PÚBLICO

DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL DE TURISMO

DIVISIÓN DE MEDIO AMBIENTE, DESARROLLO RURAL Y ADMINISTRACIÓN

DE RIESGOS POR DESASTRES

Julio 2017

Este documento fue preparado por el equipo de proyecto conformado por: Adela Moreda (CSD/RND), Jefa de Equipo; Sergio Ardila (CSD/RND); Denise Levy (VPS/ESG); Onil Banerjee (CSD/RND); Luis Enrique Miranda (CID/CNI); Duval Llaguno (KNL/KNM); Leopoldo Diaz (KNL/KNM); Maria Claudia Perazza y Juan Luis Eugenio-Martín (consultores), bajo la coordinación de Pedro Martel (CSD/RND/CHF). Se agradecen los comentarios y aportes de los especialistas de CSD/RND, CSD/HUD, INO/SMC y DSP/DCO, así como la participación en un seminario de preparación de este documento de la Organización Mundial del Turismo (OMT), Universidad de Bornemouth, Universidad de Pensilvania, Universidad de George Washington, Segittur, Sustainable Travel International, CH Operación de Inversiones Hoteleras y Magma Consultores. Yolanda Valle (CSD/RND) asistió en la producción de este documento.

De conformidad con la Política de Acceso a Información, el presente documento está sujeto a divulgación pública

ÍNDICE

I. EL DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL EN EL CONTEXTO DE LAS REGULACIONES

VIGENTES Y DE LA ESTRATEGIA INSTITUCIONAL 2010-2020 ......................................... 1

A. El Documento de Marco Sectorial de Turismo como parte de las regulaciones existentes ................................................................................ 1

B. El Documento de Marco Sectorial de Turismo y la Estrategia Institucional del BID ...................................................................................... 2

II. EVIDENCIA INTERNACIONAL SOBRE LA EFICACIA DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS EN EL

SECTOR TURISMO E IMPLICACIONES PARA EL TRABAJO DEL BANCO ............................. 2

A. El turismo genera beneficios económicos que pueden ser incrementados con intervenciones sobre los destinos y demanda turística ......................................................................................................... 3 B. El turismo puede acelerar el alivio a la pobreza y la inclusión social. .......... 13 C. El turismo puede contribuir a la protección ambiental y a aumentar la

resiliencia frente al Cambio Climático (CC). ................................................ 19 D. La importancia de la gobernanza para la generación y captura local de los beneficios socioeconómicos turísticos y la sostenibilidad ambiental de los destinos ........................................................................... 25

III. DESAFÍOS DE LA REGIÓN Y PROBLEMAS QUE EL BANCO DESEA ABORDAR EN EL

SECTOR ................................................................................................................ 31

A. Los beneficios económicos del turismo en ALC pueden ser incrementados ............................................................................................ 34 B. La gestión de la cadena de valor turística requiere ser reforzada para

aumentar la inclusión y beneficios sociales del turismo en ALC ................. 41 C. Los destinos de la región muestran una débil gestión ambiental y bajo nivel de adaptación al CC ................................................................... 44 D. La región enfrenta retos de gobernanza turística y ambiental en los destinos ............................................................................................ 48

IV. LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DEL BANCO EN EL SECTOR ...................................... 50

A. Lecciones aprendidas de la experiencia de las operaciones con garantía soberana ....................................................................................... 50 B. Resultados de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo .............................. 53 C. Lecciones aprendidas del Grupo BID en la financiación de operaciones de turismo sin garantía soberana ................................................................ 54 D. Lecciones aprendidas a partir de los Informes de la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) ................................................................. 55 E. Experiencias del BID en la generación de conocimiento sectorial y otras actividades de valor agregado ........................................................... 57

V. META, PRINCIPIOS, DIMENSIONES DE ÉXITO Y LÍNEAS DE ACCIÓN QUE GUIARÁN LAS

ACTIVIDADES OPERATIVAS Y DE INVESTIGACIÓN DEL BANCO..................................... 60

A. Meta y principios del trabajo del Banco en turismo ..................................... 60 B. Dimensiones de Éxito, Líneas de Acción y Actividades .............................. 61

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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SIGLAS Y ABREVIATURAS

ALC América Latina y el Caribe

APP Asociaciones Público Privadas

AP Áreas Protegidas

ASEAN Asociación de Naciones del Sudeste Asiático

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CC Cambio Climático

CCF Compañía Comercial Foránea

CCLIP

CDKN

Línea de Crédito Condicional para Proyectos de Inversión

Climate and Development Knowledge Network

CII Corporación Interamericana de Inversiones

GCI-9 Noveno Aumento General de los Recursos del BID

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

DAP Disposición al Pago

DEM

DMO

Matriz de Efectividad en el Desarrollo

Destination Management Organizations (Organizaciones de Gestión de

Destinos)

EGC Equilibrio General Computable

FMI Fondo Monetario Internacional

FOMIN

GEI

Fondo Multilateral de Inversiones

Gases de Efecto Invernadero

IED Inversión Extranjera Directa

IEEM Integrated Economic-Environmental Modelling

IFC Corporación Financiera Internacional

iGOPP

IDH

Índice de Gobernabilidad y Políticas Públicas en Gestión del Riesgo de

Desastres

Índice de Desarrollo Humano

INEGI Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo

KNL Sector de Conocimiento y Aprendizaje

MCS Matriz de Contabilidad Social

MEG Modelo de Equilibrio General Computable

MIPYME Micro, Pequeña y Mediana Empresa

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OIT Organización Internacional del Trabajo

OMT Organización Mundial del Turismo de las Naciones Unidas

ONU Organización de las Naciones Unidas

OPC Comité de Políticas Operativas

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OVE

PATA

Oficina de Evaluación y Supervisión

Pacific Asian Travel Association

PIB Producto Interno Bruto

PCR Informe de Terminación de Proyecto

PCT Productos Característicos del Turismo

PMR Informes de Monitoreo de Progreso

PNT Programa Nacional de Turismo

PRODETUR Programa de Desarrollo Turístico

SDGs Objetivos de Desarrollo Sostenible

SFD Documento de Marco Sectorial

SICAE Sistema de Contabilidad Ambiental-Económico

TC Turismo Liderado por la Comunidad

TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación

TIR Tasa Interna de Retorno

TTCI Índice de Competitividad de Viajes y Turismo

UE Unidad Ejecutora

UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza

UNEP Programa para el Medio Ambiente de las Naciones Unidas

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y

la Cultura

VPN Valor Presente Neto

WEF Foro Económico Mundial

WTTC Consejo Mundial del Viaje y el Turismo

I. EL DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL EN EL CONTEXTO DE LAS REGULACIONES

VIGENTES Y DE LA ESTRATEGIA INSTITUCIONAL 2010-2020

A. El Documento de Marco Sectorial de Turismo como parte de las regulaciones existentes

1.1 El presente documento reemplaza al Documento de Marco Sectorial de Turismo (GN-2779-3) aprobado por el Comité de Políticas Operativas (OPC) el 22 de octubre de 2014, en concordancia con lo establecido en el párrafo 1.20 del documento “Estrategias, Políticas, Marcos Sectoriales y Lineamientos en el BID” (GN-2670-1), el cual establece que la actualización de los Documentos de Marco Sectorial (SFD, por sus siglas en inglés) es trienal y de forma continua.

1.2 El SFD de Turismo forma parte de los veinte SFD elaborados en el marco del documento GN-2670-1 y que, en su conjunto, aportan una visión integral a los retos del desarrollo en la región de América Latina y el Caribe (ALC). Este SFD se complementa con: (i) el SFD de Transporte, en relación al acceso y conectividad en los destinos turísticos; (ii) el SFD de Seguridad Ciudadana y Justicia, en la necesidad de preservar las condiciones de seguridad de los destinos turísticos; (iii) el SFD de Trabajo, por la necesidad de contar con mercados laborales eficientes para crear y mantener empleos formales y de calidad en el sector; (iv) el SFD de Integración y Comercio, por la oportunidad de impulsar el aprovechamiento de atractivos turísticos de carácter regional; (v) el SFD de Desarrollo Urbano y Vivienda, en lo relativo a la regeneración de áreas urbanas de valor patrimonial susceptibles de aprovechamiento turístico; (vi) el SFD de Respaldo para PYME y Acceso y Supervisión Financieros, en relación al acceso a servicios financieros por parte del sector productivo turístico; (vii) el SFD de Agua y Saneamiento y el SFD de Energía, en cuanto a los aspectos relacionados con la provisión de servicios básicos que habilitan la actividad turística en los destinos; (viii) el SFD de Descentralización y Gobiernos Subnacionales, por la necesidad de establecer instituciones sólidas en el ámbito subnacional, que es el que corresponde a los destinos turísticos; (ix) el SFD de Protección Social y Pobreza y el SFD de Género y Diversidad, por la necesidad de distribuir los beneficios del turismo entre los segmentos más vulnerables de la población, ya sea por sus niveles de ingreso como por su pertenencia a determinado género y/o etnia; (x) el SFD de Cambio Climático, por el desafío planteado para los destinos turísticos vulnerables y la necesidad de implementar inversiones de mitigación y adaptación; (xi) el SFD de Medioambiente y Biodiversidad, por la importancia de la puesta en valor y protección del patrimonio natural y la biodiversidad como factores de competitividad y sostenibilidad turística; (xii) el SFD de Innovación, Ciencia y Tecnología, por el rol central que la innovación representa para la conformación de nueva oferta turística y la importancia de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) para la planificación, promoción y comercialización de la actividad turística; y (xiii) el SFD de Salud y Nutrición, por la relevancia de las prestaciones sanitarias como determinante para la decisión al viaje y para el desarrollo de determinados tipos de turismo.

1.3 Igualmente, este SFD está enmarcado en las cinco estrategias sectoriales del Banco y, en particular, se relaciona con: (i) la Estrategia de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático, y de Energía Sostenible y Renovable

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(GN-2609-1), la cual tiene como objetivo contribuir al desarrollo bajo en carbono, la sostenibilidad ambiental y la reducción de la vulnerabilidad frente al cambio climático en América Latina y el Caribe (ALC); (ii) la “Estrategia de Infraestructura Sostenible para la Competitividad y el Crecimiento Inclusivo” (GN 2710-5), la cual tiene como objetivo apoyar la construcción y el mantenimiento de una infraestructura que sea social y ambientalmente sostenible; y (iii) la “Estrategia de Apoyo a la Integración Competitiva Regional y Global” (GN-2565-4) que prioriza líneas de acción para contribuir al uso sostenible de bienes públicos regionales que son atractivos turísticos compartidos por los países.

B. El Documento de Marco Sectorial de Turismo y la Estrategia Institucional del BID

1.4 Este documento es consistente con la Actualización de la Estrategia Institucional 2010-2020 (AB-3008), al contribuir con los temas transversales de mitigación del Cambio Climático (CC) y mejora de la sostenibilidad ambiental de la Región, impulso a la equidad de género y la diversidad, y refuerzo de la capacidad institucional sectorial, así como a los tres desafíos estructurales de la Región: (i) disminución de la exclusión social y la desigualdad; (ii) mejora de la productividad e innovación de la Región; y (iii) avances en la integración regional (BID, 2015).

II. EVIDENCIA INTERNACIONAL SOBRE LA EFICACIA DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS

EN EL SECTOR TURISMO E IMPLICACIONES PARA EL TRABAJO DEL BANCO

2.1 Para fines de este SFD, el sector turismo se refiere al conjunto de industrias turísticas (también conocidas como actividades turísticas) que generan principalmente Productos Característicos del Turismo (PCT), como servicios de alojamiento, de alimentos y bebidas, de transporte, de agencias de viaje, servicios culturales, deportivos y recreativos. Los PCT son aquellos en los que el gasto turístico representa una parte importante del gasto total recibido (proporción que corresponde al gasto/demanda) y cuya oferta se reduciría considerablemente si no hubiera visitantes. Los visitantes son las personas que viajan a un lugar distinto al de su entorno habitual, por una duración inferior a un año, con cualquier finalidad (ocio, negocios u otro motivo personal) que no sea la de ser empleado por una entidad residente en el país o lugar visitado. Un visitante que pernocta es un turista, un visitante sin pernoctación en el destino es un excursionista1.

2.2 En esta sección se presenta una revisión de evidencia empírica sobre la eficacia de políticas y programas en el sector turismo. En dicha revisión se ha adoptado un enfoque sistémico, que incorpora los tres tipos de impactos que pueden generarse de manera interrelacionada a través de la actividad turística: impactos económicos, sociales y ambientales. Los principales hallazgos se estructuran en tres subsecciones, relacionadas con esos tres tipos de efectos del turismo, así como una cuarta subsección adicional relacionada con el reto transversal de gobernanza turística de los destinos.

1 Organización Mundial del Turismo de las Naciones Unidas (OMT), Recomendaciones Internacionales

para Estadísticas Turísticas (2008).

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A. El turismo genera beneficios económicos que pueden ser incrementados con intervenciones sobre los destinos y demanda turística

2.3 En los últimos decenios, con la disminución del costo del transporte, la expansión de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), la consolidación de la cultura del ocio y el aumento del ingreso disponible en países emergentes, el turismo se ha convertido en uno de los sectores económicos de más rápido crecimiento. En 2015, el sector generó el 10% del Producto Interno Bruto (PIB) mundial2, el 30% del total de las exportaciones en servicios3 y representó 1 de cada 11 puestos de trabajo en el mundo4.

2.4 El turismo es un importante motor de crecimiento económico para los países de ALC, particularmente del Caribe. Numerosos estudios confirman la relación positiva y significativa entre crecimiento turístico y expansión económica, tanto en países en desarrollo como en países desarrollados. Pablo-Romero et al. (2013) realizaron la revisión de 63 investigaciones empíricas sobre turismo y crecimiento económico en diferentes regiones del mundo, de las cuales 41 confirman la existencia de una relación causal unívoca desde el turismo hacia el crecimiento económico de los países, otros 12 estudios identifican una relación bi-direccional entre turismo y crecimiento económico, 8 establecen causalidad de crecimiento hacia el turismo y 2 no identifican ningún tipo de relación. La evidencia para ALC es clara también. Utilizando datos de panel para 21 países de ALC en el período 1985-1998, Eugenio-Martín et al. (2004) encontraron que el sector turístico contribuye al crecimiento económico, particularmente de países de ingreso medio y bajo. El modelo económico de Fayissa et al. (2009) sugiere que un 10% de incremento en el gasto turístico en ALC aumenta en 0,4% el PIB per cápita. Diferentes estudios econométricos para Nicaragua y una decena de economías insulares del Caribe encontraron que el crecimiento del turismo motiva la expansión económica de los países analizados (Croes y Vanegas, 2008; Ahamefule, 2012; Seetarah, 2011).

2.5 El foco inicial de interés para el análisis de los beneficios económicos del turismo es el visitante, puesto que la contribución del turismo al PIB se origina con la inyección exógena que supone el gasto turístico para la economía local, a medida que éste se filtra y circula en dicha economía, generando efectos directos, indirectos e inducidos. El gasto turístico realizado por los visitantes en los establecimientos turísticos y utilizado para pagar a los empleados del sector turismo se conoce como el impacto directo. Dichos establecimientos turísticos tienen que pagar a proveedores, gastando parte del dinero recibido de los visitantes en la compra de bienes y servicios y generando de esta manera los impactos indirectos. A su vez, los propietarios de los establecimientos turísticos, los empleados y los proveedores de bienes y servicios realizan sus propias compras y gasto, generando los impactos inducidos. En cada ronda de gasto, una proporción es ahorrada, mientras otra vuelve a circular en la economía (Winters et al., 2013). De esta manera el gasto turístico genera un cambio en el nivel de producción, renta de los hogares y empleo de la economía en su conjunto. La

2 Consejo Mundial del Viaje y el Turismo (WTTC, por siglas en inglés). 3 OMT, Tourism Highlights, 2016. En la balanza de pagos de los países, las transacciones relacionadas con

el turismo receptivo (partidas de viajes y transporte de no residentes) son consideradas exportaciones de servicios (Recomendaciones internacionales para estadísticas en turismo, 2008, OMT).

4 WTTC.

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relación entre el impacto agregado en el PIB (directo, indirecto e inducido) y el gasto de los visitantes se conoce como el multiplicador del turismo5. Por ejemplo, un estudio identificó el impacto de largo plazo del turismo en México, medido por la facturación de todos los establecimientos hoteleros, sobre el empleo municipal local. El estudio utilizó información detallada de 150 municipalidades turísticas costeras proveniente de los censos del 2000 y 2010 y estimó una elasticidad de 0,28 para el empleo, efecto derivado en gran medida de un alto multiplicador del gasto turístico sobre la producción manufacturera local (Faber y Gaubert, 2016).

2.6 Así, el potencial del turismo para generar desarrollo económico está directamente ligado al volumen del gasto turístico y a la capacidad de los destinos de capturar localmente los beneficios que de él se derivan. En los destinos en los que no se consigue capturar localmente los beneficios del turismo, por tener que importar los inputs necesarios para la prestación de los servicios turísticos, por repatriación de beneficios o por salarios pagados a personal no local, el desarrollo económico logrado con el turismo es menor. Los beneficios económicos del turismo dependen, por tanto: (i) del volumen del gasto turístico en el destino; y (ii) de cómo el gasto se interrelaciona con la economía del destino. Se presenta a continuación evidencia que sugiere que, para maximizar los beneficios económicos del turismo, las políticas turísticas tienen que considerar: (i) los principales determinantes que influyen en la decisión al viaje y, por tanto, en la generación de gasto turístico; y (ii) las características del gasto turístico y su interrelación con la economía local.

1. La influencia de los determinantes de la demanda en la generación de llegadas y gasto turísticos

2.7 El gasto turístico total es el resultado del número de llegadas turísticas, de la duración de la estadía/número de pernoctaciones y del gasto diario por visitante. Por ello, es importante incentivar las llegadas turísticas y la generación del máximo gasto posible por visitante y día en el destino. La literatura identifica dos tipos de determinantes o factores que inciden en la toma de decisión del viaje y en la elección del destino. Estos factores que animan o inhiben la visita turística desde los mercados emisores a los destinos son conocidos como factores push, cuando están relacionados con las condiciones en el mercado emisor (como renta disponible), o factores pull cuando se refieren a las condiciones del destino (por ejemplo, nivel de atractivo o seguridad de destinos alternativos). Nicolau y Más (2004) analizaron diferentes factores push, a través de un modelo econométrico basado en una encuesta realizada en España a una muestra de 3.781 individuos, y concluyeron que las características y restricciones personales (renta, ocupación), así como las variables sociodemográficas (vivir en ciudades grandes o pequeñas, edad, tamaño del hogar) y psicográficas (grado de interés en otras culturas) influyen en las decisiones de viaje. De otra parte, el estudio de Naudé y Saayman (2005), con datos de panel para 43 países de África entre 1996 y 2000, identificó varios determinantes pull para los viajes hacia ese continente tales como la estabilidad política, la infraestructura turística, el marketing y nivel de desarrollo de los destinos. Por su parte, Pivčević et al. (2016), con base en datos de panel entre 1995 y 2002 para 31 países de ALC, también encontraron que diferentes elementos pull (crecimiento económico de los destinos, estabilidad política, infraestructura turística y atractivo de los destinos) influyen positivamente en la

5 En la Sección III se presentan estimativos del multiplicador del turismo para países de ALC.

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llegada de los visitantes internacionales, mientras la inseguridad tiene un impacto negativo.

2.8 La generación del gasto turístico depende de que los visitantes lleguen al destino. Por ello, es importante conocer los factores que más influyen en la toma de decisión al viaje por parte de los visitantes actuales y potenciales, a fin de influir sobre los mismos o seleccionar la demanda que mejor se ajuste a las condiciones del destino. A continuación, se presenta evidencia sobre los factores más recurrentes en la literatura empírica y las posibles políticas e intervenciones asociadas a cada uno de ellos: (i) atractivo del destino; (ii) inseguridad y situaciones de crisis; (iii) infraestructuras; (iv) imagen y promoción del destino; y (v) renta disponible y elasticidad precio de la demanda6.

2.9 Factor pull: atractivo del destino. El atractivo de los destinos está relacionado con una correcta puesta en valor de sus recursos naturales y culturales. Evidencia empírica, fuera y dentro de la región, demuestra que las inversiones orientadas a la puesta en valor del patrimonio local son necesarias para generar visitas y un aumento del gasto turístico. Cuccia et al. (2016) destacan que el acervo cultural y natural de un territorio determina su nivel de atractivo turístico, a través de un análisis de diferentes regiones italianas entre 1995-2010, pero sus conclusiones también sugieren que la existencia de dicho acervo por sí solo no es suficiente, al constatar que la declaración de sitios Patrimonio de la Humanidad genera altas expectativas por parte de la demanda turística y que, cuando dicha declaración no va acompañada de inversiones de valorización y gestión turística, las llegadas de los visitantes pueden verse afectadas negativamente. Romão et al. (2012) identificaron una relación positiva significativa entre el atractivo regional y la innovación en la oferta turística, con datos de panel de 2003 a 2008 para 67 regiones turísticas del sur de Europa. Throsby (2012) encontró que las inversiones para recuperar el Viejo Bazar de Skopje, en Macedonia, permitieron triplicar el gasto promedio diario total del visitante pasando de US$230 en el período 2000-2005 a US$684 en el período 2005-2010; ello en comparación con un aumento de US$109 a US$195 para los mismos períodos en el Viejo Bazar Prilep, sitio utilizado como comparador a 125 km de Skopje. Resultados similares fueron encontrados por Plaza (2006) en términos del aumento de las estadías mensuales de visitantes en Bilbao, España, como resultado de las inversiones en el Museo Guggenheim. También, las intervenciones financiadas por el Programa de Mejora de la Competitividad del Sector Turismo en Argentina, finalizadas en 2012 y orientadas a la puesta en valor turístico de las Misiones Jesuíticas de San Ignacio y Santa Ana, tuvieron un retorno económico ex-post del 29%. Otro ejemplo destacable en países en vías de desarrollo son las inversiones turísticas del Gobierno de Namibia en Áreas Protegidas (AP), con una tasa interna de retorno económico del 23% (GEF, 2009).

2.10 En un marco de intensificación de la competencia en el sector, es importante posicionar a los destinos en base a sus atributos propios, por lo que la puesta en

6 Los determinantes o factores pull están relacionados con la gestión de las características del destino y son por tanto más manejables desde la perspectiva de los tomadores de decisión sectorial, por lo que existe más evidencia de este tipo de factores que de los factores push. Los factores presentados suelen estar interrelacionados en la fase de toma de decisión al viaje; los estudios identificados están basados en datos de panel y otras metodologías que intentan aislar sus efectos de forma separada.

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valor turística del patrimonio local debe orientarse hacia la creación de experiencias únicas e irrepetibles en otros lugares. En este contexto, el turismo creativo, concepto acuñado en la década pasada ante una sofisticación creciente de la demanda, ofrece a los visitantes la oportunidad de participar activamente en actividades de aprendizaje y experiencias ligadas a la singularidad del destino (Richards y Raymond, 2000). El turismo creativo ha ido tomando progresivamente espacio para lograr la puesta en valor diferenciada del patrimonio cultural y natural7. Incluye en su enfoque el acervo intangible del patrimonio y busca la fusión de la visita turística con otros sectores (arte, diseño, cine, gastronomía, música y otros) para la producción de contenidos innovadores y experiencias personalizadas. La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE, 2014) ha identificado varios estudios de casos de turismo creativo, con impactos económicos tangibles en la economía local: por ejemplo, en Japón, las Islas Setouchi, posicionadas como las islas del arte, recibieron en 2010 un total de 900.000 visitas turísticas ligadas a eventos artísticos que generaron un impacto económico de US$126 millones. En Malta, se encontró que casi el 8% del gasto turístico se dirige a actividades culturales y creativas. En Singapur, un análisis input-output concluyó que el 2,4% del input turístico proviene de industrias creativas. En Barcelona, España, una encuesta identificó que el turismo creativo había generado un total de €2,8 millones en 2010.

2.11 Por otro lado, la puesta en valor de bienes públicos regionales –naturales y culturales– puede constituir un motor de cooperación e integración regional importante. Culiuc (2014), a partir de un modelo aplicado a 191 países para el período 1999-2005, encontró que la cercanía geográfica entre países que comparten fronteras incrementa las llegadas turísticas hasta un 150%. Este resultado es importante para ALC, considerando la cantidad y calidad de bienes regionales con vocación turística existentes en la región (Camino del Inca, Misiones Jesuíticas, Amazonas, Mundo Maya, entre otros muchos). En la Unión Europea, evaluaciones ex-post de la Cooperación Territorial INTERREG II y III, llevadas a cabo entre 1994 y 2006, encontraron que los proyectos transfronterizos, destinados al desarrollo y mejora de productos turísticos conjuntos, fueron más efectivos en impulsar la integración que otros sectores económicos (LRDP Ltd., 2003; Panteia & Partners, 2010).

2.12 Factor pull: inseguridad y situaciones de crisis en los destinos. Entre los determinantes de las llegadas y gasto turístico se encuentra la imagen de seguridad8 de los destinos. Eilat y Einav (2004) encontraron que el riesgo percibido en el destino es un factor importante en la decisión de viaje, utilizando datos de panel de todos los países del mundo para el período 1985-1998. Asimismo, Sequeira y Nunes (2008) estimaron que un incremento del 10% en la percepción de riesgo de un país puede reducir en 2% la llegada de visitantes internacionales. Por su parte, Yap et al. (2013) evaluaron los efectos de la inestabilidad política, el terrorismo y la corrupción política sobre el desarrollo turístico en base a un modelo de datos de panel para 139 países durante el

7 Ejemplos de productos turísticos creativos serían cursos de cocina en Tailandia, de fabricación artesanal

de zapatos en la Toscana, de DJ en Ibiza, tocar en un concierto en Barcelona, recorrer los centros históricos con clubs de corredores locales, comer en casas de residentes locales, entre otros. Existe una red internacional de turismo creativo: http://www.creativetourismnetwork.org/

8 La seguridad turística es un concepto multidimensional que incorpora salud, integridad física, psicológica y económica de los visitantes (Organización de Estados Americanos et al., 2010).

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periodo 1999-20099, encontrando que las tres variables tienen un efecto negativo sobre la demanda turística, aunque la inestabilidad política es el factor con el mayor impacto negativo. Un incremento de una unidad en el índice de inestabilidad política disminuye las llegadas y el gasto turístico entre 24%-31% y 30%-36%, respectivamente.

2.13 Existen diferentes estrategias que han sido adoptadas por los países para restaurar la imagen negativa de los destinos y/o acelerar la recuperación tras una crisis o un evento negativo, como un ataque terrorista o un desastre natural, tales como reducción de precios, concentración en segmentos de demanda regionales más conocedores de la realidad local, creación de fondos y subsidios sectoriales para la recuperación, campañas de marketing, incremento de medidas de seguridad, organización de eventos internacionales, entre otras (OMT, 2013; Pacific Asia Travel Association, PATA, 2011). En el caso del marketing, Avraham y Ketter (2013) recomiendan huir de acciones meramente cosméticas y abordar las acciones de marketing de forma estratégica, ciñéndose a la realidad de los destinos y considerando las fuentes de información, los mensajes y las audiencias en los que focalizar esfuerzos. Además, señalan la necesidad de adoptar estrategias diferenciadas en destinos con imágenes negativas asociadas a problemas crónicos de seguridad y en destinos con imágenes negativas causadas por una crisis puntual. En el primer caso, no es realista pensar que el marketing por sí solo va a superar imágenes negativas de largo plazo (Anholt, 2006), por lo que son necesarios esfuerzos de comunicación de largo aliento combinados con inversiones complementarias, como las mencionadas arriba.

2.14 La adopción de una u otra respuesta, tanto para el manejo de imágenes negativas de largo plazo como para la recuperación de una crisis, debe estar fundamentada en un análisis socioeconómico y fiscal riguroso, tal y como demuestran Blake et al. (2003) con el estudio, a través de un modelo general computable, del impacto de diferentes medidas de recuperación tras el ataque del 11 de septiembre en Estados Unidos. Para poder realizar este tipo de análisis, es necesario contar con una planificación preventiva que supere la gestión meramente reactiva, basada en información actualizada del sector y en las coordinaciones inter-institucionales e inter-sectoriales necesarias para ofrecer respuestas rápidas y mensajes claros al sector y a los visitantes en caso de eventos negativos, fomentando además la adopción de medidas y auditorías de seguridad por parte del sector turístico privado (Putra, 2010; PATA, 2011; WEF, 2015; Gurtner, 2016).

2.15 Entre la información necesaria para esta planificación preventiva, es necesario manejar adecuadamente las percepciones de seguridad por parte de la demanda turística, tanto actual como potencial. Flores et al. (2016) indican que no todos los segmentos de demanda reaccionan con la misma intensidad ante posibles riesgos de seguridad en los destinos al analizar los comportamientos de diferentes mercados emisores ante las alertas y advertencias10 de viaje lanzadas por sus gobiernos. Los autores citan una investigación realizada con 1.962 viajeros potenciales del Reino Unido que concluyó que 9 de cada 10 viajeros desconocen

9 El modelo se basa en tres índices compuestos relacionados con cada una de las tres variables analizadas,

en base a la metodología de la Guía Internacional de Riesgo de los Países (Grupo PRS). En el caso de la inestabilidad política, el índice recoge indicadores sobre conflictos internos y externos, estabilidad gubernamental, influencia de la religión y los militares en la política, tensiones étnicas.

10 Las alertas (travel alerts) se emiten para eventos de corto plazo, mientras que las advertencias (travel warnings) generalmente se emiten a largo plazo y tienen mayor peso.

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las advertencias de viaje emitidas por su país, y que el 53% no cambiarían de planes en caso de viajar; asimismo reseñan otra encuesta realizada entre 1.000 viajeros potenciales de los Estados Unidos, que encontró que el 66% sí tiene en cuenta las advertencias de viaje emitidas por su país, por lo que la seguridad parece ser un mayor factor determinante para este mercado que para el británico. Estos resultados sugieren la importancia de conocer bien la demanda, para así trabajar con los segmentos más adecuados a las condiciones de seguridad del destino. Aun cuando hay mercados emisores que, en general, muestran una alta preocupación por la seguridad, siempre existen segmentos específicos con una menor sensibilidad, especialmente cuando ya conocen el destino. Así lo demuestran los mismos autores con una encuesta realizada a demanda turística actual: visitantes estadounidenses y canadienses llegados con casas rodantes (RV, siglas en inglés) a Sinaloa (México), un destino recurrentemente señalado por alertas e información negativa sobre seguridad. Este segmento desafía las alertas y advertencias de sus respectivos países, ya que a pesar de conocerlas (57% de los estadounidenses y 56% en el caso de los canadienses), llega y se desplaza por carreteras consideradas peligrosas. Este segmento de visitantes se caracteriza por un alto conocimiento del destino (sólo el 10% visitaba Sinaloa por primera vez) y por no considerar la seguridad como un factor determinante en su decisión final al viaje (sólo era importante para el 15,8% de los encuestados).

2.16 Factor pull: infraestructuras en el destino. Diferentes autores han encontrado que el nivel de desarrollo de la infraestructura de transporte y de los servicios básicos (agua, energía, telecomunicaciones, saneamiento) influye en el volumen de llegadas internacionales a los destinos (Tang y Rochananond, 1990, en Tailandia; Kim et al., 2000, en Sudáfrica; Seetanah et al., 2011, en Mauricio). En el caso específico de ALC, Eugenio-Martín et al. (2004) encontraron, con datos de panel para el período 1985-1998, que el desarrollo de la infraestructura física en los destinos es uno de los factores explicativos más relevantes de las llegadas internacionales a la región. Por su parte, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2009a), utilizando datos de panel para 32 países del Caribe en el periodo 1995-2006, identificó una correlación positiva entre la penetración tecnológica y las llegadas de visitantes.

2.17 Entre las infraestructuras de acceso es destacable la importancia del transporte aéreo, puesto que más de la mitad de los visitantes internacionales mundiales llegan a su destino en avión (54% en 2015)11. Aunque en la literatura se ha discutido que el turismo es un catalizador del transporte, la evidencia muestra que las dos actividades son mutuamente dependientes. Mukkala y Tervo (2013) realizaron un test de causalidad de Granger12 con datos para 86 regiones en Europa y 13 países, sobre tráfico aéreo y actividad económica en el período 1991-2010, encontrando que hay homogeneidad en la causalidad del desarrollo económico al tráfico aéreo y que, a su vez, hay causalidad del tráfico aéreo al desarrollo económico, especialmente para estados insulares y regiones en la periferia. Sin embargo, no es fácil discernir qué aspectos del transporte aéreo (número de vuelos, de aerolíneas, de asientos, frecuencias, rutas aéreas) tienen el mayor impacto sobre las llegadas turísticas. Un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional (Acevedo et al., 2016) encontró que el número de vuelos

11 OMT. 12 El test de causalidad de Granger es un test econométrico consistente en comprobar si los resultados de

una variable sirven para predecir a otra variable, si tiene carácter unidireccional o bidireccional.

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es el factor más efectivo para incrementar las llegadas turísticas hacia el Caribe, mientras que el factor con menor impacto es el número de orígenes con vuelos directos desde Estados Unidos.

2.18 Factor pull: imagen del destino e importancia de la promoción turística. Diversos estudios empíricos resaltan la importancia del marketing turístico como factor determinante de las llegadas de visitantes (Nicolau et al., 2004; Naudé y Saayman, 2005; Lim, 2006; Song et al., 2010; entre otros muchos). Al respecto, campañas diseñadas con base a estudios de demanda rigurosos y que son ajustadas periódicamente en función de evaluaciones de impacto, han demostrado ser rentables. Mientras que en Dinamarca el retorno por dólar invertido en la promoción del turismo de ocio fue de US$16, en Escocia dicho retorno fue de US$20, y en Canadá el retorno varió entre US$21 y US$107, dependiendo del país meta al cual se dirigió la campaña (Consejo Mundial del Viaje y el Turismo, WTTC por sus siglas en inglés, 2012). Estos resultados son consistentes con un análisis previo de co-integración en Australia que encontró que la inversión pública en marketing turístico generó un retorno promedio por dólar invertido de 17:1 en los mercados asiáticos, 3:1 en el mercado británico, y 7:1 en el estadounidense (Kulendran y Dwyer, 2009).

2.19 De otra parte, como resultado del profundo impacto que sobre el sector han tenido las TIC en los últimos años, han surgido nuevas oportunidades para la promoción y comercialización turísticas. Las TIC han transformado drásticamente cómo los visitantes se informan, preparan y reservan sus viajes. A nivel global, se está produciendo una migración progresiva desde los canales offline a los canales digitales, por lo que las ventas online están aumentando paulatinamente su cuota de mercado sobre el total de ventas turísticas. En 2014, la penetración del viaje online con motivación de ocio en Estados Unidos y en Europa fue del 44% sobre el total de ventas, en Asia-Pacífico del 27% y en Latinoamérica del 21%; las estimaciones apuntan a que en este año 2017, las ventas de viaje online superarán al canal tradicional en Europa (con el 52% del total) y aumentarán al 45% en Estados Unidos, 37% en Asia Pacífico y 27% en Latinoamérica (Phocuswright, 2016)13. En este contexto, las redes sociales son uno de los principales instrumentos digitales a tener en cuenta, ya que están influenciando no solo la notoriedad de los destinos, sino también su desempeño: Milano et al. (2011) analizaron el impacto de las redes sociales sobre la popularidad de los sitios webs turísticos italianos, concluyendo que existe una relación significativa entre ambas variables, mientras que Ye et al. (2009) señalan la existencia de una correlación entre los reviews de los usuarios online y las reservas hoteleras en China. Por ello, los canales de promoción offline deben aunarse con los canales online bajo una estrategia integrada, y los destinos tienen que gestionar de forma activa sus canales digitales para ser considerados durante la fase de toma de decisión al viaje. Es importante, además, hacer un seguimiento continuo de las nuevas posibilidades que las TIC están ofreciendo, a través de la realidad virtual y otras innovaciones, para impulsar la creatividad de los destinos e implicar emocionalmente al visitante en su fase de planificación del viaje.

13 https://www.statista.com/topics/2237/internet-usage-in-the-united-states

https://www.statista.com/topics/2704/online-travel-market.

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2.20 Factor push: renta disponible y elasticidad precio de la demanda turística. Las economías dependientes del turismo deben diversificar su portafolio de demanda para limitar los efectos adversos de cambios socioeconómicos en los mercados emisores y de su sensibilidad a los precios relativos del viaje. Gardella y Aguayo (2003) identificaron que la demanda turística de Estados Unidos hacia países de la Comunidad Andina (CAN) es sensible a variaciones del PIB estadounidense. Romeu y Wolfe (2011) midieron el impacto, sobre las llegadas turísticas a ALC, de las variaciones en las condiciones económicas de países emisores de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), encontrando que la demanda de dichos países es sensible a los precios, y que un descenso del 1% en el costo promedio de los servicios turísticos favorece un incremento de las llegadas turísticas entre un 1,2 y 1,6%. También, identificaron que un aumento promedio del 1% de la tasa de desempleo en los mercados emisores reduce las llegadas al Caribe entre un 3-5%. Asimismo, utilizando datos entre 1980 y 2009, Guzmán-Soria et al. (2011) encontraron que el crecimiento económico de Estados Unidos y Canadá influye de manera positiva y significativa en el desarrollo del sector turístico mexicano. Por su parte, Vanegas (2010) realizó un análisis de la demanda turística internacional hacia Nicaragua y concluyó que el principal determinante de la demanda regional hacia ese país es la renta disponible, mientras que para los estadounidenses el factor más importante es el costo del transporte aéreo, con una elasticidad superior a la unidad.

2.21 En este contexto, las políticas turísticas deben manejar la volatilidad asociada a cambios en las condiciones socioeconómicas macro, a través de portafolios que incluyan visitantes con distintas elasticidades precio. Por ejemplo, recientemente, Chen et al. (2011) analizaron la variabilidad de los rendimientos y el riesgo de cada mercado emisor hacia Japón, y propusieron cambios de prioridades en el portafolio de demanda turística vigente, trasladando los esfuerzos que se estaban realizando por captar visitantes taiwaneses y americanos hacia otros mercados alternativos (Reino Unido, Alemania, Francia, Corea, China y Hong Kong). Por su parte, Agiomirgianakis et al. (2017) analizaron la función de demanda en el corto y largo plazo en Singapur, entre 2005 y 2014, encontrando que las condiciones socioeconómicas del mercado de origen y las tasas de cambio afectan la decisión del viaje durante un intervalo de tiempo muy concreto, durante el cual hay que implementar las acciones de captación para maximizar su efectividad. Por ejemplo, las variaciones en la renta disponible alcanzan su máximo impacto sobre la decisión de viajar de 4 a 6 meses previos al viaje, mientras que la volatilidad en las tasas de cambio impacta de 10 a 12 meses antes. Estas propuestas implican la necesidad de contar con un conocimiento profundo, en tiempo real, de los mercados emisores, para que los destinos puedan realizar las acciones de marketing y gestión de precios oportunas.

2.22 Entre las estrategias de diversificación del portafolio es importante considerar tanto al turismo internacional como al doméstico. Sala et al. (2014) confirman el comportamiento dispar de ambos mercados emisores en España, ante cambios en los ciclos económicos para el período 1990-2011. El estudio señala que el turismo receptivo ejerce un fuerte efecto de arrastre sobre la actividad económica del país, pero que el turismo residente tiene una capacidad relativamente mayor de moderar las pérdidas en la fase de contracción económica. Amaral et al. (2013), en un estudio sobre la demanda turística en Brasil, advierten que, aunque

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el turismo doméstico se puede entender como un juego de suma cero (respecto de las divisas generadas por el turismo internacional), sí tiene un papel relevante a la hora de redistribuir la renta nacional, corroborando la necesidad de diversificar y equilibrar el portafolio de ambos mercados emisores.

2.23 Asimismo, un portafolio variado de mercados con diferentes elasticidades precio permite al destino elegir entre diferentes estrategias para competir en el mercado. Laframboise et al. (2014) encontraron, con un modelo dinámico de panel para 16 países del Caribe en el período 2000-2013, que la elasticidad precio de las llegadas turísticas a destinos caribeños posicionados como “de lujo” es muy baja y estadísticamente poco significativa. Este resultado resalta la importancia de preservar la calidad del equipamiento y de los servicios turísticos para responder a las expectativas de diferentes segmentos de demanda y no tener que competir sólo por costo. La experiencia de Calviá, un destino maduro en las Islas Baleares (España) que tuvo problemas de obsolescencia de su equipamiento y competía principalmente vía precio, muestra que ello es posible. En este caso, el gobierno apoyó inversiones orientadas a mejorar la calidad de los establecimientos hoteleros y el entorno natural y urbano, detectándose un incremento posterior en el precio medio de la oferta del 3%, combinado con altos índices de ocupación y satisfacción en las encuestas (Aguiló et al., 2002).

2. Los beneficios económicos netos dependen de la estructura del gasto turístico y características de la economía del destino

2.24 Los subsectores turísticos que captan el gasto de los visitantes (alojamiento, restaurantes, compras, transportes y otros) tienen diferente capacidad de generar ingreso y empleo. Por ello, distintos tipos de turismo tienen niveles heterogéneos de multiplicador. En función del nivel de impuestos, ratios de importación, de la relación capital-trabajo y de los vínculos económicos hacia atrás y hacia delante de cada subsector turístico en el que se realiza el gasto turístico, los impactos económicos serán mayores o menores. Así, la estructura del gasto de los visitantes, es decir dónde y qué proporción de su presupuesto gastan, tiene implicaciones importantes para la maximización de los beneficios económicos a nivel local.

2.25 Un estudio, basado en un modelo de equilibrio general computable y datos de encuestas de gasto turístico en Hawaii, desagregó el impacto económico generado por el gasto de diferentes segmentos de demanda (Pratt, 2012). En Hawaii, los subsectores relacionados con las compras y la alimentación tienden a ser más intensivos en mano de obra que los subsectores relacionados con el alojamiento, más intensivos en capital. En base a estas características, el estudio concluyó que, en este destino, los visitantes que dedican una mayor proporción de su presupuesto turístico al alojamiento contribuyen sobre todo a la generación de valor agregado, mientras que los visitantes que gastan en compras y en alimentación contribuyen más a la generación de empleo. El estudio también realizó la desagregación por diferentes tipos de alojamiento, encontrando que los beneficios económicos netos diarios generados por los visitantes alojados en hoteles (US$51,6) eran superiores a los de los visitantes del time-sharing (US$19,4), debido a que estos últimos dedican una mayor proporción de su gasto a subsectores con ratios elevados de importaciones (alimentación, entretenimiento y compras).

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2.26 En el análisis del gasto, la estructura geográfica y el monto del gasto también son importantes. Un análisis de los impactos del turismo en la economía de las Islas Galápagos en los años 1999 y 2005 (Taylor et al., 2006) mostró que el multiplicador del gasto de los turistas internacionales (0,218) era inferior al de los nacionales (0,429). Este resultado se debe en gran medida a que tan sólo el 8% del gasto de los turistas internacionales se producía en las islas. Sin embargo, dado que el monto total del gasto de los turistas internacionales era muy superior al de los nacionales, el impacto en términos absolutos era mayor. De otra parte, el multiplicador del gasto en cada una de las tres islas estudiadas variaba enormemente, dependiendo de la complejidad de sus economías y de la composición del portafolio de demanda (nacional/internacional): el multiplicador en la isla de Santa Cruz, el centro económico del archipiélago y con la mayor diversificación económica, era 0,499, en tanto que en San Cristóbal e Isabela tan sólo llegaba a 0,087 y 0,192, respectivamente.

2.27 La evidencia sugiere, por tanto, que los tomadores de decisión sectorial tienen que asignar esfuerzos y recursos a conocer el mercado y la estructura del gasto de cada segmento de demanda actual y potencial, a fin de entender su relación con la dinámica de la economía del destino y los impactos que se pueden generar en cada caso, priorizando aquéllos que proporcionen un mayor multiplicador. Los factores relacionados con la estructura del gasto más frecuentemente mencionados en la literatura y que conviene tomar en cuenta a la hora de priorizar un tipo de gasto frente a otro, son: (i) el nivel de prepago de los servicios turísticos desde el lugar de origen; (ii) la pernoctación o no en el destino; (iii) el tipo de alojamiento en el destino; y (iv) variación del gasto inter-estacional de los visitantes.

2.28 Nivel de prepago antes de llegar al destino. Los visitantes que se alojan en resorts todo-incluido o los que viajan en cruceros realizan una mayor proporción del gasto en el origen que otros tipos de visitante, lo cual reduce las posibilidades de captar una parte de los ingresos turísticos en el destino. Esta característica ha sido verificada en diversos estudios, en particular en una evaluación de Alegre y Pou (2006) para las Islas Baleares (España). Dicha evaluación encontró que el turista de todo-incluido gasta en su país de origen un 9% más que el turista promedio, pero en el destino gasta un 39% menos. Estudios comparativos sobre la modalidad del todo-incluido para países en desarrollo y destinos turísticos emergentes han llegado a la misma conclusión. En Zanzíbar (Tanzania), Anderson (2011) encontró que el turista de todo-incluido gasta en destino entre el 39% y 46% menos que otros tipos de turistas.

2.29 Pernoctación en el destino. En relación a la pernoctación, un estudio (BID, 2007) basado en 2.436 encuestas realizadas entre 2005 y 2006, comparó el impacto del turismo de cruceros frente al turismo de pernoctación, concluyendo que el ingreso total en la economía local y los impuestos captados por turista (i.e. visitante con pernoctación) eran significativamente mayores que los generados por los excursionistas de crucero, tanto en Belice, como Costa Rica y Honduras. El Caribe absorbe más del 50% de la demanda mundial de cruceros, la cual genera menos del 5% de los ingresos del sector (Pinnock, 2012). Por otro lado, la evidencia sugiere que en algunos casos puede existir un efecto de desplazamiento del turismo de pernoctación frente al turismo de cruceros, como encontraron Bresson y Logossah (2011) en un estudio del Caribe basado en datos de panel de 15 países, entre 1985 y 2004.

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2.30 Tipo de alojamiento. En relación a la forma de alojamiento, la evidencia empírica sugiere que la cadena productiva ligada al alojamiento hotelero genera mayores beneficios por visitante que los del turismo residencial. La experiencia del litoral de España, que comenzó con el turismo de sol y playa en la década de 1960, acompañado de un importante desarrollo inmobiliario, es ilustrativa. Un estudio de Exceltur (2005), con base en tablas insumo-producto para 6 comunidades autónomas y 26 municipios turísticos de la costa española, demostró que el turismo basado en alojamiento hotelero tiene un mayor impacto económico que aquél basado en segundas residencias, tanto en términos absolutos (a pesar de tener menor volumen de plazas), como relativos (por plaza): una plaza hotelera generó el mismo impacto económico que casi 11 plazas residenciales, creó 9,5 veces más empleo directo,1,4 veces más empleo indirecto, y 2,8 veces más ingresos fiscales por plaza que el alojamiento residencial. Dicho estudio también sugiere que la mayor concentración territorial y menor estacionalidad que presentan las plazas hoteleras frente a las residenciales ofrecen oportunidades de ahorro para los municipios en la prestación de servicios básicos y permiten dimensionar estos equipamientos municipales con mayor precisión a lo largo del año.

2.31 Estacionalidad del gasto turístico. Algunos tipos de turismo, como el sol y playa muy dependiente del clima, atraen segmentos de demanda con un patrón de gasto más estacional que otros y ello incide en la intensidad y continuidad de los impactos generados en la economía local. Las fluctuaciones estacionales afectan el nivel de capital fijo requerido para enfrentar la menor actividad en temporada baja y generan problemas de subutilización de recursos, de demanda inestable de empleo y de irregularidad en los pedidos a proveedores de otros sectores económicos. Algunos mercados de origen son más propensos a este gasto estacional que otros. Utilizando modelos estadísticos, Agnew et al. (2006) analizaron el efecto de la variabilidad del clima sobre la demanda turística británica y encontraron que la emisión internacional desde Reino Unido es sensible al clima en el año precedente al viaje, mientras a nivel doméstico la demanda reacciona al clima del año en curso. En España, Turrión-Prats et al. (2016) encontraron que el índice de estacionalidad turística ha crecido desde 2008, tras una tendencia previa a su disminución, y que tres mercados (Reino Unido, Francia y Alemania) explican las 2/3 partes de dicha estacionalidad entre 2000 y 2014. Estos resultados muestran claramente la importancia de complementar los segmentos de demanda, dotando a la oferta de actividades y propuestas turísticas que no dependan tan sólo del clima. Un ejemplo exitoso de diversificación de la oferta para captar demanda en temporada baja lo constituyen los festivales culturales (UNESCO, 2009). En el Caribe, diferentes destinos llevan varios años impulsando este tipo de eventos como el Cropover en Barbados, el Festival de Jazz en Santa Lucía o el Carnaval en Trinidad, entre otros muchos. Nurse (2003) destaca los efectos positivos de estos festivales caribeños sobre las llegadas turísticas y los grados de ocupación hotelera en temporada baja y señala, a través de un análisis costo-beneficio, que todos generan un retorno positivo sobre la inversión pública realizada, alcanzando el 9,1:1 en el caso de Santa Lucía, el 7:1 en Trinidad o el 2,4:1 en Barbados.

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B. El turismo puede acelerar el alivio a la pobreza y la inclusión social

2.32 A diferencia de otras actividades exportadoras de servicios, en el consumo turístico son los visitantes los que se desplazan al lugar de producción/prestación del servicio turístico (el destino), entrando en contacto directo no sólo con las empresas turísticas sino también con la población local. Asimismo, el turismo es un sector intensivo en mano de obra. Estas características implican que: (i) un alto porcentaje del valor añadido se tenga que producir en el propio destino; (ii) la población local, incluyendo los grupos más desfavorecidos, pueden tener acceso directo a la captación de divisas y gasto turístico como prestadores de servicios turísticos; (iii) los servicios turísticos permiten generar empleo local; y (iv) una parte del suministro del sector puede realizarse localmente. Existe evidencia de que el beneficio social neto y el impacto distributivo del gasto turístico varían en función de la existencia de políticas que fomenten, de forma explícita, los vínculos del turismo con la economía local y sitúen el foco de actuación sobre grupos pobres, mujeres y otros segmentos sociales vulnerables a lo largo de la cadena de valor turística (Mitchell y Ashley, 2010). Además, los esfuerzos de inclusión son especialmente relevantes en los destinos turísticos, porque la situación de vulnerabilidad social puede acarrear cambios demográficos indeseados por migraciones intensas en búsqueda de trabajo hacia zonas carentes de servicios básicos (¶2.72), así como costes sociales relacionados con el aumento de la criminalidad ante la presencia de visitantes (Montolio et al., 2012), el incremento del sexo transaccional y del consumo de alcohol y otras sustancias, entre otros (Padilla et al., 2010). A continuación, se presenta evidencia sobre la capacidad del turismo para favorecer a la población local, especialmente la más desfavorecida por nivel de ingresos, y para activar la inclusión de género y de comunidades originarias y afrodescendientes, así como los principales obstáculos existentes.

1. Alivio a la pobreza e inclusión social a través del turismo

2.33 Existe evidencia de una relación positiva entre el turismo y la reducción de la pobreza en ALC. En Nicaragua, se encontró que un 1% de aumento en las divisas turísticas genera una reducción de 0,51% en la pobreza (Croes y Vanegas, 2008). En Panamá, con base en una Matriz de Contabilidad Social (MCS), se encontró que 20% de los ingresos procedentes del gasto turístico a nivel nacional era captado por hogares pobres, mientras que en áreas con fuerte orientación turística y mayor incidencia de pobreza, como Bocas del Toro, el 43% del gasto llegaba a dichos hogares (Klytchnikova y Dorosh, 2012). Croes y Rivera (2017) concluyen, del estudio de una MCS en el caso de Ecuador, que: (i) el turismo ha contribuido a incrementar las rentas de los más pobres, aún incluso para los más desfavorecidos situados en el primer quintil; (ii) el turismo ha favorecido en mayor medida a los pobres que a los no-pobres, reduciendo la brecha entre ambos; y (iii) el desarrollo del turismo supone una estrategia efectiva para lidiar con los problemas de reducción de pobreza en países en desarrollo. En la misma línea, Banerjee et al. (2015) encontraron en Haití, a través de un Modelo de Equilibrio General Computable (MEG), que el turismo logra una reducción en el número de pobres del 1,6%, motivada por un descenso del desempleo, un incremento salarial y de las rentas de los no asalariados. En el caso de estados insulares, Jiang et al. (2011) analizaron la relación entre el turismo e indicadores de desarrollo humano en 16 países isleños de Asia-Pacífico, África y el Caribe, encontrando evidencia

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sobre la incidencia positiva del turismo en el PIB per cápita y el Índice de Desarrollo Humano (IDH)14.

2.34 Sin embargo, los beneficios del turismo sobre la pobreza y desigualdad social no son automáticos, como demuestra el caso de España, donde Carrascal y Fernández (2015) establecen a través de una MCS que, aunque el turismo genera renta en todos los tipos de hogares (agrupados según ingreso), son los de renta más elevada los que se benefician en mayor medida del crecimiento turístico. Otro estudio, realizado en Brasil por Blake et al. en 2008, encontró que el crecimiento de un 10% adicional de gasto turístico internacional aumenta los ingresos de todos los estratos de la población, pero los hogares con los ingresos más bajos no son los principales beneficiarios de dicho incremento. En Haití, Ashley et al. (2014) realizaron un análisis de la cadena de valor turística en el sur del país, basado en entrevistas a empresas y actores turísticos locales, concluyendo que sólo el 10% del gasto turístico llega a los hogares pobres en esos destinos sureños. Estos resultados sugieren la necesidad de fomentar desarrollos turísticos que induzcan una mayor participación de los hogares más pobres en la cadena de valor turística.

2.35 El empleo es uno de los canales para hacer llegar los beneficios económicos del turismo a los más pobres. El turismo requiere diferentes niveles de habilidades, desde las más sofisticadas a las más rudimentarias, lo que permite una entrada rápida al mercado laboral de grupos desfavorecidos y vulnerables. El aumento de la empleabilidad de estos grupos debe darse a través de acciones de formación a distintos niveles, o de lo contrario, el crecimiento del sector se truncaría o lo haría con niveles bajos de calidad del destino. La capacitación es una condición necesaria para responder a las necesidades laborales del sector turístico que, en los casos de las familias más pobres, suele ser limitada (Blake et al., 2008). Además, otro de los desafíos del empleo en el sector, especialmente en países en desarrollo, es la informalidad laboral que suele estar vinculada a la falta de acceso a formación profesional y educación, malas condiciones laborales y débil protección social (Organización Internacional del Trabajo, OTI, 2013), inhibiendo las posibilidades de progreso de los más pobres.

2.36 Otro canal de inserción de los hogares más pobres en la actividad turística es la prestación directa de servicios turísticos a los visitantes, desde el emprendimiento local. El agroturismo es un ejemplo de emprendimiento turístico, elegido por pequeños granjeros en muchos países desarrollados y en desarrollo para diversificar sus ingresos. Una evaluación realizada por Schilling et al. (2014) sobre la rentabilidad de las granjas en New Jersey (Estados Unidos), basada en datos del censo de agricultura del 2007, concluyó que las granjas pequeñas y medianas implicadas en actividades de agroturismo generaban un mayor ingreso neto por acre que las que no ofrecían esta actividad. Muchos de los emprendimientos turísticos se dan, como en el caso del empleo, en condiciones de informalidad, al ser la manera de poder ingresar al sector por parte de personas con barreras de financiamiento, conocimiento del mercado y capacitación (OMT 2004, 2005 y 2006). La OTI (2013) establece un vínculo directo entre informalidad y pobreza, porque los ingresos son inferiores a los de la economía formal y las condiciones más precarias. De ahí la importancia de focalizar los esfuerzos de inclusión en grupos pobres y, especialmente, en los que trabajan desde la informalidad, como demuestra una evaluación ex-post de un programa en Gambia, orientado a

14 Elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

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promover la capacitación, formalización y mejora de la calidad de los servicios turísticos locales más precarios. Dicha evaluación identificó incrementos de renta entre el 18% y 33% para el caso de los guías de turismo, más del doble para los preparadores de jugos en playas, y hasta el triple para los vendedores de los mercados de artesanías (Bah y Goodwin, 2003).

2.37 Un tercer canal de inclusión es el suministro a las empresas turísticas, reforzando los vínculos entre la producción local y el turismo. Sin embargo, abastecer al sector turístico es un reto para los pequeños productores con bajos recursos, porque requiere producir un gran volumen, hacer frente a pedidos irregulares por la estacionalidad del sector, conseguir una producción con unos estándares altos de calidad que se adapten a las necesidades de los visitantes y lograr un compromiso de entrega a tiempo. Para tener garantizadas esas condiciones, algunas cadenas hoteleras prefieren importar los bienes necesarios para la prestación de sus servicios. Por ejemplo, un estudio realizado en Bahía, Brasil, encontró que el 79% del marisco consumido en los hoteles es importado desde Pernambuco, a pesar de que la materia prima existe localmente15. Para el caso de Zanzíbar, Nguni (2015) comprobó que los vínculos en la cadena de valor se rompen o son muy débiles porque los pequeños proveedores locales son incapaces de alcanzar los estándares de seguridad, salubridad, y calidad exigidos por las cadenas hoteleras. El principal argumento del autor es la existencia de un mercado fragmentado y pequeño, lo que representa un desafío adicional para la inclusión social a través del turismo. De ahí, la importancia de trabajar explícitamente los vínculos entre el turismo y las cadenas productivas locales, especialmente con los productores más pequeños. Una evaluación realizada en 2016 por la Corporación Financiera Internacional (IFC) para medir el impacto económico de tres de sus inversiones hoteleras en Maldivas, Mali y Gana, utilizando un modelo input-output para cada economía, encontró beneficios económicos relevantes en los tres casos, destacando que el diseño de las inversiones consideró la generación de vínculos con la producción local. En Mali, el hotel creó una central de compras y distribución para poder lidiar con los retos de la economía informal y generar vínculos con los pequeños productores locales, a través de formación y garantizándoles un volumen estable de demanda. Otro ejemplo lo constituye Jamaica, donde el gobierno ha apoyado la creación del "centro de enlaces" para pequeños negocios (MiPymes) en sectores como manufactura, agricultura, entretenimiento y ocio. La iniciativa ha ido dando frutos paulatinos, destacando el Agro-Tourism Farmers Market, donde se ha proporcionado una mejor estructura de negocio para más de 70 agricultores16.

2. Turismo e inclusión de género

2.38 Existe evidencia sobre las amplias oportunidades ofrecidas por el turismo para la incorporación de la mujer al mercado laboral, tanto formal como informal. Según la OIT (2011), las mujeres constituyen el 60-70% de la fuerza laboral en el sector turístico, aportándoles autonomía financiera y económica. Datos de la OMT y la Organización de las Naciones Unidas (ONU) identifican a ALC como la primera región mundial en términos de incidencia femenina tanto en el empleo formal del

15 Secretaría de Turismo de Bahía, (2009), Fomento a la Creación de Arreglos Productivos Locales. 16 Tourism Demand Study, Linkages Hub, Ministry of Tourism and Entertainment of Jamaica, Octubre 2015.

http://www.mot.gov.jm/page/tourism-linkages-network

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sector hostelero17 (ver Figura 1), como en el segmento del emprendimiento, doblando la proporción de empleadoras en otros sectores (ver Figura 2).

Figura 1. Promedio de empleo femenino sobre total de empleo formal en hostelería (%)

Fuente: OMT y ONU Mujeres (2011).

Figura 2. Proporción de mujeres empleadoras en hostelería frente al resto de sectores económicos (%)

Fuente: OMT y ONU Mujeres (2011).

2.39 Además, diversos estudios resaltan la capacidad del turismo para promover la reducción de la pobreza entre las mujeres y su empoderamiento en sus comunidades de referencia. En este sentido, Boley et al. (2017) cuantifican mediante una escala basada en 12 ítems, el grado de empoderamiento de la mujer trabajadora en el sector turismo en tres áreas de Estados Unidos y en dos de Japón. Este estudio es pionero en la utilización de una escala cuantificable frente a los estudios cualitativos previos. Los resultados muestran que las mujeres se perciben como más empoderadas que los hombres en Estados Unidos y en igualdad en Japón18.

17 La hostelería incluye los subsectores de alojamiento y alimentos y bebidas. 18 Duffy et al., 2015; Ferguson y Alarcón, 2014; Ling et al., 2013; Scheyvens, 2000; Tucker y Boonabaana,

2012, identificaron problemas de empoderamiento de las mujeres a través de estudios cualitativos, mientras que Garcia-Ramon et al., 1995; Khatiwada y Silva, 2015; Moswete y Lacey, 2015, encontraron incrementos del empoderamiento de las mujeres a través del turismo también mediante estudios cualitativos.

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2.40 Sin embargo, existen patrones de segregación en el empleo turístico, tanto horizontal –relacionada con una elevada presencia femenina en determinadas áreas funcionales– como vertical –relacionada con una menor incidencia femenina en altos niveles de jerarquía ocupacional. Literatura empírica (Santos et al., 2007; Thrane, 2008; Campos-Soria et al., 2011; Muñoz-Bullón, 2009), basada en datos administrativos de diferentes entornos geográficos19 y técnicas de descomposición salarial, confirma que los empleos turísticos desempeñados mayoritariamente por las mujeres extienden las labores domésticas al ámbito productivo (camareras, limpieza, etc.) o las relegan a actividades administrativas. Estos estudios también señalan que la segregación puede generar discriminación salarial, con brechas importantes entre hombres y mujeres, no atribuibles a características observables del puesto o del trabajador. Tal y como señala la OIT (2011), las mujeres del sector turístico suelen percibir un salario más bajo que el de sus pares masculinos (un promedio del 25%) y aquéllas con cualificaciones medias o bajas se enfrentan a peores condiciones laborales. Ferreira y Silva (2015), a través de la metodología Oaxaca-Blinder de descomposición salarial basada en micro-datos de la encuesta nacional a hogares, ratifican la existencia de brechas salariales importantes en el sector turístico de Brasil: los hombres perciben un ingreso por hora superior en un 35,4% al de la mujer. Sin embargo, este estudio también determina que las brechas salariales son superiores en los segmentos de mujeres con los niveles más bajos de educación, de lo que se deriva la necesidad de incrementar los niveles formativos en dichos segmentos.

2.41 En lo que respecta al universo de mujeres emprendedoras en el sector turístico, investigaciones académicas recientes sugieren que los emprendimientos impulsados por mujeres poseen ciertas características propias. Por ejemplo, en Ecuador, Sarango et al. (2016) encontraron que las mujeres tienen un mayor temor al fracaso y que ello tiene repercusiones negativas para su actividad empresarial. Los autores identificaron los determinantes de edad, motivación, educación y acceso al crédito financiero como los más significativos para promover el emprendimiento femenino en el sector. Para el caso del sur de Botsuana, Moswete y Lacey (2015) evaluaron cualitativamente el impacto de nuevas políticas de empoderamiento de la mujer a través del turismo, concluyendo que facilitan su liderazgo y su capacidad emprendedora.

2.42 Sin embargo, como señala Ferguson (2009), no siempre hay una correlación entre el aumento de recursos económicos o empoderamiento económico por parte de las mujeres que acceden al sector turístico –a través del empleo o el emprendimiento– y la reparación de la desigualdad de género. Dicha inequidad constituye una barrera para lograr un mayor desarrollo económico y reducción de la pobreza. Por ello, la autora apunta a la necesidad de generar cambios adicionales en las estructuras sociales, culturales y jurídicas bajo las cuales se desarrolla el turismo. En este contexto, la OMT y las Naciones Unidas Mujeres (2010) realizan algunas recomendaciones con base a diversos estudios de caso en diferentes lugares del mundo, entre las que destacan: (i) recopilar datos desagregados por género para generar un conocimiento sistemático sobre el rol de la mujer en el sector turístico, identificar y promover buenas prácticas y lecciones aprendidas; (ii) incentivar a las empresas para que ofrezcan mayores oportunidades de promoción y formación a las mujeres; (iii) incorporar la visión de

19 España, Portugal, Noruega.

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género de forma sistemática en las políticas turísticas; (iv) fortalecer la protección jurídica de las mujeres en el empleo turístico, incluyendo regulaciones salariales y leyes de igualdad salarial, mejorar el equilibrio entre el trabajo y la vida personal (como requisitos de licencia de maternidad y horarios flexibles); (v) facilitar el espíritu empresarial femenino, garantizando el acceso de la mujer al crédito, a la propiedad, así como a formación adecuada; y (vi) apoyar el liderazgo femenino en el sector turismo en todos los niveles –sector público, sector privado y comunidad local– mediante programas específicos que reconozcan y recompensen la contribución de la mujer, también en el trabajo no remunerado.

3. Turismo y comunidades originarias y afrodescendientes

2.43 El desarrollo del turismo con comunidades indígenas/afrodescendientes ha sido controvertido y no cuenta con suficiente evidencia empírica como para alcanzar conclusiones generalizables debido, entre otros retos, a la amplia heterogeneidad sociocultural de las mismas. Según el reciente estudio de revisión de literatura de Pereiro (2016), este tipo de turismo en Latinoamérica ha sido percibido, de una parte, con optimismo al representar una fuente de ingresos adicionales y poder mostrar de forma positiva las costumbres y cultura locales a los visitantes, provocando un efecto de auto-respeto y de empoderamiento necesario para revitalizar y mantener los idiomas y tradiciones20. Por otro lado, hay estudios más críticos (Cañada, 2010) que señalan que estas comunidades se han beneficiado muy poco del turismo, siendo marginadas del sistema productivo turístico, al provocar el desplazamiento de la población originaria, la destrucción de la propiedad comunitaria frente a la propiedad privada y provocando por tanto una mayor desigualdad social entre las familias (Taylor, 2017). Una tercera visión más adaptativa defiende que la comunidad debe ser la protagonista del cambio y que el turismo tiene éxito en tanto en cuanto se realice de forma planificada y controlada por los locales (Fletcher et al., 2016), que deben decidir el ritmo de crecimiento, el empleo de recursos y las formas de organización (Simpson, 2008). Pereiro (2016) también señala la necesidad de incrementar la educación en turismo en la comunidad, impulsar una oferta turística coordinada con los canales comerciales, un mayor enfoque hacia la distribución de beneficios dentro de la comunidad y un mayor diálogo entre la comunidad y el estado.

4. Alternativas de políticas21

2.44 En definitiva, para garantizar que los beneficios del turismo lleguen a los grupos vulnerables de la sociedad –tanto por nivel de ingresos, como por género o etnia– es necesario adoptar políticas explícitas para ellos, superando la fragmentación del sector y aumentando su visibilidad en las políticas turísticas. La evidencia descrita arriba muestra que el turismo representa una oportunidad de inclusión para los grupos vulnerables, pero es necesario generar las condiciones necesarias para realmente lograr una incorporación beneficiosa al sector. En este sentido, han sido efectivos programas dirigidos a incrementar el bienestar de la población local y sus capacidades en la organización, producción y comercialización de servicios turísticos o conexos, a través de: (i) la mejora del acceso a información y conocimiento del sector, con capacitación/formación

20 Algunos ejemplos de esta visión han sido aportados por Ingles (2002), Maldonado (2006), Espinosa

(2010), Chernela (2011) o Morales y Marías (2007). 21 Cualquier intervención en estos ámbitos en el sector turístico deberá seguir los lineamientos establecidos

por los SFD de Trabajo, Protección Social y Pobreza, Género y Diversidad.

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profesional y acompañamiento técnico de largo plazo (Bah y Goodwin, 2003; Jamieson, 2004; Kubsa, 2007; Verdugo, 2007; Weru, 2007; Amstrong, 2012); (ii) el apoyo para el acceso a capital y mercados (Bah y Goodwin, 2003; OMT, 2005; Weru, 2007; Mtui, 2007; Mitchell y Ashley, 2008); (iii) el refuerzo de derechos de propiedad y apoyo legal (OMT, 2004); (iv) programas de mejora de la calidad de productos y servicios turísticos y apoyo a la formalización empresarial y laboral, a través de reducción de los costos y duración de los procesos de registro, simplificación de los sistemas impositivos y facilitación del acceso a esquemas de protección social de emprendedores y micro empresarios (Bah y Goodwin, 2003; OMT, 2006; Garcia Lucchetti y Font, 2013; OTI/GIZ, 2014); y (v) impulso a programas de responsabilidad social desde las empresas turísticas, orientados a la mejora de la calidad de vida de las comunidades locales o de segmentos desfavorecidos específicos en los destinos, como jóvenes en situación de riesgo (Cohan, 2009). Sin embargo, la evidencia en la literatura de los efectos de cada tipo de intervención es todavía incipiente y requiere de un mayor impulso para evaluar los diferentes logros, diferenciando por tipos de beneficiarios y entre destinos y países, estableciendo comparaciones válidas a lo largo del tiempo.

C. El turismo puede contribuir a la protección ambiental y a aumentar la resiliencia frente al Cambio Climático (CC)

2.45 La importancia del ambiente natural y cultural para el turismo es irrefutable. Muchos modelos analíticos de competitividad del turismo incluyen referencias directas o indirectas a políticas o programas para la sostenibilidad ambiental del sector. Por otro lado, el sector está enfrentando retos crecientes ligados al CC que es necesario abordar para garantizar su supervivencia.

1. El turismo como instrumento de valorización medioambiental y conservación de la biodiversidad

2.46 Beneficios ambientales. El turismo, bien planificado y manejado, contribuye a la conservación de la biodiversidad y la protección ambiental. Un análisis de 160 países (Freytag et al., 2009) demostró que la biodiversidad aporta una ventaja comparativa para los destinos turísticos y su pérdida implica una reducción de la capacidad de generar gasto turístico. Por ello, la conservación de la biodiversidad contribuye a mantener los beneficios socioeconómicos del sector. En este sentido, existe evidencia de que el turismo de naturaleza es un servicio ecosistémico importante para la biodiversidad, capaz de generar recursos sustanciales tanto para su puesta en valor como para su conservación (Balmford et al., 2009; Buckley, 2011; Gunter et al., 2017).

2.47 Los ingresos del turismo contribuyen, por ejemplo, a la sostenibilidad financiera de las Áreas Protegidas (AP). Esto es de particular importancia en un contexto actual de financiamiento insostenible, por la enorme dependencia del presupuesto público para mantener y administrar las AP, tanto en países desarrollados como en desarrollo. Se estima que el 20% de los mamíferos incluidos en la Lista Roja de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) reciben al menos el 15% de los fondos para su conservación del turismo (Buckley et al., 2012). Aunque no frecuentes, hay casos exitosos como Tanzania, donde los sistemas de AP disfrutan de altas tasas de visitación y son mantenidos prácticamente en su totalidad con los ingresos generados por el turismo (Eagles

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et al., 2002). Los sistemas de cobro de entradas de visitantes y concesiones a operadores turísticos suelen ser los mecanismos más utilizados para financiar AP a través del turismo. Algunas administraciones de parques públicos logran recaudar hasta el 80% de sus ingresos turísticos sólo a través del cobro directo de entradas (Buckley, 2011). Las metodologías de disposición al pago (DAP) por parte de los visitantes han mostrado ser exitosas para la instrumentación de sistemas de cobro de entradas, compatibles con los costos de gestión. Por ejemplo, la revisión de valores de entradas y tasas de acceso a AP marinas, utilizando estimativas de DAP, han permitido aumentar la generación de ingresos para proteger los arrecifes de coral en la Riviera Maya (Casey et al., 2010) y mejorar la gestión en el Parque Nacional Marino de Bonaire (Thur, 2010).

2.48 El turismo brinda asimismo oportunidades para contribuir a la expansión de áreas de conservación, impulsando la creación de reservas privadas y comunales de uso turístico. Por ejemplo, en la región de la Cordillera Huayhuash, en Perú, el crecimiento del turismo internacional a partir de los años 90 ha resultado en nuevas formas de conservación, creación de parques privados y oportunidades económicas alternativas que integran a las localidades campesinas (Bury, 2008). Para muchas comunidades, el turismo es la fuente más importante de ingreso y los recursos excedentes son invertidos en mejoras de equipamiento y planes de manejo de las áreas de conservación en las tierras comunales, lo que no sería posible sin el ingreso incremental del turismo. En Perú, se ha demostrado que inversiones privadas en ecoturismo contribuyen a la conservación de áreas amazónicas en Tambopata, Madre de Dios (Kirby et al., 2011). En Costa Rica, dos tercios de la contribución de las áreas protegidas a la reducción de la pobreza en áreas aledañas, entre 1973 y 2000, es atribuible al uso turístico de las mismas (Ferraro y Hanaver, 2014).

2.49 El turismo puede asimismo estimular una mejora de la actitud de los residentes hacia la conservación. En ALC, una revisión de 27 proyectos privados de turismo comunitario reveló que el 89% dedicó una parte significativa de los ingresos de la actividad turística a la conservación, demostrando una fuerte determinación de las comunidades a la protección de sus recursos naturales y culturales (Jones, 2008). Dos estudios en Costa Rica muestran conclusiones similares: una encuesta de hogares, dentro de un radio de 30 millas del Parque Nacional Manuel Antonio, identificó el turismo como la principal razón para establecer AP (Broadbent et al., 2012), mientras en la zona de la Península de Osa se encontró que los residentes que trabajaban en turismo mostraban un mayor interés en la declaración y manejo adecuado de las AP que en otros sectores productivos (CREST, 2011).

2.50 Impactos negativos. Sin embargo, la relación entre turismo y medio ambiente también puede ser disfuncional, ya que un turismo mal planificado y gestionado puede causar impactos negativos importantes sobre los destinos. Existen amplias evidencias de que la actividad turística puede ocasionar efectos negativos sobre la biodiversidad, degradación de hábitats, contaminación del ambiente e introducción de especies invasivas (Pickering y Hill, 2007; Buckley, 2011 y 2012), lo cual repercute negativamente en la competitividad del destino y compromete los beneficios del turismo. En el caso de las Islas Galápagos, la migración de la población desde el continente a las islas, atraída por las oportunidades económicas del turismo, aumentó considerablemente la presión sobre los ecosistemas frágiles (Taylor et al., 2006).

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2.51 Los grandes desarrollos turísticos y de resorts pueden causar impactos directos significativos, como deforestación de bosques, destrucción de ecosistemas frágiles, trastorno de ciclos de vida silvestre y contaminación, como los ocurridos en destinos costeros en España (Carlmann, 2010) y en resorts de montaña en Nueva Zelanda (Rolando et al., 2007). El desarrollo turístico en diversas islas del Caribe ha resultado en la remoción de vegetación estabilizadora costera y la eliminación de manglares, así como la destrucción de arrecifes de coral debido a la contaminación del agua y construcción inadecuada de estructuras de protección (Mycoo, 2006). La intensificación del uso de playas en Australia ha resultado en pérdida de hábitats y disrupción de áreas de reproducción de tortugas marinas, con la consecuente reducción de sus poblaciones (Wilson y Tisdell, 2001). Las decisiones sobre el ordenamiento o zonificación (por ejemplo, áreas de segunda residencia en áreas costeras) que no consideran medidas para la protección del capital natural22 generan modelos de uso espacial que comprometen el flujo de los servicios ecosistémicos (Cabral et al., 2016).

2.52 Instrumentos de gestión ambiental para el turismo. Las medidas convencionales de planificación y zonificación ambiental, instrumentos de regulación y evaluación de impactos, apoyados por la tecnología, pueden ser efectivos para evitar y mitigar los impactos de grandes desarrollos turísticos en áreas urbanas, periurbanas, costeras y de montaña. Por ejemplo, estrategias de zonificación territorial, con base en mapas GIS y análisis temporales de cambios de uso de suelo, han sido exitosas para controlar la expansión de áreas construidas en islas turísticas de Malasia (Samat y Harun, 2013). Las inversiones públicas en mejoras ambientales (e.g. eficiencia energética y de agua, gestión de residuos y conservación de biodiversidad) en los principales destinos de sol y playa de España, realizadas con base al diseño e implementación de evaluaciones ambientales estratégicas del sector turismo, generaron un retorno económico total de US$1.000 millones, mayor que en el caso de proyectos de conservación y recuperación de biodiversidad (UNEP, 2011). Además de la prevención, trabajos integrales de mitigación y restauración ambiental, como los realizados en la Isla Cousine (Seychelles), permiten recuperar áreas degradadas, eliminar especies invasivas y reintroducir vegetación nativa y pájaros endémicos, con resultados económicos positivos para el turismo (Samways et al., 2010).

2.53 Sin embargo, el éxito de estos instrumentos de planificación y gestión ambiental se está viendo limitado por una implementación inadecuada, observada tanto en países desarrollados como en desarrollo. Por ejemplo, en la mayoría de los países, solo ciertos componentes del sector turismo y determinados tipos de inversiones turísticas están sujetos a una evaluación de impacto ambiental (EIA). Por ello, muchos proyectos de resort/residenciales son construidos por fases, logrando permisos separados para cada etapa, evitando así el requisito de EIA según la normativa (Buckley, 2011). En este contexto, es importante reforzar la visión integral del destino a la hora de gestionar las licencias ambientales y ello pasa por el refuerzo de la gobernanza ambiental, a través del fortalecimiento de la coordinación inter-institucional, según lo establecido en el SFD de Medio Ambiente y Biodiversidad (GN-2827-3).

22 El capital natural se define como el stock de recursos naturales que suministra a las comunidades bienes

y servicios basados en la naturaleza (servicios ecosistémicos).

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2.54 En el sector turismo ha existido un auge de la certificación ambiental como instrumento de gestión de destinos, productos y empresas turísticas desde la década de los 90. Una evaluación empírica realizada por Blackman et al. (2012), utilizando datos de panel para 141 comunidades de playa en Costa Rica en el período 2001-2008, analizó la certificación de Bandera Azul –el programa internacional de eco-certificación para playas turísticas– e identificó un efecto positivo para el fomento de la nueva inversión hotelera, particularmente en el segmento de hoteles de lujo, al estimar que la certificación impulsa la construcción adicional de un promedio de 12 a 19 hoteles por año. Más recientemente, muchas cadenas hoteleras internacionales están incluyendo dentro de sus programas de responsabilidad social corporativa certificaciones de hoteles energéticamente eficientes y respetuosos con el medio ambiente, tales como la certificación LEED23. Un estudio de Walsman et al. (2014) indica que los hoteles LEED en Estados Unidos superan a sus competidores con mayores precios diarios e ingresos por habitación en los dos años siguientes a su certificación.

2.55 Sin embargo, las certificaciones deben ser usadas como complemento a los instrumentos regulatorios. Buckley (2011) destaca que existen cerca de 100 esquemas de eco-certificación y eco-premios en turismo, aplicables a diversas escalas espaciales y con diferentes niveles de rigor, lo que genera confusión en el mercado, sin evidencias claras de su contribución a la reducción de los impactos ambientales del sector. El autor, a partir del análisis de cinco evaluaciones realizadas sobre la efectividad de diferentes instrumentos de certificación, concluye que los instrumentos de regulación ambiental son más eficaces para la sostenibilidad ambiental del sector turístico. Blackman et al. (2014) corroboran este argumento al señalar que la mayoría de las evaluaciones existentes se focalizan en los efectos socioeconómicos de la certificación más que en los ambientales (por ejemplo, Nahman y Rigby, 2008; Rigall i Torrent et al., 2011; Carpacci et al., 2014), por lo que la evidencia existente no es suficiente para determinar que la eco-certificación por sí sola sea efectiva como instrumento de protección ambiental, aunque sí sugiere la existencia de efectos positivos en términos de inversión y demanda.

2.56 De otra parte, instrumentos económicos, como el uso de impuestos y tasas, pueden ser efectivos para avanzar hacia una mayor sostenibilidad turística. Algunos ejemplos son Belice, donde cada visitante de crucero paga US$7 en impuestos, de los cuales el 25% es destinado a la conservación de los arrecifes de coral; o las Islas Galápagos, con una tasa de entrada de US$100 para turistas extranjeros no-residentes, la cual financia la conservación de la biodiversidad, así como beneficios para las comunidades locales (OCDE y UNEP, 2011).

2.57 Una preocupación recurrente entre los tomadores de decisión, y resaltada en la literatura, es la falta de indicadores de sostenibilidad turística cuantitativos, rigurosos y comparables, que ayuden a orientar las inversiones. Muchos indicadores han sido propuestos a la fecha, pero la mayoría son cualitativos, parciales y no abordan los impactos concretos del sector sobre el ambiente (Buckley, 2012).

23 LEED: Leadership in Energy and Environmental Design.

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2. Las medidas de adaptación y mitigación al CC son fundamentales para la resiliencia y sostenibilidad de los destinos turísticos

2.58 El turismo es un sector altamente sensible al clima y por tanto se está viendo afectado por los efectos del CC. A su vez, el sector es un contribuyente al CC. Las modelizaciones sugieren que las principales consecuencias del CC para el turismo son la pérdida del atractivo de los destinos por aumento del riesgo para los visitantes, impactos sobre la infraestructura y servicios, amenazas al patrimonio natural y cultural y desafíos para la sostenibilidad de los negocios turísticos, incluyendo el riesgo de contar con activos varados por su imposibilidad de generar beneficios en el futuro (Caldecott, et al. 2016). Scott et al. (2012a) analizaron varios estudios con base en el Índice Climático del Turismo24, los cuales arrojan de forma consistente patrones geográficos y temporales, y estimaron que las condiciones más propicias para el turismo se darán en altas latitudes, durante primavera-verano-otoño y en regiones de montaña, mientras las condiciones en destinos subtropicales y tropicales se irán deteriorando. Ello creará oportunidades para algunos destinos y desafíos para otros (Berrang-Ford et al. 2011). Las proyecciones sugieren que las olas de calor en el Mediterráneo serán más frecuentes y severas, impactando negativamente en el atractivo de sus destinos, mientras que los destinos del norte de Europa ganarán en popularidad (Scott, 2012a). Los estudios de impacto del CC sobre la industria del esquí, especialmente en Norteamérica, Europa y Oceanía (Scott et al., 2012a), indican que hacia 2050 esta industria será vulnerable a disminuciones en la producción natural de nieve, teniendo que recurrir a la fabricación artificial, con temporadas más cortas y variables. Sin embargo, dicha fabricación artificial está limitada por sus costos y su elevado nivel de consumo de agua y energía. En términos globales, el impacto más importante del CC para el turismo es el aumento del nivel del mar, estimado entre 0,45-0,82 m hasta el fin del siglo (IPCC, 2013), que afectará destinos costeros tropicales como el Caribe y el Pacífico Sur, subtropicales y de clima templado. Asimismo, los destinos costeros son vulnerables a los riesgos de desastres naturales, relacionados con el aumento de la intensidad y frecuencia de eventos climáticos extremos (huracanes y tormentas tropicales). Eventos climáticos más frecuentes y extremos afectan el atractivo de los destinos percibido por los turistas y pueden llevar a aumentos en primas de seguros, o incluso la pérdida de cobertura por las aseguradoras, con graves consecuencias para los operadores turísticos (Nicholls, 2014).

2.59 Medidas de adaptación. Para algunos tipos de impactos, las medidas de adaptación son la única respuesta apropiada (IPCC, 2007). Algunas de las iniciativas implementadas en destinos como el Mediterráneo incluyen promoción de paquetes turísticos en temporadas alternativas al verano, extensión de horas de funcionamiento de parques y playas con oferta de actividades diversificadas, ampliación de áreas de sombra y siembra de vegetación en calles (Becken y Hay, 2012). En la planificación del transporte y otras infraestructuras, las iniciativas de adaptación se han centrado en el desarrollo de estándares y especificaciones para readaptar/rehabilitar instalaciones turísticas con vistas a aumentar la resiliencia (ADB, 2010; IFC, 2009; USEPA, 200825).

24 Tourism Climate Index de Mieczkowski (1985). 25 In: Becken S. and Hay J. E. 2012. Climate Change and Tourism: from policy to practice. Routledge

Publisher, 279 pp.

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2.60 En el Caribe y destinos costeros de Centroamérica, la vulnerabilidad de las comunidades, playas e instalaciones turísticas costeras exige el uso de medidas urgentes para aumentar la resiliencia. Mycoo (2014) analiza innovaciones en las políticas de adaptación al CC, que incluyen planificación física, proyectos de infraestructura de protección y gestión integrada de zonas costeras, en función de evaluaciones de riesgo y vulnerabilidad. En Barbados, en complemento a las medidas de ampliación y protección de franjas costeras vigentes en los últimos 30 años, se han adoptado estrategias adicionales, tomando en cuenta diferentes escenarios de aumento del nivel del mar. Una evaluación del impacto económico de inversiones dirigidas a la estabilización de zonas costeras en Barbados, a través del método de control sintético, demostró que las inversiones han tenido un efecto positivo no sólo en la preservación de ecosistemas frágiles, sino también en la estimulación de un incremento adicional del 9% de la actividad económica en las áreas de intervención (Corral et al., 2016). Mycoo (2014) resalta los beneficios de incorporar medidas de adaptación basadas en los ecosistemas, especialmente en las islas donde la protección de los arrecifes de coral es urgente. Las medidas de protección basadas en ecosistemas ya son reconocidas como capital natural en el Caribe e incluyen el establecimiento de zonas de amortiguamiento de arrecifes de coral y manglares contra la erosión y otras amenazas costeras. Dichas medidas deberían ser consideradas sistemáticamente en las decisiones de planificación y desarrollo turístico (Beck & Lange, 2016; Bayaraktorov et al., 2016).

2.61 La evidencia empírica sugiere que las inversiones dirigidas a reducir el riesgo de desastres naturales, tanto por eventos climáticos o de otro tipo, son rentables y efectivas a la hora de asegurar la sostenibilidad de los beneficios turísticos. Por ejemplo, inversiones de protección frente a inundaciones arrojaron beneficios para varios sectores económicos –incluido turismo– en Piura (Perú) y Semarang (Indonesia), con retornos económicos del 31% y 23%, respectivamente. En Vietnam, inversiones de recuperación de manglares para la protección de costas turísticas y urbanizadas contra tormentas y tifones tuvieron una ratio beneficio/costo de 52 (Mechler, 2005). Igualmente, las inversiones dirigidas a recuperar el circuito turístico de los Lagos en Argentina de los impactos provocados por las cenizas resultantes de la erupción del volcán Puyehue en 2011, generaron un ingreso de US$6 por cada US$1 invertido (BID, 2017).

2.62 Turismo y emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI). Políticas de mitigación. El turismo es responsable, directa e indirectamente, de las emisiones de varios GEI, incluyendo CO2. En total, la contribución de las principales actividades en turismo (transporte, alojamiento y actividades en destinos), correspondían en 2005 a aproximadamente el 5% de las emisiones globales de CO2 (UNWTO-UNEP-WMO, 2008). Considerando el calentamiento global atribuible a otros GEI y los impactos atmosféricos secundarios causados por la aviación, la contribución del turismo al cambio climático mundial se estimó entre el 5,2% y el 12,5% en 2005 (Scott et al., 2010). Una conclusión importante de los estudios es que las emisiones absolutas del turismo seguirían creciendo, aun cuando las emisiones de los viajes en autos y del alojamiento se redujesen a cero, dado el fuerte crecimiento observado y esperado en los viajes aéreos y las limitaciones para sustituir los combustibles fósiles por biocombustibles (Scott et al., 2010; OCDE y UNEP, 2011). Una reducción real de las emisiones en el turismo requiere por tanto cambios estructurales en la movilidad y producción hacia bajas

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emisiones de carbono. Si bien la aviación es el subsector con las emisiones más altas, es necesario también limitar las emisiones del transporte vial y de otras fuentes a lo largo de la cadena de valor del turismo. En este sentido, las políticas públicas están incluyendo el apoyo a modos de transporte de bajo carbono y cambios hacia fuentes de energía renovables. Una de las formas más eficientes de iniciar la evolución hacia una economía turística de bajo carbono es aumentar los costos de la energía por medio de impuestos, en línea con las evidencias presentadas en el SFD de Energía (GN-2830-3). La introducción de un impuesto sobre el combustible, o sobre las emisiones, que sea proporcional al uso del combustible o a las emisiones producidas, puede asegurar una reducción costo-eficiente (Mayor y Tol, 2007; OCDE & UNEP, 2011).

2.63 Un número creciente de destinos están orientando sus esfuerzos para convertirse en "destinos neutros en carbono", como respuesta a la presión sobre el sector turismo para reducir sus emisiones. Gössling (2009) evaluó los marcos de planificación de cinco países, entre ellos Costa Rica, que se han comprometido a convertirse en destinos “neutros en carbono”, en línea con la Declaración de Davos de 2007. El procedimiento completo abarca tres pasos para lograr la "neutralidad del carbono": (i) medición de las emisiones; (ii) “descarbonización”, que consiste en reducir el consumo de energía, tanto su uso como la intensidad de carbono de las fuentes utilizadas; y (iii) compensación (offsetting) de las emisiones restantes. El estudio sugiere que la participación de los agentes en toda la cadena de valor del turismo es esencial, en lugar de concentrarse en tareas individuales. Al momento del análisis, los cinco destinos se encontraban en la primera etapa de implementación, pero todos han planificado metas de reducción de emisiones ambiciosas, sin evidencia clara de cuándo y cómo lograrán la neutralidad en carbono.

2.64 En la mayoría de los países la preparación de políticas y planes específicos para la gestión por parte del turismo de los riesgos impuestos por el CC es todavía muy incipiente. Falta conocimiento sobre las complejas interrelaciones entre turismo y clima y persisten los desafíos para implementar respuestas integrales a nivel de Gobiernos y países. Es fundamental avanzar hacia la implementación de políticas y planes sectoriales de adaptación del turismo, profundizando en el entendimiento de cómo el turismo se ve afectado por el CC y viceversa, a través de investigación, educación y fortalecimiento institucional, tanto en el nivel nacional como sub-nacional.

D. La importancia de la gobernanza para la generación y captura local de los beneficios socioeconómicos turísticos y la sostenibilidad ambiental de los destinos

2.65 El turismo es un sector que enfrenta enormes retos de gobernanza, ya que depende de una extensa red de interrelaciones entre diferentes actores privados, públicos y civiles. El sector privado es el principal productor y proveedor de los servicios turísticos y está constituido por una amplia gama de actividades económicas (hospedaje, alimentación, ocio, cultura, transporte, comercio, otros), lo que genera una enorme fragmentación. Por su parte, el sector público vela por la preservación de los bienes públicos relacionados con la actividad, la internalización de sus costes y la generación del clima de negocios adecuado para la inversión, desde distintos niveles que deben coexistir: el local o nivel del destino, el regional, el nacional y, en ocasiones, el trasnacional. Además, las autoridades

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de turismo deben coordinarse con otros sectores y actores públicos necesarios para el desarrollo de la actividad que escapan de las competencias meramente turísticas (como infraestructura, seguridad, medio ambiente, agricultura), lo que añade complejidad a la toma de decisiones. Finalmente, la comunidad receptora es la que se beneficia o sufre los costes del turismo y su participación es fundamental para lograr un desarrollo endógeno alineado con las necesidades y aspiraciones locales.

2.66 Debido a este intricado entramado de relaciones, suelen existir dificultades para generar visiones integrales que permitan una planificación y gestión coordinadas de la actividad turística y, en ocasiones, se generan conflictos entre actores con visiones e intereses no siempre fáciles de conciliar. Ejemplo de ello serían las reivindicaciones de la industria hotelera frente a las empresas de alojamiento de la economía colaborativa (como Airbnb26), los conflictos vividos entre la población local y los desarrolladores turísticos por cambios en los usos del territorio (Gómez, 2004), o la rivalidad que se genera entre residentes y visitantes por el uso de bienes públicos en destinos congestionados27. Por ello, es fundamental formalizar los cauces de participación y colaboración bajo modelos de gobernanza turística que establezcan objetivos claros, incluyan las diferentes visiones e intereses existentes, persigan el equilibrio entre crecimiento económico y sostenibilidad ambiental y social, logren consensos y manejen de forma transparente los trade offs que inevitablemente se dan con el desarrollo turístico (Hampton, 2005, Jeonglyeol et al., 2010, OECD, 2016).

2.67 En este contexto, la OMT (2008) delimita el concepto de gobernanza turística como el proceso de conducción de los destinos turísticos, a través de los esfuerzos sinérgicos y coordinados de los Gobiernos en sus diferentes niveles y atribuciones, de la sociedad civil que reside en los destinos y del tejido empresarial. Dependiendo de la madurez y cohesión del marco de gobernanza turística, se logrará una mayor o menor generación y captura de los beneficios económicos a nivel local, una mejor o peor inclusión social y una mayor o menor sostenibilidad ambiental del modelo de desarrollo turístico implementado. Se incluye a continuación evidencia de aspectos relevantes de la gobernanza turística relacionados con: (i) las interrelaciones entre el sector público y privado; (ii) el nivel de participación de la comunidad local en el desarrollo turístico; y (iii) cómo las TIC están conformando nuevas vías para la gobernanza.

1. Gobernanza e inversión privada

2.68 La prestación y explotación de servicios y actividades turísticas corresponde, por regla general, al sector privado, por lo que la inversión privada es fundamental para el desarrollo turístico. Diversas investigaciones empíricas confirman la importancia de la Inversión Extranjera Directa (IED) para el desarrollo turístico, encontrando una causalidad directa desde la IED hacia el crecimiento turístico en China (Tang et al., 2007), México (García Flores et al., 2008), India (Selvanathan et al., 2012) y en 20 países en desarrollo entre 1995 y 2008 (Jafari et al., 2013). La literatura sugiere que existen muchos determinantes que configuran los flujos de la IED en el sector, incluyendo el tamaño y evolución del mercado, la existencia

26 http://tecnologia.elpais.com/tecnologia/2013/05/28/actualidad/1369755419_436138.html 27 http://blogs.elpais.com/trans-iberian/2015/05/barcelona-residents-are-in-revolt-against-the-citys-tourism-

monoculture-.html

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de una lengua/cultura común, la calidad de la regulación, la seguridad jurídica, la infraestructura, la estabilidad política, la efectividad de las políticas públicas, entre otros (Snyman et al., 2009; Daryaei et al., 2012; Falk, 2016).

2.69 A pesar de este amplio abanico de factores que influyen en la inversión turística, muchos países se concentran en los regímenes de incentivos fiscales para estimular la IED. Exenciones tributarias, de diversa índole y por largos períodos de tiempo, han venido siendo aplicadas en ALC para la construcción o remodelación de hoteles, restaurantes y servicios turísticos. El Fondo Monetario Internacional (FMI, 2008) recopiló los incentivos fiscales utilizados en países caribeños para atraer IED, de los cuales el 60% se dirigió al sector turístico de Barbados, Las Bahamas, Belice, República Dominicana, Guyana, Jamaica, Haití, Surinam y Trinidad y Tobago, entre 1997 y 2005. Nassar (2008) indicó que la disminución de la carga tributaria en un país en comparación con otros para atraer IED es un fenómeno que se ha intensificado en el Caribe en las dos últimas décadas. Este tipo de política pública es también común en Centroamérica y en algunos países de Sudamérica, incluyendo el nivel sub-nacional, aunque no existen análisis comparativos detallados como para el caso del Caribe.

2.70 Sin embargo, diversos estudios sugieren que los beneficios fiscales no son necesariamente el factor más efectivo para promover la IED en el sector turismo. Utilizando datos de panel para seis islas de la Organización de Estados del Caribe Oriental, Chai y Goyal (2008) encontraron que los beneficios fiscales no tienen un impacto estadísticamente significativo en la atracción de IED en comparación con la calidad de la infraestructura y de las instituciones, pese a que los ingresos tributarios que el Estado deja de capturar por dichas exenciones fluctúa entre 10% y 16% del PIB. Otros estudios sostienen esta misma conclusión, demostrando que, para países en desarrollo, los incentivos fiscales no contrarrestan eficazmente un marco deficiente de gobernanza, siendo por ello necesario resolver primero dicha carencia (Wells et. al, 2001; OCDE 2008; Banco Mundial, 2013). Asimismo, la cooperación regional pública debe fomentarse para evitar una competencia fiscal dañina entre los países (Banco Mundial, 2013). A una conclusión similar se llegó al comparar la estructura de incentivos fiscales al turismo en Nicaragua (alta) y Costa Rica (baja), y la escasa diferencia en niveles de inversión generados, aunque la diferencia en los recursos fiscales capturados por ambos países sí fue relevante (Lanuza Díaz, 2014). Más aún, al no existir clara evidencia de que la demanda por turismo sea más elástica que la de otros bienes y servicios (FMI, 2008), el costo de oportunidad de las exenciones tributarias, para países con restricciones fiscales, puede ser alto.

2.71 Para generar avances en el marco de la gobernanza turística público-privada, el compromiso del gobierno con el sector debe ser por tanto más amplio que los beneficios fiscales, a través de la formulación de políticas y programas sectoriales explícitos. Dichas políticas y programas permiten el establecimiento de visiones sectoriales integrales, la definición de objetivos compartidos y el incremento de la confianza del sector privado para activar su inversión en los destinos de interés para el país. Castillo et al. (2015) realizaron, con un método de control sintético, una evaluación ex post de la política de desarrollo turístico en Salta (Argentina), basada en tres pilares de inversión (infraestructura /restauración de patrimonio cultural, créditos fiscales para la expansión del alojamiento turístico y fortalecimiento institucional). El estudio concluyó que dicha política tuvo un efecto positivo sobre las expectativas de generación de negocio por parte del sector

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privado e impulsó la creación de empleo en las empresas turísticas, con un incremento promedio anual del 11%, entre 2003 y 2013, y un crecimiento acumulado del 112% en dicho período. En Brasil, la evaluación ex-post realizada en el marco del Programa de Desarrollo Turístico (PRODETUR-Nordeste I), concluyó que cada dólar de inversión pública en infraestructuras y promoción impulsó US$7 de inversión privada y US$1,82 de ingresos para la economía nordestina, mostrando además una tasa interna de retorno del 27%28. Estos hallazgos ratifican la capacidad del sector público para activar la inversión privada en destinos concretos y subrayan la importancia de trabajar con actuaciones sectoriales integrales (políticas, planes, programas), que refuercen las relaciones público-privadas en un marco amplio de gobernanza.

2.72 Entre los mecanismos de participación privada existentes para avanzar hacia una gobernanza público-privada articulada destacan las Asociaciones Público-Privadas (APP), entendidas como acuerdos de co-propiedad o cooperación, a través de los cuales ambos sectores comparten riesgos y beneficios. Generalmente, la APP implica un acuerdo contractual de largo plazo entre el sector público y las empresas, a través del cual éstas invierten a cambio de prestar/gestionar un servicio o bien público (Weiermair et al., 2008). La CEPAL (2007) destaca la capacidad de las APP turísticas para mejorar la coordinación público-privada abordando fallas de mercado que inciden sobre la sostenibilidad de los destinos (relacionadas con el uso de bienes públicos, las externalidades y la inclusión social), reducir los costos de transacción de las inversiones en el sector, superar las restricciones fiscales enfrentadas por el sector público y ofrecer nuevas oportunidades de desarrollo al sector privado. Existen diversas tipologías de APP en función de los tipos de activos implicados (e.g. proyectos brownfield o greenfield), las funciones y nivel de riesgo que asume el sector privado y los mecanismos de pago establecidos para la recuperación de la inversión privada (por servicios prestados, por membresías, por pagos por parte del gobierno, entre otros). Las APP viabilizan mecanismos de financiamiento y gestión para la puesta en valor turística de recursos naturales y culturales, la generación y mantenimiento de infraestructuras y equipamiento turístico y la promoción turística de los destinos.

2.73 La mayoría de las APP, existentes en el sector turístico, recaen en la esfera de infraestructura y servicios básicos en los destinos, por lo que se encuentran muchos ejemplos en el ámbito de las carreteras de peaje, aeropuertos, plantas de energía, etc. Algunas de las APP que pueden encontrarse específicamente en el impulso a la ampliación de oferta turística se encuentran relacionadas con la creación de centros de convenciones, de museos, de parques de ocio, el impulso a mega eventos o las concesiones otorgadas al sector privado para ampliar y mejorar el equipamiento turístico en las áreas protegidas (Weiermair et al., 2008). Por ejemplo, en 2008, existían 619 concesiones turísticas de largo plazo en las casi 400 áreas del sistema de Parques Nacionales de Estados Unidos que generaban más de US$63 millones en concepto de regalías para las áreas protegidas y creaban más empleo que el propio Servicio de Parques, en la alta temporada turística. Destaca el caso de Sudáfrica, donde las políticas de concesiones exigen que los concesionarios den prioridad a la contratación de mano de obra local y al uso de pequeñas y medianas empresas. En la región de

28 BID 2010.

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LAC también existe amplia experiencia en el uso de concesiones y otros tipos de permisos y acuerdos para la creación y operación de distintos servicios turísticos en áreas protegidas, por ejemplo, en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Ecuador (entre otros), todos los parques con mayor visita internacional cuentan con varios tipos de concesiones y permisos para servicios de guías, barcos, tiendas de souvenirs, transporte local, hoteles, restaurantes y otros negocios turísticos en el interior de las áreas protegidas (Barborak, 2012). Existen ejemplos de concesiones privadas para operar en la totalidad del área protegida, como en Fernando de Noronha, en Brasil, donde una evaluación basada en entrevistas y observaciones a nivel local encontró que la concesión había mejorado los servicios ofrecidos a los visitantes y generado empleo local, pero no era posible medir la contribución real del concesionario a la sostenibilidad ambiental del parque por falta de datos específicos (Estima et al., 2014).

2.74 Las APP entrañan diversos riesgos debido a las diferentes culturas de trabajo entre el sector público y privado, la complejidad de su proceso de preparación y la dilatación en el tiempo de los compromisos adoptados por ambas partes. Entre los riesgos más importantes, destacan: el incremento de los costos de transacción y de capital, una mala asignación de riesgo que puede acabar reflejándose en endeudamiento público, y la pérdida de control por parte del sector público sobre su activo o la no recuperación de la inversión por parte del sector privado (Van Herpen, 2002). En este sentido, Darling y Beato (2004) alertan, en el marco de un estudio sobre la viabilidad de centros de convenciones turísticas, sobre la necesidad de limitar el riesgo para el sector público a través de análisis económicos rigurosos y la asignación de la propiedad y la gestión de dichos centros al sector privado. También, Weiermair et al. (2008) identifican los criterios de éxito que son necesarios considerar al diseñar una APP turística para minimizar los riesgos de fracaso, en base a dos casos estudio de APP de turismo alpino29, entre los que destacan: (i) necesidad de contar con planes de negocio rigurosos para evaluar la viabilidad real de la inversión; (ii) proceso transparente, basado en la comunicación y difusión de los objetivos y resultados perseguidos por la APP a todos los actores afectados, para un manejo adecuado de las expectativas; (iii) necesidad de implicación pública para el seguimiento y evaluación de la APP, considerando el tamaño y plazos previstos de la inversión privada y la experiencia previa de los inversores privados; y (iv) establecimiento de reglas de juego claras (roles y responsabilidades). En general, existen todavía lagunas de evidencia empírica sobre el desempeño y las mejores prácticas (en términos de asignación de riesgo y optimización de incentivos) entre modelos diferenciados de APP turísticas, por lo que es necesario avanzar en la generación de conocimiento en este rubro.

2.75 Existen además otras formas de cooperación público-privada, como es el caso de las Organizaciones de Gestión de Destinos (DMO, por sus siglas en inglés), orientadas al marketing externo y coordinación interna en el destino. Estas DMO pueden organizarse en términos territoriales, como sería el caso de los “contratos de destino” articulados en Francia entre el sector público y privado para acelerar la estructuración de la oferta turística en destinos concretos. Existen DMO que se estructuran no sólo en territorios precisos, sino también en torno a tipos de turismo específicos: algunos ejemplos serían los clubs de producto turístico, impulsados

29 Un teleférico y un parque acuático.

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originalmente por Canadá, para articular clusters turísticos especializados (por ejemplo, club de producto del vino, de la nieve, de aventura); los convention bureaus dirigidos a la captación de congresos y convenciones o las redes de estaciones náuticas existentes en España y Francia. Todas estas DMO se caracterizan por perseguir la diversificación y ordenación de la oferta turística, a través del impulso de la coordinación empresarial, bajo estándares de calidad y marcas turísticas compartidos. El sector público actúa como catalizador de dicha coordinación. Los resultados conseguidos por las DMO son muy variables, pero en el caso de las estaciones náuticas españolas se ha conseguido reposicionar muchos destinos de sol y playa, a través de una red amplia de colaboración público-privada con un total de 30 destinos asociados, en los que participan 45 municipios y 1.650 empresas de servicios turísticos y náuticos.

2. Gobernanza turística y la importancia de la participación de empresas y comunidades locales

2.76 El impacto del turismo sobre la mejora del nivel de emprendimiento y el desempeño de las MiPyme locales está documentada en la literatura sectorial. Othman et al. (2011) identificaron, a través de datos primarios y un análisis regresivo, un efecto positivo de las llegadas y consumo turístico sobre el desempeño financiero (ventas, beneficios) y no financiero (número de empleados, ampliación negocio) de las MiPyme en cuatro islas de Malasia. Sin embargo, el estudio también señala la falta de capacitación de los propietarios de los pequeños negocios, lo que inhibe la posibilidad de lograr mayores niveles de competitividad. La OCDE (2008b) confirma, a través de un estudio en 20 países y diferentes sectores (entre los que se incluyó turismo) la existencia de retos importantes para las MiPyme locales en un contexto de progresiva globalización de las cadenas de valor productivas, tales como: insuficiente comprensión de la estructura y dinámica de las cadenas de valor globales y la posición relativa de las MiPymes en las mismas; dificultad para cumplir estándares de calidad y proteger los activos intelectuales; disponibilidad inadecuada de recursos financieros y gerenciales; y poca capacidad para emprender tareas complejas relacionadas con innovación en marketing y procesos organizacionales. En este contexto, la inversión extranjera puede desempeñar un papel fundamental para elevar el crecimiento y productividad de las MiPyme locales, ya que representa una inyección de activos productivos adicionales para las economías locales, que suelen venir acompañados de tecnología, capacidades innovadoras y habilidades de organización y marketing. Las externalidades positivas desde la inversión extranjera a las firmas locales se dan a través de los vínculos que se generan entre las firmas trasnacionales y las locales a lo largo de la cadena de valor turística. Sin embargo, la mera presencia de inversión extranjera no es suficiente para reforzar el tejido y el desempeño empresarial local y no garantiza que esas externalidades positivas se den en todos los casos, de forma automática (Lugemwa, 2014).

2.77 Sindiga (1999) señala que la propiedad de los activos y el poder/influencia en los destinos son dos factores que determinan quién percibe el gasto turístico y sus beneficios. La inversión extranjera en un destino puede darse bajo situaciones de plena propiedad de las inversiones, o a través de acuerdos con actores locales, por lo que en ambas situaciones se dan diferentes combinaciones de poder y de control que inciden sobre hacia dónde/hacia quién fluye posteriormente el gasto turístico. Varios autores han teorizado sobre el nivel de dependencia y fugas del

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gasto turístico generadas desde la economía local bajo situaciones de control extranjero de las inversiones, pero también bajo acuerdos o asociaciones cuando el riesgo está asimétricamente asignado y recae totalmente sobre actores locales con menor poder de negociación (Brohman, 1996; Khan, 1997; Lacher, 2008, Sinclair et al., 1992). Por ejemplo, Koens y Thomas (2016) identificaron en Sudáfrica que las decisiones de tour operadores condicionaban el éxito de las microempresas locales de forma muy significativa, ya que éstas carecen del poder y capacidad de red suficiente para atraer por sí mismas a los visitantes y es el tour operador quien canaliza los flujos turísticos de forma unilateral. Un estudio exhaustivo de la IED turística entre 1985 y 2002 a nivel internacional, encontró que una parte importante de la IED hotelera no toma la forma de capital, sino que se realiza muy frecuentemente bajo contratos de gestión, franquicias o leasings con empresas locales y que lo mismo sucede con líneas aéreas y tours operadores, que se expanden a través de alianzas estratégicas y no sólo con capital. Por ello, el estudio concluyó con la necesidad de que las políticas de apoyo a la inversión no se focalicen únicamente en la captación de IED, sino también en reforzar a las empresas locales para incrementar su poder de negociación, sostener sus capacidades en el largo plazo y aumentar su capacidad de absorción de la innovación, tecnología y habilidades empresariales de las corporaciones internacionales, en un marco equilibrado de gobernanza (Endo, 2006; Lugemwa, 2014).

2.78 Maldonado et al. (2008) identifican las capacidades de los recursos humanos y la participación en redes formales e informales como las fuentes utilizadas por las MiPyme turísticas en el Algarve, en Portugal, para la búsqueda de externalidades de conocimiento. Por ello, sugieren el impulso de alianzas, colaboración y trabajo en red entre las MiPyme, las grandes empresas y otros agentes regionales, para acciones conjuntas de innovación, marketing, inversión en capital humano, entre otras. Adicionalmente, para apoyar a las MiPyme en el desarrollo de su capacidad de absorción de conocimiento a lo largo de la cadena de valor, la OCDE (2008b) enfatiza la necesidad de mapear las oportunidades de participación y mejora del desempeño de las MiPyme a lo largo de diferentes cadenas, impulsar programas de desarrollo laboral y apoyo a buenas prácticas en gestión de recursos humanos, impulso a la mejora de rutinas organizativas, apoyo a la financiación de los pequeños subcontratistas para superar problemas de liquidez, apoyo a la digitalización empresarial y la protección de activos intangibles.

2.79 Además de la participación de las empresas locales, el marco de gobernanza turística debe otorgar espacio a la participación de las comunidades locales para facilitar la retención de los beneficios socioeconómicos en el destino. Un estudio reciente, basado en encuestas al total del universo de hogares en dos destinos chinos, evaluó dos sistemas de gobernanza turística divergentes: un destino basado en un Turismo Liderado por la Comunidad (TC) y el otro por una Compañía Comercial Foránea (CCF). Los resultados indicaron que la gobernanza del TC tiene ventajas considerables sobre la CCF, porque el TC ha mejorado en mayor medida los ingresos y la calidad de vida de los hogares locales, siguiendo un proceso orgánico de participación y crecimiento (Qian et al., 2016). Otros estudios de caso, basados en análisis longitudinales y entrevistas, confirman estas mismas conclusiones en Indonesia (Hampton et al., 2015) y en Brasil (Helmsing et al., 2011). Dependiendo entonces del nivel de participación local se pueden distinguir dos tipos de destinos: el integrado, es decir, el adaptado a las comunidades

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preexistentes al desarrollo turístico y el destino enclave, alejado de la población local. En el caso de los destinos enclave hay que considerar que, aunque las políticas vayan enfocadas a favorecer el empleo local también pueden provocar migraciones intensas que distorsionen el impulso local esperado. En Desa Senaru, en Indonesia, Schellhorn (2010) computó que, del empleo local generado por los guías turísticos, tan sólo el 19% fueron trabajadores nativos y el resto fueron inmigrantes. Además, en los destinos enclave de rápido desarrollo, las migraciones internas pueden generar nuevos asentamientos que no cuentan con los servicios básicos necesarios para atender sus necesidades, originándose impactos socio-ambientales negativos (Mendoza et al., 2010; Frausto, 2015). En definitiva, estos resultados alertan sobre la necesidad de impulsar la participación de la comunidad local, como piedra angular para guiar la gobernanza en los destinos y garantizar que los agentes externos estimulen con sus inversiones un desarrollo endógeno y escalonado.

3. Nuevas tecnologías y gobernanza turística

2.80 La irrupción de las TIC está generando nuevas oportunidades y desafíos para la gobernanza turística, ya que: (i) están modificando el patrón de relaciones de poder/influencia en los destinos y están abriendo la participación a nuevos actores; y (ii) facilitan la coordinación inter-sectorial e inter-institucional con base en datos obtenidos en tiempo real. En términos de nuevas relaciones entre los actores turísticos, una de las oportunidades abiertas por las TIC son las plataformas digitales que han impulsado el consumo colaborativo o peer-to-peer, ampliando la llegada de los beneficios económicos del sector a los ciudadanos, que se incorporan como productores y prescriptores de servicios turísticos a estas plataformas. El fenómeno de la economía colaborativa ha tenido un crecimiento exponencial gracias a la reducción drástica de costos de transacción para el emprendimiento que habían impedido que ciertos mercados se desarrollaran antes. La economía colaborativa ofrece mayor flexibilidad de empleo, mecanismos de auto-regulación a través de los reviews constantes de los usuarios, así como gastos de producción reducidos que permiten ofertar precios bajos a los consumidores. Estas plataformas colaborativas han supuesto una disrupción total para los marcos tradicionales de gobernanza turística, al incrementar el poder de influencia de los consumidores y generar nuevas relaciones de competencia en los destinos. Lane y Woodworth (2016) sugieren, a través de un estudio empírico en 59 ciudades estadounidenses, que Airbnb está afectando el desempeño de los hoteles en las ciudades en las que tiene mayor presencia, y Zervas et al. (2016) concluyen que Airbnb afecta, a la baja, las tarifas de los hoteles posicionados en el segmento de ocio en Texas. La disrupción está sobre todo relacionada con la escala que el fenómeno ha tomado en poco tiempo. Por ello, la normativa actual no está adaptada a esta actividad, ni en términos jurídicos, ni fiscales ni laborales y ello ha generado fricciones entre los agentes de la “economía turística tradicional” y los de la economía colaborativa, en destinos consolidados como Barcelona, París o Nueva York, entre otros muchos. Las administraciones turísticas se han venido posicionando de manera diferente ante este fenómeno: desde una posición de laissez faire hasta el proteccionismo de la economía tradicional. El debate está abierto, el ámbito de la economía colaborativa en turismo es un tema emergente que necesita de mayor evidencia e investigación para orientar la toma de decisiones de los gobiernos.

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2.81 De otra parte, es necesario mencionar el impacto de las TIC sobre el conocimiento de las tendencias del sector y las estadísticas turísticas, las cuales son esenciales para conocer el impacto socioeconómico de la actividad turística, establecer objetivos compartidos y facilitar la coordinación de las autoridades de turismo tanto con sus homólogos de otros sectores como con el sector privado, avanzando hacia un marco de gobernanza cohesionado. Las autoridades de turismo no pueden por sí solas desarrollar un sistema de información y estadísticas turísticas, sino que requieren de la cooperación de otros sectores y del concurso del sector privado. No se trata solamente de un tema de reparto de competencias, sino que cada uno de ellos tiene su propia legitimidad y credibilidad frente a terceros. En este contexto, las TIC están demostrando ser un aliado importante para agilizar la producción de datos relevantes para el establecimiento de objetivos compartidos y evaluación de políticas, algunos imposibles de obtener previamente, en tiempo real y con rigor. Varios estudios en el Caribe, China y Corea del Sur han utilizado datos de búsquedas en Internet, a través de Google Trends, para generar estimaciones de llegadas turísticas, concluyendo que Google mejora la exactitud de las predicciones frente a otros métodos de estimación tradicionales (como los modelos basados en series temporales), especialmente en el corto plazo (Park et al., 2017; Bangwayo-Skeete et al., 2015; Yang et al. 2015). De hecho, el big data30 combinado con tecnologías relacionadas con el aprendizaje automático, especialidad de la inteligencia artificial, permiten reconocer de forma automática patrones de comportamiento complejos por parte de los visitantes, lo que ayuda a optimizar la toma de decisiones. Por ejemplo, el análisis de sentimientos (una técnica de aprendizaje automático), puede clasificar los textos de las redes sociales en positivos, negativos o neutros, generando un mapa claro de los aspectos del destino que es necesario reforzar o cambiar (Instituto Valenciano de Tecnologías Turísticas, Invat.tur, 2015), lo que facilita la coordinación de los actores relevantes en torno a objetivos muy concretos.

2.82 Un estudio de viabilidad, realizado por Eurostat (2014) sobre el uso de datos de posicionamiento móvil para la generación de estadísticas turísticas vs métodos tradicionales basados en encuestas, concluye que a pesar de que los costos de implementación de sistemas de datos móviles son inicialmente altos, los gastos se amortizan rápidamente en la fase de producción. Sin embargo, el estudio también alerta sobre los desafíos que el uso de datos móviles y big data en general trae consigo, especialmente en la esfera legislativa y la participación del sector privado: actualmente, estas nuevas fuentes de información no pueden producir ni sustituir muchos de los indicadores que garantizan la comparabilidad internacional de las estadísticas y su uso choca con normas de privacidad y protección de datos. Asimismo, existen barreras empresariales relacionadas con la racionalidad económica de cuándo y por qué las empresas deben proveer este tipo de datos a las administraciones. Por ello, Eurostat recomienda hacer por ahora un uso mixto de fuentes tradicionales y tecnológicas.

2.83 Es importante, por tanto, que los destinos se adapten al entorno digital actual y comiencen a incorporar progresivamente estas nuevas tecnologías en sus procesos de toma de decisión y de coordinación, al tiempo que adaptan sus instrumentos normativos y de gestión a la nueva realidad, si quieren situarse a la

30 Conjuntos de datos cuyo tamaño supera la capacidad de búsqueda captura, almacenamiento, gestión,

análisis, transferencia y visualización de las herramientas informáticas convencionales. Se caracterizan por su volumen, variedad, velocidad y valor (Invat.tur, 2015).

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vanguardia de la competitividad turística. Los destinos dotados de una infraestructura tecnológica avanzada mejoran la experiencia e interacción con el visitante, así como la planificación y gestión coordinada del territorio por parte de los tomadores de decisión pública y privada. En el sector empieza a surgir el concepto de destino turístico inteligente31, como marco integrador de la infraestructura tecnológica orientada hacia los objetivos de crecimiento económico con sostenibilidad social y ambiental.

III. DESAFÍOS DE LA REGIÓN Y PROBLEMAS QUE EL BANCO DESEA ABORDAR

EN EL SECTOR

3.1 ALC posee un enorme potencial turístico, gracias a la riqueza de sus recursos naturales y culturales. En términos de recursos naturales, las estadísticas son elocuentes: la región cuenta con la mitad de los bosques tropicales mundiales y el 40% de la biodiversidad del planeta, a pesar de representar sólo el 16% de la superficie mundial, acoge 11 de los 14 biomas terrestres (Blackman et al., 2014) y 6 de los países biológicamente más diversos del mundo32, los cuales albergan el 70% de las especies conocidas de mamíferos, aves, reptiles, anfibios, plantas e insectos. El 50% de las especies vegetales presentes en el Caribe no existen en otras zonas del mundo (PNUD, 2010). Este capital natural se traduce en una diversidad de paisajes que abarcan desde montañas, selvas tropicales, extensas playas y arrecifes de coral, hasta volcanes, desiertos y glaciares, con capacidad para captar el interés de la demanda turística. En cuanto a su riqueza cultural, ALC cuenta con importantes culturas pre-colombinas, un amplio legado colonial y un patrimonio intangible que la convierten en una región única a nivel mundial. De la lista de Sitios Declarados como Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO, ALC posee 102 de los 814 sitios de patrimonio cultural y 4 de los 35 sitios de patrimonio mixto que existen a nivel mundial.

3.2 Esta dotación de recursos naturales y culturales está impulsando un aumento progresivo del turismo en la región y su afianzamiento en el mercado turístico internacional. Según la OMT, en la última década el número de las llegadas internacionales en ALC tuvo un crecimiento acumulado de casi un 50% (alcanzando los 183 millones de visitantes en 201533), mientras el gasto turístico superó los US$79.000 millones en divisas turísticas, con una tasa interanual promedio de crecimiento del 5,4%, cercana a la tasa mundial (5,9%). Sin embargo, las diferencias intrarregionales son marcadas: mientras América Latina logró aumentar el gasto turístico a una tasa interanual del 7,4%, el Caribe apenas lo incrementó en un 1,4% (ver Figura 3). Por subregiones, la Comunidad Andina ha experimentado el mayor crecimiento (10,8%), seguida de América Central (10,6%), Cono Sur (8%), y México (3,6%) (ver Figura 4). Las cifras apuntan a un

31 Destino turístico inteligente es el espacio turístico innovador, accesible para todos, consolidado sobre una

infraestructura tecnológica de vanguardia que garantiza el desarrollo sostenible del territorio, facilita la interacción e integración del visitante con el entorno, incrementa la calidad de su experiencia en el destino y la calidad de vida de los residentes (Sociedad de la Información a la Sociedad Estatal para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas, SEGITTUR, 2015).

32 Brasil, Colombia, Ecuador, México, Venezuela y Perú. 33 Incluyendo cruceristas, OMT.

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mayor dinamismo de los destinos emergentes que los destinos consolidados de la región (Caribe y México).

Figura 3. Evolución del gasto turístico internacional entre 1995-2014

Figura 4. Evolución del gasto turístico internacional, por subregiones de ALC entre 1995-2014

3.3 La creciente inyección de gasto turístico en la región está incrementando la importancia del turismo como herramienta de desarrollo económico de ALC. En 2015, la contribución directa del turismo al PIB latinoamericano fue US$135.600 millones; en el caso del Caribe, el turismo generó US$16.800 millones. La contribución total al PIB, incluyendo efectos indirectos e inducidos, representó el 9% en el caso de Latinoamérica y el 14,8% en el caso del Caribe. En términos de

400

600

800

1000

1200

1400

El M

undo

10

20

30

40

50

60

ALC

1995 2000 2005 2010 2014

América Latina Caribe

El Mundo

Nota: La escala de la izquierda se refiere a ALC y la de la derecha a El MundoUnidad: Miles de millones de dólaresFuente: World Development Indicators

05

10

15

20

1995 2000 2005 2010 2014Año

Caribe

Cono Sur

México

América Central

Comunidad Andina

Unidad: Miles de millones de dólaresFuente: World Development Indicators

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empleo, el turismo fue responsable de 16,5 millones de empleos, equivalentes al 8% del empleo total en Latinoamérica. En el Caribe, el turismo generó el 13,3% del empleo total. Adicionalmente, del conjunto de las inversiones realizadas en 2015, el turismo representó el 5,9% en América Latina y el 12,1% en el Caribe34. Estas cifras se mantienen en niveles similares a los registrados en el 2013 e indican, de nuevo, una importancia heterogénea del turismo a lo largo de la región. Mientras el Caribe es el área más dependiente del turismo a nivel mundial, en muchos lugares de América Latina la actividad turística es todavía emergente. Brasil, por ejemplo, a pesar de la envergadura del país y de su riqueza cultural y natural, tiene todavía una escasa exposición turística internacional: en 2015 recibió solo 6,3 millones de visitantes internacionales, que gastaron un total de US$5.844 millones, equivalentes a un tercio del total de divisas turísticas percibidas por México. El turismo se caracteriza por tanto por ritmos de crecimiento y de consolidación diferentes a lo largo de la región por lo que, aunque en este documento se abordan conjuntamente los desafíos del turismo en un esfuerzo por agrupar los retos comunes más relevantes, existen situaciones particulares en cada subregión y país de ALC.

3.4 Este SFD identifica cuatro desafíos que deben ser atendidos para maximizar los beneficios producidos por el turismo en ALC: (i) el bajo nivel de aprovechamiento del potencial turístico de la región y los retos de competitividad del sector; (ii) la necesidad de incrementar el impacto distributivo de los beneficios del turismo entre los grupos más vulnerables de la sociedad; (iii) la necesidad de fortalecer la gestión ambiental y los esfuerzos de adaptación al CC en los destinos turísticos; y (iv) los retos de gobernanza que subyacen en la gestión de los destinos de ALC.

A. Los beneficios económicos del turismo en ALC pueden ser incrementados

1. Nivel de gasto

3.5 No existe correspondencia entre el rico patrimonio natural y cultural de ALC y su nivel de aprovechamiento para fines turísticos. Es decir, muchos de los recursos que componen dicho patrimonio no han sido puestos en valor ni desarrollados como productos turísticos que puedan ser comercializados con éxito (¶2.9, 2.10, 2.11, 2.18 y 2.19), afectando la capacidad de la región de generar mayor gasto turístico. En parte, es por ello que se observa que el gasto por llegada turística internacional, tanto del Caribe como de América Latina, se encuentra por debajo de Norteamérica, Asia-Pacífico y Europa y, en el caso de América Latina, es inferior al promedio mundial (ver Figura 5).

34 World Tourism and Travel Council (WTTC).

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Figura 5. Gasto por llegada turística internacional por regiones, 2014 (US$)

3.6 Por otro lado, aunque el gasto turístico internacional en la región ha crecido de forma destacable (ver ¶3.2), lo ha hecho a menor ritmo que otros destinos emergentes del mundo, lo que ha generado una pérdida de cuota de mercado por parte de los destinos más consolidados de ALC. El gasto en el Caribe pasó de representar el 2,6% del total a nivel mundial en 2000, al 1,4% en 2014. Lo mismo ha sucedido con México que ha pasado de representar el 1,6 al 1,2% en 2014. El resto de América Latina ha conseguido un pequeño incremento pasando de 4,2% en 2000 a 4,4% en 2014, pero a un ritmo inferior al resto de destinos emergentes mundiales. La pérdida de cuota que han experimentado las regiones turísticas más consolidadas del mundo (Europa y Norteamérica) en el período 2000-2014 ha sido principalmente capturada por Asia y Pacífico, Oriente Medio y África (ver Figura 6).

Figura 6. Cuotas de mercado según el gasto turístico internacional por regiones (%)

1.43

2.98

2.99

4.45

18.16

26.34

43.65

2.68

2.25

2.57

4.26

24.60

15.69

47.96

0 10 20 30 40 50

2014

2000

Caribe

África

Oriente Medio

América Latina

Norteamérica

Asia y Pacífico

Europa

Caribe

África

Oriente Medio

América Latina

Norteamérica

Asia y Pacífico

Europa

Nota: El gráfico superior corresponde al año 2000 y el inferior a 2014Unidad: Porcentaje de gasto agregado de la región respecto del total mundialFuente: Elaboración propia con datos de OMT

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2. Excesiva dependencia de mercados emisores por parte de algunos países de la región

3.7 El turismo doméstico es más importante para muchos destinos de la región que el turismo receptivo, incluso en destinos líderes a nivel internacional, como sería el caso de México donde el turismo realizado por los residentes representa el 84% del gasto turístico total generado en el país35. Aunque existen dificultades con la comparabilidad de los datos sobre turismo doméstico en la región, por una falta de armonización de los sistemas nacionales de estadísticas turísticas, las estimaciones realizadas por el WTTC (201736) apuntan a que el turismo doméstico genera el 65% del gasto turístico total en Latinoamérica y el 28% en el Caribe, es decir US$182 mil millones y US$12 mil millones, respectivamente. Un análisis más desagregado del ámbito latinoamericano muestra que en Sudamérica el turismo doméstico genera un promedio del 67% del gasto turístico total, mientras que en Centroamérica representa un promedio del 45%. Así pues, el turismo doméstico suele ser más relevante en los países latinoamericanos con mayores economías que en los países con menor población y economías más pequeñas. En este último caso, la población de dichos países suele tener un comportamiento de mercado emisor más que de visitante doméstico (Panosso et al., 2015). Como en el caso del turismo receptivo, en el turismo doméstico existen oportunidades de incrementar el gasto turístico: por ejemplo, diferentes análisis realizados en programas de turismo en la región identifican el predominio en muchos destinos de visitantes domésticos de cercanía geográfica a los destinos, que se alojan en casas de parientes y amigos, con una propensión al gasto por visitante inferior a los visitantes alojados en establecimientos turísticos y con menores multiplicadores de ingreso y empleo37.

3.8 La Figura 7 revela la dependencia de algunos países bien del mercado internacional (caso del Caribe), bien del mercado doméstico, lo que puede generar situaciones de vulnerabilidad ante cambios en las condiciones de esos mercados emisores, como se ha visto en la Sección II (¶2.20 a 2.23). Esta vulnerabilidad se puso de manifiesto, por ejemplo, en varios países del Caribe con la recesión global del 2009, afectados por la crisis económica de Estados Unidos y de los países europeos. En el caso del turismo internacional, la OMT (2015) ha identificado que 4 de cada 5 viajes internacionales se realizan en la misma región de pertenencia, es decir son viajes intra-regionales. La región de ALC también cuenta con un gran peso del turismo intra-regional, como por ejemplo Argentina (69% del total del turismo receptivo38), Brasil (68,7%39), y México (93%40). En algunos casos se genera dependencia de unos pocos países, como sería el caso de México donde el 42% del turismo internacional es turismo fronterizo, o Uruguay donde el 68% del turismo receptivo corresponde a Argentina, lo que originó el desplome de los indicadores turísticos uruguayos durante la crisis de la política de libre convertibilidad en el 2001 o el conflicto generado por el cierre del puente internacional de Fray Bentos-Puerto Unzué, en el período 2006-2009. Por tanto, un portafolio diversificado en mercados emisores internacionales y equilibrado

35 WTTC 2017, año base 2016. 36 WTTC 2017, año base 2016, para Latinoamérica y Caribe. 37 BR-L1219, BR-L1245, Nota Técnica de Turismo de Chile. 38 Encuesta de Turismo Internacional, 2016. 39 Dados e Fatos, Minísterio do Turismo, 2016. 40 Datatur, 2015.

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entre demanda doméstica y receptiva, reduce dicha vulnerabilidad y optimiza el uso de los recursos y equipamientos al aprovechar la complementariedad que existe entre los diferentes tipos de visitantes en términos de épocas de viaje, preferencias, elasticidades precio, entre otros.

Figura 7. Proporción del gasto de turistas internacionales y nacionales (2015)

Fuente: WTTC, 2015.

3. Impacto multiplicador

3.9 Con base a datos del WTTC para el 2015, el multiplicador promedio del turismo en América Latina fue 1,43, en tanto que en el Caribe fue 1,3, superiores al de Europa (1,22), pero ligeramente inferiores al de Norteamérica y Oriente Medio (1,46). Esta cifra agregada esconde una gran diversidad en la región, tanto en el nivel del indicador como en su composición, como se indica en la Figura 841. Ecuador genera el multiplicador más alto de la región, mientras otros destinos en los que el turismo representa una parte relevante de su PIB y reciben grandes volúmenes de visitantes internacionales tienen multiplicadores más bajos. Existe por tanto espacio para impulsar mayores encadenamientos del turismo con las economías de los países de la región y, por ende, incrementar los beneficios económicos del turismo (ver ¶2.5).

41 La contribución directa del turismo al PIB se calcula como la diferencia entre el gasto de los turistas,

nacionales e internacionales, y las compras e importaciones realizadas de otros sectores por los diferentes subsectores turísticos. La contribución indirecta incluye la cadena neta de valor agregado generada por las compras del sector turismo a los sectores que le proveen de servicios y los gastos del Gobierno en bienes públicos sectoriales tales como mercadeo, servicios de seguridad asociados, etc. La contribución inducida corresponde a la generada por el gasto incurrido por todos los empleados en el sector turismo. Construida con base en información del World Tourism Travel Council (WTTC) para 2015, incluida en publicación del 2016.

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Figura 8. Multiplicador directo, indirecto e inducido (2015)

Fuente: WTTC, 2015

4. Concentración geográfica

3.10 El limitado nivel de gasto turístico y el bajo nivel de aprovechamiento del patrimonio natural y cultural de ALC está también relacionado con un patrón de consumo e inversión turísticos altamente concentrados en términos geográficos (¶2.9 y 2.10). Esta situación se repite a lo largo de los diferentes países de la región, tal y como muestran los siguientes ejemplos: en Argentina42, el 60% de las llegadas del turismo doméstico se concentra en dos de las seis zonas turísticas del país (Buenos Aires y el área turística litoral), el 58% de las pernoctaciones de visitantes residentes y no residentes tiene lugar en dos destinos, Buenos Aires y Patagonia, y el 76% de las visitas turísticas a AP se registra en cinco parques nacionales (de un total de treinta y tres en el conjunto del país). En Uruguay, el 73% de las inversiones turísticas se efectuó en los Departamentos de Maldonado y Montevideo entre 2011 y 2015 y el 75% del gasto internacional se genera en Punta del Este43. En Brasil, el 84% del turismo receptivo con motivación vacacional visita cinco destinos44 en el país y el 70% del turismo receptivo de negocios solo dos45. En Chile, de las ciento tres áreas con las que cuenta el Sistema Nacional de AP, once aglutinan el 67% del total de visitas de residentes y extranjeros46. En México47, cinco zonas arqueológicas registran el 57% del total de visitas, de un total de 186 zonas, mientras cinco estados de treinta y dos cuentan con el 41% de la capacidad de cuartos hoteleros disponibles. En el Caribe, el 60% de las divisas turísticas se generan en cinco destinos48 (del total de 26 que reportan estadísticas turísticas internacionales). En Panamá, dos

42 Anuario Estadístico de Turismo, 2014, Ministerio de Turismo. 43 Anuario de Turismo 2015, Ministerio de Turismo. 44 Ciudad de Rio de Janeiro, Buzios, Florianópolis, Foz de Iguazú y São Paolo. Ministerio de Turismo. 45 São Paulo y Rio de Janeiro. Ministerio de Turismo. 46 Anuario de Turismo 2015, Subsecretaría de Turismo. 47 www.estadisticas.inag.gob.mx y DaTur. 48 Bahamas, Cuba, República Dominicana, Jamaica y Puerto Rico. Datos OMT 2014.

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provincias concentran el 62% de los establecimientos de hospedaje turístico del país (con Ciudad de Panamá representando el 40%)49. Es evidente que existe posibilidad de expandir la actividad turística hacia nuevas áreas dentro de la propia región, diversificando territorialmente las fuentes de gasto turístico.

5. Competitividad

3.11 La región enfrenta retos de competitividad en aspectos relacionados con los determinantes de la demanda e inversión turística, tal y como analizado en la Sección II de este documento (¶2.6 y ss.). El Índice de Competitividad de Viajes y Turismo (TTCI, por siglas en inglés) del Foro Económico Mundial (WEF, por siglas en inglés), elaborado bianualmente, viene siendo aplicado desde 2007 y es una herramienta estratégica que evalúa los principales factores de la competitividad turística en los distintos países del mundo50. En 2015 experimentó un cambio de metodología, incluyó a 141 países y reagrupó 90 indicadores en cuatro grandes subíndices: (i) subíndice del entorno operativo, que captura las condiciones existentes para las empresas como el clima de negocios, los recursos humanos, la penetración tecnológica y la seguridad de los países; (ii) subíndice de política turística y otros factores propulsores del turismo, que captura fundamentalmente la prioridad otorgada a la actividad turística por los países, los niveles de precio y la apertura internacional de los destinos; (iii) subíndice de infraestructura, que mide el desarrollo de infraestructuras de acceso y de equipamiento turístico en los destinos; y (iv) subíndice de recursos naturales y culturales, que captura el grado de diferenciación de los países por la dotación de sus atractivos para la actividad turística. Todos los indicadores están medidos en una escala del 1 al 7, siendo esta última la máxima y mejor puntuación.

3.12 La Figura 9 muestra que, en 2015, tanto el Caribe como América Latina obtuvieron índices globales de competitividad turística más bajos (3,6 y 3,7 respectivamente) que Norteamérica, Europa y Asia-Pacífico. La región solo supera a África y Oriente Medio. En comparación con el 2013, el índice de competitividad del Caribe ha registrado un descenso, mientras el de América Latina ha tenido un ligero repunte, a pesar de seguir reflejando un bajo desempeño relativo frente a otras regiones. El nivel de competitividad difiere entre subregiones: la Figura 10 muestra el liderazgo de México (con un índice del 4,3), seguido por el Cono Sur y América Central. El Caribe y la Comunidad Andina son los que muestran el peor resultado relativo en la región.

49 Autoridad de Turismo de Panamá. 50 Las fuentes de información para estos indicadores son la encuesta anual de opinión empresarial del WEF

y datos cuantitativos de carácter público de organizaciones internacionales, administraciones, instituciones y expertos en el sector como la Asociación Internacional de Transporte Aéreo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), OMT, UNESCO y WTTC. La encuesta anual de opinión empresarial del WEF para el sector turismo se lleva a cabo entre los directores generales y principales líderes empresariales de los 141 países que cubre dicha investigación, proporcionando datos desde la perspectiva de los tomadores de decisión en las economías respectivas.

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Figura 9. Índice de Competitividad Turística (TTCI) por regiones (2015)

Figura 10. Índice de Competitividad Turística (TTCI) por subregiones en ALC (2015)

3.13 América Latina exhibe un nivel relativo de competitividad muy bajo en el subíndice relacionado con el entorno operativo para el turismo, por déficits importantes en las áreas de: clima de negocios (última posición mundial); seguridad (última posición mundial); salud e higiene (penúltima posición mundial); recursos humanos/mercado laboral y nivel de penetración tecnológica (penúltimas posiciones mundiales en ambos casos). En el subíndice de infraestructura, también presenta carencias, tanto en términos de transporte terrestre y marítimo (última posición mundial), como aéreo (penúltima posición, superando sólo a África).

3.14 Por su parte, el Caribe está enfrentando un problema de diferenciación y atractivo de sus recursos naturales y culturales con respecto a destinos competidores, especialmente considerando que las otras regiones emergentes (África, Oriente

3.33

3.51

3.63

3.79

3.86

4.22

5.02

0 1 2 3 4 5

África

Oriente Medio

América Latina

Caribe

Asia y Pacífico

Europa

Norteamérica

Unidad: Media de la región del índice TTCITTCI se mueve entre 1 y 7. Mientras mayor es TTCI, mayor es la competitividadFuente: Elaboración propia con datos de World Economic Forum

3.44

3.59

3.73

3.81

4.36

0 1 2 3 4TTCI

Comunidad Andina

Caribe

América Central

Cono Sur

México

Unidad: Media de la región del índice TTCITTCI se mueve entre 1 y 7. Mientras mayor es TTCI, mayor es la competitividadFuente: Elaboración propia con datos de World Economic Forum

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Medio y Asia-Pacífico) están compitiendo por los mismos mercados emisores a nivel internacional. El índice de competitividad obtenido por el Caribe en el apartado de recursos culturales es el más bajo a nivel mundial (1,33), mientras que el índice relacionado con los recursos naturales se sitúa en penúltima posición (2,3), sólo superando a Oriente Medio. El problema se acentúa dada su elevada dependencia del turismo receptivo, lo que hace más difícil sortear crisis u otros cambios en los determinantes de los mercados emisores internacionales, como ya se puso en evidencia durante la gran recesión del 2009 en varios destinos caribeños (¶3.7). Adicionalmente, el Caribe es la región mundial con el índice de precios hoteleros más alto. Estos datos explican en parte la pérdida relativa de competitividad del Caribe en los últimos años, así como la reducción de su cuota de mercado (ver Figura 11). Es por ello, que el Caribe está incrementando sus esfuerzos por mejorar la gestión y calidad de sus atractivos naturales y culturales y buscando una mayor diferenciación con respecto a otros destinos mundiales. Ejemplo de ello serían los tipos de inversión realizados o planificados recientemente por diferentes países caribeños51, tales como: la puesta en valor turística de Bridgetown y la Guarnición (Barbados), declarados sitio Patrimonio de la Humanidad en 2011; la construcción de un paseo marítimo en la costa sur de Barbados para crear una nueva atracción turística al tiempo que se lucha contra la erosión de las playas; el desarrollo de un parque subacuático con esculturas en Tobago, para generar un nuevo producto singular además de aliviar la presión de las visitas turísticas sobre los arrecifes de coral; la recuperación del centro histórico de Santo Domingo (República Dominicana); el desarrollo de turismo histórico y ecológico en San Salvador (Bahamas); la puesta en valor turística de recursos históricos y naturales en la costa sur de Haití.

Figura 11. Precios hoteleros promedio según regiones, 2013-2014 (US$)

51 BA-L1033; BA-L1014; TT-1057; DR-L1035; BH-T1052; HA-L1095.

119.88

121.27

136.94

162.58

177.67

183.22

217.95

0 50 100 150 200

Norteamérica

Europa

Asia y Pacífico

América Latina

África

Oriente Medio

Caribe

Unidad: Precio promedio (US$) por noche en hoteles de primera claseFuente: Elaboración propia con datos de World Economic Forum

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3.15 De otra parte, proyecciones recientes del WTTC en relación a la inversión turística privada hasta el 2026 sitúan a ALC a gran distancia de Asia-Pacífico, Norteamérica y Europa, tanto en términos absolutos como en el ritmo de crecimiento esperado. Este aspecto deberá ser una de las prioridades a abordar por la región en los próximos años, con un foco especial en la identificación de los

determinantes de la inversión en cada país (como establecido en ¶2.68 y ss.).

Figura 12. Volumen de inversión privada en turismo en 2015 y la esperada en 2026 según regiones (millones de US$)

B. La gestión de la cadena de valor turística requiere ser reforzada para aumentar la inclusión y beneficios sociales del turismo en ALC

3.16 Aunque el turismo por sí solo no puede resolver todos los problemas asociados a la pobreza, las estadísticas indican que en muchos destinos exitosos de ALC, en términos de llegadas de visitantes y generación de gasto turístico, existen importantes bolsas de pobreza que podrían beneficiarse de la actividad turística: por ejemplo, el Estado de Quintana Roo, uno los principales destinos turísticos mexicanos, recibió en el 2015 un total de 9 millones de visitantes internacionales (28% del total del turismo receptivo en el país) y 3 millones de visitantes domésticos, registrando una tasa de población con ingresos por debajo de la línea de bienestar (42,1%)52 que podría beneficiarse de los ingresos turísticos. Otro ejemplo sería Armação dos Búzios, uno de los principales destinos turísticos internacionales en Brasil53, donde se registra desigualdad social (índice de Gini 0,44). En estos casos y otros similares de ALC, los modelos de desarrollo turístico deben incluir actividades específicas para vincular a los grupos de bajo ingreso en las cadenas de valor turístico, incluyendo capacitación y asistencia técnica entre otras intervenciones posibles (ver ¶2.44).

52 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). 53 Ministerio de turismo de Brasil (MINTUR) e Instituto Brasilero de Geografía y Estadística (IBGE).

9.80

6.60

46.30

29.60

74.50

41.80

76.49

53.09

236.50

168.20

257.51

160.51527.20

296.50

0 100 200 300 400 500

Caribe

África

Oriente Medio

América Latina

Europa

Norteamérica

Asia y Pacífico

Fuente: World Travel and Tourism Council

2015 2026

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3.17 El empleo, el emprendimiento y el abastecimiento a establecimientos turísticos son tres canales para hacer llegar los beneficios de la actividad económica a los grupos de bajo ingreso, como se ha visto en la Sección II (¶2.35, 2.36 y 2.37). La baja capacidad de los recursos humanos en la región para emplearse en turismo o desarrollar emprendimientos turísticos o conexos es una de las principales causas que limitan la capacidad para generar encadenamientos productivos y elevar el efecto multiplicador del sector en algunos países de la región. Según el TTCI del WEF (¶3.11), uno de los indicadores relacionados con el mercado laboral sectorial y que valora la facilidad para encontrar mano de obra calificada en el sector turístico fue 3,95 para ALC, en 2015, inferior al de Norteamérica (4,65), Europa (4,10) y Oriente Medio (3,99).

3.18 Otro de los problemas que enfrenta el mercado laboral54 en ALC, según la OIT (2013), es el alto nivel de informalidad, generalmente ligada a una fuerza de trabajo que desempeña trabajos inestables y de baja productividad. Este problema se extiende al sector turismo, lo cual reduce las posibilidades de mejorar la profesionalización y las capacidades de la fuerza laboral. La informalidad puede dar pie a situaciones de explotación laboral y a una menor calidad en la prestación de los servicios. Estimaciones realizadas en Brasil apuntan a que en 2010 el 57% de los empleos en turismo era informal55. En México, la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, INEGI) estima que la tasa de informalidad en actividades de hostelería (servicios de alojamiento y restaurantes) asciende al 54% y que los trabajadores informales perciben un 40% menos de ingreso que los ocupados formales. Si bien no es posible dimensionar el alcance de la informalidad laboral turística a nivel regional, estos datos llevan a pensar que este desafío es compartido por el resto de países de la región.

3.19 Por otro lado, a pesar de que ALC es la región con mayor presencia femenina en el empleo turístico, los datos disponibles de la OMT y ONU Mujeres (2011) señalan la segregación existente en el empleo formal hostelero, ya que la mayor parte de las mujeres realizan tareas administrativas rutinarias con baja responsabilidad o labores relacionadas con limpieza y servicio al cliente. Las mujeres en ALC son minoría frente a los hombres en las posiciones de gestión y dirección de empresas turísticas (ver Figura 13). Por otro lado, la región encabeza la proporción de las mujeres que trabajan sin remuneración en empresas familiares, pudiendo ser vulnerables a condiciones abusivas de trabajo, especialmente durante la alta temporada turística que impone muchas horas de trabajo, constituyendo otra de las áreas que hay que abordar para promover la equidad de género sectorial en ALC (ver Figura 14).

54 Las intervenciones del Banco en relación a la informalidad y otros aspectos del mercado laboral turístico

se realizarán conforme lo establecido en el SFD de Trabajo (GN 2741-3). 55 Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA, siglas en portugués).

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Figura 13. Clasificación de mujeres empleadas en hostelería por tipo de ocupación (%)

Fuente: OMT y ONU Mujeres, 2011.

Figura 14. Mujeres contribuyendo como trabajadoras familiares no remuneradas (%)

Fuente: OMT y ONU Mujeres, 2011.

3.20 En lo que respecta a la participación de grupos vulnerables en razón de su pertenencia a determinados grupos étnicos en la cadena de valor turística, no existen datos desagregados en la región que permitan llegar a conclusiones generales. Sin embargo, hay estudios de casos basados en datos estadísticos y métodos cualitativos de investigación, como el generado por la Prefectura de Salvador de Bahía en Brasil (Navas-Aleman & CO, 2015), para evaluar el nivel de participación de las comunidades afrodescendientes en la cadena de valor turística y el grado de beneficios turísticos que obtienen. Los resultados indican que a pesar de constituir el 82% de la población de Salvador y representar el 76% de los trabajadores formales y el 77% de los informales en el sector, los afrodescendientes constituyen el grupo que menos se beneficia de la actividad turística: mientras el 60% de los trabajadores blancos en el sector perciben menos de dos salarios mínimos, el porcentaje aumenta al 83,5% en el caso de los afrodescendientes trabajando en el sector formal y al 85% en el caso del sector informal. Son necesarios estudios sistemáticos en este rubro a lo largo de la región.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

AméricaLatina

Caribe Africa Asia

General

Hostelería

- 48 -

C. Los destinos de la región muestran una débil gestión ambiental y bajo nivel de adaptación al CC

3.21 Uno de los desafíos globales del sector turístico es encontrar un equilibrio entre los beneficios y los costos económicos, sociales y ambientales en los destinos turísticos (Sharpley, 2009). El desafío aumenta al considerar las evidencias de los impactos que pueden resultar del CC y de eventos naturales extremos, de difícil previsión y prevención. Si bien el turismo es un agente de desarrollo económico, necesita de un ambiente protegido y conservado: la ausencia de control o gestión de los impactos adversos resulta en graves consecuencias para la viabilidad de la

actividad turística. En ALC dicho desafío no es distinto.

1. Sostenibilidad ambiental

3.22 El turismo en ALC está estrechamente vinculado a la naturaleza y, por tanto, su competitividad a largo plazo es altamente dependiente de la calidad de sus ecosistemas y biodiversidad. Por ejemplo, más del 50% de los visitantes internacionales que llegan a Perú, Argentina y Costa Rica indican que la naturaleza es el principal motivo para visitar el país (Bovarnick et al., 2010a) y el 94% de las empresas turísticas caribeñas consideran que su negocio depende del entorno natural (Slinger, 2002). No obstante, el sector turístico en ALC presenta actualmente una débil gestión medioambiental, como se describe a continuación. Como se indica en el SFD de Medio Ambiente y Biodiversidad, al analizar el Índice de Desempeño Ambiental (EPI por su sigla en inglés)56 para 2014, los países de ALC presentan niveles de desempeño ambiental relativamente bajos, en términos de salud ambiental y vitalidad de los ecosistemas.

3.23 Una muestra destacable de dicha debilidad tiene lugar en las AP de la región. Una parte importante del crecimiento turístico de ALC se concentra en dichas áreas. Cerca del 70% de todos los visitantes internacionales que llegan a Perú, Costa Rica y Argentina visitan al menos un área natural protegida durante su viaje. Además, cinco57 de los nueve países del mundo con mayor cantidad de alojamientos para ecoturistas se encuentran en la región, estando el 99% de éstos ubicados dentro o en la periferia de un área protegida (Bovarnick et al., 2010a). Sin embargo, muchas AP no están preparadas para la actividad turística. La UICN y el Biodiversity Indicators Partnership (2010) valoran la efectividad en el manejo de AP en ALC en 0,51 (en una escala del 0 al 1), sólo superando a África (0,49). Un 46% de las AP en la región tienen un manejo inadecuado y con serias deficiencias, y sólo un 16% tiene un manejo calificado como aceptable (ver Cuadro 1).

56 EPI es el índice que desde el año 2002 sistemáticamente ha ido monitoreando el desempeño relativo

de los países (Yale University, 2014). 57 Los países son: Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México y Perú.

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Cuadro 1. Efectividad en el manejo de AP por regiones del mundo58 EUR Oceania Asia ALC AFR

Promedio de efectividad en el manejo de AP

0.57 0.56 0.53 0.51 0.49

Proporción de AP cuyo manejo es calificado: Claramente inadecuado (<0.33)

8%

11%

16%

13%

22%

Básico pero con serias deficiencias (0.33 - 0.5)

23% 25% 25% 33% 31%

Básico (0.5 - 0.67) 39% 35% 34% 37% 31%

Aceptable (>0.67) 29% 29% 26% 16% 17%

3.24 La evaluación realizada por Barros et al. (2015) con base en meta-datos de 47 investigaciones sobre impactos de visitación en áreas naturales andinas, en cinco países de América del Sur, resalta que las proliferaciones de senderos informales han causado extensiva fragmentación de la vegetación nativa y reducción de la diversidad biológica. Los autores indican la necesidad de mejorar el control sobre senderos informales, de diseñar y mantener adecuadamente las sendas en las AP y definir límites aceptables al cambio como instrumentos importantes para evitar los impactos ambientales de la visitación. Resultados similares son observados en AP tropicales, a través de una investigación realizada en zonas recreativas de ocho AP intensamente visitadas en Costa Rica y Belice (Farrell y Marion, 2001), en la que se constató que la visitación genera impactos sobre la biodiversidad de dichas áreas, tales como: erosión y ensanchamiento entre un 13% y un 24% de los senderos, pérdida de cobertura vegetal (hasta 90% en algunas zonas de recreación), exposición de raíces y daños a los árboles en sitios recreativos. Aunque existen estudios puntuales de capacidad de carga en algunos de los parques estudiados, su diseminación es limitada y faltan políticas y guías para orientar a los administradores en la evaluación y gestión de los impactos de los visitantes.

3.25 En términos de generación de ingresos para las AP, no todas cuentan con la visitación suficiente para cubrir sus necesidades de financiación o las debilidades institucionales y de gestión resultan en pérdidas de oportunidades para maximizar las aportaciones a la conservación por parte del turismo. Mejoras realizadas en los sistemas de cobro de entradas a visitantes en algunos países de la región lograron incrementar la porción de ingresos destinados al mantenimiento de áreas protegidas: en Honduras, los ingresos aumentaron un 47%, en Chile el 38%, en Ecuador el 34% y en Argentina el 30% (Bovarnick et al., 2010b). No obstante, es importante seguir reforzando este aspecto, puesto que el valor de tasas o entradas pagadas por los visitantes es frecuentemente inferior a la disposición a pagar y a los costos de gestión de las AP. Por ejemplo, en Costa Rica, un estudio para la Península de Osa concluyó que el 66% de los turistas estaban dispuestos a pagar US$177 adicionales por ingresar y conocer el área y US$42 adicionales por acceder al Parque Nacional Corcovado (CREST, 2011).

3.26 En términos de desarrollo turístico costero en la región, varios estudios han identificado la ausencia de una planificación territorial integral y, con ella, la destrucción de manglares y humedales, la contaminación del agua, la acumulación de residuos sólidos, los movimientos de tierra y la destrucción de

58 Norteamérica está omitida en el estudio debido a la ausencia de datos comparables.

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cerros, bosques y dunas costeras, como los impactos más importantes resultantes del proceso acelerado de desarrollo turístico en Centroamérica, Caribe y México (Flores-Mejía et al., 2010; Padilla, 2015; Pérez-Maqueo et al., 2017). Como indica el SFD de Medio Ambiente y Biodiversidad (GN-2827-3), la región ha perdido cerca del 40% de su extensión de manglares, debido principalmente al desarrollo costero, incluyendo emprendimientos urbano-turísticos. En destinos como Cancún, en México (Padilla, 2015) y Roatán, en Honduras (Doiron y Weissenberger, 2014) ya se observa disminución de reservas piscícolas, como resultado de la destrucción de los manglares y de los arrecifes coralinos, y por la pesca intensiva realizada para atender a la demanda turística.

3.27 Otro indicador de manejo deficiente del patrimonio es el número de Sitios Patrimonio de la Humanidad que están en peligro de perder la declaración, por falta de mantenimiento o de gestión. De los 55 sitios clasificados como en peligro en el mundo, 7 están en ALC. Además, destinos culturales con renombre internacional en ALC están expuestos a sobreuso o deterioro de su patrimonio. Un ejemplo destacable es el de Machu Picchu (Perú), Patrimonio Cultural de la Humanidad y reconocido como uno de los lugares de turismo cultural más importantes de ALC, donde la presión y el manejo insuficiente de los cerca de 900.000 turistas que cada año visitan la ciudad inca están poniendo en peligro la integridad física y la autenticidad cultural del sitio y sus alrededores, incluyendo el Camino del Inca (Larson y Poudyal, 2012). En algunos lugares de la región, el desarrollo y rehabilitación de centros histórico-culturales han generado un efecto de gentrificación que, en lugar de integrar a la población más pobre, la ha alejado de sus viviendas y del centro de las ciudades. Esto sucedió, por ejemplo, en el Peulorinho, Salvador de Bahía (Brasil), donde la revalorización del centro histórico resultó en una reducción de la población residente del 67%, al privilegiar sólo el desarrollo de actividades económicas y culturales, y minimizar el potencial residencial para el mantenimiento de las inversiones (Mogensen, 2000).

2. La vulnerabilidad de los destinos turísticos a los efectos del CC y de los desastres naturales

3.28 El turismo es considerado actualmente uno de los sectores económicos menos preparado para los riesgos del CC. Diversos estudios constatan que el sector turístico es muy vulnerable a sus efectos (Scott, 2011; Scott et al., 2012a; 2012b; Simpson, et al., 2012; CEPAL, 2011). Los impactos en términos de pérdidas de biodiversidad y los servicios ambientales, acidificación de los océanos y el blanqueamiento de los arrecifes de coral, así como una mayor escasez de agua, el incremento de huracanes y propagación de enfermedades tropicales, entre otros, tienen implicaciones directas sobre el número de visitantes y la sustentabilidad del turismo. En particular, el turismo en zonas costeras, que es crucial para la economía del Caribe, Centroamérica, y para países como México y Brasil, se ve amenazado. El informe más reciente del IPCC confirma que las zonas costeras de ALC están experimentando los efectos del CC (CEPAL, 2015a), al existir evidencias de que el nivel del mar ha aumentado gradualmente durante el siglo XX: a lo largo de las costas de ALC se estima que el nivel de mar ha subido entre 2 y 7 mm por año, con Ecuador experimentando los aumentos más pequeños y el norte de Brasil y Venezuela registrando los más amplios. Por tanto, la pérdida del recurso playa representa un riesgo real, que ya está ocurriendo en la región (Scott et al, 2012b; CEPAL, 2015). Nicholls & Cazenave (2010) sostienen

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que este aumento del nivel del mar ha sido sin duda el factor causal de la erosión observada en la gran mayoría de las 113 playas monitoreadas en ocho países del Caribe (un promedio de 0,5 m/año) entre 1985 y 2000.

3.29 Asimismo, Scott et al. (2012c) analizaron el riesgo potencial de un escenario futuro de aumento en un metro del nivel del mar, sobre 906 resorts turísticos en la costa de 19 países del Caribe, concluyendo que el 30% de los resorts estaría en riesgo de inundación, mientras que cerca del 60% se vería dañado por erosión, debido a que carecen de una adecuada protección y manejo costero. Nicholls (2014), a partir de las proyecciones del 5º Informe de Evaluación del IPCC de 2013, prevé pérdidas o daños en 50-60% de propiedades turísticas, 21 aeropuertos y 35 puertos de la región del Caribe. El autor estima entre US$10 y US$23,3 billones el costo de reconstruir los resorts turísticos hasta 2050. En el caso de Belice, un estudio de vulnerabilidad del turismo costero frente al CC encontró que 94% de los alojamientos y 79% de las atracciones turísticas costeras se ubican en áreas de alto riesgo de inundación (Climate and Development Knowledge Network, CDKN, 2014).Tales impactos podrían transformar la posición competitiva y la sostenibilidad de los destinos turísticos costeros de la región, con importantes efectos para el valor de la propiedad, los ingresos por turismo y comercialización de los destinos, los costos de seguros y, en definitiva, las economías locales y nacionales.

3.30 De otra parte, la evidencia indica que existe una relación entre el CC y fenómenos climáticos extremos, por lo que el turismo en la región está expuesto a eventos meteorológicos intensos, como huracanes, tormentas tropicales, mareas y oleajes, que tienen múltiples consecuencias económicas, sociales y ambientales (CEPAL, 2015). Por ejemplo, en Belice, el estudio del CDKN (2014) indica que la intensidad de huracanes y tormentas tropicales ha aumentado en los últimos 30 años y la zona costera es altamente vulnerable a las oleadas (storm surge) que resultan de dichos eventos. Los daños provocados por el huracán Wilma en Cancún en el año 2005, uno de los principales destinos turísticos de México y de ALC, se estimaron en US$1.800 millones, más del 90% de los cuales correspondieron al sector turístico (CEPAL, 2006). En Jamaica, el huracán Dean en 2007 causó daños a las áreas turísticas estimados en US$43,7 millones, y el huracán Iván en 2004 tuvo un impacto sobre el sector turismo de US$25,7 millones, entre daños y pérdida de ingresos (CEPAL, 2011). En 2000, las pérdidas por el huracán Keith en el sector turístico de Belice sumaron US$80,2 millones (CEPAL, 2003). Bueno et al. (2008) establecieron que, si no se toman las medidas oportunas, el aumento de huracanes en el Caribe, provocará pérdidas en turismo y su infraestructura por un valor de US$22.000 millones al año en 2050 y US$46.000 millones al año en 2100, equivalente al 21% del PIB.

3.31 Igualmente, el turismo en ALC es vulnerable a los desastres naturales asociados con los eventos geofísicos (e.g. sismos o erupciones volcánicas), los cuales causan pérdidas en vidas, daños en infraestructuras y reducen el atractivo de un destino para potenciales visitantes. La erupción del Volcán Puyehue en Chile, en 2011, afectó al circuito turístico de los Lagos (en particular Bariloche y Villa La Angostura), provocando una pérdida para la economía argentina de US$155 millones, en los tres primeros meses después del desastre, así como una reducción de la recaudación de impuestos anuales por turismo de US$168 millones (BID, 2017).

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D. La región enfrenta retos de gobernanza turística y ambiental en los destinos

3.32 América Latina muestra, en el TTCI del WEF (¶3.11), uno de los índices de competitividad más bajos en términos de priorización del sector (4,5), junto con África (4,4) y Oriente Medio (4,2). Este dato es corroborado por el porcentaje de gasto turístico público incurrido por unidad de PIB turístico total en el 2015 en América Latina, el tercero más bajo a nivel mundial (4,5% frente al 9,6% del Caribe o el 8,2% de Norteamérica59). Estos resultados ponen de manifiesto la debilidad de la institucionalidad turística en América Latina, con dificultades para situar al sector como alternativa económica importante y coordinarse adecuadamente con políticas que escapan de la esfera meramente turística (como infraestructura, seguridad, medio ambiente), así como con el sector turístico privado, repercutiendo negativamente por ello en los indicadores de competitividad mencionados más arriba (¶3.11 a 3.15). Ligada a esta debilidad institucional y a la escasa coordinación público-privada, la efectividad del marketing turístico de la región es baja y ocupa la penúltima posición mundial, superando tan sólo a Oriente Medio. Con ello, se están perdiendo oportunidades de incremento del gasto turístico, máxime cuando América Latina se sitúa entre las primeras posiciones mundiales (segunda, tras Norteamérica), de demanda potencial interesada en el turismo de naturaleza en la región (por búsquedas en Internet, WEF 2015). En el caso del Caribe, a pesar de que su relación gasto público turístico-PIB turístico total fue de 9,7%, mayor al de Norteamérica (8,2%) o Europa (5,9%), el gasto por llegada turística internacional es mucho menor a estas dos últimas regiones (Figura 15).

Figura 15. Gasto público sectorial sobre PIB turístico total por regiones, año 2015 (%)

3.33 En términos ambientales y siguiendo el índice de competitividad TTCI del WEF (¶3.11), el índice que valora la efectividad de la intervención pública para asegurar que el turismo está siendo desarrollado en forma sostenible, alcanzó un 3,9 en 2015 en ALC, al mismo nivel del promedio mundial, pero por detrás de Europa, África y Norteamérica. Entre las causas que explican esta situación destacan

59 En base a datos del WTTC.

4.06

4.11

4.59

5.76

5.93

8.21

9.60

0 2 4 6 8 10

África

Oriente Medio

América Latina

Asia y Pacifico

Europa

Norteamérica

Caribe

Unidad: % que representa el gasto público incurrido por turismo sobre el PIB turísticoFuente: Elaboración propia con datos de World Travel and Tourism Council

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carencias de gestión relacionadas con: (i) un bajo respeto a la regulación ambiental existente para el turismo (3,9, por debajo del promedio mundial del 4,1); y (ii) la escasa capacidad para fiscalizar la aplicación de dicha regulación (3,5, de nuevo por debajo del promedio mundial del 3,9). Hay por tanto espacio para empujar la gobernanza ambiental de los destinos, ya que estas carencias traspasan la esfera de las competencias únicamente turísticas o ambientales, su fortalecimiento requiere del involucramiento de varias autoridades.

Figura 16. Competitividad turística WEF: Índice de sostenibilidad medioambiental por regiones

3.34 De otra parte, la vulnerabilidad del sector turismo ante los impactos de los desastres naturales y el CC se ve exacerbada por la limitada capacidad de gestión en ALC. La aplicación del Índice de Gobernabilidad y Políticas Públicas en Gestión del Riesgo de Desastres (iGOPP), realizada para 17 países de la región (Lacambra et al., 2014 y 2016), revela unas condiciones incipientes de gobernabilidad para la gestión del riesgo en dichos países (logrando sólo un promedio del 36.58% del cumplimiento total de la gestión de riesgos). El índice evalúa la existencia de un marco normativo, institucional y presupuestal adecuado para la implementación efectiva de políticas públicas en gestión del riesgo de desastres. Entre los aspectos considerados en dicho diagnóstico, el estudio analiza la definición de responsabilidades sectoriales para la implementación de política pública, incluido el turismo. Según el estudio, el sector turismo cumple sólo un 6% en promedio en la definición de dichas responsabilidades, siendo el sector con menor cumplimiento y presentando un valor significativamente inferior al promedio de los diez sectores analizados (27%).

3.52

3.65

3.99

3.99

4.10

4.20

4.50

0 1 2 3 4 5

Oriente Medio

Asia y Pacífico

Caribe

América Latina

Norteamérica

África

Europa

Unidad: Índice de sostenibilidad medioambiental promedio de los países de la regiónSe mueve entre 1 y 7, donde 7 representa una elevada sostenibilidadFuente: Elaboración propia con datos de World Economic Forum

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IV. LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DEL BANCO EN EL SECTOR

A. Lecciones aprendidas de la experiencia de las operaciones con garantía soberana

4.1 La cartera actual del Banco en turismo en operaciones con garantía soberana se compone de 19 operaciones activas por un total de US$869,4 millones, aprobadas entre 2006 y 2016. Se resumen a continuación las principales lecciones aprendidas que se han ido construyendo en los últimos años, a partir de los Informes de Monitoreo de Progreso (PMR, por sus siglas en inglés), documentos de préstamos60, notas técnicas61 y contribuciones de los especialistas del sector62. Las lecciones se agrupan en técnicas y operativas.

1. Lecciones técnicas

4.2 Gobernanza turística. Se debe asegurar la participación y cooperación de todos los agentes relevantes del sector público, privado y sociedad civil implicados en el

desarrollo del sector63, a través de mecanismos y canales explícitos, identificados

o establecidos en el marco de los proyectos. Ello implica necesariamente esfuerzos de comunicación desde los responsables del proyecto hacia el resto de actores implicados. Además, el turismo es una actividad de producción y consumo fundamentalmente local, por lo que la comunicación y colaboración inter-institucional, inter-sectorial y con la sociedad civil deben realizarse tanto a nivel nacional, como sub-nacional.

4.3 Enfoque territorial. Las intervenciones en turismo tienen que enmarcarse en destinos concretos, para evitar inversiones territorialmente dispersas y fragmentadas cuya viabilidad sea difícil de sostener64. En esta línea, algunas lecciones aprendidas tanto de las operaciones de recuperación de centros urbanos históricos65 con vocación turística, como de las operaciones de desarrollo de destinos costeros, fluviales y rurales/naturales son: (i) se requiere de intervenciones acotadas territorialmente y con una lógica sectorial clara delimitada por la vocación turística del territorio y sus atractivos turísticos ancla; (ii) son necesarios mecanismos institucionales y de ordenación territorial que permitan

60 Se revisaron 21 operaciones de turismo, lideradas por CSD/RND: 2606/OC-AR, 2835/OC-AR, 3566/OC-

BL, 2450/BL-BO, 2321/OC-BR, 2411/OC-BR, 2409/OC-BR, 3257/OC-BR, 3058/OC-BR, 3067/OC-BR, 2984/OC-BR, 2912/OC-BR, 3682/OC-BR, 1824/OC-CR, 2587/OC-DR, 2966/OC-ES, 3383/GR-HA, 2439/BL-NI, 2453/OC-PR, 2601/OC-UR, 3820/OC-UR. Además, se buscó información relevante relacionada con turismo en 11 operaciones lideradas por CSD/HUD: AR-L1243, BR-L1055 y BR-L1386, BR-L1117, BR-L1187, BR-L1421 (en preparación), BR-L1430 (en preparación), BR-L1431 (en preparación), CO-L1125, DR-L1084, PN-L1146, SU-L1046.

61 La Nota Técnica sobre Turismo en Brasil (2011), “Lessons Learned from Implementing Sustainable Tourism Development Projects: The PRODETUR Program in Brazil” (2014), la “Nota de Cancelación del Proyecto de Apoyo al Programa Nacional de Desarrollo de Turismo (PRODETUR NACIONAL)” (2016), además de productos de las operaciones de turismo de República Dominicana y Nicaragua.

62 Se realizó un taller con los Especialistas del Banco el viernes 27 de enero del 2016, además de entrevistas a algunos jefes de equipos.

63 Este tema fue incluido en la propuesta de préstamo de BR-L1256. 64 Esta lección aprendida fue incluida en las propuestas de préstamos de las operaciones 3257/OC-BR,

3058/OC-BR, 3067/OC-BR, 2912/OC-BR y 3383/GR-HA. 65 Estas lecciones aprendidas son de los Programas de Quito (822/OC-EC y 1630/OC-EC), el 2587/OC-DR

y otras operaciones de recuperación de centros históricos, y fueron incluidas en la propuesta de préstamo de la operación 3879/OC-DR.

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coordinar diferentes niveles de instancias gubernamentales –nacionales y subnacionales– bajo una visión de desarrollo común; (iii) es importante considerar los usos y necesidades de los residentes para garantizar la sostenibilidad de las intervenciones; y (iv) la planificación, coordinación y escalonamiento de las inversiones son necesarios para un uso ordenado del territorio66.

4.4 Modelo de desarrollo estratégico. Para evitar inversiones puntuales y de bajo impacto, las intervenciones en turismo deben enmarcarse en modelos o planes de desarrollo turístico, focalizados en tipos de turismo con capacidad para posicionarse con éxito en segmentos de demanda concretos. En este contexto, los recursos públicos deben concentrarse en intervenciones ancla y catalizadoras para incentivar y/o complementar la inversión privada. Por ello, es imprescindible profundizar en el conocimiento de los efectos de diferentes mecanismos de financiación y de marcos regulatorios sobre el impulso a una colaboración público-privada sistemática. Es necesario asimismo explorar cómo optimizar los mecanismos para articular APP en función de incentivos y asignación de riesgo asumibles para todas las partes implicadas67.

4.5 Integración regional. En el caso de países que comparten bienes públicos regionales, la llegada de visitantes internacionales suele formar parte de un circuito turístico más amplio, que incluye visitas a otros países de la región. Por ello, es importante que los prestatarios de servicios de turismo locales (incluyendo proyectos de base comunitaria) se integren en esas cadenas de valor más amplias, sin las cuales no se puede viabilizar el desarrollo del sector68.

4.6 Gestión ambiental69. Un tema reconocible en todas las operaciones de turismo financiadas por el Banco es el compromiso ambiental. Esto se ve reflejado en la elaboración de evaluaciones ambientales estratégicas en la fase de preparación, la integración de componentes de gestión ambiental en los programas y actividades e inversiones específicas en estos temas. Las evaluaciones ambientales estratégicas han orientado la selección de áreas en las que era factible invertir en el corto plazo, además de poner de manifiesto fragilidades y problemas ambientales que había que abordar en los programas. Sin embargo, para garantizar resultados sostenibles a largo plazo, el Banco debe profundizar en el apoyo a sistemas de monitoreo de la calidad ambiental y la biodiversidad en los destinos (en particular en áreas especialmente frágiles), así como de fiscalización y control ambiental.

2. Lecciones operativas

4.7 Capacidad institucional. La ejecución de las operaciones de turismo financiadas por el Banco, generalmente, ha sido encargada a las autoridades turísticas (a nivel nacional o sub-nacional). La expectativa ha sido que estas entidades ejerzan un rol de liderazgo y de articulación de políticas públicas, junto con la participación de las autoridades responsables de planificación, medio ambiente, infraestructura y cultura, así como de los gobiernos locales beneficiarios. A pesar de los avances

66 Esta lección aprendida se encuentra incluida en las propuestas de préstamos de las operaciones

2409/OC-BR, 2411/OC-BR y 2984/OC-BR. 67 UR-L1066. 68 Esta lección aprendida fue incluida en la propuesta de préstamo de la operación 2450/BL-BO. 69 Todos programas de turismo.

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logrados a través de componentes específicos de fortalecimiento institucional en las operaciones de turismo, siguen vigentes los problemas de liderazgo por parte de las autoridades turísticas y de coordinación inter-institucional. Por ello, se debe continuar apoyando los procesos de fortalecimiento institucional (tanto a nivel nacional como sub-nacional), para asegurar una ejecución cabal y a tiempo de los programas. El intercambio sistemático de experiencias y lecciones aprendidas entre los ejecutores de las diferentes operaciones de turismo puede ser un buen mecanismo para acelerar la adopción de buenas prácticas emergentes y la consolidación de la institucionalidad turística en los programas del Banco.

4.8 Inversiones en obras. Debido a la falta de experiencia técnica de las autoridades turísticas en el diseño y ejecución de obras y a deficientes niveles de coordinación con las autoridades responsables de la infraestructura, han surgido diversos retos técnicos en las obras relacionadas tanto con la conectividad y servicios básicos de los destinos, como la puesta en valor del patrimonio natural y cultural: (i) retrasos en la contratación y elaboración de los proyectos ejecutivos de las obras, que dilatan el conjunto de la operación; (ii) problemas de sub-dimensionamiento o sobredimensionamiento del costo de las obras; y (iii) variaciones en los costos de las obras, por evolución en los tipos de cambio o de los precios en las zonas de intervención, que generan divergencias en relación a los productos originalmente previstos. Algunas soluciones que se han planteado para afrontar estos retos son: (i) dotar de recursos de asistencia técnica a los ejecutores; (ii) contratar a empresas con experiencia en inversiones de obras que apoyan al ejecutor en la administración global del programa70; (iii) para abordar el riesgo de variaciones en costos, utilización de la metodología de estimación de costos desarrollada por el Departamento de Infraestructura y Energía del BID (INE) para proyectos de infraestructura (ver SFD de Transporte)71; y (iv) incluir partidas de imprevistos en los presupuestos estimados para las obras.

4.9 Es todavía demasiado pronto para establecer conclusiones generales sobre los resultados de estas medidas, pero se ratifica la importancia de reforzar la colaboración entre las autoridades de turismo y de infraestructura para viabilizar las obras de los programas de turismo. En este sentido es importante consolidar el intercambio sectorial de conocimiento técnico, así como la alineación de los cronogramas de trabajo de las respectivas instituciones, bajo los mismos criterios geográficos y temporales. Además, en el caso de las empresas que apoyan a los ejecutores, se vislumbra la necesidad de establecer incentivos por desempeño logrado y no trabajar bajo el marco de sumas globales por tiempo dedicado.

4.10 Evaluaciones de impacto. En las operaciones de turismo aprobadas por el Banco en los últimos años, se usaron las “Guías Metodológicas para Evaluar los Impactos del Turismo” basadas en modelos de simulación (Taylor, 2010). Para el caso de Belice72, se adaptaron y aplicaron estas guías para la evaluación económica ex ante (Banerjee, Cicowiez y Cotta, 2016). En Nicaragua73 se adaptaron y aplicaron dichas guías, a través de la construcción de un “Modelo Económico de Evaluación de Impacto Local” (Cicowiez, 201674), con el objeto de

70 Modalidad que se incluyó en las operaciones de PRODETUR en Brasil. 71 Modalidad prevista en la operación 3820/OC-UR. 72 En la operación BL-L1020. 73 En la operación NI-L1039. 74 Informe Final Borrador Revisado, presentado el 15 de diciembre del 2016.

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analizar los impactos del “Programa Nacional de Turismo” (PNT) sobre los municipios de Granada y San Juan del Sur 75. Los resultados obtenidos muestran efectos positivos en ambos municipios, derivados del incremento del nivel de actividad turística, a partir de la ejecución de las inversiones en infraestructura. Hasta el momento, no se han realizado evaluaciones de impacto de las otras operaciones de turismo. Entre las dificultades encontradas están: (i) la dificultad para obtener información de gastos de empresas y hogares76 (requeridos para la construcción de líneas de base y los modelos de simulación incluidos en las guías); y (ii) falta de experticia técnica en la Región para la aplicación de estos métodos. Frente a estos desafíos, el Banco está explorando otras herramientas de evaluación de impacto con las cuales se logre solventar estas dificultades (¶4.13 y 4.14).

B. Resultados de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo

4.11 Desde el inicio de la implementación de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo (DEM, por sus siglas en inglés) en 2009, se han registrado buenos resultados en los niveles de evaluabilidad de los proyectos de turismo con garantía soberana aprobados. Asimismo, se han realizado esfuerzos por incorporar planes de evaluación de impacto en los proyectos de turismo, con objeto de ir generando evidencia empírica sobre los resultados logrados con diferentes tipologías de inversión y en diversos contextos geográficos (¶4.14).

4.12 En el caso de los proyectos sin garantía soberana, las cuatro operaciones de turismo aprobadas desde 2014 fueron analizadas durante su preparación bajo la antigua metodología de la Corporación Interamericana de Inversiones (CII) que no incluía análisis de evaluabilidad, pero consideraba los siguientes criterios: resultados de desarrollo, objetivos de desarrollo estratégicos de la CII, adicionalidad financiera y adicionalidad no financiera. A partir de la reforma del sector privado del Grupo BID implementada en 2016, todos los proyectos sin garantía soberana son objeto de calificación a través del instrumento DELTA antes de ser aprobados, que evalúa el grado de cumplimiento de los siguientes criterios: alineamiento con las prioridades del país y corporativas; contribución a resultados de desarrollo; adicionalidad y evaluabilidad77.

4.13 En términos de evaluaciones económicas ex ante de los proyectos de turismo, el Banco ha iniciado un marco estandarizado que facilita la comparación de proyectos distintos a lo largo del tiempo y que incorpora un diseño de preferencias declaradas para mejorar las proyecciones de la demanda turística ‘con proyecto’, junto con módulos de micro-simulación para la evaluación detallada de impactos sobre los hogares más marginalizados y sobre la pobreza. Para enfrentar el déficit de datos económicos y turísticos enfrentados a nivel subnacional por los países de la región, el Banco viene explorando y combinando nuevos procedimientos metodológicos durante la fase preparatoria de los préstamos.

75 Municipios donde se desarrollaron las actividades e inversiones financiadas por la operación NI-L1039. 76 En el caso de la operación DR-L1035. 77 DELTA es la nueva herramienta para evaluar la efectividad en el desarrollo de los proyectos del sector

privado, resultado de un ejercicio de armonización de las herramientas anteriores. DELTA pone especial énfasis en la selección estratégica de proyectos y su impacto sobre el beneficiario final.

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4.14 En relación a las evaluaciones ex post de los proyectos de turismo, los impactos de las inversiones afectan a varios sectores económicos a través de una ramificación de resultados, por lo que es difícil aislar grupos de control. Los métodos cuasi-experimentales como diferencia en diferencia o correspondencia de puntaje de propensión son apropiados en algunos casos; sin embargo, sus limitaciones principales se centran en la frecuente ausencia de datos por un período suficientemente largo. Además, la propia singularidad de los destinos turísticos hace difícil la identificación de un contra factual válido. Todo ello presenta desafíos para la evaluación del impacto económico ex post, ya que el método experimental suele ser el enfoque clásico y requiere de una selección aleatoria de los grupos de tratamiento y control y un resultado claramente definido. Por ello, el Banco ha invertido tiempo y recursos en mejorar las metodologías de evaluación económica ex post, focalizándose en métodos de análisis que buscan representar economías locales y regionales en su totalidad, con Matrices de Contabilidad Social (MCS). Sin embargo, dado el nivel de complejidad de construir estas MCS y de implementar el análisis con modelos de simulación en las mejores de las condiciones y contextos, es importante contar con un abanico de herramientas metodológicas alternativas que brinden flexibilidad frente a desafíos y ajustes a las teorías de cambio que puedan ocurrir durante la implementación de un proyecto. El principal reto que sigue vigente en el análisis ex post de proyectos de turismo es la atribución. El Banco está explorando varias propuestas metodológicas prometedoras, como el análisis de descomposición con modelos de simulación, con una primera aplicación en Nicaragua, y el control sintético aplicado al análisis de una política de turismo en Argentina (Castillo et al., 2016).

C. Lecciones aprendidas del Grupo BID en la financiación de operaciones de turismo sin garantía soberana

4.15 La cartera actual de proyectos sin garantía soberana del grupo BID está compuesta por siete préstamos a seis empresas privadas: cinco hoteles en Costa Rica, Jamaica, Nicaragua y Perú y una empresa rent-a-car en Nicaragua. Estos proyectos representan un total de financiamiento firmado a la fecha de cierre78 de US$27 millones en capital propio. Las operaciones de turismo representan 0,3% de las operaciones de la Corporación Interamericana de Inversiones (CII). De las seis empresas prestatarias, cinco operan bajo marcas internacionales o regionales, ya que los accionistas de los prestatarios son empresas o individuos del país o de la región, que firmaron un contrato de franquicia o gerencia con una cadena internacional o regional. Las principales lecciones aprendidas de las operaciones del sector privado son: (i) la selección cuidadosa de los patrocinadores es importante. Los patrocinadores deben estar firmemente comprometidos con sus proyectos e idealmente tener la capacidad financiera para aportar recursos adicionales si es necesario; (ii) la ubicación es un factor importante para asegurar el éxito de las inversiones hoteleras; (iii) la complejidad del proceso de negociación de los financiamientos de nuevos hoteles puede llevar a un retraso en la entrega del primer desembolso del préstamo desde su aprobación, demorando las obras y la fecha de apertura del hotel. Dada esta dificultad, se hace necesario dar a las empresas flexibilidad en la amortización de los préstamos en sus primeros años; y (v) además de financiar los proyectos, la CII apoya con la incorporación en el modelo de negocio de acciones socio-

78 Febrero, 2017.

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ambientales positivas para el destino. La CII tiene que seguir apoyando técnicamente estas acciones socio-ambientales con una interacción continua con el cliente, para garantizar el monitoreo de resultados y aplicar en el futuro las mejores prácticas.

D. Lecciones aprendidas a partir de los Informes de la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE)

4.16 El “Reporte de Evaluación sobre el Financiamiento del BID para Proyectos Turísticos” (RE-156) de 1989 es la última evaluación realizada por OVE hasta la fecha en la cual se examina de forma integral la acción del Banco en el sector turismo. El documento concluye con la recomendación de apoyar más a los países en el sector turismo debido a su relevancia como actividad generadora de divisas y empleo y sus amplios impactos sobre la economía local.

4.17 Adicionalmente, existe otra evaluación de OVE dirigida al Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) como instrumento del Banco, cuyo portafolio analizado incluye una muestra representativa de proyectos turísticos con el sector privado. Se trata de la “Segunda Evaluación Independiente del FOMIN” (MIF/RE-2-4) realizada en 2013, donde se analizó la cartera que abarca el período 200579-2011. Los proyectos turísticos analizados están dirigidos a promover aptitudes empresariales, la capacitación laboral y el acceso a mercados.

4.18 Las oportunidades y recomendaciones recogidas en estas dos evaluaciones de OVE, relevantes para la orientación estratégica que se delinea en este SFD, son las siguientes:

a. Control ambiental y social. El desarrollo turístico puede generar amplios beneficios ambientales y sociales. Sin embargo, un crecimiento turístico incontrolado conlleva también altos riesgos y problemas de tipo ambiental y social. Para evitarlos, se requiere de una cuidadosa planificación, gestión y control socio-ambiental en el sector.

b. Financiamiento hotelero. El financiamiento de hoteles debe depender de la magnitud de los impactos ambientales y sociales que generan y de la demostración de la necesidad de financiamiento del Banco. La selección del tipo y tamaño del alojamiento debe determinarse después de un análisis que demuestre su viabilidad, considerando los requerimientos de mercado y los costes socio-ambientales, y por tanto el beneficio social neto esperado.

c. Know-how sectorial. El éxito en el logro de resultados de los programas turísticos depende de una exhaustiva supervisión del Banco, así como de contar con un ejecutor especializado en el sector, que cuente con capacidad técnica para realizar análisis rigurosos sobre las necesidades y oportunidades de la actividad turística. Para que las intervenciones sean sostenibles en el largo plazo, se requiere contar con experiencia específica en turismo, tanto en el Banco como en ejecutores y actores locales.

d. Foco en la demanda y visión estratégica de destino. En turismo, la mayoría de los proyectos de FOMIN hasta 2010 se conceptualizaron desde la

79 FOMIN creó el grupo o cluster de proyectos de Turismo Sostenible en 2004.

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perspectiva de la oferta, por lo que muchas de las intervenciones no tuvieron éxito en términos de efectividad e impacto en el mercado.

e. Rol clave de la política pública. Las acciones de apoyo directo al sector privado no deben ser iniciativas individuales, sino que deben formar parte de una estrategia de intervención integral a nivel del destino y, por tanto, contar con la participación de todos los agentes relevantes en su configuración, en particular del sector público. Los proyectos exitosos del FOMIN fueron los que se ejecutaron en asociación con instituciones públicas, debido a que se logró vincular el apoyo al sector privado con la estrategia oficial de promoción y los objetivos de las políticas públicas de desarrollo turístico del destino.

4.19 Por último, es importante destacar que OVE ha analizado también algunos programas de turismo a través de las evaluaciones de programas de país en los últimos años. Se incluyen las más recientes:

4.20 En la “Evaluación del Programa de País Brasil 2011-2014”, OVE menciona que “el apoyo del Banco al turismo se concretó únicamente mediante préstamos con garantía soberana, que tuvieron altos costos de implementación, enfrentaron retrasos y registraron poco avance… debido a la falta de preparación de los organismos ejecutores (Secretarías de Turismo) y la complejidad de los programas... La Secretaría Nacional de Turismo valora mucho el sistema nacional de información para el sector financiado por el préstamo federal.” Las conclusiones y recomendaciones de OVE están siendo tomadas muy en cuenta para la mejora de la ejecución de las operaciones de turismo en Brasil, con priorización en el cronograma de ejecución de las inversiones de apoyo al fortalecimiento institucional.

4.21 En la “Evaluación del Programa de País Chile 2011-2013”, OVE hace referencia al “proyecto de desarrollo urbano de Valparaíso, que buscaba recuperar zonas territoriales seleccionadas para estimular la inversión privada productiva y mejorar la gestión de desarrollo urbano… (que) contribuyó a desarrollar e implementar un plan de desarrollo turístico… el 70% de los habitantes y turistas encuestados después del término del proyecto tuvieron una impresión favorable de la recuperación y rehabilitación de la herencia urbana de la ciudad...”. La experiencia de este proyecto resalta la importancia del turismo para viabilizar las inversiones de recuperación urbana.

4.22 En la “Evaluación del Programa de País Guatemala 2012-2016”, OVE se refiere al “programa para la RBM (Reserva de Biósfera Maya) (que) se ha visto afectado por la complejidad de su diseño… (que) incluyó distintos temas (turismo, cultura, patrimonio, aguas, biodiversidad, conservación) y requería la participación de cinco instituciones, coordinadas por una UE (Unidad Ejecutora) … (a lo cual) se suman las dificultades propias de trabajar en el Petén, una región caracterizada por una débil institucionalidad, baja presencia del Estado, e incremento en los niveles de violencia y seguridad. En línea con el diseño del programa, la mayor parte de recursos han sido para proyectos propuestos por las comunidades…". Los resultados de este tipo de proyecto multisectorial sugieren la necesidad de delimitar las inversiones con lógicas territoriales y sectoriales claras, a la hora de establecer objetivos y la teoría de cambio perseguida con las intervenciones.

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4.23 En la “Evaluación del Programa de País Uruguay 2010-2015”, OVE indica que “en turismo, la escala de las operaciones aún es pequeña para generar altos impactos. Sin embargo, el apoyo del Banco ha ayudado al país a moverse de un escenario de desarrollo reactivo basado en una demanda espontánea, hacia uno planificado e inductor de demanda, existiendo espacio para ampliar el diálogo con el país sobre el enfoque de operaciones futuras.”

4.24 En resumen, para atender tanto las lecciones aprendidas como las recomendaciones por parte de OVE, el presente SFD propone: (i) principios rectores de las futuras acciones del Banco en turismo que aseguren intervenciones estratégicas con foco territorial circunscrito a destinos turísticos, así como la sostenibilidad social y ambiental en el sector; y (ii) líneas estratégicas que prioricen la acción del Banco en temáticas como el desarrollo e innovación de productos enfocados a segmentos de demanda rentables para el destino, la inclusión social en la cadena de valor, el fortalecimiento de la institucionalidad turística y de la gobernanza atendiendo a la transversalidad del sector. En particular, las cuatro Dimensiones de Éxito propuestas en la Sección V comprenden líneas de acción y actividades específicas que atienden dichas lecciones aprendidas y recomendaciones.

E. Experiencias del BID en la generación de conocimiento sectorial y otras actividades de valor agregado

4.25 Desde el 2014, el Banco ha venido trabajando en diversas áreas de conocimiento relacionadas con las dimensiones de éxito de este SFD. Las actividades más relevantes han sido:

a. Cadenas productivas turísticas con inclusión social: Con el objetivo de garantizar la inclusión de los grupos vulnerables por pobreza, etnia o género entre los beneficiarios de la actividad turística, el Banco ha venido realizando diagnósticos de cadenas de valor turísticas en Haití, Salvador de Bahía (Brasil) y México (este último en proceso). Estos diagnósticos analizan la dinámica actual de la cadena productiva turística identificando cómo circula el gasto turístico a lo largo de la misma y si, en particular, está alcanzando a estos grupos vulnerables, así como la existencia de oportunidades para reforzar los vínculos con el turismo. En el caso de Haití se encontró que existen oportunidades de generar mayores vinculaciones en el subsector hotelero. En Salvador de Bahía se encontró que los afrodescendientes, especialmente las mujeres, son los menos beneficiados por el sector. El reto hacia el futuro es ampliar y armonizar este tipo de análisis, para poder generar conclusiones generales. La ausencia de datos rigurosos y fiables sobre los grupos vulnerables a nivel subnacional suele ser uno de los principales obstáculos a enfrentar, pero estos primeros esfuerzos están ayudando a desarrollar nuevos enfoques para abordar la planificación turística en la región.

b. Conectividad turística aérea. La importancia del transporte aéreo en países altamente dependientes del turismo ha inducido a algunos Gobiernos a generar esquemas de incentivos para incrementar la participación de las aerolíneas en sus mercados. Si bien estas acciones pueden producir resultados benéficos en términos económicos para un país, su éxito depende de varios factores: (i) el potencial de los mercados de origen que se desea

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desarrollar, en función de su propensión al viaje y al gasto turístico; (ii) la forma específica utilizada para otorgar los incentivos y, en particular, en qué medida el mecanismo compatibiliza los incentivos económicos de las aerolíneas con los del país; (iii) la transparencia con la que se seleccionan las empresas beneficiarias y los mecanismos de competencia utilizados; y (iv) la duración en el tiempo de los acuerdos y los mecanismos de evaluación y revisión. Por ello, el Banco ha avanzado en la elaboración de una propuesta metodológica para optimizar el desempeño de los contratos de los gobiernos con las líneas aéreas. La metodología sugiere que los contratos a realizar se asignen en base a una subasta pública, previa identificación del potencial de las nuevas rutas basándose en un análisis económico. Además, los contratos deben evolucionar en tres etapas. La primera etapa busca que las líneas aéreas revelen el nivel de incentivo mínimo que requieren para operar las rutas propuestas, lo cual permite minimizar los costos para el Gobierno. La segunda etapa busca alinear lo mejor posible los incentivos de la aerolínea con los del país para maximizar el número de llegadas turísticas. La tercera etapa busca reducir progresivamente el incentivo para que se mantengan únicamente las rutas que son rentables y sostenibles para las aerolíneas, una vez se tiene información suficiente para el análisis. El reto para el futuro es poder implementar y evaluar los resultados de esta metodología.

c. Puesta en valor turística de recursos naturales y culturales con mirada al mercado: Para garantizar que la puesta en valor de los recursos y los nuevos productos resultantes cuentan con demanda potencial concreta, el Banco ha venido implementando estudios basados en la evaluación de la disposición al pago por parte de visitantes procedentes de diversos mercados de origen. La novedad reside en que estos ejercicios no se limitan a productos aislados, sino que se integran bajo el paraguas de temas interpretativos más amplios, capaces de crear o reforzar un storytelling orientado a aumentar el atractivo y diferenciación de los destinos y a articular la planificación del territorio en torno a puntos de interés ancla, conexos y complementarios entre sí. Se espera que estos temas interpretativos faciliten posteriormente una coordinación ordenada de la inversión pública y privada. Además, se ha incorporado el análisis de la disposición al pago por la protección de los servicios ecosistémicos de los que dependen los nuevos productos turísticos planificados, obteniendo referencias claras sobre la sensibilidad ambiental de diferentes segmentos de demanda. Estos métodos permiten priorizar las inversiones turísticas en función de preferencias y comportamiento esperado del mercado en términos ambientales, por lo que su utilización deberá ser ampliada en los próximos años, en función de los resultados que se vayan obteniendo con la aplicación de estos primeros esfuerzos.

d. Evaluación de políticas turísticas. La evaluación de los efectos económicos de la aplicación de diversos instrumentos de política turística es un área todavía por explorar, al existir poca evidencia empírica rigurosa que permita generar conclusiones estilizadas en la materia. El equipo del Banco ha analizado los efectos sobre la creación del empleo en turismo de dos instrumentos de política turística implementados, a través de metodologías diferentes: en Brasil se utilizó un modelo de diferencias-en-diferencias para evaluar el impacto sobre la creación de empleo de un programa de incentivos fiscales aplicado en la región Nordeste (Garsous et al., 2015). Por otro lado,

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en Salta (Argentina), se evaluó con el método de control sintético la política de desarrollo turístico de la Provincia (Castillo et al., 2016). Ambos estos estudios marcan un hito para la región, especialmente el estudio basado en el método de control sintético que permite evaluar una política de amplio espectro sobre un análisis dual (localización e industria), además de poder atribuir la causalidad de los resultados al instrumento de política analizado. El reto es seguir explorando diversas metodologías que permitan avanzar hacia el logro de conclusiones compartidas sobre la efectividad de políticas públicas alternativas.

e. Turismo y capital natural. El Banco está liderando esfuerzos internacionales para incorporar el capital natural de manera explícita en las cuentas nacionales a través de modelos de equilibrio general, a través de la plataforma IEEM (Integrated Economic-Environmental Modelling). El IEEM es la primera plataforma prospectiva que integra las cuentas de capital natural bajo el nuevo Sistema de Contabilidad Ambiental-Económico (SICAE), permitiendo formular preguntas del tipo “qué pasaría si…” para estimar impactos sobre indicadores económicos como producto bruto regional, pero también sobre la riqueza y el capital natural. El capital natural representa una ventaja comparativa clave, que distingue de forma importante a los destinos de América Latina y el Caribe de otros destinos mundiales. El IEEM ha sido ya presentado en varios foros internacionales y se seguirán haciendo esfuerzos por consolidar este trabajo y su vinculación a la planificación y gestión del sector turismo.

f. Alianzas con otras instituciones sectoriales. Existen áreas del sector turismo donde el Banco, reconociendo la competencia, experiencia y capacidad institucional ya desarrollada por otras instituciones, busca fortalecer alianzas y promover actuaciones conjuntas. En este sentido, el Banco mantiene una alianza estratégica con la OMT80 a través de un Memorándum de Entendimiento firmado entre ambas instituciones en 2004. Esta alianza complementa la experiencia operativa del Banco y redunda en beneficio de los países de la región, gracias al valor clave que aporta la OMT en cuanto a poder de convocatoria, coordinación y consenso entre actores turísticos81, y una amplia experiencia en otras regiones del mundo que puede ser de interés para ALC82. Las recientes áreas de colaboración desde el 2014 han estado relacionadas con la consolidación del trabajo del Banco en el ámbito de la armonización de estadísticas turísticas, a través de su participación en sesiones de trabajo liderados por la iniciativa INRoute83, en coordinación con la OMT. Dichas sesiones se han orientado a la generación de recomendaciones estadísticas turísticas internacionales a nivel subnacional.

80 La OMT es la agencia especializada de las Naciones Unidas encargada de promover la contribución del

turismo al desarrollo, constituyendo la principal organización internacional y foro global para las políticas y el know how turístico.

81 Entre sus miembros figuran 156 estados, que incluyen, 6 miembros asociados y más de 400 miembros afiliados que representan al sector privado y académico, asociaciones de turismo y autoridades turísticas locales.

82 La OMT tiene programas específicos por cada región del mundo para ofrecer un apoyo directo y específico a los estados miembros del respectivo continente. Estos programas regionales están dirigidos a las Américas (que incluye Norteamérica, América Latina y Caribe), África, Asia y Pacífico, Europa y Oriente Medio.

83 Entidad sin ánimo de lucro que trabaja bajo el paraguas de la OMT. http://www.inroutenetwork.org/

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Ese trabajo ha culminado con la elaboración de un primer manual en la materia: “Tourism, territory and sustainability: a statistical insight at subnational levels”. El Banco reforzará esta relación, mediante la participación y apoyo técnico por parte de la OMT en la implementación de la agenda de conocimiento del Banco para el sector en los próximos tres años (¶5.5), así como en las actividades operativas, en particular en lo concerniente al fortalecimiento de la gobernanza turística (¶5.18 y ss).

4.26 Priorización del enfoque en el sector. Teniendo en cuenta la evidencia empírica, las lecciones aprendidas y recomendaciones de OVE descritas, hay áreas de intervención en el sector que no serán prioritarias para la acción del Banco en los próximos tres años. Éstas incluyen: (i) intervenciones que no estén alineadas con un plan de desarrollo turístico estratégico del destino beneficiario; (ii) intervenciones que no identifiquen a la demanda turística meta; (iii) intervenciones que no consideren de forma explícita el marco de gobernanza turística, tanto en el análisis de riesgo del programa como a través de acciones de refuerzo específicas; (iv) intervenciones que se basen exclusivamente en la dotación de infraestructuras y servicios básicos; y (v) intervenciones en tipos de turismo o destinos cuyas cadenas productivas no velen por incrementar la captura e impacto distributivo de los beneficios económicos del turismo a nivel local y/o la conservación del patrimonio natural y cultural sobre el que se desarrolla la actividad turística.

V. META, PRINCIPIOS, DIMENSIONES DE ÉXITO Y LÍNEAS DE ACCIÓN QUE

GUIARÁN LAS ACTIVIDADES OPERATIVAS Y DE INVESTIGACIÓN DEL BANCO

A. Meta y principios del trabajo del Banco en turismo

5.1 La meta es promover el desarrollo económico, inclusivo y ambientalmente sostenible del turismo en ALC. Tres principios básicos orientarán simultáneamente las eventuales intervenciones del Banco en el sector:

a. Principio de rentabilidad económica: las intervenciones buscarán la rentabilidad económica, incorporando la valoración de las externalidades que influyen en el bienestar social, a fin de incrementar los beneficios netos generados por la actividad turística.

b. Principio social: las intervenciones favorecerán la inclusión social, buscando monitorear con indicadores de impacto los beneficios a la población local y, en particular, a hogares pobres y otros grupos vulnerables.

c. Principio ambiental: las intervenciones asegurarán la conservación y resiliencia del capital natural y cultural, y la manutención de los servicios ecosistémicos que benefician al turismo y otras actividades económicas84.

5.2 Las prioridades de acción enmarcadas por dichos principios básicos permitirán al Banco promover la innovación y mejores prácticas en el sector, además de alinearse con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (SDG, por sus siglas en inglés), acordados en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las

84 Este principio permitirá asegurar que las intervenciones cumplan de manera consistente con la Política de

Medio Ambiente y Cumplimiento de Salvaguardias (OP-703), e internalicen los lineamientos del Programa Especial para Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Banco (GN-2703).

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Naciones Unidas, donde el turismo está explícitamente recogido en 3 de los 17 SDG, en los ámbitos de generación de puestos de trabajo decente, consumo responsable y uso sostenible de los recursos marinos.

B. Dimensiones de Éxito, Líneas de Acción y Actividades

5.3 Promover un desarrollo económico, inclusivo y ambientalmente sostenible a través del turismo requiere atender de manera integral los cuatro desafíos que enfrenta el sector en ALC identificados en la Sección III. Al respecto, las cuatro Dimensiones de Éxito, o resultados que se aspira alcanzar con las intervenciones previstas en este SFD, abordan dichos desafíos considerando las dimensiones económica, social y ambiental del sector turismo, así como el reto transversal de gobernanza turística. Se proponen las cuatro dimensiones de éxito siguientes: (i) lograr un turismo que genere mayores beneficios económicos mediante un aprovechamiento más efectivo de los recursos turísticos que posee la región. Bajo esta primera Dimensión de Éxito se atenderán las fallas de mercado que motivan la subutilización del patrimonio natural y cultural en el sector, mejorando el conocimiento y la actuación sobre los determinantes de las llegadas turísticas a los destinos de la región y sobre el gasto turístico y su interrelación con las economías de los destinos; (ii) impulsar un turismo dirigido a beneficiar a la población local y, en particular, a personas pobres y otros grupos vulnerables; (iii) apoyar un turismo en el que los recursos del patrimonio natural y cultural sean aprovechados de forma sostenible y los destinos refuercen su resiliencia frente al CC y riesgos por desastres naturales. Bajo esta tercera Dimensión de Éxito se atenderán las fallas de mercado que producen la sobreexplotación turística del patrimonio natural y cultural, mejorando el rol de liderazgo del sector turístico en la protección, valorización, fortalecimiento y mejora del ambiente natural y cultural de la región; y (iv) impulsar un marco de gobernanza turística que permita maximizar los beneficios económicos, sociales y ambientales del turismo en la región. En esta cuarta y última dimensión se atenderán fallas de mercado relacionadas con asimetrías de información y fragmentación sectorial, así como el equilibrio de relaciones de poder/influencia en los destinos, para garantizar la asignación eficiente de la inversión pública, la captación y mantenimiento de la inversión privada, el liderazgo de las comunidades locales y el establecimiento de visiones cohesionadas sobre el desarrollo turístico de los destinos.

5.4 Cada una de las cuatro dimensiones de éxito propuestas se desglosan en líneas de acción que guiarán las actividades operativas y de conocimiento en el sector turismo. Estas líneas de acción fueron identificadas con base en intervenciones que han probado ser empíricamente efectivas en promover el desarrollo económico, inclusivo y sostenible del turismo (Sección II de este documento): (i) desarrollar e innovar en productos turísticos, considerando los principales determinantes de viaje de la demanda y la estructura de su gasto turístico una vez en los destinos; (ii) situar a la población local, pobre y/o vulnerable en el centro de las estrategias de desarrollo turístico; (iii) reforzar la posición competitiva de las empresas y los recursos humanos locales a lo largo de la cadena de valor turística; (iv) fortalecer la gestión ambiental sectorial; (v) aumentar la resiliencia frente al CC de los destinos; y (vi) fortalecer el marco de gobernanza turística de ALC.

5.5 Bajo las líneas de acción en cada Dimensión de Éxito, este SFD propone un conjunto de actividades operativas y de conocimiento que la evidencia empírica, así como las propias lecciones aprendidas y evaluaciones de proyectos, muestran

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como las de mayor impacto para lograr la meta trazada. Al respecto, se propone que las actividades operativas sean abordadas de manera integral, es decir, con base en planes estratégicos de desarrollo turístico de los destinos, atendiendo a los requerimientos de la demanda turística e incorporando una visión holística de mejora de competitividad, inclusión social y sustentabilidad ambiental del sector. Para ello, las actividades tendrán un enfoque territorial, que acote espacialmente las intervenciones y facilite la coordinación inter-institucional e inter-sectorial, así como la gestión local de los impactos del turismo. Las actividades también adoptarán un enfoque temático que priorice los tipos de turismo y segmentos de demanda socioeconómicamente más rentables para los destinos. Dentro del enfoque territorial, las intervenciones en los destinos no se basarán exclusivamente en la dotación de infraestructuras y servicios básicos, puesto que éstos son condición facilitadora pero no suficiente para atraer a la demanda. Dentro del enfoque temático, la selección del tipo de turismo o subsector turístico se realizará en función de la capacidad de captura a nivel local de los beneficios económicos generados y su impacto distributivo. Las Estrategias de País especificarán las actividades a ser implementadas de acuerdo a las condiciones particulares y necesidades de cada país.

1. Dimensión de Éxito 1. Los beneficios económicos generados por el turismo se incrementan en el tiempo

5.6 La Dimensión de Éxito 1 atiende el desafío de bajo aprovechamiento de los recursos turísticos de la región y la generación limitada de beneficios económicos, por una baja competitividad del sector. Basado en la evidencia internacional y experiencia presentada en Sección II, las actividades previstas en las líneas de acción de esta Dimensión priorizarán intervenciones destinadas a actuar sobre los distintos determinantes de la demanda y el incremento del gasto turístico en la economía local del destino, como indicador de beneficios económicos del sector. Se propone una línea de acción bajo esta Dimensión.

5.7 Línea de Acción: Desarrollo e innovación en productos turísticos, como eje desde el que actuar sobre los determinantes de las llegadas turísticas y las interacciones del gasto turístico con las economías de los destinos, incrementando el efecto multiplicador del turismo.

5.8 Actividades operativas:

a. Planificación integral de destinos y puesta en valor85 del patrimonio natural y cultural de dominio público, en tipos de turismo que permitan diferenciar, mejorar, desconcentrar y diversificar la oferta actual, incluyendo el impulso a circuitos turísticos regionales86.

b. Apoyo a la provisión de infraestructura de conectividad y servicios básicos (energía, saneamiento, TIC, agua y todos los servicios que viabilizan la estadía turística) de calidad para los visitantes en los destinos y circuitos

85 Acondicionamiento del patrimonio, mediante instalaciones físicas y herramientas de gestión, que hace

posible su visita y uso turístico por una demanda meta. 86 La actividad se realizará de manera consistente con la Estrategia de Apoyo a la Integración Competitiva

Regional y Global (GN-2565-4).

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regionales, atendiendo también las necesidades de la población residente, y enfatizando la coordinación inter-sectorial e inter-institucional87.

c. Diseño e implementación de estrategias costo-efectivas de promoción y comercialización turística para captar la demanda meta, coordinando esfuerzos público-privados, tanto a través de canales offline como online.

d. Fomento de la adopción e innovación tecnológica a lo largo de la cadena productiva turística, coordinando para ello esfuerzos públicos y privados.

e. Mejora de las condiciones de seguridad en los destinos, incluyendo en circuitos turísticos regionales88. Para ello, se apoyarán actividades consistentes con el SFD de Seguridad Ciudadana y Justicia dirigidas a: (i) fomentar las capacidades institucionales del sector en planificación estratégica y preventiva, identificación de riesgos, información, gestión, seguimiento y evaluación de la seguridad a visitantes; y (ii) fortalecer la evaluación ex ante y ex post de diferentes opciones de políticas para gestionar la seguridad en los destinos y, en particular, la recuperación de situaciones de crisis.

f. Apoyo al desarrollo, consolidación y acceso al mercado de empresas turísticas innovadoras o con efecto demostrativo para el sector y/o destino de referencia.

5.9 Actividades de conocimiento:

a. Elaboración de estudios de demanda turística, actual y potencial, para conocer sus determinantes a la hora de viajar y la estructura de su gasto una vez en destino. Los estudios servirán para seleccionar y diversificar los portafolios de demanda, con base en los segmentos más rentables en términos socioeconómicos para los destinos.

b. Análisis de la viabilidad de la implantación de destinos inteligentes (ya existentes en otras regiones mundiales), basados en el uso de TIC para impulsar la innovación e interconectar la cadena de valor turística.

c. Realización y diseminación de evaluaciones de impacto de proyectos emblemáticos, para determinar mejores prácticas, focalizadas en los determinantes clave de la demanda y la estructura del gasto turístico de diferentes mercados emisores y su interacción con distintos tipos de destino.

2. Dimensión de Éxito 2. La porción de beneficios económicos del turismo captada por la población local y vulnerable aumenta en el tiempo

5.10 Esta Dimensión busca atender el desafío de generación de mayores beneficios socioeconómicos y más equitativos entre la población local, especialmente en grupos que requieren un foco explícito en las políticas de desarrollo turístico, como mujeres y grupos vulnerables como hogares pobres, indígenas y afrodescendientes, jóvenes en exclusión de riesgo u otros. Para ello, la dimensión sitúa el foco de atención en la corrección de factores que hoy obstaculizan la captura de los beneficios turísticos y la inclusión social mediante el refuerzo de los vínculos locales de las cadenas de valor turísticas. Con base en la evidencia y

87 La actividad se realizará de manera consistente con el SFD de Transporte, Agua y Saneamiento, Energía,

e Innovación, Ciencia y Tecnología, según el caso. 88 La actividad se realizará de manera consistente con la Estrategia de Apoyo a la Integración Competitiva

Regional y Global (GN-2565-4) y el SFD de Seguridad Ciudadana y Justicia.

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experiencia presentadas en la Sección II, las actividades previstas en las líneas de acción de esta Dimensión priorizarán que el gasto turístico alcance a los segmentos sociales meta. Se proponen dos líneas de acción bajo esta dimensión89.

5.11 Líneas de Acción: (i) situar a los hogares pobres y otros grupos vulnerables en el centro de las estrategias de desarrollo turístico, atendiendo al mismo tiempo los requerimientos del mercado turístico; y (ii) incrementar la participación de la población y comunidades locales en la cadena de valor turística, atendiendo los requerimientos del mercado turístico.

5.12 Actividades operativas:

a. Diseño e implementación de planes de inclusión social en el sector turismo, basados en diagnósticos de la cadena de valor turística que identifiquen los nodos en los que focalizar esfuerzos y materializar las oportunidades existentes de participación local, de equidad de género y de inclusión de hogares pobres y otros grupos vulnerables.

b. Formación e implantación de mejores prácticas laborales en el sector90, mejora del clima y condiciones para el emprendimiento local y para la empleabilidad, con énfasis en los grupos más pobres y vulnerables. Incluirá el fomento de la acreditación de las competencias laborales adquiridas a través de organismos oficiales. Se velará por la igualdad de oportunidades para las mujeres tanto en términos salariales, como de empleabilidad en posiciones de gestión y dirección y en capacidad de emprendimiento en el sector.

c. Implementación de políticas y mecanismos de apoyo a la formalización de empleo y empresas turísticas.

d. Fomento de mecanismos de créditos y garantías para financiar eslabones clave en cadenas de valor turísticas, con énfasis en micro, pequeñas y medianas empresas locales.

e. Asistencia técnica y capacitación de micro, pequeñas y medianas empresas y recursos humanos locales en el sector turismo para ajustar la calidad del servicio a las expectativas y exigencias de la demanda.

f. Apoyo al desarrollo, innovación, mejora de calidad y acceso al mercado de servicios turísticos privados que generen beneficios sociales netos e impacto distributivo positivo, independientemente de la dimensión de la empresa o del poder adquisitivo de la demanda turística meta.

5.13 Actividades de conocimiento:

a. Realización de inventarios y diagnósticos sociales de género, grupos pobres y vulnerables presentes en los destinos, bajo criterios y metodologías homogéneos.

b. Estudios y diagnósticos sobre las causas y condiciones de la informalidad laboral y empresarial en el sector.

89 Tanto las líneas de acción como las actividades prioritarias se realizarán de manera consistente con la

Política de Pueblos Indígenas (OP-765) y la Política de Igualdad de Género en el desarrollo (OP-761) y el SFD de Protección Social y Pobreza.

90 Las actividades se realizarán de manera consistente con lo establecido en el SFD de Trabajo (GN-2741-3).

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c. Realización y diseminación de evaluaciones de impacto de proyectos emblemáticos para determinar mejores prácticas, focalizadas en alternativas de políticas y con una distinción por nivel de ingreso, género y diversidad étnica de los beneficiarios.

3. Dimensión de Éxito 3. El patrimonio natural y cultural de la región es aprovechado por el turismo de manera sostenible y se manejan los impactos del CC en el sector

5.14 Esta Dimensión enfatiza la importancia de la implementación efectiva de instrumentos de gestión ambiental y de adaptación al CC desde el turismo. Las líneas de acción de esta Dimensión priorizarán intervenciones destinadas a asegurar la conservación del acervo natural y cultural y reducir la vulnerabilidad de los destinos frente a los riesgos en el largo plazo, en particular a los efectos del CC y desastres naturales. Se proponen dos líneas de acción bajo esta Dimensión.

5.15 Líneas de Acción: (i) fortalecer la gestión ambiental de los destinos turísticos91; y (ii) mejorar la capacidad de gestión de los riesgos asociados a la vulnerabilidad del turismo frente al CC y los desastres naturales.

5.16 Actividades operativas:

a. Elaboración e implementación de evaluaciones ambientales estratégicas de políticas, planes y programas de desarrollo turístico. Fomento de estudios de impacto ambiental de inversiones turísticas en destinos.

b. Apoyo a esfuerzos de financiamiento (entradas a AP, concesiones, donaciones, entre otros), conservación y manejo efectivo a través del turismo de AP, corredores biológicos, ecosistemas de alto valor ecológico en los destinos, incluyendo conservación de áreas privadas y comunitarias.

c. Diseño e implementación de estrategias, instrumentos, sistemas de información continua y adopción de nuevas tecnologías (sensores, etc.) para una mejor gestión de los flujos turísticos en los destinos y seguimiento y monitoreo del impacto turístico en el ambiente natural y cultural.

d. Diseño e implementación de planes de gestión integral del riesgo por desastres naturales, incluidos los efectos del CC.

e. Inversión para apoyar infraestructura turística considerando aspectos de prevención y mitigación de desastres naturales y adaptación a los efectos del CC, incluyendo oportunidades innovadoras de uso del capital natural para reducir las vulnerabilidades. Movilización de financiamiento climático mixto para reducir el costo de financiamiento público de estas inversiones.

f. Desarrollo de mecanismos innovadores de adaptación y transferencia de riesgos, tales como seguros frente a eventos meteorológicos, fondos de recuperación de desastres y otros instrumentos financieros.

g. Impulso a buenas prácticas ambientales por parte del sector privado, incluyendo certificaciones LEED u otras de eficacia demostrada para el

91 La línea de acción propuesta y sus actividades se realizarán de manera consistente con el SFD de

Biodiversidad y Medio Ambiente.

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sector92, así como la adopción de mecanismos para el uso eficiente de energía y agua, incluyendo las energías renovables y los materiales de construcción bioclimáticos.

h. Apoyo a políticas y actividades impulsoras de una actividad turística de bajo carbono, incluyendo el apoyo a destinos que quieran avanzar hacia la neutralidad en carbono.

5.17 Actividades de conocimiento:

a. Realización de mapeos de vulnerabilidad en destinos turísticos de la región.

b. Preparación y divulgación de estudios actualizados sobre vulnerabilidad de los diferentes tipos de turismo a los efectos del CC.

c. Realización y diseminación de evaluaciones de impacto de proyectos emblemáticos en términos de gestión ambiental o resiliencia ante los efectos del CC desde el sector turismo, para determinar mejores prácticas.

4. Dimensión de Éxito 4. La gobernanza turística de ALC es reforzada, a través de una mayor coordinación inter-institucional, colaboración público-privada y liderazgo de la comunidad local

5.18 Esta Dimensión responde al reto transversal de gobernabilidad que se encuentra presente en los desafíos enfrentados por ALC, en términos de generación de beneficios económicos, escasa inclusión social en el sector, debilidad en la gestión ambiental y vulnerabilidad de los destinos. Para maximizar los beneficios socioeconómicos y ambientales del turismo es necesario contar con un marco cohesionado y equilibrado de gobernanza, en el que todos los actores involucrados interactúen de forma ágil y transparente, se hagan oír y se genere una visión compartida sobre el tipo de desarrollo deseado para el destino. Con base a la evidencia y lecciones aprendidas presentadas, se proponen tres líneas de acción:

5.19 Líneas de Acción: (i) Impulsar la coordinación inter-institucional entre autoridades del sector turístico y sus homólogos en otros sectores, a nivel nacional y subnacional; (ii) apoyar la coordinación público-privada en los destinos; y (iii) impulsar el liderazgo y participación de la comunidad local en el desarrollo turístico de sus localidades.

5.20 Actividades operativas93:

a. Fortalecimiento de las capacidades de las instituciones turísticas, para que lideren el sector a nivel trasnacional94, nacional y subnacional, incluyendo: reorganizaciones institucionales; capacitación; diseño, implementación y evaluación de marcos regulatorios sectoriales.

92 El Banco solo apoyará las certificaciones que impliquen una mejora tangible y demostrada de la gestión

ambiental de las empresas y/o destinos y, en su caso, puedan implicar además beneficios privados para las empresas turísticas (por ahorro en costes de energía u otros).

93 Estas actividades se realizarán de manera consistente con el SFD de Descentralización y Gobiernos Subnacionales.

94 La actividad se realizará de manera consistente con la Estrategia de Apoyo a la Integración Competitiva Regional y Global (GN-2565-4).

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b. Apoyo a coordinación inter-institucional e intersectorial a través del impulso a entidades interinstitucionales y comités técnicos de trabajo, creación o consolidación de organizaciones de gestión de destinos (DMOs, por siglas en inglés), apoyo a la adopción de convenios u otros mecanismos contractuales, utilización de plataformas o instrumentos tecnológicos que faciliten la transferencia de conocimiento e información, entre otras posibles acciones.

c. Puesta en marcha o consolidación de sistemas de información turística a nivel nacional y subnacional (e.g. Cuentas Satélite de Turismo, sistemas de estadísticas turísticas, observatorios turísticos), incluyendo esfuerzos de armonización internacional y adopción de nuevas fuentes de datos y tecnologías.

d. Mejoramiento de las capacidades técnicas y operacionales de las autoridades responsables del manejo turístico del patrimonio natural y cultural, en las funciones y responsabilidades de diseño de políticas, regulación y monitoreo del uso sostenible de dicho patrimonio, a nivel nacional y subnacional.

e. Apoyo a la creación y consolidación de redes empresariales en los destinos, especialmente MIPYME locales, a través de financiamiento95, adopción de nuevas tecnologías, capacitación, asistencia técnica.

f. Diseño, implementación y evaluación de mecanismos de colaboración público-privada para apalancar capital privado orientado a la promoción de destinos, la puesta en valor de recursos y dotación de infraestructuras y servicios básicos96, a través de APP u otros instrumentos financieros innovadores.

g. Inversión y asistencia técnica para apoyar la participación y liderazgo de comunidades locales en el diseño de políticas turísticas e instrumentos de gestión turística del patrimonio natural y cultural local.

5.21 Actividades de conocimiento:

a. Elaboración de un marco conceptual riguroso que permita posteriormente una medición regional, homogénea y comparable, de las diversas dimensiones de la gobernanza turística en destinos de ALC.

b. Diseño de observatorios turísticos que permitan avanzar hacia la medición de la sostenibilidad turística de los destinos, con indicadores turísticos armonizados en la región, tanto económicos, como sociales y ambientales.

c. Análisis de instrumentos de política alternativos para mejorar la asignación de recursos públicos en la captación de inversión privada y en la colaboración público-privada.

d. Realización y diseminación de evaluaciones de impacto de proyectos emblemáticos basados en modelos alternativos de gobernanza turística.

95 Esta actividad se realizará de manera consistente con el SFD Respaldo para PYME y Acceso y

Supervisión Financieros. 96 Esta actividad se realizará de manera consistente con los SFD de Transporte, Agua y Saneamiento y

Energía.

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