esquema de pago por servicios ambientales en la localidad
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MAESTRÍA EN ECONOMÍA APLICADA PROYECTO DE GRADO ASESORA: MARÍA ALEJANDRA VÉLEZ FECHA: 8 DE NOVIEMBRE DE 2020
Estudiantes:
Carolina Hormizda - 201910762
Óscar Aponte - 201910705
Felipe Lesmes – 201910769
ESQUEMA DE PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES EN LA LOCALIDAD DE
SUMAPAZ: propuesta metodológica y cálculo del incentivo monetario.
Resumen: Este informe de consultoría presenta una serie de recomendaciones para el diseño e implementación de un esquema de
Pagos por Servicios Ambientales (PSA) para la localidad de Sumapaz, en Bogotá. Estas recomendaciones están basadas en la
compilación de literatura sobre este tipo de instrumentos económicos ambientales y de la evaluación de las características
socioambientales de esta localidad, incluyendo información sobre sus ecosistemas más representativos, su población y sus
actividades económicas de tal manera que, a través de una tabla de criterios, es posible determinar las características óptimas del
esquema a implementar. Este informe incluye una propuesta del monto del incentivo económico a entregar como parte del esquema,
estimado a partir del costo de oportunidad de las actividades económicas desarrolladas, y una propuesta de áreas de focalización
determinada a partir de los resultados de un indicador compuesto que permite priorizar zonas según la relevancia de los servicios
ambientales y los riesgos que estos enfrentan. Las recomendaciones de este informe son susceptibles de mejorar con información
más precisa que fue imposible recoger debido a las restricciones por la cuarentena de la emergencia sanitaria causada por el COVID-
19, y son lo suficientemente flexibles para que los responsables de establecer el esquema de PSA los modifiquen según su
valoración de los criterios evaluados. Se recomienda, además, involucrar a la comunidad en los espacios de diseño ya que esto
permitirá entender de manera más precisa las demandas y las características de los beneficiarios, y mejorará la aceptación del
programa.
1. INTRODUCCIÓN
La necesidad de diseñar un programa de PSA para la localidad de Sumapaz surge del Acuerdo
761 de 2020 por medio del cual se adopta el Plan Distrital de Desarrollo – PDD “Un Nuevo
Contrato Social y Ambiental para la Bogotá del Siglo XXI”. Aquí se plantean las prioridades de
la administración distrital para el periodo 2020-2024 que se resumen en la recuperación económica
y social tras la superación de la emergencia del COVID-19, en promover igualdad de
oportunidades para todos los grupos poblacionales y en lograr “el ejercicio de una vida libre,
colectivamente sostenible y feliz” (Concejo de Bogotá, 2020).
En el PDD, además, se presenta una visión de ciudad “que será un ejemplo global de
reconciliación, cultura ciudadana, y desarrollo sostenible en un contexto de crisis climática”
(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2020) dando importante relevancia a la implementación de políticas
ambientales para el reverdecimiento de la ciudad, la protección del medioambiente y el cuidado
de las generaciones del futuro (Ídem.). Justamente, el Propósito 2 hace referencia al cambio de
hábitos de vida para reverdecer a Bogotá y adaptarnos y mitigar el cambio climático. En éste se
incluye como programa estratégico la “Restauración, preservación y mantenimiento del ambiente
natural” en donde una de las metas estratégicas es el “Diseñar e Implementar un programa de
incentivos a la conservación ambiental rural (pago por Servicios Ambientales, acuerdos de
conservación)” (Concejo de Bogotá, 2020) [la negrita es nuestra]). Este programa estratégico está
alineado con el evidente auge de los PSA en el mundo, como se expondrá más adelante.
En este contexto, la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) y la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá (EAAB) trabajan con el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) en el diseño metodológico de un esquema de PSA. Este informe de consultoría
contribuye a esta alianza y se presenta como una guía que facilitará la construcción de un PSA en
la región del Sumapaz como instrumento de gestión ambiental que sirva al ordenamiento territorial
de esta localidad de Bogotá, la única 100% rural, y en donde se generan gran parte de los servicios
ambientales que sirven a la capital, que aporte al cumplimiento de las metas del PDD, actualmente
en implementación, y a los instrumentos que se planea construir.
Este documento está estructurado en 4 secciones incluida esta introducción, en la sección 2
hacemos una breve explicación sobre los PSA dando algunos ejemplos internacionales y
nacionales, en la sección 3 se presentan las características más representativas de Sumapaz para
evaluar cómo debería ser el esquema de PSA, en esta sección incluimos la tabla de criterios y el
indicador compuesto de focalización. Finalmente, en la sección 4 incluimos algunas
consideraciones para tener en cuenta al momento de la implementación.
2. MARCO CONCEPTUAL
2.1.Los Pagos por Servicios Ambientales - PSA
Los PSA son un tipo de instrumento económico ambiental cuya definición se resume en la
entrega de incentivos hechos por los beneficiarios de uno o varios servicios ecosistémicos1 (en
adelante SE) al proveedor o proveedores de dicho servicio. Esta definición se puede recoger de la
literatura que a lo largo de las últimas dos décadas se ha desarrollado alrededor de los PSA, tiempo
en el cual también se ha incrementado el interés en este instrumento por su potencial para modificar
comportamientos dañinos para el medioambiente y tener resultados positivos en materia de
pobreza y desarrollo rural (Tacconi, 2012; Wunder, 2015; Wunder & Wertz-Kanounnikoff, 2009).
Wunder (2005) propone una definición de los PSA a través de cinco componentes:
1. Es una transacción voluntaria por parte de individuos o grupos colectivos.
2. El incentivo se da como retribución, en dinero y/o en especie, por la oferta de un bien o servicio
ecosistémico.
3. Es pagado por al menos un comprador del bien o servicio.
4. Se paga a al menos un proveedor de dicho bien o servicio.
5. Solo se hace efectivo si se garantiza la oferta de ese bien o servicio, o se cumple con las
actividades pactadas que conduzcan a la generación y mantenimiento de servicios ambientales.
Esta definición se ubica en la vertiente de la economía ambiental que etiqueta los esquemas con
estas características como “PSA Coasianos”, por su capacidad para alcanzar puntos óptimos de
asignación de mercado de bienes y servicios ecosistémicos cuando los derechos de propiedad están
bien definidos y los costos de transacción son iguales o cercanos a cero. Bajo esta definición podría
esperarse que los usuarios de un SE, por ejemplo, una empresa que se abastece de un río para
producir cerveza, pueda pagar a un campesino cuya propiedad se encuentra en la cuenca de ese río
para que evite realizar actividades productivas que afecten la calidad del agua, y, en cambio, se
encargue de la protección de esa cuenca hídrica; o, una empresa pública que se abastece de esa
cuenca para llevar agua a los ciudadanos de una ciudad, actividad por la que recibe un pago,
1 Según la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio(2005) los Servicios Ambientales o Servicios Ecosistémicos son los beneficios que las personas pueden obtener de los ecosistemas y que incluyen servicios de provisión (como comida y agua), servicios de regulación (como el control de inundaciones o de enfermedades), servicios culturales (como por ejemplo la recreación turística, o los beneficios culturales y espirituales que algunas personas reciben de la naturaleza), y los servicios de soporte (como el ciclo de nutrientes que mantiene en equilibrio las condiciones de vida en la tierra).
recompense a los propietarios de los predios donde se genera ese recurso hídrico, como en el caso
de Sumapaz.
Al respecto, Arriagada (2009) identifica cuatro categorías de servicios ecosistémicos en las que
se pueden agrupar los PSA: protección de cuencas hidrográficas (servicios de agua), secuestro de
carbono, belleza del paisaje y conservación de la biodiversidad. Adicionalmente, los PSA se
pueden clasificar también según si el proveedor del servicio que recibe el incentivo es una persona
individual o si son varias personas agrupadas en un colectivo. Ambas clasificaciones de los
esquemas tienen ventajas y desventajas que, dependiendo del contexto de aplicación, de las
características de las comunidades en donde el esquema se vaya a implementar e incluso de la
capacidad de pago de los beneficiarios del servicio, pueden hacer que se privilegie una sobre otra.
En la práctica la aplicación de los PSA resulta de gran complejidad y puede ceñirse a la
definición aquí resumida o alguna otra con pequeñas diferencias (por ejemplo, tener varios actores
adicionales involucrados, como el Estado y organismos de cooperación internacional, o tratarse de
esquemas que se firman colectivamente pero cuyos pagos se hacen de manera individual) y muchas
veces las motivaciones de los proveedores de SE para gestionarlos van más allá de los incentivos
económicos que puedan recibir.
2.2.Pagos por Servicios Ambientales en el Mundo
Cerca de 550 programas de PSA se encontraban activos en 2018, generando transacciones
estimadas entre 36 y 42 billones de dólares. De esos, 387 esquemas estaban asociados a protección
de cuencas hidrográficas en 94 países; otros 120, en 45 países, estaban encaminados a proteger
hábitats naturales y biodiversidad; y otros 48 esquemas a la captura de carbono y a evitar cambios
en el uso de la tierra en 39 países, que incluyen 28 proyectos REDD+2 (Salzman et al., 2018).
Si bien la mayoría de los esquemas que se conocen actualmente son de carácter individual,
también hay esquemas colectivos que presentan ventajas para ciertos contextos dada su concepción
2 Reducción de emisiones por Deforestación y degradación: es un mecanismo de compensación económica que está condicionado a resultado ambientales de conservación. Los REDD+ buscan reducir las emisiones de la deforestación y la degradación del bosque, reconociendo los esfuerzos de conservación de las comunidades. No necesariamente todos los REDD+ son esquemas de PSA, pero en algunos casos si se comportan de la misma forma. (Del Pilar Moreno-Sanchez, 2012)
como esquemas de gobernanza participativa, que buscan generar alianzas entre actores con
objetivos comunes para diseñar e implementar diferentes iniciativas (Rincón Ruiz et al., 2018).
A nivel mundial, Tanzania, a través del grupo de conservación forestal de Tanzania, viene
desarrollando un programa de PSA mediante un mecanismo REDD+ en 21 aldeas, en donde se
otorgan pagos condicionados a resultados colectivos que requieren cumplimiento a nivel
individual, lo que ha logrado reducir lo que se conoce como el problema del free-rider (Robinson
et al., 2016). Por otra parte, en Madagascar, Somerville et al. (2010) encontraron que, para 8
comunidades en Durrell, la implementación de estos proyectos incrementó la percepción de
justicia y beneficios netos al interior de las comunidades. Finalmente, en Uganda un programa
implementado como una prueba controlada aleatorizada, en 121 aldeas, mostró resultados
positivos al reducir la deforestación. En este caso, Jayachandra et al. (2016) encontraron que la
cobertura de árboles disminuyo en 4,2% en los lugares donde se estaba implementando el proyecto
en comparación con los grupos control, dónde la perdida fue de un 9,1%.
En América Latina los primeros países en establecer esquemas de PSA fueron Costa Rica,
México y Ecuador en la década del 90, sin embargo, a la fecha se encuentran PSA también en
Brasil, Argentina, Uruguay, Perú, Chile, Venezuela, Bolivia, Guatemala, Honduras y Colombia
(Balvanera et al., 2012; Flores et al., 2018; Martin-Ortega et al., 2013), que se han desarrollado
bajo financiación tanto pública como privada (Moros, Matallana, et al., 2020). Dentro de los
esquemas a nivel latinoamericano que han vinculado un mayor número de hectáreas (ha) están:
Bolsa floresta en Brasil con 10 millones de ha, el Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos en
México con 2,3 millones de ha y el Programa de Pago por Servicios Ambientales en Costa Rica
(PPSA) con 1 millón de ha (Moros, Matallana, et al., 2020).
En Brasil, desde el 2006, su programa paga por la provisión de servicios de carbono y
biodiversidad. Éste tiene como característica especial que en lugar de hacer pagos por ha hace
pagos por familias, al año 2013 había hecho pagos a más de 7 mil hogares (Pagiola et al., 2013).
En México el esquema implementado surgió como respuesta a la escasez de agua y la
deforestación; acá los propietarios de tierras comunales firman contratos a 5 años con la Comisión
Nacional Forestal (CONAFOR) por conservar las tierras inscritas a cambio de un pago anual por
ha (Flores et al., 2018; Moros, Matallana, et al., 2020; Pfaff et al., 2019). De forma similar, el
PPSA de Costa Rica se ha desarrollado, entre otras zonas, en territorios indígenas como un ejemplo
de esquemas colectivos (FONAFIFO, 2020).
En Ecuador se desarrolla el programa Proyecto Socio Bosque, cuyo objetivo es conservar los
remanentes de bosque nativo, páramos y otras formaciones vegetales naturales en propiedad
privada mediante esquemas tanto colectivos como individuales. Busca alcanzar 3,6 millones de ha
en conservación para el 2021 y realiza pagos diferenciados (Dirección Nacional Forestal, 2018;
Moros, Matallana, et al., 2020). Del mismo modo, en Bolivia, el programa de PSA los Negros
(Moros, Matallana, et al., 2020) establece contratos anuales que prohíben la caza y la tala de
bosques en las tierras inscritas. Acá, los propietarios, proveedores de SE, se someten a un
seguimiento anual y son sancionados si incumplen; los pagos se realizan en especie, y
corresponden a panales y entrenamiento para apicultura (Asquith et al., 2007).
2.3. El caso colombiano
Aunque en Colombia se registran algunos acercamientos a esquemas de PSA desde 1990
(Ministerio de Ambiente et al., 2008) lo cierto es que, comparado con América Latina, el país llegó
tarde a este método de incentivos para la conservación y recuperación de recursos naturales. Si
bien desde el 2007 inicia un proceso de formalización de los PSA a nivel nacional con la ley 1151
de ese año, con la que se establece que los departamentos y municipios pueden dedicar hasta el
1% de sus ingresos corrientes para financiar este tipo de esquemas (Ley 1151, 2007); y en 2010
hubo nuevos avances en materia normativa cuando se incluyeron los PSA en la Política Nacional
para la Gestión del Recurso Hídrico; fue solo hasta 2017 cuando se publicó el decreto ley de PSA
(Decreto Ley 870, 2017), que enumera los requisitos para el diseño e implementación de
programas financiados con fondos públicos, y el documento del Consejo Nacional de Política
Económica y Social (CONPES 3886) que presenta las directrices para la implementación de PSA
en todo el país (Moros, Corbera, et al., 2020).
En 2013 surge BanCO2, una iniciativa del sector privado que planteó un esquema de venta de
bonos de carbono por parte de la población campesina de Antioquia. El esquema de BanCO2
consiguió financiación mediante la vinculación tanto de personas que querían compensar su huella
ambiental, como de empresas que tenían interés en apoyar proyectos en el marco de su
responsabilidad ambiental y social (APC, 2016).
En 2015 a través de la Ley 1753 (artículo 174) se habla de la implementación de esquemas de
PSA y se estable un plazo de un año al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS)
para presentar al Congreso de la República un proyecto de ley que establezca los términos,
condiciones, procedimientos y fuentes de financiación para la implementación de PSA (Ley Nº
1753, 2015).
Por otro lado, en el marco del Acuerdos de Paz (numeral 1.1.10) se pacta el desarrollo de
programas de PSA, como el reconocimiento por la prestación de servicios ambientales, dando
especial valoración a los intangibles culturales y espirituales, y protegiendo el interés social,
sistemas de producción alimentaria sostenible y silvopastoriles, reforestación, zonas de reserva
campesina (ZRC), territorios indígenas y en general, otras formas de organización de la población
rural y de la economía campesina sostenible (Decreto 870, 2017). Finalmente, en el 2018, se
redacta la Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales mediante la cual se pretende
orientar los PSA como herramienta eficaz para cumplir los objetivos de política ambiental y social,
asociados a la conservación y recuperación de los ecosistemas naturales” (MADS, 2018)
3. PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES EN LA LOCALIDAD DE SUMAPAZ
Esta parte del documento se compone de dos partes, inicialmente se presentan las
características más representativas de la localidad a través de su descripción para en una segunda
parte utilizar dichas características y evaluar cómo debería ser el esquema de PSA. En esta segunda
parte se presenta también una tabla de criterios para cada uno de los componentes del esquema de
tal manera que sirva como referencia para diseño de programas futuros.
3.1. Caracterización de la localidad
La localidad de Sumapaz es una de las 20 localidades en las que está dividida
administrativamente Bogotá, está ubicada sobre la cordillera oriental en el extremo sur de la ciudad
entre los 2400 y los 4100 metros de altura sobre el nivel del mar. Es la única localidad
completamente rural de la ciudad y representa alrededor del 44% de todo el territorio bogotano
con sus más de 78 mil ha, todas catalogadas como suelo rural, de las cuales alrededor de 46 mil ha
están catalogadas como áreas protegidas (AP) (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2018), entre las que se
encuentra la parte noroccidental del Parque Nacional Natural (PNN) Sumapaz que corta la
localidad en su parte central.
Figura 1: Localización de la localidad de
Sumapaz en Bogotá
Fuente: Secretaría Distrital de Planeación – SDP. Decreto
190 de 2004.
La localidad está subdivida en dos Unidades de Planeamiento Rural (UPRs)3: UPR Río Blanco
y UPR Sumapaz, que tienen 3 corregimientos y que a su vez son conformados por un total de 28
veredas (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2018). Adicionalmente, según fue aprobado en el Decreto
190 de 2004 en donde se recoge lo aprobado y revisado del Plan de Ordenamiento Territorial de
Bogotá (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004), Sumapaz tiene 5 áreas para la producción sostenible
3 La Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá define las UPRs como “el instrumento base de planificación rural, cuyo territorio y aplicación se basa en la unidad geográfica de cuenca, cerro o planicie”. Las UPRs permiten abordar los problemas de planeación del territorio abordando por igual los temas relacionados con recursos naturales como aquellos relacionados con el uso del suelo. Su diseño se basará en la integración de los componentes físico, social y económico, en el marco de la sostenibilidad ambiental y política, asegurando la vinculación de los actores locales, de tal manera que se inscriba en un marco de la equidad social. Los contenidos incluirán como mínimo la protección de valores ecológicos, las rondas, el manejo de actividades periurbanas, las densidades de ocupación y usos, las estrategias e instrumentos de gestión, y la estrategia de asistencia técnica agropecuaria asociada a las propuestas.
de alta capacidad; 20 áreas para la producción sostenible de alta fragilidad y 6 áreas para la
producción sostenible de manejo especial4.
Esta localidad alberga la mayor extensión de ecosistema de páramo en el mundo, lo que la
convierte en un generador de importantes recursos hídricos a nivel local, regional y nacional (ILSA
& ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTA, 2012), pero dada la alta dependencia de la comunidad
por las actividades agropecuarias, muchas de las cuales son agresivas con los ecosistemas, hay una
alta amenaza a dichos servicios ambientales.
Al respecto ILSA y Alcaldía Mayor de Bogota (2012) señalan que debido a la poca
productividad de los sistemas productivos, explicada por el poco acceso a tecnologías apropiadas
por parte de los productores, a la falta de asistencia técnica y a la escasez de recursos financieros,
entre otros, se da una sobre explotación de los recursos naturales para suplir necesidades cotidianas
lo que genera en la localidad un deterioro acelerado del ecosistema. Este deterioro resulta peligroso
para Bogotá y para los municipios de la región que se surten del agua que se genera en el páramo,
como los 10 municipios de la provincia de Sumapaz en Cundinamarca y el municipio de Icononzo
en el departamento de Tolima (Botia Flechas & Preciado, 2019).
De aquí surge la urgencia de generar políticas de conservación que permitan desacelerar el
deterioro de los ecosistemas de la localidad mientras promueven la implementación de actividades
productivas sostenibles y de prácticas con menos impacto ambiental. Con esto en mente, a
continuación, se desarrollará la propuesta de esquema de PSA que responde a las necesidades de
la localidad de Sumapaz, de su población y de sus ecosistemas.
3.2. Evaluación de la estructura del PSA
La estructura de un esquema de PSA depende principalmente del análisis del contexto de la
región, zona o área donde este se piensa implementar, incluyendo las características del ecosistema
que se pretende preservar o restaurar, de los servicios ecosistémicos identificados como sujetos de
4 Las áreas de producción de alta capacidad se identifican por su aptitud agropecuaria alta orientadas al fomento de la productividad y rentabilidad de los procesos para mejorar el nivel de vida de las comunidades locales. En contraste, las áreas de producción sostenible de alta fragilidad se identifican por su baja aptitud agrológica, asociada a una alta fragilidad ambiental, en las cuales se han consolidado usos agropecuarios tradicionales. Su aprovechamiento está condicionado a una intensa incorporación de prácticas de conservación de suelos, agua y biodiversidad. Finalmente, las áreas para la producción sostenible de manejo especial en suelo rural del Distrito Capital son áreas, que teniendo en cuenta factores ambientales y socioeconómicos, se destinan a constituir modelos de aprovechamiento racional de los recursos naturales, en los cuales se integren estrechamente la producción agropecuaria y la recuperación de la cobertura vegetal para controlar y mitigar la presión de fragmentación ejercida por las actividades productivas sobre el Sistema de Áreas Protegidas.
protección, de las características de los potenciales beneficiarios del incentivo, de las actividades
que realizan estos previo a la llegada del PSA, de su relación con los predios y de las fuentes de
financiación, entre otras variables. De aquí que la estructuración del esquema dependa en gran
medida de la disponibilidad de información y de su calidad, de tal manera que se pueda construir
un instrumento que responda a las necesidades tanto de los actores involucrados como de los
ecosistemas y áreas ambientales estratégicas que se quieren proteger.
Para la construcción del esquema de PSA, Sattler & Matzdorf (2013) proponen una estructura
de tres pasos: exploración, desarrollo e implementación. Este último paso es interpretado a su
vez por Engel (2016) como dos pasos secuenciales: el pilotaje del esquema desarrollado y
posteriormente la operación del programa adaptado con los hallazgos del piloto. Adicionalmente,
considerando la importancia de verificar la adicionalidad (los aportes al objetivo del programa)
generada con las acciones del PSA, cada vez más autores coinciden en la importancia de incluir
como un paso en el diseño e implementación del esquema la inclusión de evaluaciones de impacto
que aporten a la verificación del cumplimiento de los objetivos del esquema (Dutilly & Le Velly,
2016; Oliveira Fiorini et al., 2020)
En Colombia esta estructura metodológica ha sido retomada por el MADS quien recientemente
ha desarrollado la Guía Técnica para el Diseño e Implementación de Proyectos de Pago por
Servicios Ambientales de Regulación y Calidad Hídrica (2020) desde donde se plantean una serie
de etapas y pasos teórico-prácticos que muestran de manera gradual cómo se consolida un proyecto
de PSA. En dicha guía los pasos mencionados por Sattler & Matzdorf y por Engel se resumen en:
Tabla 1: Etapas y pasos para el diseño e implementación de un esquema de PSA
Etapa 1. Preparación: se recopila información técnica, se realizan acercamientos con actores y se planifican las actividades del proyecto.
Paso 1. Preparación: en este paso se recopila información sobre el ecosistema, los servicios que presta y las amenazas que enfrenta. También se da un acercamiento con los proveedores de dichos servicios, con las instituciones u otros actores interesados en su financiación.
Etapa 2. Diseño: se realizan estudios, se planifican las acciones de conservación y se concerta el proyecto con los actores.
Paso 2. Focalización de las áreas y los servicios ecosistémicos: en este paso se plantea la identificación, delimitación y priorización de las zonas objeto de intervención del PSA, así como se caracterizan los servicios ambientales y los conflictos asociados al uso del suelo que puedan estar generando dichos conflictos. La identificación de beneficiarios puede incluir el diseño de una evaluación de impacto posterior utilizando metodologías de Pruebas Controladas Aleatorizadas, lo que permitiría contar con evidencia sobre la efectividad del programa en términos de adicionalidad. Paso 3. Estructuración de elementos del PSA: en este paso se conceptualiza el esquema, se identifican los potenciales beneficiarios, se
definen las áreas dentro de los predios que se priorizarán y se estima el valor del incentivo, así como los costos asociados, entre otros.
Paso 4. Concertación con actores: en este paso se socializan y ajustan los pasos anteriores de acuerdo a la comunidad. También se realiza el análisis jurídico de los predios priorizados.
Etapa 3. Implementación: se formaliza el acuerdo y se implementan las acciones de preservación y restauración.
Paso 5. Implementación, seguimiento de acciones y evaluación: en este paso se formalizan los acuerdos, se reconoce el incentivo, se registra el proyecto, se realizan las acciones de preservación o restauración y se hace seguimiento y monitoreo al cumplimiento de actividades y a la adicionalidad. En este paso se puede plantear la realización de una evaluación de impacto aprovechando la focalización inicial de beneficiarios y a partir de la cual se pueden realizar ajustes al programa.
Fuente: Adaptado de Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2020)
La primera de estas etapas ha sido desarrollada por el PNUD entre los meses de julio y
septiembre de 2020 y, dadas las restricciones de decretadas para la mitigación del impacto del
COVID-19, se ha desarrollado a través de talleres virtuales que han tenido la participación de
funcionarios de entidades estatales, de representantes de organizaciones de la sociedad civil y de
la academia. Esto ha restringido el acceso a información de fuentes primarias lo que se ha intentado
atenuar a través del uso de registros administrativos, lo que pone un peso mayor sobre la
importancia en el desarrollo de la fase de concertación con los actores.
Este documento, entonces, se concentra principalmente en la etapa 2 de desarrollo o diseño del
esquema y pretende, a partir del análisis de la información existente, hacer recomendaciones sobre
la estructura óptima de un esquema de PSA a ser implementado en la localidad de Sumapaz. Se
analizan una serie de variables que se proponen como criterios de evaluación a partir de la revisión
bibliográfica y que resumimos en cuatro categorías y trece variables (Tabla 2).
Tabla 2: Componentes y variables para la estructuración del PSA
Focalización Detalles del Pago Condicionalidad Adicionalidad, fugas y
permanencia
1. Focalización a partir de
los beneficios en servicios
ecosistémicos
1. Monto del pago 1. Grado de
condicionalidad
1. Adicionalidad
2. Modo del pago y
tiempos
2. Tipo de
condicionalidad
2. Fugas
3. Diferenciación de los
pagos
3. Unidad de monitoreo 3. Permanencia
4. Duración del contrato
5. Duración del pago
Fuente: Autores a partir de Engel (2016)
El primer componente establece los lineamientos para poder definir las zonas a priorizar a partir
de la evaluación de diferentes criterios que se expondrán más adelante. El componente de detalles
del pago se refiere a la información relevante y necesaria para definir cuánto se pagará como parte
del incentivo, de qué manera, a quién y por cuánto tiempo. De este componente depende en gran
medida que los proveedores de los SE evaluados decidan acogerse al esquema.
El componente de condicionalidad evalúa cuáles son las condiciones que deberían acordarse en
el esquema a partir de la realidad del territorio y de la capacidad de los proveedores de cumplir
efectivamente con éstas. Además, establece cuál debería ser el grado de rigurosidad que debería
existir a la hora de definir si las condiciones pactadas se cumplieron y las posibles sanciones.
Finalmente, el componente de adicionalidad, fugas y permanencia aborda cómo evaluar las
ganancias potenciales por la implementación del proyecto (en términos de los SE que se recuperan
o que se conservan frente a la no existencia del proyecto), cómo evitar que el proyecto genere
resultados negativos en zonas donde no se está implementando y cómo lograr que las ganancias se
mantengan en el tiempo hasta después de finalizada la implementación del proyecto.
3.2.1. Focalización
Focalizar áreas para la implementación de esquemas de PSA permite incrementar la eficiencia
del instrumento al direccionar los pagos a zonas dónde se puede obtener la mayor provisión de SE
en relación con un alto riesgo de afectaciones antrópicas (Wünscher & Engel, 2012). Los criterios
de priorización que se mencionan a continuación se construyeron teniendo en cuenta la
normatividad nacional vigente e información encontrada en documentos académicos.
Tanto el Decreto Ley 870 (2017) como el Decreto 1007 (2017) definen que las zonas dónde se
establecen este tipo de instrumentos deben corresponder a “áreas o ecosistemas estratégicos con
riesgo de degradación de la cobertura natural especialmente por expansión de la frontera
agropecuaria, con énfasis en aquellas que se localicen en municipios priorizados para el
posconflicto” y, por otro lado, a “áreas o ecosistemas estratégicos degradados y en conflicto del
uso del suelo, con énfasis en aquellas que se localicen en municipios priorizados para el
posconflicto”.
La selección de estas zonas debe responder principalmente a i. áreas con mayor proporción de
cobertura natural y riesgo de transformación por expansión de la frontera agrícola, preferiblemente
colindantes a los predios de más reciente transformación teniendo en consideración lo que se
establece en el parágrafo 1 del artículo 2.2.9.8.2.4 del decreto 1007 del 2017; ii. áreas con potencial
de conectividad ecosistémica con áreas protegidas o estrategias de conservación in situ; y iii. áreas
en las que haya presencia de varios servicios ecosistémicos ambientales como expresión de riqueza
de la diversidad biológica a conservar (MADS, 2017).
Adicionalmente, se debe tener en cuenta el nivel de vulnerabilidad de las personas que habitan
en estas zonas, atendiendo a los indicadores del SISBEN, y deben existir derechos de propiedad
claramente definidos en los predios que se seleccionan (MADS, 2017)
De acuerdo con la revisión de literatura se identificaron las siguientes estrategias mediante las
cuales se pueden complementar los parámetros que exige el decreto 1007. Primero, medir la
proporción de cobertura natural y el riesgo de transformación por medio de un análisis de
deforestación, de tal forma que sea posible identificar las áreas que han tenido mayor presión por
perdida de cobertura (Wünscher et al., 2008). Por otra parte, priorizar los predios con presencia de
corrientes hídricas, afloramientos y humedales; así como predios de importancia para la recarga
de acuíferos o que incidan en la calidad del agua (Rojas et al., 2020). Y por último, incluir
parámetros de pendiente y densidad de SE prestados (Vélez et al., 2017b).
Para el caso de Sumapaz, la priorización de las zonas se realizó de acuerdo con parámetros
que pueden expresar el nivel de provisión de SE y las amenazas para los mismos. Estos y su
importancia se explican a continuación.
Tabla 3: Descripción de los criterios seleccionados para el indicador.
Provisión de SE Amenazas Presencia de ecosistemas estratégicos:
En la localidad se encuentra parte del páramo de Sumapaz.
Este cumple un papel importante en los procesos de
regulación del ciclo hidrológico y es el encargado de
proveer agua para las cuencas de los ríos Magdalena y
Orinoco (Alcadía Mayor de Bogotá, 2019). Por otra parte,
este ecosistema es importante en el proceso de secuestro de
CO2. Según Castañeda y Montes (2017) la biomasa aérea
Zonificación:
El uso inadecuado del suelo genera problemas de
degradación en los ecosistemas, fenómeno que a su vez
afecta los servicios ecosistémicos que brindan. El desarrollo
de actividades agrícolas en zonas de páramo, que tienen un
valor importante de conservación, afecta las características
del suelo al alterar las coberturas vegetales y de materia
orgánica típicas de este ecosistema (Alicia et al., 2013).
de los páramos andinos en Colombia captura en promedio
13,12 toneladas de carbono por ha (tC/ha); y las tuberas,
zonas representativas de estos ecosistemas y que en
Sumapaz alcanzan las 1.856 ha, llegan a capturar 1.573
tC/ha. En términos de biodiversidad este ecosistemas es el
hábitat del 4.700 especies de plantas y más de 260 especies
de animales (Marin & Parra, 2015; PNN, 2018). Para
terminar, es importante resaltar que el páramo también
ofrece SE de tipo cultural. Un ejemplo, es el potencial
ecoturístico que tienen dadas sus características ambientales
(Bacci & Mujica, 2001).
Según el IGAC (2017) se da un uso inadecuado al suelo en
el 28% del territorio nacional, factor que incide en las
dinámicas de calentamiento global. Cuando el suelo se
somete a procesos de labranza y ganadería intensiva, sin
prácticas adecuadas de manejo, el nivel de carbono
almacenado en los ecosistemas se pierde. Por otra parte, los
suelos afectados por este fenómeno tienen problemas para
retener agua, esto genera afectaciones a nivel social ya que
en verano los sistemas no capturan el agua necesaria para
los procesos ecológicos y en invierno los terrenos no
regulan la cantidad de recurso hídrico que reciben
produciéndose inundaciones (IGAC, 2015).
Conectividad:
Sumapaz forma parte del corredor ambiental de
conservación Chigaza – Sumapaz – Guerrero – Guachenque
(Alcaldia de Bogotá & Conservación Internacional, 2012),
por lo que es importante la interconexión de esta área con
otras zonas naturales, en especial el PNN Sumapaz. Al ser
el páramo un ecosistema altamente fragmentado (Arellano
& Rangel, 2008), priorizar las áreas que permiten la
interconexión de especies de animales, plantas, micro
organismos y flujos hídricos protegerá los procesos
naturales de diversidad genética, las cadenas tróficas y los
procesos biogeoquímicos que bajo otro escenario se verían
afectados por procesos de fragmentación (Saunders et al.,
1999).
Pendiente:
El riesgo de este parámetro se evaluó de acuerdo con la
metodología para la clasificación de tierras por su capacidad
de uso establecida por el IGAC (2014a). De acuerdo con
este documento las tierras que se encuentran en las
categorías 1-4, con pendientes que van de 0-25%, pueden
ser utilizadas sin riesgo para actividades agrícolas o
pecuarias; mientras que las categorías 5-7, con pendientes
entre 25 y el 75%, tiene una vocación de uso principalmente
forestal. Por otra parte, las pendientes mayores al 75%,
caracterizadas por fuertes pendientes, tienen objetivos de
conservación. El uso inadecuado de estas clasificaciones de
uso del suelo puede reducir su capacidad productiva y
promover procesos de erosión.
Hidrología:
Los SE en los que inciden los acuíferos, las lagunas y los
ríos de la localidad de Sumapaz están relacionados
principalmente con servicios de aprovisionamiento hídrico.
En la zona se encuentra parte del acuífero Sabana de Bogotá
(SAM4.6) que recarga alrededor de 615 millones de m3/
año. Este acuífero se encarga de proveer agua para consumo
humano, producción ganadera, procesos de irrigación y, en
menor medida, uso industrial (IDEAM, 2014).
Deforestación:
Una de las mayores amenazas a la prestación de SE son los
procesos de deforestación, como lo presentan Yanani et al
(2020), quienes aseguran que desencadena la perdida de
importantes SE que provee el bosque como el
mantenimiento del ciclo hidrológico y los procesos de
almacenamiento de carbono, además, genera afectaciones a
la biodiversidad. Adicionalmente, es más probable que las
zonas colindantes a áreas transformadas tengan un mayor
riesgo de ser deforestadas que aquellas que se encuentran
en un radio más amplio(Vélez et al., 2017b).
Fuente: Elaboración propia
Para la delimitación de las áreas a priorizar, con ayuda del programa ArcGIS, se desarrolló un
indicador compuesto a partir de los 6 parámetros descritos anteriormente. Cada uno de estos, como
se puede ver en la tabla 4, recibió una categorización de 1 y 0. Para los parámetros de prestación
de SE se asignó 1 cuando cumplía con el objetivo deseado y 0 de lo contrario; mientras que para
los de amenaza se asignó el valor de 0 cuando no hay amenaza y 1 de lo contrario.
Tabla 4: Descripción de la construcción del indicador de focalización.
Parámetro Información usada Procesamiento
Deforestación
i. Mapa coberturas antrópicas
2014 Conservación
internacional (2018) para
Bogotá a escala 1:25000.
ii. Estudio delimitación de
páramos IDEAM (2012), a
escala 1:25000.
iii. Mapa estado de los bosques
IDEAM (2018a), a escala
1:100.000.
iv. Mapa coberturas PNN (2019), a
escala1:25.000
Primero se organizó el mapa uso actual del suelo a
partir del mapa de coberturas antrópicas y el estudio de
delimitación de paramos. Posteriormente se cruzó esta
información con el estado de los bosques y áreas
naturales reportado en el mapa de coberturas de PNN y
el mapa de estado de los bosques.
Zonificación
i. Mapa coberturas antrópicas
2014 Conservación
internacional (2018) para
Bogotá a escala 1:25000
ii. Mapa de zonificación
(Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sotenible & PNUD,
2020)
iii. Ley de Páramos (Congreso
Colombia, 2018).
Para evaluar este parámetro la información se dividió
entre zonas de paramos y otras zonas. Después de esto
se realizó la validación de las actividades que se
encontraron en cada zona. Para las areas de páramo se
le dio un puntaje de 1 a las actividades que estaba
prohibidas desde la ley de páramos y de 0 de lo
contrario. Y para el resto del área se cruzó la
información con la capa de zonificación, dando un
puntaje de 1 si la actividad realizada no cumplía con el
objetivo del área de zonificada y 0 de lo contrario.
Presencia de
ecosistemas
estratégicos
i. Estudio delimitación de
páramos escala
1:25.000(IDEAM, 2012)
En este caso se categorizo el área de acuerdo con el
ecosistema de paramos, si era zona de páramo se le
asigno el valor de 1 y 0 si era otro tipo de ecosistema.
Pendiente i. Imágenes satelitales de relieve
(EARTDATA, 2020)
Se clasificaron las pendientes de acuerdo con los 7
rangos establecidos por el IGAC (2014b). Después, de
acuerdo con el nivel de riesgo de degradación que se
puede generar en el ecosistema al deforestar zonas de
pendiente mayores al 25% se realizó la categorización
del parámetro como 1 zonas > al 25% y 0 de lo
contrario. A las pendientes mayores al 75% de les dio
una categoría de cero ya que el acceso a estas áreas es
complicado y difícilmente se pueden desarrollar
actividades productivas.
Acuíferos y
cuerpos de
agua
ii. Mapa actualizado de sistema de
acuíferos para Colombia del
IDEAM (2018b), escala
1:100.000.
iii. Mapa referencia para Bogotá
(IDECA, 2020) a escala 1:2000
Teniendo como base la información de estos dos mapas
y de acuerdo con lo reglamentado en el capítulo II,
artículo 84 del decreto 2811 de 1974, según el cual los
cauces hídricos deben tener un buffer de conservación
de 30 metros. Se realizó una categorización en la cuál
se le asigno el valor de 1 a las zonas dónde hay
presencia de acuíferos y a las áreas que se encontraran
dentro del buffer de conservación de 30 metros de los
cuerpos de agua superficiales. Al resto del área se le
asigno un valor de cero.
Conectividad
iv. Mapa base de veredas (IDEAM,
2017) a escala 1:25.000.
v. Mapa coberturas PNN (2019)a
escala1:25.000.
vi. Estudio de zonificación de
páramos (IDEAM, 2012) a
escala 1:25.000.
Para este parámetro se seleccionaron aquellas veredas
que tienen incidencia en la conectividad entre el PNN
Sumapaz y el área de páramos que se encuentra fuera
del parque. Estas veredas obtuvieron un valor de 1 y
aquellas que no tienen incidencia en la conectividad un
valor de 0.
Nota: se aclara que la conectividad se tomó a nivel de
vereda, pero este parámetro se podría medir a nivel de
predios para hacer más específica esta variable, tal como
lo recomienda rojas et al,(2020).
Fuente: Elaboración propia
No se tuvo en cuenta el área del PNN Sumapaz ya que esté tienen un nivel de regulación que
lo protege, dado por su categoría de área protegida, que restringe ciertas actividades. Sin embargo,
como se explica en el literal de fugas, es importante no descuidar esta área ya que el programa
puede generar migración de actividades agropecuarias a esta zona y afectar el estado de
conservación del parque. Para establecer el nivel de priorización se asignó un porcentaje a cada
parámetro de acuerdo con el nivel de SE brindados o el nivel de amenaza. Los porcentajes
propuestos se resumen en:
La definición de los porcentajes para el indicador propuesto se hizo a partir del nivel de
imporancia que la bibliografía general estudiada daba a cada parámetro. Sin embargo, estos
porcentajes pueden ser modificados de acuerdo con la relevancia que los desarrolladores del
programa le quieran dar a cada factor.
Los mapas que se presentan en la figura 2 son el resultado del proceso descrito anteriormente.
En ellos se presentan cinco categorías de priorización que van desde muy baja priorización hasta
muy alta priorización, siendo estas últimas aquellas dónde confluye un alto nivel de riesgo y un
alto nivel de prestación de SE.
El mapa de la izquierda presenta las priorizaciones a partir del resultado del indicador
compuesto con pesos diferenciados a las variables, mientras que, para contraste, el mapa de la
derecha presenta la priorización con un peso igual para todas las variables del indicador.
Adicionalmente, en los mapas se observan cinco polígonos de color negro que representan las
áreas priorizadas de manera previa por el PNUD. Como se puede observar, algunas de estas áreas
no se encuentran en zonas que presentan un nivel alto de priorización según los criterios
presentados aquí. Esta contradicción se debe a que, para hacer el ejercicio de priorización, el
PNUD sólo tuvo en cuenta parámetros hidrológicos, de agua superficiales, lo que evidencia la
importancia de incluir otras variables y de esta forma hacer la selección de los sitios más acorde
con la legislación nacional y las recomendaciones descritas en la literatura, de tal forma que la
delimitación de los predios logre objetivos más eficientes.
𝐺𝑟𝑎𝑑𝑜𝑑𝑒𝑃𝑟𝑖𝑜𝑟𝑖𝑧𝑎𝑐𝑖ó𝑛= 0.25𝐷𝑒𝑓𝑜𝑟𝑒𝑠𝑡𝑎𝑐𝑖ó𝑛 + 0.25𝐸𝑐𝑜𝑠𝑖𝑠𝑡𝑒𝑚𝑎𝐸𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡é𝑔𝑖𝑐𝑜(𝑃á𝑟𝑎𝑚𝑜𝑠)+ 0.15𝑈𝑠𝑜𝑎𝑑𝑒𝑐𝑢𝑎𝑑𝑜𝑑𝑒𝑙𝑠𝑢𝑒𝑙𝑜 + 0.15𝐶𝑜𝑛𝑒𝑐𝑡𝑖𝑣𝑖𝑑𝑎𝑑+ 0.1𝐴𝑐𝑢𝑖𝑓𝑒𝑟𝑜𝑠𝑦𝐶𝑢𝑒𝑟𝑝𝑜𝑠𝑑𝑒𝐴𝑔𝑢𝑎 + 0.1𝑃𝑒𝑛𝑑𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠
Figura 2: Mapas de categorización de áreas de priorización.
Fuente: Construcción de los autores con la información descrita en el Anexo 1
3.2.2. Detalles del pago
3.2.2.1.Monto del pago:
De manera general las definiciones de los esquemas de PSA, cuando se hace referencia a la
estimación del incentivo a pagar, señalan que éste debe incluir cuando menos el “costo de
oportunidad” en el que debe incurrir el proveedor de los SE al trasladarse de actividad productiva
por una más amigable con el medioambiente, así como los “costos de transacción” que debe asumir
para poder incursionar en la nueva actividad (Engel, 2016; Pagiola et al., 2005).
Por otro lado, el valor del incentivo a pagar no debería en ningún caso superar el valor estimado
del SE que se busca preservar. Sin embargo, no es usual encontrar pagos de esta magnitud debido
a las dificultades para valorar dichos servicios, ya sea por la ausencia de información, por las
dificultades metodológicas e incluso por las restricciones presupuestales que no reflejan el valor
que algunos SE tienen para todo el conjunto de la sociedad (Engel & Schaefer, 2013).
Adicionalmente, Engel (2016) menciona que una de las dificultades para alcanzar el valor de los
SE está relacionada con la existencia de free riders quienes, si bien se aprovechan de su existencia,
difícilmente aportarían para su mantenimiento pues el beneficio marginal que perciben del
ecosistema es muy pequeño.
En Colombia, el decreto 1007 de 2017 establece que la estimación de los pagos a hacerse por
ha/año, cuando los esquemas son financiados con recursos públicos, como en el caso que motiva
esta consultoría, debe contemplar el costo de oportunidad de las actividades productivas
agropecuarias más representativas que se adelanten en las áreas y ecosistemas estratégicos y que
afectan la provisión de SE (MADS, 2017). Esta estimación podrá hacerse a través del cálculo de
los beneficios económicos netos de las actividades productivas más representativas o, cuando no
haya información suficiente, calculando el valor de renta o alquiler de la tierra. El decreto también
establece que para la determinación del valor anual del incentivo a reconocer por ha/año se debe
seleccionar el menor costo de oportunidad. Esta regla en la normatividad parece contraintuitiva y
va en oposición a las recomendaciones de la literatura que señala que un incentivo demasiado bajo
puede ser ineficiente en lograr inducir la adopción de usos de la tierra socialmente deseables (Engel
et al., 2008; Pagiola et al., 2008). Sin embargo, aun cuando no se señala de manera explícita, esta
regla parece estar motivada por la intensión de tener un mayor alcance con los recursos púbicos
disponibles. Por su parte, los PSA financiados con recursos privados se excluyen de esta norma y
se dejan en libertad para establecer el valor del incentivo monetario.
Debido a lo anterior, los proveedores de los SE reciben el menor de los pagos posibles, por lo
que su voluntad para vincularse al esquema y acogerse a los compromisos dependerá en gran
medida de qué otras motivaciones tengan. Al respecto, Jones et al. (2020) señalan cómo, si bien la
rentabilidad del esquema es el factor más influyente en la participación de quienes se acogen a los
esquemas de PSA, se ha demostrado que apelar a las motivaciones prosociales y proambientales
puede ser una estrategia para atraer a más proveedores para complementar los bajos valores de los
incentivos. Esto puede ser particularmente relevante para el caso de Sumapaz en donde, debido a
los altos niveles de dependencia de las actividades agropecuarias, incluso aquellas personas con
motivaciones prosociales y proambientales pueden terminar ejerciendo actividades con impactos
sobre los ecosistemas.
El MADS (2020) parece reconocer la dificultad que implica querer vincular el mayor número
de beneficiarios al esquema a través de un incentivo que solo cubre el menor costo de oportunidad.
Para ello, se propone que los costos de las actividades necesarias para la preservación o
restauración de las áreas priorizadas y el cumplimiento de los objetivos del esquema sean
financiados por el proyecto y en ningún caso serán incluidos dentro del valor del incentivo. Así
mismo, se recomienda adicionar actividades de asistencia y acompañamiento técnico que no
solamente permitan la correcta implementación de las actividades acordadas, sino que además
propendan por la “sensibilización y generación de conciencia ambiental y el fortalecimiento de
capacidades para mejorar y mantener las prácticas productivas más amigables con los ecosistemas”
(p. 57), además de permitir “avanzar en la sostenibilidad de estás” (p. 57). Estás últimas podrían
entenderse como una especie de incentivo adicional, en especie, que complementa el calculado a
través del costo de oportunidad.
Teniendo en cuenta lo anterior y según lo definido en el decreto 1007 de 2017, la metodología
para el cálculo del incentivo a reconocer y sus costos asociados se puede resumir en los siguientes
pasos: Figura 3. Proceso para la Estimación del Incentivo a Reconocer
Fuente: Adaptado de Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, (2020)
A continuación, replicaremos estos pasos con el objetivo de llegar a una propuesta de incentivo
monetario que pueda ser evaluada por las entidades distritales que esperan la implementación del
PSA y eventualmente sirva como punto de partida para validar con las comunidades de la localidad
de Sumapaz.
Definición de Actividades Agropecuarias más Representativas
El decreto 1007 plantea que la definición de las actividades agropecuarias más
representativas debe hacerse con un criterio de extensión, es decir, aquellas actividades que cubran
una mayor cantidad de ha y que sean las que están causando un mayor impacto sobre las coberturas
del suelo.
Según el Censo Nacional Agropecuario de 2014 el cultivo más representativo de la localidad
es el de la papa, con un 13,12% del área total sembrada (DANE, 2014). Otros cultivos
representativos en menor medida son el de curuba (4,1%) y la arracacha (3,97%) y más del 65%
del resto del suelo agrícola se destina a otros cultivos que no alcanzan el 3% del uso del suelo cada
Definir las actividades agropecuarias más
representativas
Estimar el costo de oportunidad para las
actividades representativas
Definir el valor máximo del incentivo a reconocer
uno (DANE, 2014). Esta información conviene ser actualizada con fuentes primarias directamente
en la localidad, lo que permita establecer no solo si efectivamente los cultivos tienen esta
participación sino también sus rendimientos por ha, el valor de la producción y el costo de esta.
Para este análisis y utilizando inicialmente información del Censo Nacional Agropecuario se
priorizaron los siguientes cultivos:
Tabla 5: Cultivos más representativos de Localidad de Sumapaz
CULTIVO ÁREA SEMBRADA PORCENTAJE
Papas 1003.39 13.13%
Curuba 313.75 4.10%
Arracacha 303.41 3.97%
Lulo 172.92 2.26%
Papas criollas 162.49 2.13%
Cebolla larga 142.63 1.87%
Fuente: Censo Nacional Agropecuario, (2014)
Estimación del costo de oportunidad
A partir de la información recolectada en fuentes secundarias se plantea el cálculo del costo de
oportunidad de las actividades identificadas en el punto anterior según sus Beneficios Económicos
Netos y siguiendo la metodología planteada por el MADS (2020) así:
Tabla 6: Pasos para cálculo de Beneficio Económico Neto
BENEFICIO ECONÓMICO
NETO
INGRESOS BRUTOS COSTOS DE PRODUCCIÓN
IB: Ingresos Brutos promedio por
ha año. P: Precios de venta de los productos. CI: Costo de insumos
CP: Costos de producción. Q: Cantidades producidas promedio
por ha. CM: Costo de materiales
CMO: Costo de mano de obra
Fuente: Adaptado de Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, (2020)
𝐵𝐸𝑁 = 𝐼𝐵! − 𝐶𝑃! 𝐼𝐵! = 𝑃! ∗ 𝑄! 𝐶𝑃! = 𝐶𝐼! + 𝐶𝑀! + 𝐶𝑀𝑂!
Tabla 7: Beneficio Económico Neto de actividades representativas. Año base 2020 PR
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Papas 24.8 13936.9 $ 842,751.45 4 $ 20,885,487.78 $ 19,857,242.76 $ 1,028,245.02
Curuba 12.2 2985.1 $ 1,849,212.25 $ 22,620,488.85 $ 12,998,374.05 $ 9,622,114.80
Arracacha 9.3 2614.4 $ 1,782,126.47 $ 16,573,776.16 $ 3,489,347.53 $ 13,084,428.63
Ciruela 4.5 517.6 $ 2,131,455.25 $ 9,660,820.91 $ 1,813,000.00 $ 7,847,820.91
Lulo 9.1 1339.2 $ 2,778,622.32 $ 25,354,928.69 $ 28,661,944.55 -$ 3,307,015.86
Papas
criollas 17.4 532.9 $ 1,230,680.00 $ 21,352,298.00 $ 17,261,176.77 $ 4,091,121.23
Cebolla
larga 9.2 1309.7 $ 1,643,014.88 $ 15,086,984.17 $ 12,119,319.00 $ 2,967,665.17
Fuente: (1) Red de Información y Comunicación del Sector Agropecuario – Agronet
(2) Censo Nacional Agropecuario, 2014
(3) Sistema de Información de Precios y Abastecimiento del Sector Agropecuario – SIPSA (precios mayoristas). Para el caso de
la papa se encontraron los precios pagados a los productores en finca lo que permite acotar el cálculo.
Estos cálculos pueden ser replicados fácilmente con información de fuentes primarias recogida
en trabajo con la comunidad y que permita verificar estos datos con información actualizada y de
una sola fuente.
En este primer ejercicio se encuentra que productos como la arracacha, la curuba y la ciruela
generan beneficios considerablemente más altos que los de los otros cultivos representativos de la
región, superiores a los $13, $9 y $7 millones respectivamente por ha/año. En el extremo opuesto
encontramos que el cultivo de lulo genera un beneficio económico negativo, lo que implicaría
pérdidas superiores a los $3 millones por ha/año. Este resultado debe corroborarse para poder
explicar las posibles causas de su producción en una estructura productiva que genera pérdidas.
Definición del valor máximo del incentivo a reconocer
Bajo estas estimaciones y siguiendo las indicaciones normativas establecidas en el país, el
monto del incentivo a pactar en este PSA no puede superar $1,028,245.02 por ha/año, que es el
valor del costo de oportunidad para el cultivo de papa. Este valor es inferior al de varias otras
actividades productivas por lo que debe ser acompañado con asistencia técnica, insumos para la
actividad de reemplazo y campañas pedagógicas de concientización por la protección de los
recursos naturales. Tener información de fuentes primarias permitirá ajustar con precisión este
valor.
3.2.2.2.Modo del pago
Una vez definido el monto del pago, es fundamental la definición del método en que se va a
realizar el reconocimiento al proveedor del SE. En la literatura se habla principalmente de tres
métodos de pago: en especie, en efectivo o mixtos. A continuación, describimos cada uno de ellos.
Los pagos en especie son útiles cuando hay limitaciones para el uso del efectivo o este no
representa mayor utilidad para los participantes (Engel, 2016). Por su parte, los pagos en efectivo
son directos (no necesitan conversión), son más fáciles de excluir para disminuir la presencia de
free riders y más flexibles, lo que permite que los beneficiarios sean quienes eligen el destino de
estos recursos (AE). Los pagos mixtos pueden utilizarse cuando los costos de acceso al programa
son muy altos en cuyo caso se entrega un pago en especie exante (Engel, 2016) y los pagos
posteriores son en efectivo.
Tabla 8: Marco de decisión para el Modo del Pago
Criterio Sí No
Hay limitaciones para el uso del efectivo en la zona. Pago en especie. Pago en efectivo.
Hay un alto riesgo de que personas que no participan en el programa
disfruten de sus beneficios.
Pago en efectivo Pago en especie
Los beneficiarios prefieren los pagos en efectivo. Pago en efectivo. Pago en especie.
Fuente: Elaboración propia
De acuerdo con la tabla anterior, para el caso de Sumapaz el modo de pago del esquema
recomendado sería en especie. Esto aprovechando que según la Alcaldía Mayor de Bogotá (2019)
los habitantes de Sumapaz han evidenciado una creciente consciencia ambiental, así como interés
por la preservación y la conservación de su territorio que consideran sagrado. Incluso, de manera
informal, algunos habitantes de Sumapaz han expresado su deseo de continuar con las actividades
agrícolas como parte de su tradición campesina, por lo que rechazan la idea de recibir un pago por
abandonar tales prácticas. Además, la localidad se caracteriza por su organización comunal y su
participación activa5, por lo que ésta es una oportunidad para fortalecer las motivaciones
ambientales actualmente existentes. Sin embargo, teniendo en cuenta que parte del esquema
requiere el reemplazo de actividades productivas que generan ingresos en efectivo, es fundamental
conocer la disposición de la comunidad para aceptar este tipo de pagos que aprovechan el capital
social existente y lo refuerzan.
3.2.2.3.Diferenciación de los pagos
De manera general, el acuerdo de pagos con la comunidad puede hacerse de dos formas: pagos
fijos o diferenciados. Aunque los primeros presentan ventajas al momento del diseño (es más
sencillo definir un precio por ha de tierra en la que se lleva a cabo una actividad predeterminada),
estos implican rentas altas para los proveedores de SE con bajos costos de participación (Engel,
2016); los pagos diferenciados, por su parte, son convenientes siempre que los proveedores de SE
sean heterogéneos en sus oportunidades de ganancias (debido a diferencias en sus activos, acceso
al mercado, preferencias, etc.), de hecho, después de comparar 55 esquemas de PSA, Ezzine-De-
Blas et al. (2016) concluyen que los pagos diferenciados conducen a una mayor rentabilidad para
los proveedores del SE, lo que puede aumentar las ganancias ambientales del esquema.
Tabla 9: Marco de decisión para la Diferenciación de los Pagos
Criterio Sí No
Los ingresos de los participantes o el tamaño de sus predios son muy
variados.
Pagos diferenciados Pagos unificados
Los gastos en los que incurren los proveedores del SE son muy
diferentes.
Pagos diferenciados Pagos unificados
Existe capacidad institucional para diferenciar un precio por hectárea
de acuerdo a SE que provee cada participante.
Pagos diferenciados Pagos unificados
Fuente: Elaboración propia
Teniendo en cuenta lo anterior y aprovechando casos exitosos de PSA en implementación, se
propone para el PSA de Sumapaz una diferenciación de pagos que se base en los principios de
5 De acuerdo con datos del Diagnóstico Integral de la Participación Ciudadana (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2019), el 62,21% de los habitantes de Sumapaz hace parte de alguna organización o colectivo social, comunitario o comunal.
complementariedad con otros instrumentos, de equidad social y que incorpore aspectos
socioeconómicos y determinantes ambientales como proponen Otero-Durán y León (2019),
quienes categorizan a los beneficiarios según su nivel socioeconómico y el tamaño de sus predios
para, a partir de allí, diferenciar los montos de los pagos recibidos sin superar el valor del costo de
oportunidad identificado.
3.2.2.4.Duración del contrato
La duración del contrato varía ampliamente y aún no es claro su efecto sobre el programa.
Richards et al. (2020) evaluaron su efecto en acuerdos de 5, 10 y 20 años sin encontrar que éste
fuera significativo sobre la efectividad del esquema. Sin embargo, Engel (2016) recalca que en la
mayoría de casos, los participantes en esquemas de PSA han mostrado mayor interés por los
contratos cortos, pues son percibidos como más flexibles para cambiar el uso de la tierra una vez
que finalizan los contratos, alivian la incertidumbre sobre el cambio de sus costos de oportunidad
y, cuando es la primera vez que se firma, sirve como prueba para los nuevos participantes.
Tabla 10: Marco de decisión para la Duración del contrato
Criterio Sí No
Los temores de la comunidad por la incertidumbre del cambio de
actividad pueden reducir la participación significativamente.
Contratos cortos Contratos largos
El riesgo de volver a la actividad anterior es alto. Contratos largos Contratos cortos
Fuente: Elaboración propia
Así pues, para el caso de Sumapaz, se recomienda iniciar con un acuerdo de corto plazo (2
años) en el que, tanto proveedores como compradores de SE perciban los beneficios más
inmediatos del programa, y un segundo momento con un contrato a más largo plazo (5 años) en el
cual se centren la gran mayoría de recursos y esfuerzos para cumplir con los objetivos ambientales.
Un contrato corto también da espacio a la realización de la evaluación de impacto que sugerimos
en el capítulo anterior y de la cual se pueden derivar aprendizajes para mejorar la implementación
del esquema.
3.2.2.5.Duración del pago
Mientras que la duración del contrato hace referencia al tiempo de duración de los
compromisos asumidos entre las partes, este tiempo puede diferir de la duración de los pagos
realizados. Para el caso del PSA de Sumapaz, la Alcaldía Mayor de Bogotá ha manifestado su
interés por establecer pagos que logren la consolidación de actividades productivas más amigables
con el medioambiente, que en sí mismas se conviertan en fuente de ingresos y que permitan a las
personas vinculadas mantener un compromiso con el cumplimiento de las condiciones sin recibir
pagos adicionales. Engel (2016) menciona al respecto que este tipo de pagos temporales pueden
ser suficientes para inducir el cambio de actividades siempre y cuando se garantice que con la
nueva actividad, una vez consolidada, se está igualando al menos el costo de oportunidad calculado
antes. Para el caso de la normatividad colombiana es particularmente importante que, dado que el
incentivo será igual al menor costo de oportunidad, se garantice la entrega de componentes
adicionales en especie que permitan el cambio de actividad productiva, como asistencia técnica,
asesoría financiera o insumos. Otra opción registrada en la literatura (Vélez et al., 2017a) es
facilitar la entrada a mercados directos, especializados o, incluso, esquemas de certificación
grupales que permiten a los agricultores cobrar un sobreprecio.
Tabla 11: Marco de decisión para la Duración del Pago
Criterio Sí No
Las actividades de reemplazo logran generar rentabilidades iguales o superiores al
costo de oportunidad después de algún tiempo.
Temporal Permanente
Fuente: Elaboración propia
3.2.3. Condicionalidad
3.2.3.1.Grado de condicionalidad
Este factor se refiere a que el pago solo será concretado si se garantiza la provisión del SE
o el desarrollo de alguna actividad encaminada a garantizarlo (Engel, 2016). Para que un pago sea
condicionado es necesario tener la capacidad institucional para hacer seguimiento al programa, así
como para medir la adicionalidad que este genere (Engel et al., 2008). Hay que recordar que cuanto
más estricta sea la condicionalidad, mayores serán los costos de monitoreo asociados (Kroeger,
2013). Una mayor condicionalidad eleva los costos de transacción para el comprador (Engel, 2016;
Wünscher et al., 2008) pero también evita que se haga un “pago por nada” y se fortalece la
probabilidad de adicionalidad (Matzdorf et al. 2013). Por otro lado, la economía del
comportamiento ha demostrado que es preferible hacer control medio ya que la aversión al control
puede ser contraproducente para la participación en el programa.
Tabla 12: Marco de decisión para la Condicionalidad
Criterio Sí No
Hay capacidad y presupuesto para
hacer monitoreo de forma constante.
La condicionalidad puede ser alta
y los pagos pueden hacerse
sujetos al cumplimiento estricto
de los compromisos.
La condicionalidad puede ser más
flexible y la unidad de monitoreo
puede tomarse de manera
colectiva.
Existe relación entre la comunidad con
las autoridades y la entidad encargada
de la ejecución del proyecto.
La condicionalidad puede ser alta
porque hay menos riesgo a que
esto afecte la participación.
La condicionalidad puede ser
media pues hay más riesgo a que
se afecte la participación.
Fuente: Elaboración propia
Para establecer un grado de condicionalidad es necesario que la Alcaldía identifique la
capacidad y presencia institucional que tiene en la zona, ya que en la medida en que la
condicionalidad sea más rigurosa, también será necesario aumentar la inversión en este rubro.
3.2.3.2.Tipo de condicionalidad
Los programas de PSA basan su condicionalidad a partir de (i) monitorear si los proveedores
de SE están cumpliendo con sus contratos al realizar los usos de la tierra especificados, y (ii)
monitorear si estos usos de la tierra de hecho están generando los SE deseados (Engel, 2016).
Pago basado en resultados (performance-, outcome- or output-based):
Este modelo es más conveniente cuando los costos de monitorear los resultados son más bajos
que los costos de vigilancia de la actividad. Uno de los principales beneficios del pago basado en
resultados es que se convierte en un incentivo para la innovación, pues lleva a los prestadores del
SE a encontrar formas de aumentar los resultados deseados (Engel, 2016). Sin embargo, una de
las desventajas de este enfoque es que, en gran medida, los resultados dependen de factores
externos y esto disminuye la participación, especialmente en personas con mayor aversión al
riesgo. Una de las soluciones que se ha planteado (Kroeger, 2013) es incluir el pago de un seguro
de riesgo que, aumenta la participación por parte de los oferentes, tendrá impacto en los
demandantes quienes asumirán dichos costos (Burton & Schwarz, 2013). Un pago basado
exclusivamente en el desempeño es óptimo solo si no hay incertidumbre ambiental o si tanto el
agricultor como el regulador son neutrales al riesgo (Derissen & Quaas, 2013).
Pago basado en la actividad (input-based):
Los pagos basados en acciones pueden ser una alternativa rentable si existe una acción
clara que se requiere para proporcionar el bien ambiental, conocido y observable por el regulador.
Sin embargo, si existe una asimetría de información entre el proveedor del SE y el regulador, es
probable que un pago basado únicamente en acciones dé lugar a un resultado ineficiente (Derissen
& Quaas, 2013). Dichas asimetrías pueden ser tratadas por medio de monitoreos rigurosos que
podrían aumentar los costos hasta un nivel ineficientemente alto (Andeltová et al., 2014).
Tabla 13: Marco de decisión para el tipo de condicionalidad
Criterio Sí No
Los costos de vigilancia de los resultados
son más bajos que los costos de monitorear
la actividad.
Pago por resultados. Pago por actividad.
El cumplimiento de la provisión del
servicio ecosistémico depende en gran
medida de factores externos.
Pago por actividad.
En caso de implementar el pago
por resultados este debe incluir
un seguro para los proveedores
del SE.
Pago por resultados.
Es posible discriminar los aportes de cada
participante.
Pago por resultados.
Esto permite asegurar el pago a
quienes hayan cumplido con el
objetivo pactado.
Pago por actividad, este
depende de tener la certeza de
que la actividad genere los SE
deseados.
El regulador tiene información completa
sobre la productividad de la actividad para
la provisión del SE.
Pago por actividad. Pago por resultados.
Fuente: Elaboración propia
Para el caso de Sumapaz, el pago basado en actividad es una opción viable en la medida en
que la Alcaldía defina claramente las acciones que serán reconocidas como parte del cuidado para
la provisión del recurso hídrico. Así mismo, es clave motivar la participación de la comunidad en
el monitoreo de dicha actividad. Un pago por resultados parece menos viable dadas las dificultades
para establecer los responsables por mejoras en calidad y cantidad del recurso hídrico que se genera
en la región.
3.2.3.3.Unidad de monitoreo:
La unidad de control es otra de las maneras disponibles para condicionar el pago para los
esquemas de PSA. Si bien, la mayoría de los programas están condicionados a las actividades o
los resultados de los SE de manera individual, Engel (2016) expone al menos tres situaciones en
las que es apropiado utilizar el desempeño agregado de grupos de proveedores de SE como unidad
de control:
i. Cuando la titulación de la tierra se hace conjunta a las comunidades locales. Lo anterior
suele ser más común en bosques o pastizales de países en desarrollo (Vatn, 2010).
ii. En los momentos en que la calidad o el resultado ambiental solo puede verse a nivel
agregado. Para este caso, Engel (2016) cita el ejemplo de Suecia en que los pagos para
la conservación de la vida silvestre se basan en el número de crías de vida silvestre en
el área que rodea una aldea.
iii. Cuando los patrones espaciales de actividades son importantes para la provisión
efectiva del SE, basar al menos parte del pago en patrones de actividad grupal puede
ser una opción.
Engel (2016) enfatiza en el rol esencial que juega el monitoreo de la comunidad en el
cumplimiento en la provisión de SE. Según la autora, el hacer que los pagos estén condicionados
al desempeño del grupo podría activar el monitoreo y la aplicación de la ley entre pares dentro del
grupo y reducir el potencial de reubicación de actividades dañinas en sitios cercanos.
Tabla 14: Marco de decisión para el tipo de unidad de monitoreo
Criterio Sí No
El cumplimiento de la actividad o la garantía del SE puede ser
desagregada por individuo.
Monitoreo
individual.
Monitoreo grupal o
colectivo.
Fuente: Elaboración propia
De acuerdo con las características de participación ciudadana de la comunidad de Sumapaz,
este tipo de monitoreo grupal tiene un alto potencial para ser exitoso y además puede disminuir
sus costos. Sin embargo, para la ejecución de la evaluación de impacto que proponemos se plantee
desde el diseño del esquema, un monitoreo individual podría ser conveniente.
3.2.4. Adicionalidad, fugas y permanencia
3.2.4.1.Formas de uso de la adicionalidad:
La adicionalidad es la medida que permitirá definir cuáles SE no se hubieran prestado (o
restaurado) en ausencia de un PSA (Wunder, 2005) y una aplicación correcta de esta medida
garantiza que no haya “pagos por nada” o “pagos por aire”. (Alpizar et al., 2014; Engel, 2016;
Karsenty et al., 2017).
De manera más concreta, la adicionalidad del programa será la diferencia entre el estado del
SE al final del programa y la línea base. Sin embargo, este asunto también es discutido en la
literatura (Alpizar et al., 2014; Karsenty et al., 2017) dado que, en el escenario en que un habitante
de una zona en tratamiento implemente prácticas sostenibles previas al programa, su adicionalidad
sería baja. Por el contrario, su vecino que no las implementa, tiene un alto potencial de
adicionalidad. Así pues, el primer habitante no se incluiría en el programa, mientras que su vecino
sí y esto desconocería las buenas prácticas pasadas y el trabajo genuino en pro de la conservación.
Así pues, si bien la adicionalidad es utilizada en ocasiones como factor para determinar la
participación en el programa, otros autores (Karsenty et al., 2017; Moros, Matallana, et al., 2020)
lo interpretan como la meta del mismo. De esta manera, hay menor riesgo a desplazar las
motivaciones de conservación presentes previo a la implementación del programa.
Para el caso del PSA en Sumapaz, se debe tener claridad sobre la línea base desde el inicio del
programa para poder establecer la adicionalidad del proyecto y así definir su éxito.
3.2.4.2.Fugas
Las fugas se definen como el riesgo de que los PSA desplacen los daños ambientales a
cualquier otro lugar (Engel, 2016; Field, Barry; Field, 2017) y en este sentido la adicionalidad
ambiental real sea muy baja o, en el peor de los casos, nula. (Le Velly et al., 2017).
Precisamente, Engel (2016) menciona tres casos en que los PSA tienen mayor probabilidad de
generar fugas: i. Cuando restringen la producción de una actividad altamente rentable y con
demanda inelástica; ii. Cuando el capital y trabajo de la actividad extractiva son móviles; iii.
Cuando reduce la producción de un recurso vital para los medios de vida locales y la tierra cercana
está disponible para la explotación. En el caso de Sumapaz el PSA tiene un alto riesgo de fugas
por su cercanía con el Parque Nacional Natural Sumapaz a donde pueden trasladarse las
actividades extractivas en caso de no tener la capacidad de monitoreo suficiente.
Para disminuir los riesgos, Engel (2016) cita propone, i. Descontar del pago con base en las
fugas estimadas (Palmer & Engel, 2009). ii. Aumentar la escala a la que se evalúa el PSA (no solo
medir el resultado del proyecto a nivel local sino a nivel nacional) (Wunder, 2008). iii. Impulsar
proyectos complementarios a los PSA para generar nuevos mercados (Veronesi et al., 2015).
Tabla 15: Marco de decisión para el tipo de unidad de monitoreo
Criterio Acción para incluir en el esquema
El PSA restringe la producción de una actividad
altamente rentable y con demanda inelástica.
Impulsar proyectos complementarios a los PSA para
generar nuevos mercados.
El capital y la mano de obra de la actividad extractiva
puede desplazarse fácilmente a una zona que no
proteja el programa.
Aumentar la escala a la que se evalúa el PSA, por ejemplo,
no solo medir el resultado del proyecto a nivel local sino
a nivel nacional.
Fuente: Elaboración propia
Para el caso de Sumapaz, las dos acciones presentadas en la tabla 15 deberían incluirse como
recomendaciones en el diseño del esquema. Esto debido a que, debido a la alta dependencia que
las comunidades de la localidad tienen por las actividades agropecuarias que se incentivarán a
cambiar, existe alto riesgo de que éstas se trasladen a zonas por fuera del área de focalización
generando impactos sobre la cobertura forestal y sobre los SE que se generan en la zona.
3.2.4.3.Permanencia
Todos los criterios abordados hasta ahora tienen como propósito definir las condiciones
adecuadas para la ejecución del esquema de PSA de tal forma que se logre mantener los beneficios
ambientales alcanzados durante la implementación del esquema una vez este finalice. Para el caso
de Sumapaz, como se ha mencionado antes, resulta fundamental que se garantice que las nuevas
actividades productivas logren efectivamente unos beneficios económicos netos iguales o
superiores al costo de oportunidad de las actividades abandonadas. También puede resultar de gran
utilidad implementar inversiones en formación y sensibilización medioambiental para lograr que
los beneficiarios del programa interioricen la importancia de la protección de los ecosistemas.
4. CONSIDERACIONES FINALES
Este documento brinda una serie de recomendaciones para el diseño y posterior implementación
de un esquema de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) en la localidad de Sumpaz. Estas
recomendaciones son fácilmente ajustables a partir de cambios en la calidad y cantidad de la
información utilizada. Se recomienda complementar los resultados aquí presentados con
información socioeconómica de la comunidad, variables de ingresos y de pobreza que pueden
enriquecer las características del programa a desarrollar, así como reemplazar las variables
recogidas en registros administrativos, como productividad de los cultivos y precios recibidos por
la venta de los productos más representativos de la región, y mejorar otra información sobre la
localidad, las comunidades que la habitan, las actividades económicas que allí se generan, los
servicios ecosistémicos que se prestan y las características medioambientales de la zona.
Por otro lado, la recomendación de focalización, por ejemplo, parte del cálculo de un indicador
compuesto que recoge ponderaciones hechas por los autores a diferentes variables a partir de la
literatura analizada; sin embargo, este indicador puede ser modificado dependiendo de la
valoración que a cada variable den los potenciales ejecutores del esquema. Adicionalmente, el
documento también incluye, en cada uno de los componentes analizados para el diseño del
esquema, una tabla de criterios que permite a los responsables de cualquier esquema de PSA en
diseño, evaluar criterios preestablecidos y definir las mejores características de este; para ello es
fundamental la participación de los beneficiarios, asunto que debido a la situación de emergencia
generada por el Covid19 se vio limitado. Por esta razón se deben habilitar espacios de participación
y socialización que brinden retroalimentación de parte de la comunidad a los diseñadores del
programa.
Sumado a lo anterior, se recomienda también tener en cuenta durante el diseño del programa
consideraciones de equidad para adecuar las características del esquema y evitar ampliar las
brechas de desigualdad. Proctor et al (2008) señalan que si bien los PSA no tienen como objetivo
mejorar la equidad en las comunidades donde estos esquemas se implementan, si no se diseña con
una perspectiva de equidad, la implementación del esquema podría terminar profundizando
inequidades existentes, generando conflictos y aumentando los costos sociales del programa.
Al respecto Corbera et al (2007) recomiendan tener en cuenta las siguientes consideraciones:
equidad en el acceso, equidad en la toma de decisiones y equidad en los beneficios. La primera
consideración debe ser revisada en la etapa de focalización ya que hace referencia a cómo un
potencial beneficiario del programa puede acceder a éste más fácilmente que otro porque, por
ejemplo, tiene mayor información, mayores recursos para cubrir costos de entrada o su propiedad
tiene un área cuyo tamaño le permite tener actividades productivas a la par que participa dentro
del esquema de PSA. Esta situación podría generar conflictos al interior de la comunidad por lo
que resulta importante que en el diseño del esquema se evalúen, por ejemplo, la inclusión de
actividades productivas que siendo amigables con el medio ambiente puedan generar un nivel de
ingresos equivalente al costo de oportunidad previo al programa o que el valor del incentivo sea
calculado a partir del costo de oportunidad de los potenciales beneficiarios con menor área.
Por otra parte, sobre la consideración de equidad en la toma de decisiones, es importante incluir
a las personas que habitan en la zona donde se desarrollará el proyecto en los escenarios de dialogo
y planificación desde la concepción de éste, especialmente en aquellas comunidades donde haya
organización comunitaria, ya que con acciones de este tipo se incluyen de manera explícita las
necesidades y requerimientos de la comunidad y se promueven relaciones de confianza entre los
ejecutores del proyecto y los potenciales beneficiarios. Con la última consideración sobre equidad
en los beneficios se espera que, al tenerla en cuenta, los pagos beneficien a todos los participantes
por igual. Esto va a estar intrínsecamente relacionado con la equidad en el acceso y en la toma de
decisiones, pero es importante que se prevea cómo, por ejemplo, los ingresos derivados del PSA
serán distribuidos entre los participantes del programa diferenciando sus situaciones económicas
de tal manera que aquellos con menos ingresos puedan recibir un incentivo mayor. Esta medida
podría permitir que todos los participantes puedan cubrir los costos de transacción del esquema y
que éste no se convierta en una barrera.
Finalmente, aprovechando la fase de diseño del esquema de PSA proponemos la inclusión de
un experimento controlado aleatorizado (RCT por sus siglas en inglés) que permita evaluar el
impacto de la intervención, el éxito mismo del programa y que estime los posibles resultados para
saber si el programa funciona y es rentable en términos sociales (Bernal & Peña, 2011). Para ello
sugerimos que una vez se haya hecho la caracterización de los predios en las áreas priorizadas, se
seleccionen de manera aleatoria dos grupos de veredas (con el fin de reducir la probabilidad de
conflictos entre vecinos si se seleccionan predios aledaños para el grupo control y tratamiento),
uno de los cuales hará parte del programa piloto y otro no, pero a los dos se les monitoreara su
evolución en términos de adicionalidad ambiental y características socioeconómicas. Una vez las
veredas sean elegidas, debe establecerse la línea base del estado de los SE (tanto en el grupo de
tratamiento, como en el de control) y al final establecer si el programa efectivamente tiene el
impacto esperado, si es necesario hacer reformas o si debe ser replanteado en su totalidad.
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