una

situación de dificultad generalizada en el dominio del agua y del saneamiento. Es

14 Entrevistas con Ruth González, Responsable de comunicación e información pública del banco mundial, Ricardo Mussi PNUD, 02.11.2009. 15 Entenderemos por politización, por una pregunta de la sociedad o de la esfera privada sobre la política. 16 JPafioleau, L’Etat au concert, Paris, PUF, 1982.


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importante para el país, por lo tanto, establecer este desafío, los problemas sanitarios mayores como el del saneamiento hospitalario, a poner en la agenda pública y poder desarrollarlo.

A los ojos de los políticos nacionales, una de las primeras prioridades no es el

saneamiento hospitalario, ni el acceso universal al agua potable, ni el saneamiento para los lugares domésticos. Así, el Banco Mundial insiste en la nota 9 del rapport para la República del Paraguay, dentro de las opciones de desarrollo económico y social17, sobre el hecho que uno de los mayores problemas que deberá confrontar el gobierno es la aumentación del agua potable y en el saneamiento particularmente en los territorios como Asunción. Según el último informe de la ERSSAN, las tasas de acceso al agua y al saneamiento son respectivamente de 50.6% y 10.3% para la población paraguaya. Números mayormente optimistas, vienen del PNUD, en octubre de 2008, que pensaban que el agua potable y el saneamiento se encontraban alrededor del 69,3% y 26,7% respectivamente.

En este momento, la línea de crédito del Banco Mundial es de 64 millones de dólares

(el 14 de abril del 2009) y fue finalmente destinado a la mejoría del acceso al agua potable y al saneamiento, un 15% de los beneficios corresponden al área de Asunción. Sin embargo, esto parece estar dirigido a lugares domésticos y no a los hospitales.

2. Ausencia de “recursos de política” dentro del do minio del saneamiento hospitalario: un problema a la hora de elaborar la agenda política

Elaborar una política pública supone, como lo escribe Pierre Muller18, una imagen de la realidad que se quiere intervenir. Esa imagen de la realidad es lo que él llama “recursos de política”, que define como el conjunto de percepciones, normas y valores a partir de las cuales se construye el problema a tratar, como también, los cuadros de acciones que permiten su resolución19.

Lo que está aquí en juego es el problema estudiado porque, generalmente, “las

características que facilitan el peso de un problema político, están ligados a las representaciones que genera en un universo donde las creencias son admitidas”.

En lo que concierne al saneamiento hospitalario, este tema parece sufrir de

representaciones mentales que tienden a minimizar el alto riesgo sanitario y ecológico. Por ejemplo, mediante algunas entrevistas20 efectuadas, pudimos entender un poco mejor la razón del mantenimiento de un sistema de saneamiento basado en el rechazo de efluentes en el Rio Paraguay. Desde un punto de vista de representaciones, este rio es considerado como una opción biológica para absorber y tratar el conjunto de aguas usadas por la ciudad.

Desde luego, es un rio gigante, con un rendimiento de 4300 metros cúbicos y una

superficie de 1.095.000km2, es decir, dos veces más que la Francia metropolitana21. Sin

17 República del Paraguay, Opciones de desarrollo económico y social, Periodo 2008-2013- Banco Mundial. 18 Pierre Muller, Las Políticas Públicas, PUF, 1990. 19 Philippe Braud, Manual de sociología política, Paris, LGDJ, 2000. 20 Entrevista con el Abogado Marcos Benítez, Asistente Fiscal Público y el Abogado José Luis Casaccia, ex ministro de la SEAM, actualmente secretario Ejecutivo del medio ambiente y fiscal ambiental. 26.20.2009. 21 www.larousse.fr


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embargo, parece ser, que ningún estudio ambiental fue realizado para evaluar científicamente la capacidad de absorción del rio y el impacto de los rechazos en el medio natural, particularmente, al nivel de la salida de las cañerías de la ESSAP. A eso se agrega, la visión generalizada del agua como recurso infinito y abundante, lo que no parece mover a la población, ni a los políticos, a buscar una mejor dirección para una gestión más estratégicas del recurso22.

Otras representaciones sobre el aspecto sanitario del problema y de algunos

responsables de la gestión ambiental de la capital, nos han confiado que atribuían, entre otros, a la ausencia de política pública en el sector del saneamiento hospitalario, al “impacto visual. “Sobre este fenómeno, si no tratamos los rechazos líquidos hospitalarios es porque no se ve, pero los rechazos sólidos hospitalarios se ven entre ellos, se acumulan y es por eso hacemos todo lo posible para mejorar su eliminación”. Llevar una política pública en el sector, equivale a hacer algo por lo que se ve23. La política pública hospitalaria no parece ser guiada por una perspectiva científica alrededor del peligro sanitario y ambiental del problema, más bien, es guiada por una representación mental asociada a la relación del volumen de desechos con la patología del fenómeno. Además, a través de esa frase, nos damos cuenta que el manejo ambiental se resume a la gestión de un encuadre de vida local, destacando todo carácter sistemático.

Mientras tanto, para que tengan en cuenta los poderes públicos, el problema tiene

que ser planteado en términos políticos, es por eso que analizaremos en esta última parte, el dominio de la gobernabilidad del agua en Paraguay para identificar si el cuadro institucional actual permite o podrá permitir, las emergencias del saneamiento hospitalario como política pública.

II. GOBERNABILIDAD DEL AGUA EN EL PARAGUAY

El concepto de gobernabilidad aplicado al campo del agua se define como la capacidad

de movilizar las energías sociales de manera general y coherente en relación a la gestión integrada de los recursos hídricos. La definición también incluye la capacidad de formular políticas públicas que sean socialmente aceptables y orientadas hacia el desarrollo sostenible24. Por consiguiente, la gobernabilidad institucional requiere la capacidad de un país para generar las políticas y supervisar su aplicación. Esta capacidad debe buscar la consecución de los objetivos y la mejora de la gestión administrativa del sistema.

1. Construir y llevar la política pública

Según el PNUD, Paraguay conoce una amplia variedad de procedimientos legales para identificar las fortalezas como las debilidades de la ley y de las estrategias de acción25.

Por lo tanto, hemos visto una gran cantidad de instituciones existentes en el ámbito

del agua26, tanto es así, que el PNUD describe el manejo del agua en este país como

22 Entrevista con Rosa Bachetta. Presidenta de la Comisión Vecinal Arroyo Ferreira- 01.11.2009. 23 Fiscalía del Medio Ambiente. 24 La gobernabilidad efectiva del agua en Sudamérica, H Pena y M Solares, GWP y CEPAI, 2003. 25 Usos y Gobernabilidad del agua en el Paraguay- PNUD Paraguay- 2006. 26 Ver anexo 2: los actores del agua en el Paraguay.


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una “gestión que trabaja a medio camino y no coordinado”. De hecho, para que se realice adecuadamente la gestión de los hospitales, siempre recordando que son hospitales públicos, sobre los efluentes líquidos deben instalar una planta de tratamiento de aguas residuales. La cuestión es saber cuál es la institución que puede financiar la infraestructura: el Ministerio de Salud, que cuenta con una secretaría dedicada a la salud hospitalaria o, el Ministerio de Infraestructura con su Unidad de Servicios de Agua y Saneamiento, creada el 1 de marzo de 200927.

Así, en un estudio posterior, sería interesante volver a utilizar las herramientas

metodológicas de la inteligencia política de los programas de la FAO28 para entender cómo, más allá del caos institucional aparente, es posible interpretar la dificultad de aparición de esta política pública en términos de conflicto de interés, los juegos que influyen en las estrategias de los sectores institucionales y la falta de liderazgo institucional.

2. Controlar y evaluar la aplicación de las polític as públicas

Todas las preguntas sobre la capacidad de gestión institucional del país, también permanecen en el ámbito del control sanitario del agua. De hecho, podemos observar la superposición de varias instituciones en el ámbito del control del agua, ERSSAN, DIGESA o la Fiscalía del Medio Ambiente como por ejemplo. Las instituciones del gobierno tienen que luchar para cumplir la ley. Esto se debe por la falta de coordinación y articulación entre las unidades responsables de la gestión del agua.

De hecho, los documentos legales sobre la gestión del agua, pertenecen a todos los

niveles. La Junta Municipal de la Ciudad de Asunción, ha publicado en su artículo número 112, sobre el control de las aguas residuales urbanas, sección 5, que el “agua blanca”29 puede ser descargada sin tratamiento, en afluentes urbanos. Pero en el caso de los hospitales, parecen rechazar, sin intervención de la Municipalidad, todo aquello que se clasifica como agua industrial sin ningún tratamiento efectivo, esta clasificación de aguas industriales se originó gracias al control de la entidad del servicio de agua (ERSSAM)30. Esto se podría deber al hecho que, las aguas industriales se controlan, por lo general, a nivel nacional mediante la Secretaría del Medio Ambiente (SEAM).

La resolución número 222, que establece “el registro de la calidad del agua en el

territorio nacional”, distingue siete categorías de los tributarios que pueden recoger ciertos tipos de residuos líquidos en forma sanitaria y ecológica. Sin embargo en la ciudad de Asunción, el Director del servicio de la Compañía del Agua (ESSAP)31, ha dado testimonio de la descarga de cualquier tipo de residuo líquido a los afluentes en la red.

Nos damos cuenta a través de este breve ejemplo que el principal problema del

agua en Paraguay no es la falta de control sobre la aplicación de la ley.

27 Resolución número 37 del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones por la cual se crea la Unidad de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, Asunción 01.01.2009. 28 ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/011/i0137e/i0137e00.pdf 29 Las aguas blancas con descriptas como las aguas de las lluvias y aguas corrientes. Ordenanza numero 112 Junta Municipal de la Ciudad de Asunción “Disposiciones para el control de aguas residuales urbanas”. 30 Ley 1614 del ERSSAN-Gaceta oficial de la república del Paraguay, Noviembre 2000. 31 Entrevista con Jorge Pussineri, Consejo de la Presidencia, ESSAP.


[69]

Para luchar contra este desorden institucional, el PNUD ha puesto en marcha el programa “Fortaleciendo Capacidades para la Definición y Aplicación de Políticas de Agua Potable y Saneamiento”32, que tiene por objeto mejorar la gobernabilidad del país en todos sus niveles.

III. CONCLUSIÓN

Podemos concluir con nuestro estudio, que la aplicación efectiva de la política pública

está condicionada por una serie de parámetros: la delimitación exacta del problema para hacerse cargo, el potencial de recursos humanos y financieros, y las principales oportunidades para las condiciones en el momento de la intervención.

El objeto de nuestro trabajo fue proporcionar y comparar la nueva información obtenida

a partir de encuestas y entrevistas con las representaciones “tradicionales” sobre el tema, para proponer una nueva perspectiva y comprensión de la definición del saneamiento hospitalario.

Tal vez, nuestro trabajo podrá ayudar a identificar y delimitar nuestro punto de vista de

este problema dentro de la competencia del gobierno para que una verdadera política del agua en la cuidad de Asunción se rija por una lógica de corto o medio plazo, mayormente centrada en resolver los problemas de “emergencia” y en los riesgos para la salud. Recordemos la famosa frase del periodista francés Emile Girardin “gobernar es prever”.

32 http://www.undp.org/mdGf/docs/PC-Paraguay_MDGF1910_Gobernanza_Econ%C3%B3mica__signed.pdf


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IV. BIBLIOGRAFÍA: Programmes internationaux sur l’eau :

- Programme des Nations Unies, L’eau source de vie – 2005-2015 – www.un.org/waterforlifedecade

- Johannesburg et la mise en oeuvre des Objectifs du Millénaire – Revue agriculture et développement rural – Janvier 2005

- Plan de mise en oeuvre du Sommet mondial pour le développement durable – UN Departemental of Economic and Social Affairs, Division for Sustainable Development. http://www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD/French/POIChapitre6.htm

- Article « l’eau, facteur essentiel à la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement » - Water Monitoring Alliance – 2007

Hygiène, assainissement et gestion des déchets en milieu de soin :

- Eau, assainissement et santé – OMS – www.who.int/water_sanitation_health/fr/ - Les maladies liées à l’eau – OMS -

http://www.who.int/water_sanitation_health/diseases/fr/ - Santé et hygiène des soins : eau saine, assainissement de base et gestion des déchets

dans les établissements de santé – OMS – www.who.int/water_sanitation_healyh/mdg3/fr/index.html

- International Year of Sanitation – 2008 – http: //esa.un.org/iys - Appui de l’UNICEF en matière d’eau, d’hygiène et d’assainissement :

http://www.unicef.org/french/wash/index.html Informations sur le Paraguay:

- Dossier thématique UNICEF sur le Paraguay (2006 et 2007) - Cumbre de Johannesburgo 2002 – Reseña de Paraguay- UN - Estrategia de alianza con la República del Paraguay, Banco Mundial, Paraguay, 2009 –

2013 - Usos y Gobernabilidad del Agua en el Paraguay – PNUD, Paraguay – 2006 - Informe sobre Desarrollo Humano – PNUD, Paraguay – 2006 - República del Paraguay, Opciones de Desarrollo Económico y Social, Banco Mundial,

Paraguay – 2008 2013 - Atlas Central del Paraguay – Dirección General de Estadística, encuestas y censos

Paraguay, 2002


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V. ANEXOS:

Annexe 1: Interviews effectuées au près des acteurs de l’eau – Réalisées par Julien Batisse Lunes 26.10.2009:

1. Abog. Marcos Benítez, Asistente Fiscal, Fiscalía Pública. 2. Abog. José Luis Casaccia, Ex Ministro de la SEAM. Actualmente Secretario Ejecutivo

del Fiscal del Medio Ambiente y Fiscal Ambiental. 3. Abog. Ricardo Merlo, Fiscal del Medio Ambiente.

Martes 27.10.2009:

1. Dr. Hugo Gómez – Director Medico del hospital IPS. 2. Arq. Osmar Surubí Gamarra. – Director ERSSAN.

Miércoles 28.10.2009:

1. Ing. Cirinl Hernaez – Ing. Del Mantenimiento del IPS. Jueves 29.10.2009

1. Ing. Víctor Allende – Mantenimiento de las Maquinas de Diálisis del Departamento de Nefrología. IPS.

2. Ing. José Bernaza – Director/Jefe del Departamento de Electro Medicina. IPS. 3. Lic. Teodora Benítez – Enfermera del Departamento de Cirugía. IPS 4. Enfermera Jefe de Sala IPS 5. Dr. Margarita Ojeda – Directora Administrativa del Hospital Max Boettner. 6. Técnico de Mantenimiento del Hospital Max Boettner. 7. Ing. Carlos Alberto Galarza Jara – Concejal de la Ciudad de Asunción – Junta

Municipal. Viernes 30.10.2009:

1. Dra. Aida Galeano y Ing. Gustavo Javier González – Ingeniero Químico de la Dirección General de Salud Ambiental, DIGESA.

2. Ing. Víctor Jiménez – Encargado de Residuos Hospitalarios, DIGESA. 3. Patricia Franco – Jefa del Departamento de higiene, Dirección Salubridad.

Municipalidad de Asunción. 4. Lic. Fernando Britez – Director General de la Gestión Ambiental, Municipalidad de

Asunción. Sábado 31.10.2009:

1. Ing Carlos Moretuzzo – Director de FABRIPAR Ingeniera, Tratamiento de Efluentes. 2. Thibault Toffier – Stagiaire à l’ambassade de France sur la question de

l’assainissement. Domingo 01.11.2009

1. Rosa Bachetta. Presidenta de la comision vecinal Arroyo Ferreira. Lunes 02.11.2009

1. Jorge Pussineri. Consejo de la Presidencia. ESSAP 2. Hospital Psiquiatrico. Entrevista a : jefa de enfermeras y jefa de mantenimiento. 3. PNUD – Ricargo Mussi. 4. SENASA: Lic. Benito Lopez (Encargado de la Parte de Educacion) y un tecnico. 5. Maria Ines, Secretaria de la Presidencia del Congreso.


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Martes 03.11.2009.

1. Hospital de Clinicas. Dr. Jorge Rodas – Director general del Hospital de Clinicas. 2. Unidad de los Servicios del Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, Ministerio de Obras

Publicas. 3. Banco Mundial. Ruth Gonzalez. Responsable de comunicacion e informacion publica

Miercoles 04.11.2009:

1. ONG CEAMSO, Centro de estudios ambientales y sociales, direccion ejecutiva: Maria Ofelia Yegros.

Jueves 05.11.2009:

1. Hospital Tropical. Dos departamentos : Laboratorio y Mantenimiento. 2. Buscar informacion de DIGESA (X), SENASA y Direccion General de Estadisticas y

Censo. 3. Buscar informacion de Aroyo Ferreira.

Viernes 05.11.2009:

1. SEAM – Tecnico del departamento de recursos hidricos. 2. Buscar linformacion del Ministerio de Salud: Patrimonio Hospitalario 3. Emilio Buongermini. Ex funcionario de la gobernacion de central, de MOPC y biologo.

Annexe 2: Cadre juridique et normatif du secteur

- Secretaria del Ambiente (SEAM): formulation, exécution de la politique environnementale nationale.

- Empressa de Servicios Sanitarios del Paraguay (ESSAP): S.A formée en 2002, délégatrice du service d’eau.

- Ente Regulador de Servicios Sanitarios de Paraguay (ERSSAN): entité juridique de contrôle du service de l’eau et de l’assainissement, protéger les intérêt des usagers.

- Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones (MOPC): Ministère compétents sur les ressources hydriques.

- Direccion General de Salud Ambiental (DIGESA): chargée du contrôle en environnemental de l’assainissement.

- Fiscalia del Medio Ambiente: Organisme juridique qui doit veiller à la défense pénale du patrimoine publique environnemental.


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7. La influencia de los medios en la competencia electoral 1 I. ESQUEMA DEL ARTÍCULO:

INTRODUCCION 1. El campo político se modifica con los medios a

través de: • una personalización del poder; • a través de la función de establecimiento del orden del día que poseen; • existe un desplazamiento del lugar de la política; • existe una adaptación progresiva del discurso político a la ley mediática; • refuerzan las convicciones y las opiniones pre-existentes de los que los miran, leen y escuchan.

2. Los medios también modifican el comportamiento del político a través de:

• una personalización de sus intervenciones. • teatralización de sus intervenciones, • un cambio de su retorica • un recurso cada vez mayor a los estudios de sondeo.

3. Los medios modifican el comportamiento del periodista a través de:

• la mercantilización de la información • la búsqueda del golpe mediático

CONCLUSION II. DESARROLLO:

Con la presentación de su cronograma para los futuros comicios municipales la Justicia Electoral ha fijado las grandes fechas que marcarán la vida política del país en el transcurso del año. A poco más de 7 meses de la votación para designar a los intendentes municipales y miembros de las juntas municipales podemos constatar que existe en el panel político una abundancia en la oferta política.

Frente a una multitud de movimientos dentro de los mismos partidos políticos y

previamente a la confrontación final que culminará el 7 de noviembre, los políticos deberán valerse de su astucia para destacarse, en un primer tiempo, dentro de sus formaciones partidarias.

1 Artículo escrito para el Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica “Ntra. Sra. de la Asunción”.


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En esta competencia electoral varios factores serán determinantes para que un grupo encabezado por su líder sea coronado por el éxito. Hoy en día, en el mundo entero, especialistas en marketing político y estrategia de comunicación política desempeñan un rol cada vez más importante en las competencias electorales a través de los consejos que pueden proporcionar a quien busca alcanzar el poder. El papel y la influencia de estos especialistas en comunicación política no es nuevo, sin embargo desde hace algunas décadas su rol es cada vez más criticado ya que algunos consideran que desvirtúan la política, privilegiando más la forma que el fondo del discurso.

El último encuentro electoral que tuvo el país nos demostró que ciertas intervenciones

mediáticas por parte de los postulantes al poder podían ser dignas de la “comedia del arte”. Sin entrar en detalles pudimos constatar con espanto el nivel de ciertos debates que se caracterizaron por los ataques personales, y haciendo alusión a una metáfora extraída del mundo del boxeo, por debajo de la cintura.

Pero el propósito de este escrito no es lamentar la pérdida de valores en el ámbito de

la política o en la manera de ganar el poder; todavía existen políticos que privilegian el debate de ideas y defienden sus ideales con convicción. Por otra parte, las diversas elecciones que se desarrollaron en el mundo en 2009 y comienzos de 2010 nos demuestran que estas tendencias no son propias a la idiosincrasia paraguaya.

Concentrándonos en la competencia electoral que se dará en el país este año, y más

allá de la importancia que representa, ya que será la primera prueba de fuego para las diferentes formaciones partidarias tras las presidenciales del 2008, nos podemos interrogar sobre el peso de los medios en tal contexto electoral. Aun más, ¿en qué medida el campo político y el comportamiento del político se modifican en función del resultado mediático esperado?

Antes de tratar de responder a estas interrogantes conviene distinguir lo que

concebimos como medios. Estos representan un sistema complejo que debe tratar y organizar representaciones; comunicar y alcanzar a destinatarios; transmitir y conservar memorias; difundir e imponer contenidos. Algunas de las funciones de los medios son vencer al desorden, seleccionando y poniendo en forma la información; vencer la distancia, llegando a los receptores; vencer el tiempo, conservando la memoria; vencer las resistencias, venciendo la indiferencia, el escepticismo de los receptores o de los mensajes competentes.

Los medios contribuyen a crear representaciones y proveen a sus usuarios normas y

códigos (vestimenta, objeto de consumición, valores sociales, etc.…) que le permiten situarse con respecto a diferentes grupos de la sociedad. Conviene indicar antes de proseguir que no se trata de juzgar a los medios, percibidos más bien como vectores que como motores de la información o la desinformación, y que dependen pues de la manera en que los hombres lo utilizan. En otros términos, los medios son lo que nosotros le hacemos.

En el ámbito político, que nos interesa en este artículo, podemos ver que los medios

modifican el área de la política, el comportamiento del político y del periodista, e influencian igualmente la opinión pública a través de varias fuerzas, presiones e influencias. En el contexto de la competencia electoral para las municipales, que marcarán nuestro país este año conviene hacer un recordatorio de ciertas técnicas y presiones que nos permitirán entender o descifrar mejor un discurso, un comportamiento político en el marco de la competencia electoral.


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Por un lado los medios contribuyen a modificar el área de la política a través de una personalización del poder. El elector es cada vez más sensible a las apariencias y a las imágenes retransmitidas por la televisión. El hombre político, tras la sugerencia de su consejero en comunicación, cuida tanto la forma como el fondo de su prestación, es decir la personalización de su intervención. . El problema del periodista es mostrar las palabras, lo que es abstracto. La televisión personalizará los debates políticos. Se puede notar que en mayor medida vamos ingresando en la intimidad de los hombres políticos.

Otra modificación del área de la política por los medios se puede ver a través de la

función que estos poseen al establecer la agenda del día. Cada día varios comunicados son dirigidos a los medios, los cuales deben hacer una selección de los mismos. Los medios resultan ser como los intermediarios entre el hombre político y los ciudadanos. No son neutrales, ya que definen cual es el punto fuerte en el universo político y encaminan al ciudadano a intervenir sobre lo que seleccionaron como importante.

Igualmente podemos notar una modificación del área de la política por los medios a

través de un desplazamiento del lugar de la política. Anteriormente el lugar de la política era sobre todo el Parlamento, hoy en día son los escenarios de TV o estudios de radio. La televisión y la radio dan cotidianamente el tono a la vida política. Los medios representan lo esencial de la actualidad política. Toda una serie de hechos son conocidos sólo a través de los medios.

Además, podemos notar que existe una adaptación progresiva del discurso político a

la ley mediática. La ley de la televisión y la radio es la ley del espectáculo. Se privilegia a los representantes políticos que poseen un discurso provocador, agresivo, llamativo. Los medios invitan principalmente a aquellos que saben que romperán con la imagen tradicional del hombre político. Así, se puede distinguir que el discurso de los hombres políticos, para adaptarse a los medios debe convertirse en espectáculo. Se puede observar una adaptación del discurso sobre el fondo y la forma. Notemos que un discurso neutralista permite conquistar a los moderados, a través de los cuales se consigue una victoria.

Finalmente otra modificación del área de la política por los medios consiste en que

refuerzan las convicciones y las opiniones pre-existentes de quienes los miran, leen y escuchan. El elector tiene una exposición selectiva. No es una esponja que absorbe todo, dispone de una barrera que lo hará buscar, consciente o inconscientemente, no escuchar el discurso que le molesta. La influencia de los medios es poca, pero no nula, y puede ser importante cualitativamente. La influencia de los medios es más grande cuando nos encontramos en una situación donde los factores ideológicos tienen menos influencia, es decir en contextos donde la diferencia entre partidos políticos no es grande en cuanto a tendencia política. A partir de esta característica algunos argumentan que los medios son de cierta manera anti-políticos ya que se interesan en lo político, principalmente, cuando se convierte en espectáculo.

Como lo indicamos más arriba los medios no solo modifican el área de la política, sino

que tienen también una cierta influencia en los propios actores. En efecto, existe una modificación del comportamiento del político a través de una

personalización de sus intervenciones. A fin de diferenciarse de sus competidores, el político debe resaltar ciertos rasgos de su personalidad, para seducir a la opinión (acentuar ciertos aspectos de su personalidad: joven, dinámico, emprendedor; elegir con cuidado sus trajes, la manera de vestirse; valorizará ciertos centros de intereses como la literatura, el deporte o la música). El político que desea humanizar su imagen se hará fotografiar, por


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ejemplo, en compañía de sus hijos y de su esposa, jugando futbol o tocando un instrumento de música. Se trata para él de romper con la imagen del político clásico y, sobre todo, de presentar una imagen que lo destaque personalmente ante la opinión pública. Podemos notar que, según los resultados de los sondeos más o menos favorecedores, los políticos tratan de modificar su imagen elaborando una estrategia de “media planning” extremadamente sofisticada, es decir que programan sus intervenciones eligiendo el tipo de noticiero o de emisión política, de radio o de cadena de televisión en el cual van a participar.

Otra modificación del comportamiento del político a través de la influencia de los

medios podemos verla en la teatralización de sus intervenciones. De cierta manera lo que se requiere del hombre político es que se transforme en actor, y eso sobre todo ya que no cualquiera aparece en televisión. Aceptar las reglas del juego le resultará preferible a no existir mediáticamente. Los políticos asumen el rol de verdaderos actores que se inscriben en una dramaturgia y una escenografía particular. Para poder destacarse entre los competidores, el hombre político debe dominar ciertas técnicas de representación como: hablar en el micrófono sin hesitación; dominar su gesticulación; soltar en el momento preciso la frase que hará retener la atención de los medios en una conferencia de prensa. El “media training” se convirtió en parte integrante del aprendizaje del trabajo del político. Para luchar contra el agotamiento rápido de su imagen y entonces renovar su apariencia, no dudará en participar de emisiones de divertimiento o crear una “imagen impactante”.

Existen dos grupos de hombres políticos, los mediatizables y los no mediatizables.

Los políticos que aparecen en televisión son los que resultan ser sintéticos y los imprescindibles (presidentes de partidos y los que detentan un cierto cargo o responsabilidades que los obliga rendir cuentas a los medios). Las intervenciones mediáticas televisivas son consideradas como el corazón de la estrategia de los hombres políticos. Existe una tentación de actuar en función al retorno mediático, es la “política del efecto de anuncio”.

Además, los medios modifican el comportamiento del político a través de una

modificación de la retórica política. Los grandes oradores capaces de fascinar por su vultuosidad, alentando a las masas durante largas horas irán desapareciendo progresivamente. Estos serán reemplazados por técnicos del habla, capaces de proponer intervenciones calibradas en función de la demanda de los periodistas, y capaces de utilizar palabras simples comprensibles para los más numerosos auditores o telespectadores. Si analizamos los discursos podemos darnos cuenta, estudiando la velocidad de elocución y la riqueza del vocabulario de los políticos, que algunos de ellos suprimieron los términos complicados y que controlan mejor el débito de la palabra, cuando aparecen en televisión. Esta simplificación del discurso impuesta por una necesidad de audiencia y por el sistema de competencia es, evidentemente, poco propicio a los razonamientos detallados y a las argumentaciones sólidamente construidas. Más que el análisis y el razonamiento desarrollado, la retórica mediática de los hombres políticos es: la de la emoción; la del directo; la de la experiencia; la del testimonio. Se trata de buscar emocionar instantáneamente y hacer un evento: se elimina entonces la complejidad de lo real. Según ciertos observadores, la retórica mediática se convirtió en una estética de la seducción.

Con la personalización, la teatralización de las intervenciones y la modificación de la

retórica puede constatarse otra modificación del comportamiento del político, a través del recurso cada vez más importante de los sondeos. La necesidad de estos últimos de pasar a la televisión los obliga, de cierto modo, a tener en cuenta el veredicto de los estudios de ratting: están convencidos de que una buena prestación mediática puede influenciar su cota de popularidad ante los electores, que son también telespectadores o auditores. Los


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institutos de sondajes y los politólogos que comentan los resultados son, hoy en día, actores en sí de la vida política, como también lo son, los periodistas que se apoyan sobre estos resultados de sondeos para legitimar su status ante los políticos.

El desarrollo de la práctica de los sondeos de opinión está ligado al de los medios de

comunicación. De hecho, la mediatización de la política requiere, en cierta manera de sondeos, mientras que la publicación de los estudios llama por su lado a la búsqueda de nuevos medios para mejorar los resultados obtenidos, particularmente interviniendo cada vez más en lo difundido.

Esta propensión a publicar regularmente sondeos sobre los hombres políticos lleva

naturalmente a una tecnificación de la política, cada vez más tributaria de protocolos de encuestas que tratan de evaluar las fluctuaciones de humor de la opinión y también de la emergencia de un grupo de especialistas que supuestamente describe las oportunidades de logro de los candidatos. Hoy en día estos últimos ya no pueden permanecer indiferentes a la evolución de su cota de popularidad en los sondeos.

Finalmente, podemos hablar asimismo de la modificación del comportamiento de los

periodistas. En efecto, el rol de los medios es difundir noticias sobre los hechos, sin embargo el objeto de una emisión de información se convirtió en enunciar las peripecias, es decir lo que está fuera de norma. En los noticieros por ejemplo el contenido está cada vez más marcado por las noticias sensacionalistas. Podemos decir que aquí surge el peligro de ver el análisis del mundo a través de las peripecias, a través de lo que sale de la norma. No se debe confundir peripecias, ocurrencias y realidad. Un medio de comunicación está obligado a jerarquizar y seleccionar las noticias, tiene dos criterios de selección: en función de lo que estima que es más importante y en función de los objetivos de marketing.

Hoy en día nos damos cuenta de que asistimos cada vez más a una mercantilización

de la información. La lógica mercantilista con respecto a la información hace que deba ser rentable, que deba gustar a la opinión. Los medios pueden, entonces, dejar de lado el ámbito político a provecho de la lógica económica. Las empresas o grupos de empresas que pueden invertir en los medios esperarán los mismos beneficios con la información que con cualquier otro producto.

Los periodistas, por su lado están emancipados de la tutela del Poder, del Estado o

de los partidos. Ganaron, sin duda, en autonomía con respecto a una época, no tan lejana, en la cual el Jefe de Estado o los ministros controlaban sus hechos y gestos. Con menos control gubernamental, nació en los periodistas una voluntad de desarrollar una cierta forma de experticia crítica. Se presentan como comentadores y evaluadores competentes de la vida política, capaces de interpretar el juego político, utilizando los resultados de los sondeos como argumentos para decodificar las expectativas de la opinión. De simples testigos de la escena política se transformaron en actores en sí: los hombres políticos no pueden permanecer indiferentes a su influencia.

Con respecto a las relaciones entre los hombres políticos y los periodistas se puede

hablar de un sistema de “asociados-rivales” cuyos intereses y atributos se entrecruzan. El poder de seleccionar los portavoces políticos, detentado por los periodistas, parece en realidad bastante variable y la definición del calendario político por los responsables políticos no se les escapa totalmente a estos últimos. El juego político es, en fin, más complejo de lo que parece: los diagnósticos apurados en este caso, no valen.


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Como hemos visto, los medios tienen una cierta influencia en la competencia electoral, ya sea a través de un cambio del ámbito político, o del comportamiento del político o del periodista. En el contexto de las elecciones municipales será interesante poder observar y analizar como los diversos actores, que son los políticos, los periodistas y la opinión interactúan. Allí, será igualmente interesante observar si el menos viejo de los medios, internet, tiene una cierta influencia en Paraguay y como es utilizado por los políticos, ciudadanos y periodistas para vehicular una imagen o defender sus convicciones. En otros términos, lo interesante de estas elecciones municipales será ver si la manera de hacer política cambia con respecto a las competencias electorales pasadas y como los medios pueden transmitir la información, la desinformación, la propaganda y los rumores. En artículos ulteriores nos concentraremos en tratar estos ejes de investigación.


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III. BIBLIOGRAFIA

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- Breton, Philippe. La parole manipulée, Paris, La Découverte, 1997. - Breton, Philippe. Proulx, Serge. L’explosion de la communication, Paris, La

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1987. - Mattelard, Armand y Michèle. Histoire des théories de la communication, Paris, La

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Monde Diplomatique 2007. En internet: - Página web del diario ABC Color : www.abc.com.py - Página web del diario Ultima Hora: www.ultimahora.com - Action critique des médias: www.acrimed.org - Observatorio francés de los medios de comunicación: www.observatoire-medias.info

estudios del centro de políticas públicas n° 1

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