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2014 - 2015INFORME ANUAL

DERECHOS LABORALES: UN MODELO ECONÓMICO BASADO EN

CONDICIONES DE TRABAJO INDIGNASElaborado por Javier Mujica Petit

Centro de Políticas Públicas y Derechos Humanos EQUIDAD

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COORDINADORA NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS

En el Perú, el respeto por los dere-chos laborales dista mucho de ser una realidad, lo cual es especial-mente preocupante, por cuanto el derecho de toda persona al goce de

condiciones de trabajo equitativas y satisfac-torias ha sido reconocido en múltiples trata-dos internacionales de derechos humanos1 y otros instrumentos de las Naciones Unidas, en particular los convenios de la Organiza-ción Internacional del Trabajo (OIT), de los cuales el Perú es Estado Parte. Este derecho es un componente esencial de un conjunto más amplio de derechos laborales y es, a la vez, el corolario del derecho a trabajar en un trabajo libremente escogido o aceptado.

De la misma forma, los derechos y liberta-des de asociación y negociación colectiva, así como el derecho de huelga constituyen me-dios fundamentales para instaurar, mante-ner y defender dichas condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias. Hay que agregar, igualmente, que las prestaciones de la se-guridad social para compensar la pérdida de medios de vida derivados del trabajo consti-

1 Declaración Universal de Derechos Humanos, artículos 23 y 24; Conven-ción Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discrimi-nación Racial, artículo 5; Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, artículo 11; Convención sobre los Derechos del Niño, artículo 32; Convención Internacional sobre la Pro-tección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, artículo 25; Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, artículo 27.

tuyen también un elemento importante de los derechos laborales2.

Por lo tanto, el disfrute del derecho a condicio-nes de trabajo equitativas y satisfactorias es un resultado del disfrute de otros derechos (como los derechos sindicales), pero también garan-tiza el derecho al más alto nivel posible de sa-lud física y mental previniendo los accidentes laborales y las enfermedades profesionales. Además, posibilita un nivel de vida adecuado mediante una remuneración justa y equitativa.

El Perú se ha comprometido a proteger todos los derechos mencionados en varios de los acuerdos de cooperación suscritos con países como Estados Unidos, Canadá y la Unión Eu-ropea3.

Sin embargo, hace ya tres años, el 30 de mayo de 2012, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) de las Nacio-nes Unidas recomendó al Estado peruano adoptar medidas para velar por la igualdad de la remuneración entre hombres y mujeres por el trabajo de igual valor. El Comité mos-

2 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, observación gene-ral Nº 19 relativa al derecho a la seguridad social, párr. 2.

3 Al suscribir esos acuerdos comerciales Perú se comprometió a eliminar la discriminación en el empleo y la ocupación y asegurar que sus leyes procuren reconocer y proteger los derechos laborales reconocidos en la Declaración de la OIT de 1998 y los expresamente señalados en dichos acuerdos, procurando mejorar sus normas internas; no derogar ni ofrecer derogar la legislación laboral interna para facilitar el comercio o la inver-sión; ni dejar de aplicar su legislación interna relacionada con los derechos laborales expresamente señalados en los acuerdos, mediante una acción o inacción sostenida o recurrente, que afecte el comercio bilateral.

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tró, asimismo, su preocupación por el hecho que el 30% de los asalariados peruanos cobre un sueldo inferior al mínimo vital, por el ex-traordinario volumen de empleo no registrado y por la escasa capacidad de las unidades de Inspección del Trabajo para fiscalizar el cum-plimiento de la ley laboral en el país4.

El Comité recomendó al gobierno peruano to-mar medidas para promover el empleo de las personas con discapacidad, protegerlas con-tra la discriminación en el trabajo y asegurar el cumplimiento de la asignación de la cuota de 3% a las personas con discapacidad en las instituciones públicas5. De igual forma, adop-tar medidas efectivas para aumentar la tasa de empleo, especialmente en zonas rurales, y superar las dificultades para elaborar y apli-car las políticas de empleo6. Asimismo, instó a adoptar medidas contra el trabajo forzoso mediante la aplicación efectiva y evaluación del Plan Nacional para la Lucha contra el Tra-bajo Forzoso, asignándole los recursos nece-sarios7, así como la lucha contra el trabajo in-fantil, garantizando la protección de los niños contra explotación económica y la exposición al trabajo peligroso o abusivo8.

Entre otros aspectos adicionales, el Comité destacó también la necesidad de modificar las normas de promoción del sector agrario (para que no se pague a sus trabajadores un suel-do inferior al salario mínimo, no se les exija hacer horario especial y se les indemnice por despido improcedente), así como garantizar los derechos de los trabajadores, incluidos los migrantes y extranjeros, especialmente para la formación de sindicatos, y garantizar la cobertura universal de la seguridad social, sobretodo de las personas con discapacidad y del sector privado, etc.9

4 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observaciones Fi-nales del Comité a los informes periódicos combinados segundo a cuarto del Perú. E/C.12/PER/CO/2-4. 30 de mayo de 2012. Párrafos 9 y 10.

5 Ibid. Párrafo 6. 6 Ibíd. Párrafo 7. 7 Ibid. Párrafo 8. 8 Ibid. Párrafo 15.9 Ibid. Párrafo 12, 13 y 14 respectivamente.

No obstante las recomendaciones anteriores, la economía peruana ha seguido signada por una significativa dispersión de la legislación laboral, una persistente regresión de los ni-veles de protección alcanzados y el debilita-miento sustancial de los medios del Estado que deberían hacer efectiva su propia legis-lación laboral. Por eso consideramos que manera de gestionar las relaciones laborales es radicalmente contraria a las obligaciones constitucionales e internacionales del Estado.

En efecto, hasta la fecha el Perú es uno de los cuatro países de América que no cuenta con un Código Laboral o Ley General del Tra-bajo que regule el conjunto de las relaciones de trabajo en el país10. De hecho, la iniciativa de consolidar la legislación laboral a través de una Ley General del Trabajo fue objeto de dialogo tripartito (empresas, trabajadores y Estado) pero a pesar de alcanzarse más del 90% de consensos en su contenido y estar dentro de la Décimo Cuarta Política de Estado del Acuerdo Nacional11, su tramitación ha sido paralizada por el actual Gobierno.

Peor aún, valiéndose de las herramientas normativas heredadas de gobiernos de facto como los del general Francisco Morales Ber-múdez o Alberto Fujimori, la bonanza econó-mica de los últimos años ha estado acompa-ñada de un desmesurado incremento de la contratación temporal y, en especial, de las modalidades que no responden a necesidades temporales de personal de las empresas – no solo en los sectores vinculados a las activida-des de exportación - con los efectos que esto tiene en la seguridad de los trabajadores en sus empleos y sus ingresos y el ejercicio de su derecho de sindicación.

A lo anterior se suma la ampliación progresi-va y desmedida de la cobertura de regímenes

10 Con las normas expedidas, solo en el sector privado existen al menos 30 leyes, con sus respetivas normas reglamentarias y modificatorias, que re-gulan la contratación, la extinción del contrato de trabajo y los beneficios económicos, sin considerar las normas que regulan los regímenes especiales aplicables a algunos sectores de actividad (p.e. construcción, pesca, minería, etc.) o algunas profesiones (artistas, futbolistas, porteadores, etc.).

11 Ver en http://www.mintra.gob.pe/contenidos/sst/15_ACUERDO%20NACIO-NAL_POLITICA14.pdf

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especiales, basados en la errada idea de que la rebaja de la protección laboral promueve la formalidad y el desarrollo empresarial: agro-industria, trabajadoras del hogar, MYPEs, etc. Son sectores en los que están empleados mi-llones de trabajadores, y en los que la preva-lencia de contratos de corto plazo genera una gran inseguridad, pues los contratados no tie-nen forma de saber si conservarán el empleo al final del contrato. Y, además, tenemos las pre-carias condiciones de empleo: remuneraciones inadecuadas, condiciones de trabajo inseguras y frecuente discriminación. Igualmente, un sin-número de barreras les impiden ejercer sus derechos de asociación sindical y negociación colectiva, lo que daña seriamente los derechos de esos trabajadores y sus familias.

Una muestra de ello fue la Ley 30288, iróni-camente llamada Ley que promueve el acceso de Jóvenes al Mercado Laboral y a la Protección Social, aprobada el 11 de diciembre de 2014 bajo la justificación de promover el empleo de jóvenes entre 18 y 24 años de edad. La llama-da “Ley Pulpín” otorgaba beneficios tributarios a las empresas, reducía los costos laborales de los empleadores y privaba a los jóvenes de beneficios laborales percibidos por el resto de trabajadores sujetos al régimen laboral co-mún. Después varias semanas de movilizacio-

nes juveniles, la ley tuvo que ser derogada por el Congreso el 26 de enero de este año. Pero en el resto del ámbito laboral, no sucede lo mismo. Por ejemplo, Perú, después de Co-lombia, es el país que más quejas tiene ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT12. Y a ello se suma que el Estado peruano, pese a los compromisos suscritos, no ha termina-do de levantar las observaciones que la OIT le hizo respecto a la legislación en materia de derechos colectivos13.

No sorprende, por ello, encontrar que en to-dos los sectores – y especialmente en aquellos sujetos a los denominados “regímenes promo-cionales” - se suela socavar los derechos sindi-cales de múltiples formas. Abundan casos en que se impide o desalienta el establecimiento de sindicatos y el libre ejercicio del derecho de asociación amenazando con represalias hacia quienes se organizan mediante intimidaciones: por ejemplo, la no renovación de los contratos de trabajo o directamente el despido de em-pleados por participar de actividades sindica-

12 Ver al efecto la base de datos QVILIS de la OIT en http://white.lim.ilo.org/qvilis_mundial/

13 Mediante la Ley N° 27912 se modificó la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo y levantó 12 de las 16 Observaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical de la OIT en enero de 2003.

Hasta la fecha el Perú es uno de los cuatro países de América que no cuenta con un Código Laboral o Ley General del Trabajo que regule el conjunto de las relaciones de trabajo en el país

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les, los despidos encubiertos, el acoso judicial, la difusión de “listas negras” dirigidas a mante-ner a sus líderes fuera del mercado de trabajo o, incluso, amenazas de violencia.

Durante los últimos años la situación ha em-peorado mediante la modificación peyorativa de las normas que regulan la tercerización (Gobierno de García), así como la Ley de Se-guridad y Salud en el Trabajo y la Ley que crea la Superintendencia de Fiscalización Laboral (Gobierno de Humala).

La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo fue modificada vía la Ley N° 30222 del año 2014 en un claro sentido regresivo, siendo lo más saltante que ahora se dificulta la imposición de sanciones penales para los incumpli-mientos del deber de prevención que ponen en riesgo la vida o salud de los trabajadores. Además, se reduce la pena prevista para los casos en los que tales incumplimientos origi-nan la muerte o lesiones graves de trabajado-res y se permite tercerizar la gestión, imple-mentación, monitoreo y cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias sobre seguridad y salud en el trabajo. Como se verá más adelante, a pesar de existir una instan-cia tripartita de dialogo social en materia de seguridad y salud en el trabajo, esta ley modi-ficatoria no fue materia de ningún tipo de con-sulta o dialogo y fue expedida en un escenario en el que los accidentes de trabajo se vienen incrementando sustancialmente.

Es importante destacar también la escasa inversión pública y la ausencia de resultados concretos en las políticas relativas al combate contra las peores formas de trabajo infantil y el trabajo forzoso, lo mismo que la ausencia de políticas o acciones integrales en materia de igualdad y no discriminación en el empleo o garantías mínimas que aseguren el ejerci-cio efectivo del derecho de sindicación o el fo-mento de la negociación colectiva.

Persiste, además, una reducida cobertura de la seguridad social en salud y pensiones y del aseguramiento de los riesgos en el trabajo, así como el debilitamiento de la normativa en ma-teria de seguridad y salud en el trabajo y la au-sencia de medidas para hacer efectiva la Políti-ca Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. A ello se suma el debilitamiento de las instan-cias de diálogo tripartito en materia laboral y de la participación de los trabajadores en las políticas de fomento de la competitividad, sobre todo a partir de la expedición de leyes sin con-sulta con las organizaciones de trabajadores.

El nivel de incumplimiento de la legislación la-boral en Perú es elevado. Según información del propio Ministerio de Trabajo, el año 2012 el 62% de las huelgas ocurridas en Perú tuvo como causa el incumplimiento de normas legales o convencionales de trabajo, despidos o amena-zas de despido. Y el 2013 el 53% de las parali-zaciones laborales tuvo estas mismas causas.

Hasta la fecha, el gobierno peruano no ha de-mostrado la voluntad o capacidad política para disuadir eficazmente el abuso de los emplea-dores al usar los contratos a corto plazo en el sector textil y del vestido. Las inspecciones en el trabajo, a cargo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), continúan a cargo de una institución mal fi-nanciada, débil y erráticamente conducida. A lo anterior se suma que, mediante la Ley Nº 30222 del 11 de julio de 2014 se estableció que en un plazo de 3 años– es decir hasta el 11 de julio de 2017- la SUNAFIL deberá cir-cunscribirse principalmente a intervenciones orientadas a la prevención y no corrección de conductas infractoras.

LA LLAMADA “LEY PULPÍN” OTORGABA BENEFICIOS TRIBUTARIOS A LAS

EMPRESAS, REDUCÍA LOS COSTOS LABORALES DE LOS EMPLEADORES Y

PRIVABA A LOS JÓVENES DE BENEFICIOS LABORALES PERCIBIDOS POR EL

RESTO DE TRABAJADORES SUJETOS AL RÉGIMEN LABORAL COMÚN

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El número de inspectores disponibles para ha-cer efectivo el cumplimiento de la ley laboral sigue siendo desproporcionadamente pequeño en relación al universo total de trabajadores (450 inspectores para una población ocupada asalariada de más de 7 millones de personas). La desproporción se manifiesta también com-parando que hay menos de 500 inspectores en la SUNAFIL y 3,000 en la Superintendencia Na-cional de Administración Tributaria.

La SUNAFIL ha sido diseñada como un ente con competencias a nivel nacional, pero en la práctica ello no ocurre debido a que care-ce totalmente de inspectores o de un número suficiente en regiones en los que hay una gran concentración de trabajadores o una alta fre-cuencia de violaciones a los derechos labora-les. A lo que se suma el que el Estado peruano no asigna ninguna prioridad al sostenimiento presupuestal de la SUNAFIL. La situación es tan delicada que los propios inspectores la-borales incurren frecuentemente en huelgas para reclamar por sus derechos y condiciones de trabajo14, afectados por disposiciones de la Ley Anual de Presupuesto que prohíben gene-rar nuevas plazas de inspectores15 o siquiera equiparar sus salarios con los que se abonan en las demás agencias estatales que se ocu-pan de fiscalizar el cumplimiento de la ley.

La institución tiene graves dificultades para cobrar coactivamente las multas que impone a los empleadores que infringen sus obliga-ciones laborales, la mayor parte de las cua-les no se pagan nunca. Peor aún, la SUNA-FIL vive expuesta a una orientación errática y una permanente inestabilidad, al punto que en menos de un año de vida ha tenido ya tres superintendentes, el último de los cuales, Sr. Gorki Gonzales Mantilla renunció al cargo en protesta por la aprobación de la Ley Pulpín16.

14 Ver por ejemplo: http://www.rpp.com.pe/2014-12-27-inspectores-de-traba-jo-anuncian-huelga-para-el-lunes-29-de-diciembre-noticia_754514.html

15 Ley Anual de Presupuesto N° 30281, artículo 8. Ver en http://www.minedu.gob.pe/p/cdd/pdf/ley_30281_Ppto_Publico_2015.pdf

16 Ver por ejemplo en: http://gestion.pe/economia/sunafil-se-queda-sin-cabe-za-renuncia-superintendente-gorki-gonzales-2118503

La SUNAFIL es además poco transparente: no produce ni divulga una Memoria anual acerca de sus actividades como lo establece el Con-venio 81 de la OIT; su página web carece de información pública relevante; carece de un registro de empleadores infractores o reinci-dentes; y destaca notoriamente el hecho de que carece de diagnósticos y líneas base para enfocar sus prioridades.

Para mermar aún más sus capacidades de fiscalización, el gobierno ha propuesto al Congreso un proyecto de Ley Nº 4008-2014-PE (paradójicamente denominado “Ley que promueve el mejor desempeño del mercado laboral”)17, que limita el alcance de las inspec-ciones de trabajo, dado estas ya no serán po-sibles ante incumplimientos y controversias que se estén ventilando en el Poder Judicial. Mediante un paquete de reformas reciente aprobado para estimular la economía perua-na se obliga a los inspectores laborales de la SUNAFIL a centrar sus esfuerzos en la pre-vención de violaciones, en lugar de sancionar las que ocurren con amplia habitualidad.

Varios hechos hasta aquí enunciados son materia de reclamos que los sindicatos han denunciado mediante sendos y sustentados informes presentados ante los órganos in-ternacionales encargados de supervisar las obligaciones internacionales del Perú en esta materia, e incluso en la esfera de los acuer-dos de libre comercio cuya sacralidad fue enunciada como un rasgo de modernidad por las últimas administraciones18.

Estas situaciones que afectan a millones de ciudadanos peruanos no deberían ser tolera-das por más tiempo.

17 Ver en http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc02_2011_2.nsf/d99575da99ebfbe305256f2e006d1cf0/0997d265c1fbd21105257da4000253c3/$FILE/04008DC09MAY031214.pdf

18 CGTP, CUT, CATP, CTP. La agenda laboral pendiente del TLC Perú-Estados Unidos: Cuando la competitividad se basa en la reducción de los derechos laborales. Ver en https://www.iesiperu.org.pe/documentos/publicaciones/TLC%20EEUU%20PERU.pdf

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