EL DESARROLLO DE LA SEGURIDAD

SOCIAL EN AMERICA LATINA

N A C IO N E S U N ID A S

Santiago de Chile, 1985

Capítulo I

VISION GENERAL DEL DESARROLLO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMERICA LATINA Y PROBLEMAS QUE CONFRONTA

1 . EvoluciSn h istórica

La seguridad so c ia l ha evolucionado en América Latina siguien- do dos formas b á sica s, una que llamaremos "e stratifica d a " y otra ’’relativamente unificada".

a) Los países pioneros y la e stra tifica c io n

En un grupo pequeno de países pioneros, que eran los más desarrollados (Chile, Uruguay, Argentina, Cuba, B rasil) e l sistema de seguridad so cia l surgió temprano (en la década de 1920) pero de manera gradual y fragmentada, dando lugar a una m ultiplicidad de instítueiones gestoras que protegían a d ife ­rentes grupos ocupacionales a través de subsistemas indepen- dientes con su propia le g is la c io n , administración , financia- miento y prestaciones. El Estado contribuyó a l financiamiento de estos subsistemas mediante la creacién de impuestos especí­fico s o e l apoyo directo dei presupuesto. Los subsistemas incorporaron progresivamente a grupos ocupacionales o sectores laborales más amplios, así como a sus dependientes pero, generalmente, con prestaciones más frugales j condiciones de adquisicion de derecho más exigentes. El proceso de aparición de los subsistemas fue aproximadamente como sigue: Primerofuerzas armadas, empleados públicos y maestros; después empleados y obreros dei transporte, energia, banca, comunica- ciones y otros servicios públicos; mucho más tarde la masa de empleados y obreros urbanos ( a menudo separados en dos grandes grupos); y , por últim o, trabajadores agrícolas y por cuenta propia (independientes), pequenos granjeros y empresá­r io s , y servidores domésticos. Este tip o de evolución resultó en una seguridad so cia l e stra tifica d a ya que ésta asumió una estructura piramidal con grupos relativamente pequenos de asegurados protegidos por subsistemas p rivilegiad os en e l ápice y e l centro, y la mayoría de la población con subsiste­mas más pobres de proteccion en la base.

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Las teo rias explicativas de la evoluciôn de la segaridad id en tifican entre sus causas "básicas e l desarrollo econômicc3/ y la difusiôn o efecto de demostraciôn generados por organis­mos internacionales y países pioneros.l;/ pero dichas teo rias no explican e l fenômeno de la e s tra tific a c ió n . Un importante debate ha surgido hace una década en torno a la s dos principa­les fuerzas impulsoras de ese fenômeno: lo s grupos de presiôny e l Estado. Los grupos ocupacionales antes indicados, basan su poder en la tenencia de la s armas, la administraciôn dei gobierno, la escasez de sus ca lifica cio n e s en e l mercado labo­ra i y la organizaciôn s in d ica l, y ejercen sú presiôn sobre el Estado -a veoes aliados con partidos p o lít ic o s- para obtener concesiones de seguridad s o c ia l. Estúdios sobre varios países de la regiôn demuestran que, a mayor poder dei grupo de pre­siôn, generalmente êste recibe cobertura más teinprana y comple_ t a , prestaciones más generosas y medios de financiamiento más ventajosos. 5 / El estado puede no ser un simple receptor de presiones de grupos sino tambiên ejercer su in ic ia t iv a u t i l i ­zando la seguridad so cia l como instrumento para cooptar, neutralizar y controlar a dichos grupos a fin de mantener un determinado orden s o c ia l.fj La evoluciôn con predomínio dei papel de los grupos de presiôn es t íp ic a de sistemas p o lít ic o s populistas y dem ocrático-pluralistas como lo s de Chile y Uruguay durante la s primerae s ie te décadas dei s ig lo XX. La evoluciôn con predomínio dei ro l dei estado es más representa­t iv a en sistemas p o lític o s tambiên populistas pero autoritá­rios con corte corporatista como lo s de B rasil bajo Getulio Vargas y Argentina bajo Juan Perôn, En la práctica ambas fuer_ zas (los grupos de presiôn y e l Estado) funcionaron entrelaza- d.os en ambos tipos de sistemas p o lítico s siendo a veces d i f í ­c i l de determinar cuãl era la predominante. 7/

A medida que avanso e l proceso de desarrollo econômico, urbanización, sindicalismo y movilizaciôn p o lít ic a en los países pioneros, los grupos desprovistos de protecciôn adqui- rieron su ficien te poder para obtener la cobertura dentro de subsistemas ya existentes o propios. En algunos países fueron incluso capaces de conseguir ciertas prestaciones que estaban reservadas para los sistemas antiguos dando lugar a lo que se ha llamado "m asificaciôn dei p r iv ile g io " . El costo dei proce­so de universalizaciôn de la cobertura, unido a prestaciones generosas y condiciones de adquisioiôn lib e r a le s , llegó a hacerse excesivo y provocô e l desequilíbrio financiero en muchos subsistemas. La reforma de la seguridad s o c ia l, auspi­ciada por estúdios técnicos nacionales e internacionales, p rescrib ía la unificaciôn y uniformidad de lo s subsistemas, a s í como la eliminacíôn de lo s costosos p r iv ilé g io s . Pero el poder de los grupos era t a l que e l Estado se vio obligado a posponer la reforma, a veces por décadas. El vuelco in s titu ­cional ocurrido en estos países en la s décadas dei 60 y e l 70

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reforzo e l poder e sta ta l frente a lo s grupos de presion (los que en muchos casos fueron desmobilizados y Bu poder notable- mente reducido) y f a c i l i t ô e l proceso de reforma de la seguri_ dad s o c ia l.6 / En algunos países (v r .g r ., Cuba, B rasil) todo e l sistema fue prácticamente unificado, en otros (v r .g r ., Argentina, Uruguay) se creô un organismo central integrador o coordinador que agrupo diversas instituciones dotándolas de un sistema uniforme, y finanlmente en uno (Chile) se introdujeron cierta s medidas de uniformidad y eliminaciôn de p r iv ilig io s en e l sistema antigua pero se creo un nuevo sistema fuertemente inspirado en e l seguro privado que favorece la individualidad y m ultiplicidad.

b) Los países con sistemas relativamente unificados

La segunda forma de evoluciôn de la seguridad so cia l se da en países cuyos sistemas principales se establecen a p artir de la década dei HO, influenciados por la s nuevas tendências en la materia que emanaban de la OIT y del informe Beveridge, y tratando de e v ita r los problemas creados en los países pione ros. Algunos de estos países eran entonces relativamente desarrollados (v r .g r ., México) pero la mayoria ténia un escaso desarrollo in d u strial y , en prácticamente todos, e l sector rural predominaba sobre e l urbano. En estos países se creô un in stitu to gestor general encargado eventualmente de cubrir a toda la poblacion aunque e l sistema inicialm ente se circunscri^ bio a la ca p ita l y principales ciudades. Debe notarse, sin embargo, que en los países mas desarrollados de este segundo grupo, e x is t ia antes de la creaeién dei in stitu to gestor gene­ra l una serie de instituciones de seguridad so cia l que prote- gían a los grupos de presión más poderosos: fuerzas armadas,emple&dos públicos, maestros, y tra b ajadores en energia y fe rro ca rrile s (v r .g r ., Colombia, Costa Rica, México, Paraguay, Perú, Venezuela). Más aûn en algunos p aíses, despuês de la creación dei in stitu to gestor general se hicieron excepciones con e l objeto de establecer subsistemas separados para ciertos grupos casi siempre en e l sector público (v r .g r ., México,Costa Rica). Pero estos grupos separados son generalmente pocos y representan (con excepciôn de las fuerzas armadas y los empleados públicos) un porcentaje pequeno en relaciSn con la proporción cubierta por e l in stitu to gestor general. En todo caso aunque bay cierto grado de e stra tific a c ié n en varios de estos p aíses, nunca ha llegado a aproximarse a l n ivel de e stra tifica c io n que llegó a alcanzarse en e l primer grupo. Debido a la aparicion más tard ia de la seguridad so cia l en este segundo grupo, así como a su unidad y uniformidad r e la t i ­vas, y a si) cobertura más baja de riesgos y poblacién, estos sistemas generalmente no confrontan los problemas administratif vos y financieros dei primer grupo y , por tanto, no han necesi_ tado reformas d rásticas. Sin embargo los países que se colo- can a la cabeza de este grupo (con la cobertura más a lta ,

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madurez creciente del programa de pensiones y a ltos costos) comienzan a su frir de lo s problemas financieros típ ico s 'dei primer grupo. En este sentido Costa Rica es e l caso más agudo puesto que, debido a su p o lít ic a de aceleraciôn de la cobertu­ra poblacional en las décadas dei 60 y e l 70, prácticamente se sa lió de este grupo y sus costos de seguridad so cia l son simi­lares a los de los países del primer grupo a pesar de que su programa de pensiones aún no ha madurado dei todo.

c ) Los países de aparición tardia de la seguridad so cia l

Podríamos, por últim o, id e n tifica r un tercer grupo de países que tienen tambiên sistemas de seguridad so cia l r e la t i ­vamente unificados pero en mayor grado que lo s dei segundo gru po. Se tra ta de los países de menor desarrollo de la region: Centroamérica -con excepciôn de Costa Rica y Panamá- y e l Caribe latinoamericano con excepciôn de Cuba. En este grupo, la seguridad so cia l no aparece generalmente hasta la s décadas dei 50 y e l 60, e l organismo gestor general prácticamente cubre a todos los asegurados (aunque la s fuerzas armadas y , a veces, los empleados públicos tienen subsistemas aparte) y la cobertura de la poblaciôn es muy baja y a menudo circu n scrita a la ciudad cap ita l y eiudades más populosas. Estos países usualmente no confront an d ificu ltad es financieras a corto y mediano plazo y su principal problema es extender la cobertura poblacional.

2 . Estructura Organizativa

Después de las reformas administrativas de la s dos últimas décadas hoy existe más sim ilitud en cuanto a l grado de unidad en la gestiôn de los sistemas de seguridad so cia l puesto que su unificaciôn to ta l o p arcial en los países pioneros ha redu- cido notablemente la e stra tifica c iô n (con la excepciôn -de C hile). No obstante muchos sistemas necesitan aún fusionar a lo s subsistemas p rivilegiados e in tegrar, o a l menos coordinar,

la s p o lít ic a s de salud.

La gestiôn de los sistemas generales de seguridad so cia l está a cargo de in stitu to s autónomos en 15 p aíses, de ministé­rios o agencias dei Estado en cuatro países (Argentina, B ra sil, Cuba y Uruyay) y de una combinaciôn de agencias dei estado y organismos privados en Chile. El programa general de pensio­nes siempre está administrado por e l instituto/m in istério gestor pero se mantienen, en la mayoría de los p aíses, subsis­temas independientes para la s fuerzas armadas y los empleados públicos y , en algunos casos, para otros grupos ocupacionales poderosos ^ Pr 06rama de riesgos profesionales usualmente esta administrado por e l instituto/m in istério gestor pero en unos pocos países (Costa Rica, Uruguay) hay un organismo inde-

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pendiente e stata l que tiene e l monopolio de este programa, mientras que en e l resto funcionan seguros privado o mutuales supervisados por e l instituto/m in istério gestor. El programa de asignaciones fam iliares está administrado por e l Instituto/ m inistério gestor o por fondos autónomos supervisados por una agencia esta ta l.

La administraciôn dei programa de enfermedad-maternidad es la más compleja. Hay tres sistemas de atencion medica:a) d irecto , donde e l instituto/m inistério gestor opera todas la s instalaciones y contrata al personal; b) in d irecto , donde e l instituto/m in istério gestor no tiene instalaciones propias y subcontrata con otros organismos y personal publico y priva­do; y c) mixto, donde e l instituto/m in istério gestor tiene instalaciones y personal propio pero este es in su ficien te y , por tanto tiene que subcontratar con otros se rv ic io s. El s is ­tema directo puro existe en Cuba y Nicaragua (con e l m inisté­rio de salud operando los servicios) y en Costa Rica y Panamá (donde los servicios dei in stitu to y e l m inistério están a lta ­mente integrados y operados por e l primero). El sistema in d i­recto puro no ex iste en América Latina. El sistema más común es e l mixto, que funciona en los países restantes: en México los servicios se prestan por dos principales in stitu to s gesto­res (que cubren a los trabajadores asalariados dei sector privado y dei gobierno federal) pero éstos subcontratan en ciertas áreas geográficas con otros suministradores; en Colom­b ia , Ecuador, El Salvador y Paraguay, e l in stitu to gestor cubre a un porcentaje pequeno de la poblacián y la gran mayo- r ía es atendida en instalaciones dei m inistério de salud; en B o liv ia , B ra sil, Guatemala, Haiti y Venezuela e l in stitu to gestor no tiene su ficien tes servicios y contrata con otros suministradores públicos y privados; y en Argentina, Chile, Peru, Uruguay y la República Dominicana e l asegurado tiene algún tip o de lib re eleccion entre los servicios suministrados por e l in stitu to gestor, e l m inistério de salud y/o entidades privadas (en Argentina y Uruguay existe un importante sector de mutualidades y cooperativas médicas, mientras que en Chile hay un sector privado incipiente pero vigoroso). A todo esto hay que anadir que prãcticamente en todos los países las fuerzas armadas tienen sus propias instalaciones y servicios (a veces separadas por e l e jê rc ito , la armada y la aviaciôn) y en algunos países hay grupos ocupacionales poderosos (v r .g r ., petréleo) que también tienen sus servicios propios. Por ú l t i ­mo en la mayoría de los países hay una clara d istin ción y separación entre la medicina curativa otorgada por la seguri­dad so cia l y la ofrecida a la poblacién no cubierta a través dei m inistério de salud y otros organismos de asisten cia públi_ ca o beneficencia privada,

La m ultiplicidad subsistente de entes gestores de la

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seguridad so c ia l es usualmente in e fic ie n te , incrementa los costos administrativos d ificu ltad e l registro único, e l con­tr o l y la inspección {facilitan d o la evasion), créa problemas de continuidad a l asegurado (para combinar tiempos de se rv i- cios acumulados bajo d istin tos entes) y es fuente de p r iv i lé ­gios y desigualdades ir r ita n te s . La unificaciôn de la seguri_ dad so cia l (en salud a l menos,la integraeión o coordinación de servicios) ha sido recomendada por organismos técnicos in ter- nacionales y régionales pero freeuentemcnte es obstaculizada por los grupos de presiôn.

3 . Cobertura de riesgos y de la poblacion

a) Cobertura de los riesgos

La cobertura de lo s riesgos por la seguridad so c ia l ha evolu­cionado gradualmente como puede apreciarse en e l cuadro 1 , y salvo excepciones, la cobertura está siempre supeditada a l empleo, El primer riesgo en cubrirse fue e l de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales basado en la teo ria de la responsabilidad dei empleador. El segundo riesgo fue e l de enfermedad y accidente no laborai y la maternidad pero, como e l anterior, se conecté con e l empleo, asi la atencion a la maternidad se concediô solo a la s empleadas y obreras (luego se extendiô la cobertura de maternidad a la esposa o compane- ra del trabajador y la de enfermedad a algunos de sus depen- dientes). Casi a l mismo tiempo se introdujeron la s pensiones de vejez e invalidez y , un poco mas tarde, la s de sobrevivien- t e s . A principios de la década del 80 todos lo s países la tin o americanos tenían estos trè s programas en vigor aunque su cobertura poblacional era universal sólo en una minoria de aquéllos. Los últimos programas en aparecer fueron la s asigna ciones fam iliares y e l subsidio de desempleo, lo s que existen sélo en unos pocos países: la s asignaciones fam iliares enArgentina, B o liv ia , B ra s il, Colombia, Costa Rica, Chile y Uruguay; y e l subsidio de desempleo en Argentina, B ra sil, Chile, Ecuador y Uruguay. En general, la extension de la co­bertura de los riesgos ha sido mucho más rápida que la cober­tura poblacional. Ello se debe a que se ha dado prioridad a la extension v e r t ic a l sobre la horizontal: con frecuencia unaminoria de la poblacion esta cubierta contra todos lo s riesgos pero la mayoría no tiene protección contra riesgo alguno.

b) Cobertura le g a l y e stad istica de la poblacién

En la cobertura de la poblacion hay que d istin gu ir la le g a l y la e s ta d is tic a , la primera viene p rescrita por la ley pero no siempre es ejecutadai la segunda proviene de estima- ciones de la poblacion protegida la s que son más representati_ vas de la realidad pero no siempre confiables. Generalmente

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e l programa de enferraedad-maternidad es e l que tiene la cober­tura le g a l más amplia; en la niitad de los países se extiende a la fuerza laborai empleada (a veces solo en relacion de depen- dencia) y en la otra mitad s6lo a parte de los empleados, usualmente en e l sector publico y en la ind ustria, minera, comercio y servicios financieros. No obstante,en Cuba todos los residentes son legalmente cubiertos mientras que en Chile y Costa Rica se cubre a toda la población excepto a la no tr a ­b ajadora con altos ingresos. Por lo contrario, en los países centroamericanos restantes, más en H aiti, la cobertura le g a l normalmente se lim ita a la ca p ita l y la s ciudades más importai; te s . Solo en seis países la ley protege a los trabajadores por cuenta propia pero en casi todos los países cubre a los dependientes dei asegurado (normalmente la esposa o companera e h ijos) y a lo s pensionados. En resumen, de acuerdo con la cobertura le g a l, en la mayoría de los países lo s asegurados son los asalariados urbanos (y sus dependientes más cercanos), mientras que lo s trabajadores por cuenta propia, agrícolas y de servicio doméstico (asi como los desempleados) y sus depen­dientes no están cubiertos por la seguridad so cia l; además en una cuarta parte de los países (los menos desarrollados) la cobertura se lim ita a la ca p ita l y la s ciudades más importan­te s .

Los estimados de la cobertura e sta d ística en América Lati_ na no son siempre acuciosos. Por ejemplo un informe reciente de la OIT sobre e l B rasil reconocio que la s c ifra s disponibles en salud eran tan especulativas que no permitían calcu lar e l margen de error: no había un registro de los asegurados y la s c ifra s de contribuciones estaban tan afectadas por errores que no se podían u t i l iz a r como substitutivas dei r e g is tr o .9 / En los países en que ex iste m ultiplicidad de instituciones gesto­ras es muy d i f í c i l o imposible estimar la cobertura to ta l porque hay c ifra s sobre la s instituciones mayores pero no sobre la s menores. Así en México es f á c i l obtener c ifra s de cobertura de las dos instituciones gestoras principales (que cubren a los trabajadores asalariados dependientes en e l sec­tor privado y e l gobierno federal) pero muy d i f í c i l obtenerlas de los in stitu to s y hospitales que cubren a la s fuerzas arma­das y otros grupos menores. (Las c ifra s de cobertura publica­das por organismos internacionales y regionales frecuentemente se refieren a la s instituciones mayores y , por tan to , subesti- man la cobertura t o ta l) . El cuadro 2 presenta la cobertura to ta l en los países en que hay m ultiplicidad y son objeto de lo s seis casos de estúdio, pero solo presenta la cobertura dei in stitu to general en aquellos países en que no se pudo hacer un estúdio profundo (v r .g r ., Colombia, Paraguay, Venezue l a ) . Otro problema es confrontado por Argentina y Uruguay donde un porcentaje a lto de lo s servicios de salud se prestan por sociedades mutuales, cooperativas médicas y c lín icas

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privadas cuyas c ifra s son muy d if ic i le s de obtener. El efecto contrario, sobrestimación, a veces resu lta en programas de pensiones cuando hay m ultiplicidad de instituciones que permi- ten cobertura doble o tr ip le { v r .g r ., Uruguay), pero este fenô meno se ha reducido bastante en lo s últimos anos. La cobertu­ra de salud de los dependientes, importanti s ima pues es e l cohorte mayor, se calcula en muchos países usando una razón estimada de dependientes/asegurado; câmbios pequenos en dieha razôn pueden producir notables bajas o alzas en la cobertura. Así pues, la cobertura de la PEA es generaimente más confiable que la de la poblacion to ta l . Por último hay problemas de comparabilidad, por ejemplo en e l caso de Cuba,el cuadro 2 da la cobertura le g a l porque no existen estad ísticas de cobertura. Los países en que ex iste sólo un in stitu to gestor y éste es e l m inistério de salud ( v r .g r ., Nicaragua) proveen c ifr a s to ta le s de cobertura, pero otros p aíses, auti con sistemas altamente integrados, reportan la cobertura dei in stitu to gestor p rin c i­pal pero no la dei m inistério de salud y , a veees, tampoco la de atención de indigentes por dieho in stitu to ( v r .g r ., Costa R ica).

A pesar de la s d efic iên cias senaladas, e l cuadro 2 presen ta la s c ifra s de cobertura mas con fiab les, comparables y recientes (198O) que se hayan publicado hasta e l presente. En base a la cobertura en pensiones de la PEA los países se orde- nan como sigue: 75 a l 100$ en Cuba (cobertura le g a l) B rasil y Uruguay; 50 a l en Argentina, Costa Rica, Chile (en estos dos últimos países la cobertura es más a lta s i se incluyen las pensiones a s is te n c ia le s) y Venezuela; 25 a l 9% en Panamá, México, Perú y Guatemala; y 1 a l 2k% en Ecuador, Colombia, Nicaragua, B o liv ia , Honduras, Paraguay, República Dominicana,El Salvador y H aiti. El ordenamiento de lo s países en base ala cobertura de salud es como sigue: 75 a l 100$ en Cuba, Bra­s i l , Argentina y Costa Rica; 50 a l îW en Uruguay, C hile,México y Panama (los dos primeros probablemente en e l primer grupo s i se anade la atención a lo s indigentes y por mutuales) 25 a l b9% en Venezuela y B o liv ia; y 1 a l 2k% en Paraguay, Perú Guatemala, Colombia, Nicaragua, Ecuador, República Dominicana, Honduras, El Salvador y H a iti. En general, la cobertura es mayor en los países más desarrollados y con los sistemas más antiguos de seguridad so c ia l; en estos, ademãs, la cobertura de la poblacion to ta l es mayor que la de la PEA debido a quee l número de pensionados y de dependientes con derecho a pro-teccion de salud es proporcionalmente mucho mayor que en los países menos desarrollados y con sistemas más nuevos.

En la penúltima lin ea del cuadro 2 se hace un estimado de la cobertura global de América Latina que da e l 6l% para la poblacion to ta l y la PEA. No hay duda que en este aspecto la region está a la cabeza de los países en dcsarrollo y que un

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grupo de países latinoamericanos ha alcanzado niveles sim ila­res a lo s de países desarrollados; así en los países pioneros y unos pocos dei grupo intermédio, la cobertura se ha extendi- do con rapidez y , s i se toma en cuenta la protección de in d i­gentes en salud y en pensiones, lle g a casi a ser un iversal. Pero en la mayoría de los países de América Latina la cobertu­ra de seguridad so cia l es muy baja y su extensiôn se obstaculi za por barreras estru ctu rales. Un a n ã lis is más minucioso dei cuadro 2 rauestra que la cobertura global de la región está influenciada fuertemente por la altísim a cobertura dei B ra sil, país que concentra más de la mitad de todos lo s asegurados; por cuanto la s c ifra s de B rasil requieren mayor precisión es probable que la cobertura global de América Latina estê sobre- estimada. Cuando se excluye a l B rasil de los cálculos dei cuadro 2 (última línea) los porcentajes de cobertura de Améri­ca Latina caen a menos dei b3% de la poblacion to ta l y de la PEA; más aún, en la mitad de los países la cobertura es in fe ­r io r a l 25$.

c ) Desigualdades en la cobertura poblacional

Al problema de la baja cobertura global debe anadirse, en la mayoría de lo s p aíses, e l de la desigualdad en e l grado de cobertura entre grupos ocupacionales, ramas económicas y uni­dades geográficas. La cobertura tiende a estar correlaciona­da positivamente con e l ingreso, la c a lif ic ió n laborai y e l poder de los grupos de presión. Investigaciones realizadas en s ie te países (Argentina, Costa Rica, Cuba, Chile, México, Perú y Uruguay) demuestran que la aparición h istó rica de la cober­tura de d istin tos grupos ocupacionales respondió en gran medi­da a l poder de dichos grupos, con una brecha de casi 200 anos entre los primeros y los últimos grupos cubiertos con pensio­nes: los m ilitares y empleados públicos comienzan a ser cubiei^ tos desde principios de l800 a príncipios de 1900; lo s maes­tros desde 1880 a 1930; la p o lic ia desde 1890 a la década de los b0; la a risto cra cia laborai (servicios públicos, banca, marina mercante) desde 1910 a la década de los b0; e l grueso de la fuerza laborai urbana (empleados y obreros) desde 1920 a la década de lo s b0; los trabajadores agrícolas desde 1930 a la década de los 50 ; los servidores domésticos desde 1930 a la década de lo s 70; y los trabajadores por cuenta propia desde 1930 a la década de lo s 7 0 .10/ Téngase en cuenta que en estos países todos los grupos estan cubiertos aunque hoy ex is­ten diferencias notables en e l grado de su cobertura a pesar de los procesos de universalidad, unificación y uniformidad que han tenido lugar en la mayoría de dichos países. Las referid as diferencias son mucho más notables en lo s países con baja cobertura global por cuanto la mayoría de la poblacion está excluída dei sistema de seguridad so cia l. Un a n á lisis reciente de B rasil también muestra una eorrelaeión p ositiva

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entre e l grado de cobertura y la e a lifica c iô n o status laborai y e l ingreso, registrando la cobertura mas baja entre los de- sempleados, trabajadores no ca lificad os (especialmente agríco las y por cuenta propia) y lo s de mãs bajo ingreso-11/ Informa cion de cuatro países (Colombia, Costa Rica, Chile y México) sobre e l grado de cobertura actual (1979- 8 1 ) de la PEA por ramas econômicas, indica que la mãs a lta se re g istra en e lec- tr ic id a d , gas y agua (75 a l 100$), manufactura (51 a l 90$) y transporte y comunicaciones (3 *̂ a l 71$) mientras que la mãs baja se encuentra en la agricultura (U a l 59$, con los porcen- ta je s mayores en Costa Rica y C hile, los países que se aproxi- man a la universalidad)12/ Por últim o, informaciôn de se is países (Costa Rica, C hile, Guatemala, México, Panamã y Perú) sobre diferencias en e l grado de cobertura geográfica actual (1979-81) prueban que los estados/provincias/departamentos mãs desarrollados (in d u strializad os, sind icalizad os, urbanos, con mayor porcentaje de asalariados e ingreso per capita mãs a lto s) tienen una cobertura notablemente mayor que los estados províncias/departamentos menos desarrollados (a g ríco la s, poco sind icalizad os, ru rales, con mayor porcentaje de trabajadores independientes e ingreso per capita mãs bajos). El rango extremo de cobertura geográfica fluctúa entre 5*+ y 100$ en Costa Rica, 39 y 95$ en C hile, o . 2 y 33 en Guatemala, 5 y 100$ en México, 13 y 73$ en Panamã, y 3 y 27$ en Peru. Con una excepciôn, la provincia/estado/departamento donde se encuentra la ciudad ca p ita l es la que tiene la cobertura mãs a l t a ,13/En resumen, lo s grupos mãs necesitados (incluyendo e l sedúòr de pobreza c r ít ic a ) estan desprovistos de protección de la seguridad so c ia l en la gran mayoría de los p a íse s; la cuestiôn clave es s i es v iab le extender la cobertura para in c lu ir a dichos grupos.

d) Factores estructurales que facilitan /obstacu lizan laexpansion

Varios e sp ec ia listas han apuntado que e l modelo bismar- ckiano de seguro so cia l no ha podido funcionar adecuadamente en América Latina debido a que en lo s países desarrollados de Europa la mayor parte de la fuerza laborai estaba compuesta de trabajadores asalariados urbanos mientras que en nuestra re- giôn la mayoría de la fuerza laborai estã compuesta por traba­jadores agríco las e' independientes. qk/ El modelo bismarckiano financia la seguridad so cia l con co^ízaciones dei trabajaàor y e l empleador basadas en e l sa lario dei primero, pero en Améri­ca Latina e l trabajador independiente no puede aportar la contribución dei empleador y e l trabajador agríco la tiene bajo ingreso, está disperso y a menudo es migrante y cambia de empleador con frecuencia.

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El primer segmento del cuadro 3 muestra que, en los paí­ses más desarrollados de la region, lo s asalariados constitu- yen dei 63 a l 89$ de la fuerza laborai (v r .g r . , B ra s il, Costa Rica, C hile, Panamá, Uruguay y Venezuela) y menos de un te rc io de la fuerza laborai trabaja por cuenta propia o sin paga para un fam iliar. Esto explica por quê e l seguro so cia l bismarckia, no ha podido funcionar y extender la cobertura en estos países Por lo contrario, en e l resto de los países ( v r .g r ., B o liv ia , Guatemala, Honduras, Perú) dei b8 a l 58$ de la fuerza laborai re a liza trabajo por cuenta propia o sin paga para un fam iliar (y una proporción sim ilar se desempena en la agricu ltura). Estos países son precisamente los que tienen la cobertura más baja de seguridad so cia l y resulta obvio que con e l modelo bismarckiano la extension de la cobertura es muy d i f í c i l o imposible en e llo s más a llá de la frontera de la fuerza labo­ra i asalariada.

El segundo segmento dei cuadro 3 presenta la distribución de la fuerza laborai entre sectores siguiendo e l método de PREALC. Cuando se compara e l porcentaje de la PEA en e l sec­tor urbano-formal con e l porcentaje de la PEA cubierto por la seguridad s o c ia l, se aprecia en la mayoría de los países una coincidência muy marcada entre ambos. Unos pocos países han sido capaces de extender la cobertura algo más a llá dei sector urbano-formal, ya sea porque.tienen un sector rural r e la t iv a ­mente moderno y sindicalizado (v r .g r ., Costa Rica, Chile) o porque teniendo un sector rural-trad icion al importante han creado métodos nuevos de financiamiento para que e l sector ur­bano sostenga a l menos parcialmente la extension de la cobertu ra a l campo ( v r .g r ., B ra sil). En Colombia y Venezuela la cobertura de seguridad so cia l es substancialmente in fe rio r al sector urbano-formal, indicando que estos países -especialmen­te e l segundo que tiene recursos relativamente abundantes- pueden hacer un mayor esfuerzo para extender la cobertura aun dentro de los lim ites estrechos dei modelo bismarckiano. En solo dos países (Brasil y Uruguay] la cobertura de seguridad so cia l sobrepasa la suma de los sectores urbano-formal y rural -moderno,, lo que indica los impedimentos para entrar en el campo de los sectores urbano-informal y ru ra l-trad icio n al. En éstos encontramos a trabajadores por cuenta propia y sin paga para un fam iliar los que son tipicamente subempleados y tienen bajo ingreso, por lo que dificilm ente pueden autofinanciar su cobertura.

Las posibilidades de extender con rapidez la cobertura de seguridad so c ia l pero a l paso dei crecimiento natural dei sec­to r formal-moderno parecen ser remotas para muchos p aíses. Entre 1950 y 1980 a l sector urbano-formal creció en más de lb puntos porcentuales en la región pero e l sector rural-moderno se redujo en casi 10 puntos porcentuales. El crecimiento dei

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sector formal fue in su ficien te para absorber e l aumento de la oferta laborai y de la s tasas de particip acion , a s í como la intensa migraciôn rural-urbana y los niveles pre-existentes de subempleo, Los métodos de produccion intensivos de ca p ita l no contribuyen a una mayor absorción de mano de obra. En e l mis_ mo período e l sector inform al-tradicional en la region se redu jo en 4 puntos porcentuales (e l trad icion al disminuyô en casi 10 puntos porcentuales pero e l informal aumentS en casi 6 pun­tos ), aunque la disminución fue más marcada en países dinâmi­cos ( v r .g r ,, Colombia, México, Venezuela). Para reducir e l sector inform al-tradicional en una tercera parte en e l ano 2.000 se calcula que seria necesaria una tasa anual de cre c i- miento de PIB dei 7 . 5%, pero de acuerdc con la proyección de la tendencia de 1950-80 (6.2%) la situación seria prácticamen- te la misma en e l afio 2.000, y la grave recesion en 1981-83 no hace alentar muchas esperanzas de una aceleraciSn futura dei c r e c i m i e n t o , D e hecho la cobertura de seguridad so cia l se ha contraído- desde 1980 en muchos países debido a l aumento dei desempleo abierto y la reversiôn en e l crecimiento dei sector formal-moderno. Recientemente un esp e c ia lista ha apuntado como remedio para romper e l círculo v ic io so , la incorporacián de la seguridad so cia l a una p o lít ic a in tegra l de desarrollo que incluya un cambio en favor de métodos de produccién inten­sivos de trabajo que promuevan e l pleno empleo y la s a tis fa c - cién de la s necesidades básicas.qg j Pero este enfoque ha sido criticad o por ser poco reaiisTTa y no tener en cosidera- cion la hcterogcneidad de lo s países de la region y sus d iver­sos grados de in d u stria lizacio n , modernización agríco la y la transicion demográfica, así como otras prioridades dei desa­rro llo . De acuerdo con esta c r ít ic a la universalidad es solo posible en lo s países más avanzados (Argentina, Uruguay, Chile, Cuba) y quizás en e l futuro cercano er, países de desarrollo intermedio (Costa Rica, Panamá) pero no en e l r e s to .-yj/ Otra posibilidad para extender la cobertura es su b stitu ir e l modelo bismarckiano de seguro so cia l por e l modelo de seguridad que im plicaria reformas substanciales en e l financiamiento y en las prestaciones.

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7 . Ordenamiento de los países según e l desarrollo de la seguridad so cia l

El cuadro 6 presenta un ordenamiento y agrupación de los p aí­ses latinoamericanos con base a once variab les que indican el n ivel de evolución de lo s sistemas de seguridad so cia l. Se hizo un esfuerzo para normalizar la s c ifra s de base a fin de hacerlas estrietamente comparables aunque subsistieron algunas d iferen cias, de escasa importância, en definiciones y anos de observación.

a) Metodologia dei ordenamiento dê los países

Las once variables fueron estandarizadas y se calculo una media no ponderada para cada país cuyo puntaje se uso en el ordenamiento dei cuadro 6 (ver anexos 1 y 2 ). Se realizaron otros seis e je rc ic io s de ordenamiento, dando diferentes pesos a varias combinaciones de variab les, con resultados ligeramen- te diferentes pero todos con un co eficien te de correlacion de rango muy cercano a 1 . El puntaje dei ordenamiento selecciona do y lo s otros se is muestran claramente tres grupos de países que hemos categorizado como a lto , intermedio y bajo. Todos lo s e je rc ic io s dieron resultados altamente consistentes en el ordenamiento de los s ie te primeros y los s ie te últimos países, pero hulpo varios câmbios en los seis países dei centro (México a Ecuador) debido a que su puntaje es tan parecido que los hizo muy sensibles a eualquier cambio en la ponderación.

Además el puntaje indico que Costa Rica y Panamã (siempre ordenados en esa secuencia) son países de transición entre los grupos intermedio y a lto , mientras que Venezuela y la Repúbli­ca Dominicana (frecuentemente intercambiando su orden respecti vo) son países de transición entre e l grupo bajo y e l intermé­dio. No obstante, la mayoría de la s variab les de Costa Rica cae dentro dei rango t íp ic o dei grupo a lto ; excepciones son la antigüedad dei programa de pensiones y , logicamente, su escasa madurez y mãs baja razón pasivo/activo, y la edad de la pobla- oiôn. Por e l co n trario ,prácticamente todas las variables de Panamã (excepto la s nos demográficas) caen dentro dei rango típ ic o dei grupo intermedio y lo mismo ocurre con Venezuela con excepciôn de tres variab les (la antigüedad dei programa de pensiones, e l porcentaje de contribución y la edad de la pobla ciôn). Por último, nueve de las variables de la República Dominicana caen dentro dei rango típ ic o dei grupo bajo (excep­ciones son la antigüedad dei programa de pensiones y e l porcen ta je dei gasto dedicado a ê ste). Por la s razones anteriores y en aras de sim p lificar e l agrupamiento se coloco a Costa Rica en e l último lugar dei grupo a lto , a Panamã en e l primer lugar dei grupo intermedio, a Venezuela en e l último lugar dei grupo intermedio y a la República Dominicana en e l primer lugar dei grupo bajo.

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El objetivo del cuadro 6 es dar una vision global de la trayecto ria en la evolucion de la seguridad so cia l en la re ­gion, representada por lo s tres grupos que c la s ifica n a los 20 países. Si bieri algunas variables son indicadoras de la exce- len cia de los sistemas { v r .g r ., 2 y 3 que miden la cobertura poblacional) otras se refieren a aspectos neutros que no deter minan necesariamente su bondad, como son la madurez del pro­grama depensiones o la edad de la poblacion (7 y 1 0 ). Más aún la s variables que miden la carga econômico-fise a l y e s ta b ili- dad financiera del sistema () a 6, 0 y 9) se u tiliza n comoindicadores de un problema en vez de una ventaja. En resumen,e l cuadro muestra e l desarrollo de los sistemas de seguridad social pero no se puede tomar estrictamente como medidor de su excelencia. Por ejemplo, e l sistema de Costa Rica es menos antiguo que e l de Argentina, pero tiene una cobertura poblacio nal sim ilar, su carga financiera es menor, goza de una situ a- ci6n financiera más solvente y su tendencia hacia e l desequili_ brio parece ser menor. Así pues s i midiêramos estrictamente la excelencia de ambos sistemas e l de Costa Rica se colocaria por encima dei de Argentina. Pero lo que nos interesa aqui esmostrar lo que ha ocurrido a los sistemas mãs antiguos, comoe l de Argentina, por cuanto sostenemos que e llo s indican la pauta de la trayecto ria evolutiva de la seguridad so cia l en la region,

b ) Tendencias en la s variables

De acuerdo con e l cuadro 6, mientras más a lto se coloca e l país en e l ordenamiento, re g istra la s siguientes tendencias en la s variables:

1: mayor la antigüedad del programa de pensiones;2 y 3 : mayor e l porcentaje de la poblacion to ta l y de la PEA

cubierta;b: mayor la contribuciSn porcentual sobre l a nómina sa la­

r ia l ;5 y 6: mayor e l porcentaje dei gasto de seguridad so cia l en

relaciSn a l PIB y a l gasto f is c a l;7: mayor e l porcentaje dei gasto de seguridad so cia l que

va a l programa de pensiones;8: mayor e l desequilíbrio financiero;9: mayor la razón pasivo/activo;

1 0 : mayor e l porcentaje de la poblacion de 65 anos y más;y

11: mayor la esperanza de vida a l naeer.

Estas tendencias fueron examinadas con un e je rc ic io de correlacíón m ultiple (ver anexo 3 ). Las variables arrojaron coeficientes de correlaciSn positivos entre s í , estaàísticamen

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te s ig n ifica tiv o s con un n ivel de confianza dei 95% consideraji do 20 observaciones. De las 55 correlaciones sôlo 3 no resu l- taron estadísticamente s ig n ifica tiv a s con un 95% de confianza: la variable ̂ e.Gn la variable 8 (cotizacion lég a l y d é fic it/ superávit); la t con la 11 (cotizacion le g a l y esperanza de vida) y la 9 con la 11 (razon pasivo/activo y esperanza de v i ­da). El resultado dei e je rc ic io indica que la trayecto ria de la seguridad so cia l es t a l que e l avance de una variab le tie n - de a i r acompanada dei avance en el resto áe la s variab les.

Otras tendencias que no aparecen en e l cuadro 6 pero que han sido discutidas anteriormente y serãn analizadas con más profundidad en algunos de lo s casos de estúdio indican que a más alto e l n iv e l, se coloca e l país en e l ordenamiento:

. mayor e l grado de e stra tifica e io n (aunque después de c ierto punto ocurre una tendencia haeia la u n ifica c ié n ),

. mayor e l número de riesgos cubiertcs y de prestaciones ofrecid as, así como condiciones más llb e ra le s de adqui- sicion ;

. mayor e l uso de regímenes técnico financieros de repar­to en vez de regímenes de ca p ita liza cién ; y

. mayor e l inpacto neutro o progresivo enla distribución pero menor la generacion de ahorro e inversión dei s is ­tema.

Una tendencia más d i f í c i l de probar, pero que también será objeto de estúdio, es la que se observa en algunos países pioneros (vr.gr. Argentina, Chile y IJrugue.y) hacia la rever­sion o c ierre dei c ic lo en e l desarrollo de la seguridad s o c ia l, que se m anifiesta con: reduccion de la cobertura (por desempleo y evasion), corte de prestaciones o endurecimiento de la s condiciones de adquisicion y , en algún caso, p riv a tiza - ción dei sistema .

c) Estereótipos de los sistemas en lo s tres grupos

El estereotipo de un sistema de seguridad so cia l en e l grupo a lto es como sigue: lo s primeros programas de pensiones aparecen en la década dei 20; la cobertura de seguridad so cia l sobrepasa e l 60% de la poblaeión to ta l y de la PEA (y p rãctica mente se hace universal cuando se incluye la atencién a los indigentes); e l porcentje de cotizacion s a la r ia l to ta l sobre­pasa e l 26%; los gastos de seguridad so cia l se aproximan o sobrepasan un décimo dei PIB y la tercera parte dei gasto f i s ­ca l; cerca de la mitad de dichos gastos se dedican a pagar las pensiones (debido a la antigüedad dei sistema, la maduración dei programa de pensiones y la muy a lta esperanza de vid a); y la razôn pasivo/activo es muy a lta , llegando a alcanzar 0.6, o sea, que un pensionado es mantenido por menos de dos con tri- buyentes (esto se debe a la s razones anteriores y , ademãs,

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porque se ha alcanzado casi e l máximo de la cobertura y la tasa de crecimiento de la población es baja). El sistema fue o es estra tifica d o y su impacto actual tiende a ser negativo en e l ahorro (opera con un d é fic it pronunciado y e l regimen técnico-financiero es e l de reparto) pero neutral o ligeramen- te progresivo en la distribucion (especialmente progresivo en el programa de salud). El sistema enfrenta un desequilíbrio actuarial y financiero serio y con tendencia a empeorar en el futuro por lo que está urgido de una reforma global.

El estereotipo de un sistema en e l grupo intermedio es como sigue: los primeros programas de pensiones aparecen entre la década dei 30 y e l 0̂ ; e l sistema cubre e l 18 y e l 52% de la población; e l porcentaje de cotización sa la r ia l to ta l prome dia e l 20$; los gastos de seguridad so cia l promedian e l 3$ dei PIB y fluctúan entre l i y 23$ dei gasto f is c a l; la mayoría de dichos gastos se dedican a l programa de salud (porque son paí­ses en transición demográfica y con un índice de dependeneia a lto) mientras que sólo de 20 a l U0% se paga en pensiones (por la re la tiv a juventud dei sistema y la esperanza de vida más baja); y la razon pasivo/activo fluctúa entre 0.05 y 0 .15 (por las anteriores razones y la potencialidad de extender la cobertura y una tasa de crecimiento de la población a lta ) . El sistema es relativamente unificado porque existen algunos sub­sistemas independientes dei sistema general, y su impacto tiende a ser ligeramente regresivo en la distribucion y modera damente p ositivo en la generaciôn de aborro (el, sistema genera un superavit contable y usa en el programa de pensiones e l regimen técnico financiero de prima media escalonada o reparto de capitales de cobertura). El sistema generalmente acusa un desequilíbrio actu aria l y se abopa a uno financiero en el mediano o corto plazo.

El estereotipo de un sistema en e l grupo bajo es como sigue: los primeros programas de pensiones aparecen en la déca da dei 50 y 60; la cobertura poblacional es muy reducida, menos dei 10$ de la población to ta l y dei 19$ de la PEA, y se concentra en la cap ita l y la s ciudades más importantes; e l porcentaje de cotización s a la r ia l es bajo, entre 12 y 16$; los gastos de seguridad so cia l sólo alcansan e l 2$ dei PIB y no sobrepasan e l 18$ dei ga.sto f is c a l; unas cuatro quintas partes de dicho gasto se dedica a l programa de enfermedad (por la muy a lta tasa de crecimiento de la población) y menos de una quin­ta parte al de pensiones (por la novedad de este programa y la esperanza de vida muy baja); y la razón pasivo/acativo es bají_ sima, entre 0.02 y 0.08 (debido a las razones anteriores y a la a lta potencialidad de extender la cobertura y la altísim a tasa de crecimiento de la población*/). El sistema está b a si­camente unificado (exceptuando las fuerzas armadas) y su impa£ to tiende a ser regresivo en la distribucion y positivo en la

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distribución y positivo en la generación de ahorro (opera con un superávit substancial y e l método técnico financiero en pensiones es e l de la prima media uniforme).. El sistema no se enfrenta, a l menos a corto y mediano plazo, a l desequilíbrio financiero pero debe aumentar la cobertura poblacional.

Lo dicho anteriormente indica que, de no cambiar la tra - yecto ria actual de seguridad so c ia l, los países dei grupo intermedio (y eventualmente los dei grupo bajo) enfrentarán problemas sim ilares a los que hoy sufren los dei grupo a lto . Varios de estos últimos han experimentado con estratégias diversas para tra ta r de resolver la c r is is . A lo s efectos de profundizar en los problemas y analizar dichas estratégias se han seleccionado, como casos de estúdio, cuatro países en diversos n iveles dei grupo a lto (Uruguay, C hile, Cuba y Costa Rica) así como dos países colocados en los n iveles superiores dei grupo intermedio (México y Perú). Estos se is países representan d istin tos modelos socio-económicos y estratégias de seguridad so c ia l y serSn analizados en los capítulos siguientes.

V No obstante, en algunos países la razón aumenta debido a l congelamiento de la cobertura poblacional.