PÚBLICO

DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO

DIVISIÓN DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO

OCTUBRE DE 2020

Este documento fue preparado por el equipo de proyecto integrado por Nora Libertun de Duren (CSD/HUD), Jefa de Equipo, bajo la supervisión de Tatiana Gallego Lizon (CDS/HUD), Jefa de División, con Dianela Ávila, Beatriz Gonzalez y Jessica Guzmán. Se recibieron aportes de María Camila Uribe, Ophelie Chevalier, Paula Chamas, Sandra Bartels, René Osorio, Emilia Aragón Rocha, Mauricio Bouskela, Hallel Elnir, Jesús Navarrete, Mario Durán, Ana María Saiz, Gilberto Chona, Alejandro López Lamia, Verónica Adler, Francisca Rojas y Andrés Blanco (CSD/HUD); Allen Blackman y Mariana Alfonso (CSD/CSD); Héctor Cordero Irigoyen, Adrien Vogt-Schilb, Maricarmen Esquivel y Esperanza González (CSD/CCS); Lina Piedad Salazar (CSD/RND); Axel Radics (IFD/FMM); Karelia Villa Mar (IFD/ICS); Arturo Muente Kunigami y Aitor Cubo Contreras (IFD/ICS); Luis Manuel Espinosa Colmenares, Duval Llaguno Ribadaneira y Montserrat Corbella Valea (KIC/KLD); Agustina Calatayud (INE/TSP); Maria Eugenia de la Peña (INE/WSA); María Soledad Bos (SCL/EDU); Bill Savedoff (SCL/SPH); Anne Marie Urban (SCL/GDI); Graciana Rucci y Laura Ripani (SCL/LMK) y Adriana Valencia Jaramillo y Marcela Paz (DSP/SPK).

De conformidad con la Política de Acceso a Información, el presente documento está sujeto a divulgación pública.

ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO

I. EL DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL EN EL CONTEXTO DE LA REGULACIÓN EN VIGOR, LA ESTRATEGIA INSTITUCIONAL Y LOS ACUERDOS INTERNACIONALES .................................. 1

El Documento de Marco Sectorial de Vivienda y Desarrollo Urbano en el contexto de la regulación en vigor y la Estrategia Institucional ................................................. 1

El Documento de Marco Sectorial de Vivienda y Desarrollo Urbano en el contexto de los acuerdos internacionales ................................................................................ 2

II. PRINCIPALES DESAFÍOS EN EL SECTOR DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO ..................... 3

Desafío 1. Exclusión social estructural ...................................................................... 5 Desafío 2. Exceso de contaminación y bajos niveles de mitigación y resiliencia........ 9 Desafío 3. Alta variabilidad de la productividad urbana............................................ 11 Desafío 4. Fragilidad de la gobernanza urbana ....................................................... 14

III. INFORMACIÓN EMPÍRICA INTERNACIONAL SOBRE LA EFICACIA DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS EN EL SECTOR DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO.................................... 16

Superación de la exclusión social estructural .......................................................... 16 Reducción de la contaminación y aumento de los niveles de mitigación y

resiliencia ................................................................................................................ 22 Aumento de la productividad urbana ....................................................................... 27 Mejora de la gobernanza urbana ............................................................................. 30

IV. LECCIONES APRENDIDAS DE LA EXPERIENCIA DEL GRUPO BID EN EL SECTOR DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO .................................................................................................. 33

Lecciones Técnicas de las Intervenciones ............................................................... 33 Lecciones transversales y operativas ...................................................................... 36 Lecciones de las iniciativas especiales del BID en las ciudades .............................. 37

V. LÍNEAS DE ACCIÓN PARA LAS ACTIVIDADES DEL GRUPO BID EN EL SECTOR DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO .................................................................................................. 38

Línea de acción 1. Superar la exclusión social estructural ....................................... 39 Línea de acción 2. Reducir la contaminación y aumentar los niveles de mitigación

y resiliencia frente al cambio climático ..................................................................... 41 Línea de acción 3. Aumentar la productividad urbana ............................................. 42 Línea de acción 4. Promover la buena gobernanza urbana ..................................... 44

Anexo I. ¿Cuáles son Actualmente las Principales Características de las Ciudades de América

Latina y el Caribe? Anexo II. Gráficos y Cuadros Anexo III. Operaciones Analizadas Anexo IV. Definiciones de Conceptos Usados en este Documento de Marco Sectorial Anexo V. Objetivo de Desarrollo Sostenible No. 11 de las Naciones Unidas y Nueva Agenda Urbana

Referencias

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SIGLAS Y ABREVIATURAS

CAF Banco de Desarrollo de América Latina CCAC Climate & Clean Air Coalition CDC Centro para el Control y la Prevención de Enfermedades de los

Estados Unidos CO2 Dióxido de carbono DDPLAC Rutas de Descarbonización Profunda para América Latina y el Caribe DOT Desarrollo orientado al transporte EIU The Economist Intelligence Unit GLA Greater London Authority (Autoridad de la Aglomeración Londinense) HUD División de Vivienda y Desarrollo Urbano ICES Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles IPCC Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático NAMA Medidas de mitigación apropiadas a nivel nacional NBS Soluciones basadas en la naturaleza OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OMS Organización Mundial de la Salud ONU Organización de las Naciones Unidas OVE Oficina de Evaluación y Supervisión del BID PIB Producto interno bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente TIC Tecnologías de la información y la comunicación UN DESA Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la Organización

de las Naciones Unidas UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y

la Cultura UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia WRI Instituto Mundial sobre Recursos

RESUMEN EJECUTIVO

Las ciudades de América Latina y el Caribe están cambiando, y en ese proceso están liderando la transformación de la región. Si prosiguen las actuales tendencias demográficas, en 2050 más del 86% de la población de la región vivirá en las ciudades (ONU, 2018). Si bien las 10 mayores urbes albergan uno de cada cuatro hogares en la región, las pujantes ciudades intermedias crecen en importancia (Jedwab, Christiansen y Gindelsky, 2015). Entretanto, la migración entre centros urbanos está teniendo gradualmente más preponderancia que la migración del campo a la ciudad; actualmente, más de la mitad de los migrantes urbanos proceden de otras ciudades (Bernard, Rowe, Bell et al., 2017). En términos de densidad urbana, el 80% de las ciudades de la región supera el promedio mundial de 1.500 personas por km2 (Ferreira y Roberts, 2018). Aun así, las ciudades de la región siguen expandiéndose y absorbiendo cada vez más recursos naturales y terrenos rurales (Hasse y Lathrop, 2003). De hecho, la gobernanza urbana exige crecientemente centrarse en áreas metropolitanas que se extienden a un gran número de municipios que comparten los mismos mercados laborales y signos de identidad cultural. Las ciudades de la región encierran un formidable potencial para sacar a las personas de la pobreza, elevar la productividad y cambiar los patrones de consumo a fin de proteger el medio ambiente. Sin embargo, presentan una doble faceta: si en ocasiones constituyen el epicentro de crisis (como la actual pandemia de COVID-19), también son el escenario donde se originan las herramientas para superarlas. Para aprovechar al máximo este grado de urbanización, los gobiernos nacionales han de afrontar resueltamente los retos urbanos. Más que nunca, la capacidad de los gobiernos y las comunidades locales para organizar prontamente respuestas eficaces, proteger a la población más vulnerable y apuntalar los comercios locales es esencial para preservar la cohesión social y forjar un futuro mejor para la región. En este contexto, el objetivo de este Documento de Marco Sectorial de Vivienda y Desarrollo Urbano es la promoción de ciudades justas, sostenibles y productivas. Para ello, las ciudades de la región deben superar los siguientes cuatro desafíos. Desafío 1. Exclusión social estructural. La desigualdad en las ciudades es persistente y de grandes proporciones. En numerosos países, como Chile, Brasil y Argentina, la desigualdad es más acusada en las principales ciudades que para el conjunto del país; y en muchas ciudades, como La Paz, Quito y Santo Domingo, la inequidad ha crecido a la vez que ha disminuido el número total de personas que viven en la pobreza (ONU-Hábitat, 2016). Por otro lado, la probabilidad de vivir en un barrio informal o subatendido depende del origen étnico, el lugar de nacimiento y otras características de los hogares que escapan a su control. En Colombia, por ejemplo, la proporción de hogares urbanos que se ubicaba en barrios informales en 2018 era del 28% para los hogares que se identificaron como indígenas o afrodescendientes, y del 8% para los que no se identificaron con ninguna de estas categorías (Banco Mundial, 2020a). De 2005 a 2015, la proporción de personas que viven en barrios informales en América Latina y el Caribe se redujo del 26% al 21% (ONU-Hábitat, 2016). Empero, la región no podrá prosperar si persisten los actuales niveles de desigualdad espacial. Por ejemplo, los barrios informales han probado ser caldo de cultivo de enfermedades infecciosas como la COVID-19, el zika y el dengue, y presentan una correlación con la falta de acceso a vivienda adecuada. El déficit habitacional en la región afecta a 55 millones de hogares de la región, que representan cerca del 45% de la población total (Bouillon, 2012).

- ii - Factores como la oferta casi inelástica de terrenos dotados de servicios, la rigidez de las políticas de vivienda y el escaso desarrollo de los mercados de crédito limitan un suministro adecuado de vivienda. En ciudades en rápida expansión, los hogares de bajos ingresos suelen establecerse en zonas informales o hacinarse en barrios formales. En asentamientos rurales, el déficit habitacional se asocia con frecuencia al uso de materiales inadecuados, que expone a los habitantes a enfermedades transmitidas por el suelo o por vectores, como el chikunguña y el mal de Chagas. Las zonas verdes seguras en las ciudades de América Latina y el Caribe son insuficientes, y su distribución y calidad son muy desiguales. En la región, la superficie de espacios verdes por habitante es en promedio muy inferior a los 9 m2 que recomienda la OMS (BID, 2015). Con frecuencia las ciudades de la región carecen de una planificación incluyente. Las deficiencias en la provisión de servicios urbanos afectan en particular a mujeres, niños, personas mayores y personas con discapacidad. Es importante recalcar que estas carencias afectan a la mayoría de la población urbana de la región; en efecto, una ciudad que atienda exclusivamente a las necesidades de la población masculina sin discapacidades de 15 a 64 años de edad solo estaría al servicio de aproximadamente un tercio de sus habitantes (Libertun, Mastellaro, Brassiolo et al., 2020). Desafío 2. Exceso de contaminación y bajos niveles de mitigación y resiliencia frente al cambio climático. Las ciudades pueden reducir sus emisiones y mejorar la calidad del aire transformando sus planes urbanísticos, el entorno construido y el uso de la energía. A escala global, las ciudades consumen dos tercios de los recursos energéticos del planeta, generan el 70% del total de residuos y emiten el 75% del dióxido de carbono (CO2) liberado por el uso de energía (IPCC, 2014a). América Latina y el Caribe aporta el 8% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero, de las que el 45% corresponde al uso de energía en todas sus formas (Audoly, Vogt-Schilb, Guivarch et al., 2017). Aunque la región ha hecho algunos avances en la incorporación de tecnologías de ahorro de energía y agua en la vivienda, mucho queda por hacer para disminuir la huella ambiental de las ciudades. Asimismo, las urbes de América Latina y el Caribe son muy vulnerables a desastres causados por las amenazas naturales y el cambio climático. A esta menor resiliencia contribuyen la exclusión social estructural, el déficit de infraestructura y las carencias en materia de gobernanza. Los barrios informales son singularmente vulnerables a inundaciones repentinas, y en muchas ciudades de la región, como Ciudad de México, Lima y La Paz, la gestión del agua plantea ya serios problemas. Al margen del costo económico de los efectos climáticos directos e indirectos —que se calcula como mínimo en el 3,8% del PIB regional— (EIU, 2020), la región corre el peligro de perder gran parte de su excepcional biodiversidad a consecuencia del cambio climático, los altos niveles de contaminación y la deficiente gestión de los recursos naturales. Por último, la contaminación en las ciudades de la región tiene graves efectos para la salud humana. En la región, al menos 150 millones de personas viven en ciudades que no cumplen las directrices de la OMS sobre calidad del aire; más del 5% del total de muertes prematuras se debe a la contaminación atmosférica. Como principales causas de la contaminación del aire figuran el aumento de los índices de motorización, la falta de opciones de transporte público y la existencia de regulaciones obsoletas. Otro problema de las ciudades es la contaminación del agua. Apenas el 31% de las aguas servidas se somete a tratamiento, y el resto se vierte en masas de agua muy próximas a centros urbanos (UNICEF y OMS, 2019). Además, la mayor parte de los residuos sólidos se arroja en vertederos a cielo abierto, y la mala gestión de los rellenos sanitarios contribuye a la

- iii - contaminación del suelo y el agua. A lo anterior se suman los altos niveles de contaminación acústica en las ciudades, que afectan a la salud y reducen los precios de la propiedad inmobiliaria. Desafío 3. Estancamiento de la productividad urbana. En gran medida, la productividad de América Latina y el Caribe depende de unas pocas ciudades, con el riesgo de que toda la economía regional pueda desestabilizarse por perturbaciones económicas en esas ciudades. Globalmente, las ciudades de la región presentan niveles deficientes de productividad, aun cuando los resultados difieren por subregiones. Así, São Paulo y Buenos Aires exhiben niveles de productividad similares a los de otras ciudades de la OCDE, mientras que en la mayoría de las ciudades centroamericanas dichos niveles son inferiores a lo que cabría esperar de su tamaño (Ferreira et al., 2018). Un factor que merma la productividad es la escasez de infraestructura urbana e interurbana. En promedio, el tiempo diario de desplazamiento en las 20 mayores ciudades de la región excede los 90 minutos (BID, 2020a). Por otra parte, las engorrosas regulaciones municipales acarrean mayores costos para los pequeños emprendedores y favorecen la persistencia de la informalidad laboral, notablemente en el sector de la construcción. Obtener una licencia comercial o de construcción, así como registrar una propiedad, requiere invertir 10 horas laborables en promedio (Roseth, Reyes, Farias et al., 2018). Tampoco se aprovechan plenamente en las ciudades de la región las oportunidades que ofrece la innovación en el entorno construido —como el uso del modelado de información de construcción— para incrementar la productividad urbana (MGI, 2017). Desafío 4. Fragilidad de la gobernanza urbana. La fragilidad de las instituciones de gobernanza urbana en la región es una de las causas principales que subyacen a todos los demás desafíos urbanos. Además, limita su capacidad frente a los complejos asuntos interdisciplinarios que deben afrontar. En su mayoría, los gobiernos municipales tienen reducida autonomía fiscal, recursos financieros y humanos insuficientes y poco acceso a datos y tecnología. Las ciudades de la región apenas logran financiar en promedio el 30% de su gasto total con ingresos propios, proporción que ronda el 60% en los países de la OCDE y el 75% en las economías emergentes de Asia (Fretes Cibils y Ter-Minassian, 2015). A ello se añaden sus bajas calificaciones crediticias y el limitado acceso a los mercados de crédito. Otra consideración es el desarrollo de firmes arreglos institucionales entre ciudades, así como entre estas y los gobiernos nacionales. Aun cuando una coordinación metropolitana reforzada se relaciona con un mayor crecimiento del ingreso per cápita, tan solo la mitad de las 54 áreas metropolitanas de la región cuentan con órganos de gobernanza a nivel metropolitano (Pinzon y de Souza., 2016). Por otro lado, la falta de coordinación institucional resta eficacia a las respuestas de emergencia para encarar crisis sanitarias y desastres asociados a las amenazas naturales y el cambio climático. Aunque la participación comunitaria es fundamental para la sostenibilidad social y fiscal a largo plazo de los proyectos, en términos efectivos la participación ciudadana es bastante baja en la región, donde menos del 8% de la población de municipios participa asiduamente en los consejos municipales (Nickson, 2016). Más aún, los dirigentes urbanos siguen rezagados en el uso de tecnologías digitales para instaurar un diálogo abierto con la población. A fin de aprovechar cabalmente la magnitud de la urbanización, los gobiernos nacionales y subnacionales de América Latina y el Caribe deben trabajar con diligencia junto a los residentes locales y el sector privado para mejorar el desempeño de las ciudades. En

- iv - apoyo de dicho objetivo, se recomiendan en este Documento de Marco Sectorial políticas y programas para que las ciudades puedan (i) superar la exclusión social estructural mediante la mejora de barrios subatendidos e informales, la promoción del acceso a vivienda adecuada y el aumento de la provisión de espacios públicos seguros para todos, (ii) frenar la degradación ambiental y potenciar la mitigación y la resiliencia frente al cambio climático mediante la reducción de la contaminación atmosférica, hídrica, acústica y de suelos, la incorporación del objetivo de emisiones netas iguales a cero en zonas urbanas y la promoción de la resiliencia ante los desastres y el cambio climático, (iii) incrementar la productividad urbana mediante el apoyo a infraestructuras urbanas integrales, la racionalización de regulaciones urbanas y la promoción de la innovación en el entorno construido y (iv) promover una adecuada gobernanza urbana mediante el refuerzo de la capacidad fiscal y de gestión de datos, la mejora de la coordinación entre unidades territoriales y el fomento de la participación ciudadana.

I. EL DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL EN EL CONTEXTO DE LA REGULACIÓN EN VIGOR, LA ESTRATEGIA INSTITUCIONAL Y LOS ACUERDOS INTERNACIONALES

El Documento de Marco Sectorial de Vivienda y Desarrollo Urbano en el contexto de la regulación en vigor y la Estrategia Institucional

1.1 El Documento de Marco Sectorial de Vivienda y Desarrollo Urbano guía la labor que el Grupo BID lleva a cabo con los países de América Latina y el Caribe en pro del desarrollo de ciudades justas, sostenibles y productivas. En concreto, el documento tiene por finalidad la promoción de ciudades que (i) superen la exclusión social estructural1, (ii) reduzcan la contaminación y aumenten sus niveles de mitigación y resiliencia frente al cambio climático, (iii) impulsen su productividad y (iv) mejoren su gobernanza.

1.2 El presente documento se ha elaborado con arreglo al documento “Estrategias, Políticas, Marcos Sectoriales y Lineamientos en el BID” (GN-2670-5), el cual dispone que los documentos de marco sectorial deberán actualizarse periódicamente. A tenor de lo anterior, este documento reemplaza el Documento de Marco Sectorial de Vivienda y Desarrollo Urbano aprobado en 2016 (GN-2732-6), a la vez que realza más el papel de las ciudades en el logro de los objetivos nacionales de desarrollo, promueve con mayor ahínco la participación del sector privado y la adopción de innovaciones tecnológicas en los proyectos de vivienda y desarrollo urbano, y procura integrar en todas sus líneas de acción las consideraciones de género y diversidad y de sostenibilidad ambiental. El documento guarda estrecha relación con la temática abordada en los documentos de marco sectorial de Agua y Saneamiento (BID, 2017d), Medio Ambiente y Biodiversidad (BID, 2018a), Transporte (BID, 2020a), y Descentralización y Gobiernos Subnacionales (BID, 2018d). Asimismo, en asuntos relativos a la exclusión social, complementa las perspectivas ofrecidas en los documentos de marco sectorial de Salud y Nutrición (BID, 2016a), Protección Social y Pobreza (BID, 2017a), Seguridad Ciudadana y Justicia (BID, 2017b), y Género y Diversidad (BID, 2017). En lo referente a cambio climático y contaminación, converge con los documentos de marco sectorial de Agricultura (BID, 2019a), Cambio Climático (BID, 2018b) y Energía (BID, 2018c). Con respecto al aumento de la productividad, guarda relación con los documentos de marco sectorial de Trabajo (BID, 2016b), Turismo (BID, 2017e), Innovación, Ciencia y Tecnología (BID, 2017f), y Respaldo para PYME y Acceso y Supervisión Financieros (BID, 2017g). Finalmente, en lo que atañe a la mejora de la gobernanza urbana, complementa los documentos de marco sectorial de Política y Gestión Fiscal (BID, 2018e) y de Transparencia e Integridad (BID, 2020b).

1.3 Este Documento de Marco Sectorial de Vivienda y Desarrollo Urbano es coherente con la Actualización de la Estrategia Institucional (documento AB-3190-2), puesto que ayuda a abordar dos de los tres desafíos estructurales que encara la región, a saber, (i) reducir la exclusión social y la desigualdad y (ii) potenciar la productividad y la innovación. Además, contribuye al tema transversal de cambio climático y sostenibilidad ambiental. El documento también se vincula con la Estrategia para una Política Social Favorable a la Igualdad y la Productividad (documento GN-2588-4), cuyo propósito es aumentar la efectividad del Banco en

1 Los términos subrayados se definen en el Anexo V.

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la promoción de políticas sociales que fomenten la igualdad y la productividad; con la Estrategia Integrada de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y de Energía Sostenible y Renovable (documento GN-2609-1), que aboga por el uso sostenible de recursos naturales y modelos de desarrollo territorial resilientes, y con la estrategia de Infraestructura Sostenible para la Competitividad y el Crecimiento Inclusivo (documento GN-2710-5), que apoya el desarrollo de infraestructura en aras de la prosperidad para todos.

El Documento de Marco Sectorial de Vivienda y Desarrollo Urbano en el contexto de los acuerdos internacionales

1.4 Este Documento de Marco Sectorial converge con varios de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para el año 2030, en particular con el ODS 11 (“Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”). Asimismo, cumple una función relevante para alcanzar los siguientes Objetivos: ODS 1 (“Poner fin a la pobreza en todas sus formas y en todo el mundo”), dado que la mayoría de los hogares de bajos ingresos de América Latina y el Caribe se ubican en las ciudades; ODS 6 (”Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos”), toda vez que la mayoría de los hogares privados de estos servicios residen en municipios urbanos, y el costo de suministrarlos puede reducirse con una adecuada planificación urbana; ODS 8 (”Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos”), pues la búsqueda de oportunidades económicas es una de las principales causas de migración a las ciudades y la informalidad laboral afecta a gran parte de la población urbana de la región, sin olvidar que el aumento de la productividad urbana traerá consigo mejores empleos; ODS 9 (“Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación”), dado que las ciudades son polos de creatividad e inventiva; ODS 10 (“Reducir la desigualdad en los países y entre ellos”), considerando las persistentes desigualdades en las ciudades de la región; ODS 12 (“Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles”), como quiera que el comportamiento de los hogares urbanos incide en gran medida en las pautas globales de consumo y producción; ODS 13 (“Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos”), por ser las ciudades los principales centros de contaminación y emisión de gases de efecto invernadero, y ODS 16 (“Promover sociedades pacíficas […], facilitar el acceso a la justicia para todos y construir […] instituciones eficaces e inclusivas”), por cuanto las ciudades son un escenario de acción social colectiva. Este Documento de Marco Sectorial coincide también con la Nueva Agenda Urbana de las Naciones Unidas (ONU, 2016), que respalda la “construcción de ciudades que puedan ser motores de prosperidad y centros de bienestar cultural y social, protegiendo a la vez el medio ambiente”. Asimismo, hace manifiesto el papel que desempeñan las ciudades en el logro de los objetivos enunciados en el Acuerdo de París de 2015 sobre el Cambio Climático en el marco de la COP 21, considerando que una descarbonización efectiva exige dar nueva prioridad a las acciones situadas por debajo del nivel nacional (véase el Anexo V).

1.5 El resto del documento se estructura del siguiente modo. La Sección II describe los principales retos para el desarrollo de ciudades justas, sostenibles y productivas. En la Sección III se presentan datos empíricos y estudios prácticos

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internacionales sobre la eficacia de las políticas y programas que han abordado los retos señalados en la Sección II. En la Sección IV se sintetizan las lecciones aprendidas a partir de la experiencia del Grupo BID. Por último, la Sección V expone las líneas de acción que servirán como referencia al Grupo BID para ayudar a América Latina y el Caribe a acometer los desafíos reseñados en la Sección II.

II. PRINCIPALES DESAFÍOS EN EL SECTOR DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO

2.1 Las ciudades de América Latina y el Caribe están cambiando, y en ese proceso están liderando la transformación de la región. Si prosiguen las actuales tendencias demográficas, en 2050 más del 86% de la población de la región vivirá en las ciudades (ONU, 2018). Las pujantes ciudades intermedias crecen en importancia, y si bien las 10 mayores urbes concentran uno de cada cuatro hogares de la región, actualmente 10 ciudades intermedias albergan uno de cada cinco hogares (Jedwab et al., 2015). Entretanto, la migración entre centros urbanos está teniendo gradualmente más preponderancia que la migración del campo a la ciudad; al presente, más de la mitad de los migrantes urbanos proceden de otras ciudades (Bernard et al., 2017). En términos de densidad urbana, el 80% de las ciudades de la región supera el promedio mundial de 1.500 personas por km2 (Ferreira y Roberts, 2018). Aun así, las ciudades de la región están expandiéndose y absorbiendo cada vez más recursos naturales y terrenos rurales (Hasse y Lathrop, 2003). A nivel nacional, es importante promover un crecimiento equilibrado y tomar en cuenta las interacciones económicas y sociales entre las zonas rurales y urbanas. En las ciudades, la gobernanza urbana exige crecientemente centrarse en áreas metropolitanas que se extienden a un gran número de municipios que comparten los mismos mercados laborales y signos de identidad cultural (véase el Anexo I).

2.2 Las tasas de urbanización difieren entre países y subregiones de América Latina y el Caribe. La urbanización es más marcada en el Cono Sur, donde el 84,6% de la población vive en zonas urbanas (siendo la excepción Paraguay, con una tasa del 61, 6%). En el Grupo Andino la urbanización es del 76,0%, con una cifra mínima del 63,8% en Ecuador. Centroamérica presenta un nivel promedio de urbanización del 68,4%, que va del 80,2% en México a menos del 60% en Guatemala, Honduras y Nicaragua. El promedio para el Grupo Caribe (42,4%) incluye tasas muy diversas, que oscilan del 26,6% en Guyana al 53,2% en Trinidad y Tobago y el 55,3% en Haití (Gráfico 1)2. De las 10 mayores ciudades de América Latina y el Caribe, cinco se encuentran en el Cono Sur (tres en Brasil), tres en Centroamérica (todas ellas en México) y dos en el Grupo Andino. En el Grupo Caribe, solo una ciudad figura entre las 100 mayores de América Latina y el Caribe3.

2 Todos los cuadros y gráficos se presentan en el Anexo II. 3 Países miembros del BID por subregiones: Centroamérica (CID): Belice, Costa Rica, El Salvador,

Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana; Grupo Andino (CAN): Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela; Cono Sur (CSC): Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay; Grupo Caribe (CCB): Bahamas, Barbados, Guyana, Jamaica, Suriname y Trinidad y Tobago.

- 4 - 2.3 Las ciudades de América Latina y el Caribe encierran un formidable potencial para

sacar a las personas de la pobreza, elevar la productividad y cambiar los patrones de consumo a fin de proteger el medio ambiente. Sin embargo, presentan una doble faceta: si en ocasiones constituyen el epicentro de crisis, también son el escenario donde se originan las herramientas con las cuales superarlas. Para aprovechar al máximo este grado de urbanización, los gobiernos nacionales han de afrontar resueltamente los retos urbanos. En la región, más de una quinta parte de la población urbana aún vive en barrios informales, cerca de 55 millones de hogares carecen de acceso a una vivienda adecuada y las desigualdades están profundamente arraigadas en las ciudades.

2.4 En este contexto, el objetivo de este Documento de Marco Sectorial es la promoción de ciudades justas, sostenibles y productivas. Desafortunadamente, no abundan estudios y datos sobre las ciudades, ya que la mayor parte de la información se compila a nivel nacional y de los estados. Aun así, se perfilan con nitidez ciertas tendencias generales y valiosas lecciones derivadas de ejemplos específicos. Este documento tiene como eje los grandes desafíos que vinculan las ciudades con algunos de los objetivos primordiales de desarrollo de la región, a saber: inclusión social e igualdad; cambio climático y sostenibilidad ambiental; productividad e innovación, y capacidad institucional y gobernanza. Pese a la formidable escala y complejidad de estos desafíos, la región puede capitalizar su extensa experiencia en materia de urbanización y su ingeniosidad para transformar dichos retos en oportunidades de crecimiento.

Recuadro 1: Las ciudades de la región y la pandemia de COVID-19

Debido a que la mayoría de los hogares de América Latina y el Caribe se concentran en las ciudades, se han convertido en focos de la COVID-19. Aún es pronto para entender a cabalidad el impacto de esta pandemia en las ciudades de la región o identificar las políticas que permitan atenuar más eficazmente sus efectos adversos y reactivar las economías locales. De cara al futuro, es importante hacer un seguimiento de (i) cómo cambiará la dinámica urbana para brindar a las ciudades el apoyo que necesitan para convertirse en motores del desarrollo regional en los próximos años; y (ii) la forma en que las normas de vivienda podrían responder a las necesidades de los hogares con posterioridad a la COVID-19. Hasta el momento, la COVID-19 ha hecho más patentes los desafíos que tienen ante sí las ciudades de la región, y más apremiantes los llamados para hacerles frente. Por ejemplo, los habitantes de barrios informales con alta densidad y sin acceso a servicios básicos de agua y saneamiento están sumamente expuestos a la COVID-19, y su precariedad económica les impide acceder a apoyo monetarios compensatorio (Blackman, Ibáñez, Izquierdo et al., 2020). Asimismo, la falta de mecanismos eficaces de intercambio de datos entre autoridades locales y nacionales es un escollo adicional para frenar la expansión de la enfermedad. Al presente, muchos de los logros sociales de América Latina y el Caribe podrían perderse en razón de estas y otras presiones a las que la COVID-19 está sometiendo los sistemas sanitarios y económicos urbanos. Más que nunca, la gobernanza urbana efectiva y representativa y el acceso a tecnologías de la información y la comunicación (TIC) se hacen necesarios para proteger a la población vulnerable, apuntalar los comercios locales y preservar los pilares de la cohesión social.

La COVID-19 y las medidas adoptadas para frenar su propagación también han alterado el modo de interacción de las personas con el entorno urbano, lo que incluye la valorización de la propiedad residencial y comercial y el uso de los sistemas de transporte público masivo. Comienzan a observarse indicios de una creciente demanda de viviendas unifamiliares (en vez de unidades en edificios multifamiliares) y una predilección por el transporte en automóvil. Estas tendencias, en caso de consolidarse, intensificarán probablemente la expansión urbana y la congestión vehicular, al igual que las interacciones sociales y comerciales dentro de un mismo sector urbano. Asimismo, podrían repercutir en los recursos fiscales de los municipios, creando bolsas de pobreza y riqueza en zonas metropolitanas. Además, desde que se declaró la pandemia de COVID-19, las autoridades urbanas y las empresas han recurrido cada vez más a las TIC para asegurar la prestación de sus servicios. El uso de estas tecnologías y la modificación de los

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hábitos de la fuerza laboral urbana tendrán importancia crítica para la fase de recuperación en las ciudades y motivan reflexiones sobre cuestiones de derecho a la privacidad y universalidad del acceso a internet (OCDE, 2020). Del mismo modo, la industria de construcción de vivienda será crítica para reactivar las economías locales, pues ofrecerá oportunidades de empleo a una gran variedad de sectores y oficios y presentará oportunidades para generar nuevos ingresos fiscales para los gobiernos locales.

Desafío 1. Exclusión social estructural

2.5 Si bien la urbanización ofreció a millones de hogares una vía rápida para dejar atrás la pobreza, persiste la desigualdad de ingresos. Entre 2000 y 2018, la proporción de hogares latinoamericanos y caribeños con una renta diaria per cápita menor de US$5,50 cayó en las ciudades en un 42% (del 31% al 18%), mientras que en zonas rurales esta reducción solo fue del 23% (del 77% al 59%) (Banco Mundial, 2020a). Con todo, existe una marcada desigualdad en las ciudades de la región (OCDE, 2018), cuyo coeficiente de Gini promedio es mayor que en otras regiones emergentes; tan solo algunos centros urbanos de África registran coeficientes más altos que las urbes más desiguales de América Latina y el Caribe (Gráfico 2). Además, en varias ciudades —como Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Fortaleza, Goiania, Brasilia y Curitiba (Brasil), Quito (Ecuador) y Ciudad de México— los coeficientes de Gini revelan desigualdades más profundas que las del respectivo país (Gráfico 3). Globalmente, existe dentro de cada país una amplia disparidad entre ciudades en cuanto a la desigualdad de ingresos. En Brasil, por ejemplo, aunque la ciudad promedio tenía en 2010 un coeficiente de Gini de 0,45, este valor fluctuaba de 0,23 en la ciudad más equitativa a 0,80 en la más desigual (Chauvin y Messina, 2020). En algunas urbes, como Santiago de Chile y Buenos Aires, la desigualdad de ingresos ha crecido pese al descenso del número total de personas que viven en la pobreza (ONU-Hábitat, 2016).

2.6 La desigualdad de ingresos es apenas una de las muchas facetas de la exclusión social estructural en las ciudades de la región. En el origen de la exclusión social está la persistencia de relaciones de poder dispares que abarcan dimensiones económicas, políticas, sociales y culturales, lo que a su vez se refleja en el acceso desigual a oportunidades, recursos y derechos urbanos. La exclusión social se manifiesta en distintos planos, incluidos los niveles de barrio (por ejemplo, acceso a servicios básicos y entornos saludables) y de hogar (por ejemplo, acceso a vivienda y participación política) (OMS, 2020). En América Latina y el Caribe, la exclusión social presenta un claro componente espacial. Características exógenas como el origen étnico y el lugar de nacimiento tiene una alta correlación con la ubicación del hogar dentro de la ciudad (Kaltmeier y Breuer, 2020). En Colombia, por ejemplo, la proporción de hogares urbanos que residía en barrios informales en 2018 era del 28% para los hogares que se identificaron como indígenas o afrodescendientes, y del 8% para los que no se identificaron con ninguna de estas categorías. Los respectivos porcentajes fueron del 34% y el 19% en Brasil y del 13% y el 5% en México (Banco Mundial, 2020a). Este tipo de diferenciación en función de la ubicación ayuda a explicar la persistencia de la desigualdad en las ciudades de la región (Chauvin y Messina, 2020). La ubicación repercute en la movilidad social intergeneracional y en los índices de escolaridad de los niños y sus ingresos futuros (Chetty y Hendren, 2018). Asimismo, es relevante para la salud y la longevidad de las personas.

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Incluso después de ponderar diversas variables clave, en Santiago de Chile la esperanza de vida de las mujeres que viven en barrios correspondientes al decil inferior de ingresos es 18 años menor que la de aquellas que residen en barrios correspondientes al decil superior de ingresos. Cabe destacar que también se ha documentado una menor esperanza de vida en los distritos más pobres de Ciudad de Panamá, Ciudad de México, Belo Horizonte y Buenos Aires (Bilal, Alazraqui, Caiaffa, 2019) (Gráfico 4).

2.7 La exclusión social en las ciudades se ve perpetuada y reforzada por factores como la persistencia de barrios informales y subatendidos, las limitaciones para acceder a una vivienda adecuada y la inseguridad y poca disponibilidad de espacios públicos. Seguidamente se describe la dinámica específica de cada una de estas configuraciones espaciales. a. Persistencia de barrios informales y subatendidos. América Latina y el

Caribe ha logrado reducir la proporción de personas que viven en barrios informales del 25,5% en 2005 al 20,4% en 2014. Se calcula que al menos 105 millones de personas viven actualmente en estos barrios (Banco Mundial, 2020a), los cuales carecen de uno o varios servicios municipales básicos (como electricidad, agua y saneamiento), así como de espacios públicos seguros y servicios adecuados de gestión educativa y sanitaria. En Argentina, por ejemplo, se estima que más del 98% de los hogares de barrios informales no tiene acceso al servicio municipal de alcantarillado y casi el 94% no está conectado a la red de suministro de agua. Más aún, solo el 30% había tenido acceso a algún servicio de salud en los últimos 12 meses (RENABAP, 2020). Estos barrios son con frecuencia el epicentro de una economía informal vibrante y donde se ubican los migrantes. El 32% de los migrantes en Colombia y el 36% de los migrantes en Costa Rica carecen de acceso a una vivienda adecuada; el 16% de los migrantes en Ecuador no tienen techo y el 60% de los migrantes en Colombia cohabitan con otra familia (Elias, Granada, Pombo et al., 2020). En cada país la prevalencia de barrios subatendidos varía sensiblemente de una ciudad a otra. Tal es el caso de Panamá, donde el porcentaje de hogares con acceso a una red segura de alcantarillado en ciudades específicas oscila entre más del 95% y menos del 30% (Chauvin y Messina, 2020) (véase el Gráfico 5). Por otro lado, estos barrios suelen ubicarse en pendientes, barrancos o riberas vulnerables a deslizamientos e inundaciones (Romero-Lankao, Wilhelmi y Chester, 2018), y cuando son informales también carecen de titularidad legal de los terrenos donde se asientan (ONU-Hábitat, 2105). La inadecuación de la infraestructura sanitaria de estos barrios los convierte en focos de enfermedades endémicas como la malaria, el zika y el dengue. En Rio de Janeiro, un estudio georreferenciado de casos de dengue permitió identificar la correlación entre la presencia de barrios informales y los principales focos de infecciones (Rodríguez-Barraquer, Costa, Nascimento et al., 2019). Igualmente, en Salvador de la Bahía el riesgo de contraer leptospirosis es cuatro veces mayor en hogares sin saneamiento (Hagan, Moraga, Costa et al., 2016). En razón de estas carencias, los barrios informales están mal preparados para afrontar la pandemia de COVID-19, dado que las malas condiciones habitacionales tornan poco práctico el autoconfinamiento y muy probable la rápida propagación de la infección (Corburn, Vlahov, Mberu et al., 2020).

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b. Limitaciones para acceder a una vivienda adecuada. Según la mayor parte de los datos actualizados comparables en la región, los déficits habitacionales afectan a 55 millones de hogares de América Latina y el Caribe, que representan cerca del 45% de su población total (Bouillon, 2012). En general, se observa en la región una lenta evolución positiva hacia la reducción de dicho déficit, el cual disminuyó del 32% al 26% en Argentina entre 2011 y 2018; del 64% al 58% en Bolivia durante el mismo período; del 28% al 23% en México entre 2010 y 2015, y de 60% al 40% en Perú entre 2012 y 2017 (véase el Cuadro 2). Sin embargo, al ritmo actual, cerrar este déficit llevará más de 30 años en la región. El déficit habitacional no tiene igual incidencia en todos los países, y si en Costa Rica y Chile afecta a menos del 15%, en Bolivia este porcentaje supera el 55%. En todos los países, un tercio de los hogares que lo padecen pertenece al quintil de menores ingresos (ONU-Hábitat, 2016). En general, el déficit cualitativo (construcción con materiales inadecuados, ausencia de servicios básicos, hacinamiento, y titularidad precaria) afecta al 75% de los hogares con déficit habitacional, y el resto se clasifica como déficit cuantitativo (viviendas improvisadas o cohabitación) (Bouillon, 2012). El tipo de déficit cualitativo depende de las características de cada ciudad. Por ejemplo, el hacinamiento es más frecuente en ciudades donde el valor de los terrenos es alto, mientras que las ciudades más pequeñas registran un mayor porcentaje de hogares desprovistos de servicios básicos (CAF, 2018). Además, en todos los niveles de ingresos, es menos probable que las mujeres sean propietarias de tierra y vivienda. Por ejemplo, solo el 13% de las mujeres en Perú declaran poseer tierra a título individual. En otros países de la región se observan patrones semejantes, del 14% en Honduras, el 20% en Nicaragua y el 24% en Haití (WEF, 2017). A los déficits habitacionales coadyuva un gran número de factores, como la oferta cuasi inelástica de terrenos con servicios, las políticas que favorecen soluciones de vivienda con baja demanda y dan la espalda a los mercados de alquiler, así como el escaso desarrollo de los mercados hipotecarios. La infraestructura urbana básica es deficitaria en la región. Por ejemplo, la proporción de hogares urbanos con servicio de alcantarillado solo asciende al 79% en Panamá, al 74% en Brasil y al 44% en Nicaragua (Banco Mundial, 2020a). La combinación de terrenos sin servicios y crecimiento poblacional dispara los precios de la tierra, lo que a su vez aumenta los precios de la vivienda en el mercado formal. De 1994 a 2004, la contribución del costo de la tierra al costo global de la vivienda pasó del 7% al 20% (Brain y Sabatini, 2006). Los hogares que no pueden permitirse estos precios optan por barrios informales o alojamientos subóptimos, por ejemplo en situación de hacinamiento o cohabitación (Ferreira y Roberts, 2018). Además, a menudo las políticas de vivienda también han llevado a una mala asignación de recursos al apoyar proyectos asequibles en zonas periurbanas donde los terrenos son más baratos pero la demanda de vivienda es escasa (Libertun, 2018). En el caso de México, en 2014 una de cada siete viviendas económicas construidas estaba sin ocupar, lo que equivale a cinco millones de unidades (Monkkonen, 2014). Las políticas nacionales han promovido la compra de vivienda más que el alquiler, elevando así los costos y limitando la idoneidad de las soluciones habitacionales, por ejemplo para trabajadores migrantes y hogares jóvenes (Blanco, Fretes Cibils y Muñoz, 2014). El desarrollo de los mercados hipotecarios sigue siendo insuficiente. En las seis

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economías de la región con mayor grado de apertura financiera (Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay), las hipotecas solo suman en promedio el 7% del PIB, frente a más del 20% en los países emergentes de Asia y más del 65% en los Estados Unidos (Cubeddu, Tovar y Tsounta, 2012). En cuanto a los déficits habitacionales rurales, conviene destacar la difusa distinción entre las designaciones de rural y urbano. En muchos censos nacionales los asentamientos de más de 2.000 habitantes se clasifican como urbanos, aun si están insertados en una economía agrícola. A su vez, los asentamiento rurales cuya cercanía a las ciudades permite los desplazamientos diarios podrían considerarse urbanos, aunque figuren en el censo como rurales (Chomitz, Buys y Thomas, 2005). Con independencia del nivel nacional de urbanización, en los hogares rurales el nivel de déficits habitacionales es desproporcionadamente alto (ONU-Hábitat, 2011). En los casos de Brasil y El Salvador, la población rural suma, respectivamente, menos del 15% y menos del 45% de la población total, pero representa el 19% y el 75% del déficit habitacional total. El tipo de déficit habitacional rural más frecuente es la inadecuación de los materiales de construcción y la falta de infraestructura básica. Ello hace que las poblaciones rurales en esta situación sean sumamente vulnerables a lo que se ha dado en llamar las enfermedades desatendidas de poblaciones desatendidas, lo cual incluye enfermedades transmitidas por vectores y por el suelo, como el mal de Chagas, el chikunguña y el tracoma (OMS, 2003).

c. Provisión insuficiente de espacios públicos seguros para todos. Casi el 40% de la población urbana de América Latina y el Caribe ha declarado haber sido víctima de un delito, algo que afecta desmesuradamente a jóvenes y mujeres (Vilalta, Castillo y Torres, 2016). La provisión de espacios verdes públicos seguros en las ciudades de la región es deficitaria, y su distribución y calidad son muy desiguales. Aparte de unas pocas ciudades como Curitiba y Brasilia, la superficie de espacios verdes por habitante en la región es en promedio muy inferior a los 9 m2 que recomienda la OMS. A modo de ilustración, Ciudad de México y Buenos Aires poseen, respectivamente, menos de 3,5 m2 y menos de 1,9 m2 por habitante (BID, 2015). Además, muchos de estos espacios están subutilizados por el temor de las personas a ser víctimas del delito (Capirolo, Granguillhome Ochoa, Keefer et al., 2017). La inseguridad en los espacios públicos también guarda relación con la falta de planes incluyentes que tengan en cuenta las necesidades del conjunto de la población. Por ejemplo, aunque las mujeres usan mucho más el transporte público y caminan más que los hombres, pocos sistemas de transporte urbano toman en consideración sus necesidades de movilidad (Rivas, Alemans Suarez y Serebrisky, 2019). En consecuencia, suelen verse obligadas a transitar zonas mal iluminadas y combinar múltiples medios de transporte para llegar a su destino, lo que las hace más susceptibles frente a la violencia sexual (Moser, 2017). Según indican recientes encuestas en la región, el 60% de las mujeres ha sufrido acoso sexual en el transporte público (Crotte Granada, Ortiz et al., 2019). De igual modo, las deficiencias en la provisión de servicios urbanos afectan más a las personas con discapacidad. Los niños con discapacidad tienen cuatro veces más probabilidad de ser víctimas de la violencia que los que no poseen discapacidades (Hughes, Bellis, Jones et al., 2012). Es menester reconocer que estas carencias afectan

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a la mayoría de la población urbana de la región. En otros términos, una ciudad que atienda exclusivamente a las necesidades de la población masculina sin discapacidades de 15 a 64 años de edad solo estaría al servicio de una tercera parte de sus habitantes, según los datos demográficos más recientes (Libertun et al., 2020).

Desafío 2. Exceso de contaminación y bajos niveles de mitigación y resiliencia

2.8 Las ciudades poseen la clave para cambiar el modo como interactuamos con nuestro planeta y usamos sus recursos (Rees, 2017). Urge abordar a escala de las ciudades de América Latina y el Caribe consideraciones ambientales como los altos niveles de contaminación, que afectan a la salud de la población urbana; la ausencia de planes que propicien la transición a una economía con emisiones netas de carbono iguales a cero, lo cual socava los esfuerzos regionales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero; y la falta de un modelo de desarrollo resiliente ante los desastres y el cambio climático, que expone a la población a trastornos climáticos graves. a. Creciente contaminación atmosférica, hídrica, acústica y de suelos.

Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), cada año cabe atribuir a la contaminación atmosférica tres millones de muertes en todo el mundo, y el 90% de la población mundial respira un aire de mala calidad (OMS, 2016). Pese a la escasez de datos actualizados sobre contaminación en América Latina y el Caribe, especialmente por ciudades, las últimas estimaciones para la región indican que al menos 150 millones de personas viven en ciudades que no cumplen las directrices de la OMS (Riojas Rodríguez, da Silva, Texcalac-Sangrador et al., 2016). La contaminación del aire causa en la región más de 170.000 muertes prematuras al año (5% de las muertes totales), y las consiguientes pérdidas de bienestar superan el 2% del PIB regional (Banco Mundial e IHME, 2016). Existen en general muy pocas investigaciones y datos sobre contaminación a nivel de ciudades. Solo 117 ciudades distribuidas en 17 países de América Latina y el Caribe disponen de datos oficiales sobre contaminantes atmosféricos a nivel del suelo. En la mayor parte de las ciudades, la cifra mediana anual de concentración de partículas inhalables superaba las directrices de la OMS sobre la calidad del aire; cabe señalar que solo Bolivia, Perú y Guatemala han adoptado dichas directrices (Riojas Rodríguez et al., 2016). Como principales fuentes de contaminación del aire en la región destacan los sectores de transporte, manufacturas y energía, junto con el uso doméstico de combustibles de baja calidad (OMS, 2020). También la contaminación hídrica debida a la mala gestión de aguas residuales afecta a las ciudades de la región. Aunque el 87% de dichas aguas se recolecta, solo el 31% es objeto de tratamiento, y el resto se vierte tal cual en masas de agua próximas a las ciudades (UNICEF y OMS, 2019). Entre los muchos ríos urbanos contaminados por aguas residuales domésticas e industriales y vertidos de minería y agricultura están los ríos Tietê (São Paulo), das Velhas (Belo Horizonte), Bogotá (Bogotá), Rímac (Lima) y Reconquista y Riachuelo (Buenos Aires) (Bates, 2008). Asimismo, aunque la cobertura del servicio de recolección de basura en la región es relativamente alta (90%), solo algunas grandes ciudades como Rio de Janeiro, Ciudad de México y Buenos Aires usan estaciones de

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transferencia. En estas ciudades, dichas estaciones apenas reciben la mitad aproximadamente de la recolección total. La mayor parte de los residuos se arroja en vertederos a cielo abierto, lo que afecta a la salud humana y contamina aguas y suelos (Hettiarachchi, Ryu, Caucci et al., 2018). El mal manejo de los rellenos sanitarios resulta especialmente nocivo para los habitantes de barrios informales y comunidades costeras (BID, 2019c). Por último, la congestión vehicular, la actividad aeroportuaria y la maquinaria de construcción generan altos niveles de contaminación acústica que son causa de estrés crónico, bajo rendimiento académico y desvalorización de la propiedad (Singh y Davar, 2004). Con todo, las regulaciones al respecto son deficientes y rara vez se aplican (Jariwala, Syed, Pandya et al., 2017). Globalmente, falta información sobre los contaminantes en la región, lo cual socava la eficacia de las acciones correctivas (PNUMA y CCAC, 2016).

b. Pocas ciudades poseen un plan para propiciar la transición hacia una economía con emisiones netas de carbono iguales a cero. Las ciudades contribuirán de forma decisiva a alcanzar un nivel de emisiones netas de carbono iguales a cero, un paso esencial para detener la crisis climática (BID y DDPLAC, 2019). A escala global, las ciudades consumen dos tercios de los recursos energéticos del planeta, generan el 70% del total de residuos y emiten el 75% del CO2 liberado por el uso de energía (IPCC, 2014a). La estructura urbana, las pautas de movilidad, las tecnologías de construcción y las culturas de consumo determinan las emisiones de las ciudades y su producción de residuos (Jensen, Christensen y Gram-Hanssen, 2011). Especialmente importantes son las pautas de movilidad. El sector de transporte genera alrededor del 24% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero en América Latina y el Caribe (Vergara, Gallardo Lomeli, Ríos et al., 2016). Pese al papel que cabe a las ciudades en la lucha contra el cambio climático, en la región pocos planes urbanos incluyen metas de descarbonización. Al promover estructuras urbanas que hagan menos necesario el transporte motorizado, impulsar la electrificación del transporte público (IPCC, 2014a), exigir normas de eficiencia energética en las construcciones y gestionar adecuadamente los residuos, las ciudades pueden reducir en gran medida las fuentes de emisión de gases de efecto invernadero (BID, 2018b). Pese a algunos avances en la promoción de la vivienda con eficiencia energética, mucho resta por hacer en la región. Un ejemplo alentador de vivienda ecológica proviene de México, donde la vivienda representa el 17% del consumo total de energía, la cual se usa principalmente para preparar alimentos (52%) y calentar el agua (29%) (Cerón-Palma, Sanyé-Mengual, Oliver-Solà et al., 2013).

c. Bajos niveles de resiliencia ante los desastres y el cambio climático. Las ciudades de América Latina y el Caribe son especialmente vulnerables a las amenazas naturales y el cambio climático. Casi la mitad de la población de la región vive a menos de 100 km de la costa, una proporción mayor que en cualquier otra región del mundo (Blackman, Epanchin-Niell, Siikamäki et al., 2014). A su vez, las ciudades portuarias del Caribe que otrora eran poco vulnerables están entre las que afrontan un mayor incremento del riesgo para 2050 (Hallegatte, Green, Nicholls et al., 2013). El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) de las Naciones Unidas da

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cuenta de unos 600 fenómenos climáticos e hidrometeorológicos extremos en la región entre 2000 y 2013. Las pérdidas por desastres ocurridos de 1980 a 2016 rondan los US$282.000 millones (Guerrero, 2018). Este impacto recae desproporcionadamente en las poblaciones vulnerables, limitando aún más su capacidad para superar dificultades sociales y económicas (Hallegatte, Green, Nicholls et al., 2013). Por ejemplo, en una encuesta de hogares realizada en 2019 en 12 barrios informales de Guatemala, Honduras y El Salvador, el 58% de los hogares manifestó haber padecido recientemente un desastre natural (Suárez Vázquez, Bartels y Guerrero Compean, 2020). La creciente vulnerabilidad a tormentas y otras catástrofes naturales no es la única señal de escasa resiliencia en las ciudades de la región. En muchas ciudades de la región, como Ciudad de México, Lima y La Paz, la gestión del agua plantea ya serios retos (IPCC, 2014a). Además, la combinación de grandes superficies asfaltadas impermeables y pocos espacios verdes y árboles agudiza el fenómeno de islas urbanas de calor (Hardoy y Lankao, 2011). El hecho de que los espacios urbanos se estén calentando a un ritmo que duplica la tasa promedio de calentamiento global comporta un amplio espectro de desafíos para la salud y la prosperidad (Watts, Amann, Arnell et al., 2019). Si no se hace nada, esta tendencia costará a la ciudad promedio casi el 6% de su producto económico (WRI, 2020). En general, las ciudades de la región carecen de un marco robusto de adaptación al cambio climático a largo plazo que establezca parámetros y responsabilidades claros e incluya la respuesta ante desastres y la gestión del riesgo para amenazas de lenta evolución como el agotamiento de los acuíferos (Leal Filho, 2018).

Desafío 3. Alta variabilidad de la productividad urbana 2.9 La productividad de América Latina y el Caribe depende de unas pocas

ciudades. Aunque más del 80% del PIB mundial se genera en las ciudades (Banco Mundial, 2020b), en América Latina y el Caribe la productividad económica de las ciudades varía ampliamente, ante todo entre las grandes metrópolis. No existen estadísticas estandarizadas sobre productividad a nivel las ciudades. Una medida alternativa cada vez más común se basa en datos de teledetección sobre iluminación nocturna (Henderson, Storeygard y Weil, 2012). Estos datos revelan que la mayoría de las ciudades de la región están a la zaga, aunque con resultados diversos por subregión, lo cual puede ser un factor de menor productividad. Aunque São Paulo y Buenos Aires exhiben niveles de productividad similares a los de otras ciudades de la OCDE, en la mayor parte de las ciudades centroamericanas dichos niveles son inferiores a lo que cabría esperar de su tamaño (Ferreira y Roberts, 2018). Además, en todos los países de la región la dispersión intranacional de la productividad —medida por el coeficiente de variación de datos de iluminación nocturna— es relativamente alta, y oscila entre el 700% en Honduras y el 50% en Trinidad y Tobago. De manera general, la productividad nacional está fuertemente concentrada en las ciudades más grandes, lo cual implica que eventuales conmociones económicas en estas ciudades podrían desestabilizar toda la economía de la región. Los datos de iluminación nocturna revelan que las áreas metropolitanas de Buenos Aires, Ciudad de México y São Paulo son las más productivas (Dijkstra y Poelman, 2014) y podrían representar una cuarta parte del PIB regional (OCDE, 2016). Así pues,

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los sistemas urbanos de la región no están convenientemente integrados y por ende no son plenamente productivos (Ferreira y Roberts, 2018).

2.10 La productividad económica es tributaria de múltiples factores, como tamaño general, capital humano, capacidad institucional, densidad urbana e innovaciones. Gracias a las economías de aglomeración (Fujita, Krugman y Venables, 1999) se calcula que, en promedio, la productividad urbana aumenta en alrededor del 5% por cada vez que se duplica la población urbana (Collier, Jones y Spijkerman, 2018). Igualmente, la densidad urbana propicia intercambios imprevistos de ideas que dan alas a la innovación y la creatividad (Florida, 2002). A modo de ejemplo, en 2008 el 45% de todas las patentes solicitadas en países de la OCDE se otorgaron en áreas metropolitanas (OCDE, 2013). Así pues, al bajo nivel de productividad observado en países de América Latina y el Caribe contribuye no solo la escasa productividad de las empresas, sino también unos sistemas urbanos cuyo deficiente desempeño favorece la asignación inadecuada de trabajadores entre empresas (Arias-Ortiz, Crespi, Rasteletti et al., 2014), externalidades negativas de capital humano (Moretti, 2004) y el acceso insuficiente a los mercados (Krugman y Venables, 1995). En la región, los principales obstáculos para impulsar la productividad en las ciudades son las carencias de infraestructura urbana, las regulaciones engorrosas y el débil apoyo a la innovación en el entorno construido. a. Carencias de infraestructura urbana. Como ya se señaló, en América Latina

y el Caribe la productividad depende en alto grado de unas pocas ciudades. Una razón de lo anterior es la limitada red de infraestructura que conecta las ciudades entre sí y con los mercados internacionales (Ferreira Roberts, 2018). La región registra costos logísticos totales4 que van del 16% al 26% de su PIB, frente al 9% en los países de la OCDE (CAF, 2016), y un desempeño global inferior al de Europa, Asia Oriental, Medio Oriente y África del Norte (Banco Mundial, 2018). Una inquietud añadida es la movilidad en las ciudades de la región, donde un desplazamiento en transporte público entre semana tarda 77 minutos en promedio, mientras que en las economías avanzadas este promedio es de 64 minutos para una distancia promedio mayor (Rivas et al., 2019). En Bogotá, Buenos Aires, Ciudad de México, Lima y São Paulo, una cuarta parte de la población invierte como mínimo dos horas al día en ir y volver al trabajo, y cuatro de las ciudades más congestionadas del mundo están en América Latina y el Caribe (CAF, 2018). Por otra parte, las grandes ciudades con sistemas de movilidad ineficientes tienen mayores niveles de informalidad y menor productividad agregada, puesto que la población de bajos ingresos residente en zonas remotas afronta mayores obstáculos para conectarse con los mercados laborales formales (Zárate, 2019). Igualmente, se precisan inversiones en infraestructura para salvar la brecha digital en la región. Aunque casi el 70% de la población latinoamericana y caribeña tiene conexión a internet, el acceso de personas de renta baja a esta tecnología se ve limitado por la falta de infraestructura y los altos costos de la banda ancha. La pandemia de COVID-19 no ha hecho más que profundizar esta brecha,

4 Los costos logísticos comprenden los costos de transporte, almacenamiento y entrega de mercancías

(véase el Documento de Marco Sectorial de Transporte).

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dado que la falta de conectividad produce un deterioro de las condiciones educativas, económicas y sanitarias (OCDE, 2020a). En general, el rezago de la región en materia de inversiones en infraestructura y servicios asciende a más del 5% del PIB anual (Cavallo, Powell y Serebrisky, 2020).

b. Regulaciones urbanas engorrosas. El exceso de regulaciones de índole tributaria y para obtener permisos municipales impone costos más elevados a las empresas privadas. En promedio, la obtención de una licencia comercial exige efectuar múltiples trámites ante las autoridades municipales, y muchas veces también con otros proveedores de servicios (Roseth et al., 2018); y el registro de una propiedad comercial tarda 64 días en promedio, más que en los países de la OCDE, Medio Oriente y Asia (Banco Mundial, 2019b). Esta pesada carga sobre el sector privado afecta a los pequeños emprendedores y favorece la persistencia de la informalidad laboral. Se calcula que en 2018 el 56% de la fuerza laboral total de América Latina y el Caribe (276 millones de personas) trabajaba en el sector informal (Altamirano, Azuara y González, 2020). La informalidad va en desmedro de la productividad urbana, pues en su mayor parte las empresas informales mantienen un tamaño reducido, tienen poco acceso a capital y emplean canales irregulares para adquirir y distribuir sus bienes y servicios (La Porta y Shleifer, 2014). A lo anterior se añade que los trabajadores que no pueden acreditar una fuente de ingresos formal suelen ser excluidos de los mercados formales de vivienda, lo cual erosiona aún más la productividad urbana e incrementa el costo de los servicios municipales (Banks, Lombard y Mitlin, 2020).

c. Débil apoyo a la innovación en el entorno construido. El escaso apoyo prestado por las ciudades de América Latina y el Caribe a la innovación y digitalización se plasma en brechas de productividad superiores al promedio entre compañías innovadoras y no innovadoras. A modo de ilustración, en el sector no agropecuario la brecha mediana de productividad es del 70% en la región, frente al 20% en la Unión Europea (Crespi, Tacsir y Vargas, 2016). La falta de colaboración entre autoridades municipales, sector privado y universidades frena la adopción de innovaciones (Waugaman, 2016). Causa inquietud la baja productividad del sector de la construcción en las ciudades, considerando su impacto sobre la actividad económica y el empleo local (MGI, 2017). En la región, este sector representa el 8,2% del PIB, y la mitad de esa proporción corresponde a la construcción de vivienda. Se estima asimismo que por cada empleo directo creado en la construcción se generarían dos más en otros sectores (Arku, 2006). La industria de construcción de vivienda en la región aún no hace uso asiduo de las TIC como el modelado de información de construcción, el modelado de información geográfica, la impresión 3D, la personalización masiva, la realidad virtual y la tecnología 5G, lo cual se traduce en niveles decrecientes de productividad (MGI, 2017). Según los resultados de un estudio del sector de la construcción en Brasil, Chile, Colombia, México y Argentina, durante los últimos 20 años la productividad del sector ha declinado con mayor rapidez que la productividad nacional (MGI, 2017).

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Recuadro 2: Industrias creativas y culturales en las ciudades de América Latina y el Caribe La mayoría de ciudades de la región no promueven las industrias creativas y culturales en torno a su patrimonio, pese al gran potencial económico de dichas industrias (De La Roca, Navarrete y Larraín, 2017). Un reciente estudio empírico en la Unión Europea reveló que la productividad de los servicios creativos superaba en un 9% el promedio a nivel comunitario5 (Boix y Soler, 2017). En América Latina y el Caribe, estimaciones recientes cifran los ingresos generados por estas industrias en US$124.000 millones, que representan alrededor del 2,2% del PIB regional (Ernst & Young, 2015). Según un análisis sobre el apoyo a los festivales culturales en Trinidad, los beneficios económicos fueron siete veces mayores que los costos (BID, 2017e). Asimismo, reforzar la identidad local en zonas comerciales redunda en beneficios económicos. En Nueva York, un estudio empírico sobre los distritos de rehabilitación comercial (business improvement districts) demostró que estas indujeron un aumento del 30,2% en el precio por metro cuadrado de la propiedad comercial (Ellen, Schwartz, Voicu et al., 2007). No obstante, una importante consideración con respecto a las industrias creativas y culturales y el patrimonio urbano es la posibilidad de desplazamiento de la población tradicional de estas zonas a causa del encarecimiento de las propiedades (Mogensen, 2000). Este proceso de gentrificación repercute en la historia y la cultura de una comunidad y erosiona su capital social (CDC, 2015). Además, es importante destacar el papel que tiene el patrimonio urbano en el desarrollo de la vivienda y los barrios. Existen pruebas empíricas de que las viviendas construidas rápidamente y con poca conexión al patrimonio histórico del tejido urbano preexistente tienden a depreciarse velozmente (Murray y Clapham, 2015).

Desafío 4. Fragilidad de la gobernanza urbana

2.11 La coordinación eficaz entre políticas nacionales y locales es uno de las más certeros instrumentos de desarrollo (Ahrend y Schumann, 2014). Por definición, los gobiernos urbanos conocen más de cerca las necesidades de sus ciudadanos. Cada vez más, estos gobiernos actúan en primera línea en asuntos de interés global como emergencias sanitarias, crisis económicas, desastres naturales y la actual pandemia de COVID-19. De ahí que la gobernanza urbana ocupe a menudo un lugar preeminente entre los objetivos internacionales de desarrollo (Brenner, 2004). La fragilidad de las instituciones de gobernanza urbana en la región es una de las causas principales que subyacen a todos los demás desafíos urbanos. Además, limita su capacidad frente a los complejos asuntos interdisciplinarios que deben afrontar. Preocupan, en particular, su escasa capacidad fiscal y de gestión de datos, la insuficiente coordinación entre unidades territoriales y la baja participación ciudadana. a. Escasa capacidad fiscal y de gestión de datos. En su mayoría, los

gobiernos municipales tienen reducida autonomía fiscal, recursos financieros insuficientes y poco acceso a datos y tecnología. En promedio, las ciudades de la región apenas logran financiar el 30% de su gasto total con ingresos propios, proporción que ronda el 60% en los países de la OCDE y el 75% en las economías emergentes de Asia (Fretes Cibils y Ter-Minassian, 2015). A ello se suma el bajo nivel de recaudación municipal del impuesto predial, que en 2015 solo supuso en promedio el 0,4% del PIB, poco más de un tercio de la cifra para la OCDE (Bonet, Muñoz y Pineda, 2014). Aun así, con pocas

5 Varios marcos teóricos establecen un nexo entre las economías creativas y culturales y los incrementos

de productividad. Sacco y Segre (2006) plantearon que, al ampliar su capacidad adquisitiva, los consumidores están más dispuestos a pagar adicionalmente por el componente creativo de un producto. Marco et al. (2014) demostraron que el aumento del PIB per cápita lleva aparejada una mayor demanda de bienes y servicios creativos. Véase Boix-Domènech y Rausell-Köster (2018).

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excepciones (que corresponden a las mayores metrópolis de la región), los gobiernos municipales no están debidamente preparados para usar instrumentos fiscales con el fin de incrementar sus propias fuentes de financiamiento, tales como mecanismos de recuperación de plusvalías (Blanco, Muñoz y Fretes, 2016). Estas deficiencias contribuyen a la asignación de bajas calificaciones crediticias que, sumadas a los límites nacionales sobre el endeudamiento subnacional y a las restricciones normativas, restringen su acceso a los mercados crediticios privados (Bonilla y Zapparoli, 2017). La mayor parte de la información financiera y estadística se elabora al nivel nacional, y con frecuencia las ciudades carecen de la información y los indicadores vitales que requieren para medir su propio desarrollo o dar seguimiento a emergencias como las actuales crisis de carácter ambiental o sanitario. Al mismo tiempo, las ciudades precisan mayor orientación de los gobiernos nacionales en la regulación de datos digitales para reducir los costos de adquisición y mantenimiento y facilitar la comparabilidad de los datos (BID, 2020e).

b. Insuficiente coordinación entre unidades territoriales. Los mecanismos institucionales de coordinación entre las ciudades, entre las unidades territoriales que conforman áreas metropolitanas o entre las ciudades y los gobiernos nacionales son débiles y en algunos casos pueden ser fuente de conflicto entre los diferentes niveles de gobierno. En cuanto a la coordinación entre ciudades, ha habido pocas iniciativas dirigidas a la integración territorial, siendo una excepción el “Sistema de Ciudades” de Colombia (Pinzón y de Souza, 2016). De las 54 áreas metropolitanas de la región, tan solo la mitad cuentan con órganos de gobernanza a nivel metropolitano. Las regiones urbanas (incluidas tipologías como metrópolis, megarregiones, corredores urbanos y ciudades región) carecen por lo general de un marco normativo para la gestión de riesgos de salud, materiales peligrosos y recursos naturales comunes, como cuencas hidrográficas y bosques (Gómez-Álvarez, Rajack, López-Moreno et al., 2017). Por último, si bien los gobiernos nacionales suelen ser responsables de la definición de políticas sectoriales, las ciudades siguen teniendo a su cargo la ejecución de muchas de esas políticas. Pese a ello, hay descoordinación entre las políticas municipales y nacionales. Por ejemplo, las políticas nacionales de vivienda fijan precios máximos para la vivienda asequible sin tener en cuenta el costo de la tierra en zonas urbanas, lo que genera un desfase entre la ubicación de la vivienda y los polos de empleo (Monkkonen, 2018). Igualmente, la falta de coordinación entre el gobierno nacional y las autoridades locales resta eficacia a las respuestas de emergencia ante desastres climáticos y sanitarios (Djalante, Shaw y DeWit et al., 2020), como la actual pandemia de COVID-19.

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c. Baja participación ciudadana. Esta forma de participación es bastante baja y desigual en las ciudades de América Latina y el Caribe6. La movilización de la ciudadanía suele focalizarse en demandas concretas, decayendo una vez que estas se han satisfecho, o depende de la iniciativa personal de los alcaldes. En la región, la proporción de ciudadanos que participa asiduamente en los consejos municipales no llega al 8% (la mitad del porcentaje de los Estados Unidos). En general, se observa un claro déficit en términos de democracia representativa local en la región, ante todo en los grandes municipios, donde el índice de ciudadanos por concejal oscila entre 100.000 y 500.000 (Nickson, 2016). Asimismo, los dirigentes urbanos siguen rezagados en el uso de tecnologías digitales para instaurar y mantener un diálogo abierto con la población (Bason, 2017). También es importante reforzar el acceso de los residentes a los datos para incrementar la transparencia de los procesos de adquisiciones y reducir las oportunidades de corrupción.

III. INFORMACIÓN EMPÍRICA INTERNACIONAL SOBRE LA EFICACIA DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS EN EL SECTOR DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO

3.1 Los retos urbanos se han abordado en una amplia variedad de políticas y proyectos a escala nacional y subnacional. En esta sección se destaca la información empírica internacional sobre su eficacia y se aportan ejemplos de buenas prácticas focalizados en los cuatro desafíos que encaran al presente las ciudades de América Latina y el Caribe: (i) exclusión social estructural; (ii) exceso de contaminación, escasa mitigación de los efectos del cambio climático y bajos niveles de resiliencia frente a los desastres y el cambio climático; (iii) alta variabilidad de la productividad urbana y (iv) fragilidad de la gobernanza urbana. En función de la disponibilidad, se aporta información empírica sobre los beneficios de tales programas y políticas. Cuando ello no es posible, se usan estudios de casos prácticos de publicaciones académicas como parámetros para las políticas y programas urbanos.

Superación de la exclusión social estructural 3.2 En las siguientes secciones se presenta información sobre programas y políticas

orientados a mejorar las condiciones de vida en barrios subatendidos e informales mediante programas de mejoramiento de barrios, ampliar el acceso de los hogares de bajos ingresos a una vivienda adecuada en el marco de las políticas nacionales de vivienda, y aumentar la provisión de espacios públicos seguros a través de intervenciones en el ámbito local. 1. Mejoramiento de barrios subatendidos e informales

3.3 Los programas de mejoramiento de barrios tienen como eje la provisión de servicios básicos para aumentar el bienestar de comunidades de bajos ingresos,

6 Esta tendencia oculta algunas excepciones dignas de destacar. La región ha sido pionera en importantes

iniciativas institucionales para reforzar la participación de los ciudadanos en el gobierno local. El modelo de presupuesto participativo, introducido por primera vez en Porto Alegre (Brasil) en 1989, se ha emulado en cientos de municipios en toda la región (Andersson y Van Laerhoven, 2007), mientras que las reformas legislativas adoptadas en Colombia (1986) y Brasil (1988), entre otros países, han promovido la participación ciudadana.

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lo que incluye diversas intervenciones de infraestructura acopladas a menudo a intervenciones sociales como la regularización de la tenencia (Field y Kremer, 2006). Un importante rasgo de estos programas es que los habitantes permanecen en el lugar durante la ejecución de las mejoras, a fin de prevenir el desplazamiento (Perlman, 2010). Los programas de este tipo en la región se remontan a los años sesenta (Magalhães Acosta Restrepo, Lonardoni et al., 2016) y han ofrecido un modelo para programas similares en todas las regiones en desarrollo (Harari y Wong, 2016; Corburn y Sverdlik, 2017). Si se considera la magnitud e importancia de los programas de mejoramiento de barrios, la bibliografía empírica que evalúa sus efectos es muy limitada. Por otra parte, no es fácil hacer una evaluación integral de estas iniciativas, debido a su complejidad y al hecho de que no implican una asignación aleatoria. Esto obliga a usar la prudencia al considerar si los resultados obtenidos en un contexto pueden generalizarse a otros (Jaitman, 2015). Con todo, los estudios empíricos que examinan el impacto global de estos proyectos ofrecen algunas valiosas perspectivas sobre los mismos, y sugieren que los programas (i) aumentan la satisfacción de los habitantes a corto plazo pero afrontan desafíos a largo plazo, (ii) contribuyen a la valorización de la propiedad en las localidades beneficiadas y (iii) fomentan la migración intraurbana a dichas localidades.

3.4 Los programas de mejoramiento de barrios pueden generar beneficios a corto plazo, si bien estos tienden a atenuarse gradualmente. Según revelan estudios empíricos sobre el impacto de programas de mejoramiento de barrios en situación de extrema pobreza en El Salvador, México y Uruguay, estos surtieron un efecto positivo general en las condiciones de vivienda y el bienestar de la población local (Galiani, Gertler, Undurraga et al., 2017). Asimismo, la evaluación de impacto del programa Favela-Bairro en Rio de Janeiro (Brasil) reveló un impacto positivo en el acceso a servicios de agua, saneamiento y recolección de basura, pero no demostró ningún efecto sobre los precios de la propiedad, salvo para hogares cuya accesibilidad era inferior al promedio antes de la intervención (Atuesta y Soares, 2016). Empero, una evaluación reciente del mismo programa en los mismos barrios evidenció que, al cabo de 10 años, dos terceras partes de los 88 barrios mejorados habían retrocedido a condiciones previas a la intervención, notablemente en cuanto a saneamiento y estado de las vías en barrios con fuerte densidad demográfica, topografía escarpada o altos niveles endémicos de violencia (Libertun y Osorio, 2020a). Así pues, una consideración a tener en cuenta en estas intervenciones es la inclusión de mecanismos que les confieran sostenibilidad a largo plazo, entre ellos la coordinación con programas de seguridad ciudadana y resiliencia ambiental.

3.5 Suele darse una correlación entre los programas de mejoramiento de barrios y la valorización de la propiedad inmobiliaria. En un estudio cuasi experimental en Perú se examinó un programa de titulación a escala nacional que permitió distribuir 1,2 millones de títulos de propiedad entre ocupantes ilegales de terrenos públicos urbanos entre 1996 y 2003. Se concluyó que, en comparación con hogares similares sin título de propiedad, aquellos que accedieron a la titularidad invirtieron más en mejorar sus propiedades, aumentando así el valor de la propiedad en su entorno (Field, 2005). En otro estudio cuasi experimental en Argentina se calibró el impacto de la titulación sobre el valor de las propiedades, concluyéndose que la prima por titularidad —es decir, la diferencia en el precio de

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venta de propiedades de características similares con y sin título de propiedad— era de 18,5%, haciendo abstracción de las inversiones en la vivienda (Galiani y Schargrodsky, 2010). Estos resultados coinciden con los de estudios que evalúan los programas de mejora de infraestructura urbana. En México, el programa federal Hábitat financió inversiones en infraestructura por valor de US$68 millones asignadas al azar entre barrios pobres de 60 municipios en 20 estados mexicanos entre 2009 y 2012. Según las conclusiones de un estudio empírico sobre su impacto, el valor del metro cuadrado en los barrios intervenidos aumentó en más de US$2,00 por cada US$1,00 invertido a través del programa (McIntosh, Alegría, Ordóñez et al., 2018). Asimismo, las familias que se beneficiaron de la pavimentación de sus vías (mediante asignación aleatoria) invirtieron más en su vivienda, lo cual favoreció aumentos generales en el valor de la propiedad (González-Navarro y Quintana Domeque, 2016)7. Además, una evaluación empírica de las obras de mejora vial en Campo Grande, Brasil (basada en la metodología de diferencias en diferencias) reveló que estas mejoras incrementaron en un 6,1% el precio de las propiedades, generando una rentabilidad de US$4,25 por cada US$1,00 invertido (Acevedo, Hobbs y Martínez, 2017).

3.6 Los programas de mejoramiento de barrios pueden inducir la migración intraurbana hacia las zonas de intervención. Una vertiente de la bibliografía especializada se centra en determinar si estos programas fomentan la reubicación de hogares pobres de otras zonas urbanas en los barrios beneficiados, lo cual podría restar eficacia a la intervención. En Rio de Janeiro, por ejemplo, la población de las favelas designadas para ser intervenidas ha tendido a crecer inmediatamente después de anunciarse los programas de mejoramiento (Abramo, 2009). Algo similar ocurrió en Lima entre 1996 y 2000 (Calderón, 2004) y en Buenos Aires entre 2000 y 2010, ciudades donde los asentamientos informales crecieron un 12% más rápidamente que cualquier otro barrio tras conocerse los planes de mejoras (Galiani y Schargrodsky, 2010). 2. Ampliación del acceso a una vivienda adecuada

3.7 Las políticas de vivienda en América Latina y el Caribe han hecho hincapié en los subsidios de mercado orientados a la demanda para los propietarios, así como en la gestión del suelo urbano y el fomento de la vivienda de alquiler. Ante la dificultad logística y ética que supone la asignación aleatoria de condiciones de vivienda, la información empírica sobre la eficacia de estas políticas procede de estudios cuasi experimentales o cualitativos (Zavisca y Gerber, 2016). Dicha información sugiere que (i) los subsidios pueden ayudar a reducir déficits cuantitativos; (ii) la calidad de la vivienda y el acceso de las mujeres a la propiedad inciden directamente sobre la salud en el hogar; (iii) la propiedad de la vivienda no necesariamente aumenta la riqueza del hogar y (iv) para algunos hogares la vivienda de alquiler es la mejor solución.

3.8 Los subsidios a la adquisición de vivienda, si bien pueden reducir los déficits habitacionales, han sido más eficaces para reducir el déficit

7 Sin embargo, el fenómeno de endogeneidad y la imprecisión de las definiciones de zonas urbanas hacen

difícil establecer una relación de causalidad entre mejor infraestructura y mayor productividad (Venables, 2007).

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cuantitativo que el cualitativo. En Perú, una evaluación de impacto del programa Techo Propio demostró que, aunque la iniciativa redujo el déficit cuantitativo nacional en un 25% (al construirse en total 100.000 unidades de las 400.000 requeridas), la reducción del déficit cualitativo nacional no llegó al 5% (Calderón, 2015). A nivel municipal, el déficit asociado a materiales de mala calidad cayó del 33% al 18%, pero no se observó ningún impacto en términos de hacinamiento (Libertun y Osorio, 2020b). En Ecuador, el Programa Nacional de Vivienda Social financió más de US$93 millones en subsidios monetarios directos para permitir a hogares de bajos ingresos adquirir una unidad de vivienda. La respectiva evaluación de impacto asoció el programa a una reducción de 18,8 puntos porcentuales en el déficit habitacional cuantitativo del país entre 2013 y 2014 (BID, 2019d). También los programas que fomentan el acceso a la vivienda mediante el ordenamiento del suelo generan beneficios de reducción de los déficits cuantitativos. Por ejemplo, el reglamento del suelo en la ciudad india de Ahmedabad contribuye a reducir los precios de la vivienda. Entre 2000 y 2010, la ciudad impulsó el desarrollo de 2.600 hectáreas, dejando un 5% del área libre de restricciones municipales en materia de densidad. Del 95% remanente, una cuarta parte se ofertó al sector privado y se vendió a precios de mercado, mientras que el resto se reservó como banco de terrenos para que el municipio mantuviera espacio edificable a precios asequibles. Esta medida redujo en gran medida el costo de los terrenos para vivienda y favoreció la disminución del déficit habitacional cuantitativo entre hogares de bajos ingresos (Bertaud, 2015).

3.9 Los códigos de construcción pueden mejorar efectivamente la calidad de la vivienda. Por lo general, tales códigos regulan y mejoran convenientemente las normas sanitarias y climatológicas del parque inmobiliario de nueva construcción (OMS, 2018). Sin embargo, esto deja por fuera el parque formal existente y las viviendas informales. Por suerte, recientes innovaciones han aminorado el costo global de aplicar los códigos y recopilar datos. Ejemplo de ello son los drones, cuyo uso permite recopilar información geoespacial muy detallada para inferir la calidad del parque de vivienda, facilitando así los esfuerzos de focalización a fin de aplicar las regulaciones. En Kigali (Ruanda) se han usado drones en el diagnóstico de la calidad de techos y retretes en barrios de escasos recursos para identificar rápidamente las viviendas que requieren mejoras y priorizar las intervenciones (Gevaert, Sliuzas, Persello et al., 2018). Mejorar la calidad de la vivienda reviste singular importancia en el medio rural, donde predominan la falta de servicios y el uso de materiales inadecuados (Fay, Hallegatte, Vogt-Schilb et al., 2015). México lanzó en 2000 el programa Piso Firme para exigir e instalar suelos de cemento en las viviendas de los 50 municipios indígenas con menor puntaje en el Índice de Desarrollo Humano. En 2005, una evaluación de impacto en el estado de Coahuila reveló que el programa había ayudado a reducir considerablemente los casos de diarrea en niños de cinco años y menos (Cattaneo, Galiani, Gertler et al., 2009).

3.10 No existe una correlación clara entre acceso a la propiedad y aumento de la riqueza en los hogares de bajos ingresos. La vivienda es un componente esencial de la riqueza, en especial para los propietarios de grupos minoritarios y bajos ingresos que suelen poseer pocos activos más (Turner y Luea, 2009). Con todo, los hogares de muy baja renta hacen a menudo una inversión excesiva en

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la adquisición de vivienda y deben vender a pérdida real (Herbert y Belsky, 2008)8. En Europa, un estudio comparativo concluyó igualmente que la posesión de una vivienda de baja calidad puede ocasionar dificultades económicas y limitar la capacidad de acumular riqueza (Mandic, 2010). Como sucede en los mercados de vivienda no subsidiados, la ubicación es la variable más relevante en el valor de la propiedad. En un estudio comparativo realizado en las ciudades de Barranquilla (Colombia), Goiania (Brasil) y Puebla (México), los hogares que adquirieron una vivienda asequible a no más de 10 km del centro de la ciudad vieron aumentar el precio de la misma en un 5% al cabo de un año. Por el contrario, los que adquirieron una propiedad similar ubicada a más de 20 km del centro experimentaron una desvalorización de su vivienda del 2% en el mismo período (Libertun, 2018).

3.11 Las políticas de vivienda deben incorporar el apoyo a las opciones de alquiler. Aunque habitualmente las políticas de vivienda en la región se orientan a aumentar el número de propietarios, la vivienda de alquiler presenta múltiples y claras ventajas, entre ellas la de contribuir efectivamente a reducir el déficit habitacional, ya que muchas viviendas permanecen vacías o subutilizadas en la región. En Brasil, las unidades desocupadas sumaron 5,2 millones en 2008; y en Argentina, 2,5 millones en 2010 (Gilbert, 2016). Usualmente, el parque inmobiliario en alquiler está mejor ubicado (Blanco, Muñoz y Fretes Cibils, 2016); y sus calidades y servicios son similares a los de las viviendas ocupadas por los propietarios, y mejores que los de la vivienda informal (Moya, 2012). En los Estados Unidos, por ejemplo, un estudio permitió concluir que, al margen de factores como ingresos, calidad de la vivienda y salud, los propietarios no estaban más satisfechos con su situación que los inquilinos (Bucchianeri, 2009). Por otro lado, la vivienda de alquiler se ajusta más a las necesidades de personas con alta movilidad —como estudiantes y trabajadores temporales o informales, y migrantes— para quienes las posibles ganancias de capital de poseer una vivienda no compensan los costos transaccionales de la venta (Belsky, Goodman y Drew, 2008). Además, en los Estados Unidos las políticas de fomento de la vivienda de alquiler favorecen una mayor integración de los hogares de bajo y alto ingreso en sus vecindarios, con efectos positivos sobre el rendimiento escolar de los niños (Anacker, 2020). 3. Aumento de la provisión de espacios públicos seguros para todos

3.12 Las políticas de ámbito local encaminadas a aumentar el acceso a espacios públicos se centran en la reducción de la violencia y la supresión de barreras físicas que limitan el acceso a dichos espacios, partiendo del principio de que el uso común de espacios públicos puede facilitar la buena convivencia (Damm y Dustmann, 2014). Estas políticas hallan sustento principalmente en estudios de casos prácticos, y toda evaluación cuantitativa rigurosa tropieza con la falta de datos y la escasa comparabilidad. De los estudios existentes se desprende

8 Existen firmes indicios de que la riqueza de los hogares aumenta cuando las mujeres se convierten en

propietarias, lo cual puede generar indirectamente una mejora de los ingresos. En Ecuador, Gana, India y Tanzania se constató una correlación entre el acceso de las mujeres a la vivienda y una reducción de la violencia de pareja (Pereira, Peterman y Yount, 2017). En un estudio en Etiopía, se observó que este factor se relaciona con menores períodos de enfermedad, como quiera que las mujeres invierten más en la atención de salud (Muchomba, 2017).

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que (i) la ampliación del acceso al espacio público es una política multisectorial y (ii) el diseño de espacios públicos repercute en la accesibilidad de los beneficios urbanos.

3.13 Las características espaciales pueden influir en los niveles de violencia local. La prevención del delito mediante el diseño ambiental tiene por finalidad reforzar la seguridad de los espacios públicos centrando la atención en la infraestructura y el diseño urbano más que en los delincuentes (Moser y McIlwaine, 2006). Aunque esta visión no se ha sometido a evaluaciones experimentales, en el marco de diversos estudios se está acopiando conocimiento sobre su impacto (BID, 2017b). En el caso de Baltimore (Estados Unidos), la implantación del programa Safe Streets9 en cuatro de los barrios más violentos permitió reducir en 5,4 veces los homicidios y en 34,6 veces las balaceras no fatales durante 112 meses acumulados de observaciones posteriores a la intervención, con respecto a los niveles previos a esta (Webster, Mendel Whitehill, Vernick et al., 2012). Por otra parte, en La Paz se realizó una encuesta entre 100 de los 868 hogares residentes en cuatro barrios informales con altos niveles de violencia, en la cual el 77% de los entrevistados se mostró muy de acuerdo en que el delito y los robos disminuyeron tras la instalación del alumbrado en las vías públicas (Libertun, 2020a).

3.14 Según indican los estudios de casos prácticos, el acceso a espacios públicos seguros puede generar múltiples beneficios públicos a nivel local. El refuerzo de la seguridad en los espacios públicos favorece un mayor uso de los mismos, con importantes beneficios para la salud de la población (Ward Thomspon, Roe, Aspinall et al., 2012). Se observa una firme correlación entre el acceso a los parques y el control del sobrepeso, especialmente en hogares de escasos recursos (Rigolon, 2016). Las estrategias que han redundado en un mayor acceso a parques combinan esfuerzos muy diversos, como el apoyo a la vivienda asequible y la acertada gestión fiscal (Chiesura, 2004). En el ejemplo en Nueva York, la Iniciativa de Parques Comunitarios responde a un patrón histórico de descuido valiéndose de un enfoque construido a partir de datos que toma como base la localización de la desinversión pública, las tendencias demográficas e ingresos de los hogares y los niveles de participación comunitaria. La iniciativa se plasmó en inversiones en 67 zonas de bajos ingresos, cada una de las cuales recibió cerca de US$5 millones en mejoras financiadas por la municipalidad y US$15 millones más en aportes en especie de empresas locales (Schoen, 2020). En todos estos parques se siguieron protocolos de diseño paisajístico sostenible (NYC DPR, 2010).

3.15 Los estudios prácticos revelan que aumentar la accesibilidad de los espacios públicos reporta valiosos beneficios sociales para todos los habitantes. En Campinas (Brasil), las familias con hijos con discapacidad se

9 Desde 2007, el programa Safe Streets en Baltimore centra los esfuerzos para prevenir la violencia y

cambiar las normas comunitarias en la ciudad. En cuatro centros comunitarios, los “desactivadores” de la violencia (violence interrupters) sondean el barrio diariamente y construyen relaciones con jóvenes en situación de riesgo y adultos jóvenes para mediar en conflictos y conectar a la población local con los recursos disponibles (Ciudad de Baltimore, 2020). Además, con un enfoque de salud pública, Baltimore lanzó el programa Alto al Fuego para reducir la violencia asociada al uso de armas de fuego (Webster et al., 2013).

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movilizaron para pedir que los espacios públicos fueran más accesibles. A raíz de esta acción, la municipalidad lanzó el programa A Paz em Língua de Brincar (la Paz a través del Juego), que financió un conjunto de parques incluyentes con actividades de integración entre niños con y sin discapacidades, estaciones de ejercicio para personas en silla de ruedas y tarifas especiales en el transporte público. Si bien no se ha completado una evaluación de impacto, hay indicios de que el programa impulso una mayor integración de la sociedad y generó importantes beneficios para la salud física y mental (Mastellaro, 2020). Otro ejemplo es la ciudad japonesa de Nagareyama, que en 2007 decidió invertir en una mayor igualdad de género y atraer familias jóvenes para desactivar una inminente crisis fiscal provocada por el declive demográfico. La ciudad invirtió en nuevos espacios verdes, ayudas a madres jóvenes deseosas de reincorporarse a la fuerza laboral y medidas dirigidas a aliviar la carga del cuidado infantil para personas obligadas a desplazarse. El programa incluía un servicio subvencionado específico de autobuses escolares en los principales puntos de conexión ferroviaria, donde los padres podían entregar a sus hijos para que fueran transportados a una de las guarderías locales con horarios flexibles. Esta inversión ha dado fruto, como quiera que el número de hijos por familia aumentó por encima del promedio nacional, pasando de 1,16 en 2007 a 1,53 en 2017, y el número de parejas casadas con hijos afincadas en la ciudad creció considerablemente (Hiramatsu, 2018).

Reducción de la contaminación y aumento de los niveles de mitigación y resiliencia

3.16 Algunas ciudades han reducido activamente sus niveles de contaminación y han adoptado medidas de mitigación y adaptación al cambio climático. Esas ciudades, al transformar sus pautas de consumo, planes urbanísticos y entorno construido y modificar el uso de la energía y los recursos del suelo, están potenciando la calidad y sostenibilidad de los ecosistemas urbanos. En este empeño cabe destacar aspectos como la reducción de la contaminación atmosférica, hídrica, acústica y de suelos; la incorporación de objetivos de emisiones netas iguales a cero en los planes de emisiones, y la promoción de la resiliencia ante los desastres y el cambio climático. 1. Reducción de la contaminación atmosférica, hídrica, acústica y

de suelos 3.17 La información aquí expuesta se centra en medidas de reglamentación y control

como normas sobre emisiones, normas tecnológicas y restricciones de circulación, todas las cuales disponen cómo y en qué medida los contaminadores han de reducir las emisiones. Estas disposiciones siguen siendo la herramienta más fiable de los regímenes de regulación ambiental en toda la región. La información también se centra en las políticas dirigidas a promover la infraestructura ecológica (o verde) empleando sistemas naturales o seminaturales para proveer servicios de infraestructura. En todos los casos, reducir los niveles de contaminación exige un compromiso asiduo de colaboración entre el gobierno y los líderes comunitarios (Ostro, Spadaro, Gumy et al., 2018). Como demuestra la información empírica sobre ejecución de medidas de reglamentación y control en las ciudades, un requisito del éxito ha sido la capacidad para asegurar sistemáticamente el seguimiento y cumplimiento de las regulaciones. Para la

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infraestructura verde, por ejemplo, se destacan en la mayoría de publicaciones los retos de diseño y ejecución. A partir de esta bibliografía es posible concluir que los proyectos de infraestructura verde (i) pueden generar múltiples beneficios sociales y ambientales y (ii) requieren una cuidadosa planificación y ejecución para tomar en cuenta factores de índole local.

3.18 El cumplimiento de las políticas de reglamentación y control puede reducir efectivamente la contaminación del aire y el agua. En una reciente reseña de estudios rigurosos sobre dichas políticas en los países en desarrollo se señala claramente que las mismas pueden ser eficaces, pero su eficacia depende en alto grado de una aplicación cabal (Blackman, Li y Liu, 2018). Un estudio de empresas en México analizó el efecto de inspecciones reglamentarias de emisiones contaminantes, teniendo en cuenta la contaminación atmosférica e hídrica. El autor concluyó que las inspecciones tuvieron por efecto reducciones en ambos tipos de contaminación (Dasgupta, Hettige y Wheeler, 2000). En otro estudio se evaluó el efecto de una intervención asignada al azar para aumentar el grado de respuesta de las industrias contaminantes a diversas medidas de reglamentación y control ambiental en Gujarat (India). Esta intervención reforzó los incentivos para asegurar la transparencia y exhaustividad de las inspecciones in situ. Se determinó que la intervención motivó a los auditores a elaborar informes más fidedignos y favoreció la reducción de emisiones en las industrias (Duflo, Greenstone, Pande et al., 2013).

3.19 Las medidas de reglamentación y control también pueden ayudar a reducir los residuos sólidos y la contaminación de suelos. San Francisco (California) es un ejemplo de cómo usar ese tipo de políticas en la gestión de residuos sólidos. En 2002, la ciudad se fijó el objetivo de eliminar del todo el vertido de residuos en rellenos sanitarios para 2020. Desde entonces, se ha prohibido el uso de la espuma de poliestireno en servicios de alimentación y del plástico en bolsas de compras y botellas de agua, se dispuso el reciclaje de escombros de construcción y el compostaje para particulares y empresas, y se introdujo el primer programa urbano de recogida y compostaje de residuos alimentarios en el país. Gracias a estas iniciativas, San Francisco alcanzó un porcentaje de desvío de residuos cercano al 80% en 2012 (Kaza, Yao, Bhada-Tata et al., 2018). En los países en desarrollo, la contaminación de suelos se asocia con frecuencia a prácticas caducas de gestión de residuos sólidos industriales. Por otro lado, las ciudades próximas a explotaciones mineras y zonas agrícolas con uso intensivo de plaguicidas padecen altos niveles de contaminación de suelos. En esos países, el reciclaje informal de desechos es práctica común. Según sugieren varios estudios, el reciclaje informal, debidamente organizado y apoyado, puede proteger el medio ambiente. Por ejemplo, el reciclaje de aluminio apenas requiere 5% de la energía necesaria para obtener aluminio a partir de la bauxita. En Yakarta (Indonesia), 37.000 recolectores de basura recuperan una cuarta parte de los residuos urbanos (378.000 toneladas al año), ahorrándole US$300.000 mensuales al municipio y generando un impacto económico de más de US$50 millones al año (Medina, 2008).

3.20 Los estudios empíricos indican que la infraestructura verde puede aportar una respuesta eficaz y eficiente a los problemas de contaminación urbana. Una solución cada vez más común frente a la contaminación del agua en zonas urbanas es el uso de espacios verdes, esto es, zonas cubiertas de vegetación

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ideadas para filtrar y reducir el volumen de escorrentías de aguas pluviales. Los dos principales tipos son los biofiltros, o franjas de terreno sembrado de vegetación, y los jardines pluviales, en los que se usan plantas, suelos y configuraciones eficaces para retener el agua de lluvia. Según revelan los estudios empíricos, los espacios verdes permiten atenuar efectivamente la escorrentía de aguas pluviales. En California, el uso de biofiltros experimentales hizo posible reducir las escorrentías en un 89%–99%, y en Ohio una red de jardines pluviales retuvo aproximadamente la mitad del volumen de agua vertida al ecosistema hídrico durante un período de análisis de cuatro años (Xiao, McPherson, Zhang et al., 2017). Otro tipo de infraestructura verde común en zonas urbanas son los humedales artificiales, que pueden usarse en el tratamiento de aguas residuales y la gestión de inundaciones (BID, 2017d). Con respecto a la contaminación acústica, la construcción del parque lineal High Line en Nueva York permitió reducir la contaminación acústica en un 37% en promedio con relación al sendero situado debajo (King, Bourdeau, Zheng et al., 2016). Más aún que para la infraestructura gris convencional, la eficacia y rentabilidad de la infraestructura verde depende en alto grado de factores de índole local y por ende exige una cuidadosa planificación y ejecución (Cavallo, Powell y Serebrisky, 2020). 2. Incorporación del objetivo de emisiones netas iguales a cero en los

planes urbanos 3.21 Reducir las emisiones urbanas de gases de efecto invernadero requiere integrar

la planificación urbana con sistemas más verdes de movilidad y edificación y adoptar una nueva visión del consumo. De los estudios empíricos sobre disminución de emisiones urbanas se desprende que (i) es posible reducir las emisiones liberadas por el transporte urbano combinando planificación territorial y regulación del tráfico vehicular y (ii) los códigos nacionales de construcción son medidas rentables de promoción de viviendas con eficiencia energética. La economía circular aún supone un enfoque novedoso que, según datos preliminares, puede contribuir eficazmente a aminorar el consumo de recursos naturales.

3.22 Experiencias en varias ciudades revelan que la integración del uso mixto del suelo en la planificación urbana con la promoción de vehículos no motorizados eléctricos libres de emisiones puede reducir eficazmente las emisiones vinculadas al transporte en las ciudades. La adopción de planes maestros ayuda a consolidar el uso de sistemas de transporte público sostenible y modalidades de alta densidad y uso mixto del suelo (Bueno y Vassallo, 2019). Londres ha implantado un plan de urbanismo cuya meta para 2041 es que el 80% de los desplazamientos se hagan a pie, en bicicleta o en transporte público (GLA, 2019). Parte de dicho esquema es la coordinación de los planes de transporte con los usos del terreno y las densidades de construcción. Curitiba ha puesto en marcha un plan urbanístico integral que incorpora bicicarriles a la sombra y parques lineales para apoyar el transporte modal y la biodiversidad (C40, 2018). Por su parte, el sistema Transmilenio de tránsito rápido de autobuses en Bogotá había reducido hasta 2017 las emisiones anuales de CO2 equivalente en 246.563 toneladas, hasta un total de 1.671.045 toneladas, y disminuido a la mitad el número de accidentes de tráfico en los corredores del sistema (Combs, 2017). Gracias a sus resultados positivos, Bogotá pudo recibir financiamiento del Mecanismo de Desarrollo Limpio, un instrumento de la

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Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) mediante el cual los países donantes pueden adquirir certificados de reducción de emisiones (UK Aid, 2012). Si el parque actual de autobuses y taxis de las 22 mayores ciudades de América Latina y el Caribe fuera eléctrico, la región podría ahorrar hasta US$64.000 millones en costos de combustible y evitar liberar a la atmósfera el equivalente de 300 millones de toneladas de CO2 para 2030 (BID y DDPLAC, 2019). También la adopción de planes de uso mixto del suelo contribuye a reducir las emisiones provenientes del transporte al promover el uso de los sistemas de transporte público. Según un estudio sobre el impacto del desarrollo urbano alrededor de las paradas de los sistemas de tránsito rápido de autobuses en siete ciudades de América Latina y el Caribe (Bogotá, Curitiba, Goiania, Ciudad de Guatemala, Guayaquil, Quito y São Paulo), las paradas en zonas con uso mixto del suelo registraban un mayor tránsito de pasajeros que aquellas afectadas por usos incompatibles del suelo y dificultades de acceso (Rodríguez y Vergel-Tovar, 2018). Cabe señalar que el uso mixto del suelo fue un factor de menor importancia para incentivar el tránsito de pasajeros que en estudios similares realizados en ciudades estadounidenses (Atkinson-Palombo y Kuby, 2011), muy probablemente porque el trazado urbano de las ciudades de la región presenta un nivel alto y bastante homogéneo de usos mixtos del suelo.

3.23 Las políticas nacionales que combinan regulaciones y subsidios para proyectos de vivienda ecológica han reducido efectivamente las emisiones en el sector. Los objetivos de reducir a cero las emisiones netas en las ciudades deben tomar en cuenta el sector de la vivienda (BID y DDPLAC, 2019). En México, este sector es responsable de casi el 17% del consumo total de energía del país, y el número de unidades crece en aproximadamente 600.000 al año. Sin la adopción de medidas para fomentar la eficiencia energética en el sector, las nuevas unidades habrían emitido unos 25 millones de toneladas de CO2 anuales para 2020. Por suerte, en 2012 la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI) de México desarrolló la primera medida de mitigación apropiada a nivel nacional (NAMA) del mundo a fin de promover la construcción de vivienda con criterios de rentabilidad y eficiencia energética. En 2015, CONAVI lanzó un programa de subsidios para proyectos de construcción que implicaran una reducción de emisiones de CO2 del 20% como mínimo con respecto a la vivienda convencional. Desde entonces, se han otorgado alrededor de 30.000 subsidios a viviendas nuevas construidas con arreglo a la normativa NAMA. La Comisión también puso en marcha programas de capacitación a largo plazo para constructores privados y especialistas en energía, junto con campañas de sensibilización para autoridades locales, inversionistas privados y consumidores (GIZ, 2020). Es importante para el éxito del programa insistir en la necesidad de incorporar plenamente la educación de los consumidores. Una prueba de campo en México suministró una muestra cuasi experimental de nuevos hogares con sistemas de aislamiento y otras mejoras de eficiencia energética. En una evaluación se constató que las mejoras no tenían un impacto perceptible en el uso de electricidad o el confort térmico, ya que la mayoría de los hogares dejan abiertas las ventanas en días cálidos, anulando las ventajas térmicas del aislamiento de cubiertas y muros (Davis, Martínez y Taboada, 2020).

3.24 Datos preliminares sobre la economía circular, un novedoso enfoque para la planificación urbana respetuosa del entorno, revelan su potencial para

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ayudar a las ciudades a acercarse al objetivo de emisiones netas iguales a cero. Esta visión promueve las cadenas de valor locales y la reducción del volumen de recursos consumidos en cada etapa del ciclo de vida de los productos. En Bruselas (Bélgica), las autoridades han trabajado con el sector textil urbano para permitir el ahorro de 128 kg de materia textil y una reducción vital de 57 kg de fertilizantes y plaguicidas, 200 metros cúbicos de agua, más de cinco toneladas de CO2 y 9.000 kWh de energía (Gobierno de Bruselas, 2020; C40, 2018). Los sistemas tributarios cumplen una función esencial para facilitar el tránsito de una economía lineal tradicional a una economía circular. Tal es el caso del sector de la construcción en los Países Bajos, donde los representantes del sector emitieron un manifiesto en el que instaban al gobierno nacional a desplazar la carga impositiva del componente laboral al uso de recursos materiales (ExTax, 2020). 3. Promoción de la resiliencia frente a los desastres y el cambio climático

3.25 Se han usado diversas estrategias para incrementar la resiliencia de las ciudades a los desastres y el cambio climático. Los proyectos de ingeniería estructural, si bien pueden ayudar efectivamente a las ciudades a adaptarse al cambio climático, pueden suponer altos costos de construcción y mantenimiento. Los costos de capital solo para construir diques marítimos en América Latina y el Caribe en la hipótesis mediana de aumento del nivel del mar (entre las décadas de 2010 y de 2040) se estiman en US$7.100 millones anuales (Banco Mundial, 2010). Además, dichos proyectos pueden alterar procesos naturales, como la migración del hábitat y el flujo y reflujo (Zhu, Linham y Nicholls, 2010). Por ello, las ciudades deben incorporar medidas de adaptación que integren las dimensiones física, económica y social con los procesos naturales (Otto, Reckien y Reyer, 2017). En este sentido cabe destacar tanto la planificación urbana adaptativa como las soluciones basadas en la naturaleza. La información disponible sobre ambos tipos de soluciones indica que (i) son medidas eficaces en función del costo que pueden integrarse en los actuales entornos urbanos y (ii) poseen externalidades ambientales positivas, como el aumento de la biodiversidad y la conservación de especies locales.

3.26 Se ha constatado que la planificación urbana adaptativa es una solución muy rentable para aumentar la resiliencia y focalizarse en procesos a largo plazo (Birkmann, Garschagen, Van Tuan et al., 2012). Un ejemplo de esta planificación es el establecimiento de una línea de retroceso obligatoria para crear una zona de seguridad que permita tener en cuenta el carácter naturalmente dinámico de la costa. Al mismo tiempo, estos retrocesos protegen las propiedades costeras del impacto inmediato del oleaje de tormenta con un costo mucho menor que la construcción de murallas de protección contra las mareas o la erosión del litoral (Zhu et al., 2010). Barbados recurre a esta práctica para asegurar que las áreas construidas estén apartadas de la zona de riesgo expuesta a la erosión costera y las mareas. Por ello, las autoridades exigen para toda nueva edificación en la franja costera arenosa un retroceso mínimo de 30 m con respecto al nivel promedio de la marea alta (Mycoo, 2006). La elevación de infraestructuras es otra buena práctica de planificación urbana adaptativa para gestionar inundaciones. En Guyana, por ejemplo, se elevó el nivel de las estaciones de bombeo al hacerse evidente la probabilidad de que ocurran inundaciones a escala masiva (Mycoo y Donovan, 2017). Las normas de diseño de edificaciones, otra medida relevante de planificación adaptativa, pueden atenuar el efecto de las islas

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urbanas de calor. Un estudio en Toronto (Canadá) demostró que al cubrir con azoteas verdes la mitad de la superficie techada disponible podía reducirse la temperatura del aire superficial en 0,1°C-0,8°C sin necesidad de irrigación y en 2°C con irrigación (Bass, Krayenhoff, Martilli et al., 2003). Asimismo, en Los Ángeles (Estados Unidos), un estudio reveló que un aumento del 15% en los niveles de reflexión lumínica de las aceras de toda la ciudad podría reducir en hasta 2°C la temperatura del aire en el centro urbano en horas de la tarde (Taha, 1997).

3.27 En cuanto a las soluciones basadas en la naturaleza, se ha evidenciado que estas acciones pueden aumentar sustancialmente la resiliencia de las ciudades, preservando a la vez la preciada biodiversidad del entorno urbano. Las soluciones basadas en la naturaleza son acciones inspiradas en, respaldadas por o copiadas de la naturaleza (BID, 2020d). Estas acciones tienen potencial para eliminar hasta 12 gigatoneladas anuales de gases de efecto invernadero, reforzar la resiliencia climática en varios sectores y regiones, agregar a la economía mundial US$2,3 billones en crecimiento productivo y respaldar servicios ecosistémicos vitales (ONU, 2019). Un ejemplo bien documentado de tales acciones es el uso de árboles para reducir las islas urbanas de calor y el estrés térmico. Un estudio de modelación demostró que un aumento del 40% aproximadamente en la superficie arborizada de Nueva York, Filadelfia y Baltimore redujo la temperatura del aire superficial en hasta 6°C, con valores más habituales de entre 1°C y 2°C. Por otra parte, los árboles pueden disminuir directamente la demanda de energía al proyectar sombra sobre ventanas y superficies construidas (Rosenzweig, Solecki, Parshall et al., 2009). Otro ejemplo es el uso de manglares naturales y otros tipos de vegetación costera para atenuar el efecto de tsunamis, huracanes, inundaciones y demás desastres naturales en las comunidades costeras (BID, 2018a). En América Latina y el Caribe, los ecosistemas costeros pueden generar beneficios de protección de hasta US$720 millones anuales, al mitigar los impactos del viento, las olas, las marejadas, la erosión y el daño de infraestructuras (Lemay, Cotta y Del Río Paracolls, 2016). Las soluciones basadas en la naturaleza pueden contribuir a la gestión de inundaciones, promoviendo sistemas sostenibles de drenaje urbano basados en el ciclo natural del agua en las cuencas urbanas. En el caso de Curitiba, se usan pavimentos permeables, parques urbanos y zonas verdes para manejar las corrientes de agua (BID, 2017d). El éxito de estas soluciones se está calibrando mediante diversos parámetros de medición, tales como niveles de captación de carbono, eficiencia en el uso del agua, polinización, rendimiento de las inversiones y efectos agregados para la salud de la población (Nesshöver, Assmuth, Irvine et al., 2017).

Aumento de la productividad urbana 3.28 Las ciudades altamente productivas son resultado de una combinación de factores

que les permiten atraer mano de obra cualificada y empresas privadas, respaldar la innovación y aprovechar las economías de escala (Glaeser, 2011). Algunos de estos factores exigen invertir directamente en las personas (por ejemplo, apoyando la mejora de los sistemas de educación y salud para todos), en tanto que otros implican invertir en el espacio físico (como la mejora de infraestructuras —incluso para apoyar el acceso a la digitalización— y los planes territoriales). Los ejemplos siguientes se centran en la infraestructura y los planes

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territoriales, especialmente a escala urbana: apoyo a una infraestructura urbana integral, racionalización de las regulaciones urbanas y promoción de la innovación en el entorno construido. 1. Apoyo a una infraestructura urbana integral

3.29 Existe una correlación muy clara entre buena infraestructura (urbana e interurbana) y altos niveles de productividad (Ferreira y Roberts, 2018). Seguramente esto se debe a que la infraestructura reduce los costos de producción y a su vez estimula la inversión de hogares y empresas. Es probable que las ciudades productivas inviertan más en infraestructura y que una buena infraestructura atraiga a personas y empresas de alto desempeño. Por sí sola, la infraestructura no induce una mayor productividad. Para ello se requieren factores complementarios de producción, como el capital humano (Canning y Bennathan, 2000). De los estudios empíricos sobre la relación entre infraestructura y productividad urbana se concluye que (i) el trazado de la infraestructura repercute a largo plazo en la geografía económica y (ii) manejar la densidad es clave para la eficiencia de las inversiones en infraestructura.

3.30 El trazado de la infraestructura de movilidad tiene un impacto duradero en la ubicación de los polos de producción (Acemoglu y Robinson, 2005). Un estudio empírico sobre el impacto de los ferrocarriles durante la administración colonial británica en la India puso de relieve que su emplazamiento explica las actuales diferencias de precios entre regiones (Donaldson, 2018). Asimismo, en los Estados Unidos el programa federal para apuntalar el crecimiento de la Autoridad del Valle del Tennessee canalizó más de US$30.000 millones hacia proyectos locales entre 1933 y 1958. Más de 40 años después de estas transferencias, el empleo en el sector manufacturero local seguía creciendo más rápidamente que en otras regiones similares del país (Moretti, 2013). El fenómeno de endogeneidad hace difícil elucidar la dinámica de estas inversiones de ámbito regional. Aun cuando las interacciones sociales y económicas preexistentes puedan motivar la inversión en infraestructura y conectividad regional, no es menos cierto que unas economías urbanas regionalizadas y conectadas en los planos físico y digital constituyen en sí poderosos motores de crecimiento. Por ejemplo, la producción económica del eje Boston–Nueva York–Washington es equiparable a la de la séptima mayor economía mundial (Vicino, Hanlon, Short et al, 2007).

3.31 Al interior de las ciudades, las inversiones en infraestructura urbana deben orientarse a aliviar la congestión, dado que una buena planificación de la densidad posibilita reducciones generales de costos. En un estudio empírico de los gastos municipales en Brasil, México, Ecuador y Chile, se observó que el costo per cápita de la provisión de servicios básicos de infraestructura como agua, recolección de basura y electricidad disminuye drásticamente en función de la densidad urbana hasta un nivel óptimo de 9.000 personas por km2 (Gráfico 6) (Libertun y Guerrero, 2016). Asimismo, el costo del transporte decrece en proporción inversa a la densidad demográfica (Collier y Venables, 2016). Las políticas de tarificación de la congestión con base en el principio de costo marginal también pueden contribuir a disminuir la congestión en zonas céntricas

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(Eliasson, 2017)10. En Londres, en los seis años transcurridos desde su implantación, esta modalidad ha permitido reducir en un 30% la congestión en horas punta, liberando a la vez tiempo para otras formas de transporte. Estos resultados concuerdan con los obtenidos en Estocolmo (Eliasson, 2008) y en Milán (Danielis, Rotaris, Marcucci et al., 2012). El principio de densidad administrada está en la base del modelo de planificación conocido como desarrollo orientado al transporte (DOT), que propende a la creación de nodos multimodales de transporte público fácilmente accesibles (Cervero, Ferrell y Murphy, 2002). Los proyectos de este tipo han probado aumentar en gran medida la productividad económica (Suzuki, Cervero e Iuchi, 2014). Por ejemplo, una encuesta de 25.124 empresas estadounidenses ubicadas a una distancia máxima de 1,25 millas de 137 nodos DOT reveló que estas empresas venden en promedio un 35% más unidades que otras 132.370 empresas situadas a igual distancia de 3.357 nodos convencionales (Zandiatashbar, Hamidi, Foster et al., 2019). En América Latina y el Caribe, los nodos DOT en ciudades mexicanas y brasileñas se caracterizan por mayores tasas de empleo y precios más altos de los bienes raíces (Medina y Veloz, 2013). Adicionalmente, la facilidad de ir al trabajo en transporte público hace más improbable la informalidad laboral. Se observan indicios de esta dinámica en Ciudad de México tras la construcción de nuevas líneas del metro (Zárate, 2019), y en São Paulo a raíz de la ampliación del sistema de transporte público (Boisjoly, Moreno-Monroy, El-Geneidy et al., 2017). En Lima, una evaluación de impacto del sistema metropolitano de tránsito rápido de autobuses y la línea 1 del metro evidenció un aumento del 3,3% en la tasa de empleo de las personas que viven como máximo 1 km de cualquiera de los dos sistemas, con un impacto mayor (alrededor de cinco puntos porcentuales) en los últimos años (Scholl, Martínez, Mitnik et al., 2020). Además, una evaluación complementaria de ambos sistemas (Martínez, Mitnik, Salgado et al., 2020) reveló en el caso de las mujeres un uso más asiduo de los sistemas de transporte público, junto con avances sustanciales en el acceso al empleo (hasta 10 puntos porcentuales) y la remuneración por hora (hasta 25 puntos porcentuales, gracias al aumento del empleo), si bien no se registraron cambios para los hombres. 2. Simplificación de las regulaciones urbanas

3.32 Los gobiernos locales pueden fomentar la productividad evitando recargar al sector privado con engorrosos procesos de autorización y filas de espera (Herd y Moynihan, 2019). La solución de ventanilla única para todos los trámites ayuda a aligerar la carga gubernamental sobre empresas y hogares creando un punto único de atención para obtener licencias, permisos comerciales y registros. Según un estudio empírico en México, el número de negocios registrados creció en un 5% en municipios que implantaron esta modalidad (Bruhn, 2011). A este mismo resultado llegó un estudio similar en Colombia, en el que se observó una

10 Según diversos estudios realizados en ciudades de países en desarrollo, las ganancias de bienestar son

insignificantes, dado que los costos de ajuste de horarios asumidos por los conductores que evitan las horas punta diluyen casi por completo los beneficios sociales asociados a la reducción de tiempos de desplazamiento. Esto se observó en un estudio empírico basado en un conjunto de datos de panel de trayectos a partir de una muestra de unas 2.000 personas que se transportan en automóvil y motocicleta en Bangalore, India (Kreindler, 2018), y en un estudio que combinaba datos procedentes de encuestas de trayectos y de Google Maps en Bogotá (Akbar y Duranton, 2017).

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progresión del registro de empresas del 5% en las seis ciudades donde se adoptó un centro de atención único (Cárdenas y Rozo, 2009). La prestación eficaz de servicios públicos guarda estrecha relación con la gobernanza digital, la eficiencia del sistema de tramitación y el acceso a avanzadas tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Por ejemplo, en Guadalajara (México) y Campinas (Brasil) las autoridades procuraron deliberadamente aumentar la productividad incorporando la innovación digital en sus planes de desarrollo urbano. El carácter novedoso de los programas TIC requiere investigaciones más detalladas (BID, 2017f). 3. Promoción de la innovación en el entorno construido

3.33 Se acepta en general que las ciudades pueden sacar provecho de políticas que promuevan la innovación y las industrias creativas y culturales, considerando sus externalidades positivas en forma de difusión de conocimientos y activos intangibles (Benavente y Grazzi, 2017). Aun así, hay pocas evaluaciones de impacto y estudios empíricos sobre estas políticas, especialmente con respecto a las ciudades. En su mayor parte, la bibliografía existente consta de estudios prácticos focalizados en el diseño y la ejecución de proyectos. Estos estudios sugieren que los gobiernos locales pueden promover la adopción de nuevas tecnologías por sus contratistas.

3.34 Las ciudades pueden promover la adopción de tecnologías a través de las políticas de contratación y adquisiciones. Para las ciudades, la innovación en el sector de la construcción reviste especial interés por su rápido impacto sobre la productividad laboral local. Por ejemplo, la Administración de Servicios Generales de los Estados Unidos dispuso en 2006 que las nuevas construcciones diseñadas a través de su Servicio de Edificios Públicos habían de usar el modelado de información de construcción, el modelado de información geográfica, tecnologías 5G y datos de estándar abierto sobre gestión de instalaciones en todas las etapas clave de los proyectos. Los ahorros en el costo de un proyecto piloto utilizando estas tecnologías permitieron sufragar otros nueve proyectos piloto durante el primer año (MGI, 2017). Por otra parte, las ciudades pueden, al igual que en Bélgica, apoyar la innovación al reducir la carga de adoptar nuevas tecnologías evitando contratos que penalicen a contratistas que opten por adoptar nuevas tecnologías (MGI, 2017).

Mejora de la gobernanza urbana 3.35 Aunque todos los retos que se plantean a las ciudades están conectados entre sí,

la salud de las instituciones es el factor determinante de cambio que lleva a las ciudades a superar sus dificultades y prosperar. Todas las ciudades exitosas tienen en común la existencia de mecanismos de gobernanza idóneos, representativos e innovadores que hacen posible configurar los acuerdos necesarios para administrar sus territorios y establecer metas de desarrollo a largo plazo, tales como reforzar la capacidad fiscal y de gestión de datos, mejorar la coordinación entre unidades territoriales y fomentar la participación ciudadana y la diversidad en las instancias de gobierno urbano. 1. Reforzar la capacidad fiscal y de gestión de datos

3.36 La bibliografía especializada pone de relieve varios instrumentos para fortalecer la capacidad de las instituciones incrementando sus capacidades y recursos

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económicos. A partir de estas publicaciones cabe concluir que (i) los recursos fiscales pueden aumentarse efectivamente mediante cambios a nivel municipal y (ii) la incorporación de tecnologías digitales es esencial para robustecer las capacidades de los gobiernos locales.

3.37 Diversas estrategias aumentan de hecho los ingresos tributarios municipales, entre ellas la economía conductual, la actualización catastral y los mecanismos de recuperación de plusvalías. La economía conductual ofrece estrategias para reforzar el cumplimiento voluntario de obligaciones tributarias. En Argentina, los mensajes que la municipalidad de Junín envió a un grupo de contribuyentes describiendo las sanciones por incumplimiento del pago oportuno y cabal de impuestos llevaron a un aumento del 5% en la tasa de pago de impuestos municipales por los destinatarios de los mensajes (Castro y Scartascini, 2015). Otra forma rentable de aumentar los ingresos tributarios municipales es la actualización catastral. En Bogotá (Colombia), la recaudación aumentó en US$24 millones al año después de poner al día el catastro de más de 100.000 propiedades con un costo de US$4 millones (, Ruíz y Vallejo, 2010)11. El financiamiento por incremento de impuestos es una forma de tomar en cuenta la apreciación del valor de la propiedad urbana mediante la suscripción de bonos públicos para financiar nuevas infraestructuras. Los precios de los bonos se calculan en función de los futuros aumentos previstos en el valor de la propiedad tras la construcción de la nueva infraestructura pública (Blanco et al., 2016). No obstante, estudios empíricos sobre este instrumento en los Estados Unidos, donde se dispone de los mejores datos, no permitieron corroborar la hipótesis según la cual se generaron oportunidades de desarrollo económico que no habrían surgido de otro modo (Lester, 2014).

3.38 Las TIC son hoy un elemento esencial de las capacidades municipales. El uso de las TIC para hacer realidad modelos de ciudad inteligente —incluidos los servicios en la nube, las herramientas analíticas avanzadas para generar macrodatos, las tecnologías de cadena de bloques, 5G y otras— puede acelerar avances en la calidad de los servicios que prestan los municipios, como los servicios de emergencia y el manejo de la delincuencia (BID, 2019b). En Madrid, gracias a la creación de un centro integrado de seguridad y emergencias se redujeron los tiempos de respuesta en un 36% (CISEM, 2020). Igualmente, el centro de operaciones de Rio de Janeiro, que aglutinó más de 30 departamentos municipales, mejoró los tiempos de respuesta ante emergencias en un 30% (Bouskela, Casseb, Bassi et al., 2016). En la ciudad coreana de Namyangju, se disminuyó la congestión vehicular y se aumentó la velocidad promedio en 7,2 km/h informando a los conductores sobre el tráfico en tiempo real a través de un sistema integrado inteligente de tráfico (BID, 2016c). 2. Mejora de la coordinación entre unidades territoriales

3.39 Las publicaciones sobre desarrollo metropolitano concuerdan en la necesidad de un órgano autónomo de gobernanza a escala metropolitana. Es decir, las áreas metropolitanas deben velar por que las diferencias en la calidad y el acceso a los

11 El uso de un lenguaje claro también es importante para aumentar la calidad y eficacia de los catastros

municipales, como se evidencia en un estudio sobre el catastro en Bogotá (Cuesta, Reyes y Roseth, 2019).

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servicios no acaben haciéndolos inviables (Rojas y Vera, 2019). En tal sentido, dos ideas descuellan en la bibliografía sobre desarrollo metropolitano: (i) los mecanismos específicos de gobernanza metropolitana generan impactos positivos y (ii) los asuntos de coordinación a escala metropolitana están en consonancia con el desarrollo nacional.

3.40 La coordinación a nivel metropolitano incide favorablemente en varios indicadores económicos y ambientales. Un análisis empírico sobre el impacto de un órgano metropolitano de gobernanza en el desempeño de las metrópolis en países de la OCDE arrojó resultados positivos en términos de productividad y protección ambiental (Ahrend y Schumann, 2014). Similares resultados se observaron en los Estados Unidos (Nelson y Foster, 2002). Un buen ejemplo de coordinación metropolitana es la iniciativa Green Finance Lab en Ámsterdam, la cual promueve nuevos mecanismos de financiamiento para acompañar a la ciudad en la transición hacia una región metropolitana sostenible, lo que incluye servicios ecosistémicos, energía, agua, materias primas y transporte (OCDE, 2014). En el caso de Lille, se ha configurado un área metropolitana transnacional entre Francia y Bélgica que coordina asuntos ambientales y de movilidad (Nelles y Durand, 2014).

3.41 Una mayor coordinación metropolitana redunda en beneficios a todas las escalas geográficas. Desde una perspectiva urbana, la planificación nacional integral es una de las claves para prevenir la primacía urbana insostenible y el crecimiento caótico de las metrópolis. Ante este reto, varios gobiernos nacionales y regionales han ideado planes de desarrollo a escala nacional y territorial. En Tokio, la articulación de una estrategia integral de gestión de riesgos sísmicos, que combinó un sistema de 4.000 puntos de control sismográfico con la creación de un organismo específico para la gestión de desastres naturales, hizo posible una reducción sustancial de costos y víctimas (Bouskela et al., 2016). La disparidad del desarrollo territorial y la escasa coordinación metropolitana son asuntos relevantes para las ciudades y el desarrollo nacional. Como ha hecho patente la pandemia de COVID-19, la coordinación adecuada entre autoridades nacionales y locales es imperativa para responder eficazmente a los riesgos ambientales y de salud. 3. Fomento de la participación ciudadana

3.42 Muchas políticas propugnan la participación ciudadana. A pesar del claro consenso sobre lo acertado de sus objetivos, sigue habiendo pocos estudios empíricos sobre su eficacia. Diversas experiencias de participación ciudadana voluntaria, entre ellas el programa Bogotá Cómo Vamos en Colombia y la iniciativa Observatório do Recife en Brasil, han contribuido a mejorar la gestión urbana (Quiñones, 2011). No obstante, el sustento empírico de los resultados atribuibles a estos programas sigue siendo insuficiente (BID, 2018d). Cada vez más, la participación de la ciudadanía depende del despliegue de las TIC. En 2018, cuando Ciudad del Cabo (Sudáfrica) atravesó una gravísima crisis de escasez de agua causada por la peor sequía en más de 300 años, la transformación digital hizo posible una comunicación basada en datos con la ciudadanía, lo cual contribuyó a reducir el consumo de agua, mantener el nivel de las represas del país por encima del 80% y alejar las peores perspectivas (WEF, 2019). Otra valiosa estrategia para promover una participación directa en

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los procesos de planificación urbana es la llamada etnoingeniería, que comporta la adecuación cultural de los diseños para las poblaciones indígenas urbanas (MOP 2016a, 2016b). Del mismo modo, un estudio empírico en Zambia señaló que la participación ciudadana motivó una mayor resiliencia frente al cambio climático entre los hogares participantes, porque los ayudó a entender sus propios riesgos ambientales (Fuller y Lain, 2018).

IV. LECCIONES APRENDIDAS DE LA EXPERIENCIA DEL GRUPO BID EN EL SECTOR DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO

4.1 Las siguientes lecciones se basan en la revisión de la documentación y las entrevistas en relación con 22 operaciones con garantía soberana, tres operaciones no reembolsables de inversión, nueve proyectos de BID Lab y cuatro proyectos de BID Invest (véase el Anexo III)12.

Lecciones Técnicas de las Intervenciones 1. Superación de la exclusión social estructural

4.2 La participación del vecindario en la transformación de su barrio coadyuva al diseño y la sostenibilidad de las intervenciones13. Tal como indica la experiencia de proyectos en Brasil, Guyana, Suriname, Nicaragua y otros países, el diálogo con los futuros beneficiarios desde un inicio aumenta la confianza y credibilidad entre los organismos ejecutores y las comunidades. Mantener canales abiertos de participación con la sociedad civil ayuda a afianzar el papel de los residentes como beneficiarios y supervisores de los bienes y servicios. En el caso del programa PREURBIS en Brasil, se establecieron puntos locales de atención para fomentar una mayor interacción con la población y minimizar los conflictos durante la ejecución del proyecto. De forma análoga, el proyecto Barrio 31 en Argentina pone de relieve la trascendencia de un diálogo continuo con líderes comunitarios locales. La experiencia en Honduras hace patente la importancia de mantener la presencia de agentes de desarrollo social en los barrios mejorados, aun después de haber concluido las obras, a fin de preservar la armonía social (OVE, 2016). En el Caribe, la experiencia operativa indica que los resultados mejoran cuando las comunidades participan en el proceso de toma de decisiones a la hora de definir las normas de calidad, el diseño y uso del espacio público y las tipologías de vivienda incluidas en los proyectos (OVE, 2017).

4.3 Es preciso reforzar la colaboración con el sector privado en los programas de vivienda asequible14. Por otro lado, la armonización de la labor del BID y BID Invest en el sector vivienda —por ejemplo, las acciones en fases iniciales y finales— puede reforzar el impacto de las intervenciones. Si bien el sector privado ha aumentado su participación en la producción de vivienda económica, estos

12 La División de Conocimiento y Aprendizaje prestó apoyo a HUD en la preparación de esta sección. El

Anexo III y los párrafos 4.16-4.18 presentan, respectivamente, la lista de las operaciones analizadas y una reseña de las lecciones extraídas de las iniciativas especiales, incluidas la Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles, el Laboratorio de Ciudades y la Red de Ciudades de HUD.

13 4303/OC-AR; 2221/OC-BR; 2258/OC-BR; 2267/OC-BR; 2102/BL-GY; 1786/SF-HO; 2373/OC-ES; 2565/BL-NI; 2259/OC-SU.

14 2373/OC-ES; ATN/ME-15926-ME; 2797/OC-EC.

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esfuerzos no tienen aún la escala suficiente para subsanar el déficit habitacional. Según revela la experiencia de México, el uso de tecnologías innovadoras, como la geocodificación en el proceso de planificación, fomenta la colaboración con el sector privado y la sociedad civil. A su vez, la experiencia de El Salvador pone de relieve la importancia de ofrecer incentivos adecuados al sector privado para reducir costos y alcanzar economías de escala. Asimismo, las experiencias asociadas a las operaciones de BID Invest en Colombia, Ecuador y México15 demuestran que los programas nacionales de subsidios a prestatarios de bajos ingresos son vitales para que las instituciones privadas de crédito hipotecario puedan ofrecer a estos hogares préstamos para vivienda. Por su parte, los promotores inmobiliarios que poseen experiencia en el sector y adaptan sus productos y la ubicación de estos a los programas estatales disponibles pueden tener gran impacto en el mercado de vivienda asequible. Es importante además que los programas nacionales ofrezcan productos en moneda local para respaldar el financiamiento de los proyectos de vivienda en toda la cadena de suministro, a fin de evitar un desajuste entre los ingresos y los pagos del servicio de la deuda.

4.4 Los programas de vivienda deben incluir un método transparente de focalización y selección de beneficiarios16. En Honduras, la eficiente gestión del modelo de focalización de subsidios permitió desembolsar estos con rapidez, ofreciendo así un mecanismo eficaz para mejorar la calidad de los suelos en unidades de vivienda para hogares con ingresos de hasta dos salarios mínimos. También el programa de focalización de Ecuador permitió a hogares pertenecientes a los dos quintiles de menor ingreso acceder a unidades de vivienda, reduciendo así sensiblemente los déficits habitacionales en zonas rurales. En el Caribe, la aplicación de este mecanismo no requirió la compra de terrenos, lo que a menudo supone un dilatado proceso debido a la complejidad de los trámites de titulación. Conviene señalar, empero, que este sistema es difícil de implantar en países con una red bancaria escasamente desarrollada (OVE, 2017).

4.5 La planificación urbana con enfoque de género beneficia a toda la población17. En Curitiba (Brasil) y en Guyana, la realización de auditorías de seguridad dirigidas por mujeres y la aplicación de un índice de caminabilidad con perspectiva de género permitieron identificar obstáculos a la movilidad y diseñar elementos que contribuyeron a aumentar la percepción de seguridad de las mujeres y niñas, y en consecuencia el uso de espacios públicos por la población local. 2. Reducción de la contaminación y aumento de los niveles de mitigación

y resiliencia en las ciudades 4.6 Los esquemas robustos de gobernanza favorecen la reducción de emisiones

de gases de efecto invernadero18. Según indica la experiencia de construcción de vivienda con eficiencia energética en Argentina y en Brasil, la adopción de medidas de diseño bioclimático exige una adecuada coordinación entre instituciones, nuevas directrices dentro del marco nacional de regulación de la

15 México (11307-04 y 11307-5), Colombia (12114-01) y Ecuador (12283-01). 16 1786/SF-HO; 2797/OC-EC. 17 4958/OC-BR; 2741/BL-GY, 2741/BL-GY-1, 2741/BL-GY-2, 2741/BL-GY-3. 18 GRT/FM-15083.

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vivienda social y una aplicación homogénea de las normativas por las diferentes entidades regionales. 3. Una eficaz promoción de las medidas de mitigación y adaptación

aumenta su adopción19. 4.7 La adopción de tecnologías más limpias se fomenta sensibilizando a los

consumidores, proveedores y sectores públicos sobre el ahorro de energía asociado a su adopción. A su vez, la población local desempeña un papel clave en la asimilación de las acciones contra el cambio climático. Por ejemplo, el municipio brasileño de João Pessoa incorporó la reducción del riesgo de desastres naturales en su plan de desarrollo urbano. En São Paulo, la participación del sector privado apalancó un modelo de economía circular basado en un sistema centralizado de reciclaje de aceite de cocina (BID Lab, 2019). Asimismo, la experiencia de BID Invest en México revela que la incorporación del desarrollo sostenible en las prácticas del sector privado podría tener efectos de demostración20. 4. Aumento de la productividad urbana

4.8 Las intervenciones de éxito conjugan los trabajos de infraestructura con acciones sociales21. Las intervenciones urbanas requieren abordar con criterio orgánico y multisectorial la solución de los retos urbanos ligados a las dificultades sociales e infraestructurales de crear empleo. En el caso del parque industrial Caracol en Haití, desde la fase de diseño se combinó el desarrollo económico regional en zonas urbanas con la capacitación de trabajadores. Asimismo, en Ciudad Colonial de Santo Domingo (República Dominicana) se impulsó el fortalecimiento de las actividades residenciales, comerciales y turísticas mediante acciones de rehabilitación y conservación, con participación de instituciones públicas y de agentes sociales y del sector privado.

4.9 Las alianzas confieren mayor eficacia a las intervenciones22. En el Programa de Vivienda y Mejoramiento Integral del Hábitat en Nicaragua se hace palmaria la importancia de forjar alianzas con los gobiernos locales y establecer canales de coordinación robustos para movilizar los conocimientos técnicos de cada sector. La planificación coordinada con las entidades prestadoras de servicios es un elemento clave para lograr que tales servicios se ajusten a los planes urbanos de expansión. 5. Mejora de la gobernanza urbana

4.10 Desarrollar las capacidades de las ciudades inteligentes exige una visión de largo plazo. En la transición hacia un modelo de ciudad inteligente son esenciales un firme liderazgo político, una cultura organizacional que secunde la innovación y un equipo técnico sólido con capacidades de gestión de datos. También se precisan compromisos a mediano y largo plazo y una estrategia nacional que

19 4444/OC-BR; ATN/ME-15837-BR, ATN/NV-15838-BR. 20 México (11307-04 y 11307-5). 21 2587/OC-DR; GRT/AI-14794-HA. 22 2565/BL-NI.

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impulse la colaboración con el ámbito académico, la sociedad civil y el sector privado.

4.11 Las áreas metropolitanas requieren mecanismos de gobernanza específicos a escala metropolitana23. Según se desprende de experiencias en las Bahamas, Colombia y Chile, una adecuada gobernanza metropolitana precisa de estructuras con alta legitimidad política y sistemas de rendición de cuentas, así como de identidad propia y capacidad para autofinanciarse. Igualmente, se requiere la participación de todas las partes interesadas en los acuerdos de gobernanza, junto con personal capacitado para asegurar una acertada gestión de bienes y servicios (Rojas y Vera, 2019). Además, la experiencia de la Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES) revela que la convergencia con las prioridades políticas asegura el compromiso de los gobiernos municipales y nacionales y facilita la coordinación y el intercambio de datos para completar las etapas de preinversión e inversión de las iniciativas (OVE, 2016).

Lecciones transversales y operativas 4.12 La coordinación se ve facilitada por la existencia de comités de gestión de

los programas con representantes de las autoridades nacionales24, los cuales deben poseer competencias claramente definidas, tener un calendario de reuniones y focalizarse en asuntos estratégicos centrales. Sin ello, la falta de coordinación entre proveedores de servicios puede generar dificultades en la ejecución de proyectos, por ejemplo retrasos en la conexión de sistemas como redes domiciliarias de agua potable o gas.

4.13 La presencia in situ de unidades de gestión mejora la ejecución de los proyectos25. En Brasil, Honduras y Ecuador, la amplia presencia territorial de equipos de gestión ayudó a crear lazos de confianza con la población local y mejorar la dinámica de ejecución de los proyectos. Un factor que contribuyó al éxito de las intervenciones fue el apoyo sostenido a la unidad de ejecución para optimizar las herramientas de gestión y llevar a cabo procesos de evaluación ex ante.

4.14 Todos los proyectos deben dar cabida consideraciones de cambio climático, género y diversidad. La experiencia acumulada de todos los proyectos en el sector indica que en las operaciones exitosas estas dimensiones se conceptualizan dentro de los planes de acción del BID (Plan de Acción de Cambio Climático, Plan de Acción de Género y Plan de Acción de Diversidad) para priorizar y definir objetivos que puedan trasladarse a los presupuestos de los proyectos. En el caso del cambio climático, esto implicó que especialistas y contrapartes comprendieran los desafíos y el impacto de los proyectos en las ciudades con una perspectiva climática y sin ella. La temática del cambio climático se incluyó en los proyectos en diversas formas, como el uso de una perspectiva climática en las políticas y diagnósticos sectoriales y en las actividades de los proyectos, las asignaciones de recursos y el seguimiento integral de las amenazas geofísicas y derivadas del cambio climático. En materia de género y diversidad, la

23 3780/OC-AR; 4987/OC-BA; 3842/OC-CO. 24 2221/OC-BR; 2258/OC-BR; 2267/OC-BR; ATN/ME-15842-BR. 25 2258/OC-BR; 2320/OC-BR; 2267/OC-BR; 1786/SF-HO; 2797/OC-EC.

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inclusión efectiva supuso trabajar con gobiernos y organismos ejecutores a fin de obtener información más cabal sobre indicadores demográficos a nivel subnacional para contar con parámetros e indicadores válidos durante todo el ciclo del proyecto.

4.15 Ante las crisis sanitarias, las ciudades deben actuar prontamente, emplear soluciones innovadoras y asegurar la coordinación entre todos los niveles de gobierno. Las crisis exigen acciones inmediatas de recuperación. En la actual crisis provocada por la COVID-19, las principales medidas adoptadas están permitiendo a los hogares de asentamientos informales cumplir las normas de distanciamiento social y ayudando a los sistemas urbanos de gestión de emergencias a elaborar, difundir y coordinar planes municipales de contingencia. En la fase de recuperación, las prioridades a nivel municipal deberían ser estimular la economía y reconstruir las redes sociales. Se están tomando medidas clave para promover la construcción de infraestructura municipal, simplificar los procedimientos administrativos para el registro de nuevas empresas, prestar apoyo financiero a los negocios locales y desarrollar espacios públicos (véase una compilación de respuestas para combatir la actual crisis causada por la COVID-19 a escala municipal).

Lecciones de las iniciativas especiales del BID en las ciudades 4.16 Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES). Se trata de un programa

de asistencia técnica no reembolsable que ofrece a gobiernos nacionales y subnacionales apoyo directo para concebir y ejecutar planes de acción en las ciudades, utilizando un criterio interdisciplinario para identificar, organizar y priorizar intervenciones urbanas en tres dimensiones de sostenibilidad, a saber: ambiental y de cambio climático, urbana, y fiscal y de gobernanza. La ICES ha permitido ejecutar satisfactoriamente distintos tipos de alianzas con más de 70 socios de desarrollo de los sectores gubernamental, académico y privado intra y extrarregionales, y ha desarrollado una sólida imagen de marca gracias a su proceso de planificación urbana, que ha fomentado la cooperación y la coordinación entre interesados directos en las ciudades y fuera de ellas. Como parte de sus enseñanzas, el Grupo BID exploró vías para utilizar el modelo ICES de alianzas e intercambio de conocimiento en otras iniciativas. Esta visión sirve como referencia para las actuales iniciativas en el Laboratorio de Ciudades y la Red de Ciudades.

4.17 El Laboratorio de Ciudades26 es una plataforma de innovación, diseño conjunto y experimentación que aporta un espacio crítico donde los conocimientos y las fases preoperativas pueden confluir en la experimentación, evaluación y ampliación de escala de propuestas innovadoras. La complejidad de los procesos de urbanización en América Latina y el Caribe hace necesario contar con más plataformas que propicien la transferencia de conocimientos y el desarrollo de intervenciones y herramientas de gestión colaborativas entre los sectores y las distintas disciplinas que guardan relación con la temática urbana. El Laboratorio de Ciudades se basa en los Planes de Acción ICES y la Red de Ciudades como

26 Véase “Laboratorio de Ciudades del BID” en https://www.iadb.org/es/desarrollo-urbano-y-vivienda/lab-

ciudades-bid.

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marcos para identificar desafíos urbanos cruciales y para explorar, poner a prueba e implementar soluciones urbanas innovadoras. Las siguientes son las principales lecciones aprendidas del Laboratorio: (1) explorar mecanismos alternativos para cerrar la brecha entre experimentación (mediante pruebas de conceptos) y ampliación de escala (mediante la ejecución); (2) conectar la experimentación con mecanismos de financiamiento, como la recuperación de plusvalías y los instrumentos de gestión del entorno; (3) integrar sistemáticamente los experimentos urbanos con la planificación y los programas de reglamentación del uso del suelo y (4) partir de la definición del problema, no de la identificación de soluciones, y definir el método de evaluación a la par que el diseño del experimento.

4.18 La Red de Ciudades27 es una plataforma al servicio del conocimiento, las relaciones y las soluciones a nivel municipal cuyo objetivo es poner en común el conocimiento, las lecciones aprendidas y las prácticas recomendadas de sostenibilidad ambiental, económica y social a partir de la experiencia de más de 160 ciudades en América Latina y el Caribe. Por medio de reuniones, se promueven el apoyo institucional, la innovación y el intercambio de conocimientos entre los sectores público y privado, la sociedad civil y el sector académico para impulsar la demanda y la capacidad de absorber préstamos e inversiones a fin de superar los mayores desafíos urbanos en la región. La Red de Ciudades es hoy uno de los mecanismos del Grupo BID para fortalecer actividades multisectoriales ofreciendo a los gobiernos locales soluciones prácticas ante los retos urbanos. Las siguientes son las principales lecciones aprendidas de la Red: (1) tener en cuenta el tamaño de las ciudades al articular problemas y soluciones en la gestión urbana; (2) fomentar un diálogo genuino entre autoridades urbanas para ayudarles a conocer más de cerca intervenciones pertinentes y concretas en las ciudades; (3) integrar en el diálogo a múltiples sectores y niveles de gobierno para tratar los problemas que encaran las ciudades y (4) incluir al sector privado, no solo a efectos de financiamiento, sino también para estimular soluciones y procesos innovadores.

V. LÍNEAS DE ACCIÓN PARA LAS ACTIVIDADES DEL GRUPO BID EN EL SECTOR DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO

5.1 Este Documento de Marco Sectorial tiene por objetivo primordial la promoción de ciudades justas, sostenibles y productivas. Con este fin, se establecen líneas de acción a través de las cuales pueden lograrse avances en cada uno de los cuatro desafíos siguientes: (i) exclusión social estructural; (ii) exceso de contaminación y bajos niveles de mitigación y resiliencia frente al cambio climático; (iii) baja productividad y (iv) fragilidad de la gobernanza urbana.

5.2 Ante la persistencia y magnitud de estos cuatro desafíos, las líneas de acción aquí expuestas tienen como prioridad atender a las necesidades más urgentes y suprimir las barreras que impiden a las ciudades proveer los beneficios que se esperan de ellas. Todas las acciones que se proponen han de adaptarse al

27 Véase “Red de Ciudades del BID” en https://www.iadb.org/es/desarrollo-urbano-y-vivienda/red-de-

ciudades-bid.

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contexto social, demográfico, económico e institucional propio de cada ciudad. Asimismo, implican intervenciones multisectoriales, un enfoque integral de planificación urbana que conjuga inversiones territoriales con cambios de políticas, fomentan proactivamente la participación del sector privado y la adopción de innovaciones tecnológicas en proyectos de vivienda y desarrollo urbano y tienen como principal beneficiario a la población local.

Recuadro 3: Una agenda de conocimiento para las ciudades de América Latina y el Caribe La aguda y persistente escasez de datos e información empírica a nivel urbano se identificó como un importante vacío de conocimiento que requiere un grado de investigación mucho mayor. Las siguientes son algunas líneas prioritarias de investigación.

1. Medir productos críticos e identificar indicadores para cada una de las cuatro líneas de acción a nivel municipal y nacional.

2. Investigar vías para amplificar los programas de mejoramiento de barrios y de vivienda social, en vista de la magnitud de este desafío.

3. Estudiar el papel de las ciudades en los bajos niveles de productividad en la región.

4. Sondear la eficacia de las regulaciones en todos los tipos de contaminación en las ciudades.

5. Indagar qué modelos de gobernanza se prestan mejor para gestionar los desafíos ambientales y de salud en las ciudades de la región.

Línea de acción 1. Superar la exclusión social estructural

5.3 En las ciudades, la desigualdad presenta una marcada configuración espacial, estableciendo una línea divisoria económica entre barrios y desatendiendo a los menos acomodados. La probabilidad de tener acceso cabal a los beneficios urbanos es sistemáticamente menor para algunos grupos, que suelen incluir hogares de bajos ingresos, hogares encabezados por mujeres o personas con discapacidades y hogares cuyos miembros se identifican como afrodescendientes, indígenas, miembros de la comunidad LBGTQ, migrantes o minorías étnicas. En las siguientes subsecciones se esbozan acciones concretas para promover un mayor acceso a beneficios urbanos universales y oportunidades de desarrollo comunitario. Si bien la inversión en servicios sociales, mercados laborales y políticas fiscales es esencial para construir sociedades más justas, las acciones expuestas a continuación se orientan a superar las barreras para lograr la justicia en las ciudades. 1. Mejorar los barrios subatendidos e informales28

5.4 Las actividades de mejora tienen los siguientes cometidos básicos: (i) promover planes y obras urbanas que conectan los barrios con las principales redes de servicios urbanos, incluidos los de electricidad, agua, infraestructura de saneamiento y recolección de basura; (ii) dotar los barrios de servicios sociales y de salud óptimos y de zonas verdes públicas, calles y aceras adecuadas e integradas en la red urbana; (iii) apoyar la accesibilidad efectiva, la movilidad y la conectividad asequible entre los barrios y el resto de la ciudad, por medio del transporte público y de tecnologías digitales; (iv) trabajar en barrios informales con

28 Labor conjunta con los sectores de Transporte, de Agua y Saneamiento y de Seguridad Ciudadana.

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las comunidades locales y entidades jurídicas para regularizar los títulos de propiedad; (v) promover localmente las actividades económicas, el emprendimiento, la participación en el mercado formal de trabajo y el acceso a servicios digitales, especialmente en comunidades gravemente afectadas por la COVID-19; (vi) integrar los barrios en planes ambientales para la gestión de amenazas ambientales y riesgos climáticos; (vii) cooperar con las comunidades locales para reforzar la seguridad y reducir la probabilidad de actos delictivos; (viii) definir mecanismos que aseguren la sostenibilidad a largo plazo de los trabajos de mejora, como el aumento de los niveles de resiliencia climática (ix) trabajar con los gobiernos nacionales y subnacionales en la provisión de infraestructura y servicios esenciales para frenar la propagación de enfermedades pandémicas en barrios subatendidos e informales y (x) considerar mecanismos para incrementar la disponibilidad de tierras con servicios para los barrios subatendidos. 2. Ampliar el acceso a una vivienda adecuada29

5.5 Con miras a apoyar unos mercados de vivienda dinámicos que permitan el acceso de más personas a mejores viviendas, coordinar las políticas nacionales y subnacionales de vivienda y uso del suelo y fomentar la participación del sector privado, se contemplan las siguientes acciones específicas: (i) apoyar los subsidios de vivienda y mercados de crédito para reducir los déficits cuantitativos entre hogares de bajos ingresos; (ii) secundar programas para mejorar la calidad del parque inmobiliario existente; (iii) promover planes urbanos y estrategias del ordenamiento territorial para ampliar la oferta de suelo urbanizado; (iv) revisar los códigos de construcción y su aplicación para fomentar actividades productivas en el hogar, acceso universal a normas climáticas y sanitarias idóneas en el parque inmobiliario nuevo y existente; (v) mejorar el fondo de vivienda rural para disminuir la exposición a enfermedades endémicas y pandémicas, amenazas ambientales y riesgos climáticos; (vi) respaldar la inclusión de las mujeres en los títulos de propiedad; (vii) promover el acceso a viviendas asequibles y resilientes en zonas que se ajusten a las necesidades de ubicación de los hogares y tengan en cuenta las condiciones geográficas y climáticas y (viii) facilitar el acceso de hogares de bajos ingresos a la vivienda de alquiler en el mercado formal, lo que incluye adoptar disposiciones para afrontar las dificultades en el pago de alquileres e hipotecas a raíz de la COVID-19. 3. Aumentar la provisión de espacios públicos seguros para todos30

5.6 Las ciudades deben ofrecer espacios públicos verdes seguros y placenteros en donde las personas puedan interactuar de forma segura unas con otras y con la naturaleza. Se contemplan las siguientes acciones específicas: (i) promover entornos espaciales que no se presten para la violencia y el delito; (ii) ampliar el acceso a los parques en zonas subatendidas densamente pobladas; (iii) fomentar el compromiso activo de las organizaciones y comunidades locales con los espacios públicos; (iv) planificar e impulsar planes urbanos que incluyan sistemas de movilidad integral que tengan en cuenta las distintas necesidades de

29 Labor conjunta con los sectores de Agua y Saneamiento y de Cambio Climático. 30 Labor conjunta con los sectores de Seguridad Ciudadana y de Género y Diversidad.

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desplazamiento de todas las personas; (v) eliminar las barreras arquitectónicas e infraestructurales existentes que limiten el acceso de niños, personas mayores y personas con discapacidad a los espacios públicos y (vi) adoptar normas universales de diseño para los espacios privados y públicos. 4. Vacíos de conocimiento para superar la exclusión social estructural

5.7 En términos generales, es preciso actualizar y regionalizar los datos sobre déficits habitacionales y características de los hogares. También se necesitan mayores investigaciones para comprender las preferencias en materia de vivienda de los hogares de bajos ingresos, los efectos distributivos de la regularización de terrenos en zonas periurbanas y barrios informales, y los mecanismos más eficientes para estimular la producción privada de vivienda asequible para la venta y para alquiler en distritos urbanos bien ubicados. Igualmente, se requiere un mayor conocimiento para diseñar espacios públicos seguros y promover eficazmente la adopción de parámetros universales de diseño.

Línea de acción 2. Reducir la contaminación y aumentar los niveles de mitigación y resiliencia frente al cambio climático

5.8 Las ciudades deben priorizar la integración de procesos naturales y modelos de planificación urbana holísticos para minimizar su impacto negativo sobre el medio ambiente y proteger a sus habitantes y su patrimonio físico de los efectos climáticos adversos mediante acciones adaptadas a la naturaleza singular de sus propios desafíos ambientales. 1. Reducir la contaminación atmosférica, hídrica, acústica y de suelos31

5.9 Urge una mayor coordinación entre las instancias urbanas y no urbanas, los dirigentes nacionales, el sector privado y las comunidades locales para incidir de forma efectiva en los niveles de contaminación. Las siguientes son las principales acciones: (i) modificar la matriz de movilidad para reducir el uso de vehículos de motor particulares, y reforzar la regulación y el control de las emisiones de dichos vehículos; (ii) revertir la contaminación del agua incorporando sistemas de drenaje natural, reduciendo el área de superficies impermeables y asegurando el tratamiento óptimo de residuos sólidos municipales para prevenir la contaminación de acuíferos locales y cuencas hidrográficas; (iii) promulgar regulaciones para reducir al mínimo la producción de residuos sólidos y exigir su adecuada eliminación a fin de minimizar la contaminación de aguas y suelos; (iv) combinar medidas de regulación con innovaciones tecnológicas e infraestructura verde para disminuir los niveles de ruido y (v) fortalecer la capacidad urbana de vigilancia de contaminantes y niveles de contaminación. 2. Incorporar el objetivo de emisiones netas iguales a cero en los planes

urbanos32 5.10 Las medidas con este propósito han de abarcar enfoques transversales adaptados

al ecosistema propio de cada ciudad, e incluir las siguientes acciones: (i) promover

31 Labor conjunta con los sectores de Transporte, Medio Ambiente y Biodiversidad, y Agua y Saneamiento. 32 Labor conjunta con los sectores de Transporte y Cambio Climático.

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configuraciones urbanas que incentiven una movilidad segura basada en el transporte no motorizado, libre de emisiones y público, obvien la necesidad de vehículos motorizados particulares y promuevan la seguridad vial mediante el diseño urbano; (ii) fomentar el uso de árboles y espacios verdes con fines de captación de carbono, drenaje más eficiente y atenuación del efecto de islas de calor; (iii) apoyar la eficiencia energética en viviendas y edificios para reducir el consumo excesivo de energía y agua, recurrir a fuentes renovables de energía y emplear materiales de construcción de bajo consumo energético y (iv) aplicar estrategias de economía circular que refuercen las cadenas de valor locales. 3. Promover la resiliencia frente a los desastres y el cambio climático33

5.11 Las acciones en este ámbito requieren una visión que englobe toda la ciudad, junto con intervenciones focalizadas en barrios vulnerables. Dichas acciones tienen por objeto: (i) aplicar soluciones de planificación urbana adaptativa que incorporen la gestión del riesgo de desastres y una perspectiva de cambio climático e integren plenamente los ecosistemas naturales con instrumentos de gestión de riesgos como códigos sobre zonas de amortiguación e inundaciones controladas; (ii) promover el uso de soluciones basadas en la naturaleza para prevenir y mitigar desastres e impactos del cambio climático; (iii) identificar y priorizar acciones de protección y de emergencia en zonas que alberguen poblaciones vulnerables e infraestructura crítica y (iv) asegurar el seguimiento y la prevención de amenazas críticas de lenta evolución relacionadas con variaciones en la disponibilidad, el suministro y la calidad del agua potable. 4. Vacíos de conocimiento para reducir la contaminación y aumentar los

niveles de mitigación y resiliencia 5.12 La investigación sobre clima y sostenibilidad ambiental avanza con rapidez. En

las ciudades de la región se constatan carencias específicas en cuanto a una mejor supervisión y notificación del impacto de las prácticas contaminantes, la provisión de incentivos a comportamientos ambientales positivos y la comprensión de las regulaciones existentes y su eficacia. También se hace necesario entender mejor la dinámica del cambio climático y la biodiversidad en el entorno urbano, así como la forma de instituir mecanismos eficaces y sostenibles para financiar y regular los servicios ecosistémicos urbanos y proteger las cuencas hídricas. Por último, se requiere mayor investigación a fin de desarrollar estrategias resilientes para barrios informales y comunidades vulnerables.

Línea de acción 3. Aumentar la productividad urbana 5.13 Al logro de ciudades altamente productivas contribuyen múltiples factores, como

una acertada inversión en capital social y el progreso tecnológico. No obstante, a menos que las ciudades sepan gestionar y capitalizar las oportunidades que ofrece su densidad, la congestión socavará las ganancias de productividad para ellas y para sus países. Esta línea de acción se orienta, pues, a superar los obstáculos que se derivan de determinadas características urbanas e impiden aumentar la producción económica.

33 Labor conjunta con los sectores de Medio Ambiente y Biodiversidad, Agua y Saneamiento y

Cambio Climático.

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1. Apoyar una infraestructura urbana integral34 5.14 La inversión en infraestructura funcional y fiable es condición indispensable para

un flujo eficiente de personas, bienes e ideas que permita a las ciudades sacar provecho de las economías de aglomeración. Aunque la dotación específica de infraestructura requerida varía en gran medida entre ciudades, deben considerarse las siguientes acciones principales: (i) mejorar la infraestructura crítica para integrar a las ciudades en las cadenas de valor regionales y mundiales; (ii) ampliar la oferta y el acceso a las TIC y herramientas de digitalización, ante todo para comunidades gravemente afectadas por la COVID-19; (iii) impulsar planes de desarrollo territorial a nivel nacional y urbano con miras a lograr economías urbanas integradas; (iv) reducir la congestión urbana aumentando el acceso a la infraestructura urbana y la movilidad y (v) fomentar el desarrollo orientado al transporte para coordinar la densidad y las inversiones en movilidad35. 2. Simplificar las regulaciones urbanas36

5.15 Las autoridades municipales pueden dinamizar la actividad económica al eliminar las barreras institucionales y facilitar las inversiones del sector privado mediante las siguientes acciones: (i) usar un modelo de ventanilla única de atención para trámites relacionados con impuestos y permisos municipales; (ii) adoptar la gobernanza electrónica para facilitar la provisión eficiente de servicios públicos y (iii) simplificar los procedimientos de aprobación de inversiones privadas que generan mayores oportunidades laborales en zonas de bajos ingresos gravemente afectadas por la COVID-19. 3. Promover la innovación en el entorno construido

5.16 Las ciudades pueden mejorar su productividad aprovechando su propio potencial, específicamente mediante las siguientes acciones: (i) estimular la adopción de nuevas tecnologías en el sector constructivo a través de las políticas de contratación y adquisiciones, y una mayor participación del sector privado en los mercados de vivienda; (ii) promover las expresiones creativas y culturales locales y el patrimonio urbano para catalizar el crecimiento económico y (iii) apoyar las empresas privadas y las actividades emprendedoras que realcen la identidad de los distritos comerciales. 4. Vacíos de conocimiento para aumentar la productividad urbana

5.17 Aunque la investigación sobre productividad urbana está bastante avanzada en los países desarrollados, los problemas de endogeneidad son difíciles de elucidar. Por otro lado, existen en América Latina y el Caribe pocos datos sobre la producción económica a nivel urbano y el papel de las ciudades en la productividad. También falta una comprensión más adecuada de los efectos de la congestión urbana en función de las características de los hogares. Se requieren más estudios para comprender la propagación de la innovación en la industria de

34 Labor conjunta con los sectores de Innovación para Servir al Ciudadano y Transporte. 35 Labor conjunta con el sector de Transporte. 36 Labor conjunta con los sectores de Descentralización y Gobiernos Subnacionales y de Innovación para

Servir al Ciudadano.

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la construcción y los efectos indirectos de valorización asociados a los programas de patrimonio urbano.

Línea de acción 4. Promover la buena gobernanza urbana 5.18 Una gobernanza deficiente se asocia con baja productividad económica, exclusión

socioespacial y deterioro ambiental. Mejorar la gobernanza es una buena forma de escapar de este círculo vicioso, dado que, pese a las singularidades de cada caso, invariablemente el éxito de una ciudad está arraigado en el buen funcionamiento de sus instituciones. 1. Fortalecer la capacidad fiscal y de gestión de datos37

5.19 Actualmente los municipios son el elemento más frágil en los esquemas institucionales de gobernanza urbana38. Las siguientes son acciones específicas para fortalecer su capacidad: (i) aumentar los recursos financieros de los municipios reforzando su capacidad para diseñar y aplicar impuestos, elevando las tasas de recaudación, actualizando los catastros y adoptando y promoviendo mecanismos de recuperación de plusvalías; (ii) respaldar la capacidad institucional necesaria para obtener las calificaciones crediticias de solvencia que permiten a las ciudades endeudarse a largo plazo en los mercados de capital y (iii) optimizar la generación y gestión de datos y las capacidades digitales para la transición hacia un modelo de ciudad inteligente, incluida la capacidad de seguimiento de datos sobre emergencias sanitarias y ambientales y de generar planes urbanos integrales. 2. Mejora de la coordinación entre unidades territoriales39

5.20 La eficacia de las políticas urbanas requiere la coordinación con las autoridades de municipios urbanos y rurales adyacentes y las instituciones nacionales mediante las siguientes acciones: (i) articular mecanismos de gobernanza metropolitana eficaces para gestionar, entre otros, asuntos de movilidad, residuos, contaminación, recursos hídricos, amenazas ambientales y climáticas, justicia y seguridad ciudadana y acción policial local centrada en el bienestar de las comunidades; (ii) incorporar planes urbanos y modelos de ordenamiento del suelo urbano al definir las políticas nacionales de vivienda y medio ambiente y (iii) mejorar la comunicación y coordinación entre las ciudades y los gobiernos nacionales para manejar emergencias ambientales y sanitarias que se manifiestan en el territorio nacional a través de las ciudades, incluidas las enfermedades pandémicas. 3. Fomentar la participación ciudadana40

5.21 Las ciudades solo pueden trabajar al servicio de todos si propician una participación amplia y fructífera del conjunto de los ciudadanos. De igual modo, el compromiso comunitario es vital para la sostenibilidad a largo plazo de los

37 Labor conjunta con los sectores de Gestión Fiscal y Municipal y de Innovación para Servir al Ciudadano. 38 Véase Documento de Marco sectorial de Descentralización y Gobiernos Subnacionales. 39 Labor conjunta con los sectores de Descentralización y Gobiernos Subnacionales, Medio Ambiente y

Biodiversidad, Agua y Saneamiento, Justicia y Seguridad Ciudadana y Transporte. 40 Labor conjunta con los sectores de Descentralización y Gobiernos Subnacionales, Género y Diversidad,

e Innovación para Servir al Ciudadano.

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proyectos urbanos. Se contemplan las siguientes acciones específicas: (i) promover la participación provechosa y voluntaria de los ciudadanos en la gobernanza urbana y (ii) incrementar la transparencia y la rendición de cuentas de los dirigentes urbanos y de las adquisiciones públicas promoviendo el acceso a datos y portales abiertos de información. 4. Vacíos de conocimiento para promover la buena gobernanza urbana

5.22 En los países emergentes y a nivel urbano, la investigación en este ámbito está en sus comienzos y afronta el desafío de incorporar nuevas tecnologías. Para las ciudades de América Latina y el Caribe, son temas de apremiante interés la sostenibilidad fiscal y el compromiso de la ciudadanía, lo cual incluye la adopción de nuevas tecnologías de cartografía integradas con marcos fiscales, tecnologías que aumenten la capacidad de la población para supervisar el desempeño del gobierno local, y programas de discriminación positiva que promuevan efectivamente la diversidad en las instancias de gobierno urbano.

5.23 Las cuatro dimensiones de éxito que se esbozan en este documento guiarán en lo sucesivo las actividades operativas y analíticas del BID en las ciudades. El conjunto de políticas, programas y estudios que aquí se presentan tiene el propósito general de contribuir al desarrollo de una región justa y próspera cuyo progreso sea perdurable a lo largo del tiempo.

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ANEXO I. ¿CUÁLES SON ACTUALMENTE LAS PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LAS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE?

Resumen Las ciudades de América Latina y el Caribe están cambiando a medida que lo hace la región. Históricamente, esta ha tenido una de las mayores tasas de urbanización del mundo, y actualmente más del 80% de su población vive en las ciudades, incluidas seis que sobrepasan los 10 millones de habitantes. Aunque globalmente uno de cada cuatro hogares de la región vive en las grandes metrópolis, son las medianas ciudades las que crecen con mayor dinamismo y, previsiblemente, llevarán a una tasa regional de urbanización aún mayor en los próximos años, al tiempo que disminuye el tamaño de los hogares y envejece la población. Entretanto, la migración entre centros urbanos está teniendo gradualmente más preponderancia que la migración del campo a la ciudad, y existen indicios de una creciente polarización social dada por el nivel de ingresos. Cabe señalar, no obstante, que algunos cambios en los datos sobre población urbana obedecen a criterios de definición. “Urbano” puede tener diversos significados en distintos lugares: tamaño de la población, delimitación de unidades administrativas, proporción de actividades no agropecuarias o densidad son algunos de los muchos criterios usados en los países de la región para definir las zonas urbanas. En términos de morfología, la mayoría de las ciudades de la región son densas en área, si bien se hace evidente una expansión de las áreas metropolitanas que consume cada vez más recursos naturales y absorbe humedales y terrenos rurales fértiles. De hecho, dado que la gobernanza urbana en la región implica crecientemente una realidad que trasciende de los municipios, se hace necesario prestar mayor atención a las áreas metropolitanas. Las ciudades han acabado conformando una región que engloba numerosos municipios pero comparte una misma economía, identidad cultural y área de influencia laboral, con una fuerte interdependencia entre jurisdicciones locales. Aun cuando no existe un único modelo de gobernanza que responda a todo el espectro de necesidades de las ciudades de la región, algunas están poniéndose gradualmente a la vanguardia en el diseño de servicios urbanos con estándares universales, el fomento de una planificación participativa y la adopción de una zonificación favorable a la inclusión. Introducción El tamaño de la población y la estructura demográfica son los dos principales rasgos que definen el desempeño económico y social de una ciudad. Existen indicios empíricos de una relación escalar no lineal entre el número de habitantes de una ciudad y el funcionamiento general de la misma, lo que significa que ciudades de distintos tamaños tienen propiedades muy diferentes (Montgomery, Stren, Cohen, et al., 2013). Concretamente, al crecer el tamaño de la ciudad aumentan los productos sociales per cápita (como salarios o nuevos inventos), mientras la tasa unitaria de infraestructura urbana per cápita (vías, cables, ductos) disminuye (Bettencourt, 2013). El tercer rasgo principal de una ciudad es la morfología, definida según su densidad, diversidad arquitectónica y trazado, que en conjunto conforman el uso del suelo —por ejemplo, morfología monocéntrica o policéntrica, patrón centralizado o descentralizado y desarrollo continuo o discontinuo— (Tsai, 2005). La morfología urbana también incide en el desempeño ambiental de la ciudad (Camagni, Gibelli y Rigamonti, 2002), la elección y el uso de modalidades de transporte (Ewing y Cervero, 2010), la tipología de la vivienda

Anexo I Página 2 de 6 y la dispersión de los ingresos de los hogares en los barrios (Byrne, 2005). El último rasgo principal de una ciudad es su modelo de gobernanza, que determina el nivel de autonomía y las responsabilidades de los gobiernos locales. Distribución de la población en las ciudades de América Latina y el Caribe La distribución de la población urbana en la región evidencia un alto nivel de primacía urbana, lo cual significa que en la mayoría de los países esta población se concentra fuertemente en un número relativamente bajo de ciudades. La evaluación comparativa de las tasas de primacía urbana de los países de la región con las de países análogos revela que en las Bahamas, Barbados, Costa Rica, Panamá, Argentina, Chile, Paraguay, Perú, Suriname y Uruguay dichas tasas son mayores de lo que cabría inferir del tamaño del país. Asimismo, cerca del 40% de la población urbana de la región vive en un municipio conurbano, mientras que a nivel mundial esa proporción es de un tercio (Ferreira y Roberts, 2018). En cuanto al tamaño de las ciudades, existen en América Latina y el Caribe seis ciudades de 10 millones o más de habitantes, a saber, las megaurbes de Ciudad de México (22,9 millones de habitantes) y São Paulo en Brasil (20,8 millones), seguidas por Buenos Aires (Argentina), Río de Janeiro (Brasil), Lima (Perú) y Bogotá (Colombia). A ello hay que añadir tres ciudades cuya población oscila entre 5 y 10 millones: Santiago de Chile, Belo Horizonte (Brasil) y Guadalajara (México). En total, estas nueve ciudades aglutinan cerca del 17% de la población total y uno de cada cuatro hogares urbanos de la región. Las ciudades medianas albergan el 20% de la población de la región y están expandiéndose a un ritmo anual del 3%, superando la tasa de crecimiento de las mayores ciudades, que no llega al 1,9% (Jedwab, Christiansen y Gindelsky, 2015). En total, 63 ciudades de América Latina y el Caribe tienen una población de entre uno y cinco millones, y otras 57 oscilan entre 500.000 y un millón de habitantes. En total, 129 ciudades de la región superan el medio millón de habitantes, de las cuales 22 están en Brasil, 16 en México y el resto se distribuye de forma bastante acorde con el tamaño de la población nacional (UN DESA, 2018). La elevada concentración de la población urbana en la región surge de un proceso histórico de urbanización rápido y altamente concentrado en unas pocas ciudades. De hecho, las tasas de urbanización han crecido con mayor rapidez en América Latina y el Caribe que en otras regiones emergentes, pasando del 49% en los años sesenta a aproximadamente el 80% en 2015, un proceso que se ha consolidado en gran medida (UN DESA, 2018). En las últimas décadas, se ha dado un ostensible crecimiento de las ciudades medianas de entre uno y cinco millones de habitantes, cuyas tasas de expansión demográfica superan a la de las ciudades pequeñas y las metrópolis (Gráfico 7 y Cuadro 3). En México, por ejemplo, la tasa promedio de crecimiento demográfico anual proyectada para el período 2018–2030 es del 0,9% en Ciudad de México, frente al 2,5% en La Laguna; en el caso de Brasil, la proyección de crecimiento poblacional para ese mismo período es del 0,8% en São Paulo, frente al 2,7% en Florianópolis (UN DESA, 2018). Cambios demográficos en las ciudades Tres factores primordiales explican los cambios demográficos en las ciudades: la variación de las tasas de natalidad y mortalidad, la migración y la reclasificación de asentamientos. En América Latina y el Caribe, la natalidad está en franco declive; según estimaciones recientes, en 18 países de la región las tasas de fecundidad son inferiores

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al nivel de fecundidad de reemplazo. Esta tendencia es más acusada en las ciudades. Si en 1980 se contabilizaban en promedio cuatro niños por hogar, en 2010 el promedio no llegaba a dos (Estevez, Lesthaeghe y López‐Gay, 2012). En Lima, el hogar promedio constaba de 3,9 personas en 2010, cifra que para 2017 había caído a 3,4 personas. En Ciudad de México el promedio era de 3,2 personas en 2015, pero son muchos los hogares integrados por dos miembros (Libertun, Gallego y Osorio, 2019). Globalmente, la región está siguiendo una pauta similar a la que ya conocieron los primeros países industrializados (UN DESA, 2018). No obstante, a diferencia de estos últimos, el calendario reproductivo en América Latina y el Caribe está polarizado en función de los ingresos, observándose un aplazamiento de la maternidad en las mujeres de mediano y alto ingreso que contrasta con una maternidad precoz en las de bajos ingresos (Cabella y Nathan, 2018). A la vez, sigue creciendo en todos los países el porcentaje de personas mayores de 60 años. En 2014, por primera vez, este segmento de edad representó una mayor proporción del total que las personas menores de 15 años, con lo cual se invirtió la pauta de crecimiento demográfico en la región. También las tasas de mortalidad de la región evidencian un patrón de polarización en términos de edad, toda vez que entre los 10 y los 24 años de edad los homicidios y los accidentes de tránsito son, respectivamente, la primera y segunda causa de muerte, mientras que entre personas mayores de 25 años predominan las enfermedades cardíacas y la diabetes41. La esperanza media de vida en América Latina y el Caribe ha aumentado en 14,6 años desde 1965 hasta situarse en 73,5 años en 2010, aunque con marcadas diferencias por género y región. Por género, las mujeres viven más que los hombres (4,5 años más entre 2005 y 2010); por regiones, la esperanza de vida varía sensiblemente, de 71,8 años en el Caribe a 58,9 años en Centroamérica, pasando por un promedio de 61,4 años en América del Sur (países andinos y del Cono Sur combinados) (Hambleton, Howitt, Jeyaseelan et al., 2015). Aunque existen pocos datos sobre la longevidad urbana, se desprende de información reciente que la mayor variación se dio al interior de las ciudades, más que entre ellas. Por ejemplo, la esperanza media de vida de los hombres al nacer varió de 69,9 años en Ciudad de México a un máximo de 76,6 años en San José (Costa Rica). Aun así, la brecha de longevidad dentro de las ciudades es mayor, constatándose diferencias de 9,8 años en Ciudad de Panamá, 10,9 años en Ciudad de México y 8,9 años en Santiago de Chile (Bilel et al., 2019). Las corrientes migratorias en la región son relevantes, diversas y obedecen en su mayor parte a la migración interna, aunque en el Caribe prevalece la emigración internacional. El éxodo rural a las ciudades, especialmente hacia las grandes capitales como Buenos Aires, Bogotá y Lima, marcó dichas corrientes desde los años cuarenta hasta los setenta (Libertun, 2020b). Desde entonces, en casi todos los países ha decaído sustancialmente la contribución de esta migración como fuente de crecimiento demográfico en las zonas urbanas, tornándose predominante la migración entre ciudades. Aun en países con una elevada proporción de población rural, como Paraguay y Panamá, más de la mitad de los migrantes proceden de otras ciudades. También ha disminuido la migración hacia las grandes ciudades, ante todo en países altamente urbanizados como Brasil, Chile y México. La edad promedio de los migrantes (un valor

41 Véase Organización Mundial de la Salud, Plataforma de Información en Salud para las Américas.

Disponible en: https://www.paho.org/plisa (consultada el 5 de mayo de 2020).

Anexo I Página 4 de 6 representativo de su nivel educativo) varía al interior de la región. Así, el pico de migración ocurre a una edad de 27 años en Argentina, Costa Rica y Chile, y de 20 años en los casos de Haití, República Dominicana, Honduras, Nicaragua, Bolivia, Colombia y Perú (Bernard et al., 2017). Por último, algunos cambios en los datos sobre población urbana obedecen meramente a criterios de definición. “Urbano” puede tener diversos significados en distintos lugares: tamaño de la población, delimitación de unidades administrativas, proporción de actividades no agropecuarias o densidad son algunos de los muchos criterios usados en los países de la región para definir las zonas urbanas. Por otro lado, algunos países, como Chile, Colombia y Nicaragua, han modificado sus criterios de un censo a otro, dificultando así una evaluación cabal de las tendencias de urbanización a lo largo del tiempo (Lattes, Rodríguez y Villa, 2017) (Cuadro 4). De un tiempo a esta parte se han venido usando otras metodologías para evaluar el tamaño de las ciudades, como los datos de iluminación nocturna (Dijkstra y Poelman, 2014) o los datos sobre zonas de desplazamiento laboral (Kamal-Chaoui y Sánchez-Reaza, 2012). Una dificultad añadida es que las definiciones clasifican a la población como rural o urbana, y por ende no tienen en cuenta en la difusa línea divisoria económica y social entre estas dos condiciones (Champion y Hugo, 2004). De los 130 millones de habitantes rurales de la región, aproximadamente un tercio se establecen cerca de núcleos urbanos y mantienen una estrecha interacción con estos. En suma, en los últimos años el perfil demográfico de las ciudades de la región ha experimentado cambios, tales como disminución del número de hijos, envejecimiento de la población y algunos indicios de creciente polarización social. Por una parte, el aplazamiento de la maternidad y el aumento de la longevidad se relacionan con hogares más pequeños y con mayor edad promedio; por otra, la maternidad precoz de las mujeres y la muerte prematura o violenta de los hombres jóvenes parecen asociarse a hogares urbanos de bajos ingresos. También en cuanto a la esperanza de vida existente acusadas diferencias entre los hogares urbanos acomodados y los de bajos recursos. En todas las subregiones, la migración interna es intensa y esencialmente interurbana, las ciudades medianas crecen con mayor celeridad que las pequeñas o grandes, y las poblaciones urbana y rural están conectadas por un entorno generalmente fluido. Morfología de las ciudades de América Latina y el Caribe La densidad, la diversidad arquitectónica y el trazado de una ciudad guardan relación con su huella ambiental, su modelo de transporte y las oportunidades de interacción social. Las ciudades de la región son en su mayoría bastante densas, pues ocupan una superficie relativamente pequeña con respecto a su población total42. Con una densidad promedio de 2.400 personas por kilómetro cuadrado, el 80% de ellas supera el promedio mundial de algo más de 1.500 personas por kilómetro cuadrado. Las ciudades sudamericanas son las más densas de la región, seguidas por las centroamericanas y caribeñas (Ferreira y Roberts, 2018). Sin embargo, existen indicios de que las ciudades de la región se están expandiendo con una pauta de menor densidad (Angel, Parent y Civco, 2010), lo cual incrementa el consumo de recursos naturales y la absorción de humedales y terrenos rurales fértiles (Hasse y Lathrop, 2003). Igualmente, los habitantes

42 El término “ciudades” se aplica aquí a asentamientos con una población mayor de 100.000 habitantes. A

tenor de esta definición, existen en América Latina y el Caribe 7.197 ciudades (Ferreira y Roberts, 2018).

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de las ciudades en expansión tienden a hacer mayor uso del transporte motorizado (Zhang, 2004). Aunque el trazado de muchas ciudades ha permitido conservar un núcleo consolidado con tipologías arquitectónicas tradicionales, recientemente la mayor parte del crecimiento ocurre en la periferia urbana. Tal es el caso de La Paz (Bolivia), Córdoba (Argentina), Santiago de Chile y Brasilia (Brasil), donde el área construida en la periferia excede la superficie construida preexistente. En estas ciudades, las áreas periurbanas construidas crecen en promedio a un ritmo anual del 11%, mientras que en los núcleos urbanos este crecimiento es del 2,9% anual, lo cual da lugar a densidades decrecientes. Por el contrario, Bogotá (Colombia), Lima (Perú), Asunción (Paraguay) y Santa Cruz (Bolivia) siguen en un proceso de densificación. Este fenómeno obedece en Lima y Bogotá a la limitada disponibilidad de suelos, que frena la expansión de la llamada “huella urbana”; y en Asunción y Santa Cruz, a la cuantiosa afluencia de nuevos habitantes (Inosoztra, Baur y Csaplovics, 2013). Conviene señalar que la densidad global de las ciudades de América Latina y el Caribe es apenas el promedio de una suma muy fragmentaria de tipologías urbanas diferenciadas y en ocasiones inconexas. La morfología de la ciudad típica en la región incluye un núcleo urbano bastante denso con cierto grado de patrimonio arquitectónico valioso, barrios de desarrollo irregular con tramas muy densas e irregulares, conjuntos residenciales privados de acceso restringido con viviendas unifamiliares de muy baja densidad, y vías de patrón reiterativo con unidades de vivienda social de mediana densidad. Ante la acelerada expansión urbana, la conservación y el uso continuado del patrimonio pueden responder a la necesidad crítica de continuidad y estabilidad (Navarrete, Larraín de Andraca y Trejo, 2019). La expansión de las ciudades de América Latina y el Caribe ha ocurrido a la par con la creciente privatización del espacio urbano, lo cual que guarda relación con el aumento de la inseguridad, la fragmentación de la gobernanza y la escasa interacción social. En contraste con las tipologías arquitectónicas tradicionales del núcleo urbano, caracterizadas por un entramado densamente construido, un uso del suelo que combina propiedades comerciales y residenciales y un conjunto de aceras transitables, las periferias urbanas se construyen según un modelo que privilegia el transporte público y el uso del suelo con un único propósito, ya sea para grandes edificaciones comerciales o para vivienda unifamiliar de baja densidad (Libertun, 2006). Los barrios informales, por su parte, tienen densidades extremadamente altas en términos de ocupación del suelo con poca altura, evidenciando la falta de acceso a tecnologías de construcción más costosas y un proceso de construcción sin continuidad (Perlman, 2010). Gobernanza en las ciudades de América Latina y el Caribe Un factor determinante de gobernanza urbana en América Latina y el Caribe es el nivel de autonomía de las ciudades con respecto a sus gobiernos nacionales. A excepción de Argentina, Brasil y México, que son repúblicas federales, todos los demás países de la región poseen una estructura centralizada de gobierno. En virtud de su legislación, los países federales conceden a los gobiernos subnacionales un mayor grado de autonomía, incluido el acceso a los mercados de capital. Por otro lado, los regímenes más centralizados presentan ventajas como una mayor facilidad para ejecutar la planificación territorial a gran escala. En Costa Rica, por ejemplo, dicha planificación abarca un fuerte componente de protección medioambiental que puede implantarse en todo el territorio. Existen en la región más de 17.600 gobiernos municipales, cuyas capacidades difieren enormemente de un país a otro y en cada país. Un mero 11% de dichos municipios

Anexo I Página 6 de 6 representa más de dos tercios de la población urbana total, mientras que el 50% aproximadamente no llega a los 10.000 habitantes (Eguino, Porto, Pineda et al., 2010). Competen a los gobiernos municipales servicios esenciales que facilitan la actividad privada y pública, como la recolección de basura para mantener limpios los espacios abiertos y las calles; el cuidado de parques y jardines; el transporte municipal y el alumbrado público; la expedición de licencias de construcción y operación, y los servicios locales de bomberos y policía. Además, los gobiernos municipales cumplen una función primordial en la provisión y mantenimiento de instalaciones culturales públicas como bibliotecas, teatros, museos y eventos públicos. Algunos municipios también son corresponsables de la prestación de servicios de salud y educación, como hospitales y escuelas primarias. La gobernanza urbana en América Latina y el Caribe tiene implicaciones que van más allá de los municipios, lo cual exige prestar mayor atención a las áreas metropolitanas. En la región, el área metropolitana promedio ronda los dos millones de habitantes y consta de unas 10 unidades administrativas o municipios, mientras que casi la mitad de las 75 mayores áreas metropolitanas tienen un órgano de gobernanza a escala metropolitana (Ferreira y Roberts, 2018). En términos de coordinación, las áreas metropolitanas de la región usan diferentes modalidades basadas en la coordinación de nivel único (por ejemplo, Buenos Aires), de dos niveles (Quito), el modelo de ciudad estado (Ciudad de México) y la cooperación voluntaria (São Paulo y Bogotá) (Slack, 2019). Una vez más, estos esquemas se han aplicado en la región con diversos grados de éxito, sin que haya un único modelo que responda a todo el espectro de necesidades de las ciudades de la región (Gómez-Álvarez et al., 2017). Además, gradualmente las ciudades están poniéndose a la vanguardia en el diseño de servicios urbanos desde la perspectiva de las mujeres con estándares universales de diseño, así como en el fomento de una planificación participativa y en la adopción de una zonificación favorable a la inclusión (Libertun et al., 2019).

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ANEXO II. GRÁFICOS Y CUADROS

Gráfico 1. Proporción de la población urbanizada en América Latina y el Caribe, 2000 y 2017 (porcentaje)

Fuente: Cálculos de los autores (BID) con base en UN DESA (2018).

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Gráfico 2. Distribución de frecuencias de la desigualdad en las ciudades, por regiones (aproximadamente, 2005-2010)

Fuente: Elaboración propia. Con base en datos de World Cities Report 2016 (ONU-Hábitat).

Notas: Datos de las ciudades de países de Asia (Bangladesh, Camboya, China, Filipinas, India, Indonesia, Jordania, Malasia, Mongolia, Sri Lanka, Tailandia y Vietnam); países de África (Burundi, Camerún, Costa de Marfil, Etiopía, Gabón, Ghana, Guinea-Bisáu, Kenia, Lesoto, Malaui, Marruecos, Mozambique, Nigeria, República Centroafricana, República Democrática del Congo, Ruanda, Senegal, Sierra Leona, Sudáfrica, Tanzania, Togo, Uganda, Zimbabue); países de Europa Oriental (Albania, Bulgaria, Hungría, Lituania, Moldavia, Polonia, Rumania, Serbia, Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Kazajistán, República Kirguisa, Rusia, Tayikistán, Turkmenistán, Uzbekistán); países de América Latina y el Caribe (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Haití, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela).

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Gráfico 3. Desigualdad en América Latina y el Caribe: Gini urbano y Gini nacional

Fuente: Elaboración propia con base en datos de World Cities Report 2016 (ONU-Hábitat) y base de datos PovcalNet (Banco Mundial).

Gráfico 4. Desigualdades en la esperanza de vida al nacer en seis ciudades de América Latina y el Caribe (años)

Fuente: Elaborado por los autores con datos de Bilal et al. (2019, Cuadro 2).

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Gráfico 5: Disparidades a nivel subnacional en el acceso a un sistema de alcantarillado seguro (porcentaje de hogares urbanos con alcantarillado seguro)

Fuente: Chauvin y Messina (2020)

Gráfico 6. Costo per cápita de la cobertura de servicios municipales de alta calidad por densidad demográfica urbana para distintos tipos de servicios:

Datos de Brasil, México, Ecuador y Chile

Fuente: Libertun y Guerrero (2016)

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Gráfico 7. Variación del tamaño de los hogares en Lima y Ciudad de México

Fuente: Elaboración propia de los autores (BID) a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) de Perú y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) de México.

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Cuadro 1. Porcentaje y número de hogares en situación de déficit habitacional, por tipo y por año

Hogares en déficit, por tipo, país y año Variación Cuantitativo Cualitativo Total Cuantitativo Cualitativo Total Cuantitativo Cualitativo Total

Argentina 2011 2018 De 2011 a 2018

Porcentaje 5 27 32 4 22 26 -1 -5 -6

Número 421.568 2.276.468 2.698.036 389.359 2.141.476 2.530.835 -32.209 -134.992 -167.201

Brasil 2010 2015 De 2010 a 2015

Porcentaje 6 25 31 5 26 31 -1 1 -0,4

Número 2.382.205 9.925.856 12.308.061 1.870.952 10.290.233 12.161.185 -511.253 364.377 -146.876

Bolivia 2007 2015 De 2010 a 2015

Porcentaje 30 34 64 33 43 76 3 9 12

Número 373.010 422.745 795.755 405.930 535.828 941.758 32.920 113.083 146.003

Chile 2012 2017 De 2012 a 2017

Porcentaje 4 14 18 5 9 14 1 -5 -4

Número 201.425 704.989 906.414 247.615 445.707 693.322 46.190 -259.282 -213.092

Colombia 2010 2017 De 2012 a 2017

Porcentaje 9 19 28 1 15 17 -8 -4 -11

Número 832.056 1.756.563 2.588.619 128.215 1.410.367 1.538.582 -703.841 -346.196 -1.050.037

México 2010 2015 De 2010 a 2015

Porcentaje 2 26 28 1 24 25 -1 -2 -3

Número 572.151 7.437.968 8.010.119 309.840 6.816.476 7.126.316 -262.311 -621.492 -883.803

Nicaragua 2009 2014 De 2009 a 2014

Porcentaje 12 58 70 13 71 84 1 13 14

Número 62.198 300.624 362.822 64.991 370.449 435.440 2.793 69.825 72.618

Perú 2012 2017 De 2012 a 2017

Porcentaje 14 46 60 2 47 50 -12 1 -10

Número 593.938 1.951.510 2.545.448 105.632 2.007.016 2.112.648 -488.306 55.506 -432.800

Déficit habitacional total es la suma de los hogares en situación de déficit habitacional cuantitativo o cualitativo (nótese que un hogar que sufra de más de un tipo de déficit cualitativo solo se contabiliza una vez).

Déficit habitacional cuantitativo: Hogares que ocupan viviendas construidas con materiales inadecuados, carecen de acceso a servicios básicos, viven en hacinamiento y no tienen un título efectivo de propiedad.

Déficit habitacional cualitativo: Hogares que ocupan viviendas improvisadas o viven en cohabitación.

Fuente: Elaboración propia con base en Bouillon, 2012, y encuestas nacionales de hogares entre censos.

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Cuadro 2. Población total de América Latina y el Caribe, por tamaño del asentamiento urbano (miles)

Año

Tamaño del asentamiento Población

total 10 millones o más

5 a 10 millones

1 a 5 millones

500.000 a 1 millón

300.000 a 500.000

Menos de 300.000

1950 - 5.166 13.467 2.539 4.368 44.219 69.759

1960 - 12.241 18.577 7.143 7.601 63.719 109.281

1970 - 31.658 22.868 13.719 8.322 88.489 165.056

1980 25.117 18.704 45.374 18.639 12.585 114.742 235.161

1990 41.566 15.534 68.938 27.610 17.333 144.361 315.342

2000 59.282 19.281 86.974 36.845 18.247 176.432 397.061

2010 66.416 29.016 109.288 40.805 25.548 198.509 469.582

2020 94.135 18.031 136.555 42.023 32.017 216.667 539.428

2030 103.409 30.589 158.197 40.917 38.730 228.638 600.480

Fuente: Organización de las Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (UN DESA), División de Población (2018). World Urbanization Prospects: The 2018 Revision, edición en línea. Elaboración propia del BID.

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Cuadro 3. Definiciones de asentamientos urbanos en América Latina y el Caribe

País ¿Cómo se define el asentamiento urbano? ¿Ha cambiado la

definición desde 1950?

Umbral de población

Definición administrativa Otras

Argentina 2.000 - Belice - - No suministrada Bolivia 2.000 - Brasil - Sí Capital de estado Chile 2.000

(1.000 posible) Densidad Sí

Colombia 1.500 - Sí Costa Rica - Sí Capital de estado República Dominicana

- Sí Capital de estado

Ecuador - Sí Capital de estado El Salvador - Sí Guatemala - El Estado define Capital de estado Sí Haití - Sí Capital de estado Honduras 2.000 - Infraestructura Sí Jamaica - - Poblaciones

escogidas

México 2,500 - Nicaragua - Sí Infraestructura Sí Panamá 1.500 - - Paraguay - Sí (distritos) - Sí Perú - Sí (administrativa) Capital de estado Sí Suriname - - Gran Paramaribo Trinidad y Tobago - - Poblaciones

escogidas

Uruguay - - Capital de estado Venezuela 2.500 - Uruguay - Sí Capital de estado

Fuente: Elaboración propia del BID con base en Lattes, Rodríguez y Villa, 2017.

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ANEXO III. OPERACIONES ANALIZADAS43

1. Préstamos con garantía soberana

Préstamos con garantía soberana

Nombre Número PCR PMR Entrevista con especialista

Programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior II

AR-L1243 (3780/OC-AR)

X X

Programa de Integración Urbana e Inclusión Social y Educativa de la Ciudad de Buenos Aires

AR-L1260 (4303/OC-AR)

X X

Programa de Políticas de Desarrollo Sostenible

BA-L1048 (4987/OC-BA)

X X

Programa de Mejoramiento Urbano e Inclusión Social – PREURBIS

BR-L1078 (2221/OC-BR)

X X X

Programa Integrado de Desarrollo Urbano e Inclusión Socioambiental de Aracaju

BR-L1084 (2258/OC-BR)

X X X

Programa de Desarrollo Urbano e Inclusión Socioambiental de Manaos

BR-L1088 (2267/OC-BR)

X X X

Programa de Desarrollo Integrado del Municipio de Passo Fundo - PRODIN

BR-L1163 (2320/OC-BR)

X X X

Programa de Recalificación Urbana de la Región Oeste de Aracaju – Construyendo para el Futuro

BR-L1411 X X X

Programa de Movilidad Urbana Sostenible de Curitiba

BR-L1532 X X

Programa de Desarrollo Urbano Integrado y Sostenible del Municipio de João Pessoa

BR-L1421 X X

Programa de Fortalecimiento Fiscal y del Gasto en Inversión Pública para Entidades Territoriales y sus Empresas de Servicios Públicos

CO-L1165 X X

Programa Integral de Desarrollo Turístico y Urbano de la Ciudad Colonial de Santo Domingo

DR-L1035 X X

Programa de Protección y Recuperación del Patrimonio Cultural en Ecuador

EC-L1097 (2907/OC-EC)

X X X

Programa Nacional de Vivienda Social EC-L1113 (2797/OC-EC)

X

Programa de Vivienda y Mejoramiento Integral de Asentamientos Urbanos Precarios

ES-L1022 (2373/OC-ES)

X X

Segundo Programa de Vivienda para Grupos de Bajos Ingresos

GY-L1019 (2102/BL-GY)

X X

43 Las operaciones analizadas se ajustaban a los siguientes criterios: (i) préstamos con un PCR aprobado;

(ii) préstamos aún en fase de ejecución pero próximos a la terminación y que, por lo tanto, permitían extraer lecciones y (iii) préstamos para los cuales se entrevistó a especialistas considerados relevantes.

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Préstamos con garantía soberana

Nombre Número PCR PMR Entrevista con especialista

Programa de Vivienda adecuada y accesibilidad urbana

GY-L1031 X

Programa de Vivienda de Interés Social HO-L1007 (1786/SF-HO)

X X

Programa Integral de Atención a la Pobreza Urbana

ME-L1098 (2569/OC-ME)

X X

Programa de Vivienda y Mejoramiento Integral del Hábitat

NI-L1053 (2565/BL-NI)

X X

Primer Préstamo de Mejoramiento de Barrios

UR-L1009 (2052/OC-UR)

X X X

Segundo Programa de Viviendas para Familias de Bajos Ingresos

SU-L1015 (2259/OC-SU)

X X

Operaciones de financiamiento no reembolsable para inversión

Proyecto de Eficiencia Energética y Energía Renovable en la Vivienda Social Argentina

AR-G1002 (GRT/FM-15083-AR)

X X

Programa de Integración Sociourbana de Migrantes en Ciudades Colombianas

CO-G1015 (GRT/ER-17925-CO)

X X

Programa de Infraestructura Productiva HA-X1036 (GRT/HR-15509-HA)

X X X

2. Préstamos sin garantía soberana

Préstamos sin garantía soberana

Proyectos de BID Lab Nombre Número Promoción de la Economía Creativa en Paraguay PR-T1232 Iniciativa Regional para la inclusión Económica y Social de los Recicladores RG-M1179 Economía Circular y Adaptación al Cambio Climático en São Paulo: Reciclaje de Aceite de Cocina Usado BR-T1343

Programa de Desarrollo de un Modelo de Negocios para la Revitalización de las Organizaciones de Recicladores CO-M1052

Innovación Disruptiva: Movilidad Sostenible en la Ciudad de México ME-T1322 Cuatro Puntos en la Cadena de Valor para Mejorar la Vivienda Urbana ME-T1323 Fomento del Financiamiento Verde y la Vivienda Asequible en México ME-L1260 Vouchers de Innovación en las Industrias Creativas en Uruguay UR-T1150 Maceió más Inclusiva con Modelos de Economía Circular BR-T1342

Proyectos de BID Invest

Vinte III – Línea de crédito renovable y garantía parcial de crédito (1) México (11307-04) Vinte IV – Línea de crédito renovable y garantía parcial de crédito (2) México (11307-05) Davivienda Colombia Colombia (12114-01) CTH Línea de Almacenamiento Hipotecario Ecuador (12283-01)

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3. Evaluaciones de OVE

Evaluaciones de OVE

Evaluación de la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles del BID (OVE, 2016) Evaluación Comparativa de los Proyectos del BID en Apoyo de Programas de Vivienda Social en Cuatro Países del Caribe (OVE, 2017)

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ANEXO IV. DEFINICIONES DE CONCEPTOS USADOS EN ESTE DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL

Concepto Definición

5G Tecnología revolucionaria de comunicaciones móviles que dará paso a la cuarta revolución industrial y transformará radicalmente la sociedad y la economía del futuro. En todo el mundo, muchos países buscan con premura adoptar esta tecnología para aprovechar rápidamente los grandes beneficios económicos y sociales asociados a ella (García Zaballos, Iglesias Rodríguez, Woo Kim et al., 2020).

Adaptación [al cambio climático]

Proceso de ajuste al clima real o proyectado y a sus efectos. La adaptación, al no poder ser inmediata, se efectúa de forma gradual, comenzando por las oportunidades de adaptación (IPCC, 2014b). Por su misma índole, la adaptación ha de ser un proceso continuo, repetitivo e incluyente, y contar con la participación activa de diversos niveles de gobierno.

Azoteas verdes También llamadas “cubiertas vegetales” o “techos vivos”, son techos con balasto compuestos por una membrana impermeabilizante, un medio fértil (suelo) y una capa de vegetación (plantas) superpuestos a una cubierta tradicional. Con diseño, instalación y mantenimiento adecuados, las azoteas verdes generan múltiples beneficios ambientales, sociales, económicos y estéticos (https://www.gsa.gov/governmentwide-initiatives/federal-highperformance-buildings/resource-library/integrative-strategies/green-roofs).

Barrios (o asentamientos) informales

Agrupaciones de viviendas no planificadas, autorizadas ni estructuradas. Estos barrios carecen por lo general de servicios básicos de saneamiento, agua potable y electricidad, y con frecuencia se construyen en zonas muy vulnerables a la contaminación y los fenómenos climatológicos. También reciben otras denominaciones, como tugurios, favelas, villas miseria o invasiones (Banco Mundial, 2020a).

Barrios subatendidos

Barrios desprovistos de acceso a servicios municipales básicos, con independencia de la situación jurídica de los predios o del parque de viviendas (ONU-Hábitat, 2016).

Cadena de bloques Registro compartido inmodificable que facilita el proceso de registrar transacciones y rastrear activos en una red comercial. Un activo puede ser tangible (vivienda, automóvil, terrenos, dinero en efectivo) o intangible (propiedad intelectual, patentes, derechos de autor, marcas de imagen). Prácticamente cualquier cosa de valor puede ser rastreada y transada en una red de cadena de bloques, reduciendo así el riesgo y los costos para todos los participantes (https://www.ibm.com).

Cambio climático Variación en el estado promedio del clima o en su variabilidad que persiste durante largos períodos de tiempo (generalmente decenios o períodos más largos) y puede detectarse por medios estadísticos. El cambio climático puede deberse a procesos internos naturales, a forzamientos externos o a cambios antropógenos persistentes de la composición de la atmósfera o del uso del suelo (IPCC, 2014b).

Captación de carbono

Almacenamiento a largo plazo del carbono en plantas, suelos, formaciones geológicas y océanos. La captación de carbono ocurre naturalmente y como consecuencia de actividades antropógenas, y habitualmente se refiere al almacenamiento de carbono que tiene potencial inmediato para convertirse en gas de CO2. Ante la creciente inquietud que causa el cambio climático producido por el aumento de las concentraciones de CO2 en la atmósfera, despierta gran interés la posibilidad de incrementar la tasa de captación de carbono mediante cambios del uso de la tierra y actividades de silvicultura, así como con técnicas de geoingeniería como la captura y almacenamiento de carbono (Enciclopedia Británica, https://www.britannica.com/technology/carbon-sequestration).

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Concepto Definición

Ciudad inteligente Ciudad que sitúa a las personas como eje del desarrollo, incorpora las tecnologías de la información y la comunicación en la gestión urbana y utiliza estos elementos como medios para estimular el diseño de un gobierno eficaz que incluya la planificación colaborativa y la participación de los ciudadanos (Bouskela et al., 2016).

Ciudad región Un área recibe esta denominación cuando las ciudades se extienden más allá de sus límites administrativos hacia zonas rurales cercanas a ellas (como en el caso de la región metropolitana de São Paulo en Brasil) (ONU-Hábitat, 2011).

Coeficiente de Gini La medida más corriente de desigualdad es el coeficiente de Gini. Este se basa en la curva de Lorenz, una gráfica de frecuencia acumulada que compara la distribución de una variable específica (como el ingreso) con la distribución uniforme que representa la igualdad. Para obtener el coeficiente de Gini, se grafica en el eje horizontal el porcentaje acumulado de hogares (de pobres a ricos), y en el eje vertical el porcentaje acumulado de ingresos (o gastos). El coeficiente de Gini se define como A/(A+B). Si A=0, el coeficiente de Gini es igual a 0, indicando la igualdad perfecta; si, en cambio, B=0, el coeficiente de Gini es igual a 1, lo que indica la desigualdad perfecta (Banco Mundial, 2020c.

COP 21 (Acuerdo de París de 2015)

En 2015, la Conferencia de París sobre el Clima (COP 21) dio forma a un acuerdo legalmente vinculante y universal sobre el clima con el objetivo de mantener el aumento de la temperatura mundial por debajo de 2°C (y lo más cerca posible a 1,5°C) con respecto a los niveles preindustriales. La respuesta política internacional al cambio climático comenzó con ocasión de la Cumbre de la Tierra celebrada en Rio de Janeiro en 1992, cuya “Convención de Río” contemplaba la adopción de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). En esta última se plasmó un marco de acción dirigido a estabilizar las concentraciones atmosféricas de gases de efecto invernadero “a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático”. La CMNUCC entró en vigor el 21 de marzo de 1994 y hoy en día tiene una adhesión casi universal de 195 partes. El objetivo fundamental de la Conferencia de las Partes que se celebra anualmente es pasar revista a la aplicación de la Convención. Berlín acogió la primera Conferencia de las Partes en 1995. Desde entonces, las principales citas han sido la COP3, en la cual se adoptó el Protocolo de Kioto; la COP11, que dio origen al Plan de Acción de Montreal; la COP15 en Copenhague, en la que desafortunadamente no pudo concretarse un acuerdo para reemplazar el Protocolo de Kioto, y la COP17 en Durban, en cuyo marco se creó el Fondo Verde para el Clima (http://www.cop21paris.org/about/cop21).

Corredor urbano Extensión que engloba varias ciudades en un solo conglomerado productivo (como el corredor industrial Mumbai-Delhi en la India) (ONU-Hábitat, 2011).

Datos de iluminación nocturna

Una característica distintiva de los núcleos urbanos contemporáneos es la iluminación artificial proveniente de edificaciones, infraestructura de transporte (como carreteras, pistas aeroportuarias y líneas ferroviarias), zonas de estacionamiento y otros componentes del entorno construido. La investigación sugiere que la iluminación nocturna detectada por satélites meteorológicos puede usarse como un indicador sustitutivo de distintas variables, como la urbanización, la densidad y el crecimiento económico (Mellander, Stolarick, Matheson, et al., 2013).

Déficit habitacional cualitativo

Este déficit se expresa como la suma de las unidades de vivienda que presentan al menos una de las siguientes carencias: construcción con materiales inadecuados, falta de acceso a servicios municipales básicos (agua potable, saneamiento y electricidad), hacinamiento (dos o más personas por cuarto) o titularidad precaria (Bouillon, 2012).

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Concepto Definición

Déficit habitacional cuantitativo

Este déficit se mide por la necesidad de nuevas construcciones en razón del uso compartido del mismo espacio por varias familias (cohabitación), el carácter rústico e improvisado de las viviendas, la carga excesiva del alquiler y el déficit de sustitución (Bouillon, 2012).

Déficits habitacionales

Suma del déficit habitacional cualitativo y cuantitativo (Bouillon, 2012).

Desarrollo orientado al transporte (DOT)

El desarrollo orientado al transporte es un modelo de desarrollo urbano que hace posible maximizar el espacio residencial, comercial y de esparcimiento situado a corta distancia de los servicios de transporte público. Este planteamiento fomenta una relación de simbiosis entre una configuración urbana densa y compacta y el uso del transporte público. De este modo, se busca aumentar el número de usuarios del transporte público reduciendo la utilización de vehículos particulares y promoviendo un crecimiento urbano sostenible (Cervero et al., 2002).

Desigualdad de ingresos

Medida que refleja una disparidad significativa en la distribución de ingresos entre personas, grupos, poblaciones, clases sociales, ciudades o países, y constituye una importante dimensión de la estratificación social. La desigualdad de ingresos influye en muchas otras formas de desigualdad (por ejemplo de riqueza, poder político y condición social) y a su vez se ve afectada por ellas (Carter y Howard, Enciclopedia Británica, https://www.britannica.com/topic/income-inequality/Reducing-inequality).

Economía circular El objetivo de la economía circular es desligar el desarrollo económico del consumo de recursos limitados aplicando tres principios, a saber: (i) preservar y fortalecer el capital natural controlando las reservas finitas y equilibrando los flujos de recursos renovables; (ii) optimizar el rendimiento de los recursos rotando productos, componentes y materiales con la máxima utilidad en todo momento, tanto en los ciclos técnicos como en los biológicos y (iii) fomentar la eficacia del sistema al revelar externalidades negativas y suprimirlas del diseño. Al evitar la generación de residuos, aumentar la eficiencia de las empresas y crear nuevas oportunidades de trabajo, la economía circular podría representar un valor de US$4,5 billones de aquí 2030 (Ellen MacArthur Foundation, 2015).

Economías de aglomeración

Una economía localizada en la que un gran número de empresas, servicios e industrias existen a gran proximidad y se benefician de las reducciones de costos y ganancias de eficiencia derivadas de tal proximidad. La existencia de economías de aglomeración puede tener distintas implicaciones para los responsables de políticas a nivel local o nacional (Glaeser, 2010).

Exclusión social estructural

En este tipo de exclusión entran en juego procesos dinámicos pluridimensionales guiados por relaciones de poder desiguales que interactúan en cuatro dimensiones principales (económica, política, social y cultural) y en distintos niveles (individuo, hogar, grupo, comunidad, país y nivel global). Tiene como resultado un proceso continuo de inclusión/exclusión caracterizado por el acceso desigual a recursos, capacidades y derechos que conduce a desigualdades. Los procesos relacionales que llevan a excluir a grupos de personas de la plena participación en la vida comunitaria y social operan tanto a un nivel más general (por ejemplo, acceso a vivienda asequible, educación, legislación sobre igualdad de oportunidades laborales, normas culturales y de género) como a niveles más específicos (ingresos, situación laboral, red social en torno consideraciones de raza, género, religión) (https://www.who.int/social_determinants/themes/socialexclusion/en/).

Fecundidad de reemplazo

Nivel de fecundidad que, si se mantiene a lo largo del tiempo, producirá un crecimiento demográfico igual a cero en un supuesto de mortalidad constante y ausencia de migración. Equivale a una tasa total de fecundidad de 2,1 niños por mujer, tasa que asegura el reemplazo del número de mujeres en edad de procrear.

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Concepto Definición

Financiamiento por incremento de impuestos

Instrumento que permite reflejar la valorización del suelo urbano mediante la suscripción de bonos públicos para financiar nuevas infraestructuras. Los precios de los bonos se calculan en función de las proyecciones de valorización futura de la propiedad una vez que se haya construido la nueva infraestructura pública (Blanco et al., 2016).

Gases de efecto invernadero

Compuestos gaseosos de la atmósfera, naturales o antropógenos, que absorben y emiten radiación en determinadas longitudes de onda del espectro de radiación térmica infrarroja emitida por la superficie de la tierra, por la propia atmósfera y por las nubes. Esta propiedad ocasiona el efecto invernadero (IPCC, 2007).

Gentrificación Este concepto alude a la transformación de espacios urbanos deteriorados en zonas de alto valor. Este cambio puede llevar al desplazamiento de los residentes y comercios tradicionales, cuando la población original o afincada en las zonas afectadas las abandonan las debido al aumento de los alquileres, las hipotecas y los impuestos sobre la propiedad. La gentrificación es un fenómeno con implicaciones en la vivienda, la economía y la salud que repercute en la historia y la cultura de una comunidad y erosiona el capital social. Con frecuencia también modifica características locales como la composición racial y étnica y el ingreso de los hogares, al atraer nuevos comercios y recursos hacia barrios previamente deteriorados (CDC, 2015).

Hacinamiento (vivienda)

Se habla de hacinamiento cuando dos o más personas comparten un mismo cuarto. El hacinamiento es actualmente una de las formas más corrientes de déficit habitacional cualitativo en las ciudades de América Latina y el Caribe (Bouillon, 2012).

Índice de Desarrollo Humano

El Índice de Desarrollo Humano es una medida sintética de los logros promedio de un país en tres dimensiones básicas: vida larga y saludable, conocimientos y nivel de vida decente. Su valor representa la media geométrica de los índices normalizados correspondientes a cada una de las tres dimensiones (http://hdr.undp.org/en/content/human-development-index-hdi).

Industrias creativas

Conjunto de actividades económicas dirigidas a la generación o explotación del conocimiento y la información. Comprende actividades económicas tales como arquitectura, arte, artes escénicas, artesanías, cine, diseño, edición, investigación y desarrollo, juegos y juguetes, moda, música, programas informáticos, publicidad, radio y televisión, y videojuegos. Las industrias creativas han demostrado tener creciente importancia para el bienestar económico, especialmente en las ciudades.

Industrias culturales

Este concepto abarca seis dominios culturales principales (patrimonio natural; artes escénicas y festividades; artes visuales y artesanías; libros y prensa; medios audiovisuales e interactivos, y diseño y servicios creativos), además de dos dominios conexos (turismo, y deportes y recreación). Así pues, las industrias culturales se orientan preferentemente a aportar otros tipos de valor —como la riqueza cultural y social— más que a generar esencialmente valor monetario (PNUD, 2013).

Infraestructura verde

Conjunto de medidas que implican el uso de sistemas de vegetación y suelos, pavimentos permeables u otras superficies o sustratos permeables, la recolección y reutilización de aguas pluviales o el paisajismo para facilitar el almacenamiento, la infiltración o la evapotranspiración de aguas pluviales y reducir los flujos hacia sistemas de alcantarillado o aguas superficiales. (Ley federal sobre agua pura de los Estados Unidos (https://www.epa.gov/green-infrastructure/what-green-infrastructure).

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Concepto Definición

Isla urbana de calor

Área urbana o metropolitana cuya temperatura es ostensiblemente más alta que la de las zonas rurales circundantes debido a las actividades humanas. Las diferencias de temperatura suelen ser mayores en la noche que en el día y más perceptibles con viento débil. Este efecto, más pronunciado durante el verano y el invierno, obedece principalmente a la modificación de la superficie del suelo, y accesoriamente al calor residual generado por el uso de energía. Su extensión y su temperatura promedio tienden a aumentar al irse expandiendo los centros de población. También se conoce como islote de calor. El término puede referirse a cualquier zona que sea comparativamente más caliente que su entorno, pero por lo general alude a espacios modificados por la actividad humana (https://www.nationalgeographic.org/encyclopedia/urban-heat-island).

Macrodatos El término “macrodatos” se refiere a datos cuyo volumen, rapidez o complejidad hace difícil o imposible procesar empleando métodos tradicionales. Aunque práctica de obtener y almacenar grandes volúmenes de información con fines analíticos no es nueva, el concepto de macrodatos cobró vigencia a comienzos de la década del 2000, cuando el analista sectorial Doug Laney articuló la definición ya consolidada de macrodatos basándose en las tres V: volumen, velocidad y variedad (www.sas.com).

Megarregión (urbanismo)

Espacio económico que vincula entre sí diversas áreas metropolitanas (como el eje Nagoya-Osaka-Kioto-Kobe en Japón) (ONU-Hábitat, 2011).

Metrópolis / Áreas metropolitanas

Un área metropolitana, o metrópolis, está constituida por una ciudad principal junto con sus zonas periféricas, cercanías y ciudades y poblaciones aledañas, sobre las cuales la ciudad principal ejerce una influencia económica y social predominante. En sentido literal, el término metrópolis proviene del griego con el sentido de “ciudad madre”, lo que implica la existencia de ciudades surgidas o dependientes de ella que se distribuyen alrededor del núcleo principal (Enciclopedia Británica, https://www.britannica.com/topic/metropolitan-area).

Mitigación [al cambio climático]

Intervención humana encaminada a reducir las fuentes o potenciar los sumideros de gases de efecto invernadero (IPCC, 2014a).

Modelado de información de construcción (BIM)

Proceso inteligente tridimensional basado en modelos que ofrece a arquitectos, ingenieros y profesionales de la construcción la información y las herramientas para planificar, diseñar, construir y gestionar más eficientemente edificaciones e infraestructuras (https://www.autodesk.com/).

Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible son el modelo para lograr un futuro mejor y más sostenible para todos. Estos Objetivos abordan los desafíos mundiales que afrontamos, incluidos los de pobreza, desigualdad, cambio climático, deterioro medioambiental, paz y justicia. Los 17 Objetivos están conectados entre sí, por lo cual es importante alcanzarlos todos de aquí a 2030 para que nadie se quede atrás (ONU, 2020, https://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/).

Patrimonio urbano Este concepto tiene dos sentidos. Por un lado, puede aludir a la lista de elementos del patrimonio ubicados en el medio urbano, tales como vestigios arqueológicos, edificios históricos, arquitectura tradicional, jardines con valor histórico, prácticas sociales, rituales y festividades. Por otro, puede referirse a la ciudad como patrimonio, una clase especial de propiedad cultural que se asocia principalmente con distritos, centros urbanos y ciudades históricas (UNESCO, 2010).

Planificación urbana adaptativa

El proceso de planificación que pone de relieve la necesidad de un cambio de paradigma para avanzar del criterio predominante de ajuste de las estructuras físicas hacia una mejora de los propios sistemas, instrumentos y procesos de gobernanza en materia de planificación (Birkmann et al., 2012).

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Concepto Definición

Prevención del delito mediante el diseño ambiental

Planteamiento integral para prevenir la violencia partiendo de la noción de que es posible modificar el entorno físico para influir en el comportamiento delictivo de manera tal que disminuyan la incidencia del delito y el temor asociado y mejore la calidad de vida. En la práctica, se traduce en recomendaciones para la planificación, el diseño y la gestión del entorno físico, con el propósito de reducir la delincuencia urbana (Cooke, 2003).

Primacía Predominio demográfico de la mayor ciudad del país con respecto a la red urbana nacional en dicho país. El coeficiente de primacía (Pr) se calcula mediante la fórmula Pr = Pi/r, donde Pi es la población de la mayor ciudad del país y r es su rango de tamaño. Un país tiene una primacía alta si la población de su ciudad más poblada duplica la población de la segunda mayor ciudad.

Programas de mejoramiento de barrios

Programas multisectoriales orientados a mejorar la prestación de servicios públicos y la situación de la vivienda en barrios informales. Sus objetivos consisten en mejorar las condiciones de vida en los barrios y permitir su conexión con el resto de la ciudad (ONU-Hábitat, 2016).

Recuperación de plusvalías

Medida de política que permite a las comunidades recuperar y reinvertir plusvalías por valorización del suelo que resultan de inversiones públicas y otras intervenciones gubernamentales. Parte del concepto de que la acción pública debe generar beneficios públicos. También se conoce como “coparticipación del valor” (Lincoln Institute of Land Policy www.lincolninst.edu/key-issues/value-capture-property-tax).

Resiliencia [frente al cambio climático].

Capacidad de un sistema social o ecológico para absorber una alteración sin perder ni su estructura básica o sus modos de funcionamiento, ni su capacidad de autoorganización, ni su capacidad de adaptación al estrés y al cambio. En el caso concreto del cambio climático, el concepto hace referencia al grado en que un sistema puede recuperarse del impacto de un suceso climático (IPCC, 2007).

Restricciones de tránsito por número de matrícula

Restricciones del tránsito vehicular según el número de matrícula, cuyo objetivo es reducir la contaminación atmosférica y la congestión vial prohibiendo a los conductores utilizar sus vehículos uno o más días por semana, en función del último dígito de la matrícula (Blackman et al., 2018).

Servicios municipales básicos

Servicios que los municipios tienen el deber de prestar a todos los hogares. Estos servicios incluyen, entre otros, los de agua, saneamiento, electricidad y recolección de basura, y por lo general se financian a través de los impuestos, el cobro de tarifas y otras fuentes (Eguino et al., 2010).

Sistema de tránsito rápido de autobuses

Servicio mejorado de autobuses que permite a los usuarios desplazarse con mayor rapidez, en menos tiempo y disfrutando de mejores servicios. Al desempeño del sistema contribuyen elementos operacionales y físicos como el uso de carriles exclusivos (Hidalgo y Graftieaux, 2008).

Sitios del Patrimonio Mundial de la UNESCO

Un sitio del patrimonio mundial es un monumento, conjunto monumental o lugar seleccionado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) por su relevancia cultural, histórica, científica u otra y legalmente protegido por tratados internacionales. Estos sitios se consideran importantes para los intereses colectivos y de preservación de la humanidad (https://whc.unesco.org).

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Concepto Definición

Soluciones basadas en la naturaleza

Este concepto incluye diversas soluciones relacionadas con el ecosistema que combinan infraestructura natural, verde y tradicional (gris) para desarrollar infraestructuras resilientes frente al clima. Por ejemplo, mientras que el método tradicional de manejo de inundaciones recurriría a la infraestructura gris para mejorar el sistema de drenaje de una ciudad, en las soluciones basadas en la naturaleza se optaría por usar jardines urbanos, azoteas y espacios verdes, y restaurar y gestionar la vegetación de humedales y ríos, lo cual constituye una solución más respetuosa del entorno que ofrece a la vez resiliencia ante futuros fenómenos y cambios climáticos (Kabisch, Korn, Stadler, et al., 2017 - BID, 2020d).

Tarificación de la congestión

Práctica dirigida a disminuir la congestión urbana mediante el cobro de peajes o el requisito de adquirir permisos suplementarios para circular por las zonas céntricas urbanas (Gómez-Ibáñez y Small, 1994).

Vivienda adecuada (como un derecho)

El concepto de derecho a una vivienda adecuada y su vinculación con el desarrollo urbano sostenible han evolucionado sustancialmente en los pasados cuatro decenios. Entre 1976 y 2016, se han producido grandes avances en la forma en que los gobiernos han considerado la vivienda como componente central de los procesos incluyentes de urbanización y factor inductor del desarrollo sostenible. El derecho a una vivienda adecuada es un elemento fundamental del derecho a un nivel de vida adecuado, de acuerdo con la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 (ONU-Hábitat, https://unhabitat.org/sites/default/files/documents/2019-05/housing_sdgs_in_mexico.pdf).

Vivienda con eficiencia energética

La eficiencia energética permite reducir la cantidad de energía necesaria para proveer productos y servicios. Por ejemplo, el aislamiento de la vivienda lleva a consumir menos energía en calefacción y aire acondicionado para conseguir y mantener una temperatura agradable. La instalación de luces LED y fluorescentes o el uso de claraboyas disminuyen la cantidad de energía necesaria para lograr el mismo nivel de iluminación que con bombillas incandescentes tradicionales. Por lo general, se obtienen mejoras de eficiencia energética adoptando una tecnología o proceso de producción más eficiente, o aplicando métodos comúnmente aceptados para reducir las pérdidas de energía (Krishan, 2001).

Vulnerabilidad [al cambio climático]

Grado de susceptibilidad o incapacidad de un sistema (natural, humano o material) para afrontar los efectos adversos del cambio climático, incluidos la variabilidad del clima y los fenómenos extremos. La vulnerabilidad es un rasgo dinámico y depende de la exposición del sistema a una amenaza, su sensibilidad y su capacidad de adaptación (IPCC, 2014b).

Zonas de rehabilitación comercial

Distritos fiscales en régimen de autoliquidación puestos en marcha y administrados por los propietarios privados con objeto de disponer mejoras y normas específicas para los barrios comerciales (Ellen et al., 2007).

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ANEXO V. OBJETIVO DE DESARROLLO SOSTENIBLE NO. 11 DE LAS NACIONES UNIDAS Y NUEVA AGENDA URBANA

ODS 11: Lograr que las ciudades sean más inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/cities/

11.1 De aquí a 2030, asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales.

11.2 De aquí a 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad.

11.3 De aquí a 2030, aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación y la gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países.

11.4 Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo.

11.5 De aquí a 2030, reducir significativamente el número de muertes causadas por los desastres, incluidos los relacionados con el agua, y de personas afectadas por ellos, y reducir considerablemente las pérdidas económicas directas provocadas por los desastres en comparación con el producto interno bruto mundial, haciendo especial hincapié en la protección de los pobres y las personas en situaciones de vulnerabilidad.

11.6 De aquí a 2030, reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, incluso prestando especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo.

11.7 De aquí a 2030, proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las personas con discapacidad.

11.a Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales fortaleciendo la planificación del desarrollo nacional y regional.

11.b De aquí a 2020, aumentar considerablemente el número de ciudades y asentamientos humanos que adoptan e implementan políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climático y la adaptación a él y la resiliencia ante los desastres, y desarrollar y poner en práctica, en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, la gestión integral de los riesgos de desastre a todos los niveles.

11.c Proporcionar apoyo a los países menos adelantados, incluso mediante asistencia financiera y técnica, para que puedan construir edificios sostenibles y resilientes utilizando materiales locales.

ODS 11: Indicadores de progreso para América Latina y el Caribe http://datatopics.worldbank.org/sdgs/index.html

11.1 La proporción de la población que vive en barrios marginales disminuyó como porcentaje de la población urbana del 25,46% en 2005 al 25,46% en 2014.

11.6 La proporción de la población expuesta a niveles de contaminación atmosférica que superan las directrices de la OMS disminuyó del 96% en 2005 al 87,21% en 2017.

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La Nueva Agenda Urbana de las Naciones Unidas

https://www.un.org/sustainabledevelopment/blog/2016/10/newurbanagenda/

La Nueva Agenda Urbana es una hoja de ruta para la construcción de ciudades que puedan ser motores de prosperidad y centros de bienestar cultural y social, protegiendo a la vez el medio ambiente. La Agenda también proporciona lineamientos para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible y una base para las acciones dirigidas a afrontar el cambio climático. Corresponde ahora los gobiernos nacionales y autoridades locales llevar a la práctica la Agenda, mediante alianzas técnicas y financieras y programas de asistencia de la comunidad internacional.

En la Nueva Agenda Urbana, los gobernantes mundiales se comprometieron a:

Proporcionar a todos los ciudadanos servicios básicos, incluidos el acceso a vivienda, agua potable y saneamiento, alimentación sana y nutritiva, atención de salud y planificación familiar, educación, cultura y tecnologías de la información y las comunicaciones.

Asegurar que todos los ciudadanos puedan disfrutar de las mismas oportunidades sin ser objeto de discriminación. Todas las personas tienen derecho a aprovechar los beneficios que ofrecen la ciudades. La Nueva Agenda Urbana incluye un llamado a las autoridades urbanas para que tengan en cuenta las necesidades de las mujeres, los jóvenes y niños, las personas con discapacidades, los grupos marginados, las personas de edad, los pueblos indígenas y otros grupos.

Promover medidas en favor de un modelo de ciudad menos contaminante. Combatir la contaminación atmosférica en las ciudades es bueno para la salud humana y del planeta. En el marco de la Agenda, los gobernantes se han comprometido a hacer un mayor uso de energías renovables, impulsar un transporte público mejor y más ecológico y gestionar sus recursos naturales con criterios de sostenibilidad.

Fortalecer la resiliencia en las ciudades para aminorar el riesgo y las consecuencias de los desastres. En vista del impacto de los desastres naturales en muchas ciudades, y con el fin de minimizarlo, los gobernantes se han comprometido a adoptar medidas de mitigación y adaptación, como la mejora de la planificación urbana, la construcción de infraestructura de calidad y la optimización de las respuestas locales.

Emprender acciones para hacer frente al cambio climático reduciendo sus emisiones de gases de efecto invernadero. Los gobernantes se han comprometido a implicar tanto a los gobiernos locales como a todos los agentes de la sociedad para adoptar medidas en tal sentido a la luz del Acuerdo de París sobre el cambio climático, cuyo objetivo es mantener el aumento de la temperatura mundial muy por debajo de 2°C. Las ciudades sostenibles que reducen las emisiones asociadas al uso de energía y aumentan sus niveles de resiliencia pueden desempeñar un papel de primer orden.

Respetar plenamente los derechos de los refugiados, los migrantes y las víctimas de desplazamiento interno sin importar su situación migratoria. Reconociendo que la migración trae consigo desafíos, mas también importantes contribuciones a la vida urbana, los gobernantes se han comprometido a implantar medidas para ayudar a los migrantes, refugiados y desplazados internos a realizar aportes positivos a las sociedades.

Mejorar la conectividad y respaldar iniciativas innovadoras y con contenido ecológico. Esto incluye forjar alianzas con el sector empresarial y la sociedad civil para hallar soluciones sostenibles a los desafíos urbanos.

Promover espacios verdes públicos seguros y accesibles. Teniendo en cuenta que la planificación urbana debe facilitar la interacción humana, se hace un llamado en favor de la ampliación de espacios públicos tales como aceras, bicicarriles, jardines, plazas y parques. El diseño urbano sostenible es fundamental para asegurar la habitabilidad y prosperidad de una ciudad.

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