estudios del centro de políticas públicas n° 2

ESTUDIOS de POLÍTICAS PÚBLICAS

2Año IIPrimer semestre/2012

Asunción, Paraguay

№

Estudios de Políticas PúblicasRevista de divulgación de los estudios sobre políticas públicas en el Paraguay editada por el Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica «Nuestra Señora de la Asunción».

Año II • № 2 • Primer semestre/2012 • ParaguayISSN 2218-4759

Director: Camilo Filártiga CallizoEditor: Jorge García RiartCorrección de estilo: Nilsa Duarte F.

Correspondencia/contacto

Centro de Políticas PúblicasUniversidad Católica «Nuestra Señora de la Asunción»Sede Central/ Independencia Nacional y ComunerosAsunción/ ParaguayTel. (595-21) 495354 int. 22 / 441044 int. 202Telefax: (595-21) 440174Correo-e: [email protected] Web: www.cpp-uc.org

Universidad Católica«Nuestra Señora de la Asunción»

Alto gobiernoMons. Claudio Giménez, presidente de la Conferencia Episcopal ParaguayaMons. Ignacio Gogorza, gran canciller

Consejo de Gobierno (2009-2014)Rector: Dr. Michel Marcel GibaudVicerrectora Académica: Dra. Carmen Quintana-HórakVicerrector Administrativo: Lic. Carlos L. AyalaSecretario General: Abog. César RuffinelliConsejeros Asesores: Dr. Antonio Tellechea Solís, Dr. René Haurón

Centro de Políticas Públicas Unidad dependiente del Rectorado de la Universidad Católica que tiene por objetivo desarrollar un espacio universitario para la generación de conocimientos científicos multidisciplinarios y la formación de capital humano especializado, que permita apoyar e intervenir en el fortalecimiento y desarrollo del Estado democrático social de derecho en el Paraguay.

Consejo DirectivoPresidente: Dr. Michel GibaudConsejo honorario: Dr. Carlos Alberto González, Ing. Alcides Jiménez, Dr. Jorge Lara Castro, Mag. Beltran Macchi Salin, Dr. Enrique A. Sosa Elizeche, Dra. Blanca Zucolillo de Rodríguez Alcalá, Mag. Luis Fretes Carreras, Ing. Juan José BosioConsejo ejecutivo: Mag. Mercedes Argaña, Mag. Jorge García Riart, Dr. Friedhelm Guttandin, Abog. Roberto Ubeda Asistentes técnicos: Carlos Aníbal Peris, Nahuel Ayala, Vicente Insfrán, Luz B. Galeano

estudios de políticas públicas • año ii • nº 2 • primer semestre 2012 3

PresentaciónParticipación y movilización ciudadanaJorge García Riart

Las redes sociales y la participación ciudadanaNahuel Ayala Gómez

Avances y desafíos en nuevas formas de participación ciudadanaCeleste Gómez

Funcionamiento del mecanismo de rendición de cuentas en el Paraguay Liliana Rocío Duarte

Métodos de información para alimentar la toma de decisionesPilar Callizo

Sistema democrático y agenda políticaDaniel Mendonca

Rol de la universidad en la formulación y evaluación de políticas públicasCamilo Filártiga Callizo

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Contenido

Al cierre de edición de esta revista, una mani-festación espontánea de indignados frente al Congreso Nacional llamó la atención de ana-

listas e investigadores. La movilización convocada a través de un mensaje en un sitio de Internet conocido como Facebook provocó la irrupción de un fenómeno nuevo de opinión pública en el Paraguay, sin preceden-te, que –a nuestro modo de ver– describe las siguientes características: autonomía y voluntad propia de indi-viduos, interacción colectiva racional, amplificación mediática y, lo más esencial, convocatoria espontánea a través de un recurso telemático. El input de la reac-ción ciudadana fue la posible aprobación en la Cáma-ra de Diputados de una ampliación presupuestaria de g/ 150.000 millones para la contratación de operadores en el Tribunal Superior de Justicia Electoral.

La interpretación de Nahuel Ayala, en su artículo «Las redes sociales y la participación ciudadana», es que no hay indicios certeros aún para precisar si las redes sociales son un sistema efectivo de participación ciudadana. Pero sí es inequívoco que la apropiación de los recursos digitales por parte de los usuarios desem-boca en novedosos dispositivos y recursos, que pueden contribuir a la agrupación colectiva.

Si bien los medios de comunicación aumentaron la sensación de una opinión pública imperativa y pre-ceptiva, aún hay duelos por resolver en la conciencia ciudadana con respecto al manejo de la cosa pública. Los mecanismos de rendición de cuenta o de partici-

Participación y movilización ciudadanaPresentación


orden de intervención en forma de política pública. Esta selección es la que, finalmente, define la agenda gubernamental, es decir, el conjunto de problemas que el Gobierno decide abordar para darle un tratamiento de política pública.

Finalmente, lo acontecido últimamente en la em-blemática plaza asunceña, donde hace 201 años se ini-ció el proceso de independencia nacional, es un dato no despreciable que debe ser analizado, procesado, evaluado por el sistema político local, para producir políticas públicas sustantivas, distributivas y materia-les. Pero, así como se reclama un encuentro entre el Estado y la sociedad, las universidades también están impelidas a proyectarse socialmente hacia la formula-ción, seguimiento y evaluación de las políticas públicas, como propone Camilo Filártiga, en su artículo sobre «Rol de la universidad en la formulación y evaluación de políticas públicas».

Los ensayos incluidos en esta edición fueron selec-cionados por su incumbencia con la realidad local, a partir de la mesa de exposiciones que organizó el Cen-tro de Políticas Públicas en el marco del XVI Congreso del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Adminis-tración Pública, que se realizó en Asunción, Paraguay, del 8 al 11 de noviembre de 2011.

Todavía estábamos en proceso de corrección de este número cuando sobrevino la destitución del pre-sidente Fernando Lugo mediante un juicio político, el 22 de junio de 2012. Desde entonces se abrió un pro-ceso complicado de legitimación del nuevo Gobierno que debe completar el periodo presidencial hasta me-diados de 2013. Constituye así, casualmente, esta edi-ción un medio para examinar críticamente lo que se ha avanzado y lo que queda por avanzar en materia de políticas públicas para la participación ciudadana en el país.

Jorge García Riart, editor

pación ciudadana, que surgieron desde el Estado y que se implementaron en distintas dependencias públicas tuvieron un mayor o menor éxito en la consolidación de la democracia. Véase al respecto «Avances y desa-fíos en nuevas formas de participación ciudadana», de Celeste Gómez.

Por su parte, Rocío Duarte, en «Vigencia del meca-nismo de rendición de cuentas en el Paraguay», evalúa los alicientes y las capacidades estructurales estable-cidos para la rendición de cuenta, principalmente el vertical. Para que haya eficiencia en la gestión pública se que la ciudadanía social sea eficiente.

Para participar con calidad se necesita acceso a la información. Lamentablemente en el país no existe aún la Ley de Transparencia de la Información Pública que garantice el derecho ciudadano de conocer y proponer el modo cómo los Gobiernos administran el gasto pú-blico. Véase el trabajo de Pilar Callizo sobre «Métodos de información para alimentar la toma de decisiones». La rendición de cuentas legitima las acciones, ayuda a transparentar la gestión, facilita el control social y crea un clima de confianza entre el administrador (Gobier-no) y los administrados (ciudadanía).

Ciertamente, como describe Daniel Mendonca («Sistema democrático y agenda política») el sistema político se comporta como un sistema de información. Recibe de su entorno social distintos mensajes, pro-cesa esa información y la contrasta con los valores y las ideologías dominantes en esa sociedad, emite una

Las redes sociales y la participación ciudadana

Social networks and citizen participation

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Asistente técnico en Comunicación del Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica «Nuestra Señora de la Asunción»; propietario de la productora «Operación Dinamo» y estudiante de último año de Sociología. Correo-e. [email protected]

Nahuel Ayala Gómez


Internet, participación ciudadana, socialización política, redes sociales.

Internet, citizen participation, political socialization, social networks

Un estudio indica que los individuos que utilizan Internet con regularidad pasan menos tiempo con su familia y realizan menos actividades comunitarias. Sin embargo, una de las discusiones en términos de participación ciudadana recae hoy en el uso de las redes sociales. Por un lado, se reconoce la facilidad y la conexión que éstas promueven, pero, por otro lado, no se puede precisar si en todos los casos estamos ante un sistema efectivo. La accesibilidad, el control y la seguridad son algunos de los conceptos que deben ser tenidos en cuenta en el momento de elaborar un plan que proyecte el máximo uso de Internet y de las redes sociales para la participación ciudadana.

BIBLID

One study indicates that individuals who regularly use the Internet spend less time with family and make fewer community activities. However, one of the arguments in terms of citizen participation today lies in the use of social networks. On one hand it recognizes the ease and connection that they promote, but on the other hand, we cannot determine whether in all cases we are dealing with an effective system. The accessibility, control and security are some of the concepts that must be taken into account when developing a plan that projects the maximum use of the Internet and social networks for citizen participation.

Resumen

Abstract

palabras clave

keywords

[2218-4759 (2012) 2, 6-13]

estudios de políticas públicas • año ii • nº 2 • primer semestre 20128

Introducción

Un estudio de la Universidad de Stanford del año 2000 indica, a partir de la población estudiada, que los in-dividuos que utilizan Internet con regularidad pasan menos tiempo con su familia y realizan menos activi-dades comunitarias, en comparación con quienes no lo usan regularmente o los que sólo se conectan de forma ocasional. El mismo estudio reconoce que existe una mudanza de los usuarios de Internet que ven menos televisión y escuchan menos radio.

A esta observación que advertía el aislamiento de los individuos por interactuar directamente con las computadoras sobrevino el reconocimiento de que los mismos usuarios desarrollan nuevas aplicaciones y contenidos que conducen a nuevas formas de socia-lización. La expansión de las redes sociales digitaliza-das es un ejemplo de un nuevo formato de redes que siempre existió en el trabajo, en el club, en la familia, en las instituciones educativas y en los barrios. Las redes sociales permiten una hiper-conectividad, sin contacto físico inmediato, de un número infinito de conocimientos, que tan sólo de-pende del usuario la capacidad de poder hacer uso de los mismos.

Se estimaba que para el año 2010 cada persona tendría diez dispositivos conectados a Internet, sin embargo, en la actualidad el ciudadano busca estar co-nectado todo el tiempo, ya sea desde las computadoras portátiles o los teléfonos celulares. Según las caracte-rísticas de la sociedad la necesidad de conexión es cada vez más inevitable. Radios, televisores, consolas de vi-deo juegos, sistemas de seguridad por video cámara presentan esta opción. En el Paraguay, cabe decir, que existen más equipos de telefonía móvil que habitantes. La llegada de los smarthphones1 enfatiza la posibilidad de que los usuarios puedan conectarse a Internet.

Otro ejemplo de adaptaciones a Internet es la apli-cación de streaming2 de radio y televisión, que son aprovechadas por los medios tradicionales para ocupar espacios dentro de la Red, en algunos casos de manera gratuita y otros con un abono de parte del usuario, de-pendiendo de los contenidos emitidos. En el mercado se encuentran ya disponibles dispositivos de televisión de alta definición que contienen en su estructura la po-sibilidad de conexión a Internet y ofrecen a los usua-rios contenidos exclusivos con conexiones exclusivas.

Frente a este sistema de interconexión explota-do hace ya mucho tiempo por las empresas privadas nos interesa describir cuáles serán las características futuras de la interacción ciudadana con el Estado; en definitiva cómo será el proceso de participación ciu-dadana.

Participación ciudadana en Internet

Los procesos a través de los cuales son adquiridas las predisposiciones individuales hacia la política son de crucial importancia. Los procesos de socialización po-lítica pueden contribuir a la estabilidad o inestabilidad de un sistema, a niveles más o menos altos de parti-cipación política y electoral o a una cierta filiación partidista-sindical.

La posible diferencia entre socialización especí-ficamente política y la socialización en general es un aspecto difícil de resolver. Si tenemos en cuenta la ín-tima relación existente entre los diferentes subsistemas sociales, probablemente consideremos la socialización política como un aspecto de la socialización general y no como un proceso particular. Dentro del proceso de socialización se involucra la participación, que no es un concepto único, estable y referido sólo a lo político. Es una dinámica mediante la cual los ciudadanos se involucran en forma consciente y voluntaria en todos los procesos que les afectan directa o indirectamente.

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1 N.E. Teléfonos inteligentes (smartphones en inglés) construidos sobre una plataforma informática, con una mayor capacidad de computación y conectividad que un teléfono móvil convencional. Fuente: www.wikipedia.com [Entrada: smartphone].

2 N.E. Distribución de multimedia a través de una red de computadoras de manera que el usuario consume el producto al mismo tiempo que se descarga. La palabra streaming se refiere a que se trata de una corriente continua (sin interrupción). Fuente: www.wikipedia.com [Entrada: streaming].


Se habla de participación cuando la gente: a) asiste a reuniones, b) cuando sale a la calle a manifestarse a favor o en contra de algo, c) cuando de manera pacífi-ca se niega pública y notoriamente a comprar, hacer o decir algo que la mayoría considera correcto, d) cuan-do vota en los procesos electorales, e) cuando ejecuta determinadas tareas: campañas de alfabetización, de vacunación, etc., f) cuando hace sentir su voz en una reunión. Todas son, sin duda, formas de participación. Pero, a nuestro entender, la principal forma es la parti-cipación en la toma de decisiones que le afecten e invo-lucren a otros y en el control de la ejecución y manteni-miento en el tiempo de las medidas adoptadas.

En un mundo en el que los cambios tecnológicos son asombrosos, nadie puede estar seguro de lo que aguarda el futuro. Para muchos, Internet es un ejem-plo del nuevo orden mundial que surge con el fin del siglo XX. Los usuarios de Internet viven en el ciberes-pacio, que es el territorio formado por una red global de ordenadores. Como dice Baudrillard (2002): «en el ciberespacio ya no somos “personas”, sino mensajes en una pantalla ajena».

Una de las discusiones en términos de participa-ción popular o ciudadana recae hoy en el uso de las redes sociales. Por un lado se reconoce la facilidad y la conexión que éstas promueven, pero, por otra parte, no se puede precisar si en todos los casos estamos ante un sistema efectivo, ya que no existe un sistema legal que permita influir en forma directa sobre un deter-minado tema o situación a través de su uso. Lo que sí sabemos es que permiten que los usuarios se pongan de acuerdo ante determinada acción y puedan sociali-zar la información.

Un ejemplo es la situación en Medio Oriente, don-de los cambios de poder o derrocamientos de líderes se produjeron, entre otras cosas, por movilizaciones de jóvenes organizados. Un rasgo característico de estas protestas fue el grado de coordinación de grupos y la capacidad de contrarrestar medidas de los gobiernos mediante el uso de las nuevas tecnologías de comuni-cación, fundamentalmente las redes sociales entre jó-venes de sectores medios con un alto nivel de frustra-ción por expectativas incumplidas debido al mediocre nivel de desarrollo de sus sociedades. El fenómeno de las nuevas redes irrumpió también en la escena políti-ca a través del proceso que llevó a Barack Obama a la presidencia de los Estados Unidos de América, movili-zando masas de jóvenes antes apáticos.

Más de 700 millones de personas hoy participan de Facebook3. En enero de 2011 se contabilizaban 200 mi-llones de cuentas en Twitter4. A diferencia de los publi-citados blogs5, las redes sociales tienden a diseminar la información en forma inteligente enlazando a las per-sonas de una manera más efectiva, lo que representa una activa socialización de la información.

El sociólogo y encuestador argentino A. López (2001) replica: «Facebook no es militancia; no se debe confundir política con telepolítica; se debe salir de la ilusión del 2.0 como lugar de militancia».

3 N.E. Es una empresa de servicios digitales creada por Mark Zuckerberg consistente en un sitio web de redes sociales. Fuente: www.wikipedia.com [Entrada: facebook].

4 N.E. Es un servicio que permite enviar mensajes de texto plano de corta longitud, con un máximo de 140 caracteres llamados tweets. Fuente: www.wikipedia.com [Entrada: twitter].

5 Son sitios web periódicamente actualizados que recopilan cronológicamente textos o artículos de uno o varios autores; también llamados cuadernos de bitácora. Fuente: www.wikipedia.com [Entrada: blog].


Hiperconectividad

Existe una teoría que advierte que a pesar de que las redes sociales revolucionan la cultura y las vidas de las personas, dejan el efecto colateral de sobrecargar el ce-rebro de información paralizándolo a la hora de tomar decisiones. Un estudio hecho por Angelika Dimoka, directora del Center for Neural Decision Making en la Escuela Fox de Negocios de Temple University, com-probó que, efectivamente, cuando hay muchos datos las decisiones de la gente son erráticas.

Para esta investigación, agrupó a personas que de-bían escoger el más bajo precio para conseguir uno o más ítems en una subasta estilo eBay6. Mientras toma-ban las decisiones, la experta miraba el funcionamiento del cerebro de cada participante a través de imágenes de funcionamiento cerebral. La corteza prefrontal dor-solateral, ubicada justo detrás de la frente y encargada de la toma de decisiones, se activó cuando comenzó el experimento y su actividad fue aumentando en la me-dida en que los participantes tuvieron que cotejar más y más datos. Pero hasta un punto. «Hubo un momento en que fue tanta la información que esta parte del cere-bro se congeló y dejó de funcionar. Cuando esto suce-de, la gente o deja de tomar decisiones o toma las que menos tienen sentido», relató la investigadora («Fatiga Informática», 2011).

Esto nos lleva a pensar que la participación tiene su límite, en la medida en que las personas adminis-tran la información y hacen uso práctico de la misma. Considerando también que las redes no tienen la ca-pacidad de organizar la información al estilo Wiki7, si bien además de las opiniones las personas pueden compartir archivos, como documentos comprimidos, materiales audiovisuales e información de los medios de comunicación, la capacidad de digerir información, filtrar lo realmente significativo y absorberlo es un proceso que implica un compromiso con un sistema de comunicación e interactividad.

Tenemos que considerar que la vida online y arti-ficial que se genera desde Internet, con un avatar de nuestra propia realidad, no siempre responde a la acti-tud y a las acciones que podamos realizar al estar fuera de línea. Un ejemplo es la preocupación de algunos partidos políticos en Latinoamérica que no pueden replicar el ejemplo de la elección de Obama, donde la alta participación desde las redes sociales se vio tam-bién reflejada al momento de la participación electoral. En el caso paraguayo, encontramos que la misma par-ticipación en línea no se repite el día del sufragio.

A nuestro modo de ver, las redes sociales pueden ser un medio de socialización, que permite ampliar las posibilidades de participación ciudadana, pero su efec-tividad tiene relación con otras acciones o situaciones sociales, en caso que busque repetir esa participación fuera de línea.

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6 N.E. Es un sitio destinado a la subasta de productos a través de Internet. Fuente: www.wikipedia.com [Entrada: ebay].

7 N.E. Del hawaiano wiki, rápido, es un sitio web cuyas páginas pueden ser editadas por múltiples voluntarios a través del navegador web. Fuente: www.wikipedia.com [Entrada: Wiki].


Características de la Era Digital

Mientras que en la Revolución Industrial la máquina de vapor estaba en manos de los capitalistas que es-clavizaban a los obreros, en la Era Digital, la computa-dora personal e Internet aumentan la capacidad de actuar y de comunicar de los ciudadanos. El acceso masivo a este medio, echó a andar volú-menes de información sin antecedentes, capa-ces de sortear límites que hasta no hace mucho tiempo eran la garantía de regímenes de gobierno totalitarios que lograban mantener en el aislamiento a poblacio-nes enteras.

Hay más de un indicio que nos hace pensar que es-tamos frente a una avanzada contracultura con un alto contenido político, cuyos antecedentes se remontan a los movimientos sociales de los años 60, de quienes retoman algo más que consignas grafíticas, como el decálogo de «La Ética Hacker».

El carácter de esta singular prorrupción social po-dría resumirse en cinco puntos fundacionales (Peirone, 2011): 1) carece de un sujeto de cambio identificable, 2) no acota su accionar a un territorio (locus), 3) soca-va poder sin disputarlo, 4) evita, en la medida de lo posible, las confrontaciones, 5) abandona el estatuto que tenían en la palabra (logos) como morada del ser y patrón de sentido para validar una trasmediación y aún convergencia de lenguajes, cuyo producido no es pasible de ser asimilado ni conocido en su totalidad, sólo aludido como campo simbólico-empático. Es decir, se trata de un movimiento que elude cualquier representación acabada, que prefiere accionar y trac-cionar8 de un modo dislocado y discontinuo (rizomá-tico), tornándose especialmente escurridizo y difícil de combatir.

Participación ciudadana y actores de cambio

El concepto de inteligencia colectiva –que pronuncia Lévy (2007)– se refiere a la suma de inteligencias per-sonales que forman un sistema colaborativo inclusivo, el cual suma el conocimiento de varios individuos con el propósito de generar un conocimiento colectivo que es simplemente liberado en una democracia virtual. Este sistema busca un «comportamiento emergente globalmente inteligente», en un espacio sin estructuras de poder censuradoras de contenido y de acción.

En este contexto, las multitudes inteligentes de Rheingold (2004) aparecen como organizaciones que buscan llevar a cabo acciones civiles grupales en el pla-no no virtual. La motivación puede ser ideológica o de otra índole, pero el fin es generar una convocato-ria para quienes siguen dicha comunidad a través de la red. Ejemplo de esto son las «invitaciones» para los «eventos» en la red social Facebook, donde se elige a una serie de personas dentro y fuera de la Red, quienes pueden responder dentro del mismo sistema si asisti-rán o no.

Los usos que se pueden dar a las redes sociales –cuando lo que se busca es un control del mensaje y una adhesión de la sociedad– es anexando algunas de las aplicaciones a las estructuras de las páginas web institucionales y éstas a la vez exponerlas como apli-

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8 N.E. Tirar de algo para moverlo o arrastrarlo, y especialmente los carruajes sobre la vía. Fuente: http://que-significa.com.ar [Entrada: traccionar].


caciones dentro de los teléfonos inteligentes, conec-tando todas las posibles herramientas y ejecutándolas al mismo tiempo pero con una estrategia determina-da. Si esta posibilidad no existiera, no sería un ne-gocio ser administrador de comunidades, un nuevo segmento laboral que se usa ya sea para atención al cliente en empresas de telefonía celular u otros rubros, ya sea para marketing político y campañas publicita-rias. Ya vimos los ejemplos de movimientos sociales en Medio Oriente y España que utilizan las redes sociales para organizarse y socializar la información que pretende anexar y agrupar a la sociedad hacia un mismo objetivo.

Esta misma lógica y dinámica puede ser aplicada por los Estados que busquen ampliar la retroalimenta-ción con su población, permitiendo una participación a bajo costo. Conocemos los sistemas de e-government o gobierno en línea, que a través de Internet generan servicios para comodidad de los contribuyentes, tales como las aplicaciones digitales en Red del Ministerio de Hacienda o de la Subsecretaria de Estado de Tribu-tación (el usuario ingresa a su perfil virtual para pre-sentar la declaración jurada, imprime la boleta de pago y hace el depósito en un banco o incluso puede hacer el pago desde su cuenta virtual del banco, extrayendo directamente de su cuenta corriente y depositando en el sistema tributario sin nece-sidad de hacer una diligencia en forma física).

Si se puede desarrollar tecnología para transaccio-nes financieras donde se conectan los sistemas priva-dos con los públicos directamente desde un ordenador, este mismo sistema puede ampliar la participación de la ciudadanía que, en muchos casos, no tiene tiempo o posibilidad de participar en las comisiones de las cá-maras de Diputados y Senadores o en el debate público sobre una ley, un impuesto o una nueva política que se quiera aplicar desde el Poder Ejecutivo. Los gobiernos pueden ampliar los servicios, abaratando el costo de infraestructura y personal, resolviendo y facilitando la posibilidad de que los ciudadanos accedan a los servi-cios, ejerciendo sus derechos y sus obligaciones.

Podemos imaginar una red social por país, donde los perfiles sean creados desde las mismas institucio-nes al momento de ser inscriptos en el registro civil;

que contengan espacios con foros abiertos que invo-lucren a la ciudadanía en los debates de interés nacio-nal. No por esto los poderes legalmente constituidos perderían espacio de decisión ni se verían obligados a acatar las «órdenes» de los usuarios, pero si sería una opción válida al momento de realizar consultas popu-lares que permitan medir la percepción de la ciudada-nía y reconocer en forma inmediata cuál podría ser la reacción popular antes de implementar una medida y, por qué no, construirla en conjunto con esta misma ciudadanía.

Para implementar una tecnología de este tipo se tendría que contar con un marco legal que legitime esas acciones virtuales y que también penalice los considerados delitos informáticos dentro de las plata-formas, como puede ser la de crear usuarios que no existen o usurpar los perfiles de otros ciudadanos. Im-plementar un servicio de participación ciudadana de esta índole también implica que la población en edad de participar en forma responsable debe poder tener acceso gratuito a esta tecnología, así como se tiene ac-ceso libre al sufragio.

Conclusión

En los últimos diez años las nuevas tecnologías han pasado de ser herramientas que faciliten los trabajos a herramientas de participación y crecimiento indivi-dual y colectivo. Los primeros en reconocer la poten-cialidad de las redes sociales fueron los empresarios al momento de instalar un nuevo producto o servicio en el mercado, pero también, cabe reconocer, que se generaron espontáneamente usos que trascendieron el comercio para recaer sobre las políticas y la expansión de las ideologías, irrumpiendo directamente en los es-cenarios de la vida real.

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Fuentes citadas

Baudrillard, Jean (2002). La ilusión vital. Madrid: Siglo XXI

Fatiga Informática (2011), Semana, 1508. Recuperado de: http://www.semana.com/vida-moderna/fatiga-informatica/153597-3.aspx

Lévy, Pierre (2007). Cibercultura: la cultura de la sociedad digital. México: Anthropos

López, Artemio (2011). «Facebook no es militancia». Newsweek Buenos Aires. 10/06. Recuperado de: http://uol.elargentino.com/Content.aspx?Id=121882

Peirone, Fernando (2011). «Intimidad en la Red Social». Revista Ñ, N° 405. Recuperado de: http://jengibre.tumblr.com/post/7338736006/las-redes-sociales-la-politica-y-las-ciencias-sociales

Rheingold Howard (2004). Multitudes inteligentes: la próxima revolución social. Barcelona: Gedisa

En el Paraguay, el uso de redes sociales como Fa-cebook representa un total de 730 mil ciudadanos, un poco más del 10% de la población total del país; 51% es masculina y 49% femenina; 38% son jóvenes de 18 a 25 años, el sector más amplio de los usuarios, seguido de un 27% en la franja etaria de 25 a 34 años.

En la actualidad ya existen sistemas que integran el uso de Internet a los servicios ofrecidos por el Es-tado, como es el caso de la Subsecretaria de Estado de Tributación, que encuentra a sus aliados en las finan-cieras y bancos que facilitan las transacciones o el sis-tema de Contrataciones Públicas, donde cada usuario tiene un perfil en el que puede subir los documentos requeridos para acceder a las licitaciones públicas y al mismo tiempo bajar los documentos de las convoca-torias públicas.

La primera dificultad que debe salvar el Paraguay es el de la conectividad y el acceso a éste en todo el país. En la actualidad existen empresas privadas y una em-presa pública que ofrecen el servicio de Internet ya sea en su movilidad por cable o por sistema móvil o wire-less. Según la Encuesta Permanente de Hogares sólo un 11% de los jóvenes tiene acceso a una computadora en su hogar; no obstante se popularizó la conexión desde los cibercafés, los centros educativos y los lugares de trabajo. Según el último informe global sobre Tecno-logías de la Información del World Economic Forum9, el país se encuentra en el penúltimo lugar de Latino-américa en el acceso a tecnologías de la información y comunicación. Sólo el 3% de la población tiene acceso a Internet y el 11% tiene una computadora en su hogar.

Accesibilidad, control y seguridad son algunos de los conceptos que deben ser tenidos en cuenta al mo-mento de elaborar un plan que proyecte el máximo uso de Internet y de las redes sociales para la participación ciudadana.

9 N.E. Organización internacional independiente comprometida a mejorar el estado mediante la participación de las empresas, los políticos, los académicos y otros líderes de la sociedad de forma global, regional y sectorial. Fuente: http://www.weforum.org/

Avances y desafíos en nuevas formas de participación ciudadana

Progress and challenges in new forms of citizen participation

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Estudió Ciencia Política; trabajó en el equipo de asesores del Gabinete del Ministerio de Salud y Bienestar Social y se desempeña como docente de Sociología en la Universidad Nacional de Asunción y en la Universidad Católica de Asunción. Actúa como investigadora en el Observatorio Nacional de Juventud. Correo-e. [email protected]

Celeste Gómez Romero


Políticas públicas, iniciativas de participación ciudadana, espacios de participación/ diálogo, gobierno de Lugo

Public policy, citizen participation initiatives, opportunities for participation / dialogue, Lugo’s Government

¿Los esfuerzos de implementación de distintos espacios de participación ciudadana desde el Gobierno de Lugo constituyen los cimientos de una nueva cultura política? Esta es la pregunta central que sirve de pretexto para describir las fortalezas y debilidades de las iniciativas surgidas desde el Poder Ejecutivo en materias de Salud, Educación, Juventud, Niñez y Adolescencia, Reforma Agraria. El mencionado Gobierno se enfrentó ante el desafío de fortalecer la vinculación con organizaciones sociales, ante la promesa de un cambio de paradigma que sitúe en el centro de la formulación de las políticas públicas las demandas generadas desde la ciudadanía.

Are the foundations of a new political culture implementation efforts of several opportunities for citizen participation from the Lugo’s Government? This it is the central question that serves as a pretext to describe the strengths and weakness of the initiatives from the Executive Power in matters of Health, Education, Youth, Children and Adolescents, Agrarian Reform. The Government was faced with the challenge of strengthening the links with social organizations, with the promise of a paradigm shift that puts the center of the formulation of public policy demands generated from the citizenship.

Resumen

Abstract

palabras clave

keywords

BIBLID [2218-4759 (2012) 2,14-21]


Introducción

Con la entrada de Gobiernos progresistas y de izquier-das en América Latina (Tabaré Vázquez, en Uruguay; Hugo Chávez, en Venezuela; Luis Inácio da Silva, en Brasil; Michelle Bachelet, en Chile; Evo Morales, en Bolivia; Rafael Correa, en Ecuador; Fernando Lugo en el Paraguay) la alianza con las organizaciones so-ciales ha sido estratégica, puesto que en varios casos éstas han sido las principales impulsoras, con diferen-tes perspectivas, de dichas candidaturas y proponentes de cambios estructurales con nuevas formas de hacer política (Zibechi, 2006).

Previamente, contra los Gobiernos de tinte neoli-beral, las organizaciones sociales desarrollaron como forma de participación grandes movilizaciones, huel-gas y protestas. El caso paraguayo no escapa a esta lógica, donde los movimientos sociales marcaron pre-sencia ante la avanzada estrategia privatizadora o ante el legado de pobreza y desigualdad de los Gobiernos del Partido Colorado, que estuvo en el poder por más de 60 años. Estas organizaciones fueron incluso capaces de crear articulaciones como la Coor-dinadora de Centrales Sindicales del Paraguay (desde mayo de 2006) cuyo objetivo principal fue consolidar una oposición al Gobierno de Nicanor Duarte Frutos1. En el ámbito campesi-no, fueron frecuentes y sostenidas las marchas realizadas desde distintos puntos del país hasta la capital para reclamar el mejoramiento de las con-diciones de vida. Sin embargo, muchas negociaciones cayeron en prácticas clientelares que pusieron en evi-dencia soluciones a corto plazo y la falta de voluntad para la búsqueda de cambios estructurales que pongan en entredicho las bases de los grupos privilegiados.

Así, la presencia en el Gobierno de fuerzas políti-cas afines a las demandas sociales, al virar la aproxi-mación a las organizaciones sociales, al contrario de los Gobiernos anteriores que buscaban la cooptación o anulación de sus reivindicaciones sectoriales y a sus métodos propios de acción, plantean ahora la posibi-lidad de apertura de nuevos canales de diálogo y espa-

cios de participación ciudadana, dando protagonismo a las voces que anteriormente no eran consideradas en la agenda pública.

Considerando esta coyuntura, buscamos identifi-car cuáles fueron las prácticas de creación de espacios de participación ciudadana que hayan considerado los grandes reclamos de las organizaciones sociales, en temas de salud, educación, tierra y juventud. En este sentido, el intento del Gobierno de Lugo fue esta-blecer una cooperación con organizaciones populares para la implementación de políticas públicas, como en el caso de las transferencias condicionadas y los movimientos por el derecho a la salud, que aportan ideas para planteamientos integrales en las materias. Estos y otros esfuerzos ¿constituyen formas de rela-cionamiento que buscan romper con los anteriores esquemas de construcción de clientelas para réditos políticos sectoriales o son los cimientos de una nueva cultura política?

Iniciativas de participación ciudadana desde el Poder Ejecutivo

«Días de Gobierno»

Los «Días de Gobierno» se realizaron desde 2008 hasta 2010 como una propuesta de presencia del Gabinete Civil de la Presidencia de la República, en distintos de-partamentos del país, con la presencia del presidente de la República y sus ministros y secretarios. Las or-ganizaciones sociales de la comunidad fueron convo-cadas para acercarse a expresar sus demandas y buscar solución por vías institucionales.

Estos encuentros coincidieron con la voluntad de inaugurar obras, en general, y marcar mayor presencia del Poder Ejecutivo en lugares que fueron histórica-mente olvidados por Gobiernos anteriores. Sin embar-go, uno de los inconvenientes fue la falta de canales institucionales que pudieran efectivamente derivar las

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2.1

1 n.e. Presidente de la República del Paraguay entre los años 2003 y 2008.

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2.2


solicitudes y pedidos de las organizaciones y los ciuda-danos, que se acercaron para presentar sus demandas. En consecuencia, en algunas ocasiones, los «Días de Gobierno» parecieron más un «levantamiento» de pe-didos, que luego pudieron perderse en la maraña buro-crática de las instituciones.

De todas formas, como aspecto positivo, se puede destacar la visibilidad de la necesidad de articulación y coordinación entre las distintas entidades que buscaron, por medio de la colaboración entre las mismas, llegar a respuestas para los ciudadanos y las ciudadanas.

«Mesa Interministerial de Participación Protagónica»

Desde el Gobierno de Lugo se planteó también la crea-ción de la «Mesa Interministerial de Participación Pro-tagónica», liderada por la Asesoría de Participación Ciudadana y Protagónica del Gabinete Civil de la Pre-sidencia, cuyo objetivo fue construir políticas públicas de participación, por medio de análisis políticos par-ticipativos y una dinámica orientada a la formación desde la educación popular y la articulación con orga-nizaciones sociales, recogiendo elementos de abordaje para la formación y la llegada a los distintos territorios sociales del país.

Algunas instituciones que formaron parte de la Mesa son: el Ministerio de Educación y Cultura (mec), el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (ms-pbs), la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adoles-cencia (snna), la Secretaría Técnica de Planificación, el Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas, la Secretaría de la Función Pública, el Vice-ministerio de la Juventud (vmj) –dependiente del mec– y la Entidad Binacional Itaipú.

Se realizaron experiencias focalizadas en los depar-tamentos de Alto Paraná y Canindeyú, así como en los bañados de Asunción. Específicamente, las acciones en la capital de la República articularon las institucio-nes con presencia en el territorio: el MSPBS, a través de las Unidades de Salud de la Familia; la Secretaría de Acción Social, a través del Programa Tekoporá; la SNNA y la Secretaría de Emergencia Nacional, con la insta-lación de comedores; el MEC y su VMJ, con acciones de educación inicial, permanente e inclusiva, en cola-

boración con la Coordinadora de Organizaciones del Bañado Tacumbú (COBAT), el Centro de Ayuda Mu-tua «Salud Para Todos» (CAMSAT) y la Organización Juvenil 1811, entre otros. Se articularon además min-gas2, para disminuir esfuerzos y realizar rendiciones de cuenta de instituciones de la zona y de acompaña-miento conjunto.

Participación ciudadana en Salud

Las autoridades del Ministerio de Salud presentaron un plan de políticas públicas –previo a las elecciones generales de 2008– que incluía un eje de participación ciudadana, sumados a los de integralidad, equidad y otros. Cabe destacar que por Ley de Creación del Con-sejo Nacional de Salud, fueron constituidos los Conse-jos Locales de Salud (CLS), cuerpos de carácter privado con representación política, sujetos en algunos casos a la voluntad política de las autoridades locales. En al-gunas comunidades del departamento Central empe-zaron a funcionar en forma oficiosa los denominados Sub Consejos Locales de Salud.

El otro componente de participación ciudadana en materia de Salud es la estrategia de Atención Primaria de la Salud (aps). La conferencia de Alma Ata definió la aps³ como: «la asistencia esencial, basada en méto-dos y tecnologías prácticos, científicamente fundados y socialmente aceptables, puesta al alcance de todos los individuos y familias de la comunidad mediante su plena participación, y a un costo que la comunidad y

2.2 2.3

2 n.e. La minka (quechua) o minga es una antigua tradición de trabajo comunitario o colectivo con fines de utilidad social generalmente voluntario. En el Paraguay el concepto se asocia con la noción de reciprocidad (en guaraní «amingáta nendive»).

3 La Conferencia Internacional realizada en Alma Ata, Kazajistán, organizada por la oms/ops y unicef, con patrocinio de la entonces urss, en su declaración del 12 de setiembre de 1978, posicionó a la aps como la estrategia para alcanzar un mejor nivel de salud para todos los pueblos, ya que «la salud es un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente de ausencia de afecciones o enfermedades; es un derecho humano fundamental». También señala que el logro más alto posible de salud es un objetivo social sumamente importante en todo el mundo, cuya realización exige la intervención de muchos otros sectores sociales y económicos, además del de la salud. Véase http://whqlibdoc.who.int/publications/9243541358.pdf


el país puedan soportar, en todas y cada una de las eta-pas de su desarrollo, con espíritu de auto responsabili-dad y autodeterminación». Específicamente, entiende la participación social como el ejercicio del poder de cada uno para transformar la esfera de lo público en función del bien común, que posibilita a las personas construir calidad de vida y salud como acción social y política.

La participación, en el marco de la estrategia de APS, busca que las personas de la comunidad, en relación con los actores estatales, reconozcan los factores y de-terminantes sociales que rodean a un estado de salud y calidad de vida, a través de un activo involucramiento en la definición de las mejores soluciones, acordes a la realidad local. Pretende quebrar el tradicional esque-ma asistencialista para dar paso a un protagonismo de los beneficiarios. Cabe reconocer, sin embargo, que es-tos propósitos, muchas veces, depende de la capacidad organizativa de la comunidad o de los miembros de las Unidades de Salud de la Familia (usf).

Precisamente, en Asunción, las usf se gesta-ron en forma coordinada, en el marco de un con-venio con el camsat, que trabaja hace 20 años en salud comunitaria. Incluso, la mayoría de los agentes comunitarios tuvo alguna experiencia en sa-lud gracias a esta organización, por lo que reúnen co-nocimiento en el área así como experiencia en trabajo comunitario.

En el Departamento Central, por ordenanza depar-tamental, se creó la figura de los Sub Consejos Locales de Salud (cls), unidades que tuvieron un protagonismo importante convocando a la comunidad e incentiván-dola en la organización. Sin embargo, esperando contar con estos espacios formales, no pudieron iniciar el con-tacto comunitario, ya que solo en algunos lugares los cls funcionaron adecuadamente.

Como mencionamos, el MSPyBS forma parte de la Mesa Interministerial de Participación, coordinada por la Asesoría de Participación Protagónica del Gabi-nete Civil. Dado que no en todos los lugares de inter-vención la problemática de salud es prioritaria, las USF atendieron otros problemas que son transversales a la salud, en colaboración con la comunidad. Por ejemplo, en los bañados de Asunción, la citada Mesa coadyuvó en la resolución de problemas. Sin embargo, el desafío de este modelo de participación comunitaria fue hacer

entender que no eran espacios partidizados y que re-querían el empoderamiento de la población.

Finalmente, con respecto a las USF, si bien parecie-ra que la participación social no ha superado la mera presentación de informes anuales y de otro tipo, con la presencia eventual de representantes de otras ins-tituciones estatales y organizaciones comunitarias en aquellos lugares de intervención, se implementaron proyectos que pueden ser ejemplos de cooperación entre agentes estatales y comunitarios. Es el caso de la «Mesa del Chespi⁴» conformada por agentes co-munitarios, la institución «El Ombligo de Ingrid», el Programa de Atención Integral a Niños y Adolescen-tes en Calle (PAINAC), la Pastoral Juvenil, entre otros, para realizar un acompañamiento a consumidores del derivado de la cocaína, con un enfoque integral comu-nitario y no represivo, como suelen ser las respuestas más usuales.

Participación ciudadana en Educación

El mec, como institución responsable del proceso edu-cativo formal y no formal de la población paraguaya, tiene contemplada la participación en las dimensiones escolar, ciudadana y comunitaria y en los postulados pedagógicos de los currículos. En escuelas pertene-cientes a programas compensatorios hubo experien-cias de participación a nivel escolar con los consejos escolares y las asociaciones de cooperación escolar (ace). Puede destacar, en este marco, el Programa «Es-cuela Viva Hekókatuva», que por medio de evaluacio-nes constató las iniciativas comunitarias y los espacios de participación.

Tradicionalmente los grupos interlocutores de edu-cación son los docentes, los directores y las familias. Pero, en el Gobierno de Lugo, en un proceso muy crí-tico, se sumaron los sindicatos de docentes y las orga-nizaciones campesinas a través de un espacio llamado «Mesas de Diálogo».

No obstante, desde nuestro punto de vista, en tér-minos de capacidad, tanto el MEC como los represen-tantes de la organización civil tuvieron dificultades para sostener los acuerdos. El MEC tuvo dificultades en la gestión de los recursos tanto administrativos como

4 Nombre vulgar dado al crack, un derivado de la cocaína muy adictivo y de precio muy accesible.

2.4

2.5


humanos para responder a las demandas. Sin embargo, un aspecto positivo de las iniciativas de participación es el empoderamiento de las familias desde los espa-cios escolares y las experiencias de trabajo coordinado construido colectivamente con organizaciones socia-les, que producen cierta «corporización» de las prác-ticas educativas y las representaciones sociales comu-nitarias.

Participación ciudadana en Juventud

El vmj presentó, en marzo de 2010, el Plan Nacional de Juventud que contempla la política para la participación y el protagonismo de los jóvenes. Sus objetivos concre-tos son: promover de manera transversal, en todas las entidades del Estado y niveles de gobierno, la importan-cia de dirigir actuaciones integradas y coordinadas para favorecer las condiciones básicas que garanticen una vida joven de calidad, para la actual generación y las ge-neraciones futuras; sostener y aumentar en el mediano y largo plazo la inversión social destinada al desarrollo de la juventud paraguaya, como criterio de Estado y en apego al cumplimiento de los derechos emanados de la Constitución Política del Paraguay; incentivar la reali-zación de evaluaciones que midan la efectividad de las actuaciones en juventud para establecer el valor público generado y la viabilidad de su continuidad; impulsar las tareas que lleven al diseño de un sistema nacional de juventud donde participen de manera coordinada las instituciones del Estado, las organizaciones de la socie-dad civil con trabajo en juventud, un consejo nacional de juventud, el sector privado y las agencias de co-operación internacional.

Las líneas de actuación de la política para la participación y el protagonismo juvenil hacen re-ferencia a la vinculación con la juventud, la edu-cación, la cultura, la recreación y los deportes, la salud, el trabajo joven y la organización y participación. Con-templa la implementación de proyectos y programas, tales como Centros de Referencia Juvenil, «Voz de la Memoria», «Tecnología de Información y Comunica-ción»; «Juventudes del Bicentenario», «Espacios Abier-tos»; «Salud Sexual y Reproductiva», «Seguridad Vial», «Organización Estudiantil», «Próceres Solidarios»,

«Jóvenes Campesinos e Indígenas»; «Jóvenes con Dis-capacidad» y «Consejo Nacional de la Juventud».

No obstante, para paliar la realidad administrati-va –marcada por un bajo presupuesto– el vmj trabajó articuladamente con otros ministerios y secretarías en materia de salud, ambiente, deportes y otras. En este sentido, el primer paso fue contactar con referentes jóvenes de iglesias, y de una oenegé local; igualmente a través de las Supervisiones del mec y Secretarías de Juventud de las Municipalidades se convocó al Primer Campamento de Líderes Juveniles, que contó con es-tudiantes de Educación Media y Educación Superior. A partir de este campamento, se definieron los Con-gresos Juveniles Departamentales, para los cuales los jóvenes fueron capacitados en convocatoria, logística y financiamiento. En estos congresos, se identificaron problemas de la comunidad y se elaboraron propues-tas que conformaron un «Banco de Ideas».

Como herramienta para la elaboración de políti-cas que fomenten la participación, el vmj elaboró la Primera Encuesta Nacional de Juventud, a partir de la cual surgieron iniciativas denominadas «Juventudes 360º» (espacio de reunión y demostración de manifes-taciones deportivas, culturales y/o artísticas) y «Escue-las Abiertas» (espacio de desarrollo integral y comu-nitario para la demostración de aptitudes en áreas no formales).

Se considera como aspectos positivos de la imple-mentación de estas estrategias de participación la per-cepción pública del vmj como una institución de los jóvenes. Sin embargo, cabe hacer mayores esfuerzos para mantener de manera procesual el Programa Na-cional de Voluntariado.

Participación ciudadana para la Niñez y la Adolescencia

La snna, desde la Dirección de Participación Protagó-nica (creada en 2008), trabaja con la metodología de trato horizontal para promover la igualdad entre niños, niñas y adolescentes. Recordemos que la Convención por los Derechos del Niño y la Niña de las Naciones Unidas obliga a los Estados a tomar medidas necesa-rias para evitar todo tipo de discriminaciones.

2.5

2.6


Es así como, desde el programa de radio «Sueño de Triunfadores» y los denominados encuentros «Aty Ño-monguetarã» en asentamientos campesinos, urbanos y pueblos originarios, la snna promovió la participación protagónica de las niñas y adolescentes mujeres.

Organizó, además, el II Encuentro de Pueblos Gua-raníes, donde los niños, niñas y adolescentes de sus co-munidades presentaron propuestas, a saber: propiedad de los territorios guaraníes, libre tránsito de las y los guaraníes en territorios considerados Nación Guaraní dentro del Mercosur y creación de una instancia per-manente de la Nación Guaraní dentro del bloque re-gional. También se presentó una rendición de cuentas del Presidente de la República dirigida a niños, niñas y adolescentes en el marco de las celebraciones del Día del Niño.

Participación ciudadana para la Reforma Agraria

Una de las problemáticas históricas que tienen relación con la desigualdad en el Paraguay es el acceso a la tierra. Una de las promesas del Go-bierno de Lugo fue el cumplimiento de la puesta en marcha de una reforma agraria integral.

Sin embargo, la falta de un plan estructurado ha conducido al aumento de ocupaciones de tierras como una forma de presión. Además de una cuestión de co-rrelación de fuerzas en la configuración del espacio político del país, esta medida es un indicador de la fal-ta de participación y consecuente alcance de objetivos por parte de todos los sectores involucrados, tanto el campesinado como las agrupaciones que defienden los intereses de los terratenientes.

La tensión no se ha resuelto por vías instituciona-les sino más bien por una concertación en términos políticos, como dejaron entrever los medios de co-municación. La intervención del Gobernador del De-partamento de San Pedro en una ocupación de tierras en el Departamento de Alto Paraná demostró que no funcionan las instancias de diálogo entre los distintos sectores en disputa. Se verificó, así, un problema téc-nico-político, donde la instancia encargada de resolver la problemática y realizar propuestas adoleció de ca-pacidad institucional o fue sobrepasada por instancias netamente políticas.

En términos institucionales, ni el Ministerio de Agricultura y Ganadería (mag) ni el Instituto de De-sarrollo Rural y de la Tierra (indert) tienen orgáni-camente un departamento o dirección que aborde exclusivamente lo referente a la participación. El mag articula desde el Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Agrario y Rural (sigest) las competencias de una serie de instituciones que poseen atribuciones sobre la problemática rural, entre las cuales se encuen-tran el Servicio Nacional de Control y Salud Animal, el Instituto Forestal Nacional, el Instituto de Cooperati-vas, el Crédito Agrícola de Habilitación, el Fondo Ga-nadero, el Banco Nacional de Fomento, la Secretaría del Ambiente, la Agencia Financiera de Desarrollo y el Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria.

Nuestra recomendación es que dado que existe ya la articulación técnica de las entidades encargadas de la temática agropecuaria, el trabajo del sigest puede potenciarse mediante la interrelación con organizacio-nes campesinas.

Visión desde las organizaciones sociales

Podemos citar tres organizaciones sociales que tuvie-ron intervención en las políticas públicas: CAMSAT, la Mesa Coordinadora de Organizaciones Campesinas (MCNOC) y la Coordinación Nacional de Niñas, Niños y Adolescentes Trabajadores (CONNATs).

Las organizaciones campesinas indican que las me-sas de trabajo anteriormente constituidas operaban con la lógica clientelar ya que determinados funcio-narios solucionaban puntualmente los problemas para establecer vínculos de dependencia. Las mesas dejaron de funcionar dado que los funcionarios que asumieron responsabilidades frente a las organizaciones no die-ron respuestas a las demandas. En consecuencia, las organizaciones sociales recurrieron a las movilizacio-nes como medidas de presión, a pesar de que las mis-mas fueron menos frecuentes en el Gobierno de Lugo, ya que los manifestantes se consideraron un tanto par-tícipes del cambio político.

2.7

3

4


Sin embargo, aquellas organizaciones sociales que se encuentran en áreas suburbanas, como los Bañados de Asunción, tuvieron mayor presencia y articulación de acciones. Valoraron positivamente la integración de la Mesa de Participación Protagónica y Ciudadana así como la iniciativa de los «Días de Gobierno», como mecanismos de acercamiento del Estado con las de-mandas del territorio social.

En cuanto a la niñez y la adolescencia, las voces or-ganizadas de esta población destacaron la oportunidad que se les presentó para hacer escuchar sus reclamos, su diversidad, sus peculiaridades: niñez y adolescencia campesina, trabajadora, discapacitados, afrodescen-dientes, entre otros. Así mismo expresaron que si lo presentado a las autoridades no se materializa en ac-ciones concretas, perderían el interés de participación.

Conclusión

Como indicó el sociólogo Ramón Fogel, en el Panel «Participación ciudadana para la transformación del Estado», en el marco del XVI Congreso Internacional del CLAD⁵, el Paraguay se encuentra ante el desafío de configurar actores sociales relevantes en el contexto de una sociedad fragmentada, a partir de su matriz socioeconómica dominada por la lógica de la agroex-portación y luego de décadas en la que se generaron cambios a partir de la migración campo-ciudad. Un escenario que anteriormente favorecía al campesinado como actor social esencial ya no encuentra las bases para que se erija como interlocutor de demandas agre-gadas ante el Estado paraguayo.

Cabe notar que el Poder Ejecutivo impulsó a cada ministerio y secretaría de Estado a trabajar con todas las poblaciones afectadas por su rectoría, lo cual visi-bilizó intentos de participación. En contrapartida las organizaciones sociales pusieron de relevancia la pro-blemática y las demandas, en instancias públicas, de jóvenes, niños, mujeres, indígenas y otros actores.

En cuanto a acceso a información no hubo avances específicos, pero hubo esfuerzos aislados por aprove-char las tecnologías de la información y la comuni-cación para dar acceso y recabar desde la ciudadanía inquietudes e ideas que hagan a las políticas públicas.

El mencionado Gobierno enfrentó el desafío de fortalecer su vinculación con organizaciones sociales, ante la promesa de un cambio de paradigma que situa-ra en el centro de la formulación de las políticas públi-cas, las demandas generadas desde la ciudadanía. En este sentido, varias fueron las iniciativas desde los dis-tintos ministerios y secretarías de Estado que buscaron instalar espacios de diálogo y participación, con mayor o menor éxito, ante una realidad, donde no es un solo actor social quien se erige como interlocutor, por lo que se plantearon estrategias desde lo comunitario y territorial, pasando por otras identidades culturales y sociales.

Sólo la generación de un encuentro entre servidores públicos y ciudadanía puede profundizar las bases de la democracia paraguaya, ya que «sin espacios públi-cos para la participación efectiva de la ciudadanía en el gobernar y en el ser gobernada, sin una reducción de la brecha entre los gobernantes y los gobernados, hasta el punto de su abolición, la organización política de los estados es democrática sólo de nombre» (Cohen y Arato, 2000:26).

En este sentido, tanto las Mesas de Participación, los «Días de Gobierno» y los espacios institucionales a nivel comunitario deben buscar afianzarse, entre la diversidad de actores sociales presentes actualmen-te en la sociedad, para garantizar que todas las voces sean escuchadas, para garantizar autonomía de los de-mandantes y no caer en prácticas de cooptación por parte del Estado. Deben buscar dar el paso hacia una incidencia ciudadana y no quedar en las rendiciones de cuenta, que si bien forman parte de los primeros niveles de acceso a información para la participación, es realizada sobre lo ya actuado, sin aún dar espacio a las voces ciudadanas en las decisiones de ejecución e implementación de planes gubernamentales.

fuentes citadas

cohen, Jean L.; Arato, A. (2000): Sociedad civil y teoría política. Fondo de Cultura Económica. México.

zibechi; Raúl (2006): Dispersar el poder. Los movimientos como poderes antiestatales. Tinta limón. Buenos Aires.

5 n.e. El Congreso del clad, sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, tuvo lugar en el Sheraton Asunción Hotel de 8 al 11 de noviembre de 2011.

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Funcionamiento del mecanismo de rendición de cuentas en el Paraguay

Functioning of the accountability mechanism in Paraguay

3

Investigadora asociada del Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica «Nuestra Señora de la Asunción» y de la Red de Estudios sobre la Calidad de la Democracia en América Latina, capítulo Paraguay, en las siguientes líneas de investigación: calidad de la democracia, sistema político, partidos políticos y procesos electorales. Correo-e. [email protected]

Liliana Rocío Duarte


Sistemas democráticos, gobierno democrático, rendición de cuentas electoral.

Democratic systems, democratic government, electoral accountability.

El funcionamiento de los sistemas democráticos se fundamenta en la premisa de la rendición de cuentas por parte de los representantes ante sus electores, como criterio que da sustento al proceso electoral. De acuerdo a este principio y en consideración de las teorías de la determinación racional del voto, la participación electoral emerge como barómetro de la gestión estatal. Los objetivos de este trabajo comprenden el análisis de los alicientes a la participación electoral en el Paraguay, observando la manera en que las necesidades más urgentes de la población son respondidas y las posibilidades reales de desarrollo de una ciudadanía social responsable y comprometida políticamente.

The functioning of democratic systems is based on the premise of accountability on the part of representatives to their constituents, as a criterion which supports the electoral process. According to this principle and in consideration of the theories of rational determination of the vote, turnout emerges as a barometer of the state management. The objectives of this work include the analysis of the incentives for voter turnout in Paraguay, observing how the most urgent needs of the population are answered and the real possibilities of developing as social citizenship responsible and politically engaged.

Resumen

Abstract

palabras clave

keywords

BIBLID [2218-4759 (2012) 2,22-33]


Introducción

Al considerar los vínculos que existen entre la participa-ción ciudadana y la estructura administrativa del Estado, responsable de la formulación y ejecución de políticas públicas, partimos de la base que la principal instancia de articulación político-institucional entre estas dos di-mensiones es el mecanismo de representación, basado en la elección democrática de autoridades.

Pese a que la mera existencia de este procedimiento ha sido criticada como criterio definitorio de un ré-gimen democrático1, la definición etimológica y pres-criptiva de la democracia remite a la idea de «poder popular» contenido en un sistema de instituciones po-líticas. En su dimensión procedimental, este poder se manifiesta en el proceso de selección de gobernantes, quienes pasan a representar a esa mayoría que los eli-gió por el periodo delimitado legalmente. Es mediante la celebración regular de elecciones que el pueblo ejer-ce su derecho político por excelencia, a pesar de que la emisión del voto represente una forma rudimentaria de participación política.

El mecanismo de elección de autoridades se susten-ta, a su vez, en preconceptos acerca de la ciudadanía política y la idea de que los votantes realizan un exa-men valorativo y consciente de las propuestas partida-rias en competencia en el momento de determinar sus preferencias electorales. Partiendo de premisas pro-puestas por las teorías de la determinación racional del voto (Downs, 1973), los votantes ponderan a sus gobernantes como alternativas políticas válidas para un nuevo periodo de gobierno mediante el proceso de rendición de cuentas vertical, comparándolos con las propuestas programáticas de las diversas opciones políticas que entran a formar parte de la competencia electoral. Así, los votantes premian a los gobernantes con la concesión su voto o los castigan al otorgar su voto a otras opciones en competencia de acuerdo a la percepción que exista entre la población de la calidad de su administración, por lo que se ha considerado a

1las elecciones como el mecanismo de control político vertical por excelencia (Przeworski, Stokes y Manin, 1999).

No obstante, la rendición de cuentas vertical va más allá de la estricta participación en los comicios y comprende también a su dimensión social, que se en-carga de «monitorear el comportamiento de los fun-cionarios públicos, exponer y denunciar actos ilegales de estos y activar la operación de agencias horizontales de control» (Peruzzotti y Smulovitz, 2002:32). Sumado al poder materializado en las urnas que sólo se ma-nifiesta durante los comicios, la rendición de cuentas social incide en la formulación de políticas públicas, contribuyendo a que las mismas respondan o se ade-cuen a las preferencias de la población. Estas premisas señaladas conforman el fundamento conceptual que ubica a la rendición de cuentas como eje de la dinámi-ca política dentro del modelo de régimen democrático electoral y enfatizan la necesidad de que la ciudadanía tenga la capacidad de realizar los juicios de valor que sirven de base para el mencionado mecanismo.

Debido a que en un contexto democrático no exis-ten actores políticos que se encuentren completamente subordinados al poder, ni actores que se encuentren fuera del control del sistema, ese margen de autono-mía de quienes tienen a su cargo la administración de la burocracia estatal hace imperante la vigencia del mecanismo de rendición de cuentas, con el objetivo de reducir las incertidumbres de la gestión del poder, manteniéndolo dentro del marco de normas y pro-cedimientos preestablecidos. De acuerdo a la Consti-tución Nacional del Paraguay, en el país existen tales mecanismos institucionales de participación y consul-ta disponibles para que los poderes públicos rindan cuenta de su gestión en el gobierno ante la población2. Sin embargo, entre estos mecanismos no se encuen-tran garantías de facto para la efectiva participación ciudadana.

1 La crítica al modelo de democracia electoral surge a partir del reconocimiento de sistemas en los que las elecciones regulares están presentes pero las mismas no son necesariamente limpias ni libres. Estos casos corresponden más bien a «regímenes electorales», como lo indica O’Donnell (1997).

2 La Constitución Nacional establece diversos mecanismos de rendición de cuentas, además de las elecciones, como el recurso de amparo (Art. 134), la acción de inconstitucionalidad (Art. 132) y la labor de la Defensoría del Pueblo (Art. 276). Además, el referéndum legislativo (Art. 121) y la iniciativa popular legislativa (Art. 123) también constituyen procedimientos de participación y consulta ciudadana.

2


2

La rendición de cuentas vertical se sustenta, a su vez, en el marco institucional proporcionado por el mecanismo de rendición de cuentas horizontal, defi-nida como la «existencia de organismos estatales que están legalmente habilitados y autorizados, y de hecho dispuestos y capacitados, para emprender acciones que abarcan desde la fiscalización rutinaria hasta san-ciones penales o destitución, en relación con actos u omisiones de otras instituciones del Estado que pue-dan calificarse, en principio o presuntamente, como ilícitos» (O’Donnell, 1997:13). Mientras que la rendi-ción de cuentas vertical depende de la fiscalización del comportamiento de agentes estatales realizada por la sociedad, en la rendición de cuentas horizontal el pro-ceso es llevado a cabo por agentes estatales. De esta manera, la estructuración de mecanismos de los fre-nos y equilibrios necesarios para el funcionamiento de una administración estatal responsable presupone la existencia de instituciones públicas que sean capaces de controlarse y sancionarse entre sí.

Estas instituciones encargadas de ejecutar la ren-dición de cuentas cumplen la función central de cer-ciorarse que quienes dirigen la burocracia estatal respondan a los intereses de sus representados, parti-cularmente en lo que refiere a las necesidades y deman-das del pueblo. La capacidad que estas instituciones democráticas tengan para procesar los desafíos que se presentan y ofrecer respuestas oportunas condiciona, en buena medida, la misma consolidación del régimen democrático.

Pautas institucionales en el país

La efectividad de los mecanismos de rendición de cuentas en el Paraguay presenta niveles variables, te-niendo en cuenta los «tres pilares» sobre los que se fun-damenta la rendición de cuentas de acuerdo a Andreas Schedler (2004), que son la dimensión de información, la dimensión argumentativa y la dimensión punitiva; esta última se materializa en rendición de cuentas elec-torales y afecta directamente sólo a los cargos a los que se accede mediante elección popular. Por este motivo, es necesario prestar atención a la capacidad institucio-nal que exista en el sistema para que quienes ocupan

cargos no electivos informen a la población acerca de su labor, argumenten para defenderla y sean suscepti-bles de ser sancionados cuando en su labor no prime el interés público.

La interdependencia entre la rendición de cuentas horizontal y vertical en el sistema político paraguayo queda definida en la Constitución Nacional del Pa-raguay, al indicar: «El pueblo ejerce el poder público por medio del sufragio. El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna, individual o co-lectiva, facultades extraordinarias o la suma del poder público (Art. 3).

El Poder Ejecutivo es la instancia administrativa más directamente vinculada con la elección del pueblo, encargado de representar al Estado y dirigirlo admi-nistrativamente. Representado por el presidente de la República, el Ejecutivo también se arroga constitucio-nalmente facultades legislativas, como son la iniciativa de leyes, la posibilidad de participar en la discusión sobre las mismas y el derecho de ejercitar o no el veto (Art. 238). En lo que respecta a este Poder, el mecanis-mo de rendición de cuentas se encuentra limitado en su dimensión informativa, en el sentido que no existe legislación que lo obligue de forma explícita a proveer información sobre su gestión a la ciudadanía; así, la in-formación emitida por las diferentes instituciones que lo componen aparece como consecuencia de la volun-tad política de quienes se encuentran al frente de las mismas, antes que como el resultado de procesos de transparencia institucionalizados.

Por otra parte, la Constitución Nacional establece que el Poder Legislativo tiene atribuciones de con-trol de la legislación, control del presupuesto estatal y control político (Art. 202) y funciona como el más importante contrapeso al Poder Ejecutivo. No obstan-te, su nivel de rendición de cuentas vertical es débil debido a su representatividad limitada, resultante de


las reglas electorales que permiten la presentación de listas cerradas de candidatos para la competencia en los comicios. Por un lado, esta situación se perpetúa en detrimento de la democracia interna en los parti-dos y contribuye a mantener el poder de sus líderes tradicionales. Por otro lado, dado que los electores que acuden a las urnas otorgan su voto a un partido y no al individuo de su preferencia, no hay incentivos para votar en contra de candidatos poco satisfactorios. Así, los legisladores electos mantienen una frágil relación de responsabilidad con respecto a su electorado, resul-tando menos comprometidos con las demandas sus-tantivas de la población que les otorgó su voto.

En lo que corresponde al Poder Judicial, se estable-ce constitucionalmente su independencia y autarquía presupuestaria (Art. 248-249). Aunque el Poder Judi-cial es uno de los más importantes contrapesos en el ámbito de rendición de cuentas horizontal, es la ins-tancia que menos responsabilidad directa tiene para rendir cuentas ante la ciudadanía, siendo la politiza-ción del mismo el principal factor que obstaculiza su adecuada rendición de cuentas vertical. Su falta de in-dependencia política obstaculiza la vigencia del Estado de Derecho en el país y también socava la integridad del sistema de pesos y contrapesos dentro de la estruc-tura burocrática estatal. Esta situación se vio reflejada en el Informe Latinobarómetro 2008, que indicó que la población en el Paraguay registra el segundo nivel más bajo de confianza en la aplicación de la igualdad ante la ley en la región.

Los altos niveles de interferencia de los partidos po-líticos dentro del Poder Judicial están relacionados con el mecanismo de selección, designación y promoción de jueces y fiscales, que no responde a principios me-ritocráticos sino a una lógica de repartición de cuotas de poder político, resultante del Pacto de Gobernabi-lidad de 1994. A pesar de que esta práctica del «cuoteo político» se presenta como dinámica que provee esta-

bilidad entre las principales fuerzas políticas del país, implica una relación de dependencia entre los poderes del Estado y los partidos políticos. Los nombramien-tos judiciales reflejan el poder comparativo de los par-tidos políticos representados en el gobierno, dentro de un organismo cuya naturaleza requiere imparcialidad (Duarte, 2010), lo que resulta pernicioso para la admi-nistración de justicia en el país. Además de las presio-nes políticas, los miembros del sistema judicial están sujetos a presiones de las élites económicas locales pues, como lo indica Lara Castro (2006), son designa-dos para garantizar el funcionamiento del sistema po-lítico antes que para proteger a la ciudadanía contra el abuso de sus representantes. Debido a que la alteración de estas prácticas dependen de la voluntad política de actores políticos relevantes que forman parte de esos mismos partidos que se ven representados en el Poder Judicial, cualquier iniciativa de cambio aparece como una difícil barrera a superar.

Esta situación se replica en el principal órgano re-gulador del proceso electoral en Paraguay, el Tribunal Superior de Justicia Electoral (tsje). Su reputación era relativamente buena en los años que siguieron a su creación en 1995, pero ha sido puesta en duda a me-dida que su gestión ha sido progresivamente favorable a los intereses de la Asociación Nacional Republicana (anr)3. Entre las deficiencias de la autoridad electoral se encuentran su incapacidad para garantizar la inte-gridad del padrón electoral así como la limitada efi-ciencia de sus mecanismos de registro de votantes en diversas zonas del país. Debido a la falta de credibili-dad del tsje para garantizar la transparencia en la rea-lización de los comicios, en las elecciones más recien-tes se ha contado con la participación de observadores electorales, representantes de organismos internacio-nales y de organizaciones de la sociedad civil, a través del monitoreo de las jornadas de elección y el conteo paralelo de votos.

3 Se ha percibido esa influencia política en algunas de las más recientes decisiones tomadas por parte del tsje, como cuando en 2006 se le permitió a Nicanor Duarte Frutos, entonces presidente de la República, postularse para la presidencia de la anr, de esta forma violando la Constitución Nacional; luego, en 2008, el Tribunal le permitió al mismo presentarse como candidato para el Senado, en lugar de que ocupe su lugar constitucionalmente establecido de senador vitalicio, sin poder de voto. Además, antes de las elecciones municipales de 2010, el Tribunal se pronunció a favor de mantener la imagen del candidato del Partido Liberal Radical Auténtico (plra) en las boletas de voto a pesar de que éste se había retirado de la competencia para apoyar a Miguel Carrizosa, candidato del Partido Patria Querida (ppq), lo que terminó incidiendo en la fragmentación los votos a favor del candidato de concertación.


La politización en la conformación y funciona-miento de la Administración se reproduce en distin-tas instituciones estatales. Quienes acceden a cargos administrativos en la burocracia paraguaya llegan a actuar como propietarios de parcelas de poder en el aparato de Estado, por lo que el acceso a tales cuotas de poder aparece como fin en sí mismo más que como ejercicio de servicio público. Dado que los partidos de gobierno no tienen efectivamente restringido el uso de recursos estatales para sus campañas proselitistas, la infraestructura gubernamental es tradicionalmente explotada con fines electorales, sea como instancias de retribución de favores políticos o para controlar com-portamiento electoral de los empleados públicos. Esta praxis se institucionalizó durante los años del régimen dictatorial pero se extendió a lo largo del periodo de transición democrática, que es una de las razones por las que la burocracia estatal permanece ineficiente y prevalecen el nepotismo y el clientelismo como proce-dimiento de acceso a la misma, a pesar de los esfuerzos realizados en los últimos años para profesionalizar el sector público.

Las instituciones públicas en el Paraguay también se caracterizan por mantener altos niveles de corrup-ción, lo que pervierte el ejercicio de sus funciones y de-bilita al mecanismo de rendición de cuentas. Prácticas de corrupción y sobornos a funcionarios estatales son rutinarios, sustentados en la falta de provisión de pre-supuestos operacionales para muchas dependencias estatales y los bajos salarios de sus empleados. A pesar de que la corrupción como pauta de relacionamiento entre la población y la burocracia estatal fue cimenta-da durante el régimen dictatorial, la percepción gene-ralizada es que la corrupción en el país ha aumentado durante el periodo de transición, ubicando consisten-temente al país entre los peores clasificados de acuer-do al Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por Transparencia Internacional regularmente.

De esta manera se plantea otro importante desafío para la gestión gubernamental: la necesidad de forta-lecer el mecanismo de rendición de cuentas horizontal, estableciendo instancias de control intraestatales de carácter apolítico y profesional y consolidando las ya existentes, además del fortalecimiento de la autono-mía y profesionalismo en las diversas instituciones del Estado. Resulta fundamental fijar procedimientos ade-cuados de designación basados en el mérito además de proporcionar estabilidad profesional, niveles salariales apropiados y criterios objetivos para la evaluación, pro-moción o remoción de funcionarios. Al mismo tiempo, la lógica de la rendición de cuentas vertical plantea la imperiosa participación de la ciudadanía en la contra-loría de las instituciones estatales y la democratización interna de los partidos políticos.

La rendición de cuentas interestatal se sigue susten-tando en tradición política paraguaya que identifica al aparato estatal como un ente poderoso y paternalista, que se ha posicionado históricamente como proveedor de dádivas a la población antes que como instancia de gestión gubernamental responsable ante la misma. Este concepto ha influido en la concepción de la naturaleza de la relación existente entre la población y la burocra-cia administrativa que sigue vigente, impregnada en el horizonte conceptual de muchos de los funcionarios públicos y de la misma población, que no reconoce su condición ciudadana poseedora de derechos ni su ca-pacidad para reclamarlos; o no lo hace ante la expecta-tiva de que sus demandas serán en vano.

Teniendo en cuenta la situación de la rendición de cuentas en el país resulta relevante la reflexión realizada por Fox (2006), quien propone la necesidad de estable-cer una «política de rendición de cuentas» que se des-pliegue en contextos de conflicto más amplios que las estructuras formales de autoridad, incluyendo a parti-dos políticos, movimientos sociales, el sector privado y demás actores involucrados en la esfera pública.


Condicionantes a la rendición de cuentas electoral

El concepto de rendición de cuentas se construye so-bre arquetipos correspondientes a ambos actores in-volucrados en la relación: a quienes rinden cuentas y a quienes las exigen. Por esto, es necesario reconocer que este mecanismo de control no puede ser funcional en tanto quienes cumplen el rol de contraloría no tie-nen la capacidad de hacerlo.

En lo que respecta a la rendición de cuentas electoral, la participación de la población en los comicios es acotada por todos aquellos factores estructurales que afectan a los recursos persona-les de los electores y que influyen en la determi-nación de sus votos. Teorías acerca de la elección racional4 enfatizan el análisis instrumental que los elec-tores realizan al participar electoralmente, suponién-dolos capaces de reconocer las ventajas que un partido determinado les puede otorgar al llegar al poder, en tanto buscan minimizar la utilización de sus recursos escasos y maximizar sus potenciales beneficios al par-ticipar. Sin embargo, existen barreras informales que condicionan tanto el acto efectivo de participar como la definición del voto de quienes participan, dada la inequitativa distribución entre la población de los be-neficios y oportunidades surgidos durante la transi-ción democrática, particularmente evidenciándose la discriminación en términos de género, etnia, idioma y región en la que se habita.

Ya en el documento «Gestión Pública Iberoame-ricana para el Siglo xxi» emitido por el Consejo Di-rectivo del clad (2010) se reconoció que existen sie-te legados negativos, que marcan la actualidad de la administración pública en América Latina, entre los

cuales se encuentra la fragilidad de la gestión pública en el área social. A continuación se señalan algunas de las principales problemáticas y condicionamientos estructurales que inciden en la ciudadanía social en el Paraguay, teniendo en cuenta su potencial regulador en el mecanismo de rendición de cuentas vertical y vi-gencia de la democracia.

Recursos simbólicos

Señala Peruzzotti (2008) que una democracia que es-tablece un sistema efectivo de rendición de cuentas es un régimen político que institucionaliza mecanismos reflexivos de aprendizaje político. Dado que el proce-so de rendición de cuentas se sustenta en el juicio que realiza la ciudadanía de la gestión de sus gobernantes, se hace necesario revisar la capacidad que la misma tiene para hacerlo. Para esto es importante realizar una revisión de los recursos simbólicos con que cuenta la población, vinculados a su acceso a diversas fuentes de información y a la situación del sistema educativo nacional, principales instancias que le permiten de-sarrollar su capacidad para asumir posicionamientos políticos razonados.

Con referencia al primer punto mencionado, el ac-ceso a diversas fuentes de información es fundamental para la conformación de la opinión pública y el afian-zamiento de la democracia, debido a que le permite a la población formar criterios respecto a las opciones políticas presentes en el sistema político nacional. Para que el ciclo de rendición de cuentas sea completo y éste se vea reflejado en la competencia electoral, los votantes necesitan tener acceso a la información pre-cisa sobre la gestión del gobierno, a modo de formular posturas electorales acorde a su apreciación de la ca-lidad del trabajo realizado en la estructura estatal. La disponibilidad de estos datos mantiene relación con el funcionamiento de la burocracia estatal y la transpa-rencia con que lleva a cabo sus funciones.

3.1

3

4 A modo de ejemplo, Downs (1973) señaló que la motivación principal que guía la conducta política de los ciudadanos es el egoísmo individual, que se conjuga con la realización de su función social.


La transparencia corresponde a uno de los pila-res de la rendición de cuentas indicado por Schedler (2004), ya que implica poner a disposición de la ciu-dadanía la información concerniente a la gestión de las instituciones de Gobierno, siempre que ésta no sea clasificada. En Paraguay ha imperado una tradición de secretismo en lo que concierne a la divulgación de da-tos acerca de la gestión del gobierno, relacionada con el control que ejercieron las oligarquías políticas sobre el aparato del Estado, cristalizada durante las décadas de dictadura. El conocimiento de la agenda pública del Gobierno y el debate acerca de los puntos sensibles para el Estado son necesarios para el desarrollo de la opinión pública y el afianzamiento de la democracia, de forma complementaria a la movilización política. Como lo ha indicado Sartori (2003:93), «el nexo entre opinión pública y democracia es constitutivo: la pri-mera es el fundamento sustantivo y operativo de la se-gunda». No obstante, mediante la implantación de los medios de comunicación de masas como principales referentes del debate político, la movilización pasa a ocupar un lugar secundario en la dinámica electoral, restringida muchas veces al día de los comicios.

Los medios de comunicación en el Paraguay han sido actores políticos importantes desde la apertura a la democracia en 1989, con influencia significativa en la dinámica política del país. Éstos han funcionado de forma independiente a la intervención del Estado, con cierto nivel de éxito en la rendición de cuentas vertical mediante la manifestación de denuncias de hechos de corrupción o ineficiencia estatal en algunos ámbitos. Sin embargo, el sesgo con que se presenta la informa-ción publicada frecuentemente mina la objetividad que debe caracterizar al ejercicio del periodismo y subraya el déficit ético de quienes manejan la prensa. Aunque la propiedad de estos medios de prensa está diversifi-cada e incluye varias agendas políticas, las políticas de gobierno que afecten positivamente a la población no se ven reflejadas en los mismos si no existen vínculos directos o comunidad de intereses entre los agentes del gobierno y estos empresarios.

El manejo parcial de la información se sustenta en las condiciones precarias en que se mantiene a los tra-bajadores de la prensa, quienes optan por la autocensura para mantenerse en sus puestos de trabajo. Esto refuerza el poder casi ilimitado que se detenta ante una audiencia pasiva y se ejerce la potestad de vaciar a la política de sus fundamentos éticos, como lo señala Segovia (2010), ci-ñéndole a principios mercantiles y destinándola a adap-tarse a las reglas del espectáculo para subsistir. Donde el acceso político a los medios depende sobre todo de fon-dos privados, los partidos políticos necesitan manejar la tensión entre la rendición de cuentas al votante y la que deben a los inversores. En este sentido, la rendición de cuentas vertical se encuentra constreñida por los intere-ses económicos amparados por los principales medios de comunicación.

Respecto al segundo factor condicionante mencio-nado, se comprende que la educación abre las puertas a que los individuos tomen consciencia de sus dere-chos y obligaciones como parte del sistema sociopolí-tico en que se encuentran y desarrollan, lo que resulta vital para evitar que la condición de ciudadanía esté limitada a un discurso jurídico. En este sentido, la si-tuación del sistema educativo en el Paraguay es poco alentadora; de acuerdo a los indicadores de desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), el promedio de años de educación en el país es de 7 a 8, de los 12 años esperados, mientras que el gasto público en educación representa apenas el 4% del pib. Además, Domingo Rivarola (2000) señala que una característica histórica del sistema educativo paraguayo es su fuerte tendencia a la segmentación, con la agudización en sus tramos superiores y aumen-to en la base.


En la actualidad, el sistema educativo nacional se enfrenta a diversas limitaciones en términos de recur-sos e infraestructura. Entre los problemas se encuen-tran las pobres condiciones edilicias de las institucio-nes de enseñanza, el insuficiente número de aulas y mobiliario necesario para la recepción de un número creciente de estudiantes, la ausencia de bibliotecas o recursos informáticos, además de la localización poco accesible de los centros educativos en zonas rurales. Estas limitaciones materiales inciden en los índices de escolarización y deserción escolar.

A esto se suma el hecho de que la dominación po-lítica en el Paraguay se sustenta tradicionalmente en la labor del sistema educativo, que detenta características autoritarias, funcionales a la cultura política y social. Los parámetros de instrucción están tradicionalmente basados en la reproducción de la inseguridad y el te-mor, lo que dejó un legado extensivo de censura entre la población y supresión de toda iniciativa crítica.

Factores estructurales

Las condiciones materiales en las que sobrevive la po-blación suponen un factor de peso que limita la con-dición ciudadana de sectores importantes de la misma. De manera contraria a la pretendida igualdad que la democracia electoral intenta establecer entre la pobla-ción, según la cual cada elector vale un voto, los dere-chos ciudadanos son ejercidos de manera inequitativa por quienes habitan en Paraguay. Los mismos indivi-duos que son convocados periódicamente a participar del proceso electoral conviven en un contexto de po-breza y desigualdad, sin poder acceder a una canasta básica de alimentos o a bienes y servicios básicos como vivienda, vestimenta o educación. Los altos niveles de desigualdad y exclusión socio-económica, la pobreza

y la falta de acceso a los servicios básicos restringen a gran parte de la población paraguaya al ejercicio de la subsistencia, lo que en última instancia reduce la calidad de la democracia en el país, en tanto socava la ciudadanía activa y el funcionamiento del ciclo de rendición de cuentas.

Indicaba O’Donnell (1997) que la rendición de cuentas vertical adopta una forma inversa cuando los gobernantes utilizan recursos públicos para premiar o castigar a sus electores. Esto ocurre en el caso pa-raguayo, donde los partidos tradicionales mantienen políticamente subordinados a sus votantes, quienes por lo general dependen de estos recursos para su su-pervivencia. Mediante el sostenimiento de esta rela-ción clientelar se fortalecen muchas de las identidades y lealtades políticas que se ven reflejadas en las urnas, lo que no necesariamente corresponde a un análisis ra-cional de los candidatos en competencia en términos de propuestas políticas o como resultado del proceso de rendición de cuentas. Además, las maquinarias de los partidos políticos tradicionales ponen a disposi-ción sus recursos y movilizan a sus electores el día de los comicios, ya sea trasladándolos hasta los locales de votación o asegurando su lealtad electoral a cambio de beneficios económicos instantáneos.

Quienes viven en situación de pobreza en áreas rurales cuentan con escasas opciones políticas. Dadas

3.2

6055504540353025

34,4 35,333,6

30,2

24,7

38,643,7

42,237,9

35,1

44,2

55,351,8

48,8 49,8

2005 2006 20082007 2009


sus necesidades más apremiantes, gran parte de estas personas dependen de las redes clientelares tendidas por partidos políticos tradicionales que poseen mayor cantidad de recursos, a la vez que tienden a confiar en líderes mesiánicos que prometen «el cambio» para su situación. Los trabajadores rurales han sido excluidos históricamente de la posesión de la tierra, mientras las políticas de Estado apuntan, como lo indica Lara Cas-tro (2006), a la consolidación del sector oligárquico latifundista. El ejercicio de la política en el Paraguay está protagonizado por élites económicas vinculadas con los terratenientes, quienes desarrollan políticas y leyes favorables a sus intereses y van dejando de lado las necesidades de los sectores más carenciados5.

Los altos niveles de desigualdad y pobreza afec-tan también a las regiones urbanas, lo que constituye un obstáculo para la consolidación de la democracia en el país. Al considerar íntegramente a la población paraguaya, se observa que entre los años 2005 y 2009 los niveles de pobreza van fluctuando, aunque al final del periodo se registró disminuciones en los niveles de pobreza total y urbana, quedando las mismas en 35,1% y 24,7% respectivamente. Sin embargo, el nivel de po-breza rural aumentó al año 2009, cuando 49,8% de la población rural se encontraba viviendo en situación de pobreza (Gráfico 1). A pesar de que hayan existido ciertas reducciones porcentuales en algunos casos, las cifras siguen representando a un alto número de perso-nas que viven en situación de pobreza en todo el país.

5 De acuerdo a datos relevados por el Censo Agropecuario, del 2008, el 2,6% de los propietarios controla el 85,5% de las tierras, lo que resulta particularmente grave al tener en cuenta que cerca de 40% de la población total del Paraguay vive en áreas rurales (Segovia, 2010: 35).

Por su parte, los niveles de desigualdad en los in-gresos de la población también presentan tendencias fluctuantes a lo largo del periodo de transición hacia la democracia y se van presentado más grave en el área rural. Entre los años 1997 y 2009, el coeficiente de Gini correspondiente a la desigualdad en los ingresos a lo largo del territorio nacional se mantuvo en 0,49. El ni-vel de desigualdad disminuyó en el área urbana a lo largo del periodo mencionado, llegando a 0,42 al año 2009, pero en contrapartida aumentó en el área rural, donde alcanzó 0,55 en ese mismo año (Gráfico 2).

Gráfico 1. Evolución de la pobreza total según área de residencia

Fuente: dgeec. Encuesta Permanente de Hogares 2009: Principales resultados de pobreza y distribución del ingreso.

6055504540353025

34,4 35,333,6

30,2

24,7

38,643,7

42,237,9

35,1

44,2

55,351,8

48,8 49,8

2005 2006 20082007 2009

rural

total

urbana


6 La diferencia entre los tipos de ciudadanía civil, política y social fue originalmente planteada por T. S. Marshall (1964), según el cual la ciudadanía civil comprende a los derechos que garanticen las libertades individuales, la ciudadanía política hace referencia al derecho de participar en el poder político, mientras que la ciudadanía social comprende a los derechos que permiten a las personas acceder a condiciones de vida básicas. Se ha argumentado que es necesario que los derechos sociales de los miembros de una comunidad sean observados, para que los mismos tengan la posibilidad de ejercer sus derechos civiles y políticos (Jusidman, 2007).

Conclusión

La debilidad del proceso de consolidación democrática en el Paraguay mantiene relación estrecha con el meca-nismo de rendición de cuentas, tanto en su dimensión horizontal como vertical. A pesar de que las estruc-turas institucionales están diseñadas de tal modo que exista una efectiva contraloría entre los poderes del Estado, impidiendo que alguno de ellos se imponga a los demás, la rendición de cuentas horizontal carece de contenido debido a que no existe posibilidad real para que la población pueda ejercer su rol contralor en la praxis política.

Entre los principales desafíos para la gestión gu-bernamental se plantea la aplicación de medidas que sean conducentes al mejoramiento de las instituciones públicas, para que los efectos del mecanismo de ren-dición de cuentas sean perceptibles para la población tanto en su dimensión interinstitucional como en su cobertura de las necesidades básicas de la población, con vistas al desarrollo de su potencial ciudadano. La rendición de cuentas vertical no podrá ser eficiente en tanto la ciudadanía social sea deficiente, mientras grandes sectores de la población carezcan de las con-diciones básicas para llevar una vida digna, existan

La apertura hacia la democracia electoral que re-gistra como factor más importante la realización de elecciones periódicas en el Paraguay, da como resul-tado el recambio de las personalidades que llegaron a ocupar posiciones de poder dentro del sistema políti-co, pero sin modificar las bases materiales ni formales que sustentan las relaciones de poder en el país. De acuerdo a Lara Castro (2006), la democracia electoral en Paraguay oculta la subordinación de la voluntad in-dividual de los votantes a la estructura de las relaciones sociales tradicionales, reforzando las desigualdades en tanto los representantes electos priorizan la protección del sistema político por encima de las necesidades de sus electores, a la vez que se distribuyen los beneficios del poder. Al considerar este panorama, la rendición de cuentas vertical se vacía de contenido y el sufragio llega a carecer de sentido.

La atención a las condiciones socioeconómicas de la población y la obligación de responder a sus deman-das se presenta como uno de los principales desafíos para la gestión de gobierno, también justificado desde su responsabilidad de constituir una ciudadanía políti-ca apta para ejercer su parte en el proceso de rendición de cuentas6.

Gráfico 2. Coeficiente de Gini por área de residencia. Período 1997-2009

Fuente: dgeec. Encuesta Permanente de Hogares 2009: Principales resultados de pobreza y distribución del ingreso

0,60

0,55

0,50

0,45

19991997-98 20052000-01 20062003 20082002 20072004 2009

rural

total

urbana

4


Fuentes citadas

CLAD (2010). «Gestión Pública Iberoamericana para el siglo XXI». Documento aprobado por la XL Reunión Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD, Santo Domingo, República Dominicana, Mimeo.

Downs, Anthony (1973). Teoría económica de la democracia, Madrid: Aguilar.

Duarte, Liliana Rocío (2010). «Práctica del “cuoteo político” en el Paraguay: desafíos a la consolidación de la democracia». Ponencia presentada en el III Congreso Uruguayo de Ciencia Política, Montevideo, Mimeo.

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Jusidman, Clara (2007). «Ciudadanía social y derechos políticos». Proyecto de Protección de Programas Sociales, PNUD. México: Mimeo.

Kenney, Charles (2003). «Horizontal Accountability: Concepts and Conflicts» en Mainwaring, Scott y Welna, Christoper (eds.): Democratic Accountability in Latin America, Oxford: Oxford University Press.

Lara Castro, Jorge (2006). «Paraguay, Siglo XX». En Sader, Emir y Jinkings, Ivana (coord.). Enciclopedia Contemporánea de América Latina y el Caribe. Río de Janeiro: LPP, pp. 900-911.

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O’Donnell, Guillermo (1997). «Rendición de cuentas horizontal y nuevas poliarquías». En Nueva Sociedad, nº. 152, pp. 143-167.

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Peruzzotti, Enrique y Smulovitz, Catalina (eds.) (2002). Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias Latinoamericanas. Buenos Aires: Temas.

Przeworski, Adam, Stokes, Susan y Manin, Bernard (coord.) (1999). Democracy, accountability and representation. Cambridge: Cambridge University Press.

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Sartori, Giovanni (2003). ¿Qué es la democracia? Buenos Aires: Taurus.

Schedler, Andreas (2004). ¿Qué es la rendición de cuentas? Instituto Federal de Acceso a la información (IFAI), México.

Segovia, Diego (2010). Comunicación y Democracia: El rol de los medios en la construcción del discurso político ciudadano. BASE IS, Asunción.

niveles de desigualdad que afecten la percepción del potencial valor ciudadano, se mantenga en vigencia un sistema educativo débil o que reproduzca valores antidemocráticos, o mientras la opinión pública esté influenciada de forma predominante por los intereses económicos de una minoría de propietarios de me-dios de comunicación. Visto de esta manera, el mayor desafío para la administración pública es tomar parte en la construcción y afianzamiento de la ciudadanía, mejorando las condiciones de vida de la población y potenciando su consciencia política.

No es sostenible un régimen que sea deficitario en la creación de ciudadanía o en su capacidad para di-fundirla a toda la población, permitiendo a los indivi-duos desarrollar sus capacidades, ejercer sus libertades y vivir con la dignidad correspondiente. Asimismo, ningún proyecto de reforma estatal puede estar des-vinculado de la potenciación de la ciudadanía, paso importante hacia el afianzamiento del funcionamiento democrático del Estado, superando la dimensión pro-cesual de la democracia para prestar atención a su di-mensión de resultados.

Métodos de información para alimentar la toma de decisiones

Information methods to feed decision-making

4

Abogada, máster en Políticas y Gestión Pública, especialista en Derecho del Trabajo, Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Derecho Político, Derecho Administrativo, Negociación, Gobernabilidad y Buen Gobierno; árbitro y mediadora del Centro de Arbitraje y Mediación del Paraguay de la Cámara y Bolsa de Comercio. Realiza trabajos de consultoría sobre política y gestión pública. Correo-e. [email protected]

Pilar Callizo


Rendición de cuentas, acceso a la información, toma de decisión, transparencia

Accountability, access to information, decision-making, transparency

El artículo pretende demostrar de manera teórica y práctica la importancia del acceso a información pública, en la política de rendición de cuentas como componente fundamental para la toma de decisiones en la elaboración y aplicación de políticas públicas que contribuyan a la solución de los problemas sociales existentes, en sus diferentes dimensiones. Ofrece lineamientos necesarios, metodología de aplicación y actividades a ser desarrolladas para que los Gobiernos se preparen institucionalmente para ir cumpliendo en forma progresiva con las diferentes etapas del proceso de decisión, dentro de una política de rendición de cuentas.

The article seeks to demonstrate to the theoretical and practical importance of access to public information, policy accountability as a fundamental component for decision-making in the development and implementation of public policies that contribute to solving social problems in its different dimensions. It provides necessary guidelines, application methodology and activities to be developed for Governments to be prepared institutionally to move up progressively with the different stages of the decision process within a policy of accountability.

Resumen

Abstract

palabras clave

keywords

BIBLID [2218-4759 (2012) 2, 34-45]


Introducción

Los griegos nos legaron los principales conceptos de la filosofía y de la política. Los términos demos y kratos definen el gobierno del pueblo ejercido efectivamente por la voluntad y decisión de los ciudadanos, como contraposición al gobierno autocrático del monarca o de cualquier forma que no respete la voluntad popular.

En tal sentido, la democracia como forma de go-bierno, en su concepción clásica, consiste en la parti-cipación activa del pueblo en la acción gubernativa. Es una forma de gobierno en la cual el poder reside en la totalidad de sus miembros, haciendo que la toma de decisiones responda a la voluntad colectiva del grupo y no a una voluntad individual o particular. Es también una forma de entender la vida, un estilo basado en el respeto a la dignidad humana, la libertad y los dere-chos de todos los miembros de una comunidad.

Naturalmente, el modelo directo de democracia fue posible ejercerlo en las ciudades de la antigua Grecia, debido a que eran centros de poca población. Con el tiempo, el crecimiento poblacional y la exten-sión geográfica de los pueblos impidieron el contacto directo que originalmente existía entre gobernantes y gobernados, por lo que tuvo que crearse un sistema de representación proporcional, que fue con el tiempo perfeccionándose con el objeto de que el mismo fue-ra, en lo posible, la expresión más fiel de la voluntad popular.

En los últimos cincuenta años hemos asistido al extraordinario progreso de la ciencia y de la tecnolo-gía en términos de comunicación. Para referirse a la creciente intercomunicación humana mediante la tele-visión y los medios electrónicos, el filósofo canadien-se Marshall Mc Luhan acuñó la frase «aldea global» (McLuhan/Powers, 1993). Internet –que cubre todo el globo– ha convertido efectivamente al mundo en una aldea pero, al mismo tiempo, ha puesto en discusión los sistemas de representación popular y hasta el rol de

los partidos políticos, debido a la facilidad que tiene el pueblo de comunicarse directamente con quienes ejercen el poder.

En sentido estricto, se habla de democracia cuando la toma de decisiones se realiza en base a un acuerdo entre todos los involucrados, a partir de un consenso justo. Por esta razón, en términos de reformulación de la gestión pública, es sumamente necesario formar a la ciudadanía desde la perspectiva de la negociación a fin de brindarle herramientas eficaces para el debate con la autoridad administrativa, posibilitando a la ciuda-danía incidir en la producción de políticas públicas en dos momentos cruciales: en el proceso deliberativo y en cuanto a controles y evaluación de resultados.

En este punto, se puede destacar la negociación, cuya importancia radica en el hecho de que es un pro-ceso comunicacional, que contribuye al logro de los objetivos propuestos mediante el acuerdo entre las partes. La medida en que se maneja esta herramienta determina la calidad de la transparencia de la gestión pública, que no se reduce a una transparencia reacti-va sino proactiva, y con ello, también, el logro de una mejor calidad del Estado en sus relaciones y maneras de convivencia con la ciudadanía. La transparencia proactiva permite preparar y dar desde el Estado la información accesible, veraz y oportuna al ciudada-no, y promover el ejercicio de la libertad de expresión, condición indispensable para la participación de los ciudadanos en la construcción de un espacio público democrático.

1


Preparar y capacitar al ciudadano a recibir y evaluar información que el Estado provee es parte indispensa-ble del proceso de rendición de cuentas, necesaria de toda gestión pública democrática, moderna y eficiente. La rendición de cuentas es el ejercicio más puro de democracia; si bien las autoridades son ele-gidas por el pueblo para administrar la cosa pú-blica, la facultad que se otorga por este medio no tendría sentido si no tuviera como contrapartida el deber del elegido de rendir cuenta de lo actuado a aquéllos a quienes representa.

Es necesario que el pueblo aprenda a exigir de sus elegidos la rendición de cuentas, pero más importante aún es que esté capacitado para hacerlo. Para que sea fructífera y una vía de perfeccionamiento constante de las instituciones y del bienestar del pueblo, la relación del pueblo con sus gobernantes debe ser necesaria-mente un camino de doble vía: el voto popular debe tener la contracara de la rendición de cuentas, debido a que la información y el control del pueblo obstacu-lizan la generación de actos de corrupción, contraria-mente a lo que sucede en los regímenes dictatoriales en los cuales la voluntad del pueblo es sustituida por la del dictador, lo cual propicia toda clase de vicios en la administración de la cosa pública.

Este trabajo pretende aportar herramientas y me-todologías para el desarrollo de un proceso de rendi-ción de cuentas que fortalezca la institucionalización de la República y la mayor sustentación de un Estado de derecho.

Participación ciudadana y acceso a la información

Diversos estudios señalan que la corrupción en el Para-guay es un hecho sistémico y generalizado, «que se halla arraigado y ampliamente extendido». En este contexto, las reglas formales y legales «se contradicen con las re-glas de hecho o informales» y existe «una estructura de incentivos de facto para los funcionarios, las empresas y las personas que hace que sea más fácil adherirse a la corrupción sistémica que tratar de cambiarla, a pesar de los elevados costos que impone este sistema para la sociedad en su conjunto» (CISNI, 2001).

La situación que describe el Plan Nacional de Inte-gridad (cuya gravedad no se puede desconocer, aunque en estos últimos tres años se ha asumido la necesidad del control de la cosa pública con mayor responsabili-dad, tanto del sector público como privado) no tiene sólo un impacto moral sino que genera pérdidas eco-nómicas, injusticia social y corroe las bases fundamen-tales del Estado democrático, pues afecta la manera de ejercer el poder público y las relaciones entre ese poder y los ciudadanos.

Para afrontar este problema deben plantearse medi-das concretas que ya están expresadas en dos conven-ciones internacionales: la Convención Interamericana contra la Corrupción (1997) y la Convención de Nacio-nes Unidas contra la Corrupción (2003). Estos acuer-dos, suscriptos y ratificados por el Paraguay, implican el compromiso de aplicar las medidas a fin de tener resultados concretos en la lucha contra la corrupción. Constituyen además las bases para encarar una agenda política de reformas en forma sistemática, a través de

2


mecanismos específicos establecidos en ese contexto que permiten evaluar el grado de cumplimiento de las convenciones, entre ellos el Mecanismo de Seguimien-to de la Implementación de la Convención Interameri-cana contra la Corrupción.

De igual forma, la resolución № 677/2004 de la Contraloría General de la República del Paraguay, por la cual se reglamenta la rendición de cuentas y su revisión, establece la información a ser presentada a este organismo. Obliga a todo funcionario público o particular que maneje fondos públicos o administre bienes del Estado a responder e informar respecto a la administración, manejo y disposición de los mismos, así como los resultados e incidencia, a los órganos de control y a la ciudadanía en general.

En este contexto, es fundamental que las institu-ciones que integran el Gobierno incorporen en sus programas y planes medidas planteadas por las men-cionadas convenciones internacionales y resoluciones emanadas por los órganos de control del país, que pro-muevan la transparencia proactiva –no solo reactiva– en la gestión.

El artículo 1 de la Constitución Nacional (Cn) cita: «La República del Paraguay es para siempre libre e in-dependiente. Se constituye en Estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado en la forma que establecen esta Constitución y las leyes. La República del Paraguay adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana».

Lastimosamente, pese a los reiterados esfuerzos desde la sociedad civil, no se cuenta hasta la fecha con una «Ley de Acceso a la Información». Este derecho que es «una de las bases en las que se sustenta la demo-cracia paraguaya», está consagrado por la Ley Suprema

de la Nación, en los artículos 28 y 40. El primero esta-blece el derecho a informarse. «Se reconoce el derecho de las personas a recibir información veraz, responsa-ble y ecuánime. Las fuentes públicas de información son libres para todos. La ley regulará las modalidades, plazos y sanciones correspondientes a las mismas, a fin de que este derecho sea efectivo. Toda persona afecta-da por la difusión de una información falsa, distorsio-nada o ambigua tiene derecho a exigir su rectificación o su aclaración por el mismo medio y en las mismas condiciones que haya sido divulgada, sin perjuicio de los demás derechos compensatorios» (Crp, 2007).

El otro artículo citado refiere al derecho a peticio-nar a las autoridades. «Toda persona, individual o co-lectivamente y sin requisitos especiales, tiene derecho a peticionar a las autoridades, por escrito, quienes de-berán responder dentro del plazo y según las modali-dades que la ley determine. Se reputará denegada toda petición que no obtuviese respuesta en dicho plazo» (Cn, 1992).

Sobre la base de los postulados de los artículos pre-cedentes, podemos decir que uno de los pilares funda-mentales de la participación ciudadana es el derecho al libre acceso a la información pública, complemen-to imprescindible de la participación, puesto que sin información no es posible la participación; no puede hablarse de la misma si se niega u obstaculiza a la ciu-dadanía la información necesaria para incidir en un proceso o controlar la gestión pública (transparencia).

Hace décadas este derecho se convirtió en el re-quisito fundamental para la existencia de un estado democrático, considerando que su efectiva ejecución permite la participación ciudadana en el manejo de la cosa pública, genera un clima de confianza entre las instituciones públicas y la ciudadanía y, fundamental-

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mente, permite combatir y prevenir actos de corrup-ción fomentando la rendición de cuentas de la gestión de las instituciones públicas.

Recordemos que toda información generada por el Estado es pública y pertenece a la ciudadanía, que tiene el derecho humano de solicitarla. Por lo tanto, la obligación de brindar esa información, sin inclusive ser solicitada por los ciudadanos, corresponde al fun-cionario público, quien debe conocer y manejar las informaciones y estar debidamente capacitado para brindar dicha información en forma veraz y oportuna.

Rendición de cuentas

Haciendo un poco de historia se puede afirmar que la rendición de cuentas, como mecanismo de control so-bre la Administración Pública, se originó con el adve-nimiento de la democracia representativa. A través de dicho mecanismo, se exige a los representantes de las instituciones públicas proporcionar una explicación justificada de su gestión, respondiendo así a la confian-za otorgada por el pueblo que lo eligió.

Además, es sabido que la misma fue proclamada como principio del Constitucionalismo1 y consagrada en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciu-dadano, cuyo numeral XV cita: «La sociedad tiene el derecho de pedir cuentas a todo agente público de su administración».

La rendición de cuentas -como deber de los gober-nantes y de los funcionarios públicos- es un aspecto central de las democracias representativas contem-poráneas, ya que en su concreción configura uno de los principales instrumentos para controlar el abuso del poder y garantizar que los gobernantes cumplan con transparencia, honestidad, integridad y eficacia el mandato conferido por el pueblo.

En los últimos tiempos, las sociedades latinoameri-canas han acrecentado sus exigencias por información precisa y comprobable de la Administración Pública, tanto de sus recursos como de la toma de decisiones y de los resultados de la gestión. Exigencias que hoy están consideradas como un derecho fundamental de todo ciudadano y la obligación principal de sus repre-sentantes.

Al analizar el origen de la expresión «rendición de cuentas», nos encontramos con que es una traducción inexacta del término anglosajón accountability, que originalmente significa «ser sujeto a la obligación de reportar, explicar o justificar algo». Lo que implica so-meter al escrutinio de la ciudadanía su proceder, deci-siones, acciones (answerability2) y la capacidad de que la sociedad pueda sancionarla cuando no gobiernen a favor del interés público (enforcement3). La lengua española carece de un término adecuado que exprese con nitidez la acepción anglosajona del mismo y, ante la ausencia de mejores opciones, se usa cada vez más el término «rendición de cuentas».

En el Paraguay, la Cn se refiere al deber de «infor-mar sobre las cuentas o rendir cuentas» para denotar la obligación de los gobernantes de informar sobre sus actos y decisiones; sin embargo, no consigna en forma expresa la frase «rendición de cuentas» como tal.

De hecho la actividad concreta de rendir cuentas, como deber de todo funcionario que administra las fi-nanzas públicas -en principio- no estuvo incorporada culturalmente en la conciencia colectiva. Con el adve-nimiento de la competitividad electoral, de los Gobier-nos divididos y de la alternancia, rendir cuentas se ha vuelto una prioridad.

2 N.E. Capacidad de dar respuesta. Fuente: Dictionary of American English, 1983 [Entrada: answerable].

3 N.E. Acción de observancia u obediencia; puede traducirse como cumplimiento. Fuente: Dictionary of American English, 1983 [Entrada: enforce].

1 N.E. El constitucionalismo puede explicarse con la frase: «toda sociedad en la cual no esté asegurada la garantía de los derechos y determinada la separación de poderes, no tiene constitución». Es decir, es el esfuerzo por racionalizar el ejercicio del poder político, sometiéndolo a la ley. Fuente: Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas (Di Tella y otros, 2001. [Entrada: Constitución/Constitucionalismo.]

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La rendición de cuentas es un deber de los gober-nantes y funcionarios, ya que en su realización se halla un efectivo instrumento para controlar el abuso del poder y garantizar que los gobernantes cumplan de-bidamente el mandato otorgado por la ciudadanía. En este sentido, exigir la rendición de cuentas es un de-recho del mandante: el pueblo. Razón por la cual, los gobernantes y funcionarios deben someterse a la ins-pección pública, deben explicar y justificar sus actos y deben estar supeditados a las sanciones en caso de incurrir en falta o ilegalidad.

En el sistema de pesos y contrapesos que debe funcionar en una democracia representativa, la rendición de cuentas, como base de la consolida-ción de una administración clara y justa del Esta-do, no ha sido sometida aún a mecanismos concretos y eficaces de prevención y sanción. La reforma cons-titucional y penal ha instalado institutos y atribucio-nes relativas a esta delicada función estatal, pero dicha normativa no ha podido cumplir con su finalidad, al no contar dentro del ordenamiento, con mecanismos legales concretos para prevenir actos de corrupción y sancionar efectivamente a los funcionarios corruptos.

Si bien la delimitación normativa de estos aspec-tos del problema es fundamental para luchar contra la corrupción, no podemos desconocer que la sanción de nuevas leyes no basta para obtener resultados po-sitivos en la aplicación de las leyes. El problema de la corrupción es complejo y está enraizado en todos los niveles de la sociedad. Por lo que, para encarar una lu-cha igual contra el aparato de la corrupción estructural

que reina en el Paraguay, las acciones deben ser dirigi-das también hacia otros aspectos igualmente relevantes. La capacitación técnica de los recursos humanos y la promoción de valores morales y éticos en los operado-res constituyen aspectos fundamentales que también deben ser apoyados, para lograr resultados positivos en esta lucha. La difusión, la promoción y la recupera-ción de estos valores éticos implican una transforma-ción cultural que requerirá tiempo y esfuerzo conjunto de las instituciones públicas y de la sociedad civil.

Supervisión de la rendición de cuentas

La Cn es la responsable de supervisar la rendición de cuentas. Desde la perspectiva de los ciudadanos, éstos no solo tienen derecho a solicitar rendición de cuentas, también lo tienen con el propósito de informarse para conocer la actividad del funcionario público, así como su buen o mal desempeño en el ejercicio del cargo y las informaciones que siendo de interés público se hallen en oficinas o departamentos administrativos.

El problema principal, en el cumplimiento de esta obligación, radica en cómo el pueblo escoge a sus go-bernantes y/o representantes y qué instrumentos de control, de responsabilidad y de sanción utilizan para garantizar el buen desempeño de las autoridades y fun-cionarios públicos; y con qué herramientas jurídicas y políticas los ciudadanos cuentan efectivamente para pedir explicaciones, responsabilizarlos y sancionarlos en caso de que sus acciones estén fuera de lo estipula-do en las leyes o cometan faltas graves, en perjuicio de los intereses de la ciudadanía.

Un Gobierno debe dar cuenta de sus actos, del uso de los recursos públicos, del resultado e incidencia de los mismos. En caso de que, producto de las acciones u omisiones de los administradores, los recursos pú-

3.1

3.2


blicos sufran un menoscabo o fueran mal aplicados, el funcionario debe dar cuentas y asumir la responsabi-lidad administrativa, civil y criminal que corresponda, garantizándole a éste el debido proceso. Para que esto se traduzca en los resultados esperados, el poder admi-nistrativo y jurisdiccional sancionatorio debe ser im-parcial y eficiente. La impunidad es el mejor escenario para la corrupción y la manera más directa de alentar la violación de los derechos más fundamentales de las personas.

En síntesis, la problemática reside en la responsa-bilidad política, cuya sanción no está prevista o resulta diluida e imprecisa por la discusión política partidaria. Pero no cabe duda que exista la responsabilidad polí-tica cuando la conducta del funcionario no se ajusta a los parámetros de oportunidad y de conveniencia e in-cluso de legalidad. La responsabilidad administrativa y penal están jurídicamente mejor delimitadas, su de-terminación corresponde al juez y no como la política que implica una especie de justicia con sanción políti-ca, con las limitaciones en el proceder, en el contenido de la sanción y en sus consecuencias.

Sanciones al incumplimiento

El Art. 106 de la Cn, de la responsabilidad del funcio-nario y del empleado público, describe: «Ningún fun-cionario o empleado público está exento de responsa-bilidad. En los casos de transgresiones, delitos y faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones, son personalmente responsables, sin perjuicio de la res-ponsabilidad subsidiaria del Estado, con derecho de éste a repetir el pago de lo que llegase a abonar en tal concepto».

De la expresión normativa se visualiza claramen-te la intención del legislador de establecer el someti-miento de los funcionarios y empleados públicos a la Cn y a las leyes y la efectiva responsabilidad de quienes ejercen la función pública. De modo genérico, el Códi-go Civil obliga a aquél que por dolo, falta, negligencia,

imprudencia, cause a otro un daño, y la obligación de repararlo junto con los perjuicios.

El Código Penal, en el Art. 14 inciso I define la ca-lidad de funcionario, empleado o contratado público, como sujeto sometido a la normativa penal, en cuanto a las actividades desempeñadas dentro de la función pública. Asimismo, en la parte especial, determina algunas conductas delictivas del funcionario o em-pleado público, pero no llega a precisar el alcance de la rendición de cuentas y su incumplimiento o fraude en la rendición. Más allá de la Cn, no existe una expre-sa regulación de la obligación de rendir cuentas con seriedad y responsabilidad; tampoco define las conse-cuencias administrativas y penales.

Aunque se trate de un derecho inherente a la cali-dad de ciudadano como integrante del pueblo sobera-no, de reclamar a sus representantes, es curioso como aún no se ha regulado la «omisión» o «violación» de este deber constitucional como delito de acción públi-ca, recurrible en el ámbito penal.

Actualmente, su ejercicio es una mera formalidad, que no se somete ni permite un verdadero control, de-jando al arbitrio de los funcionarios corruptos, la mal-versación y despilfarro del patrimonio público y social. Es importante además destacar que en el Paraguay no existe una instancia de juzgamiento de cuentas públi-cas, al no existir en el ámbito jurisdiccional un Tribu-nal de Cuentas.

3.2


Experiencias de las instituciones públicas del Paraguay

Ministerio Público

El Ministerio Público elaboró un plan estratégico a fin de afianzar la función fiscal y dar respuestas efectivas a los ciudadanos contra la delincuencia. Dentro del mar-co de este plan obtuvo logros, los que se mencionan específicamente de acuerdo al eje de Transparencia y Acceso a la Información, a través del cual se han im-plementado mecanismos viables desde todas las áreas que conforman la institución. Cabe citar a continua-ción los logros obtenidos:

➢ Creación de la Unidad de Transparencia conforme a acuerdos internacionales suscriptos por el Gobierno y cuya aplicación recae en el Ministerio Público.

➢ Habilitación de la Oficina de Información, Quejas y Reclamos y su manual de funciones y procedimien-tos.

➢ La habilitación del Sistema informático de protec-ción al denunciante, para que el funcionario públi-co realice denuncias de hechos de corrupción.

➢ Desarrollo de charlas en relación con el manejo de información y acceso a información en actuaciones fiscales.

➢ Publicación del primer Anuario Estadístico del Mi-nisterio Público.

➢ Desarrollo de la base de datos y habilitación de un área de estadísticas.

➢ Implementación de una política de procesamiento de información en forma oportuna y continua.

➢ Rediseño de la página web con criterios de fácil acceso y parámetros establecidos en el proyecto de Ley de Acceso a la Información.

➢ Publicación de informes de gestión y memoria ins-titucional, como rendición de cuentas

➢ Difusión de boletines de comunicación.➢ Política de comunicación con enfoque de acceso

ciudadano al sector de la justicia.➢ Implementación de formularios solicitud de infor-

maciones y reclamos.➢ Funcionamiento de línea telefónica gratuita para la

recepción de quejas y reclamos.➢ Implementación de sistemas de gestión modernos

y actualizados.

Secretaría de la Función Pública

La Secretaría de la Función Pública (Sfp), organismo creado por Ley 1626/2000, tiene como una de sus prin-cipales atribuciones la de formular políticas de gestión y desarrollo de las personas que trabajan en el sector público.

El plan estratégico institucional 2009-2013 de la Sfp –que se sintetiza en 7 objetivos generales con 28 políticas estratégicas– tiene como primer objetivo el diseño e implementación de la política de comunica-ción, transparencia y acceso a la información pública, apuntando a una sensibilización de la ciudadanía y de los trabajadores de Estado con respecto a las políticas para la transformación del sector público. Como se-gundo objetivo establece el desarrollo de modelos de organización dinámicos para la consolidación de una cultura organizacional ética, democrática y transfor-madora en el Estado.

Actualmente la institución se encuentra implemen-tado sistemas de rendición de cuentas, a través de in-formes de gestión y la remisión de información para el público en general mediante la publicación de un periódico digital. Igualmente, la organización sistema-tiza datos públicos para fomentar la trasparencia en la gestión, que consiste en depurar la base de datos de la función pública y la fluida comunicación con las de-más instituciones del Estado.

La Sfp, en respuesta a los editoriales de Abc Color y Última Hora, del 22 de julio de 2011, lanzó un comuni-cado que informaba lo siguiente:

«La Secretaría de la Función Pública ha promovido la formación sostenida de funcionarios/as de todos los niveles jerárquicos de la Administración. El resultado, al cabo de dos años y medio de gestión (desde agosto

4.1 4.2

4


de 2008), es el ingreso de más de 1.451 funcionarios, así como 142 directivos públicos, de cursos impulsados por primera vez desde la Sfp, con mallas curriculares surgidas de diagnósticos rigurosos sobre necesidades de capacitación, para la modernización de los cuadros técnicos de las instituciones públicas. Además, más de 3 mil funcionarios y funcionarias han accedido a la educación universitaria mediante convenios fir-mados por la Sfp con universidades privadas, y constantemente se promueven procesos públi-cos de selección de personas para asistir a cur-sos de capacitación en el Exterior, liquidando los viajes turísticos y las designaciones discrecionales. Está pre-visto duplicar el número de funcionarios/as formados y triplicar el de directivos públicos, en los próximos 2 años. Este periodo de dos años ha sido histórico en la selección meritocrática para el ingreso y la promo-ción de personas en la función pública. Desde agos-to de 2008 a febrero de 2011, la cantidad de puestos concursados pasó de 7 (siete) registrados en la Sfp en sus 8 años de vigencia –2000 al 2008– a 11.620 (once mil seiscientos veinte). Esto ha implicado el diseño de perfiles, estudios de curriculums y competencias, con-vocatorias públicas, exámenes y entrevistas a más de 31.000 postulantes, procesos nunca antes vistos en la administración pública paraguaya. La construcción de un Portal Único del Empleo Público, que hoy está en marcha, implicará un aporte clave a la transparencia de las vacancias y los sistemas de acceso y promoción en la función pública, favoreciendo esquemas de eva-luación objetiva y no discrecional. Aún queda el desa-fío de que todos y cada uno de los puestos vacantes en la función pública sean llenados a través de concursos» (Sfp, 2011).

Conclusión

Desde la visión de un proceso permanente de rendi-ción de cuentas, a fin de que adquiera institucionalidad y se traduzca en una cultura de rendición de cuentas, es importante destacar que para promover la transpa-rencia en la gestión pública y la rendición de cuentas a la ciudadanía, que son inherentes al sistema demo-crático y constituyen a la vez aspectos prioritarios para prevenir la corrupción, como mínimo se debería:

➢ Implementar sistemas y mecanismos en todas las instituciones que faciliten el acceso a las fuentes públicas de información a la ciudadanía.

➢ Capacitar a los ciudadanos a los efectos de que ten-gan las habilidades necesarias para recibir la infor-mación de parte del estado, pero también evaluar la calidad de la misma y su pertinencia.

➢ Implementar mecanismos de rendición de cuentas a la ciudadanía, mediante los cuales las autorida-des informen, expliquen y justifiquen en público su desempeño al frente de las instituciones y los resul-tados e incidencia de la gestión en base a las metas y objetivos trazados.

Para atacar el clientelismo y el prebendarismo no basta con afirmar la voluntad de desmantelar el Estado prebendario a través de la transparencia reactiva. Es necesario implementar mecanismos de transparencia proactiva («el Estado que se pone en la vidriera, el Es-

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tado que se deja ver») para que el ciudadano tenga la capacidad real de cuestionar y atacar el sistema de co-rrupción e impunidad y proponer y llevar a la práctica efectiva determinadas medidas en ámbitos claves. Para el logro de estos objetivos se requiere:

➢ Implementar mecanismos objetivos y transparen-tes de selección y promoción del personal público, incluyendo aquí todas las categorías (nombrados, contratados, auxiliares) y en todos los ámbitos (in-cluyendo la selección de magistrados).

➢ Controlar y transparentar el gasto social de las enti-dades binacionales Itaipú y Yacyretá, incluyendo el uso de los royalties.

➢ Controlar y transparentar el gasto de asistencia so-cial y el destinado a la contratación de obras, servi-cios y bienes.

➢ Controlar el financiamiento de la política y el lava-do de dinero.

➢ Controlar el cumplimiento de las normas de con-ducta ética y evitar los conflictos de intereses y el tráfico de influencias en las decisiones políticas y administrativas.

Por otra parte, para combatir la impunidad, es prioritario:

➢ Asumir la reforma de la justicia como un impe-rativo ineludible, no solo en la lucha contra la co-rrupción, sino para la vigencia plena del estado de derecho. Esta reforma implica contar con un Poder Judicial realmente independiente que administre una justicia imparcial no sometida a las presiones e injerencias del poder político.

➢ Promover el control de la ciudadanía sobre la ac-tuación de los magistrados y fiscales.

➢ Fortalecer a la Contraloría General de la República y al Ministerio Público en la tarea de la investiga-ción y persecución de los hechos de corrupción.

➢ Instalar el Tribunal de Cuentas.

El proceso de rendición de cuentas de una gestión eficiente y comprometida por evitar la impunidad ade-más requiere de acciones concretas para la recupera-ción de los bienes malhabidos. Destaco entre las más importantes:

➢ El fortalecimiento de la Procuraduría General de la República integrada por profesionales capaces e íntegros, dotada de los recursos necesarios para afrontar la tarea.

➢ La promoción del control ciudadano sobre la ac-tuación de la Procuraduría General y de los otros órganos responsables, en la tarea de recuperar los bienes malhabidos y resarcir al Estado los daños y perjuicios generados por los hechos de corrupción.

➢ La búsqueda de la cooperación de otros Estados, en el marco de las convenciones contra la corrupción, para recuperar los bienes e incautar el producto de los hechos de corrupción.

Un componente clave para promover y consolidar el sistema democrático y prevenir la corrupción es el control y la participación efectiva de los ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad en la lucha contra la corrupción. La construcción de una ciudadanía acti-va y autónoma exige encarar con fuerza una política de transparencia basada en la educación que promueva la formación cívica, el conocimiento de los derechos y obligaciones, y los valores de la democracia. Para tal efecto considero prioritario:

➢ Fomentar la contribución activa de la ciudadanía en el control de la cosa pública y en la prevención y lucha contra la corrupción.

➢ Desarrollar programas de formación y debate am-plio en valores democráticos y ética pública en la educación formal (básica, media y universitaria) y no formal.


Fuentes citadasCISNI (2001): «Plan Nacional de Integridad

- Paraguay». AsunciónCódigo Civil del Paraguay. Ley № 1183/1985. Recuperado de:

http://www.oas.org/dil/esp/Codigo_Civil_Paraguay.pdfCódigo Penal Paraguayo, Ley 1160/1997.

Recuperado de http://www.oas.org/juridico/mla/sp/pry/sp_pry-int-text-cp.pdf

CRP - Constitucional de la República del Paraguay (1992).Ley 1626/2000 De la Función Pública. Recuperado

de: http://www.sfp.gov.py/sfp/?node=page,1499Mc Luhan, Marshall y Powers B.R. (1993):

La aldea global. Barcelona: GedisaResolución № 677/2004 de la Contraloría General de

la República del Paraguay. Recuperado de: http://www.leyes.com.py/todas_disposiciones/2004/resoluciones/resolucion_677_04.php

Secretaría de la Función Pública (2011): «La dignificación de la Función Pública está en marcha». Recuperado de: http://www.sfp.gov.py/sfp/?node=page,1299,u425&p_node=page,28

La toma de decisiones, en el marco de la política de rendición de cuentas, para implementar políticas públicas por parte de los Gobiernos es un proceso que debe tener un plan definido en base a criterios medi-bles tales como: transparencia, eficiencia, integridad, participación ciudadana.

La responsabilidad en la toma de decisiones, ade-más de presentar un tema de gestión pública a partir de los estándares más exigentes de transparencia y ac-ceso a información pública, requiere de otros elemen-tos a ser cumplidos como la debida planificación que justifique el presupuesto a ser ejecutado, en función a un plan preestablecido de actividades, con resulta-dos medibles, y evaluaciones que permitan visualizar la incidencia, todo esto mediante un mecanismo de información a la ciudadanía por el cual se provea al ciudadano información veraz y oportuna con los fun-damentos cualitativos y cuantitativos que justifican la toma de decisión.

La rendición de cuentas (como uno de esos ele-mentos) legitima las acciones, ayuda a transparentar la gestión del Gobierno, facilita el control social y crea un clima de confianza entre el administrador (Gobierno) y los administrados (ciudadanía). Sirve como insumo para ajustar proyectos y planes de acción de manera a responder a las necesidades de la ciudadanía.

Sistema democrático y agenda política

Democratic system and political agenda

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Abogado, licenciado en Ciencias de la Educación, máster en Metodología de la Investigación Científica, posgraduado en Teoría General y Filosofía del Derecho, Políticas Públicas Anticorrupción y en Ciencias Sociales, doctor en Ciencias Jurídicas. Director del Centro de Estudios Constitucionales. Correo-e. [email protected]

Daniel Mendonca


Sistema político, sistema democrático, agenda política

Political system, democratic system, political agenda

De manera análoga, el sistema político se comporta como un sistema de información. Recibe de su entorno social distintos mensajes, procesa esa información y la contrasta con los valores y las ideologías dominantes en esa sociedad, emite una orden de intervención en forma de política pública. Esta selección es la que, finalmente, define la agenda gubernamental, es decir, el conjunto de problemas que el Gobierno decide abordar para darle un tratamiento de política pública. Este funcionamiento muestra claramente que el acceso a la agenda nada tiene de espontáneo o de automático.

The political system behaves similarly as an information system. It receives from their social environment different messages, processes this information and contrasts with the dominant ideologies and values in that society, issues a form of intervention in public policy. This selection is what defines ultimately the government’s agenda, i.e. the set of problems that the Government decides to give treatment to address public policy. This operation clearly shows that access to the calendar there is nothing spontaneous or automatic.

Resumen

Abstract

palabras clave

keywords

BIBLID [2218-4759 (2012) 2, 46-51]


Introducción

Desde la perspectiva de la teoría general de sistemas, la estructura de la política es concebida como una orga-nización compleja que recoge y transmite información, genera actividades y controla resultados (Easton, 1969; Vallés 2003: 47-51). La organización tiene autonomía, pero está vinculada a un entorno del que recibe infor-maciones y sobre el cual, a su vez, actúa.

Un ejemplo frecuente de funcionamiento sistémico es el que controla la climatización de un edificio o de una habitación. El sistema recibe una información (la temperatura registrada), la procesa y comprueba si se ajusta a unos valores previamente determinados, en función de la temperatura deseada. En caso de des-ajuste entre la temperatura registrada y la temperatura deseada, emite una instrucción para activar el calefac-tor o el refrigerador que ha de tener un efecto sobre la temperatura existente, aumentándola o disminuyén-dola, según el caso. Comprueba de nuevo la informa-ción (la nueva temperatura) y, en caso necesario, emite

una nueva instrucción que detiene el calefactor o el refrigerador. Y así permanente y sucesivamente.

De manera análoga, corresponde al sistema políti-co desempeñar estas funciones. Recibe de su entorno social distintos mensajes, en forma de noticias, deman-das, reivindicaciones o apoyos de los diferentes actores. Procesa esa información y la contrasta con los valores y las ideologías dominantes en esa sociedad, es decir, con la disposición de esa sociedad a alterar o mantener la situación detectada. Emite una orden de interven-ción en forma de política pública que contenga dispo-siciones legales, mandatos gubernamentales, acciones administrativas, campañas de propaganda, etc. Con ello pretende incidir sobre la realidad, corrigiendo la situación registrada o, en otros casos, reforzándola con nuevos recursos. El impacto de esta política pública sobre el entorno dará lugar a nueva información que alimentará otra vez la acción del sistema y desencade-nará intervenciones posteriores.

El sistema político y sus circuitos internos

El diagrama siguiente representa el sistema político y sus circuitos internos.

Entorno

Retroalimentación

ConflictosPolíticos

EconómicosCuturales

SocialesInternacionales

Entradas

Recepción de demandas y apoyos

Salidas

Producción de decisiones y políticas

Procesamiento por instituciones y reglas

1

2


De acuerdo con el diagrama, el entorno del sistema político se configura con el conjunto de interacciones económicas, culturales y sociales que se da en la socie-dad. Esas interacciones reflejan situaciones de tensión o conflicto entre diferentes actores, de modo que es el entorno el que presiona sobre la política y reclama in-tervención.

La conexión entre el entorno y el núcleo del sistema político se efectúa mediante la expresión de demandas y apoyos, por lo que se los denomina «inputs», «entra-das» o «insumos», para evocar que acceden al sistema desde el exterior. Tales inputs proceden de actores co-lectivos e individuales y pueden adoptar la forma de demandas o reivindicaciones, reproches o apoyos di-rigidos a los distintos componentes del sistema, tales como autoridades gubernamentales, agentes políticos y funcionarios públicos.

El conjunto de inputs que el entorno social genera es procesado por el sistema, hasta producir una reac-ción a las demandas y apoyos planteados. Esta reac-ción, denominada «outputs», «salidas» o «productos» pueden consistir en decisiones circunstanciales o polí-ticas sectoriales más estructuradas y de mayor alcance. En ciertos casos resulta conveniente distinguir la res-puesta del sistema del efecto que esa respuesta produce sobre la realidad, denominada «outcome» o «impacto», pues no siempre se alcanzan los objetivos deseados y en ocasiones se consiguen de manera parcial o incluso se consiguen efectos contrarios a los esperados.

Cómo se procesan las demandas recibidas es algo que el modelo no establece, quedando abierto un espa-cio que cada analista ha de completar, echando mano de alguna de las propuestas formuladas por la teoría política en función de determinados actores y meca-nismos relacionados con instituciones públicas, gru-pos sociales, élites dominantes o individuos. Volvere-mos sobre este punto al considerar el funcionamiento del sistema democrático.

Finalmente, el «feedback» o «retroalimentación» es el resultado del impacto que la reacción del sistema tiene sobre el entorno, de manera que, en función de la respuesta y el impacto, el proceso se pone en marcha una y otra vez en un movimiento ininterrumpido de ajuste permanente. La acción de este circuito no puede detenerse porque ello significaría la desintegración de la comunidad política, incapaz de regular a tiempo sus conflictos internos.

Por supuesto, la relación entre entorno social y sis-tema político es dinámica, puesto que se influyen mu-tuamente. Dicha influencia asume la forma de adapta-ción o de transformación. Cuando en uno de los dos (el entorno social o el sistema político) se produce una modificación que impacta en el otro, éste toma las me-didas necesarias para adaptarse a la nueva situación y, si resulta que son insuficientes, entonces se transforma, es decir, conoce cambios profundos.

El objetivo básico de ese proceso es recuperar un estado de equilibrio dinámico. Por definición, es nece-sario que exista equilibrio entre los inputs y los outputs, puesto que, si no existe, se pone en peligro la super-vivencia del sistema político. Si un gobierno recibe demandas y no las satisface, o recibe apoyos y no los recompensa, tendrá dificultades para mantenerse en el poder. Según la teoría sistémica, lo que amenaza el equilibrio del sistema se denomina «stress» o «tensión». Entre las fuentes principales de stress se detallan las si-guientes: la recepción excesiva o deficiente de inputs, la producción insuficiente o deficiente de outputs y la distorsión o el desfase en la retroalimentación (Roiz, 1980: 144-145).

Desde este punto de vista, pues, podría equipararse la gobernabilidad a la existencia de un equilibrio di-námico entre el sistema político y el entorno social, de modo que la gobernabilidad supondría, en lo esencial, una suerte de correspondencia entre las demandas so-ciales y las decisiones políticas. Por el contrario, la in-gobernabilidad supondría un desequilibrio entre el sis-tema político y el entorno social. La gobernabilidad y la ingobernabilidad no son fenómenos acabados, sino procesos en curso, relaciones complejas entre los com-ponentes de un sistema político (capacidad y recursos de gobierno y gobernantes, por un lado, y demandas y apoyos de los ciudadanos y grupos sociales, por otro lado).


Sistema democrático

Consideremos la manera como el sistema político de-mocrático procesa las demandas y reivindicaciones. Un sistema democrático se sustenta en cinco condi-ciones básicas: participación efectiva, igualdad de voto, comprensión ilustrada, control de la agenda e inclu-sión de adultos.

El mecanismo opera, básicamente, como sigue: (1) antes de adoptar una decisión política, los miembros del grupo deben tener oportunidades iguales y efecti-vas para hacer que sus puntos de vista sean conocidos por los otros miembros, (2) llegado el momento en que la decisión sea adoptada, los miembros del grupo deben tener una igual y efectiva oportunidad de votar, y todos los votos deben contar por igual, (3) dentro de límites razonables en lo relativo al tiempo, los miem-bros del grupo debe tener oportunidad igual y efectiva para instruirse sobre las alternativas relevantes y sus consecuencias posibles, (4) los miembros del grupo deben tener la oportunidad de decidir cómo y qué asuntos deben ser incorporados a la agenda política; de esta forma, el proceso democrático nunca se cierra: las cuestiones políticas están abiertas a cambios introducidos por sus miembros, si éstos así lo deciden; y (5) los miembros adultos del grupo deben tener los plenos derechos de ciudadanía que están implícitos en los factores precedentes.

Cada una de las condiciones anteriores es necesaria, si los miembros del grupo han de ser iguales políti-camente a la hora de adoptar decisiones. En ausencia de alguna de las condiciones mencionadas, los miem-bros del grupo no serán políticamente iguales. Debe tenerse presente que el principio elemental del sistema democrático es que todos deben ser tratados como si estuvieran igualmente cualificados para participar en el proceso de toma de decisiones sobre las cuestiones políticas (Dahl, 1999: 47-48).

Las condiciones consideradas conducen, en la de-mocracia a gran escala, la democracia de un Estado, a un conjunto de instituciones políticas centrales: cargos públicos electivos, elecciones libres, imparciales y fre-cuentes, libertad de expresión, fuentes alternativas de información, autonomía de las asociaciones y ciuda-danía inclusiva.

En lo esencial, pues, el diseño institucional demo-crático supone lo siguiente: (1) las decisiones políticas y administrativas gubernamentales radican en cargos públicos ejercidos por personas elegidas por los ciu-dadanos, por lo que los gobiernos democráticos mo-dernos a gran escala son representativos, (2) los cargos públicos más importantes del gobierno son cubiertos en elecciones frecuentes, conducidas con imparciali-dad, (3) los ciudadanos tienen derecho a expresarse sobre asuntos políticos, definidos en sentido amplio, incluyendo la crítica a los funcionarios, el gobierno, el régimen político, el orden socioeconómico y la ideo-logía prevaleciente, (4) los ciudadanos tienen derecho a solicitar fuentes de información alternativas e inde-pendientes, de otros ciudadanos, expertos, periódicos, revistas, libros, telecomunicaciones y similares. Deben existir, bajo protección legal, fuentes de información alternativas que no estén bajo el control del gobierno o de grupos políticos que intenten influir de las deci-siones gubernamentales (Bealey 2003: 22; Boussaguet, Jacquot, Ravinet, 2009: 61-62).

Agenda política

En su acepción más simple, la expresión «poner en agenda» designa el estudio del conjunto de procesos que hacen que ciertos hechos sociales adquieran el estatus de problema público y que se vuelvan objeto de debates y controversias mediáticas y políticas. Con frecuencia, la puesta en agenda requiere y justifica una intervención pública bajo la forma de una decisión de las autoridades, cualquiera que sea la modalidad que ella revista.

El estudio de los procesos de puesta en agenda permite ampliar notablemente el campo de análisis de las políticas públicas y fijarlo más sólidamente en una teoría política de múltiples actores y de relaciones complejas que concurren a producir la acción pública. Lo que interesa al discurso de las políticas públicas es, en definitiva, la solución de problemas públicos. Pero debe tenerse presente que no todo problema es perci-

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bido como tal, que no todo problema es público y que no todo problema público ingresa a la agenda política. La naturaleza pública de un problema, por cierto, es una construcción social y política. Se ha sugerido que un problema público debe satisfacer tres condiciones: (1) debe tener relevancia social, (2) debe estar sujeto a la competencia de una autoridad determinada, y (3) debe ser susceptible de abordaje mediante políticas públicas (Cuervo, 2007: 155).

Existen numerosos modelos (formas o mecanis-mos) para poner un tema en agenda. Es posible iden-tificar un modelo de movilización externa cuando grupos organizados logran transformar su problema en una cuestión de interés público, constituyendo una coalición alrededor de su causa, y tienen la capacidad de imponerlo en la agenda pública para presionar a las autoridades públicas a que lo inscriban en la agenda gubernamental y tomen una decisión al respecto. A este modelo se opone el modelo de la anticipación, que se presenta cuando las autoridades públicas o guber-namentales juegan un papel iniciador en el proceso de poner en agenda. Cuando los comportamientos indi-viduales tienen un alto costo colectivo, las autoridades públicas están incitadas a intervenir proponiendo re-formas o tomando medidas puntuales. En este caso, la puesta en la agenda gubernamental precede a la puesta en la agenda pública.

Existen otros modelos, como el de la movilización interna, que se presenta cuando los grupos externos cuentan con suficientes relaciones públicas y conexio-nes políticas para acceder directamente a la agenda gu-bernamental y hacer que se tome en consideración un problema particular, sin publicidad ni mediatización; o aquel de la mediatización, que surge cuando los me-dios de comunicación desarrollan un papel central en la definición, legitimación e imposición de un proble-ma. Debe quedar claro que estos diferentes modelos no agotan el conocimiento de las diversas formas de introducción en la agenda debido a su carácter gene-ral y aproximativo (Boussaguet, Jacquot, Ravinet 2009: 62-63; Cuervo 2007: 157-163). Además, en rigor, estos modelos parecen combinarse en la realidad.

Conclusión

Hemos visto que toda sociedad tiene un conjunto de problemas que son seleccionados inicialmente por el sistema político, esto es, por los partidos políticos y por los movimientos sociales. Esta primera selección indi-ca que los actores políticos deciden priorizar unos pro-blemas sobre otros. Estos problemas son preferencias reveladas por medio de demandas sociales (inputs).

Los políticos hacen su propia selección y luego la trasmiten al régimen político, a las instituciones del Estado, donde se produce otra selección de acuerdo con la naturaleza del régimen político, del sistema de partidos, del régimen electoral, de la fortaleza institu-cional y de la capacidad de movilización de la sociedad civil. Esta segunda selección es la que, finalmente, de-fine la agenda gubernamental, es decir, el conjunto de problemas que el gobierno decide abordar para darle un tratamiento de política pública.

El régimen político, por medio de las instituciones, traduce esos temas incluidos en la agenda en políticas públicas (outputs). Desde luego, no todos los problemas que quedaron incorporados a la agenda del gobierno son abordados y no todos los problemas abordados son resueltos (Cuervo, 2007: 153). Esta reconstrucción muestra claramente que el acceso a la agenda nada tiene de espontáneo o de automático. Por el contrario, la in-corporación de un problema a la agenda es siempre (o casi siempre) objeto de controversia política y social.

Fuentes citadasBealey, F. (2003). Diccionario de ciencia

política. Madrid: IstmoBoussaguet, L., Jacquot, S. y Ravinet, P. (2009).

Diccionario de políticas públicas. Bogotá; Universidad Externado de Colombia.

Cuervo, J. (2007). «La definición del problema y la elaboración de la agenda». En Cuervo, J. y otros. Ensayos sobre políticas públicas. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Dahl, R. (1991). La democracia y sus críticos. Buenos Aires: Paidós.

Easton, D. (1969). Esquema para el análisis político. Buenos Aires: Amorrortu.

Roiz, J. (1980). Introducción a la ciencia política. Barcelona: Vicens Vives.

Vallés, J. (2003). Ciencia política. Barcelona: Vicens Vives.

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Rol de la universidad en la formulación y evaluación de políticas públicas

Rol of university in the formulation and evaluation of public policies

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Abogado, diplomado en Arbitraje y Mediación, en Negociación y otros medios alternos de Resolución de Conflictos, especializado en Políticas Públicas y máster en Estudios Políticos Aplicados; director del Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica de Asunción; asesor Jurídico externo de la Comisión de Justicia, Trabajo y Previsión Social de la Cámara de Diputados; y coordinador de Componente «Encuentros en Programa de Fortalecimiento de la Sociedad Civil» de Semillas para la Democracia. Correo-e. [email protected]

Camilo Filártiga Callizo


Políticas públicas: formulación, evaluación; universidad: responsabilidad social, centros de pensamiento, educación superior.

Public policies: formulation, evaluation; university: social responsability, think tanks, higher education.

Las universidades deben terminar con la percepción de estar alejadas de la realidad. Si bien la universidad presta servicio social a las comunidades en ciertas situaciones y en determinados contextos, ella debe transformar su enfoque de proyección social hacia la formulación, seguimiento y evaluación de políticas públicas. La propuesta de mayor aceptación es la de posibilitar que las organizaciones de la sociedad civil y las entidades públicas se encuentren con las universidades para el intercambio de información y visión académica sobre las políticas públicas.

Universities must end the perception of being away from reality. While university serves communities in social situations and in certain contexts, it must transform its approach to outreach to the formulation, monitoring and evaluation of public policies. The most widely accepted proposal is to enable the civil society organizations and public institutions meet universities to exchange academic information and insight on public policies.

Resumen

Abstract

palabras clave

keywords

BIBLID [2218-4759 (2012) 2, 52-59]


Introducción

Los actores son básicamente de tipo político, económi-co y social. Los de tipo político son fundamentalmente los partidos políticos y los movimientos. Los actores de tipo económico son los conglomerados y grupos económicos; los sociales se relacionan con lo que se considera movimientos sociales u organizaciones gre-miales que pretenden mediante distintas estrategias presionar al Estado para que considere un determinado problema como político, es decir, de carácter general y formule propuestas en términos de políticas públicas. Los actores en estas políticas también pueden ser con-siderados como grupos de presión, que buscan según sus intereses determinar cuál será la agenda dentro del Estado, como se direccionará el presupuesto y donde se debe enfocar la práctica de Gobierno.

Las intenciones que impulsan las formulaciones ex-puestas desde los partidos políticos y los movimientos tienen relación con la ideología que los conglomera en el ámbito institucional sin dejar de lado que cada es-trategia esgrimida está relacionada con la intención de obtener, controlar y mantener el poder proporcional que les toque en determinado periodo. Por otra parte, los grupos de presión reunidos dentro de aglutinacio-nes económicas tienen como fin mantener su estatus productivo sin que las políticas públicas afecten esta postura y, sobre todo, impulsar que las mismas sean de beneficio, sin dejar de lado que, en los últimos treinta años, la responsabilidad social de las empresas ha per-mitido que la presión también se direccione al bienes-tar de la sociedad en general.

Finalmente, nos encontramos con los grupos socia-les, en algunos casos como los gremios o movimientos que unifican en un mensaje, un plan o un objetivo los reclamos de toda una sociedad, teniendo como carac-terística el estar organizados. Pero también existen grupos de presión que reclaman determinada política de acción o muestran su acuerdo o desacuerdo ante

un escenario establecido, concentrando esta presión por tiempo determinado, hasta conseguir el objetivo (desacuerdo con política impositiva, reclamos por in-seguridad, etc.) o como una manifestación que aparece esporádicamente en determinado sector de la sociedad (campesinos sin tierra, etc.).

Ante estos distintos eslabones que hacen y generan opinión pública, al ser expuestos desde los medios o acciones concretas que se generan en espacios públi-cos, se plantea la necesidad de un sistema que promue-va el diálogo constructivo y busque reconocer las reali-dades, observando el entorno de manera objetiva. Este tipo de funciones se lleva a cabo desde los centros de investigación y desde las universidades, fomentando la socialización transparente de la información, con un análisis fundamentado en métodos cualitativo y cuan-titativo que pueden despejar cualquier duda sobre las voces que se alzan dentro de una sociedad, indepen-diente de los actores o grupos de presión que se vean involucrados en los análisis.

El debate, la investigación y las conclusiones, que se desprenden de las indagaciones y que reformulan o aportan elementos a las políticas públicas de los Esta-dos, no pretenden ocupar el espacio de los gobernan-tes, si no cumplir con la tarea de enriquecer la visión sobre los distintos temas y cultivar la participación ciudadana.

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Las políticas públicas y la responsabilidad de las universidades

Las universidades deben terminar con la percepción de estar alejadas de la realidad. Si bien la universidad presta servicio social a las comunidades en ciertas situaciones y en determinados contextos, ella debe transformar su enfoque de proyección social; es decir, el espacio de la extensión universitaria debe dejar de ser el único y frágil vínculo que une a la universidad con el exterior; debe empezar a asumir su compromiso social.

En este sentido puede percibirse un divorcio inad-misible entre la universidad y los problemas más com-plejos que como sociedad tenemos. La universidad y el Estado no coordinan acciones en beneficio de oportu-nidades de formación para los funcionarios públicos. Por un lado, el Estado no se compromete de manera más decida con los proyectos de investigación y, por otro lado, la universidad está alejada de actores centra-les de la vida política y social de nuestro país, partidos políticos, Congreso Nacional, organizaciones sociales y civiles, sector productivo/empresarial. Cabe recono-cer que son escasos los esfuerzos de coordinación de acciones entre estos actores.

Las universidades tienen una cuota de responsabi-lidad social como alternativa de vínculo con la reali-dad social. Debemos revisar la situación actual de la Educación Superior en el Paraguay, debido a que en los últimos años se dio la particularidad de un proceso

acelerado de habilitación y puesta en funcionamiento de universidades e institutos superiores, sin ningún tipo de control ni evaluación de la calidad de la oferta académica de los mismos.

Es por ello fundamental que desde el Estado se orienten políticas a largo plazo, destinadas a la Edu-cación Superior, basadas, sobre todas las cosas, en un currículo programático actualizado y estructurado en las necesarias demandas sociales, para evitar así la creación de instituciones con afán de lucro.

Actualmente, en el Paraguay, hay una suerte de pro-liferación de carreras «tradicionales» como las de De-recho, Administración y Medicina. Pero, nadie se pre-ocupa –o son muy pocos quienes lo hacen– en ponerse a pensar en cómo afecta esta situación al mercado la-boral, que no sabe cómo enfrentar la salida de tantos profesionales cada año. Es sin duda un tema claro de política pública, que debe orientarse desde el Estado con la colaboración estrecha de educadores, especia-listas, técnicos, organismos vinculados con educación, para traducirse en una ley de orientación clara.

Ciertamente, el país tiene requerimientos urgentes como la necesidad de contar con talentos especializa-dos en materia hidroeléctrica, que puedan representar los intereses nacionales en la mesa de discusión, en donde comúnmente los profesionales brasileños sacan grandes ventajas por la mayor preparación1.

La Educación Superior debe preocuparse a su vez de las ciencias sociales (cuyo índice de profesionales egresados es bajísimo en comparación con otras carre-ras) para entender y describir la realidad sociopolítica en la que vivimos.

En la Argentina, por ejemplo, se produjeron cam-bios sustanciales en el sistema de Educación Superior en el siglo XX. No se puede negar que la implemen-tación en los aumentos de la inversión educativa, la creación del Ministerio de Educación y la sanción de gratuidad con el decreto 29.337/49 (suspensión del co-bro de aranceles universitarios) y el decreto 4.493/52 (ratificación del anterior) marcaron una de las carac-terísticas diferenciales de las universidades de este país con el resto de América Latina (Recalde, 2007).

1 N.E. El autor se refiere a la mesa de negociación compartida por el Paraguay y el Brasil en torno a la Represa Hidroeléctrica de Itaipú, tratado firmado por los dignatarios de los citados países el 26 de abril de 1973.

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Ahora bien, la profunda crisis del rol y el funciona-miento de las universidades en el Paraguay se reflejan en la carencia de experiencias de articulación con el Estado y el conjunto de políticas públicas. El Estado no cumple con su obligación de pla-nificar correctamente la política de Educación Superior y, a su vez, el sistema de Educación Superior es incapaz de acoplarse y adaptarse al desarrollo nacio-nal y el conjunto de las políticas de Estado.

Las únicas propuestas que se presentan y se discuten en la comunidad académica para las políticas públicas en Educación Superior tienen que ver con autonomía, gratuidad y derogación. Como dice Del Bello (2007), se deberían discutir temas tales como gratuidad, bien social, servicio público, inclusión, política salarial, ré-gimen de títulos, investigaciones, calidad, articulación, evaluabilidad, universidades privadas, rendición de cuentas, información pública y autonomía. Este tipo de debate permitirá avanzar en la implementación concreta de reformas que articulen las decisiones del Estado con la universidad y las demandas sociales. El Estado debe promover la formulación de un consenso básico con los actores sociales, económicos, políticos y universitarios sobre un nuevo marco del funciona-miento del sistema legal.

Transformar el perfil profesionalista de las univer-sidades, orientar las investigaciones y el programa de incentivos, desarrollar políticas de retención de alum-nos, rever las dedicaciones y el sistema de cátedras, así como el currículo, introducir la elección directa y ponderada de los funcionarios, desarrollar prácticas sociales permanentes, poner sobre la mesa las cuestio-nes de género y avanzar en una evaluación de calidad son parte de las propuestas que también hay que tener presente.

La Educación Superior en el Paraguay

La Educación Superior en el Paraguay es objeto en este momento de un profundo análisis en el marco de dos proyectos de leyes presentados en el Congreso Nacio-nal, que están siendo ampliamente discutidos y deba-tidos. El modelo de universidad adoptado por nues-tro país es el de formación profesional con docentes a tiempo parcial, es decir, con profesionales que hacen docencia y no docentes profesionales con escasa canti-dad de posgraduados (Robledo, 2010).

La serie de modificaciones legislativas en los últi-mos años perjudicó claramente la organización y el control de la Educación Superior, sobre todo en lo referente a la habilitación y creación de instituciones universitarias. A partir de la Ley № 2529/06, el dicta-men proveniente del Consejo de Universidades -como entidad clave de supervisión- dejó de ser vinculante, con lo cual la habilitación y autorización para la crea-ción y el funcionamiento de nuevas universidades e institutos superiores quedó al arbitrio exclusivo del Congreso Nacional, o sea, de la clase política.

Esto generó el escenario de 9 universidades públi-cas y 42 privadas, 7 institutos superiores de gestión pú-blica y 30 privados. La oferta de educación terciaria no universitaria comprende 7 instituciones públicas y 70 privadas de Educación Técnica Superior y 41 institu-ciones públicas y 48 privadas de Formación Docente. Toda esta oferta está destinada a una demanda poten-cial de 14% de la población total del país, alrededor de 870.000 jóvenes.

Esta situación obliga a revisar profundamente qué estamos haciendo en materia de educación superior. El marco de discusión generado en el Congreso Na-cional es una oportunidad inmejorable para sentar las bases, serias y maduras, de una política a largo plazo para la educación superior. Los sistemas de educación superior están experimentando un proceso de trans-formación acelerada. La ampliación de la cobertura así como el acceso a la Educación Básica y Educación

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Media generan una mayor demanda de educación su-perior, pero que no siempre se traduce en una oferta oportuna y de calidad.

En nuestro país se discute en el Parlamento Nacio-nal un polémico proyecto de ley que pretende imponer el modelo de universidad «de garaje», término que se utiliza en el ámbito académico para hacer referencia a instituciones de educación terciaria que no cumplen con los requisitos mínimos de infraestructura y cali-dad educativa. Así se transforma en un negocio la edu-cación superior que beneficia a sus dueños y no a la sociedad (Robledo, 2010).

El Paraguay tiene 53 universidades que funcionan legalmente, casi todas ellas privadas. Este auge, en lu-gar de presentar diversas alternativas que contribuyan a la competitividad en pro de una superioridad educa-tiva, afecta a la calidad de la educación considerando que los currículos de muchas de las carreras que se imparten –en estas instituciones– no cubren los nive-les básicos.

Existen en el mundo numerosos modelos de uni-versidad que se relacionan con la historia o la cultura. La tipología es compleja, pero para simplificar, podríamos clasificar a las universi-dades de hoy en aquéllas que investigan (uni-versidades de investigación) y las que no lo ha-cen (universidades de docencia). Existen otras que se autodenominan universidad, pero que en realidad son pseudouniversidades. Las tradiciones históricas de cada país resultaron en un ethos particular de universi-dad de docencia o de investigación (Cubilla, 2011a).

La Universidad Nacional de Asunción y la Uni-versidad Católica «Nuestra Señora de la Asunción» se insertarían en el modelo escolástico-profesionalista la-tinoamericano. Es erróneo y presuntuoso clasificarlas dentro del modelo napoleónico francés, que sí contem-pla la ciencia de manera esencial. Serían clasificables en el lenguaje moderno como universidades de do-cencia, es decir, se distinguen o diferencian muy poco de los niveles previos de educación. La investigación es mínima y no es su misión principal aunque figure prominentemente en sus estatutos (Cubilla, 2011b). Es probable encontrar también universidades de lucro, donde no se investiga.

Estos tipos de universidades cumplen la misión de formar profesionales, pero no generan nuevo conoci-miento. El país necesita una universidad de investiga-ción. El Estado no cuenta con suficientes recursos para garantizar la satisfacción de la demanda generada y este fenómeno obliga a las universidades de gestión oficial a encarar diversas actividades destinadas para captar recursos para la institución, sus docentes y sus investi-gadores, abriéndolas así a una lógica de mercado.

Hay que reconocer que los centros privados de in-vestigación y las oenegés terminan por ocupar el ma-yor espacio dentro del contexto de la investigación, no solamente por su capacidad para recibir donaciones, sino también porque en nuestro país las organizacio-nes sin fines de lucro -a diferencia de lo que sucede en Estados Unidos o Europa- no cuentan con el concepto generalizado del voluntariado y un número importan-te de las personas que las conforman o participan de estas tienen alguna remuneración asignada, ya sea di-rectamente del presupuesto general de la entidad o por proyectos específicos.

Los centros de pensamiento en el Paraguay

Teniendo en cuenta que en política la información se traduce en poder, gobiernos y hacedores de políticas públicas a menudo se sienten impulsados a aprove-char el momento porque las fuerzas sociales y políti-cas apropiadas se han alineado o porque una crisis los obliga a actuar. En cualquier caso, a menudo actúan con rapidez y toman decisiones basadas en la informa-ción disponible, que no siempre conduce a la política más conveniente. En resumen, los policy makers (per-sonas encargadas de diseñar políticas públicas) y otros interesados en el proceso requieren información que sea oportuna, comprensible, confiable, accesible y útil (Uña, 2010).

Esta necesidad en el Paraguay es cubierta por los cen-tros y las organizaciones privadas de investigación que, en muchos casos, son requeridas por los organismos del Estado en el momento de elaborar políticas públicas en

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determinados rubros o escenarios donde existe la posi-bilidad de diálogo conjunto.

Organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil han sabido ocupar un espacio impor-tante en la realidad políticosocial nacional realizando proyectos sociales o programas de cooperación que, en muchos casos, son responsabilidad del Estado, pero que ante la evidente incapacidad de éste para dar res-puestas a todas las demandas de la ciudadanía, han aportado efectivamente en la construcción y el fortale-cimiento de una ciudadanía cada vez más comprome-tida con su realidad.

En este espacio, el aporte de la universidad necesa-riamente debe ser mayor. El protagonismo de los cen-tros de investigación y promoción del conocimiento deben aumentar su incidencia en los grandes temas de debate público, para servir como faros de orientación al ciudadano. Lamentablemente, la percepción es que la universidad hoy está ausente del debate público, ausente como asesor de los grandes proyectos en el Congreso Nacional, ausente en la formación cívica y social de sus alumnos, futuros profesionales, ausente en el compro-miso de promover la investigación y el conocimiento, ausente, en definitiva, en la lucha por la construcción de una sociedad más justa.

Es justo reconocer la limitación presupuestaria de muchas universidades para generar mayores ac-ciones en materia de investigación, sumado a la escasez de profesionales docentes, con maestrías o doctorados, capacitados para ejercer la tutoría de dichas investigaciones.

No hay evidencia histórica de sociedades en la que todos sus miembros sean socialmente iguales. Lo que cambia en el tiempo son los criterios de desigualdad, sus grados, su aceptación social y cultural, su reco-nocimiento legal. La definición y regulación de las desigualdades es una exigencia permanente derivada de los problemas de coordinación que surgen de la ne-cesidad de los seres humanos de vivir juntos: quién y cómo tomará decisiones que afecten a la colectividad (la autoridad); quién hará qué (la división del traba-jo); por último, cómo se repartirán los beneficios y las recompensas.

La educación como bien público

La Constitución Nacional dispone en su Art. 79 la finalidad de las universidades e institutos superiores. Expresa que la finalidad principal será la formación profesional superior, la investigación científica y la tecnológica, así como la extensión universitaria. Su-mado a esto, la Declaración Mundial sobre Educación Superior (CMES) de 2009 establece la educación como un bien público.

Considera que el acceso a ella debe ser igual para todos, con base en los méritos, como se pronuncia en el Documento de la Declaración Mundial sobre Dere-chos Humanos. Se estima que es un instrumento efi-caz de lucha contra la pobreza, el desarrollo sostenible y sostenido, en fin para el progreso personal y social (CMES, 2009).

Lo expuesto implica un compromiso real de los go-biernos de apoyar el progreso de la educación superior en el país, traducidos en el seguimiento de la calidad y la pertinencia de la oferta educativa, algo que hoy en día lamentablemente no ocurre. De acuerdo a nuestra Constitución, las universidades e institutos superiores son creados por Ley de la Nación y los institutos de formación docente y los institutos técnicos profesio-nales dependen del Ministerio de Educación y Cultura, por lo que el Estado es el responsable final de la Edu-cación Superior.

Conclusión

La democracia es el sistema que genera mayores in-clusiones sociales y la posibilidad de mayor desarrollo de las personas en dignidad y derechos, y es el Estado, como ente, producto del acuerdo social, quien debe asegurar las condiciones para el ejercicio y protección de dichos derechos.

El Estado asegura las condiciones y los ciudadanos deben reclamar o encontrar modelos que permitan el ejercicio y la protección de estos derechos, comenzan-do con el derecho a la participación de las personas en la elaboración de las políticas públicas de los Estados.

La participación de la sociedad civil, la responsabi-lidad social de las universidades y la responsabilidad

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social de las empresas pueden en conjunto generar los espacios que permitan que las universidades se trans-formen en centros que promuevan la investigación, permitiendo que la sociedad y los gobiernos cuenten con la suficiente información para llevar a cabo planes que beneficien a todos, presentando la posibilidad de un desarrollo sostenible y en equidad.

El compromiso de los representantes del Estado, las organizaciones que reúnen a las universidades, el cuerpo docente y estudiantil son la clave para lograr un escenario donde el nivel de intervención de la uni-versidad en las políticas públicas y los procesos de de-sarrollo del país puedan ser cada vez más latentes, per-mitiendo y ampliando la participación ciudadana.

Aún existen instituciones como el Centro de Polí-ticas Públicas de la Universidad Católica «Nuestra Se-ñora de la Asunción» que buscan cubrir estos espacios, donde prima la investigación que se realiza mediante un determinado presupuesto propio designado por la Universidad y un sistema de presentación a convoca-torias nacionales e internacionales que permiten el pa-trocinio para la realización de proyectos de investiga-ción donde se puede involucrar a docentes y alumnos de los últimos años en las carreras que se ven afectadas por este proyecto.

Hoy la propuesta que mayor aceptación tiene es la de posibilitar que las organizaciones de la sociedad ci-vil, las universidades y las entidades públicas encuen-tren el sitio donde el intercambio de información y la participación en conjunto promuevan una visión aca-démica y participativa de las políticas públicas.

En esta sinergia y creación de alianzas y redes está la respuesta para muchos de los problemas que como sociedad hoy tenemos, solo la alianza y la cooperación en aquellos temas de interés comunes entre el sector público (el Estado) el sector privado (empresas, gre-mios profesionales, universidades) y la sociedad civil (organizaciones civiles, sociales, comunitarias) podrá elevar la calidad del proceso de construcción de las políticas públicas y por ende ayudar a mejorar progre-sivamente la calidad de nuestra democracia.

Fuentes citadasCMES (2009). «La nueva dinámica de la educación superior

y la investigación para el cambio social y el desarrollo». En Conferencia Mundial sobre la Educación Superior. París, Francia. Recuperado de www.iesalc.unesco.org.ve/dmdocuments/comunicado_cmes09es.pdf

Cubilla, Antonio (2011a): «La universidad de investigación (I)». Abc Color. Recuperado de http://www.abc.com.py/edicion-impresa/suplementos/cultural/la-universidad-de-investigacion--i-242536.html

Cubilla, Antonio (2011b): II. «La universidad ideal para el Paraguay del siglo XXI: por qué la universidad de investigación». Abc Color. Recuperado de http://www.abc.com.py/edicion-impresa/suplementos/cultural/ii-la-universidad-ideal-para-el-paraguay-del-siglo-xxi-por-que-la-universidad-de-investigacion-248798.html

Del Bello, Juan Carlos (2007). Comentarios y Observaciones al «Documento para el Debate de una Nueva Ley de Educación Superior». Revista de Políticas Públicas, 1 (1). Recuperado de http://www.ipoliticaspublicas.org/docs/Politicas_Publicas_Vol1_N1.pdf

Recalde, Aritz (2007). Introducción: Universidad, Sociedad y Políticas Públicas. Revista de Políticas Públicas, 1 (1). Recuperado de http://www.ipoliticaspublicas.org/docs/Politicas_Publicas_Vol1_N1.pdf

Robledo, Rocío (2010). «Responsabilidad el Estado». En García, J. (dir.) Universidad & Opinión Pública, función social- bien público (pp. 145-163). Asunción: Cecom.

Uña, Gerardo y otros (2010). Think thanks y políticas públicas, factores críticos para fortalecer el vínculo entre el conocimiento y las políticas públicas en Argentina. Buenos Aires: Fundación Siena.

estudios de políticas públicas

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estudios del centro de políticas públicas n° 2

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