derechos fundamentales

El proceso especial en materia de Derechos Fundamentales en elámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

Por Marcos SÁNCHEZ ADSUARAbogado. Técnico de Administración General del Excmo. Ayuntamiento de Elche.Jefe de Sección Tributaria. Instructor de la Unidad de Sanciones de Tráfico de

Elche

El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados nº 5, Quincena 15 - 29Mar. 2002, ref.ª 861/2002, p. 861, Tomo 1

El presente trabajo trata de dar una visión histórica y preconstitucional como antecedente de laactual regulación de la protección de los derechos fundamentales derivada del art. 53 de nuestrotexto constitucional. Además se hace un recorrido por los tres campos básicos de la protección

de los derechos fundamentales en el ámbito penal, laboral y civil, con referencias expresas de lalegislación aplicable al quedar sin efecto la Ley 62/78, por las derogaciones operadas por la Leyde Enjuiciamiento Civil 1/2000, y la Ley de Procedimiento Laboral, aprobada por Real DecretoLegislativo 2/1995. Quedando el trabajo completamente dedicado al nuevo cauce procesal que

para la defensa de los derechos fundamentales ha establecido la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa 29/98, con referencia a sus antecedentes, concordancias y jurisprudencia recaída,

para su mejor aplicación y comprensión

I. Introducción. Precedentes, Derecho comparado y elaboraciónconstitucional

Como título puramente aclaratorio, señalare con Javier SALAS (1) que por protec-ción judicial ordinaria se entiende aquella protección suministrada por jueces yTribunales ordinarios (penales, sociales, civiles o contencioso-administrativos) enbase a uno de los procedimientos regulados actualmente en la Ley 62/78, de 26de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, queotros han preferido denominar amparo ordinario por contraposición al amparoconstitucional.

En cuanto a su fundamento constitucional, lo encontramos en el art. 53.2 de laConstitución que señala: «Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las liber-tades y derechos reconocidos en el art. 14 y la Sección Primera del capítulo se-gundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios

(1) Javier SALAS HERNÁNDEZ: «La protección judicial ordinaria y recurso de amparo frente a violaciones de liber-tades públicas», en Revista Española de Derecho Administrativo(REDA), número 27.

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de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo anteel Tribunal Constitucional».

En cuanto a los antecedentes, debería señalarse la Constitución de 1931, que ensu art. 121 señalaba: «Se establece, con jurisdicción en todo el territorio de laRepública, un Tribunal de Garantías Constitucionales, que tendrá competenciapara conocer de:

b) el recurso de amparo de garantías individuales, cuando hubiere sido ineficazla reclamación ante otras autoridades».

En cuanto al Derecho comparado, es de señalar la influencia de la ConstituciónItaliana de 1947 y la Ley Fundamental de Bonn de 1949. La primera de ellasseñala en su art. 113 «Que contra los actos de la Administración Publica se admitirásiempre la tutela jurisdiccional de los derechos y de los intereses legítimos, ejercidaante los órganos de la jurisdicción ordinaria y administrativa».

En el mismo sentido, la Constitución de la República Federal Alemana de 1949establece en su art. 19.4 «Toda persona cuyos derechos sean vulnerados por elPoder Público podrá recurrir a la vía judicial. Si no hubiese otra jurisdicción com-petente para conocer del recurso, la vía será la de los Tribunales ordinarios».

Tratada de forma breve la referencia al Derecho Comparado, procede entrar enla elaboración y exégesis del art. 53.2 de nuestra Constitución. Ya el AnteproyectoConstitucional (BOC de 5 de enero de 1978) disponía en su art. 45.2, prácticamenteel mismo tenor que el actual 53.2, salvo la referencia a través del recurso extraor-dinario de amparo ante el TC. Sin embargo la Ponencia Constitucional, BOC de17 de abril de 1978, suprime la referencia de extraordinario para el recurso deamparo.

La comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, BOC de 1 de julio de1978, establece la definitiva redacción, que será ratificada por el Pleno del Con-greso de los Diputados, BOC de 24 de julio de 1978, así como la ComisiónConstitucional y Pleno del Senado, BOC, respectivamente, de 6 y 13 de octubrede 1978, siendo ratificada por la redacción final puesto que la comisión MixtaCongreso-Senado no la alteró.

El art. 53 de la CE 1978 encabeza el Capítulo IV del Título I de la Constitución,que lleva la rubrica «De las garantías de las libertades y derechos fundamentales».Como señala el Profesor GARRIDO FALLA, si damos por supuesto que un sistemaque declare derechos y libertades sólo merece el calificativo jurídico, si al mismotiempo establece las garantías para su efectividad, se comprenderá la importancia

nuclear que este precepto tiene(2).

(2) Fernando GARRIDO FALLA: «El art. 53 de la Constitución», en REDA.

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Jurisdicción Contencioso-Administrativa.


Dentro de las garantías constitucionalmente establecidas, destaca la tutela antelos Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de prefe-rencia y sumariedad, la ejecución del precepto constitucional no se hizo esperar:antes de que se publicase en el Boletín Oficial del Estado de fecha 28 de diciembrede 1978 la Constitución, ya habían aprobado las Cortes la Ley 62/78, de 26 dediciembre, sobre protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de lapersona que incluye expresamente en su ámbito los derechos y libertades de ex-presión, reunión y asociación, libertad y secreto de la correspondencia, libertadreligiosa, de residencia, inviolabilidad de domicilio, detenciones ilegales y sancionesimpuestas en materia de orden público. La Disposición Final de la Ley 62/78 au-torizaba al Gobierno para, por Decreto Legislativo, incorporar al ámbito de estaLey nuevos derechos constitucionales. Y efectivamente, por Real Decreto342/1979, de 20 de febrero (BOE de 27 de febrero de 1979), se incluyeron en laLey los derechos al honor, intimidad familiar y personal y a la propia imagen, se-creto de las comunicaciones telefónicas y telegráficas, libre circulación, libertadde cátedra y libertad sindical.

II. La Ley 62/78, de protección jurisdiccional de los DerechosFundamentales

La Ley 62/78, que se dictó como ley provisional de conformidad con su disposiciónfinal, está dividida en tres secciones que se ocupan sucesivamente de la garantíajurisdiccional penal, contencioso-administrativa y civil.

Por lo que se refiere a la garantía jurisdiccional penal, hay una remisión en bloqueal Capítulo III del Título III del libro IV de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, conlas siguientes modificaciones:

-- Los artículos de previo pronunciamiento se propondrán en el escrito de cali-ficación provisional y serán resueltos en la sentencia definitiva.

-- El plazo para instrucción y calificación que concede el art. 797 de la Ley deEnjuiciamiento Criminal, se entenderá común y será de cinco días para todaslas partes acusadoras y otro tanto para las acusadas (art. 2).

-- En los delitos cometidos a través de la imprenta, grabado o cualesquieraotros medios de publicación o difusión, sólo los jueces serán competentes paraordenar, en su caso, secuestro de la publicación o la prohibición de la difusión(art. 3).

-- A los delitos de injuria o calumnia se les suprime el acto de conciliación (art.4).

Como señala el prof. GARRIDO FALLA, la hipótesis legal está fundamentalmentepensada para delitos cometidos por particulares, sorprende que ni siquiera se




haya contemplado el supuesto de la defensa ante la jurisdicción penal de la vulne-

ración de tales derechos por actuaciones gubernativas ilegales (3).

Por lo que respecta a la Sección tercera de la Ley 62/78, ésta regulaba la garantíajurisdiccional civil. Ni la ley configuraba cuáles eran las hipótesis, ni decía si setrataba de una garantía contra actuaciones del Estado o de los particulares. Lalectura del art. 11.1 deja perplejo al intérprete, como bien señala GARRIDO FALLA(4). El art. 12 añadía la legitimación como demandantes al Ministerio Fiscal y a laspersonas jurídicas titulares del derecho subjetivo «que les facultaba para obtenerla declaración judicial pretendida».

La Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil en su disposición derogatoriaúnica establece, en su punto 2.3, que quedan derogados los arts. 11, 12, 13, 14y 15 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de losDerechos Fundamentales de la Persona. La anterior ley remite a su art. 249, queestablece «Se decidirán en el juicio ordinario cualquiera que sea su cuantía: 2.ºLas demandas que pretendan la tutela del derecho al honor, a la intimidad y a lapropia imagen, y las que pidan la tutela judicial civil de cualquier otro derechofundamental, salvo las que se refieran al derecho de rectificación. En estos proce-sos, será siempre parte el Ministerio Fiscal y su tramitación tendrá carácter prefe-rente».

Mención especial debe realizase para la protección de los derechos fundamentalesen la rama social del Derecho, la regulación específica se encuentra en la Ley deProcedimiento Laboral, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/1995.

Conocerán en esta materia, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánicadel Poder Judicial y la Ley de Procedimiento Laboral, los Juzgados de lo Social,las Salas de lo Social de los Tribunales Superiores de Justicia, y la Sala de loSocial de la Audiencia Nacional.

La Ley de Procedimiento Laboral regula en el libro II, Capítulo XI, un procedimientoad hoc, para la tutela de los derechos y libertades públicas, incluida la prohibiciónde tratamiento discriminatorio que se suscite en el ámbito de las relaciones jurídicasatribuidas al conocimiento del orden jurisdiccional social, exigiéndose por lo tantoque en las respectivas demandas se expresaran el derecho o derechos fundamen-tales que se estimen vulnerados (arts. 175 y 181 LPL), sin perjuicio de las limita-ciones del art. 182 de la LPL.

Estarán legitimados activamente cualquier trabajador o sindicato que invocandoun derecho o interés legítimo consideren lesionados los derechos de libertad sin-dical.(3) Fernando GARRIDO FALLA: «El art. 53 de la Constitución», en REDA.

(4) Fernando GARRIDO FALLA: «El art. 53 de la Constitución» en REDA.




Se reconoce, de conformidad con el art. 175.2 LPL, legitimación activa, el sindicatopodrá personarse en el procedimiento como coadyuvante. El Ministerio Fiscal essiempre parte en estos procesos.

El objeto de este procedimiento queda limitado al conocimiento de la lesión de lalibertad sindical, sin posibilidad de acumulación de acciones de otra naturaleza,o idéntica pretensión basada en títulos distintos a la libertad sindical.

La tramitación de estos procesos tendrá carácter urgente a todos los efectosprocesales, siendo preferente respecto de todos los que sigan en el Juzgado oSala (art. 177 LPL).

La demanda, además de los requisitos generales de la Ley de Procedimiento La-boral, deberá expresar con claridad los hechos constitutivos de la vulneraciónalegada; y podrá asimismo solicitar la suspensión de los efectos del acto impug-nado, cuando se trata de presuntas lesiones que impidan la participación de can-didatos en el proceso electoral o el ejercicio de la función representativa o sindicalrespecto de la negociación colectiva, reestructuración de plantillas u otras cuestio-nes de importancia trascendental que afecten al interés general de los trabajadoresy que puedan causar daños de imposible reparación; así, el art. 178 de la Ley deProcedimiento Laboral, por lo que poseen un régimen específico de suspensión,al contrario que lo establecido en el proceso especial de la Ley 29/98, donde rigenlas medidas cautelares del proceso ordinario, de conformidad con los arts. 129 yss. de la Ley 29/98.

El incidente de suspensión se ajustara a lo previsto en el art. 178, citando a laspartes y al Ministerio Publico, para comparecencia a una audiencia preliminar, enla que sólo cabrán alegaciones y pruebas sobre la suspensión solicitada.

El órgano jurisdiccional de lo Social competente resolverá mediante auto in voce,adoptando en su caso las medidas adecuadas.

Admitida la demanda (art. 179 LPL), el juez o Tribunal citará a las partes para losactos de conciliación procesal y juicio.

La sentencia declarará o no la vulneración denunciada y ordenará en su caso elcese inmediato del comportamiento antisindical y la reposición a la situación ante-rior a producirse el mismo.




Contra la sentencia podrá interponerse recurso de suplicación [art. 189.1 f)], ycasación de conformidad con los arts. 2.k), 7 y 203 de la Ley de ProcedimientoLaboral.

III. La garantía jurisdiccional contencioso-administrativa en la Ley62/78

El art. 43.1, in fine, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante,LOTC), exige como requisito previo al recurso de amparo el agotamiento de lavía judicial previa, de conformidad con el art. 53.2 de la Constitución. Las vías ju-risdiccionales para la protección de los derechos fundamentales que cumplimentenel requisito de la vía judicial procedente a que se refiere el art. 43.1 de la LOTC,son dos: la contencioso-administrativa ordinaria y la configurada en la Sección 2.ªde la Ley 62/78.

Como bien señala el Auto de 27/7/98 del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña,Sala de lo Contencioso, Sección 2.ª RJCA 1998/2,994, Ponente Moya Garrido,«un mismo acto o disposición administrativa puede ser enjuiciado bajo dos prismasdiferentes: a) el general de su ilegalidad frente al ordenamiento jurídico, que co-rresponde al control de la legalidad ordinaria, y b) el especial, urgente y sumariode violación de derechos fundamentales constitucionalmente protegidos, objetode protección por el procedimiento de la Ley 62/78, exclusivamente establecidopara tutelar la violación de tales derechos y libertades, con exclusión del examende cuestiones de estricta legalidad de los actos o disposiciones (Sentencia delTribunal Supremo de 19 de enero de 1987, RJ 1987/11).

En primer lugar, habría que hacer referencia a la naturaleza del proceso especialcontencioso-administrativo de la Ley 62/78, que reside en la nota de sumariedad;la doctrina entiende unánimemente que tal expresión no se utiliza en el sentidode estrictamente procesal de sumario o de cognición limitada, sino que hace refe-rencia al carácter abreviado o rápido de los procesos; carácter al que obviamenteresponde, en ese sentido de abreviación y rapidez, la garantía contencioso-admi-nistrativa de la Ley 62/78.

La jurisprudencia menor, RJCA 1998/3669 TSJ de País Vasco, señala la natura-leza jurídica, indicando que el proceso de la Sección segunda de la Ley 62/78tiene un carácter excepcional, sumario y urgente en atención, precisamente, a sufinalidad estricta y, en tal sentido, ha de puntualizarse que las notas que delimitany conforman su naturaleza son las ya destacadas por la jurisprudencia del TribunalSupremo, entre otras, en Sentencias: RJ 1980/1392, 1980/3401, 1981/2070,1981/3238, 1982/5, 1982/3, 1983/273, 1983/3294, en el sentido de que se tratade un proceso que no supone, ni requiere para su adecuado tratamiento, el estudioy análisis de la legalidad ordinaria, sino que se centra exclusivamente en la deter-




minación de si el acto o resolución recurrida vulnera el contenido constitucionalde los derechos y libertades establecidos en los arts. 14 a 30 de la Constitución.

El recurso contencioso-administrativo especial establecido en la Sección 2.ª, de

la Ley 62/78, es como señala José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA (5) un procesoplenario rápido dotado por ende de las características propias de dicho proceso,especialmente en lo que respecta a los efectos de cosa juzgada que tienen lassentencias dictadas en dicho procedimiento especial, respecto de otros litigios orecursos.

En segundo lugar, habría que señalar que el ámbito o alcance del proceso especialde la Ley 62/78 está limitado a la protección de los derechos fundamentales sus-ceptibles de amparo constitucional. Sin embargo, tanto el TS, como el TC, hanratificado el objeto limitado o el carácter específico de la Ley 62/78, circunscritoa la protección de los derechos fundamentales susceptibles de amparo constitu-cional, sin que sea disponible para el particular salvo cuando concurra la afectaciónde tales derechos, ni sean propias de este proceso especial las cuestiones refe-rentes a la legalidad ordinaria.

Así se puede señalar la sentencia del TSJ Baleares 1998/3020, donde se recogela doctrina del TC sobre la facultad de disposición del proceso especial por losparticulares (RTC 1982/37), por la que se establece que no puede admitirse laexistencia de una facultad del ciudadano para disponer del procedimiento especialsin más que la invocación de derechos fundamentales supuestamente vulnerados.Ratificándose esta doctrina en los autos del Tribunal Supremo: RJ 1995/3002,1998/4914, y el más reciente de abril de 1999, RJ 1999/4203.

En tercer lugar, el proceso especial de la Ley 62/78 supone, de conformidad conel art. 43.1 de la LOTC, una de las vías para agotar la vía judicial procedente enel recurso de amparo, pero no la única, de conformidad con el art. 44 de la LOTC.

Agotar la vía judicial previa, como señala SANTAMARÍA PASTOR, no puede en-tenderse en un sentido puramente formal, sino con un significado material, estoes, que la decisión concreta y por los motivos concretos contra los que se recurre

hayan sido planteados y resueltos por el fallo del órgano judicial (6).

Para RAZQUIN LIZARRAGA, J.A., el agotamiento de la vía judicial previa requiere,en principio, que el órgano judicial haya podido pronunciarse sobre la cuestión de

(5) José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA: «Agotamiento de la vía judicial previa y coexistente del proceso especialde la Ley 62/78 y el Contencioso-Administrativo Ordinario», publicado en REDA n.º 67.

(6) J.A. SANTAMARÍA PASTOR, en Revista de Administración Pública, número 95.




fondo de la pretensión, es decir, la existencia o no de los derechos fundamentales(7).

Para el agotamiento de la vía judicial previa hay que tener en cuenta las siguientesconsideraciones:

1.º) El amparo constitucional no es un recurso directo, sino que tiene naturalezasubsidiaria, por lo que no puede acudirse directamente al mismo.

2.º) El agotamiento de la vía contencioso-administrativa ordinaria exigiría lainterposición, en los supuestos que proceda, del recurso de apelación, por loque normalmente deberá cubrirse la doble instancia para acceder posterior-mente al amparo constitucional. No precisando la interposición de los recursosextraordinarios previstos en la ley jurisdiccional, como el de interés de ley, yel de revisión.

Cuando en el art. 43.1 de la LOTC se exige el agotamiento de la vía judicial previa,ésta no puede ser cualquier vía, sino que ha de seguirse la procedente, que puedeser tanto la contencioso-administrativa ordinaria como la establecida por la Ley62/78. En este sentido, para agotar la vía procedente ha de seguirse el procesoque sea conforme y adecuado según la ley procesal, por lo que si se sigue unprocedimiento judicial considerado inadecuado procesalmente no se agota la víajudicial previa, siendo inadmisible el amparo constitucional. Así el TC --STC, Pleno,12/1982, de 31 de marzo--, siendo el Ponente el Profesor Díez-Picazo precisó:«cuando la vía judicial realmente emprendida no es la legalmente procedente,tiene el interesado, en línea de principio, que volver atrás en el camino procesal,abrir la vía procedente y seguirla hasta el final, de modo que sólo cuando así lohaya hecho podrá utilizar el amparo». Así en el supuesto de inadmisión que impli-que pronunciamiento implícito en cuanto al fondo se ha cumplimentado el requisitode agotamiento de la vía judicial previa, pudiendo ejercitarse el amparo constitu-cional en cuanto al fondo por la vía del art. 43.1 y no del art. 44 de la LOTC, éstaes la solución adoptada por las sentencias del TC 12/82 de 31 de marzo y 31/1984de 7 de marzo, supuestos en los que no se había decretado propiamente lainadmisión, sino ordenado el cambio de procedimiento, que el Tribunal Constitu-cional equipara a la inadmisión.

Pero que sucede en los supuestos en que existe duplicidad o coexistencias devías, al ejercitarse conjuntamente el recurso ordinario y especial, y en qué medidase da cumplimiento a la exigencia del agotamiento de la vía judicial previa, la

respuesta siguiendo a RAZQUIN LIZARRA, J.A. (8), es que, agotado el procesoespecial y aun pendiente contra el mismo el recurso ordinario, se ha cumplido con

(7) José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA, en la anterior obra citada.





el requisito del art. 43.1 de la LOTC, habiéndose agotado la vía judicial procedente.Así lo entiende la STC, Sala 1.ª, 23/1984, de 20 de febrero (Ponente: Gomez-Ferrer), confirmada por la STC, Sala 2.ª, 84/1987, de 29 de mayo. Pero para tenercumplido el requisito de agotamiento de la vía judicial procedente, no basta sólocon los dos requisitos enunciados sino que debemos adicionar el de existenciade una perfecta correlación entre el amparo judicial y el amparo constitucional,correlación que deriva de la configuración constitucional y legal del amparo comoun remedio subsidiario y está relacionada con el también requisito constitucionalde la invocación en la vía judicial previa del derecho fundamental cuya protecciónse pretende; en definitiva, no cabe alterar el objeto de la pretensión, así la STC,Sala 2.ª, 45/1982, de 12 de julio, Ponente: Truyol Serra. Por lo tanto, el amparoconstitucional debe acotarse a los actos, causa de pedir y pretensiones debatidasen el proceso previo, por lo que la falta de correlación entre la vía judicial proce-dente y el amparo constitucional implica el incumplimiento del requisito del art.43.1 in fine de la LOTC.

Merece la pena detenerse en el análisis de la compatibilidad y simultaneidad entreel recurso contencioso-administrativo especial de la Ley 62/78 y el proceso con-tencioso-administrativo ordinario, que ha sido objeto de atención por la jurispru-dencia del Tribunal Constitucional, en concreto las sentencias 42/1989 de 16 defebrero y 48/1989 de 21 de febrero, Ponente: García-Mon.

-- Una primera cuestión es la relativa a la existencia de litispendencia entreambos recursos en los supuestos de duplicidad de vías judiciales previas,tempranamente R. GÓMEZ-FERRER MORANT, señaló la improcedencia detal excepción procesal como causa de inadmisibilidad o como suspensión dela tramitación del proceso ordinario posterior.

-- Una segunda cuestión serían los efectos de las sentencias, el efecto de cosajuzgada. Si se trata de sentencia estimatoria del recurso especial, al anular elacto impugnado, deja sin contenido el recurso contencioso ordinario, por faltade acto impugnable u objeto del recurso contencioso-administrativo [art. 82 c)de la LJCA 1956].

Si la sentencia es desestimatoria del recurso especial, operará como cosa juzgadaparcial respecto del recurso contencioso-administrativo ordinario, dando lugar ala inadmisibilidad parcial de éste respecto de las infracciones que de los mismosderechos fundamentales se aleguen en la vía contencioso-administrativa ordinaria,en virtud de la causa prevista en el art. 82 d) de la LJCA 1956, por concurrir lasidentidades a que se refiere el art. 1252 del Código Civil.

Si la sentencia es de inadmisión del recurso especial, habría que distinguir entrela inadmisibilidad que no suponga pronunciamiento sobre el fondo, es decir, pormotivos formales que no comportaría efectos de cosa juzgada respecto al fondodel asunto, Vg. Extemporaneidad.




De la inadmisibilidad que implica pronunciamiento sobre el derecho fundamentalalegado o fondo del asunto, que para RAZQUIN LIZARRAGA, J. A., tampoco

produce efectos de cosa juzgada (9).

Pero en todo caso para finalizar este epígrafe indicar que esta duplicidad de víasespecial y ordinaria produce efectos negativos tanto para el recurrente que le hacedividir sus esfuerzos y la duplicación de gastos y honorarios, como para los órganosjudiciales, al incrementarse el número de asuntos y por tanto sobrecarga de losórganos judiciales.

IV. Estudio del procedimiento especial para la protección de losderechos fundamentales en la nueva Ley 29/98 de la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa

1. El procedimiento especial. Ámbito y características generales

La Ley 29/98, de Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) trae al texto dela misma la regulación del proceso especial en materia de derechos fundamentalescon el mismo carácter de preferente y urgente, que ya tenía con la anterior regu-lación de la Ley 62/78, pero introduciendo variaciones fruto de la praxis judicial yde la doctrina jurídica surgida de la interpretación de los arts. 6 a 10 de la Ley62/78, preceptos que ahora quedan derogados en virtud de lo dispuesto en ladisposición derogatoria segunda de la Ley 29/98 de LJCA. En palabras de MARTÍNRETORTILLO, «la nueva ley dedica título ad hoc, apartándose en esto de la Leyde 1956, representando la incorporación al tronco común de la Ley de Jurisdicciónde la novedosa y temprana respuesta que quiso darse en la transición política al

problema de la garantía de los derechos fundamentales» (10).

En cuanto al objeto del procedimiento, lo constituyen los actos de las Administra-ciones Publicas, sujetas al Derecho administrativo en cuanto afecte a los derechosfundamentales del art. 53.2 de la Constitución, por lo que destaca el carácter limi-tado de las pretensiones que pueden deducirse a través del citado procedimiento,que ya se reconoció por la doctrina establecida por el Tribunal Supremo desdesu antigua sentencia de 14 de agosto de 1979, en el sentido de que esta garantíacontencioso-administrativa envuelve un proceso excepcional, sumario y urgente,cuyo objeto es limitado, pues no puede extenderse a otros temas que no sea lacomprobación de la afectación de los derechos fundamentales, y posteriormenteacogida dicha doctrina por el Tribunal Constitucional en la sentencia 37/82.


(10) Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, en número 100 de REDA.




Pero vamos a detenernos en el estudio de la doctrina del Tribunal Supremo, sobreel objeto del procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales,y en concreto en varias resoluciones recientes que a continuación se reseñan:

-- Sentencia de 1 de octubre de 1998, de la Sala de lo Contencioso, Sección7.º, RJ n.º 1198/7844, sobre la impugnación de un acuerdo de embargo depensiones del Instituto Nacional de Seguridad Social, adoptado por la Depen-dencia de Recaudación de la Delegación Especial de Madrid de la AgenciaEstatal de Administración Tributaria. Declarando la misma Sala que para laapertura del proceso especial de la Ley 62/78 se exige un planteamiento razo-nable de que la petición ejercitada versa sobre un derecho fundamental, sinque se trate de justificar plenamente su efectiva violación que deberá hacersea lo largo del proceso pero sin poner de manifiesto que se está ante una apa-riencia razonable de una violación constitucional, no siendo, en consecuencia,suficiente la mera invocación formal de un derecho fundamental (Sentencia31/10/97, Repert. Jurisprudencia 1997/7793).

-- En los Autos de 6/4/1999, RJ 1999/4203. Se señala la Doctrina reiterada porla Sala (por todos, Auto 2 de octubre de 1998/9262), que procede la inadmisióndel recurso de casación por su carencia manifiesta de fundamento, cuando lainvocación del art. 24.1 de la Constitución Española es meramente formal y laelección del procedimiento especial no se hace sobre la base del contenidoinstitucional del mismo, sino al interés del recurrente, en acceder a un régimenespecial de suspensión del acto recurrido que resultaba más ventajoso parasus pretensiones.

-- El Auto de 13/05/98, RJ 1998/4914, donde se invoca la afectación de losarts. 14 y 23.2, por entender que no respeta el acto impugnado el sorteo alque se remite el Reglamento 1/95 de la Carrera Judicial, para determinar elorden de actuación de los opositores. La Sala señala que es inadecuado elprocedimiento especial, preferente y sumario limitado a tenor de lo que resultadel art. 53.2 de la CE, a supuestos en que se pretenda la tutela de las libertadesy derechos reconocidos en los preceptos que cita, al no explicarse, al menosde modo indiciario, que esa invocada infracción ostente trascendencia consti-tucional por vulnerar o limitar derechos fundamentales, máxime cuando el art.23.2 de la CE es de configuración legal, lo que significa que a dicha legalidadordinaria habrá de acudirse por la vía del procedimiento idóneo para decidir siel acto recurrido es o no conforme a Derecho.

-- El Auto de 4/4/1995, RJ 1995/3992. Recuerda desde sus primeras declara-ciones en la materia [cfr. STC 37/1982, de 16 de junio (RTC 1982/37), F.2]),la doctrina constitucional y la que de esta Sala del Tribunal Supremo tienerespecto a la limitación del objeto del proceso especial contencioso-administra-tivo, da lugar a que sea inadecuada para tramitar pretensiones que no tenganrelación con los derechos fundamentales que se recogen en el art. 53.2 CE,




lo que determina que no pueda admitirse la existencia de una facultad delciudadano para disponer del proceso especial sin más que la invocación deun derecho fundamental. La consecuencia a que se llega es que la de la viabi-lidad del proceso especial debe ser examinada por las Salas de lo Contencioso-administrativo, partiendo de la facultad que les corresponde y, con caráctermás destacado, en un proceso tan ligado al interés público de velar por elcumplimiento de los presupuestos exigidos para cada tipo especial de proceso.De ahí que, cuando el recurrente en vía contenciosa acude al proceso especial,apartándose de modo manifiesto, claro e irrazonado de la vía ordinaria, porsostener que existe una lesión de los derechos fundamentales, cuando primafacie pueda afirmarse sin duda alguna que el acto impugnado no ha percutidoen el ámbito de los derechos fundamentales alegados, la consecuencia puedeser la inadmisión del recurso tal y como viene estableciendo reiteradamentela jurisprudencia del Tribunal Supremo.

En cuanto a la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, se puedenseñalar a modo de ejemplo las siguientes resoluciones:

-- Sentencia 16/6/98 del TSJ de Baleares, RJCA 1998/3020, ante la impugna-ción por un consejero de la resolución del Consell Insular de Menorca, en rela-ción al acceso de documentación y datos que no son los relativos a asuntosa tratar en el Consell, planteando la posible vulneración del art. 23 de la CE.Indica en su fundamento segundo, «El procedimiento elegido por la parte actora,que se extiende y limita a la protección de los derechos fundamentales y liber-tades públicas. Cabe recordar que no existe facultad del ciudadano para dis-poner de este procedimiento con la mera invocación del derecho fundamental,porque no resulta admisible jurídicamente la fuerza expansiva del proceso es-pecial por la simple voluntad de aquél, tal como viene señalando el TribunalConstitucional desde su Sentencia 37/82 (RTC 1982/37). Por tanto, si el recu-rrente acude a esta vía procesal apartándose de modo manifiesto e irrazonable,la declaración de inadmisión es consecuencia obligada».

-- Sentencia de 26/11/98, del TSJ Castilla y León, RJCA 1998/4403, con relacióna una denegación de solicitud de medios materiales para Grupos Municipales.Se recuerda por la sentencia que la jurisprudencia ha señalado, STS 10 enero1992 [RJ 1992/563], que el proceso especial viene limitado «sólo a temas queafecten a la tutela de los derechos fundamentales, sin que tengan cabida enél cuestiones de legalidad ordinaria», pues en este proceso no se trata de va-lorar la legalidad de un acto administrativo, sino si con su aplicación se violaun derecho fundamental de los específicamente enumerados en los arts. 14a 29 de nuestra Ley Fundamental (STS 23/09/1991, RJ 1991/7683).

Con relación al objeto de este procedimiento especial, lo más novedoso de lanueva Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es la ampliación del objetodel recurso contencioso-administrativo tanto ordinario como del especial objeto




del presente estudio, a los supuestos de vía de hecho y a la inactividad de la Ad-ministración Publica de conformidad a lo señalado en el art. 25.2 de la Ley juris-diccional. Por lo tanto, es enjuiciable toda actuación administrativa sometida alDerecho Administrativo, y no lo es, en cambio, la actuación privada de la Adminis-tración Pública enjuiciable a través de la jurisdicción civil, ni la que correspondeal orden social. De conformidad con la Disposición Adicional Quinta de la LJCA29/98, se ha establecido una delimitación de competencias en el orden contencioso-administrativo y social; así se modifica el art. 3 del Texto Refundido de la Ley deProcedimiento Laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/95 de 7 de abril,que implica atribuir a los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-adminis-trativo, y no a los del orden social, la tutela de los derechos de la libertad sindicaly del derecho de huelga de los funcionarios públicos o del personal incluido en elart. 1.3 a) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.

Al tratarse de un procedimiento especial, será de aplicación supletoria la Ley deJurisdicción Contencioso-Administrativa 29/98, lo que supone que en cuanto pro-ceso especial para la defensa de los derechos fundamentales, que se diferencie,como más adelante se expondrá con la Ley 62/78, en no establecer un régimenespecial en materia de suspensión de la ejecución de los actos administrativosimpugnados, ni tampoco en cuanto al régimen de costas procesales, por lo quehan de aplicarse los principios de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administra-tiva 29/98.

A. Características del proceso especial

1.-- Preferencia y Sumariedad, pero entendiendo la sumariedad desde unadoble vía como rapidez y acortamiento en los plazos procesales y comocarácter especial del proceso por razones jurídico-materiales, en la medida enque su objeto se limita a las vulneraciones de los Derechos Fundamentales.

2.-- La Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/98 recoge la espe-cialidad de que el mes de agosto es hábil tanto para la realización de actuacio-nes procesales, como para el transcurso de los plazos de interposición de re-curso. De conformidad con lo establecido en el art. 128.2 LJCA 29/98, «Duranteel mes de agosto no correrá el plazo para interponer recurso contencioso-ad-ministrativo ni ningún otro plazo de los previstos en esta ley, salvo para elprocedimiento para la protección de los derechos fundamentales en el que elmes de agosto tendrá carácter de hábil». Así pues, con carácter general, sesuspende ahora durante el mes de agosto el cómputo de todos los plazos, in-cluidos los de interposición de recurso contencioso-administrativo; en coherenciacon lo dispuesto con el art. 183 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, siendola única excepción el proceso especial de protección de los derechos funda-mentales, como indica Luis CALVO SÁNCHEZ, excepción no prevista, por




cierto, en el Proyecto de Ley, sino incorporada por el Informe de Ponencia al

aceptarse la enmienda número 88 del Grupo de Coalición Canaria (11).

3.-- Constituye la vía judicial previa al recurso de amparo, de conformidad conla Disposición Transitoria 2.2 y el art. 44.1 de la Ley Orgánica del TribunalConstitucional, donde establece claramente «que se hayan agotado todos losrecursos utilizables dentro de la vía judicial». Todo ello adicionado con la enco-mienda que la Ley Orgánica del Poder Judicial realiza a todos los Jueces yTribunales para la garantía y tutela efectiva de los derechos y libertades funda-mentales (art. 7.1), del mismo tenor el art. 41.1 de la Ley Orgánica del TribunalConstitucional.

4.-- Desaparece la afirmación de que no será necesaria la reposición, ni lautilización de cualquier recurso previo administrativo (art. 115.1).

5.-- Dificultad en cuanto al cómputo de los plazos para la interposición del re-curso, cuando la Administración Pública no haya respondido (115.1).

6.-- Posibilidad de solicitar por la Administración o los demandados la inadmisióndel recurso, interesando la correspondiente comparecencia (116.3).

7.-- Como señala el art. 114.3 de la LJCA, estos procedimientos para la defensade los derechos fundamentales tendrán tramitación preferente a todos losefectos procesales.

2. El escrito de interposición. Plazos y procedimiento

El art. 115.2 de la LJCA establece que en el escrito de interposición se expresarácon precisión y claridad el derecho o derechos cuya tutela se pretende y, de ma-nera concisa, los argumentos sustanciales que den fundamento al recurso. Comoseñala GÓNZALEZ PÉREZ, el escrito de interposición del recurso contencioso odemanda en sentido técnico es un acto procesal de la parte demandante por la

que solicita la iniciación del proceso(12).

Que se caracteriza porque no se limita sólo a indicar el acto, disposición u actuaciónimpugnada y tener por solicitado en tiempo y forma la interposición del recursocontencioso, sino que además deberá expresar con precisión y claridad el derechoo derechos cuya tutela se pretende y los argumentos que le den fundamento.

(11) Luis CALVO SÁNCHEZ, en número 100 de REDA.

(12) Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Segunda Ediciónde 1994.




Como indica el auto de 10-07-1993 (RJ 1993/5651) del TS, la posibilidad de de-clarar ad liminem litis la inadecuación de los recursos interpuestos en el procedi-miento especial sobre protección de los derechos fundamentales de la persona,cuando en el escrito inicial se omite totalmente la cita del derecho o libertad fun-damental supuestamente vulnerados o se hace una cita meramente formularia,pero no cuando, como ocurre en este caso, se hace en dicho escrito de interposi-ción una exposición lo suficientemente amplia y razonada de los derechos funda-mentales supuestamente vulnerados, pues lo contrario supondría trasladar a lafase inicial del procedimiento la resolución de cuestiones que deben serlo, en elsentido procedente, al final del mismo.

La actual regulación supone una novedad respecto de la contenida en la Ley62/78, pues en ella no se establecía como requisito de admisión del recurso lafundamentación del escrito de interposición; no obstante, a pesar de la ausencianormativa indicada, la jurisprudencia la había exigido, imponiendo con ello unanálisis previo e inicial de la pretendida vulneración de los derechos fundamentalesalegados en el escrito de interposición con objeto de fiscalizar la adecuación delprocedimiento a la pretensión, pudiendo el órgano judicial pronunciarse sobre laadmisión antes de impulsar su tramitación; así se ha pronunciado tanto en el autoanteriormente enunciado como en el de fecha 29 de abril de 1991.

Una vez analizado el escrito de interposición, corresponde entrar en el estudio delos plazos de interposición que recoge el art. 115 de la LJCA.

Artículo 115. 1. El plazo para interponer este recurso será de diez días que secomputarán, según los casos, desde el día siguiente al de la notificación del acto,publicación de la disposición impugnada, requerimiento para el cese de la vía dehecho, o transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más trámites. Cuandola lesión del derecho fundamental tuviera su origen en la inactividad administrativao se hubiera interpuesto potestativamente un recurso administrativo, o, tratándosede una actuación en vía de hecho, no se hubiere formulado requerimiento, elplazo de días se iniciará transcurridos veinte días desde la reclamación, la presen-tación del recurso o el inicio de la actuación administrativa en vía de hecho, res-pectivamente.

La preferencia y sumariedad conlleva la no necesidad de agotar la vía administra-tiva previa, mediante la interposición de los recursos administrativos, así comoacortamiento en los plazos. No obstante, no es óbice para que sea posible la in-terposición potestativa de recursos administrativos, en este sentido las sentenciasdel TS de 15 de junio de 1993 y 26 de octubre de 1994, RJ 1993/4594, RJ1994/8233, al declarar la última de ellas «que la no necesaria del recurso de repo-sición y demás recursos administrativos, así como la denuncia de mora, a que serefiere la Ley 62/78, debe interpretarse en el sentido de que la previa interposiciónde aquellos recursos administrativos, cuando así proceda de acuerdo con las reglasdel proceso contencioso-administrativo, tiene carácter potestativo para el actor»;




en el mismo sentido la LRJCA prevé expresamente esta circunstancia de tal ma-nera que será potestativa la utilización del recurso administrativo previo.

Con la nueva LRJCA, el recurso debe interponerse en el plazo de 10 días, desdeque, de acuerdo con las normas que regulen el procedimiento, deba dictarse laresolución. Habrá que estar por lo tanto al plazo específico de duración de cadaprocedimiento, y, si no existe, deberá estarse a la regulación contenida en la LeyReguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y ProcedimientoAdministrativo Común, que se recoge en la Ley 30/1992, reformada por la 4/1999,y en concreto al art. 42.3 «cuando las normas reguladoras de los procedimientosno fijen el plazo máximo, éste será de tres meses».

Por lo tanto, el plazo máximo para resolver y notificar las resoluciones será el fijadopor la norma reguladora de cada procedimiento. Este plazo no podrá exceder deseis meses, excepto si una ley o la normativa comunitaria señale otro mayor. Porlo que siguiendo a Tomás COBO OLVERA, el sistema de plazos quedaría así: elplazo máximo para resolver y notificar un procedimiento cuando lo regule unanorma reglamentaria no puede exceder de seis meses. Una ley, lógicamente,puede fijar un plazo de conclusión superior a seis meses. Cuando, por último, lasnormas reguladoras de los procedimientos no fijen plazo de notificación, esté será

de tres meses (13).

Por consiguiente, como señala Doña Berta SANTILLANA PEDROSA (14), con lanueva regulación se demora el acceso al control jurisdiccional, pues con la Ley62/78, se entendía que se producía el silencio administrativo en 20 días desde lasolicitud o reclamación del interesado, sin que la Administración resolviera alrespecto; en el mismo sentido, Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO, al señalar quela nueva ley provoca ciertas zozobras en cuanto al cómputo del plazo para inter-

poner el recurso contencioso cuando la Administración no haya respondido (15).

En cuanto a la legitimación activa y pasiva, al aplicarse con carácter supletorio laLJCA, se estará a las estipulaciones de los arts. 19, 20, 21 y 22, si bien precisandoque aquí sólo es legitimado el titular del derecho afectado como señala José

BERMEJO VERA (16). Sin embargo, entiendo que cabe con la Ley y la Jurispru-dencia del TS en la mano, contrariamente a lo señalado por el citado autor, lahabilitación del Ministerio Fiscal, para la legitimación activa en el procedimiento(13) Tomás COBO OLVERA, Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas, editado por El Consultor 1999.

(14) Berta SANTILLAN PEDROSA, en obra conjunta dirigida por Enrique ARNALDO ALCUBILLA y RafaelFERNÁNDEZ VALVERDE, Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Comentarios a la Ley 29/98, Editado porEl Consultor 1998.

(15) Lorenzo RETORTILLO BAQUER, en REDA número 100.

(16) José BERMEJO VERA, en REDA, número 100.




especial para la defensa de los derechos fundamentales; así el Auto de 14 demayo de 1997, RJ 1997/3998, que recoge la doctrina sentada al respecto por lasentencia del TS, RJ 1990/8832, en la que expresamente se pronuncia a favorde la legitimación activa del Ministerio Fiscal.

La Ley 62/78 establecía un régimen especial en el art. 7, donde se indicaba quela «Sala acordará la suspensión del cumplimiento del acto impugnado, salvo quese justifique la existencia o posibilidad de perjuicio grave para el interés grave».Lo que, a sensu contrario, supone que normalmente se acordaba la suspensióndel acto, lo que provocaba el abuso en la utilización del procedimiento especialpara la defensa de los derechos fundamentales. En ese sentido el Auto del TribunalSupremo de fecha 06.04.99, que indica que cuando la invocación del art. 24.1 dela CE es meramente formal y la elección del procedimiento especial no se hacesobre la base del contenido institucional del mismo, sino al interés del recurrente,en acceder a un régimen especial de suspensión del acto recurrido que resultaríamás ventajoso para sus pretensiones. Por lo que procederá la aplicación en estámateria de las disposiciones relativas a las medidas cautelares que se recogenen los arts. 129 a 136 de la LRJCA de 1998.

Procesalmente la siguiente fase es la de remisión del expediente; así el art. 116de la LRJCA establece que «en el mismo día de la presentación del recurso o enel siguiente se requerirá con carácter de urgente al órgano administrativo corres-pondiente, acompañando copia del escrito de interposición, para que en el plazomáximo de cinco días, a contar desde la recepción del requerimiento, remita elexpediente acompañado de los informes y datos que estime procedentes, conapercibimiento de cuanto se establece en el art. 48. «Así el art. 116.1 recalca elcarácter urgente con que se requerirá al órgano administrativo para que remita elexpediente. No dice el precepto quién llevará a cabo tal requerimiento, a diferenciadel art. 6.2 de la Ley de 1978, que indicaba que sería la Sala quien requiriera.Hoy, de acuerdo con la nueva planta, será la Sala o el titular del Juzgado, perono hay duda de que se trata de una función que corresponde al órgano judicial.

En orden al requerimiento para el envío del expediente, el art. 116.1 se remiteexpresamente al art. 48, donde se ha dado cabida a las severas medidas paraforzar a los órganos renuentes, entre ellas señaladamente, la multa coercitiva ala autoridad o funcionario responsable. Como señala MARTÍN RETORTILLO, esuna nueva conexión con el sistema general, aunque aquí, sin duda, se hubieraexigido una graduación de los plazos para adaptarse a las exigencias de la urgenciadel procedimiento especial: creo, sinceramente, que no valen los mismos criterios

de la regulación común (17).

Si las partes, cuando se les dé traslado del expediente, consideran que no estácompleto podrán solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contes-

(17) Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, en REDA número 100.




tación, que se reclamen los antecedentes para completarlo (art. 55.1 LRJCA).Dicho plazo quedará en suspenso y el Juzgado a la Sala decidirá lo pertinente enel plazo de tres días (art. 55.2).

Esta regla ya estaba prevista en el art. 70 de la LRJCA de 1956, si bien con la li-mitación de que la solicitud de completar el expediente sólo se podía presentardentro de los diez primeros días para formular la demanda o la contestación. LaLey de 1998, además de suprimir esta limitación, puntualiza que la Administración,al remitir de nuevo el expediente, deberá indicar en el índice los documentos queha adicionado (art. 55.3).

Como señala Ángel MARTÍNEZ REIXACH, parece lógico que se deba poner enconocimiento del órgano judicial la entrada del requerimiento, a efectos delcómputo de los plazos del art. 48 de la LRJCA 1998 para la remisión del expediente(18).

El art. 116 de la LRJCA establece en su punto tercero, una habilitación para quedesde el inicio, ya la Administración o los demás demandados, puedan solicitarla inadmisión del recurso interesando la correspondiente comparecencia, con loque cuando sea oportuno se da lugar a la terminación de la tramitación inmedia-tamente.

La nueva ley prevé que la falta de envío del expediente administrativo no suspen-derá el curso de los autos (art. 116.4 LRJCA 1998). Y si se recibiera con posterio-ridad a los cinco días señalados en el art. 116.1, se pondrá de manifiesto a laspartes por plazo de cuarenta y ocho horas, en el que podrán hacer alegaciones,y sin alterar el curso de los autos; se trata en definitiva de cautelas para que sehagan efectivos los principios de preferencia y sumariedad.

El art. 117 de la LRJCA de 1998 establece:

1.º-- Recibido el expediente o transcurrido el plazo para su remisión y, en sucaso, el emplazamiento a los demás interesados, el órgano jurisdiccional,dentro del día siguiente, dictará acto mandando seguir las actuaciones o comu-nicará a las partes el motivo en que pudiera fundarse la inadmisión del proce-dimiento.

2.º-- En el supuesto de posibles motivos de inadmisión del procedimiento seconvocará a las partes y al Ministerio Fiscal a una comparecencia para dar latramitación prevista en este capítulo.

3.º-- En el siguiente día, el órgano jurisdiccional dictará auto mandando prose-guir las actuaciones por esté trámite o acordando su inadmisión por inadecua-ción del procedimiento.

(18) Ángel MENÉNDEZ REIXACH, en REDA número 100.




El precepto crea un trámite de admisión inexistente en la Ley 62/78, ya que el art.8.1 de la misma establecía que, interpuesto el recurso, el mismo día o al siguientela Sala requerirá por vía telegráfica y urgente, al órgano administrativo que corres-ponda, la remisión del expediente; y el 8.4, que, recibido éste, se pondrá de mani-fiesto el expediente para formalizar la demanda. También era frecuente, como hapuesto de relieve Manuel CLAVERO ARÉVALO, que incluso sin dicho trámite deadmisión, creando en la práctica y uso judicial, la Administración demandada in-terpusiera un recurso de Súplica, por inadecuación del procedimiento, contra el

requerimiento de la Sala para la remisión del expediente (19).

La nueva regulación exige siempre un pronunciamiento expreso del Juez o Tribunal,que deberá hacerse mediante Auto que deberá valorar si el cauce procesal esco-gido es el adecuado. El Auto no es facultativo para la Sala, ya que si los deman-dados han planteado la inadmisión del recurso, debe tramitarse el incidente. Laconvocatoria de la comparecencia podrá acordarse de oficio. El Auto sobre laadmisión o inadmisión del procedimiento debe dictarse en el día siguiente a lacomparecencia. Si el Auto mandara seguir el procedimiento, no sería apelable enlos casos que proceda de un órgano unipersonal, art. 80.1 c). Si emana de unórgano colegiado, Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o AudienciaNacional, no sería susceptible de recurso de casación, de acuerdo con el art. 87.1a). Si emana de la Sala del Tribunal Supremo, el recurso sería el de Súplica. Enel caso de que el órgano jurisdiccional estime que el recurso no está fundamentadoo que no existen indicios de vulneración de derecho fundamental, la LJCA prevéuna comparecencia en la que el recurrente podrá subsanar con razonamientosadicionales su iniciativa, sobre la que alegarán tanto el Ministerio Fiscal como eldefensor de la Administración demandada.

El art. 118 de la LRJCA señala «acordada la prosecución del procedimiento espe-cial de este capítulo, se pondrán de manifiesto al recurrente el expediente y demásactuaciones para que en el plazo improrrogable de ocho días pueda formalizar lademanda y acompañar los documentos».

Aporta el anterior artículo pocas novedades en relación con lo dispuesto en el art.8.4 de la Ley 62/78, donde se establecía que la puesta de manifiesto del expedienteal recurrente debía acordarse dentro del día siguiente a su recepción, o deltranscurso del plazo para su recepción.

No existe la posibilidad de que el recurrente solicite la ampliación del expediente,ya que el recurso puede tramitarse, incluso, sin que la Administración demandadalo remita, sin perjuicio de que en la fase probatoria pudiera pedirlo.

Sin embargo, la inexistencia del trámite de ampliación del expediente puede chocara veces con las exigencias del derecho de defensa y a la tutela judicial efectiva

(19) Manuel CLAVERO ARÉVALO, en REDA número 100.




del art. 24.1 de la CE de 1978. Las menores garantías, como indica CLAVEROARÉVALO, sobre todo en el innecesario menor plazo para recurrir, en la imposibi-lidad de ampliación del expediente y en la falta de entrega del mismo, llaman laatención en el procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamen-

tales en comparación con el proceso contencioso-administrativo ordinario (20).

Para finalizar este comentario indicar que el art. 118 de la LRJCA, al igual que elart. 8.4 de la Ley 62/78, sustituye la entrega del expediente por la puesta de ma-nifiesto del mismo. La falta de entrega se explica por ser común el plazo paracontestar para todas las partes y el Ministerio Fiscal, lo que a la brevedad de plazosse suma la limitación de la puesta de manifiesto del expediente y demás actuacio-nes.

Procede ahora el análisis de la demanda y su contestación. Lo que la LRJCA llamademanda o escrito de demanda no es una demanda en sentido técnico --acto deiniciación del proceso--, sino el escrito en el que el demandante formula la preten-sión, que así se viene denominando por conservar la terminología de la Ley deEnjuiciamiento Civil.

Como señala GONZÁLEZ PÉREZ, al contener la pretensión, no es un simple es-crito de alegaciones de la parte demandante. No es un acto de instrucción del

proceso, sino el acto básico del mismo (21). De aquí las consecuencias que deesta configuración derivan: del mismo depende la existencia del proceso y su ex-tensión. Por tanto, la no presentación del escrito de demanda dentro del plazodetermina, no la caducidad de un trámite, sino la caducidad del recurso.

La peculiaridad del procedimiento para la defensa de los derechos fundamentalesse caracteriza por el objeto del mismo, al limitarse a asegurar el preservar o res-tablecer los derechos o libertades que explican esta actuación especial, de con-formidad con el art. 114.2.

Así el art. 114.2 reenvía en cuanto a la pretensión a las normas generales de losarts. 31 y 32. Según éstos, nos encontramos con las siguientes alternativas de lapretensión:

a) Declaración de no ser conforme a Derecho el acto o disposición impugnada.

b) Reconocimiento de una situación jurídica individualizada, así como laadopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma.

c) La indemnización de daños y perjuicios si procede.


(21) Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA , ed. 1994.




d) Para los supuestos de actuación material, constituyendo vía de hecho, pre-tensión de que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese en dichaactuación y se adopten, cuando procedan, las medidas adecuadas.

e) Se prevé que para los casos de inactividad, que la pretensión consista enque el Juez condene a la Administración demandada al cumplimiento de susobligaciones.

El escrito de demanda contiene la pretensión. Por tanto, su contenido será lapretensión delimitada por su petición y fundamentación fáctica y jurídica. La pre-tensión habrá de formularse con arreglo a unos requisitos formales mínimos (art.52 LRJCA, en relación con el art. 524 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881),que la jurisprudencia ha interpretado siempre con un sentido antiformalista, elogiadopor la doctrina. Así la demanda deberá estructurarse en los siguientes apartados:

Encabezamiento, hechos, fundamentos de Derecho y petición.

Como señala GONZÁLEZ PÉREZ (22), en el proceso administrativo, como en elproceso civil, el sujeto frente a quien la pretensión se dirige puede adoptar unade estas decisiones:

a) No comparecer, posición de inactividad que da lugar a la rebeldía, discutién-dose si es posible admitir esta figura jurídica en el proceso administrativo,cualquiera que sea la parte demandada.

b) Comparecer; es decir, constituirse en parte, personarse en el proceso, encuyo caso puede ocurrir: que se conforme con la pretensión, dando lugar alallanamiento, o bien que se defienda, en este caso, el demandado se enfrentaa la pretensión y tiene lugar la oposición a la misma. Pero como señala

GONZÁLEZ PÉREZ (23), no pueden los demandados en el proceso contencioso-administrativo formular reconvención a diferencia de la jurisdicción ordinaria.

Se ocupa del trámite de la contestación a la demanda el art. 119 de la LRJCA quedice «Formalizada la demanda, se dará traslado de la misma al Ministerio Fiscaly a las partes demandadas para que, a vista del expediente, presenten sus alega-ciones en el plazo común e improrrogable de ocho días y acompañen los docu-mentos que estimen oportunos».

No contempla el art. 119 la posibilidad de alegar cuestiones previas sobre la ad-

misibilidad del recurso. En opinión de CLAVERO ARÉVALO (24), es procedente

(22) Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA, ed. 1994.

(23) Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA, ed. 1994.





que tanto el Ministerio Fiscal, como las partes demandadas, puedan plantear, eneste trámite, cuestiones de inadmisibilidad con tres limitaciones:

1) Que no versen sobre lo ya decidido en el trámite de admisión.

2) Que no tengan carácter de previas.

3) Que se oiga al recurrente sobre tal cuestión, antes de dictar sentencia.

En este sentido la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 31de julio de 1998, RJCA 1998/2817.

Después de la fase de alegaciones de las partes que pueden y deben realizarseen un plazo de veinte días en total, procede el recibimiento de la prueba, así elart. 120 de la LRJCA señala «Evacuado el trámite de alegaciones o transcurridoel plazo para efectuarlas, el órgano jurisdiccional decidirá en el siguiente día sobreel recibimiento a prueba, con arreglo a las normas generales establecidas en lapresente ley, y sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 57. El período probatorio noserá en ningún caso superior a veinte días comunes para su proposición y practi-ca».

Como señala José Juan SUAY (25), la nueva regulación de la fase de prueba yaestaba prevista en la anterior Ley 62/78, aunque en unos términos excesivamenteamplios y generales. Sin embargo la nueva regulación resulta más consistente,así las cosas, cualesquiera de las partes pueden promover el recibimiento delproceso a prueba en sus respectivos escritos de demanda y contestación, deconformidad con el art. 60.1.

Aunque también puede el recurrente pedir que el recurso se resuelva sin procedera dicho trámite, lo que deja el pleito concluso para sentencia, si la parte demandadano se opone (art. 57). En todo caso, el órgano jurisdiccional puede acordar deoficio el recibimiento a prueba del proceso si lo estima pertinente (art. 61.1).

La única especialidad que recoge el art. 120 es la fijación de un plazo máximo deveinte días comunes para la proposición y práctica de la prueba, regla a la sazónque ya se encontraba en la Ley 62/78.

Por lo tanto se deberá estarse al régimen del art. 60 de la Ley en cuanto regulala prueba en el proceso ordinario, por lo que señalaremos el momento procesaloportuno para pedir el recibimiento a prueba, y la admisión y práctica de los mediosde prueba propuestos, se determina por las mismas normas que el proceso ordi-nario.

(25) José Juan SUAY RINCÓN, en REDA número 100.




Así la petición del recibimiento a prueba ha de ser realizada, en principio, pormedio de otrosí en los escritos de demanda y contestación y, en los de alegacionescomplementarias, haciéndose constar, en tal momento, los puntos de hecho sobrelos cuales haya de versar la misma (art. 60.1). A lo que antecede cabe añadir que,cuando la petición del recibimiento a prueba se hace en segunda instancia, deacuerdo con el art. 85.3, ésta ha de solicitarse en el escrito de interposición de laapelación mediante otrosí señalando las pruebas denegadas o que no se hayanpracticado debidamente en la primera instancia.

Como novedad procesal puesta de relieve por Isidro E. ARCENEGUI, hay otromomento procesal para solicitar el recibimiento a prueba del proceso, ya que sele concede al actor el poder pedirlo dentro de los tres días siguientes a recibir lacontestación a su demanda si de esta resultaren nuevos hechos de trascendenciapara la resolución del pleito y, ello, sin perjuicio de que pueda hacer uso de suderecho a aportar documentos nuevos conforme al art. 506 de la Ley de Enjuicia-miento Civil de 1881 o documentos que tengan por objeto desvirtuar alegacionescontenidas en la contestación a la demanda que pongan de manifiesto disconfor-

midad de los hechos (arts. 56.4 y 60.2 de la LRJCA) (26).

La petición por las partes del recibimiento a prueba ha de ser resuelta por el Juezo Tribunal mediante auto motivado de acuerdo con lo dispuesto en el art. 369 dela Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, auto que, para el supuesto de denegar elrecibimiento a prueba, tendrá que basarse en el incumplimiento por parte del soli-citante de lo dispuesto en el art. 60 de la LRJCA.

La resolución denegatoria es recurrible de conformidad con lo establecido en elart. 79.1, formulando recurso de súplica ante el mismo Juez o Tribunal que la hadictado, pudiendo obtenerse, en el caso de haberse denegado el recibimiento aprueba, la revocación del auto y la subsiguiente admisión de lo suplicado.

El art. 60.4 incorpora la existencia de dos plazos, uno de quince días para proponerlos medios de prueba de que pretende valerse la parte proponente, y otro detreinta días para practicarla, solución que tiene su antecedente en lo dispuestoen el art. 553 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881. Además, si la pruebapropuesta y admitida no pudiere practicarse en el término indicado «por causasno imputables a la parte que las propuso», podrán aportarse al proceso «laspruebas practicadas fuera de este plazo».

Por lo demás, la supletoriedad de la Ley de Enjuiciamiento Civil (Disposición Final1.ª) es total en cuanto al desarrollo de la prueba propuesta y admitida como perti-

(26) Isidro E. de ARCENEGUI, en REDA, número 100.




nente pues en el apartado cuarto del art. 60 se hace una remisión explícita «a lasnormas generales establecidas para el proceso civil».

3. La terminación del procedimiento, la sentencia. Otras formasde terminación. Recursos y costas procesales

La terminación del procedimiento. La Sentencia.

Esta materia está tratada en parte por el art. 121 que establece:

1. Conclusas las actuaciones, el órgano jurisdiccional dictará sentencia en elplazo de cinco días.

2. La sentencia estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o elacto incurran el cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso desviaciónde poder, y como consecuencia de la misma vulneren el derecho de los sus-ceptibles de amparo.

3. Contra las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativoprocederá siempre la apelación en un solo efecto.

El proceso administrativo termina normalmente por el acto del órgano jurisdiccionalen el que se decide acerca de la conformidad o disconformidad de la pretensióncon el ordenamiento jurídico y, en consecuencia, actúa o se niega a actuar lapretensión. La sentencia es según el art. 245.1 c) LOPJ la resolución judicial quedecide definitivamente el pleito o instancia, en cualquier instancia o recurso, ocuando, según las leyes procesales, deban revestir esta forma. Siguiendo a

GONZÁLEZ PÉREZ (27), se destacan las notas siguientes:

a) La sentencia es una resolución de los Tribunales; un acto procesal queemana del órgano jurisdiccional. La sentencia se ha dicho es un acto propio yexclusivo del Poder Judicial, quizás el más importante, pues es a través dedonde se manifiesta, de forma rotunda, el imperio que lo caracteriza.

b) Como nota que diferencia la sentencia de las demás resoluciones de losTribunales Administrativos, se señala la de decidir definitivamente las cuestionesdel pleito. De aquí que se haya dicho que la sentencia es la resolución reinadel proceso (S 14/06/77 --Ponente JIMÉNEZ ASENJO--). La sentencia es larespuesta motivada y fundada en Derecho a todas las cuestiones suscitadaspor las partes a lo largo del proceso (SSTC 5/1986, de 21 de enero, y 169/1988,de 29 de septiembre).

(27) Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA, ed 1994.




c) El artículo 245.1 c) LOPJ, en parecidos términos a la Ley de EnjuiciamientoCivil, añade que decidan «el pleito... en cualquier instancia o recurso». Por loque adoptarán está forma las resoluciones que, aunque no sean propiamentesentencias, aunque no decidan acerca de la conformidad de la pretensión conel Ordenamiento, deban revestir está forma por imperativo de la Ley.

Si queremos dar una definición sintética de sentencia, podemos decir que se tratadel acto de terminación normal del proceso o, si se quiere, del proceso de cogni-ción. Y si queremos ampliar esta noción, podemos afirmar, con GUASP, que es«aquel acto del órgano jurisdiccional en que éste emite su juicio sobre la confor-midad o disconformidad de la pretensión de la parte con el Derecho objetivo, y,en su consecuencia, actúa o se niega a actuar dicha pretensión, satisfaciéndolaen todo caso».

En la regulación de la sentencia por la que se pone fin al procedimiento especialpara la protección de los Derechos Fundamentales, se perciben diferencias demayor calado con respecto a la regulación establecida en la Ley 62/78.

En primer lugar, el plazo para dictar sentencia se amplía. Frente a los tres díasantes previstos y a la explícita mención de que la sentencia se dicta sin más trá-mites, pero con citación a las partes, asimismo previsto con anterioridad, elartículo 121.1 señala que el órgano jurisdiccional dictará sentencia en el plazo decinco días, una vez conclusas las actuaciones.

El artículo 121.2 precisa ahora el contenido de la sentencia. De este modo, sehace coincidir con el de las que se dictan en el ámbito del proceso ordinario (art.70.2). Ello obedece, como señala José Juan SUAY, en definitiva, al mismopropósito: confirmar que el proceso especial para la protección jurisdiccional delos derechos fundamentales asegura una tutela judicial integral y plenaria y quesu carácter especial en nada merma las posibilidades de la tutela judicial que se

solicita y que se obtiene en dicha sede (28).

El contenido de la sentencia está íntimamente relacionado con el objeto de esteprocedimiento especial. Los órganos judiciales del orden contencioso, al amparode la Ley 62/78, han venido entendiendo que a través de esté proceso exclusiva-mente podía analizarse si el acto impugnado vulneraba alguno de los derechosfundamentales que constituía su ámbito de protección; cualquier otra infraccióndel ordenamiento jurídico determinaba la desestimación del recurso interpuestopor dicha vía por considerar que se trataba de una cuestión de legalidad ordinariay que, por tanto, debía dilucidarse en el procedimiento ordinario y no en el especialcuyo ámbito de protección era más restrictivo; ello, naturalmente, sin perjuicio deque muchos derechos fundamentales, al ser de configuración legal (como es el

(28) José Juan SUAY RINCÓN, en REDA número 100.




caso del art. 23 CE en relación con el status de la función pública), su tutela exi-giera analizar las normas de desarrollo.

Este criterio jurisprudencial se admite, entre otras, en la sentencia del TribunalSupremo de 19 de mayo de 1997 (La Ley 1997, 7674) cuando afirma «que esnecesario empezar advirtiendo la existencia de una jurisprudencia reiterada deesta Sala que, en salvaguarda de la funcionalidad adecuada del proceso especialde la Ley 62/78, y en evitación del posible uso abusivo del mismo, aprovechandoincorrectamente las ventajas de su carácter preferente, viene proclamando queno cabe debatir en el mismo cuestiones de legalidad ordinaria»; que no procedeutilizar el proceso especial «cuando, para determinar la vulneración de un derechofundamental, es preciso, previamente, emitir un juicio de legalidad ordinaria»; yque no existe inconveniente para que se pronuncie una decisión de inadmisión,incluso en sentencia, cuando se evidencie sin más complejos análisis que un de-terminado conflicto no afecta a un derecho fundamental, tutelable por el cauceespecial de la Ley 62/78.

En el mismo sentido las siguientes sentencias y autos RJ 1998/7844, RJ1999/4203, RJ 1995/3002; RJCA 1998/3020; RJCA 1998/4403; RJ 1998/4914,entre muchas, que mantienen la misma doctrina.

Teniendo en cuenta los principios recogidos en la exposición de motivos de laLRJCA, se anticipa que va a ser polémica la interpretación de la confusa redaccióndel actual art. 121, en su apartado segundo. Efectivamente, la exposición de mo-tivos de la ley alude «a la necesidad de introducir importantes variaciones sobrela normativa vigente, cuyo carácter restrictivo ha conducido, en la práctica, a unimportante deterioro de esta vía procesal. La más relevante novedad es el trata-miento del objeto del recurso --y, por tanto, de la sentencia-- de acuerdo con elfundamento común de los procesos contencioso-administrativos, esto es, contem-plando la lesión de los derechos susceptibles de amparo desde la perspectiva delordenamiento jurídico. La Ley pretende superar, por tanto, la rígida distinción entrelegalidad ordinaria y derechos fundamentales, por entender que la protección delderecho fundamental o libertad pública no será factible, en muchos casos, si nose tiene en cuenta el desarrollo legal de los mismos».

Como bien señala Berta SANTILLAN PEDROSA (29), la exposición de motivoscritica la actuación de los Tribunales Contenciosos a la hora de delimitar cuál erael objeto de debate procesal en el proceso especial de protección de los derechosfundamentales.

No resulta de recibo criticar una de las características que desde el principio haaparecido como específica del procedimiento --que debe mantenerse para nodesvirtuar la esencia de este proceso-- y es que su objeto debe limitarse al análisis

(29) Berta SANTILLAN PEDROSA, en la anterior obra citada.




de las posibles vulneraciones de derechos fundamentales por parte de la actuaciónadministrativa impugnada y que, por consiguiente, no está destinado a resolverproblemas de legalidad ordinaria; así los órganos judiciales del orden contencioso-administrativo no sólo pueden sino que deben conocer y pronunciarse acerca detodas las cuestiones que se planteen en la demanda, tanto de hecho como deDerecho, pero exclusivamente relacionadas con el contenido de los derechosfundamentales invocados, para, previo su enjuiciamiento y fundamentación,adoptar la resolución que estime procedente. Deben, pues, actuar con plena juris-dicción, revisando la actuación administrativa en los términos que establecen losarts. 106.1 y 117.3 CE, sin más limitación que el objeto del recurso que resuelveresponda a los derechos protegidos por la vía de este proceso especial. No obs-tante, no puede olvidarse que respecto de algunos derechos fundamentales --piénsese por ejemplo en el art. 23 de la Constitución respecto de la función públicao el art. 19 respecto a los extranjeros-- los órganos judiciales del orden contencioso-administrativo deberán examinar las normas legales ordinarias que desarrollan elcontenido de dichos derechos para poder concluir si el acto administrativo impug-nado vulnera alguna de las garantías constitucionales objeto de protección eneste proceso especial; ello es así, pues son derechos fundamentales y libertadespúblicas de configuración legal que obligan a examinar las normas que lo desarro-llan, pero ello no puede extrapolarse a todos los derechos fundamentales y portanto no puede concluirse que los órganos judiciales pueden examinar todas lascuestiones de legalidad ordinaria.

En cuanto a los efectos de la sentencia dictada en este proceso especial no pro-duce efectos de cosa juzgada material respecto de un procedimiento ordinarioiniciado simultáneamente o posteriormente, siempre en este segundo caso no seesgrima la misma causa petendi. Tampoco se producirá este efecto procesal sien el segundo proceso se alega la vulneración de derechos fundamentales distin-tos. Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 18/1/1996, RJ 1996/767,en su fundamento segundo: «Es verdad que la jurisprudencia y la doctrina consti-tucional no consideran excluyentes ambas vías procesales para la tutela de losderechos e intereses legítimos, de suerte que cabe un ejercicio simultáneo de lasdos modalidades procesales, la especial y la ordinaria. Esta doctrina fluye tantode la Sentencia del TS de 1 de abril de 1986 (RJ 1986/2626), como de la STC de29 de mayo de 1987 (RTC 1987/84), por lo que el proceso ordinario no puedefundarse en motivos de inconstitucionalidad (derechos fundamentales), de talmodo que si este proceso reprodujera la misma fundamentación propia de aquél,se daría la excepción de litispendencia o bien la de cosa juzgada. No acogiéndoseel motivo porque la cuasi cosa juzgada, no se da en el caso, dado que el ámbitomaterial del proceso ordinario es más amplio que limitado de la Ley 62/78, y limi-tado a un único motivo de legalidad ordinaria».

En el mismo sentido la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 16 de enero de1998, RJ 1998/56 «Cuando se interponen las dos clases de proceso, especial yordinario, fundados en todo o parte, en la infracción de los derechos fundamentales




alegados en el recurso preferente y urgente de la Ley 62/78 y éste ha sido deses-timado en cuanto al fondo, no cabe una revisión de dicha desestimación, por loque el recurso ordinario ha de considerarse ceñido a la resolución de las cuestionesde mera legalidad o la eventual vulneración de un derecho fundamental no con-templado en la sentencia recaída en el proceso especial [STC 42/1989 de 16 defebrero (RTC 1989/42)].

OTRAS FORMAS DE TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Como bien señala Marcos M. FERNANDO PABLO, desde la idea de que el derechosubjetivo es, en principio, renunciable, resulta patente que la acción en defensadel mismo puede ser ejercitada y después abandonada en el curso de un concretoprocedimiento singular. La distinción entre renuncia del derecho y desistimientode la acción es matizada por toda la doctrina administrativa, señalando que, a di-ferencia de las acciones civiles, el fugaz plazo de interposición del recurso conten-cioso se superpone a los plazos de ejercicio de acciones, de manera que estadisociación en derecho material y acción procesal no es en el Derecho administra-tivo de igual forma que en el proceso civil, porque en aquél el desistimiento delproceso inicialmente emprendido puede llevar a la confirmación del acto recurridoy a la imposibilidad de reiterar la pretensión en un nuevo proceso. Y cabe señalarcon cierto fundamento de la existencia de alguna diferencia de régimen del desis-timiento en el proceso contencioso y en el proceso civil.

Así en el proceso civil, según resultaba del art. 848 de la Ley de EnjuiciamientoCivil de 1881, el desistimiento exigía, cuando menos, audiencia si se había perso-nado el demandado y aún consentimiento del mismo si, además, había formuladooposición a la demanda, pues se entiende que en tal caso existe algún interés

que no puede quedar al arbitrio procesal de la otra parte (30), ahora se debe estara la regulación precisa del art. 20 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil.

El desistimiento que se regula en el art. 74 de la LRJCA, como señala José María

ÁLVAREZ-CIENFUEGOS SUÁREZ (31), reproduce el contenido material del antiguoart. 88 de la Ley de 1956, si bien, respecto del modo de proceder por parte delJuez o Tribunal, el nuevo precepto presenta una mayor corrección técnica, puesla decisión del órgano jurisdiccional ha de venir precedida de consulta previa delas demás partes y, en su caso, del Ministerio Fiscal.

El desistimiento se acentúa como una forma de terminación del procedimientoderivada de la voluntad unilateral de demandante, si bien, por los efectos queproduce sobre el proceso, requiere la ratificación expresa del recurrente o laexistencia de poder especial al efecto en la persona del representante, no siendo(30) Marcos M. FERNANDO PABLO, en REDA, número 100.

(31) José María ÁLVAREZ-CIENFUEGOS SUÁREZ, la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada por ElConsultor en 1998.




suficiente, como ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal Supremo el podergeneral para pleitos.

Se trata, además, de un acto jurídico procesal inequívoco, sólo posible en el senode un proceso, puesto que implica abandonar la pretensión procesal.

En el proceso contencioso parece que el desistimiento sólo puede ser expreso,a diferencia de lo que sucede en el proceso civil, en el que determinadas crisisprocesales se exponen como desistimiento tácito o implícito: así cuando ningunaparte comparece en el supuesto del art. 691 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de1881, ahora art. 415 de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil y más claramentecuando el demandante no compareciese en el día y hora señalados para celebra-ción del juicio previsto en el art. 728 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881,ahora regulado en el art. 442 de la nueva Ley Procesal Civil.

El desistimiento, en cuanto provoca la extinción del proceso, al menos con relacióna quien lo formula, da lugar, por una parte, al tema de las costas procesales, quela ley solventa hoy como ayer, separando ambos problemas, al indicar que el de-sistimiento por sí mismo no conlleva la condena en costas, pero puede evidente-mente constituir una conducta temeraria que ocasione la condena en costas (art.139.1 LRJCA); en esto se diferencia la jurisdicción contenciosa y la civil, pues enel ámbito de ésta, la regla es que, al tener por desistido al actor, se le condeneen costas (art. 396 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000).

El desistimiento, seguido de auto del Tribunal poniendo fin al proceso, lleva con-sigo, en general, el archivo de los autos y la devolución del expediente a la oficinade procedencia, como resultado inmediato de la conclusión del proceso.

El allanamiento y el reconocimiento en vía administrativa de las pretensiones deldemandante son instituciones procesales con un alto grado de similitud en susefectos prácticos.

El allanamiento, como dice Demetrio LOPERENA ROTA, presupone un acto ad-ministrativo previo que ha debido seguir los cauces determinados en el procedi-miento correspondiente, concluyendo con la decisión del órgano competente por

la que se resuelve el allanamiento en el proceso judicial (32).

El art. 74.2 LRJCA, equivalente a estos efectos al antiguo art. 88.2 de la Ley de1956, exige simplemente «testimonio del acuerdo adoptado por el órgano compe-tente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o reglamentos respectivos».Por órgano competente ha de entenderse al autor del acto recurrido, la decisiónde allanarse corresponderá, en definitiva, al órgano sustantivamente competente,el cual la tomará tras iniciar el procedimiento de oficio o a instancia del Abogadodel Estado. En el caso de Entidades Locales, después de la reforma de la Ley de(32) Demetrio LOPERENA ROTA, en REDA, número 100.




Bases de Régimen Local 7/1985 operada por la Ley 11/99, como el allanamientoes equivalente al ejercicio de acciones judiciales, corresponderá al Pleno o al Al-calde de conformidad con la nueva dicción de los arts. 21 y 22 de la Ley de Basesde Régimen Local 7/1985.

El momento procesal para presentar el allanamiento ha sido objeto de debatesdoctrinales. Pero parece que en ningún caso cabe admitir un allanamiento trashaberse desestimado la pretensión en primera instancia mediante sentencia.

En cuanto al reconocimiento total en la vía administrativa de las pretensiones deldemandante, comentando la Ley de 1956, los profesores GARCÍA DE ENTERRÍA

y T. R. FERNÁNDEZ (33) se quejaban de que el sistema legal permitía un recono-cimiento con caracteres de finalizador del procedimiento que otro acto ulteriorpodría enervar, viéndose el particular con la carga de volver a iniciar el contencioso,satisfacer al demandante extraprocesalmente y reproducir luego el acto litigiosoy así indefinidamente. En iguales términos se expresa el profesor GIMENO SEN-DRA, aunque con más radicalidad, reclamando la naturaleza de cosa juzgadapara esta satisfacción extraprocesal a la que denomina autocomposición adminis-

trativa(34). Para este profesor nos encontramos ante un supuesto equivalente alallanamiento, por lo que tiene que tener idénticas consecuencias.

Una de las novedades de la LRJCA, en este apartado, es el establecimiento deun breve procedimiento contradictorio antes de dictar el auto, así el juez debecomprobar la conformidad del demandado con el nuevo acto y su apreciación deque se trata de un reconocimiento total de la pretensión. Igualmente habrá queescuchar la posición de la Administración, y una vez que se complete este incidentepodrá dictarse ya el auto pertinente.

Sin embargo la nueva ley contempla una nueva exigencia al juez: comprobar queel acto no infrinja manifiestamente la ley (art. 76 LRJCA). Se encuentra recogidala satisfacción extraprocesal en la jurisprudencia del Tribunal Supremo --RJ1993/7261--, en el ámbito de la jurisprudencia menor encontramos la sentenciadel Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha --RJCA 1998/2422--,éstadictada en un procedimiento especial de la Ley 62/78.

Para terminar con los modos de terminación del proceso, nos resta el análisis delart. 77 de la LRJCA, que no sólo regula uno de los modos de terminación delproceso distinto de la sentencia, sino que introduce una técnica de autocomposición--la conciliación-- a fin de que lleguen a conseguir las partes un acuerdo transac-cional que implique la desaparición de la controversia. Desde una perspectivageneral, el art. 77, como dice Alfonso PÉREZ MORENO, es una ventana abierta(33) GARCÍA DE ENTERRÍA Y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid

1993.

(34) Vicente GIMENO SENDRA, Derecho Procesal Administrativo, Valencia 1993.




en la Ley a los denominados «equivalentes jurisdiccionales» (35). Las formas dealternativas o equivalentes jurisdiccionales posibles no están expresamente con-templadas en la LRJCA. Cabe plantearse si el art. 77 hay que interpretarlo comoun todo referido a la conciliación o como consagrador de una diversidad de técnicasde composición que confluyan en un acuerdo transaccional. En sus tres apartadosutiliza los términos acuerdo, transacción, conciliación. El art. 113, regulador de laejecución, se refiere únicamente a acuerdo. El art. 77 no implanta una conciliaciónpreventiva o previa al proceso, sino únicamente una conciliación intraprocesal,es decir, dentro de un proceso iniciado y con la finalidad de ponerse fin.

La realidad es que la norma sólo está previniendo una fórmula de autocomposicióna instancia del Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, para que los litigan-tes intenten la conciliación mediante un acuerdo que implique desaparición de lacontroversia. Conciliación intraprocesal a semejanza de la establecida por el art.692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, ahora art. 415 de la Ley 1/2000 deEnjuiciamiento Civil, en la comparecencia en el juicio de menor cuantía, si biencon importantes diferencias, entre las que son las más importantes, que en elprocedimiento contencioso-administrativo no es trámite preceptivo la comparecen-cia para intentar el acuerdo; y que si las partes no secundan la propuesta del ór-gano judicial sigue siempre el procedimiento. Tampoco se plantea la sugerenciade este órgano como una exhortación ni, en ningún caso, cabe pensar que secontemple una autocomposición con mediación judicial. En esta materia se debetener en cuenta la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, sobre Asistencia Jurídicadel Estado, en su art. 5 contempla la posibilidad de que pueda proponerse unasolución extrajudicial del litigio, de ser ésta posible. El art. 9 señala la posibilidadde que los Abogados del Estado asuman la representación y defensa en los pro-cedimientos arbitrales de la naturaleza nacional o internacional, con el requisitode autorización del titular del Departamento u Organismo Público afectado y conel informe de la Dirección General del Servicio. Y el art. 7 señala, para desistir oallanarse o apartarse de querellas, el requisito necesario es la autorización expresade la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado.

Una vez analizadas las formas de terminación del proceso, procede el estudio delos recursos contra los autos y sentencias en el procedimiento especial.

De conformidad con lo establecido en el art. 81.2 b), y siguiendo a Fernando LÓ-

PEZ RAMÓN (36), indicar que la específica consideración de este supuesto, quese reitera en el art. 121.3, pudiera parecer innecesaria, habida cuenta de que losasuntos relativos a derechos fundamentales, por su propia lógica, deben conside-rarse de cuantía indeterminada y, en consecuencia, las sentencias dictadas enlos mismos susceptibles de apelación conforme al criterio general derivado del(35) Alfonso PÉREZ MORENO, en REDA número 100.

(36) Fernando LÓPEZ RAMÓN, en REDA número 100.




art. 81.1 a) de la nueva ley. Sin embargo, considérese como señala el citado autor,que el criterio de la cuantía no es tenido en cuenta, al excluirse de la apelaciónlas sentencias de los Juzgados en materia contencioso electoral [art. 81.2 b)],parece haya de permitirse la apelación.

Al margen del anterior problema, el argumento de la cuantía indeterminada de losasuntos relativos a derechos fundamentales y libertades públicas sirve para concluirque las correspondientes sentencias de los Juzgados han de considerarse sus-ceptibles de apelación, aunque hayan sido dictadas en el procedimiento conten-cioso-administrativo ordinario y no en el procedimiento especial de defensa delos derechos fundamentales.

Pero el Tribunal Constitucional en la STC 188/1994, de 20 de junio, dictada enrecurso de amparo deducido frente a la inadmisión de la apelación contra la sen-tencia dictada conforme al procedimiento especial de la Ley 62/78 por la que seacordaba la inadmisión de la apelación al considerar que el proceso especial noalcanzaba la cuantía establecida en el art. 94.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956.Frente a esta postura el Tribunal Constitucional va a esgrimir, primero, un razona-miento difícilmente criticable cual es la lógica consideración de los procesos rela-tivos a los derechos fundamentales como procesos de cuantía indeterminada, loque se traducía en la posibilidad de recurrir en apelación. Y en segundo lugar,que toda inadmisión de un recurso debía ser razonable, criterio que requería a suvez tener en cuenta la naturaleza y finalidad del proceso en que se pretende elejercicio del recurso inadmitido.

Introduciendo así como señala Fernando LÓPEZ RAMÓN, un sorprendente criteriode razonabilidad de las previsiones legales sobre apelación de las sentenciasdictadas en el procedimiento especial.

Criterio que el TC consideró infringido en el caso examinado, porque «siendo elde la Ley 62/78 un procedimiento especialmente ideado para la defensa judicialde los derechos fundamentales, no es razonable que, a los efectos de la apelación,se esté mecánicamente al criterio y exigencias establecidas para el caso de losrecursos intentados en un procedimiento ordinario que, como es el caso del con-tencioso-administrativo, aparece informado por el principio de la única instancia».

La regulación originaria contenida en la Ley 62/78 incorporaba un recurso deapelación, como ahora, en un solo efecto, aunque ante el Tribunal Supremo y loque es más importante, solamente en su caso (art. 9.1). Lo que vino a entenderseen el sentido de que el recurso de apelación sólo era posible si estaba previsto,para el mismo caso, el recurso ordinario, esto es, no siempre, sólo si reúne losrequisitos relativos a la cuantía o la materia que son exigibles con carácter general[STS de 26 de mayo de 1987].

La Ley 29/1998 rescata ahora el recurso de apelación. Y lo hace, además, concarácter general, esto es, el recurso de apelación procede siempre, como literal-




mente afirma el art. 121, y se dispone en su apartado 3 la posibilidad de recurriren apelación y ante los Tribunales Superiores la sentencias dictadas por los JuecesUnipersonales de lo Contencioso, y se debe admitir en un solo efecto, devolutivoy no suspensivo, como modo de garantizar la eficacia de las sentencias en lamateria.

Sin duda, como indica Juan José SUAY (37), ésta es la determinación más impor-tante: la implicación en el litigio de los derechos fundamentales prevalece porencima de cualquier otro aspecto y, a los efectos de promover recurso de apelación,no importa la materia, como tampoco la cuantía del recurso de tener éste asignadaalguna.

La nueva ley establece la posibilidad, según el art. 121.3, de promover recursode apelación contra la sentencia en un solo efecto. Realmente ésta es la únicaregla específica dispuesta para dicho recurso, a diferencia de la regulación conte-nida en la Ley 62/78. Para todo lo demás procede remitirse a la normativa generalde la LRJCA (arts. 82 y ss.), y, en particular, para la concreción del procedimientopor el que han de tramitarse estos recursos (arts. 85 y 86). Por supuesto que lainterposición del recurso de apelación es también recurso necesario para poderpromover después recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, a fin de darsatisfacción a la exigencia de agotar la vía judicial procedente, impuesta por elart. 43.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 1979.

Es una importante novedad que cabe recurso de casación frente a todas lassentencias dictadas en dicho proceso, independientemente de cuál sea la cuantíadel recurso contencioso-administrativo interpuesto, dado que según dispone laletra b) del art. 86 «cuando se trate del procedimiento especial para la defensade los derechos fundamentales, en cuyo caso procederá el recurso cualquieraque sea la cuantía del asunto».

Una vez terminado el estudio de la sentencia y de los recursos, procede la menciónde las costas procesales, que supone el abandono del criterio objetivo del venci-miento en materia de proceso especial de los derechos fundamentales, que esta-blecía la Ley 62/78.

La materia viene regulada por el art. 139 que establece:

1.-- En primera instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resol-ver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieran, im-pondrá las costas, razonándolo debidamente, a la parte que sostuviere su ac-ción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad.No obstante lo dispues-to en el párrafo anterior, se impondrán las costas a la parte cuyas pretensioneshayan sido desestimadas cuando de otra manera se haría perder al recursosu finalidad.

(37) Juan José SUAY RINCÓN, en REDA número 100.




2.-- En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se deses-tima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo de-bidamente, aprecie la concurrencia que justifique su no imposición.

3.-- La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstaso hasta una cifra máxima.

4.-- Para la exacción de las costas impuestas a particulares, la Administraciónacreedora utilizará el procedimiento de apremio, en defecto de pago voluntario.

5.-- En ningún caso se impondrán las costas al Ministerio Fiscal.

6.-- Las costas causadas en los autos serán reguladas y tasadas según lodispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Siguiendo a Antonio MARTÍNEZ MARÍN (38), podemos hacer las siguientes obser-vaciones:

La Ley 29/98 regula las costas procesales en el artículo anteriormente transcrito,en cuanto al número 1, párrafo primero, mantiene el criterio subjetivo basado enel principio sancionador para la imposición de las costas, pues éstas se impondránsólo a la parte recurrente o recurrida, demandante o demandada, cuando su ac-tuación judicial esté presidida por mala fe o temeridad.

El párrafo segundo de este mismo número 1 es el texto de una enmienda presen-tada por Convergencia i Unió en la fase senatorial que definitivamente queda in-corporada a la nueva Ley. Como puede deducirse supone una quiebra imperativaal propio principio subjetivo, y pretende garantizar a la parte vencedora quecuando el importe de las costas propias le supongan un coste extrajudicial algunoy que sea la parte vencida quien pague el importe de sus costas. Dicho en expre-sión popular, se pretende conseguir que el remedio no sea peor que la enfermedad.

El número 2 establece para la imposición de costas el criterio objetivo basado enel criterio del vencimiento para la segunda instancia.

El número 3 generaliza, para toda instancia, que la imposición de costas podráser a su totalidad, a parte o limitada a una cifra máxima.

El número 4 reitera la inveterada potestad administrativa de exaccionar a losparticulares las costas, a través del procedimiento de apremio y en defecto depago voluntario.

El número 5 dispone que en ningún caso se impondrán costas al Ministerio Fiscal.Debe destacarse la novedad como el alcance de esta excepción expresa en lanueva Ley, pues en los textos de 1894, 1952 y 1956 no lo encontramos.(38) Antonio MARTÍNEZ MARÍN, en REDA, número 100.




El número 6 de nuevo reitera, como ya lo hicieran los textos de 1894, 1952 y 1956y los proyectos de 1995 y 1997, la fórmula remisiva de que las costas causadasen los autos serán reguladas y tasadas según lo dispuesto en la LEC. La remisióna la Ley de Enjuiciamiento Civil la hace aplicable en nuestro proceso en la tasaciónde costas.

Sin perjuicio de lo establecido en el art. 424 de la Ley de 1881 de EnjuiciamientoCivil, de incluir sólo los honorarios de Letrado cuando su intervención resultapreceptiva no siempre es regla cumplida. El Auto del Tribunal Constitucional24/1993, dictada en recurso de amparo impugnatorio de la adjunción de la minutade letrado en un juicio de faltas, cuya actuación no es preceptiva, mantiene la in-clusión valorada por la Audiencia, apoyándose en que la complejidad real delasunto demandaba la presencia de letrado y, fundamenta esta decisión anómala,además, en el art. 240 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal deja un amplio margende libertad a los Tribunales en esta materia.

V. El procedimiento del artículo 122 de la LJCA

Para finalizar el presente trabajo vamos a estudiar el procedimiento ad hoc previstoen el art. 122 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

El contenido del anterior artículo constituye una especialidad y su singularidadradica en el objeto protegido, el derecho de reunión y manifestación, y en el modode tramitación del proceso, basado en los principios de preferencia, sumariedad,celeridad, urgencia y oralidad.

Nos hallamos ante un derecho cuya peculiar naturaleza condiciona la forma desu ejercicio y el subsiguiente sistema de defensa jurídica. Tal circunstancia ya fueapreciada por el legislador anterior, que se ocupó de dar salida expeditiva a laprotección jurisdiccional del derecho a través del procedimiento especial reguladoen el art. 7.6 de la Ley de 62/78.

La nueva Ley no ha supuesto cambios señalables, la redacción definitiva delartículo se forjó en el proyecto de 1995 que pasaría al proyecto de 1997 y despuésa la Ley vigente.

El art. 21 de la CE reconoce el derecho de reunión y manifestación a favor de todoslos ciudadanos. Su párrafo primero regula genéricamente el derecho estableciendouna cláusula general habilitante para su ejercicio:

«Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este de-recho no necesitará autorización previa. En los casos de reuniones en lugares detransito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad,que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del ordenpúblico, con peligro para las personas o bienes.»




La restricción a la libertad que preside el ejercicio de este derecho afecta única-mente a una subespecie de las reuniones públicas, pacíficas y sin armas: lasreuniones en lugares de tránsito público. Y a dos modalidades de reunión. Lasreuniones en sentido estricto, entendidas como la concurrencia concertada ytemporal de más de 20 personas con finalidad determinada [art. 1.2 de la LeyOrgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión LODR]. Y lasmanifestaciones, caracterizadas por el dato de la movilidad o desplazamiento delgrupo reunido.

Las razones de limitación se justifican, a tenor de la doctrina constitucional, en lamayor incidencia que el ejercicio de este derecho tiene en tales lugares sobre laspersonas y los bienes, tanto públicos como privados. Para solventar los posiblesinconvenientes, se requerirá de los promotores u organizadores la comunicaciónprevia a la Administración, a fin de informarla y/o desautorizar la reunión o mani-festación si fuere procedente.

La imposición a los interesados de este requisito no implica, como advierte SO-RIANO DÍAZ, un sistema de habilitación previo. Pero sí supone el ejercicio de unpotencial poder de limitación del derecho fundamental que desemboca en laprohibición o modificación de su ejercicio por parte de las autoridades gubernativas.Según el art. 21.2 CE, sólo cabrá la desautorización cuando existan razones fun-dadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes.

El Tribunal Constitucional entiende que se trata de dos requisitos y no acumulativosque obligan a un tratamiento diferente en su apreciación. En concreto la sentenciadel TC 66/1995, de 8 de mayo, señala que la alegación de la primera de las causas,existencia de razones fundadas, implica que la resolución administrativa debebasarse en datos objetivos y antecedentes que permitan deducir indubitadamenteun grave riesgo para el orden público. En cuanto a la segunda causa, la alteracióndel orden público, con peligro para las personas o bienes, supone un examen defondo sobre la peligrosidad de la reunión o manifestación. Como dice GAVARADE CARA, el bien protegido debe ser el orden público en sentido material, cuyaobservancia obliga a efectuar un examen sobre la posible infracción de normasjurídicas y penales y, dentro de este contexto específico, un examen de la licitudde la reunión o manifestación.

Como señala M.ª Teresa CARBALLEIRA RIVERA (39), de lo expuesto se desprendeque la resolución administrativa dictada por la autoridad gubernativa debe reuniruna serie de requisitos legales so pena de su invalidación por los TribunalesContencioso-Administrativos:

(39) M.ª Teresa CARBALLEIRA RIVERA, en REDA número 100.




a) El contenido sólo puede versar sobre dos aspectos: la prohibición o la mo-dificación de las circunstancias de la reunión-lugar, tiempo, duración e itinerario,siendo criterio preferente este último de acuerdo con el favor libertatis.

b) Debe dictarse por la autoridad competente. Dicha facultad de conformidadcon la LOFAGE, corresponde al Delegado del Gobierno, sin perjuicio de lasdelegaciones que pudiera realizar a favor del Subdelegado del Gobierno.

c) De conformidad con la Ley 9/99 de reforma de la LODR, se requiere informedel Ayuntamiento afectado, excepto cuando se trate de una convocatoria ur-gente, a fin de que la Entidad Local informe en un plazo de 24 horas, sobrelas circunstancias del recorrido propuesto. En caso de no recibirse el informeen plazo, se entenderá favorable. En todo caso, el informe no tendrá caráctervinculante y deberá ser motivado.

d) Debe estar perfectamente motivada.

e) Por último, ha de notificarse a las partes en el plazo de cuarenta y ochohoras.

Cuando los promotores de la reunión estén en desacuerdo con el contenido dela resolución administrativa o aprecien defectos formales en su tramitación podránacogerse al procedimiento especial que regula el art. 122 LRJCA, constituye unode los procesos más eficientes y breves de los contemplados en el sistema decontrol judicial.

De ahí que se utilice con carácter preferente al procedimiento especial de protec-ción de derechos fundamentales cuya duración mínima, está calculada en ochomeses. Y es la posibilidad que brinda actualmente la nueva regulación de la de-fensa jurisdiccional de los derechos fundamentales, al permitir alegar cuestionesde legalidad ordinaria y de constitucionalidad del acto en el mismo proceso.

Son competentes para su conocimiento las Salas de lo Contencioso-Administrativode los Tribunales Superiores de Justicia de la Comunidad Autónoma [art. 10.1 h)].

Están legitimados activamente para iniciar este proceso los promotores u organi-zadores de la reunión. En cuanto a la legitimación pasiva, sólo se prevé a favorde la Administración autora de la resolución en cuya representación acudirá elAbogado del Estado.

Tampoco se requiere postulación, excepcionándose así la regla general impuestaen el art. 23.2 de la LRJCA.

El procedimiento se inicia con la interposición del recurso contencioso-administra-tivo ante el Tribunal competente. El plazo estipulado para ello es de 48 horasdesde la notificación de la resolución administrativa.




El emplazamiento de la Administración se producirá con el envío de la copia delrecurso debidamente registrada por la Secretaria de la Sala. Una vez realizadala comunicación, la autoridad administrativa deberá remitir inmediatamente el ex-pediente. Caso de no hacerlo, se seguirán las actuaciones sin más problema.Tampoco podrán alegarse posibles motivos de inadmisión con el envío del expe-diente por no contemplarse tal trámite en el precepto comentado.

Efectuado el emplazamiento, el Tribunal deberá, en el plazo improrrogable decuatro días, convocar a las partes para la vista oral. También se convocará al MF,que actuará como amicus fori en defensa de la legalidad.

La oralidad del proceso se manifiesta en que el Tribunal, en el día señalado, oiráa todos los personados, garantizando el principio de contradicción. Cabe igualmenteen el acto de audiencia apreciar las pruebas que se presenten. En suma, y al igualque en las restantes fases, prima aquí el principio de celeridad y urgencia respectode cualquier otro, por lo que han de sacrificarse en su favor muchos de los actosobligados en otros procedimientos.

Para finalizar la sentencia, la Ley no fija plazo para dictar sentencia, aunque seefectuará siempre y en todo caso antes de la celebración de la manifestación. Sucontenido versará únicamente sobre el mantenimiento o revocación de la prohibi-ción o modificación propuesta. Y su ejecución será inmediata.

Se niega por lo tanto cualquier pronunciamiento alternativo de los Tribunales, comopudiera ser la alteración de las modificaciones establecidas por la Administración.

Por lo demás, y como bien dice el párrafo segundo del precepto, no cabe ulteriorrecurso contra el fallo judicial. Extremo corroborado, a su vez, por el art. 86.2 c)de la LRJCA, en cuanto lo exceptúa del recurso de casación. No parece al contrarioque sea obstáculo para interponer otros recursos extraordinarios, como el recursode casación en interés de Ley (art. 100) o el de revisión (art. 102).

En todo caso estamos ante el único derecho fundamental que no se acoge a ladoctrina sentada por el TC, que recomienda la doble instancia, en materia de de-fensa de los derechos fundamentales (STC 188/1994, de 20 de junio). Lo queimpide consolidar una jurisprudencia del TS en esta materia.

(1)Javier SALAS HERNÁNDEZ: «La protección judicial ordinaria y recurso de amparofrente a violaciones de libertades públicas», en Revista Española de DerechoAdministrativo(REDA), número 27.

(2)Fernando GARRIDO FALLA: «El art. 53 de la Constitución», en REDA.

(3)




Fernando GARRIDO FALLA: «El art. 53 de la Constitución», en REDA.

(4)Fernando GARRIDO FALLA: «El art. 53 de la Constitución» en REDA.

(5)José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA: «Agotamiento de la vía judicial previa ycoexistente del proceso especial de la Ley 62/78 y el Contencioso-AdministrativoOrdinario», publicado en REDA n.º 67.

(6)J.A. SANTAMARÍA PASTOR, en Revista de Administración Pública, número 95.

(7)José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA, en la anterior obra citada.



(10)Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, en número 100 de REDA.

(11)Luis CALVO SÁNCHEZ, en número 100 de REDA.

(12)Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Segunda Edición de 1994.

(13)Tomás COBO OLVERA, Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas,editado por El Consultor 1999.

(14)Berta SANTILLAN PEDROSA, en obra conjunta dirigida por Enrique ARNALDOALCUBILLA y Rafael FERNÁNDEZ VALVERDE, Jurisdicción Contencioso-Admi-nistrativa, Comentarios a la Ley 29/98, Editado por El Consultor 1998.

(15)Lorenzo RETORTILLO BAQUER, en REDA número 100.

(16)José BERMEJO VERA, en REDA, número 100.

(17)




Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, en REDA número 100.

(18)Ángel MENÉNDEZ REIXACH, en REDA número 100.

(19)Manuel CLAVERO ARÉVALO, en REDA número 100.


(21)Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA , ed. 1994.

(22)Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA, ed. 1994.

(23)Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA, ed. 1994.


(25)José Juan SUAY RINCÓN, en REDA número 100.

(26)Isidro E. de ARCENEGUI, en REDA, número 100.

(27)Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA, ed 1994.

(28)José Juan SUAY RINCÓN, en REDA número 100.

(29)Berta SANTILLAN PEDROSA, en la anterior obra citada.

(30)Marcos M. FERNANDO PABLO, en REDA, número 100.

(31)José María ÁLVAREZ-CIENFUEGOS SUÁREZ, la Jurisdicción Contencioso Ad-ministrativa, publicada por El Consultor en 1998.

(32)Demetrio LOPERENA ROTA, en REDA, número 100.




(33)GARCÍA DE ENTERRÍA Y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, Curso de DerechoAdministrativo, Tomo II, Madrid 1993.

(34)Vicente GIMENO SENDRA, Derecho Procesal Administrativo, Valencia 1993.

(35)Alfonso PÉREZ MORENO, en REDA número 100.

(36)Fernando LÓPEZ RAMÓN, en REDA número 100.

(37)Juan José SUAY RINCÓN, en REDA número 100.

(38)Antonio MARTÍNEZ MARÍN, en REDA, número 100.

(39)M.ª Teresa CARBALLEIRA RIVERA, en REDA número 100.




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