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BOLETÍN LATINOAMERICANO DE COMPETENCIA

BOLETIM LATINO AMERICANO -

DE CONCORRÊNCIA N° 18 Febrero 2004

Este Boletín, así como las ediciones precedentes pueden ser obtenidas en Internet, en la dirección siguiente:

http://europa.eu.int/comm/competition/international/others/

ÍNDICE PARTE 1

EDITORIAL 2 ARGENTINA: THE APPLICATION OF ICN�S RECOMMENDED PRACTICES FOR MERGER

NOTIFICATION PROCEDURES IN ARGENTINA: WHAT SHOULD BE CHANGED TO ACHIEVE FULL CONSISTENCY? Por: Marcelo A. den Toom ...........3

LA CONFIDENCIALIDAD EN EL REGIMEN DE CONTROL DE CONCENTRACIONES ECONOMICAS Por: Julian Peña ��..11

BRASIL: A DIMENSÃO POLÍTICA DA REGULAÇÃO ANTITRUSTE Por: Alexandre Gheventer ��..24

THE STANDING OF THE COMPETITION ADMINISTRATIVE AUTHORITIES - THE JUDICIARY IN BRAZIL

Por: Carlos Ragazzo ��..37 CHILE: LA CALIFICACIÓN DEL TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA LIBRE

COMPETENCIA COMO CONDICIÓN DE LA LIBERTAD O REGULACIÓN DE TARIFAS DE TELECOMUNICACIONES Por: Francisco Agüero Vargas ��..40

VÉASE PARTE 2 COLOMBIA: EL OFRECIMIENTO DE GARANTÍAS EN EL DERECHO DE LA COMPETENCIA

Por: Alfonso Miranda Londoño ��..49

VENEZUELA: LA COMPETENCIA DESLEAL - APROXIMACIONES DOCTRINALES DE LA SUPERINTENDENCIA PROCOMPETENCIA Por: Carlos E. Aular García ��..61

LA NECESARIA DISCUSIÓN DE LOS REGÍMENES DE LIBRE COMPETENCIA EN AMÉRICA LATINA Por: Claudia Curiel Leidenz ��..71 LA REGULACIÓN DE LA COMPETENCIA DESLEAL EN VENEZUELA

Por: Enrique R. González Porras ��..83

U.S. OF AMERICA: COMPETITION AND CONSUMER PROTECTION: BREAKING DOWN THE WALLS Por: Spencer Weber Waller ��..98

VÉASE PARTE 3 UNIÓN EUROPEA: CIVIL SOCIETY AND REGIONAL INTEGRATION IN THE EU - HISTORY AND CONCEPT Por: Jana Fleschenberg ��102 THE INTERNATIONAL COMPETITION NETWORK (ICN) TWO YEARS ON: CONCRETE RESULTS OF A

VIRTUAL NETWORK Por: Georg Roebling / Stephen A. Ryan / Dan Sjöblom ��117 EUROPEAN UNION COMPETITION POLICY: REVOLUTIONARY CHANGE AND UNCERTAIN TIMES Por: Maria Serra Leitão ��122 EUROPEAN COMMUNITY COMPETITION POLICY � HOW FAR DOES IT BENEFIT CONSUMERS? Por: John Temple Lang ��128 B2B MARKETPLACES AND COMPETITION LAW Por: Jorge Va-Aguaviva ��134

INFORMACIONES Y PUBLICACIONES 158

ARTÍCULOS PUBLICADOS ��163

BOLETIN LATINOAMERICANO DE COMPETENCIA

EDITORIAL BOLETIM LATINO-AMERICANO DE CONCORRÊNCIA

EDITORIAL Apreciados amigos del Boletín, Mi agradecimiento a todos los que han contribuido con su artículo a lograr este número del Boletín. En el se encuentran señalados variados temas que nos preocupan a la hora de aplicar esta disciplina de competencia que pretende beneficiar a los consumidores y mantener la eficiencia de los mercados. En esta variedad de temas relativos a las propuestas del ICN, la dimensión política de la regulación, el ámbito judicial, la comparación de regímenes latinos o las reformas revolucionarias se perfila la preocupación por la evolución institucional. Al mismo tiempo otros artículos identifican temas más concretos como la confidencialidad, las garantías, las tarifas, la competencia desleal, el B2B que inciden de forma concreta en los consumidores y las empresas. Otros artículos muestran la orientación de la preocupación general sobre la protección del consumidor, la historia de nuestra sociedad civil y hasta donde realmente la política de competencia beneficia a los consumidores. Estas contribuciones demuestran la importancia por explicar la competencia, se trata de una necesidad inmediata para que esta disciplina sea bien entendida. La sociedad civil debe estar informada de los beneficios de la aplicación de la política de competencia. Sin esta información los políticos no podrán presentar a aprobación sus proyectos de legislaciones de competencia que todavía no han sido aprobados en muchos países de América Latina, las empresas no estarán convencidas de la utilidad de esta disciplina para ellas y los consumidores no actuarán reclamando los beneficios que pueden obtener de ella. Con cordial saludo Juan Antonio Rivière [email protected]

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ARGENTINA BOLETIM LATINO-AMERICANO DE CONCORRÊNCIA

THE APPLICATION OF ICN�S RECOMMENDED PRACTICES

FOR MERGER NOTIFICATION PROCEDURES IN ARGENTINA: WHAT SHOULD BE CHANGED TO ACHIEVE FULL CONSISTENCY?1

Por: Marcelo A. den Toom2

e-mail: [email protected]

I. Introduction Soon Argentina�s merger control regime will be four years old. It was enacted in late 1999 after almost a decade of free market reforms introduced by the Menem administration. Said process, which most visible face was the unprecedented number of privatizations of former state-owned companies, was achieved amidst some criticism on its effects on competition, in particular when the former state monopolies were transferred as such to private hands, or at least with what was felt as insufficient horizontal or vertical disaggregation to guarantee a competitive market. Additionally, a sizable part of the public opinion, while recognizing the need of foreign investment to provide a thrust to the national economy, opposed to the de-nationalization of Corporate Argentina. Thus it is not surprising to learn from the congressional debate of law 25,156, the new Competition Act (the �Act�), that it was passed to prevent future unchecked transfers of �national champions� like energy company YPF to Spain�s Repsol. In a way, it is ironic that not pure competition concerns were one of the main reasons for the enactment of the Act (more so considering that the Repsol-YPF transaction, with the market structure in force at the time, would probably be approved without undertakings under the current merger control regulations.). In 1999 Argentina was entering into what would be a long recession, so unlike the situation in the United States and Europe, in a way merger control was not a �hot� issue. However, the Act�s use of international as well as local turnover tests for purposes of establishing jurisdiction (it was required that the total turnover of the �affected enterprises� exceeded USD 2.5 billion or USD 200 million, respectively) and the existence of few exemptions to notification was enough to put Argentina on the radar screen of most firms dealing with multi-jurisdictional filings. As a result of the foregoing, during year 2000 and the first quarter of 2001 the Argentinean antitrust authorities were almost completely devoted to merger control matters. Some 232 transactions were reported during that period, of which the great majority were foreign-to-foreign mergers. The investigative and advisory agency, the Comisión Nacional de Defensa de la Competencia or CNDC, quickly adopted a system of advisory opinions, not only in order to orient parties on the applicability of the new system, but also to develop some administrative case law which could provide some guidance as to which were the jurisdictional limits of the control of international transactions. The only legal provision to that effect was article 3 of the Act, which simply determined that acts or conducts performed outside Argentina would be subject to the Act if they had �effects� in the local territory. Many of the referred to advisory opinions were then addressed to determine when any given transaction had enough effects to guarantee governmental scrutiny. These actions, although well intended, did little to prevent the flood of competition-wise irrelevant cases that piled up in the CNDC�s docket. During the last year of the former De la Rua�s administration, Domingo Cavallo (former Ministry of Economy of the Menem administration and intellectual author of the currency convertibility regime that ruled in Argentina for more than 10 years) was offered again the Ministry of Economy, in the assumption that his experience and expertise would again put Argentina into the road for recovery. With this in mind, Congress granted Mr. Cavallo a set of so-called �super powers� in the legislative area. Even when it is clear from subsequent events that the economy could not be saved by such an appointment, it is worth mentioning that one of the few uses of Mr. Cavallo�s legislative empowerment that remains as of the present date was right on target with what would later be the ICN�s recommendations: Decree 396/2001. In essence, this decree eliminated the worldwide turnover test, included a new exemption to notification (the asset/transaction value exemption, which will be briefly mentioned below) and provided that requests for further information on merger filings had to be made in a single procedural moment per reviewing stage. As a consequence of the first of the aforementioned 1 This paper was produced for the IBA Conference held in Mexico City on 26 June 2003 ("Competition Law and Policy in a Global Context") 2 Partner, M. & M. Bomchil, Buenos Aires, Argentina

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mailto:[email protected]



actions alone, about 75 % of the cases filed at the time with the CNDC were returned to the notifying parties for not requiring notification. So Decree 396/2001 made the Argentinean merger control regime a fully rational one? Well, not quite. Firstly, the Act, even when largely reasonably drafted in accordance with modern merger control regulations �notably the EC Merger Regulations - did have its flaws, which were in a way increased by Decree 89/2001, which under Argentine legal practice regulated the general framework of the Act. Second, the new exemption to notification introduced by Decree 396/2001 was not as clear as desired, and CNDC�s administrative precedents have not effectively dealt with the matter. Third, the CNDC and the adjudicatory antitrust agency, the former Secretariat of Competition, Deregulation and Consumer Defense (the �Secretariat�, now replaced by the newly created Secretariat of Technical Coordination -of which an Undersecretariat of Competition and Consumer Defense depends) should address inconsistent issues, provide better guidance and improve dialogue with notifying parties, and correct some practices which attempt against the improved consistency and transparency of the system. Consequently, and while it could be affirmed that the Argentinean merger control regime is a rational one, the purpose of this paper is to concentrate on those areas which deviate from the ICN�s Recommended Practices for Merger Notification Procedures (the �Recommended Practices�), in an effort to generate a positive discussion on the matter.

II. Brief description of the Argentinean merger control system In order to point out the grey areas of the system, though, it is necessary to quickly describe the system as it stands today. This will be made in a bullet-point fashion, addressing only those issues that are somehow related with the Recommended Practices:

• Straightforward acquisitions of control, as well as acquisitions of minority stakes providing for some sort of blocking participation that could be deemed as �negative� control, are covered.

• Only the total turnover of the acquiring and target group of companies must be considered. Said turnover must exceed the amount of Pesos $ 200 million in Argentina (approximately Euros 62.4 million) in the last fiscal year.

• Acquisitions of a single Argentinean enterprise by a single foreign investor not previously owning assets in Argentina are exempted from notification (�first landing� exemption). The acquisition of enterprises that have been inactive for a period of at least a year is also exempted.

• Transactions where each of the amount of the assets being acquired located in Argentina and the value of the transaction is below Pesos $ 20 million, insofar as the aggregate amount of other transactions in the same market in the last 12 months does not exceed Pesos $ 20 million, or Pesos $ 60 million in the last 36 months, are also not subject to mandatory notification (�asset/transaction value� exemption).

• Most transactions can be reported before closing or within a week of closing, although the Act specifically provides that transactions will have no effects before clearance is granted.

• Final resolutions must be issued within 45 business days as from initial filing (without considering any applicable suspensions) or the transaction is deemed tacitly approved. A regulation from the former Secretariat of Competition provides for reduced reviewing periods of 15 and 35 business days for less complicated transactions.

• The content of the standard notification forms (Forms �F1� and �F2�) is defined by regulation. The second-stage form (Form �F3�) is tailored to each particular case. Issues of common application to merger notifications �i.e. identity of notifying parties, number of copies, way to complete missing information- have also been clarified by regulation.

• Detailed merger guidelines have been drafted. • Even when the Act provided for the creation of a single independent agency (the Antitrust Tribunal),

as of today two different agencies deal with antitrust matters: the CNDC and the Secretariat of Technical Coordination/ Undersecretariat of Competition and Consumer Defense.

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III. Areas that are inconsistent with the Recommended Practices III.1 Nexus to Reviewing Jurisdiction. Jurisdictional Thresholds. 1. As anticipated, the Argentinean merger control regime is quite exacting as far as the required nexus is concerned. Only transactions where the aggregate turnover of the acquiring and target groups exceed Pesos $ 200 million in the last fiscal year will in principle be subject to notification3. It could even be argued that Decree 396/2001 went too far by eliminating the worldwide turnover test and at the same time not reducing the local turnover test: given the size of the Argentinean economy, there seem to be several markets where dominant participants and its targets, in the aggregate, can be well below the Pesos $ 200 million threshold. Fortunately, the agencies are not precluded to challenge non-notifiable transactions insofar as the latter are deemed to infringe article 7 of the Act (providing for the substantive test as regards mergers). 2. From the interplay of articles 10 c) and e) of the Act, that is, the �first landing� and �asset/transaction value� exemptions, the determination of a transaction�s nexus to Argentina will require that both �affected parties� (buyer and target) have some sort of contacts in Argentina. This is because: (i) an acquiror not having some sort of activity in Argentina �through the ownership of local assets4-

will be exempted from notification; and (ii) when acquiror does have some sort of activity in Argentina, the transaction will be exempted if (a)

each of target�s assets and the value of the transaction does not exceed the Pesos $ 20 million threshold, and (b) no other transactions have been entered into in the same market in the last 12 months which on the aggregate exceed -either its asset or transaction value- Pesos $ 20 million, or (c) no other transactions have been entered into in the same market in the last 36 months which on the aggregate exceed -either its asset or transaction value- Pesos $ 60 million.

3. Unfortunately, the application of the above-referenced exemptions is far from clear. 3.1. The �first landing� exemption, while on the one hand welcoming and directed to new, foreign market entrants, on the other uses maybe a too stringent approach as to what can amount to activity of the foreign acquiror in Argentina, thus making the exemption inapplicable: the mere ownership of assets, even with investment purposes and regardless of their value, will suffice. Additionally, it should be noted that not only the exemption is available to acquisitions by a �single� foreign investor, but also of a single �Argentinean enterprise�, this term roughly equivalent to �business unit�. As a consequence of the foregoing, if target is organized as, i.e., a limited liability company or corporation, it may comprise more than one �enterprises� and consequently the exemption could not be applicable5. Additionally the CNDC, under the rationale that exemptions to notification must be examined restrictively, has in the past �through its advisory opinions or verbally- tried to extend �in my opinion, mistakenly- the definition of �assets� for purposes of this exemption to include sales of the foreign acquiror into Argentina. 3.2. The �asset/transaction value� exemption has its share of uncertainties as well. On the one hand, no guidance has been provided as to where should the value of the assets come from. Most parties extract information from balance sheets to those effects, but such a document may not always be readily available. Second, even when the CNDC has made sufficiently clear in its advisory opinions that �transaction value� should be interpreted as �transaction value as regards Argentina� (thus allowing the parties to calculate the portion of the purchase price applicable to the Argentinean part of the deal)6, it is not clear how, i.e., joint venture-type transactions, should be valued for purposes of the exemption7. Third, the exemption does not clarify neither which party�s other transactions in the relevant market in the last 12 or 36 months must be taken into account, nor which type of transactions are covered. As regards of the first of the last two items

3 It should be noted that the definition of turnover, while copied from the EC Merger Regulation, contemplates no exemption to intra-company transfers as, i.e., point 5 of Article 5 of the Merger Regulation does. Neither it refers to cases like material events or transactions that have occurred after the last regularly-prepared financial statements. 4 Article 10 c) of the Act, somewhat redundantly, refers to ��assets or shares in other Argentinean enterprises�. 5 On the other hand, if i.e. target controls more than one enterprises in the same business (even under different corporate structures) a �single enterprise� would be deemed to be found for purposes of the �first landing� exemption (Advisory Opinion 76 and 96 dated November 27, 2000 and February 12, 2001, respectively). 6 See, for example, Advisory Opinion 171 dated October 10, 2002.

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7 One possibility that has been accepted by the CNDC has been using a net present value calculation of the cash flows generated by the assets contributed to the joint venture over which a transfer of control occurs (see, for example, Advisory Opinion 161 dated May 30, 2002).



mentioned in the preceding paragraph, presumably only acquisitions of control of acquiror should be considered, to prevent �creeping acquisitions� to occur8. With regards to the issue of what type of transactions are covered, even when the CNDC had in the past expressly accepted that only acquisitions of control were covered, the matter has become more obscure in more recent opinions, where the CNDC has referred to those past transactions pointing out that the notifying parties ��have not carried out economic operations in the same market�9 thus not clarifying whether by �economic operations� it meant acquisitions of control, non-controlling acquisitions, or some other commercial transaction. Finally and as advised by the Recommended Practices, the use of a market share test to determine the applicability of the exemption is inappropriate. 4. A word on the application of article 3 of the Act in the development of the �effects test�. This test evolved through the issuing of advisory opinions, at a time when the asset-transaction exemption of article 10 e) did not exist. The CNDC then loosely requested potential notifying parties information on the percentage its sales represented in the �supposedly relevant- market or the total imports of the products in question, to generally conclude that when the same did not exceed a 10-15% share the transaction did not have effects in Argentina and therefore did not require notification. After the issuing of Decree 396/2001 the application of this test as regards merger control somewhat faded away, but this does not mean that is no longer applicable. For example, the �effects test� could be raised in cases of conglomerate mergers, those involving the first acquisition of a local investor or that of a foreign investor with few assets in Argentina (thus not allowed to apply the �first landing� exemption) or when the �asset/transaction value� exemption is not available for having exceeded the thresholds in past (last 12 or 36 months) transactions, all of them cases where the transaction being reported may have very little competition concerns. Unfortunately, the CNDC no longer accepts �theoretical� situations as a basis to issue advisory opinions, so �real� cases involving those issues, and parties willing to go through the process of an advisory opinion instead of making a standard filing, should come up to clarify those issues. In this last respect, it is worth noting that, pursuant to article 24 f) of the Act, advisory opinions are not binding to the CNDC, so even when they truly reflect the agency�s policy, that policy may change over time for a number of reasons, and so will the advisory opinions associated to it. III.2. Timing of Notification Few issues are more contradictory in the Argentinean merger control regime than those related to the determination of whether it is of a pre-closing or post-closing type. The problem has arisen from the interplay of articles 8 of the Act and its regulation, Decree 89/2001. The former article allows for notification ��prior to or within a week of the conclusion of the agreement, publication of the purchase or exchange offer or acquisition of a controlling participation,�being this term counted as from the date the first of the aforementioned events occur��. So far, this language is very similar to article 4) 1. of the Merger Regulation. Akin to article 7) 1 of the Merger Regulation, article 8 of the Act provides that ��acts will only produce effects between the parties or vis-à-vis third parties once the provisions of articles 13 or 14, as appropriate [note: these articles contemplate the express approval of the transaction (with or without undertakings) and its tacit approval (in case no resolution is issued within the term of 45 business days from filing), respectively] are fulfilled�. So far, the regime could easily be considered as a pre-closing one, with the

8 Even when this was the approach apparently endorsed by the CNDC in, i.e., Advisory Opinions 166 and 156 dated July 18, 2002 and March 13, 2002, a reference to transactions by both notifying parties is found in, i.e., Advisory Opinions 142 dated October 15, 2001 and 171 (see note 4). 9 See, for example, Advisory Opinion 171 (see note 4)

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advantage that the notifying parties may, if so desired, file reasonably final drafts of the documents instrumenting their transaction even before signing. The problem first arose with Resolution 788/99 of the Secretariat of Industry, Commerce and Mining, issued shortly after the Act was enacted with the purpose of shedding some light on how article 8 should be interpreted. This Resolution, instead of i.e. defining the word �conclusion� to mean something non-conflicting with the rest of the language of article 810, chose to identify different transaction structures and the event on each of them that would trigger the notification, even if said event would be a post-closing one11. Resolution 788 was quickly abrogated, and de facto replaced by the CNDC�s understanding that transactions could be filed until one week of its closing. This was finally confirmed by Decree 89/2001 which again, instead of limiting to define the scope of the term �conclusion�, followed the basic structure of Resolution 788 but without so much detail as to the transactions covered. In this direction, Decree 89 prescribes that in the two most important cases, share acquisitions and cases not involving mergers and transfers of going concerns under local law, the triggering event will be, respectively, the ��date in which the acquisition of said rights be perfected pursuant to the acquisition agreement� and ��the date in which the transaction be perfected pursuant to applicable laws�, respectively. As a consequence of the foregoing and with the exception of tender offers -where the Act expressly provides for the notification period to run from the �publication� of the offer- acquisition agreements can be notified with the CNDC post-closing12. But, what effects does that �closing� have, given the prohibition of the same article 8 of the Act to those agreements from producing effects before clearance? Basically none, since any obligations created under the relevant agreements should be deemed as non-existent, or at least subject to a suspensive condition13. Notifying parties should then be aware that the only benefit of a post-closing notification under the Argentinean regime is that they will not be fined if they make it within a week. Not only the Act is unclear as to its pre-closing or post-closing features, but also lacks any specific sanction for �gun-jumping�, i.e., the implementation of the transaction before clearance. This issue was hotly debated in the recent LAPA case14, where part of the CNDC understood that given that acquiror had taken de facto control over target before clearance, in case the Secretariat agreed with the CNDC that the transaction had to be prohibited the acquiror would not only infringe article 7 of the Act (expressing the SLC test applicable to mergers) but also article 1 of the Act (providing for the substantive test for prohibited practices) as well, and thus any of the sanctions provided for article 1 cases could be applied15. The Secretariat did not agree with this opinion; on the contrary, it tried to explain and thus validate the acts

10 For example and as is the case of the EC Merger Regulation, an enforceable agreement (oral or written) which cannot be unilaterally rescinded. 11 Like the case of transfers of shares of Argentinean companies, where the triggering event was the registration of the share transfer in the Share Registry Ledger of the company, event which, under section 215 of Companies Law 19,550, perfects the transfer vis-à-vis the company and third parties. 12 The only exception contained in the same article 8 of Decree 89/2001 would be the event triggering notification with respect to mergers completed under Argentinean law, where the one-week period must be counted as from the date the final merger agreement is signed, but before its registration with the Public Registry of Commerce (which makes the agreement opposable to third parties). 13 Those two alternatives arise from an interpretation of the Argentinean Civil Code. In particular, if the purchase agreements are deemed subject to a suspensive condition, several questions of law arise; for example, the Civil Code allows the creditor/aquiror to carry out those conservatory acts that may be necessary to defend its rights, something that might be in conflict with the purpose of the Act. This may lead to the interpretation that, as a public order law, the Act has really intended to deprive the existence �even conditional existence- of the concentration itself and any act implementing the same. To complicate things further we also point out that, when confronted to this matter some years ago, the CNDC took the opposite approach, that is, that pending authorization the transaction is subject to a resolving condition (condición resolutoria), meaning that acts performed in the interim period are valid until a resolution is ultimately issued prohibiting �or, eventually, conditioning- the transaction (Advisory Opinion 62 dated August 29, 2000). This position seems to directly contravene article 8 of the Act. 14 Lapa, Fexis S.A., Elenor S.A., Eduardo Eurnekian y otros (Conc. Nº 335) s/ notificación art. 8º Ley Nº 25.156, Resolution 29 of the former Secretariat of Competition, Deregulation and Consumer Defense dated September 27, 2002.

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15 This approach is in my opinion incorrect, in particular when applied to conglomerate mergers, since the statutory standards of articles 1 and 7 of the Act are similar, but not equal. Under article 7, an economic concentration can be prohibited even if the authorities believe it may restrict competition to the potential detriment of the general economic interest. Under article 1, however, only acts that do have as its object or effect the restriction of competition, if they have the potential to result in a detriment to the general economic interest, are prohibited. This opinion is also consistent with principles of criminal law, which subsidiarily apply to the Act pursuant to its article 56. It should be noted that, insofar as the �gun-jumping� issue is concerned, the majority of the CNDC did not recommend the application of any particular sanction, with the exception of that that may have resulted appropriate in case the acquiror continued exercising control if and after the transaction was prohibited by the Secretariat.



performed by the acquirors before clearance assuming they were acting on behalf of the sellers under a tacit representation doctrine. III.3. Review periods This is an area where the Act and subsequent regulations have recognized the need to grant notifying parties an expedited review, but that has been negatively altered by administrative practice . Contemporaneously with the issuing of Decrees 89/2001 and 396/2001, Resolution 40/2001 of the former Secretariat of Competition and Consumer Defense �recently created by then- approved the Guidelines for the Notification of Economic Concentrations (the �Guidelines�). The regulation in force at that time16 contemplated two notification forms, one of them (named F1) standard for all notifications and the other (F2) a �second phase� form, tailored to each particular case. In practice, form F1 was too demanding for most transactions. The Guidelines then not only replaced the dual notification system mentioned above, but also mostly divided Form F1 into two forms, again named Forms F1 and F2, both of them applicable to Phase I transactions. The tailor-made form was designated, not surprisingly, Form F3. The idea was that simpler transactions would only require of the filing of the new, �leaner� F1. But the Guidelines did more than that, and divided the statutory 45-business days reviewing period into three, depending on the type of form which filing was made or required. In this direction, transactions only requiring the filing of Form F1 were to be considered in the term of 15 business days from initial filing, those requiring of the filing of Form F217 within 35 business days, and those extraordinary cases requiring of the filing of a Form F3, within 45 business days. Unfortunately the CNDC does not in practice take the reduced reviewing periods into account, maybe under the rationale that the Guidelines cannot reduce the single reviewing term contemplated in the Act. This argument alone, unsupported by any administrative or judicial challenge as to the validity of the Guidelines in this respect, seems unreasonable, mostly considering that the same CNDC has been lately recommending the application of sanctions for late filing, which have already been applied in several cases. III.4. Transparency Work must also be done to improve in this area. 1. In particular, it should be noted that some final resolutions are available only a long time after issued, and several advisory opinions deemed �confidential� are not available at all. It is not an issue of protecting confidential information, since article 12 of Decree 89/2001 specifically contemplates a procedure by means of which the notifying parties can request full or partial confidentiality of sensitive data, which must be replaced by non-confidential summaries also prepared by the parties. On the other hand, even when no person other than the notifying parties may be a party to merger proceedings18 and consequently confidentiality of data contained therein is assured in their respect, in practice sometimes information that has been identified as confidential by one of the notifying parties can be accessed by other notifying parties, as a consequence of administrative delays in processing said requests. 2. Other aspect of vital importance to an efficient application of the competition laws is that of the discussion of the undertakings that the authorities ultimately may decide to impose. The original draft of the Act contemplated the possibility of those authorities to reach �negotiated solutions� with the parties. This provision was vetoed by the Executive Power since it was deemed inconsistent with the public order characteristics of competition proceedings. Even when this rationale would seem coherent when applied to cases of anticompetitive practices, in my opinion it loses strength in the case of merger control, when a healthy discussion between the authorities and the notyifing parties may lead to the application of workable

16 Resolution 726/99 of the former Secretariat of Industry, Commerce and Mining. 17 The notifying parties may elect to file forms F1 and F2 jointly, or, alternatively, the Guidelines contemplate that the CNDC may request the filing of Form F2 at the expiration of the initial 15-day period.

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18 This principle was laid down by the CNDC and upheld by the courts in the case CASA ISENBECK s. Apel. Resol. Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, decision of the Federal Civil and Commercial Court dated October 29, 2002.



undertakings. It is not the case that the CNDC or the Secretariat did not sometimes discuss their concerns with the parties, but they did not do it in all cases, with the result that because of lack of communication sub-optimal decisions have been issued. 3. Finally, I would like to briefly refer to the consistency of the agencies� application of the substantive review standard. In general, it could be said that the decisions issued by the authorities present a good level of depth given the available resources, and that the majority of the resolutions do have a reasonable level of consistency. However, it should be observed that most resolutions do not present complicated competition issues, which of course makes the achieving of consistency all much easier. An analysis of the most recent important cases may lead to different results. For example, if the LAPA case mentioned in point III.3 above and the Petrobrás / Pérez Companc case19 (the latter referred to the acquisition by Brazilian company Petrobrás of local energy conglomerate Companc) are compared, we may come up with apparent differences on how the �probable� competitive restraints arising from the two transactions were tackled by the authorities, even considering the obvious differences between the cases. For instance, in the LAPA case �virtually prohibited by the authorities, since it was approved subject to the undertaking that the acquiror prove in the term of 30 days that it no longer controlled target company20- the recommendation of the CNDC made clear that �...the existence of the premerger control regime contemplated under lay 25,156 has the objective of preventing the consolidation of structures that favor anticompetitive practices, instead of attempting to sanction those practices ex post, and for that reason they perform a different role that the premerger control contemplated in Chapter III of law 25,156, that precisely tries to prevent, ex ante, the creation of incentives for the carrying out of those conducts21�. However, in the Petrobrás / Pérez Companc case the Secretariat concluded, when referring to a complaint by a competitor of the merged entity that had been discarded by the CNDC, that �...in any event, in the hypothetical �and, as pointed out with the National Commission for the Defense of Competition, improbable- case that the potential practices expressed by PBB Polisur S.A. take place in the future, the competent authority to apply Act 25,156 is broadly empowered to remedy the same at any time,..., for which reason...we deem inappropriate to adopt any resolution to that respect in these proceedings22�. The different criteria adopted by both antitrust authorities in the above-mentioned cases may result from the different perceived degree of probability of occurrence of the potential anticompetitive practice, but that was not made clear. More notable, however, were the statements of the Argentinean president at the time, Mr. Eduardo Duhalde, which was quoted as opposing to the transaction and the acquisition of Transener (the only Argentinean high-voltage transmission company) by Petrobrás in particular, for �national strategy� reasons. Even when neither the CNDC nor the Secretariat expressly conditioned the transaction in that respect, the media reported that Petrobrás was verbally required to divest Transener, and indeed the final resolution refers to an �irrevocable compromise unilaterally presented by Petrobrás� sell said company. IV. Conclusion

19 Fundación Pérez Companc, Goyaike S.A. y otros y Petróleo Brasileiro S.A. s/ notificación art. 8º ley Nº 25.156�, Resolution 62 of the former Secretariat of Competition, dated May 12, 2003. 20 This peculiar decision was taken to avoid reverting the company back to the original seller after more than a year of the occurrence of the original transfer and grant to the second acquiror sufficient legal title to dispose of the assets. 21 Report 323 dated July 15, 2002, point 276. 22 Resolution 62 of the former Secretariat of Competition dated May 12, 2003.

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Overall, I believe the Argentinean antitrust authorities have made a good job in the merger control area, in particular considering �as I mentioned in the introduction- its relative novelty. One must concede that some of the inconsistencies have been caused by issues out of their control, namely, deficient drafting of some parts of the Act and its regulatory decree. Others could and should be changed by the authorities themselves. Presumably, if the Antitrust Tribunal �independent agency created by the Act to be the only one dealing with competition matters- is finally put in place23, the consistency process should be accelerated, both through the provision of additional guidance in those areas needing clarification, as well as with the achievement of an increased independence of the decision-making process from the political agenda.

23 After several years of delay, in the last moths candidates have submitted its resumes, which should now be analyzed by a special jury.

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LA CONFIDENCIALIDAD EN EL REGIMEN DE

CONTROL DE CONCENTRACIONES ECONOMICAS1

Por: Julián Peña2 e-mail: [email protected]

Sumario: 1. Introducción. 2. El tratamiento del tema en el derecho comparado. 2.1. El régimen europeo. 2.2. El régimen americano. 2.3. El régimen brasileño. 3. La confidencialidad en el derecho argentino. 3.1. La Ley N° 25.156. 3.2. La Resolución N° 726/99. 3.3. El Decreto N° 89/2001. 3.3.1. Solicitud. 3.3.2. Confidencialidad concedida 3.3.3. Confidencialidad no concedida. 3.3.4. Carácter de la información presentada. 3.3.5. Responsabilidad. 3.3.6. La confidencialidad en las Opiniones Consultivas. 3.3.7. Cuestiones sin reglamentar. 4. Las cláusulas de confidencialidad como restricción a la competencia. 5. Conclusiones. 1. Introducción.

El resguardo de la información suministrada por las partes es una preocupación de suma importancia para las empresas que se presentan ante la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia a notificar las concentraciones económicas en el marco de lo dispuesto por el artículo 8° de la Ley N° 25.156 de Defensa de la Competencia3.

Las partes se ven obligadas a suministrar un importante caudal de información sensible sobre sus negocios (p.e. plan de negocios, objetivos de marketing, etc.) y su divulgación a los competidores puede generar efectos negativos irreversibles para el notificante, como así también distorsionar las condiciones de competencia en el mercado.

Esta preocupación ha sido contemplada tanto en la Ley N° 25.156 como en las respectivas normas reglamentarias. En dicha ley, aprobada por el Congreso de la Nación en 1999, se dispuso que la reglamentación debía garantizar el carácter confidencial de las notificaciones.

No obstante, es en la aplicación práctica de la normativa legal donde se han encontrado las falencias

del sistema. En una encuesta realizada por la publicación Global Competition Review, los encuestados expresaron su preocupación por el resguardo de la información que se presentaba ante la Comisión.4

Dado lo sensible de la información que las empresas están obligadas a suministrar y las consecuencias económicas y jurídicas que pueden surgir como consecuencia de la divulgación de información reservada, es que el tema de la protección de la confidencialidad es un punto clave para el buen funcionamiento del régimen de control previo de concentraciones económicas. 2. El tratamiento del tema en el derecho comparado.

La protección de la confidencialidad es también un punto sensible en la legislación comparada. Si bien

los marcos institucionales y procedimentales son distintos, todos tienen en común la búsqueda de un equilibrio entre la transparencia de los actos y la protección de los secretos comerciales.

Las experiencias europea y norteamericana resultan de interés por ser los modelos más avanzados en

materia de legislación de control de concentraciones. Asimismo, el estudio de la experiencia brasilera nos permite analizar una realidad coyuntural y estructural mas afín a la de la Argentina.

1 El autor agradece especialmente la colaboración prestada por Juan Antonio RIVIERE, Scott SACKS, Rick LIEBESKIND y Ricardo INGLEZ DE SOUZA, así como los comentarios brindados por Jorge OTAMENDI y Guillermo CABANELLAS. 2 Abogado. Profesor de Regulación de la Competencia en la Universidad de Palermo. 3 Ley N° 25.156 de Defensa de la Competencia, promulgada con observaciones parciales a través del Decreto N° 1019 del 16 de septiembre de 1999, y publicada el 20 de septiembre de 1999 en el Boletín Oficial. Esta ley fue modificada por medio del Decreto N° 396 del 1 de abril de 2001, publicado en el Boletín Oficial del 5 de abril de 2001.

11 4 �Survey of competition regulators� - Global Gompetition Review, 2000.




2.1. El régimen europeo.

La protección de la integridad y la privacidad de la información pública está consagrada, en forma general para toda la administración, en el Tratado de la Comunidad Europea. El mismo, en su artículo 287 (antiguo artículo 214) establece que �Los miembros de las instituciones de la Comunidad, los miembros de los comités, así como los funcionarios y agentes de la Comunidad, estarán obligados, incluso después de haber cesado en sus cargos, a no divulgar las informaciones que, por su naturaleza, estén amparadas por el secreto profesional y, en especial, los datos relativos a las empresas y que se refieran a sus relaciones comerciales o a los elementos de sus costes.�

Este principio se encuentra en la actualidad en conflicto con el principio de transparencia por el cual se busca una mayor difusión de la documentación con la que cuentan las instituciones comunitarias. En lo que respecta al control previo de concentraciones, el Reglamento (CEE) N° 4064/895 estableció las normas relativas a la protección de los secretos comerciales y la publicación de los dictámenes de la Comisión:

a) La Comisión tendrá en cuenta los intereses legítimos de las empresas respecto a la protección de sus secretos de negocios.6

b) La información recabada sólo podrá utilizarse para el fin perseguido por la solicitud de información, el control o la audiencia.7

c) La Comisión y las autoridades competentes de los Estados miembros, así como sus funcionarios y otros representantes, se abstendrán de divulgar la información que hubieren recogido en aplicación del presente Reglamento y que, por su naturaleza, esté amparada por el secreto profesional.8

d) Lo dispuesto no obstará a la publicación de información general o de resúmenes que no contengan datos individualizados sobre las empresas o asociaciones de empresas.9

e) El acceso al expediente será posible al menos para las partes directamente interesadas, siempre y cuando se respete el interés legítimo de las empresas de que no se divulguen sus secretos comerciales.10

f) El Comité consultivo podrá recomendar la publicación del dictamen. La Comisión podrá proceder a dicha publicación. La decisión de publicación tendrá debidamente en cuenta el interés legítimo de las empresas de que no se divulguen sus secretos comerciales así como el interés de las empresas afectadas de que se efectúe la publicación.11

g) En la publicación se mencionarán las partes interesadas y el contenido esencial de la decisión; debiéndose tener en cuenta el legítimo interés de las empresas en que no se divulguen sus secretos comerciales12.

Asimismo, la Comisión, en el formulario relativo a la notificación de las operaciones de concentración

sostiene que si el notificante �considera que sus intereses quedarían perjudicados si la información enviada fuera a hacerse pública o divulgarse de cualquier otra forma entre las partes, envíe esta información por separado y haga constar claramente en cada página �secreto profesional�. Es necesario también indicar las razones por las que considera que esta información no debe divulgarse o hacerse pública. Cuando se trate de fusiones o adquisiciones conjuntas, o cuando la notificación haya sido realizada por más de una de las partes, los documentos protegidos por el secreto profesional podrán enviarse en un sobre por separado, haciéndose constar en el impreso de notificación que se trata de un anexo. La notificación sólo se considerará completa cuando en el envío se hayan incluido todos los anexos.�

2.2. El régimen americano.

5Reglamento (CEE) N° 4064/89 del Consejo de 21 de diciembre de 1989 sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas. Diario Oficial N° L 257 del 21 de septiembre de 1990, pg. 0013. Modificado por el Reglamento (CE) N° 1310/97 del Consejo de 30 de junio de 1997. Diario Oficial N° L 180 del 9 de julio de 1997, pg. 0001. 6 Idem, Artículo 4.3. 7 Idem, Artículo 17.1. 8 Idem, Artículo 17.2. 9 Idem, Artículo 17.3. 10 Idem, Artículo 18.3. 11 Idem, Artículo 19.7. 12 Idem, Artículo 20.2.

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El régimen de control previo de concentraciones económicas es introducido en los Estados Unidos a través del Hart-Scott-Rodino (HSR) Antitrust Improvements Act de 1976. Dicha norma fue incorporada como la Sección 7A del Clayton Act13, siendo modificado por el Gramm-Leach-Bliley Bill de diciembre de 2000. El sistema americano de control de concentraciones tiene dos instancias distintas. Una primera instancia en sede administrativa y una segunda, en caso que una operación sea cuestionada, en sede judicial. Mientras en sede administrativa rige el principio de la reserva de la documentación, en el proceso judicial las actuaciones tienen carácter público. Los organismos competentes en sede administrativa para analizar las operaciones de concentración económica en los Estados Unidos son la Federal Trade Commission (FTC) y el Departament of Justice (DOJ) a través del Assistant Attorney General a cargo de la Antitrust Division. Estas dependencias tienen asimismo normas generales sobre el tratamiento de la información por parte de su personal. Es en el punto (h) de la Sección 7A del Clayton Act donde se encuentra el marco normativo relativo a la confidencialidad de la información y documentación proveniente de los procesos de notificación de las operaciones de concentración económica. Las normas de confidencialidad para la Federal Trade Commission se encuentran reguladas en el Sección 6(f) del FTC Act (15 USC 46(f)) y en el punto 4.10(2) del FTC Rules of Practice. Por su lado, el Departamento de Justicia ha emitido el Antitrust Division Manual, en el cual especifica el tratamiento que se le deba dar a la información vinculada con el HSR (Sección III, D1.1.g.iii (III-27) o para otro tipo de información (Sección III, E.6 (III-61-69). En el Clayton Act se dispone que cualquier información o documento presentado ante el Assistant Attorney General o la Federal Trade Commission relativa a esta sección, deberá estar eximida de su divulgación bajo la Sección 552 del Título 5 (Freedom of Information Act), y no se le podrá dar publicidad, excepto si fuera relevante para alguna acción o procedimiento administrativo o judicial. Nada en esta sección está destinada a impedir el divulgamiento a cualquier cuerpo, comité o subcomité del Congreso. Tanto la FTC como el DOJ han interpretado restrictivamente este artículo sosteniendo que se refiere a las acciones judiciales en los cuales estos organismos sean parte14, y no solo de la información presentada, sino que también del hecho de que la notificación ha sido efectuada.15 La información no puede ser entregada a otras agencias, sea en el país o en el extranjero, sin el expreso consentimiento de las partes. En los casos en que la información confidencial deba ser presentada ante la justicia, el organismo tratará de notificar a la parte afectada con un plazo mínimo de 10 días de antelación para que el mismo pueda solicitar la debida protección en sede judicial.16 La justicia local también ha interpretado el punto (h) de la Sección 7ª en forma restrictiva. De hecho, en dos casos ha prohibido a las agencias entregar información sobre notificaciones a las oficinas de los Abogados Generales estaduales.17 Si bien las partes por lo general solicitan una protección mayor a la que las normas le brindan, la política de la Antitrust Division es denegar dichos pedidos salvo en casos excepcionales.18

2.3. El régimen brasileño.

La Ley Nº 8884/94, que regula la defensa de la competencia en Brasil, trata el tema de la confidencialidad solamente al describir las competencias del Plenario del Conselho Administrativo de Defesa Económica (CADE)19 y de la Secretaría de Derecho Económico (SDE)20, entre las cuales incluye la facultad de

13 15 U.S.C. # 18ª(f). 14 Departamento de Justicia de los Estados Unidos - Antitrust Division Manual � Washington, D.C. � Third Edition Revised, April 2001, HSR (Sección III, D1.1.g.iii (III-27). 15 Idem, (III-28). 16 Idem. (III-28 y 29). 17 En los casos Lieberman v. FTC, 771 F.2d 32 (2d Cir. 1985) y Mattox v. FTC, 752 F.2d 116 (5th Cir. 1985), citados en Antitrust Division Manual, op. cit. (III-28). 18 Antitrust Division Manual¸ op. cit. (III-28). 19 Artículo 7, inciso IX. 20 Artículo 14, inciso V.

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�requerir informaciones de cualquier persona, órgano, autoridad y entidad pública o privada, respetando la protección de la confidencialidad cuando fuere necesaria, como así también determinar las diligencias que considere necesarias para el ejercicio de sus funciones�.

El Reglamento interno del CADE21, en su Sección II, regula el tratamiento que en dicho organismo se le debe brindar a la protección de la información. El mismo garantiza que el examen de los expedientes dentro de las dependencias del CADE, permitiendo asimismo a los terceros interesados examinar los expedientes (salvo la información protegida por confidencial). A tal fin deben presentar un requerimiento fundado dirigido al Relator (o en su defecto al Presidente), debiendo éste previamente expedirse fundadamente sobre si está justificado.22

Con respecto a la protección de la confidencialidad23, el Relator la debe determinar en los casos en que la ley lo prevea o en los casos en que el interés público lo exija, debiéndose llevar en una actuación por separado. El pedido debe estar fundamentado y debe especificar las personas que podrán tener acceso a la información confidencial y contar con una versión no confidencial o una justificación de la imposibilidad de su presentación.

Presentado el recurso, la confidencialidad se extiende hasta que decida el Plenario que se debe reunir

obligatoriamente en sesión reservada. En todas las manifestaciones orales o escritas de los miembros del Plenario y del Procurador General se debe asegurar la reserva de la información confidencial, no pudiendo asimismo destinarla a terceros. Con respecto a las audiencias de instrucción, las mismas son públicas y presididas por el Relator, labrándose a su termino un acta que se debe adjuntar al expediente. No obstante, el Relator puede realizar una de carácter reservado cuando la prueba a ser producida fuese confidencial.24

La SDE tiene su propio reglamento para las investigaciones de infracciones al orden económico25, que se aplica asimismo a los procesos de notificación previsto en el artículo 54 de la Ley Nº 8884/9426.

Conforme el Reglamento, la SDE debe dar tratamiento confidencial a los estatutos societarios, a la situación económico-financiera, a los secretos fiscales, bancarios, comerciales e industriales (procesos industriales y formulas relativas a la fabricación de productos), o a cualquier otra información teniendo en cuenta la solicitud del interesado y el criterio de la SDE observado en este Reglamento27.

Queda excluida del tratamiento de confidencialidad28, según el artículo 45 del Reglamento, la

información que: - Tenga naturaleza pública en virtud de una ley, incluso en otras jurisdicciones, o que fueran de

dominio público en el país o en el exterior, o. - Esté relacionada, entre otras, a determinadas categorías de información suministrada por el

interesado, entre otras: a) composición accionaria y la identificación del respectivo controlador, b) organización societaria del grupo económico del que forma parte, c) estimación de su participación en el mercado relevante de productos o servicios, d) estudios, investigaciones o datos compilados por un instituto, asociación, sindicato o cualquier otra entidad que congregue competidores, salvo aquellos encomendados individualmente o con cláusula de confidencialidad, e) líneas de productos o servicios ofertados, f) datos de mercado relativos a terceros cuando estén estimados o indicados por el interesado, g) razones para la realización de un acto o contrato notificado en los términos del artículo 54 de la Ley Nº 8884/94, salvo los casos de notificación previa, h) cualquier contrato celebrado por escritura pública o celebrado frente a escribano público o en junta comercial, en el país o en el exterior e i) información que las empresas por ser abiertas deban difundir.

21 Aprobado por Resolución Nº 12 del 31 de marzo de 1998, publicada en el Diario Oficial de la Unión el 23 de abril de 1998. 22 Artículo 9. 23 Artículo 10. 24 Artículo 12. 25 Portaria Nº 849 del 22 de septiembre de 2000. 26 Según lo dispone el artículo 50 del Reglamento. 27 Artículo 44. 28 Artículo 45.

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A fin de solicitar el tratamiento de confidencialidad, los interesados deben presentar: a) una versión integral debidamente indicada como confidencial, b) una versión no confidencial, editada con marcas rasuras o supresiones, de modo de omitir los números, palabras o cualquier otro elemento considerado confidencial y c) una descripción de la información o documentación objeto del pedido o una justificación por no poder presentarlo. Cuando la presentación de información se produzca durante una diligencia conducida por la SDE, el interesado podrá formular verbalmente el pedido de confidencialidad, debiéndose presentar la información en la forma prevista por el Reglamento en un plazo de 5 días.29

Resuelto el expediente de confidencialidad, la autoridad debe hacer constar en el expediente principal

el resultado del mismo30. Las piezas objeto de protección de confidencialidad deben permanecer separadas y vigiladas por el sector competente de la SDE31.

La confidencialidad de la información se dará por el término de 5 años (salvo que se justifique su

extensión por un período mayor)32 y alcanza a las autoridades y los empleados de la SDE, considerándose falta funcional su quiebra que se someterá a un procedimiento administrativo, sin perjuicio de las demás consecuencias previstas en la ley33. Un problema que surge con la normativa brasileña en materia de confidencialidad es que la protección sea brindada por una agencia y no por la otra.34 3. La confidencialidad en el derecho argentino.

La confidencialidad en la República Argentina está regulada desde el año 1996 por la Ley N° 24.76635. Según el artículo 1° de esa ley, �las personas físicas o jurídicas podrán impedir que la información que esté legítimamente bajo su control se divulgue a terceros o sea adquirida o utilizada por terceros sin su consentimiento de manera contraria a los usos comerciales honestos�, mientras dicha información reúna determinadas condiciones.36 Se considera que es contrario a los usos comerciales honestos �el incumplimiento de contratos, el abuso de confianza, la instigación a la infracción y adquisición de información no divulgada por terceros que supieran o no, por negligencia grave, que la adquisición implicaba tales prácticas�.

El artículo 3° de la ley dispone que �toda persona que con motivo de su trabajo, empleo, cargo, puesto,

desempeño de su profesión o relación de negocios, tenga acceso a una información que reúna las condiciones enumeradas en el artículo 1° y sobre cuya confidencialidad se los haya prevenido, deberá abstenerse de usarla y de revelarla sin causa justificada o sin consentimiento de la persona que guarda dicha información o de su usuario autorizado�.

En materia de defensa de la competencia en general, y del control de operaciones de concentración

económica en particular, la protección de la confidencialidad está contemplada por la Ley N° 25.156 de Defensa de la Competencia, aplicándose en forma supletoria la Ley Nº 24.766.

3.1. Ley N° 25.156. El 25 de agosto de 1999 el Congreso de la Nación sancionó la Ley N° 25.156 de Defensa de la Competencia, modificando el antiguo régimen de la Ley N° 22.262. Con la sanción de la ley, se introdujeron

29 Artículo 47. 30 Artículo 48. 31 Artículo 49. 32 Artículo 47. 33 Artículo 46. 34 El Colegio de Abogados de la Provincia de San Pablo (OAB/SP) ha desarrollado un trabajo para que las autoridades involucradas en el análisis de casos de competencia tengan una reglamentación única sobre el tema de la confidencialidad, unificando la presentación de solicitud y la decisión por parte de la Autoridad. 35 Ley N° 24.766 del 18 de diciembre de 1996. Publicada en el Boletín Oficial del 30 de diciembre de 1996. 36 Las condiciones previstas en el artículo 1° son:

a) Que sea secreta en el sentido que no sea, como cuerpo o en la configuración, reunión precisa de sus componentes, generalmente conocida ni fácilmente accesible para personas introducidas en los círculos en que normalmente se utiliza el tipo de información en cuestión; y

b) Que tenga un valor comercial por ser secreta; y

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c) Que haya sido objeto de medidas razonables, en las circunstancias, para mantenerla secreta, tomadas por la persona que legítimamente la controla.



cambios significativos en la política de defensa de la competencia argentina, adecuándola a las tendencias modernas del derecho de la competencia.

Por primera vez, luego de varios años con legislación en la materia, se toma la iniciativa de tomar medidas de índole preventivas, pasando el Estado a actuar con anterioridad a la concreción de concentraciones que pueden producir distorsiones perjudiciales a la libre competencia en el mercado. La ley introdujo importantes cambios al régimen anterior, tales como el establecimiento del régimen de control previo de concentraciones económicas y la creación de un órgano autárquico de aplicación, el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia.. El artículo 8° de la ley establece que los actos indicados en el artículo 6° en los que las empresas afectadas tengan un volumen de negocios que superen determinados umbrales, �deberán ser notificadas previamente o en el plazo de una semana a partir de la fecha de la conclusión del acuerdo, de la publicación de la oferta de compra o de canje, o de la adquisición de una participación de control, ante el Tribunal de Defensa de la Competencia, contándose el plazo a partir del momento en que se produzca el primero de los acontecimientos citados, bajo apercibimiento, en caso de incumplimiento, de lo previsto en el artículo 46 inciso d).�

Con una redacción confusa y en discordancia con la terminología empleada en el resto de su articulado, la Ley N° 25.156 protege la confidencialidad de la información que se notifica ante el Tribunal, al disponer en su artículo 12 que �la reglamentación establecerá la forma y contenido adicional de la notificación de los proyectos de concentración económica y operaciones de control de empresas de modo que se garantice el carácter confidencial de las mismas�. Por la terminología empleada en el artículo, se puede inferir que el mismo responde a otro proyecto de ley ya que se hace mención a �proyectos de concentración económica y operaciones de control de empresas�, expresión que no se utiliza en el resto del Capítulo III de la ley. No obstante, se puede entender que el legislador se quiso referir a las �operaciones de concentración económica� que se deben de notificar en los términos de los artículos 6 y 8 de la ley. Del análisis exegético del texto legal, surgen dos posibles interpretaciones, una de carácter restrictivo y otra de carácter más amplio.

La interpretación restrictiva llevaría a sostener que tanto las operaciones de notificación como el contenido de las mismas son de carácter confidencial. Esto significaría que nadie podría tomar conocimiento de las resoluciones del Tribunal que hayan sido previamente notificados a las partes. En tal caso, convertiría en confidencial toda la jurisprudencia del Tribunal en materia de concentraciones económicas.

Tal interpretación iría en contra de lo dispuesto por el artículo 23 de la ley por el cual se crea el Registro Nacional de Defensa de la Competencia. En dicho Registro �deberán inscribirse las operaciones de concentración económica previstas en el Capítulo III y las resoluciones definitivas dictadas por el Tribunal�. Asimismo, el mencionado artículo sostiene que el Registro será público.

Una segunda interpretación, a la cual adherimos, sería considerar como protegida a la información suministrada durante el proceso de investigación y hasta tanto se notifiquen las partes de lo resuelto por el Tribunal en los términos del artículo 13 de la Ley N° 25.156. Una vez notificada, la información de la operación que haya sido vertida en el dictamen toma carácter público y debe inscribirse en el Registro Nacional de Defensa de la Competencia, salvo que expresamente se solicite lo contrario y el Tribunal le otorgue el carácter de confidencial a determinada información.

Esta también fue la interpretación que la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia ha

sostenido mayoritariamente, restringiendo el acceso al expediente a terceros pero dando a publicidad los dictámenes una vez notificados a las partes37.

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37 Un caso particular se ha dado en la operación de concentración entre Brahma y Quilmes, generándose un debate acerca del carácter reservado del dictamen atento que contenía datos de alto valor para las estrategias de negocios de los dueños de ambas empresas (ver InfoBAE del 4 de febrero de 2003.)



3.2. Resolución N° 726/99.

A través de la Resolución de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería N° 726 del 28 de septiembre de 1999, derogada luego por el Decreto N° 89 del 25 de enero de 2001, se aprobaron las Normas de procedimiento para el tramite de notificaciones obligatorias de concentraciones económicas previstas en el capitulo III de la Ley Nº 25.156. En su Capítulo IV se estableció el régimen de confidencialidad de la información notificada ante la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia.

Según dicha norma, el presentante de la notificación obligatoria, o los terceros que no sean autoridades públicas, podían solicitar la confidencialidad parcial o total de datos, informes o documentos que presentasen ante la Comisión, pudiendo manifestar su consentimiento para dejarla sin efecto en cualquier momento del trámite. En cualquiera de estos casos debía individualizar claramente la información, datos o documentos cuya reserva pretendiese, justificando tal petición y suministrando, además, un resumen no confidencial del contenido de dicha información, datos o documentos. No revestían carácter confidencial aquellos datos, documentos o información contenidos en la presentación que se encontrasen públicamente disponibles.

La Comisión debía expedirse en un plazo de 5 días hábiles (más dos para notificar, de acuerdo al

artículo 4 de las Normas de procedimiento) para determinar si otorgaba la confidencialidad, en cuyo caso, dicha información debía ser incorporada al expediente en anexo reservado. A este anexo sólo podían acceder y tomar vista las personas intervinientes en la operación de concentración económica.

Con respecto a las personas que en cualquier calidad presten servicios en la Comisión Nacional de

Defensa de la Competencia, las mismas estaban obligados a guardar la confidencialidad de la información que se suministrara en las notificaciones obligatorias, siendo alcanzados por las disposiciones del artículo 3º de la Ley N° 24.766 ante la divulgación de dicha información o su utilización para otros fines distintos a los contemplados en la Ley 25.156 y sin perjuicio de las responsabilidades administrativas que les pudiesen corresponder. La norma se refería solamente a la Comisión por ser previa a la firma del Decreto N° 20 del 13 de diciembre de 1999 por el cual se creó la Secretaría de Defensa de la Competencia y del Consumidor.

En el régimen establecido por la Resolución N° 726/99, el presentante de la notificación obligatoria

podía solicitar la confidencialidad parcial o total de datos, informes o documentos que los mismos estén claramente individualizados y se cuente con un resumen no confidencial del contenido de dicha información, datos o documentos. Estaban expresamente exceptuados todos aquellos datos, documentos o información contenidos en la presentación que estuvieran públicamente disponibles.

La decisión sobre la procedencia de la solicitud de confidencialidad debía ser emitida en el plazo de

siete días de presentada.

3.3. Decreto N° 89/2001. El nuevo régimen de confidencialidad establecido por el Decreto N° 89/2001 es más estricto que el que establecía la Resolución N° 726/99, debiendo la solicitud ser fundada y pudiendo el notificante desistir de la presentación en caso de denegársele el pedido de confidencialidad. Lo que se buscó con el Decreto N 89/2001 fue establecer �los mecanismos necesarios para tutelar la confidencialidad de modo tal que se preserve tanto el interés público en que el procedimiento sea transparente como el interés privado que requiere que cierta información comercial no sea de libre acceso.�38 A tal fin, a partir de la reglamentación, el que notifique una operación de concentración económica podrá solicitar, cuando la publicidad de los mismos pudiera perjudicar sus intereses y la petición sea fundada, que todos o parte de los datos aportados sean tratados de forma confidencial. Asimismo, como se exigía anteriormente también, se deberá presentar un resumen no confidencial de dichos datos.

Según el artículo 12 de la Reglamentación de la Ley N° 25.156 aprobada por el Decreto N° 89/2001: Quien notificare al TRIBUNAL NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA los actos

indicados en el Artículo 6° de la Ley N° 25.156 podrá solicitar, cuando la publicidad de los mismos pudiera

17 38 Exposición de motivos de la Reglamentación de la Ley 25.156 de Defensa de la Competencia.



perjudicar sus intereses, que todos o parte de los datos aportados sean tratados de forma confidencial. La petición, que deberá ser fundada, será decidida por el TRIBUNAL NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA en el plazo de CINCO (5) días. Si el TRIBUNAL NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA decidiera conceder el carácter de confidencial a los datos aportados, quien notificare los actos indicados en el Artículo 6° de la Ley N° 25.156 deberá entregar un resumen no confidencial de dichos datos. Una vez concedido el carácter de confidencial, sólo podrán acceder al expediente quien hubiere realizado la notificación, sus representantes, el Secretario de Defensa de la Competencia y del Consumidor y sus representantes. Si el TRIBUNAL NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA decidiera no conceder carácter de confidencial a los datos aportados, quien notificara los actos indicados en el Artículo 6° de la Ley N° 25.156 podrá desistir de la presentación en un plazo de CINCO (5) días desde la notificación de la resolución denegatoria de la solicitud de confidencialidad. Hasta la finalización de dicho plazo, la información en cuestión será considerada confidencial. Si el notificante optare por desistir de la presentación, se le devolverá la documentación por él presentada y la notificación de la operación se tendrá por no efectuada, sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 6° de la Ley N° 25.156.

Aquellos empleados o funcionarios públicos que tuvieran acceso a la información a la que el TRIBUNAL NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA hubiera concedido el carácter de confidencial, o que sea confidencial de acuerdo con lo establecido en otras leyes aplicables, están obligados a reservar la información para sí, quedando alcanzados por las disposiciones del Artículo 3° de la Ley N° 24.766 ante la divulgación de dicha información o su utilización para otros fines distintos a los contemplados en la Ley N° 25.156, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles o penales que les pudieren corresponder por aplicación de otras leyes.

A todos los efectos establecidos por las normas aplicables, la información suministrada por el solicitante tendrá carácter de declaración jurada.

3.3.1. Solicitud.

Según el artículo 12 de la Reglamentación, quien notificare al Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia los actos indicados en el artículo 6° de la Ley N° 25.156 podrá solicitar, cuando la publicidad de los mismos pudiera perjudicar sus intereses, que todos o parte de los datos aportados sean tratados de forma confidencial.�

La petición, que deberá ser fundada, será decidida por el Tribunal en el plazo de cinco días. El Tribunal

tendrá ahora cinco días para decidir si concede o no el carácter de confidencial a los datos aportados.

A fin de brindar una mayor transparencia y seguridad hacia las partes involucradas, los criterios de aplicación de la protección deben ser claros y predecibles. La legislación argentina solo establece como exigencia que se otorgue la confidencialidad cuando �la publicidad de los mismos pudiera perjudicar� los intereses de la notificante, según lo dispone el artículo 12 de la reglamentación.

De esta manera quedan descartados la información de alcance público, tales como los balances, los

estatutos, las publicaciones periodísticas, la información de organismos estatales, entre otros. 3.3.2. Confidencialidad concedida. Si el Tribunal decidiera conceder el carácter de confidencial a los datos aportados, quien notificare

deberá entregar un resumen no confidencial de dichos datos. Una vez concedido el carácter de confidencial, sólo podrán acceder al expediente quien hubiere realizado la notificación, sus representantes, el Secretario de Defensa de la Competencia y del Consumidor y sus representantes.

A diferencia de lo que prevé la reglamentación del CADE en Brasil, en la Argentina no está

contemplada la posibilidad de que terceros interesados tengan acceso al expediente.

El artículo 42 de la Ley 25.156 (en el capítulo sobre el procedimiento de las investigaciones de conductas) establece que �El Tribunal podrá dar intervención como parte coadyuvante en los procedimientos que se substancien ante el mismo, a los afectados de los hechos investigados, a las asociaciones de

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consumidores y asociaciones empresarias reconocidas legalmente, a las provincias y a toda otra persona que pueda tener un interés legítimo en los hechos investigados�.39

De esta forma, la Ley Nº 25.156 le abre la posibilidad a la Autoridad de Aplicación para que aquellos que demuestren un interés legítimo puedan ser parte coadyuvante en los casos en que se investiga una conducta anticompetitiva. No obstante, dado que resulta inviable probar dicha legitimidad es que se torna una cláusula de cumplimiento imposible con un alto contenido político.

De todas formas, se debe interpretar que la ley contempló la figura de la parte coadyuvante solamente

para los casos de conductas. Resulta difícil entender como se le puede dar acceso a la información que contiene una investigación de control previo de concentraciones a un competidor, más aún cuando la concentración no resulta anticompetitiva.

Así lo entendió la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia y lo ratificó la justicia cuando

Isenbeck solicitó ser parte en la notificación de la operación Brahma-Quilmes.

En caso de resultar imprescindible la utilización de la información confidencial en el dictamen, correspondería preservar la confidencialidad de la misma a través de la difusión de una versión no confidencial del dictamen40. En los primeros 350 dictámenes sobre concentraciones económicas desde la entrada en vigencia de la ley, la Comisión optó por no incluir información de carácter confidencial en el dictamen final, no habiendo sido necesaria por ende la elaboración de versiones no confidenciales.

3.3.3. Confidencialidad no concedida. Si el Tribunal decidiera no conceder carácter de confidencial a los datos aportados, quien notificara

podrá desistir de la presentación en un plazo de cinco días desde la notificación de la resolución denegatoria de la solicitud de confidencialidad. Si el notificante optare por desistir de la presentación, se le devolverá la documentación por él presentada y la notificación de la operación se tendrá por no efectuada, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 6° de la Ley N° 25.156.

La posibilidad que tiene el notificante de optar por desistir de la presentación es otro cambio importante con el régimen anterior. Si el Tribunal decidiera no conceder el carácter de confidencial solicitado, la parte podrá desistir de la presentación en un plazo de cinco días desde la notificación de la resolución denegatoria de la solicitud de confidencialidad. En tal caso, se le devolverá la documentación por él presentada y la notificación de la operación se tendrá por no efectuada, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 6° de la Ley N° 25.156. En este punto la reglamentación no resulta claro si cuando se refiere a la facultad de desistir de la presentación se refiere a la información confidencial o bien a toda la información presentada. Se presume que cuando se hace la reserva de lo establecido en el artículo 6 de la ley, se quiso referir a los artículos 9 y/o 46 del mismo cuerpo legal, ya que son los que hacen referencias a las consecuencias que produce la falta de notificación de una operación de concentración económica alcanzada por el artículo 8.

3.3.4. Carácter de la información presentada.

A todos los efectos establecidos por las normas aplicables, la información suministrada por el solicitante tendrá carácter de declaración jurada. Este punto es concordante con el principio general establecido en el artículo 15 de la ley.

3.3.5. Responsabilidad.

39 Ver al respecto el debate que se realizó en ForoCompetencia en octubre de 2002 (www.yahoogroups.com/groups/ForoCompetencia).

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40 En el caso �Federación de Estacioneros de Combustible de la República Argentina (FECRA) c/Eg3 s/Infracción Ley Nº 22.262� (Dictamen Nº 292 aprobado por Resolución SICYM Nº 458 del 21 de julio de 1998), la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia consideró necesaria la reserva de cierta documentación para evitar que su difusión tuviera efectos anticompetitivos. No obstante, la Cámara Federal en lo Penal Económico le exigió que incorpore tal información por considerar excesiva dicha reserva.



Quién es la autoridad competente a fin de determinar cuando corresponde o no otorgar la protección

legal de confidencialidad es un tema que no surge expresamente del artículo 12 de la ley ni así tampoco de la reglamentación. La no existencia del Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia provoca una mayor confusión, teniendo en cuenta que en la actualidad tanto la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia como la Secretaría de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del Consumidor están �compartiendo� las facultades que el artículo 24 de la ley le otorgó al Tribunal.

En la práctica, como se trata de un trámite procedimental, la determinación del otorgamiento de la

confidencialidad se resuelve dentro de la esfera de la Comisión, pero no como órgano colegiado sino a través del vocal a cargo del expediente en cuestión.

Un problema no contemplado en la ley es que ocurre en caso de que el organismo no se expida en el

plazo legal de cinco días. En tal caso correspondería interpretarse que el plazo de cinco días es para rechazar la petición, y cumplido ese plazo se debe interpretar como tácitamente otorgada la protección solicitada. Interpretar la norma en sentido contrario conllevaría un grado de inseguridad e imprevisibilidad muy grande.

Si la información a la cual se le otorgó expresa o tácitamente el tratamiento de protección del artículo

12 es difundida en el dictamen, y no se realiza una versión pública distinta del mismo, generará un problema de responsabilidad que, siguiendo la línea de interpretación que se ha hecho hasta ahora, y teniendo en cuenta que la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia fue creada por la Ley 22.262 como un órgano colegiado, serían responsables por la divulgación todos los miembros que la componen, como así también del Secretario de la Competencia por hacer suyo el dictamen que adjunta a la resolución.

Si la información confidencial es difundida o utilizada para otros fines distintos a los contemplados por

la Ley Nº 25.156 por un funcionario, empleado o contratado del Tribunal (o mientras tanto de la Comisión o de la Secretaría), quedará alcanzado por las disposiciones del Artículo 3° de la Ley N° 24.766, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles o penales que les pudieren corresponder por aplicación de otras leyes.

3.3.6. La confidencialidad en las Opiniones Consultivas. Como consecuencia de lo novedoso del régimen de control de concentraciones económicas, como así

también lo confuso del nuevo texto legal, la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia comenzó a emitir una serie de opiniones consultivas para precisar algunos conceptos a fin de poder determinar cuales operaciones se encuentran incluidas en la obligación de notificar en los términos del artículo 8º de la Ley Nº 25.156.

Esta práctica se institucionalizó al ser �reglamentada� por el Decreto Nº 89/2001 De acuerdo a lo

dispuesto por el decreto reglamentario, el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia deberá establecer un mecanismo de opinión consultiva a los fines de determinar si una operación está sujeta al control previo previsto en el artículo 8° de la Ley N° 25.156. La presentación de las partes involucradas en una operación a dicho mecanismo será voluntaria, debiendo el Tribunal emitir la misma dentro del plazo de diez días.

El decreto dispone, asimismo, que se aplicará el mismo régimen de confidencialidad previsto para las notificaciones.

En el caso de las opiniones consultivas, si bien el marco normativo es el mismo, se percibe un cambio de criterio con respecto al régimen de confidencialidad aplicado para las notificaciones debido a que la Comisión le otorga confidencialidad tanto a la operación concreta, como también al criterio de interpretación que hace sobre ella.

Salvo en dos casos (Opiniones Consultivas Nº 9 y 10) en los que la Comisión elaboró resúmenes no confidenciales de las opiniones consultivas, en el resto de los casos no se ha hecho lo mismo.

Por otro lado, también existe el tratamiento de confidencialidad a posteriori, o sea, se convierten en

confidenciales opiniones consultivas que en un primer momento fueron públicas (por ejemplo, la Opinión Consultiva Nº 2). El motivo de dicho cambio de criterio suele ser un cambio de posición por parte de la Comisión con respecto a una posición tomada con anterioridad.

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3.3.7. Cuestiones sin reglamentar. Queda pendiente de reglamentación el criterio de determinación de la admisibilidad al régimen de protección de la confidencialidad de la información que se presenta en las notificaciones de las operaciones de control de concentraciones económicas. La falta de parámetros objetivos deja al arbitrio de la Autoridad de Aplicación un margen de discresionalidad muy elevado, con la consecuente cuota de incertidumbre que las partes deben padecer ante la imprevisibilidad acerca de la decisión que se tomará con la información sensible que se presenta. Como criterio de determinación debería protegerse la confidencialidad de aquella información o documentación cuya divulgación afecte el interés legítimo de las partes de proteger sus secretos comerciales. Este tipo de reglamentación debe dictarse, hasta tanto se establezca el Tribunal, a través de la Secretaría de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del Consumidor. Otra cuestión sin definir, es el término de duración por el cual se protegerá la documentación o información. Un margen razonable es el establecido en Brasil, por el cual se protege por un período de 5 años, salvo que fuese necesario un tiempo mayor. Tampoco se ha reglamentado el tratamiento que debe tener la información que surge de las audiencias o de las inspecciones o auditorías que se realicen en el marco de la investigación. 4. Las cláusulas de confidencialidad como restricción a la competencia.

Con respecto a las cláusulas de confidencialidad en los contratos de concentración económica presentados ante la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, éstas por lo general no son analizadas como cláusulas limitativas de la competencia. No obstante, la Comisión se ha expedido en algunos dictámenes cuando la cláusula de confidencialidad en el contrato se encontraba vinculada a la de no competencia, considerando en todas las oportunidades que no se encontraban en lo dispuesto por el artículo 7° de Ley N° 25.156.

Los casos en los que la Comisión se expidió expresamente con relación a esta temática son: a) Smurfit-Facca: En el Memorandum de Entendimiento celebrado entre Smurfit Argentina S.A. y

Facca S.R.L., existe una Cláusula de No Competencia - Confidencialidad. En dicha cláusula, se establece que a la fecha de cierre, los vendedores se obligan en forma incondicional e irrevocable y por un período de cinco años contados a partir de la fecha de cierre, a ... no revelar o divulgar a persona, entidad, firma o sociedad de cualquier tipo, o usar en su propio beneficio o en beneficio de cualquier otra persona, entidad, firma o sociedad, directa o indirectamente, listas de clientes, programas y sistemas de computación, métodos comerciales, técnicas o know-how relacionados con dichas actividades. (Dictamen N° 60 - Resolución SDCyC N° 73 del 30/05/2000).

b) Hydro Aluminium-Aldural: Hydro Aluminium A.S. firmó tres Acuerdos de no Competencia del

mismo tenor. El punto 1 expresa: �Reconocimiento del interés comercial legítimo del comprador. El vendedor reconoce que la venta de la compañía incluye la venta al comprador de secretos comerciales, información profesional y comercial confidencial y valiosa, numerosas relaciones con actuales o futuros clientes específicos y clientela asociada con las actuales operaciones de la compañía. Todo ello es de especial importancia para la compañía y constituye un interés comercial legítimo que la compañía está dispuesta a proteger. En consecuencia, el vendedor acuerda lo siguiente: a) Información confidencial: En todo momento, durante el período que comienza en la fecha del presente y concluye en el quinto aniversario de la fecha del presente (�el período de no competencia�) y en lo sucesivo, el vendedor acuerda no divulgar ni divulgar ni utilizar ninguna información confidencia, incluso, sin que la mención sea taxativa, información vinculada con investigación, desarrollos, diseños o especificaciones de productos, procesos de fabricación, know-how, precios, proveedores, clientes, costos u otros conocimientos o información respecto de secretos comerciales o confidenciales de la compañía, quedando entendido que dicha información confidencial no incluye información públicamente disponible a menos que la información esté

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públicamente disponible como resultado de una violación a este acuerdo. El vendedor reconoce y acuerda que todas las notas, registros, informes, dibujos, planos, memorandos no publicados u otros documentos que pertenecen a la compañía, pero están en poder del vendedor, vinculados con la información relacionada con las operaciones comerciales de la compañía, confidenciales o no, son de propiedad de la compañía y serán inmediatamente entregados a ella una vez que el vendedor deje su empleo en la compañía. (Dictamen N° 245 - Resolución N° 29 del 28/03/2001)

La Comisión entendió, que estas cláusulas son restricciones accesorias que son �acordadas por las partes

participantes de una operación limitando su propia libertad en el mercado� y que además � deben estar estrechamente relacionadas con la implementación de la operación, subordinadas en importancia a la misma y deben ser necesarias para su efectivización, debiendo ser un acuerdo entre partes que no involucre ni cause detrimento a terceros�.

Con respecto al alcance de las mismas, la Comisión sostuvo en diversas oportunidades que �si bien el

propósito de este tipo de cláusulas es la protección del valor de los activos adquiridos en beneficio de los compradores, estas cláusulas sólo están justificadas cuando su duración, ámbito geográfico de aplicación y contenido en cuanto a las actividades restringidas no vayan más allá de lo que se considera razonable para lograr dicha protección.�

En consecuencia, la Comisión sostuvo que dichas cláusulas no tienen por objeto o efecto restringir o limitar la competencia de forma que se pueda afectar el interés económico general.

No obstante, en el dictamen de operación de concentración económica Clarín-La Razón, la Comisión

sostuvo en relación a la cláusula sexta, punto 6.3, apartado e), items �(i)� y �(ii)� del mencionado contrato que, �sin perjuicio de la calificación asignada por las partes, las convenciones allí insertas no constituyen disposiciones restrictivas de la competencia, en sentido estricto, sino que las mismas refieren a aspectos legales relativos a la protección de la confidencialidad de la información que se encuentra legítimamente bajo el control de las compañías adquiridas, y que encuadra en las previsiones de los artículos 1, 2 y 3 de la Ley Nacional 24.766 (B.O. 18.12.96). En este sentido, queda perfectamente aclarado y establecido, bajo expresa prevención de nulidad del presente dictamen, que las partes no podrán asignarle a dicha convención otra interpretación distinta a la aquí otorgada, y no podrán aplicarla de manera que desvirtúe el análisis y la decisión final aquí adoptada sobre la validez de las restricciones accesorias que precedentemente se ha efectuado. De tal modo, trátase de un supuesto indisolublemente entroncado en las consideraciones vertidas en los párrafos anteriores que contemplan acciones o conductas que podría llevar a cabo el vendedor sin la puesta en marcha de un producto como los definidos en los apartados a), b), c) y d) de la del punto 6.3 de la cláusula en consideración. Toda otra interpretación que hagan las partes, que extiendan el sentido que este Organismo le ha otorgado, conlleva implícito además del apercibimiento establecido �ut supra�, la potestad de esta Comisión Nacional para someter al caso a nuevo examen.41 Del análisis de estos dictámenes se puede inferir que en los dos primeros casos, la Comisión dictaminó sobre las cláusulas de confidencialidad por estar incorporadas en las de restricciones a la competencia, no significando en sí mismas una restricción accesoria. 5. Conclusiones.

La protección de la confidencialidad en el régimen de notificación obligatoria dispuesto por la Ley Nº

25.156 es un tema sumamente delicado tanto por lo sensible de la información suministrada, y por los efectos nocivos a la competencia que su divulgación puede presentar.

Es del interés del Estado preservar de la confidencialidad porque generará mayor confianza por parte

de las empresas y por ende, estarán estas más proclives a suministrar la información que se requiera. Es importante que los criterios de aplicación de la protección sean claros y predecibles, a fin de brindar

una mayor transparencia y seguridad hacia las partes involucradas.

41 Dictamen N° 255 - Clarín-La Razón - Resolución SCDyDC N° 22 del 18/05/2001.

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Asimismo, una vez brindada dicha protección, se deben tomar los recaudos necesarios para su

cumplimiento efectivo. La protección de la confidencialidad debe estar restringida a datos específicos dentro de una operación,

no a la operación en sí, y mucho menos a la interpretación que se haga sobre los alcances de la ley. Si bien el marco legal resulta adecuado, se debería buscar en la implementación del mismo las falencias

del sistema de protección de confidencialidad.

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BRASIL BOLETIM LATINO-AMERICANO DE CONCORRÊNCIA

A DIMENSÃO POLÍTICA DA REGULAÇÃO ANTITRUSTE1

Por: Alexandre Gheventer2

e-mail: [email protected] I � Introdução

Regulação nada mais é do que o esforço governamental em limitar o leque de escolhas dos indivíduos (Meier, 1985). E constitui-se em uma atividade cujo objetivo é o de condicionar, corrigir ou de alguma forma alterar resultados naturais e espontâneos de mercado.

Esse tipo de normalização pode tomar diversas formas. A área de atuação da regulação antitruste refere-

se, exatamente, àqueles setores da economia nos quais a concorrência é considerada o mecanismo fundamental para a produção de bons resultados econômicos.

Em segmentos sujeitos à regulação direta, a livre concorrência tenderia a gerar resultados

economicamente subótimos. Na verdade, não apenas economicamente, mas como demonstram Stigler/Peltzman, politicamente subótimos. De qualquer forma, sob a regulação direta, as firmas estão sujeitas ao controle governamental não só sobre padrões de qualidade como também de preços e lucros, bem como de entrada e saída do setor.

Embora a agência antitruste não realize qualquer controle direto sobre as firmas, suas decisões afetam o

padrão de concorrência dos mercados e, portanto, indiretamente, também exercem influência sobre os níveis de preço, lucro, qualidade e entrada e saída de empresas.

O objetivo do artigo é apresentar uma breve visão sobre o que é regulação antitruste e suas modalidades

de atuação: condutas e concentrações econômicas. Importantes conceitos (reunidos em anexo) desenvolvidos no âmbito da teoria econômica � em particular, na área de Organização Industrial � são usados pelos reguladores antitrustes para entender os mercados.

Raramente, na literatura sobre a área, a política antitruste é examinada sob a ótica política. A análise de

alguns casos que ocorreram ao longo da história antitruste brasileira (citadas no presente artigo) demanda a inclusão da esfera da política, sob o risco de se taxar a política antitruste de inconsistente. Uma característica da regulação é a co-existência de múltiplos objetivos, o que não é incomum em outras políticas públicas. O problema da regulação antitruste é que esses vários objetivos � criar concorrência, elevar eficiência econômica, proteger consumidores, entre outros � são inerentemente contraditórios3.

Não existe um objetivo que seja natural ou típico da regulação antitruste. Os objetivos variam de acordo

com os países, governos e conjunturas e, portanto, devem ser contextualizados. Os objetivos da política antitruste, em anos recentes na América Latina, estiveram subordinados ao objetivo governamental mais amplo � gerar credibilidade regulatória. Como suas decisões têm caráter quase judicial, em princípio não podem ser manipuladas e devem obedecer a um processo de construção jurisprudencial, sob o risco de perda de credibilidade. A autonomia, neste sentido, sinaliza os investidores para o caráter estritamente legal-jurisprudencial das decisões. Por sua vez, em um contexto de economia globalizada e de reformas orientadas para o mercado, o Executivo quer que o processo de construção desta jurisprudência obedeça a uma determinada dinâmica que seja consistente com o processo de liberalização econômica. E, como o objetivo da política antitruste não é estritamente legal, a autonomia da agência não pode ser absoluta � como é a autonomia do Judiciário em relação ao Executivo4. Um certo grau de controle sempre será necessário para que a construção da jurisprudência seja consistente com as preferências do Executivo.

1 As opiniões aqui expressas são de responsabilidade do autor. 2 Economista pela UFRJ, mestre em economia pelo IEI/UFRJ, mestre em ciência política pelo IUPERJ e doutor em ciência política pelo IUPERJ. Atualmente é assessor do Conselho Administrativo de Defesa Econômica. Email: [email protected] 3 Meier, 1985, p. 258.

24 4 O Judiciário pode até levar em conta as preferências do Executivo, mas sua autonomia é absoluta.




II � Modalidades de Regulação Antitruste A política antitruste tem duas áreas de atuação: condutas das empresas e estrutura dos mercados. As condutas anticoncorrenciais podem ser subdivididas em duas categorias: práticas horizontais e

práticas verticais. No primeiro caso, consistem na tentativa de reduzir ou eliminar a concorrência no mercado por intermédio da formação de cartel e outras formas de acordos entre concorrentes ou praticando preços predatórios, por exemplo.. Praticas verticais são restrições impostas por produtores/ofertantes de bens ou serviços em determinado mercado (�de origem�) sobre mercados relacionados verticalmente � �à montante� ou�à jusante� �, ao longo da cadeia produtiva ( mercado �alvo�)5.

A outra área de atuação focaliza a estrutura dos mercados (concentrações). A maior parte das legislações

obriga as empresas a notificar suas operações de fusão ou aquisição a partir de determinado limite Neste caso, a ação antitruste visa coibir concentrações consideradas �excessivas�, ou seja, que possam favorecer à(s) empresa(s) condições potenciais para a consecução de condutas anticoncorrenciais. As providências podem variar desde a imposição de compromisso de desempenho (a operação é aprovada desde que a empresa se comprometa a tomar (ou não tomar) determinadas ações durante um período de tempo) até a venda de certos ativos, chegando, mesmo, a dissolução do negócio.

II. 1 Concentrações Concentração é a consolidação de duas ou mais firmas independentes em uma simples firma. Existem

três tipos de concentração: horizontal, vertical e conglomerado. A do tipo horizontal ocorre entre dois concorrentes localizados no mesmo mercado. A fusão entre a Brahma e a Antarctica ou a compra da Garoto pela Nestlé são exemplos de concentração horizontal. A modalidade vertical ocorre entre empresas que atuam em mercados distintos, mas dentro da mesma cadeia vertical. A aquisição da Ultrafértil (produtora de fertilizantes básicos, matérias-primas para a produção de adubos) pelo grupo Fertifós (composto por empresas produtoras de adubo) constitui exemplo de concentração vertical. Uma concentração de conglomerado ocorre entre duas firmas que não concorrem no mesmo mercado e não estão localizados na mesma cadeia vertical. Operações de conglomerado podem envolver tanto extensões do produto ( ex.: Pepsico e Pizza Hut), como extensões geográficas (ex.: cadeias de supermercados em estados diferentes) ou de tipo �puro� (ex.: a empresa de cigarros R.J Reynolds e a Burmah Oil and Gas).

Dos três tipos de concentração a que mais claramente pode envolver danos ao bem-estar seria o da

concentração horizontal. Quando duas empresas se unem, por definição, há um decréscimo da concorrência. De acordo com a microeconomia tradicional, quanto maior for o grau de concentração, maior será o chamado �peso-morto� (perda de bem-estar social).

O problema é que a microeconomia tradicional prima pela análise estática, isto é, não capta o

comportamento dinâmico dos mercados. De acordo com Schumpeter (1961), por exemplo, o bem-estar do consumidor deve ser visto dentro de uma perspectiva dinâmica. O maior esforço inovativo exigiria estruturas de mercado mais concentradas e formas de proteção que, muitas vezes, seriam semelhantes a práticas monopolistas ilegais, do ponto de vista antitruste, daí a dizer-se que o menor bem-estar do consumidor, no curto prazo, seria compensado por menores preços, maior qualidade e diversificação de produtos a longo prazo. De qualquer forma, muitos economistas concordam que uma concentração horizontal excessiva também gera efeitos negativos a longo prazo, pois que a ausência de empresas rivais desestimularia a inovação6.

A importância antitruste das concentrações verticais já é menos clara. Uma concentração vertical pode

ser danosa apenas se fechar (foreclose) mercados para concorrentes. Se, por exemplo, uma firma adquirir sua ofertante de matéria-prima e esta última ter participação substancial no seu mercado, a empresa adquirente pode efetivamente impedir o acesso de concorrentes à matéria-prima, por meio de recusa de venda ou discriminação de preços. Neste caso, a concentração vertical pode gerar efeitos anticoncorrenciais, razão por que a concentração vertical apenas será danosa caso uma das duas firmas envolvidas tiver posição dominante no seu mercado (à montante ou à jusante).

5 Ver Resolução CADE nº 20, de 9 de junho de 1999. 6 Ver por exemplo, Scherer & Ross, 1990.

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Por sua vez, existem diversos argumentos em favor de concentrações verticais. Em primeiro lugar, a integração vertical pode reduzir custos de transação, isto é, custos de negociação e barganha com outros agentes econômicos. Usar o mercado (e não integrar) tem custos, como o de escolher vendedores e negociar contratos. Tais custos serão tanto maiores quanto maior a probabilidade de comportamentos oportunistas futuros7. Outras razões estão relacionadas com a possibilidade de se obter ganhos tecnológicos, eliminar monopólios sucessivos, dentro da cadeia vertical, ou eliminar barganhas sem resolução entre monopólios bilaterais.

Caso em que a concentração seja puramente de conglomerado, circunstância onde não haja

verticalização e em que as firmas envolvidas não concorram em qualquer mercado, é extremamente difícil demonstrar algum possível prejuízo concorrencial. Já em situações de extensões de produto ou geográfica, pode ocorrer algum tipo de preocupação antitruste. Um argumento que é utilizado para desafiar concentrações de conglomerado é a doutrina da concorrência potencial. Por exemplo, o Federal Trade Comission considerou a aquisição da Clorox pela Procter & Gamble (1967) anticompetitiva porque a Procter & Gamble era um concorrente potencial no mercado de alvejantes líquidos, segmento em que a Clorox atuava. No Brasil, o argumento da concorrência potencial foi utilizado por ocasião da joint-venture entre Antarctica e Anheuser Bush (1997), quando o CADE considerou que a associação eliminaria boa parte da concorrência potencial no mercado de cervejas, representada pela empresa americana.

A seguir, são descritas algumas das principais ocorrências de concentração julgadas pelo CADE8: Caso Gerdau Um dos casos mais polêmicos da primeira gestão sob a Lei 8.884/94 envolveu a submissão da aquisição

da Siderúrgica Pains pelo grupo Gerdau. Em fevereiro de 1994, o grupo Gerdau adquiriu o grupo alemão Korf, que tinha o controle acionário da Siderúrgica Pains, localizada em Minas Gerais. Em outubro de 1995, o CADE vetou o negócio e determinou que o grupo Gerdau desfizesse a compra da Pains, em razão do elevado grau de concentração no mercado de aços não-planos. Embora a lei antitruste preveja que as decisões do CADE não comportam revisão no âmbito do Poder Executivo ( art. 50, da Lei nº 8.884/94), a Gerdau encaminhou recurso ao Ministro da Justiça Nelson Jobim, que acatou o recurso e suspendeu a decisão do CADE.

É importante observar que, a exemplo da Gerdau, além de seu presidente ser coordenador da Ação

Empresarial Brasileira, um dos maiores grupos lobistas do país, a empresa foi a maior doadora da campanha do PMDB para governador do Rio Grande do Sul nas eleições de 1994, o mesmo partido do Ministro da Justiça.

A crise entre o CADE e o Ministério da Justiça resultou na formação de um grupo interministerial

composto por membros dos Ministérios do Planejamento, Fazenda, Indústria e Comércio e Justiça, cujo objetivo seria o de estudar alterações na legislação com o intuito de reduzir os poderes do CADE, em particular, sobre operações de fusão e aquisição, que seriam transferidos para a Secretaria de Direito Econômico (SDE), órgão da administração direta ligado ao Ministério da Justiça. De acordo com os jornais da época, o governo federal estaria descontente com o excessivo intervencionismo do órgão.

Em março de 1996, assumiu o novo Presidente do CADE e outros cinco novos conselheiros. Em

novembro do mesmo ano, o CADE apresentou propostas alternativas à venda total da Pains, dentre as quais a reativação e venda de uma unidade que já havia sido desativada pela própria Gerdau e a venda de uma empresa de transportes, a Transpains. A Gerdau aceitou a alternativa e desistiu do recurso contra a decisão.

Kolynos/Colgate A compra da Kolynos do Brasil pela Colgate-Palmolive norte-americana envolveu um valor de US$

1,040 bilhão, dos quais US$ 760 milhões relativos ao mercado brasileiro. A aquisição provocou protestos da concorrente Procter & Gamble (P&G). A P&G afirmou que a união das participações da Kolynos � 52% do mercado de cremes dentais, e da Colgate, com 26%, elevaria substancialmente o poder de mercado das requerentes, o que redundaria na eliminação das concorrentes.

7 Ver, por exemplo, Williamson, 1985 e Williamson, 1986. Os custos de transação dependem da freqüência das transações, do grau de incerteza sobre fatos futuros e, principalmente, da especificidade dos ativos envolvidos. 8 Conselho Administrativo de Defesa Econômica.

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Dentre as obrigações assumidas pelas requerentes no Compromisso de Desempenho celebrado com o CADE, em 19-3-97, destaca-se a suspensão temporária da marca Kolynos, cujo período encerrou-se em 19-9-01. O objetivo da medida foi o de possibilitar a entrada de novos concorrentes no mercado. A suspensão da marca Kolynos foi uma medida de caráter estrutural cujo intuito foi o de criar oportunidades para concorrentes efetivos e potenciais ocuparem o espaço temporariamente vazio e, assim, alterar o jogo concorrencial.

Além da Procter & Gamble, outros concorrentes e clientes se manifestaram contrariamente à operação,

além de opiniões contrárias de institutos não-governamentais especializados, a exemplo do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC) e do Instituto Brasileiro de Política e Direito do Consumidor (Brasilcom). A operação mereceu restrições dos pareceres da SEAE e da SDE, embora chamassem atenção quanto às dificuldades de ser desfeito o negócio. Assinale-se que, em função das peculiaridades da legislação brasileira, que não exige a notificação prévia, o espaço de tempo entre a operação e o julgamento sobre seus efeitos pode levar vários meses, quando diversos atos � de natureza societária, administrativa, financeira, de marketing e vendas e produtiva � já foram realizados, o que torna virtualmente impossível ordenar que se desfaça a operação. No presente caso, o tempo entre a operação e o julgamento foi de 21 meses. Em segundo lugar, a operação envolve possui abrangência internacional, que envolve várias outras jurisdições, especialmente no continente americano.

A decisão do CADE não foi o de desfazer o negócio, mas o de suspender temporariamente a utilização

da marca Kolynos, opção nitidamente mais severa do que os Termos de Compromisso de Desempenho celebrados até 1996, de caráter predominantemente comportamental. Não se pode negar o peso da Procter & Gamble, a maior opositora da transação.

Por outro lado, outras alternativas, mais fortes, afora determinar invalidar a operação, poderiam ter sido

impostas, como mandar licenciar a marca para outro concorrente ou simplesmente determinar a venda da marca. Tais opções foram deixadas à escolha da Colgate que, evidentemente, adotou a alternativa menos danosa do ponto de vista privado.

Ambev Em 02 de julho de 1999, foi submetida aos órgãos de defesa da concorrência a operação de fusão entre a

Cia. Antarctica Paulista e a Cia. Cervejaria Brahma, que deu origem a uma nova empresa, denominada Companhia de Bebidas das Américas (AMBEV)). O processo da AMBEV foi um dos mais polêmicos do CADE. Não apenas houve forte oposição direta de concorrentes � em particular, a Kaiser, como também de sindicatos de empregados, de associações de distribuidores e da Câmara de Deputados, por meio da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias.

Tanto a SEAE quanto a SDE, embora não tenham reprovado o ato, sugeriram pesadas restrições à sua

aprovação. A SEAE sugeriu a alienação do negócio de cervejas associado à marca Skol. A SDE, por sua parte, recomendou a alienação de um dos três principais negócios de cerveja controlados pelas requerentes (Antarctica, Brahma ou Skol).

Contrariamente às recomendações da SEAE e da SDE, o Plenário do CADE, por maioria (4 a 1),

aprovou a operação com restrições relativamente mais leves: vender a marca Bavária, que possui uma participação de mercado bem menor do que a das três grandes marcas, vender cinco fábricas e compartilhar seu sistema de distribuição durante quatro anos. Argumentou-se que este conjunto de medidas, a ser ofertado ao mercado na forma de um �pacote�, facilitaria a entrada de novo concorrente. Posteriormente, a oferta desse conjunto de medidas foi adquirida pela empresa canadense Molson.

Por que, então, o CADE tomou uma decisão �suave�, se comparada com as recomendações de outros

órgãos? Em primeiro lugar, é importante mencionar que a SEAE e a SDE são órgãos pouco sujeitos a pressões dos agentes econômicos privados sobre tais matérias porquanto não representam a instância decisória final9.

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9 �A Seae deu um palpitão, é bonito, sai bem na mídia, mas não tem nenhuma conseqüência para ele. O Cade, que é a última instância, será cobrado pelo resto da vida. Peruada todo mundo pode dar.�,; Marcel Telles, Presidente da Brahma. Folha de São Paulo, 22-11-99.



Em segundo lugar, a operação tinha o aval de parte importante do Executivo, em particular, da Presidência da República10, por motivações de política industrial; inclusive, concentrações entre empresas brasileiras eram explicitamente motivadas11.

De qualquer forma, a decisão do CADE gerou não apenas desconforto entre o CADE e a SEAE e a SDE

como também tensão com representantes do Senado. O CADE regularmente tem sido inquirido � por meio de audiências na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado ou em resposta a requerimentos de informações � acerca da ausência de condições mais fortes no Compromisso firmado com a AMBEV que pudessem garantir preços baixos e empregos de funcionários e de distribuidores.

II.2 Condutas anticoncorrenciais As práticas horizontais ilegais mais conhecidas são a da formação de cartel e a dos preços predatórios.

Cartel envolve acordos explícitos ou tácitos entre concorrentes que detenham parcela significativa do mercado relevante não só para elevar preços e restringir a produção, mas também dividir mercados ou excluir outros rivais, com o objetivo de obter lucros de monopólio. Algumas jurisdições são mais severas com cartéis do que outras. Em economias de mercado, normalmente quando comprovadas, os cartéis são submetidos a uma análise menos complexa. Das condutas conhecidas é a que mais claramente gera efeitos deletérios sobre o bem-estar do consumidor. O cartel priva o consumidor dos dois maiores benefícios que podem ser oferecidos por um mercado competitivo: menores preços e maior oferta de bens e serviços.

No Brasil, existem poucos casos de condenação por cartel. Em 1999, o CADE condenou as empresas

CSN, Usiminas e Cosipa por formação de cartel no mercado de aço plano12. Recentemente, em 2002, o CADE condenou revendedores de postos de gasolina, em Florianópolis13, e um Sindicato, em Goiânia, por prática de cartelização no mercado de comercialização de combustíveis.

No caso das siderúrgicas, as três empresas envolvidas pediram audiência ao Secretário da SEAE e

comunicaram que elevariam os preços simultaneamente na semana seguinte. Quanto aos postos de Goiânia, o próprio presidente do Sindicato, quando consultado, afirmou que, na condição do cargo que ocupava, orientava os sindicalizados para a adoção de conduta comercial uniforme. Estes dois casos, como observou o Secretário da SEAE, são exemplos de cartéis tolos: por antigos hábitos, anunciaram à autoridade ou, publicamente, que estavam cometendo a infração14. Em relação aos postos de Florianópolis, boa parte da investigação foi produzida pelo Ministério Público de Santa Catarina, que inclusive realizou gravações de interceptações telefônicas. A falta de efetividade na identificação e punição de cartéis têm sido a principal justificativa para propostas de extinção do CADE e de sua substituição por uma agência. O resultado prático, até o momento, foi o da introdução de mudanças legais para reforçar os poderes da SDE15 � instância deliberativa unipessoal de natureza política � relativamente aos do CADE, órgão colegiado, cujos membros têm mandato e são aprovados pelo Senado Federal.

Define-se preço predatório como a prática deliberada de preços abaixo do custo variável médio para,

inicialmente, quebrar concorrentes e, em um momento posterior, elevar preços para níveis de monopólio. Preço predatório não se confunde com dumping, prática que ocorre no comércio internacional. Dumping é definido como a venda, no mercado nacional, a um preço inferior ao seu �valor normal�, praticado no mercado nacional de origem; portanto, não necessariamente o preço de dumping equivale ao preço abaixo do custo variável médio. Por que o preço predatório deve estar abaixo do custo variável médio? Porque, ainda que não pague seus

10 "As empresas brasileiras vão ter que se reestruturar. Veja o que está acontecendo, hoje, com a Brahma e a Antarctica". (...). "Mas o mundo, hoje, funciona em termos de oligopólio. A Coca-Cola, o que é? Como é que eles vão competir, mais tarde, com a Coca-Cola, se não estiverem fortes aqui? Não é isso? É a concepção. Você não pode mais pensar em termos de mercado nacional. O mercado é internacionalizado. Então você tem que olhar se no ramo tem concorrentes ou não. Para isso existe o Cade, para evitar que isso (o monopólio) ocorra. Eu não quero nem antecipar se isso vai ser legal ou não. Vamos discutir. Estou dizendo qual é a tendência mundial, são as megafusões. Quer dizer, nós precisaremos ter multinacionais brasileiras". Fernando Henrique Cardoso, Jornal do Brasil, 5-7-99 11 �O papel do governo seria induzir as empresas do setor privado a conversar. Quando e se elas chegarem a um acordo, o governo poderá ajudar via financiamentos do BNDES", Helio Mattar, Secretario de Política Industrial do Ministério do Desenvolvimento; Folha de São Paulo, 26-7-99. 12 Processo Administrativo nº 08000.015337/94 13 Processo Administrativo nº 08012.002299/00-18 14 Claudio M. Considera, Secretário da SEAE. Artigo publicado no jornal Folha de São Paulo de 31-5-2002. 15 Lei nº 10.149, de 21-12-00

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custos fixos, a firma tem incentivos para continuar no mercado a curto prazo se ao menos seu preço pagar os custos variáveis (salários, energia elétrica, etc.).

Condenar uma empresa por preço predatório é uma tarefa difícil não apenas por questões operacionais (a

agência deve ter acesso à planilha detalhada de custos do produto em análise) como também pela existência de justificativas razoáveis, em determinados momentos, para a prática de preço abaixo do custo (queima de estoques e lançamento de novos produtos). Em segundo lugar, é preciso supor que a empresa tenha reserva monetária suficiente para suportar a política durante o tempo que for necessário para quebrar concorrentes, caso contrário, ela própria assim procede. Em terceiro lugar, a denúncia de preço predatório pode ser uma estratégia utilizada por concorrentes menos eficientes contra empresa mais eficiente. Preços baixos são, em última análise, benéficos aos consumidores e podem refletir maior eficiência da empresa.

A referência mais conhecida sobre preços predatórios no Brasil foi motivada por denúncia formulada

pela empresa Labnew Indústria e Comércio Ltda contra a Becton Dickinson Indústria Cirúrgica Ltda. Em 18-1-97, a Becton firmou com o CADE Termo de Compromisso de Cessação, pelo qual a empresa assumia a obrigação de comercializar tubos de vidro, para coleta de sangue a vácuo, a preços não inferiores aos custos de importação e comercialização. Para o inconformismo da Labnew, o CADE considerou que o Compromisso de Cessação foi cumprido e arquivou os autos em 2000. Representantes da Câmara dos Deputados (Vanessa Grazziotin e Fernando Zuppo) e do Senado (Eduardo Matarazzo Suplicy) cobraram providências contra a Becton, sob argumento da obrigação de defesa dos interesses da empresa nacional contra multinacionais. Por força de mandado de segurança, em 2002, o processo foi desarquivado e distribuído para um novo conselheiro.

Entre as práticas verticais mais comuns, destacam-se: 1ª) fixação de preços de revenda; 2ª) restrições

territoriais e de base de clientes; 3ª) acordos de exclusividade; 4ª) recusa de negociação; 5ª) venda casada; 6ª) discriminação de preços.

Na acepção clássica, fixação de preço de revenda (FPR) é definida como uma restrição vertical

estabelecida contratualmente entre dois agentes econômicos integrantes de uma mesma cadeia produtiva, digamos, fabricante e distribuidor, com vistas ao controle do preço final vendido ao consumidor. A FPR pode ter diversos objetivos, entre eles, o de evitar o problema da dupla marginalização resultante da existência de monopólios sucessivos, além do de estimular a provisão de serviços especiais e manter a qualidade do produto ou mesmo promover maiores esforços de vendas; contudo, existe igualmente a possibilidade de a FPR sustentar cartéis de fabricantes, distribuidores ou comerciantes.

A idéia é a de que a regra de fixação de preços estimula a coordenação de interesses entre competidores,

propiciando condições para a convergência a um único preço supracompetitivo, facilitando, assim, a detecção de deserções de cartel, e, por isso mesmo, desencorajando as tentativas de vendas abaixo do preço. Telser (1960), por exemplo, apresenta o argumento do uso FPR mínimo como forma de desestimular concessões secretas de descontos nos preços. O uso desse tipo de fixação de preços facilita o monitoramento do cartel entre fabricantes, pois que qualquer redução de preço de alguma marca no varejo pode ser imediatamente atribuída ao fabricante da própria marca e, deste modo, interpretada como uma deserção. Sem o FPR, o fabricante poderia argumentar que a diminuição de preços deve-se à maior eficiência do revendedor e não a algum desconto nos preços. Embora, no Brasil, haja ampla jurisprudência de condenações de processos envolvendo tabelas de preços impostos por associações16, não existem casos de condenações envolvendo a prática de fixação de preços.

As restrições territoriais e de base de clientes tratam das limitações estabelecidas pelo produtor sobre a

área de atuação de distribuidores/revendedores, impedindo a concorrência e a entrada de novas empresas em diferentes regiões ou segmentos de mercado.O estabelecimento de limitações desta natureza é muito comum em diversos mercados, até para evitar concorrência predatória entre empresas com mesma franquia ou marca. Dividir mercados entre revendedores/distribuidores � o que implica criar pequenos monopólios de um produto em determinada região � permite a obtenção de receitas adicionais que podem admitir investimentos maiores no próprio estabelecimento e na divulgação da marca. Por sua vez, tais restrições podem prejudicar consumidores na forma de preços de monopólio.

29 16 Por exemplo, os PAs n.ºs 53/92 (Associação dos Hospitais do Estado de Sergipe) e n.º 61/93 (Tabela AMB)



A Suprema Corte norte-americana, no processo Continental T.V vs Sylvania (1977), distinguiu dois tipos de concorrência (no caso, envolvendo revendedores de televisão): o da intermarca � concorrentes entre todos os revendedores de todas as marcas de um determinado produto � e o da intramarca � concorrência entre diferentes revendedores de mesma marca ou produto. No caso Sylvania, a Corte considerou que, embora a restrição territorial limitasse a concorrência intramarca, a restrição aumentava a capacidade competitiva do produtor contra outras marcas (e, por isso, estimulava a maior concorrência intermarca), até porque a Sylvania detinha apenas 5% do mercado de televisores. Se os revendedores Sylvania tentassem cobrar preços de monopólio, perderiam suas vendas para revendedores de outras marcas17.

Em 12-6-02, a SDE abriu processo administrativo motivado por denúncias contra o McDonald�s,

apresentadas pelo senador Lindberg Cury (PFL-DF), na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado. Dentre as denúncias, a McDonald�s estaria autorizando novas franquias em regiões próximas às dos já franqueados, prejudicando, desse modo, concorrentes e reduzindo os ganhos da loja. A denúncia é exatamente oposta ao caso Sylvania, tendo em vista que, no primeiro aspecto, tratava-se de imposição de concorrência predatória e não de monopolização na revenda. Como o processo ainda está sob investigação, ainda não está clara a motivação da McDonalds�s para quebrar seus franqueados e se tal conduta poderia futuramente gerar maior poder de mercado da empresa no segmento de revenda, prejudicando os consumidores. Por sua vez, a McDonald�s argumenta que os franqueados querem utilizar-se da prática política do Congresso e da SDE para resolver questões meramente comerciais.

Os acordo de exclusividade ocorrem quando o comprador de determinado bem ou serviço se

compromete a adquiri-lo com exclusividade de determinado vendedor (ou vice-versa), estando proibido de comercializar com vendedores rivais. Normalmente, preocupações com acordos de exclusividade com distribuidores/revendedores ou com fontes de matérias-primas estão associadas à possibilidade de a empresa estabelecida criar dificuldades ou, até mesmo, fechar completamente o mercado para concorrentes potenciais. Por sua vez, tais acordos podem reduzir os custos de usar o mercado (custos de transação) , isto é, reduz o risco de o comprador não ser capaz de ter uma adequada fonte de oferta e de o vendedor não escoar seu produto de forma apropriada.

Em 2002, a White Martins foi condenada ao pagamento de multa de R$ 24 milhões em razão da

existência de excedentes não utilizados de CO2 nas operações da White Martins com a Ultrafértil, em Cubatão, excedentes estes comprometidos por cláusula de exclusividade, o que caracterizaria açambarcamento de recursos18. O CADE também tem celebrado compromissos com empresas para a eliminação de cláusulas de exclusividade com revendedores e/ou distribuidores19.

A recusa de negociação pode ser concertada ou unilateral. No primeiro caso, duas ou mais firmas

combinam de não negociar com uma outra, com o propósito de disciplinar membros do cartel ou de sinalizar para outras firmas as atividades que estejam interferindo no cartel. A recusa de venda também pode ser unilateral quando uma firma recusa negociar com outras firmas no intuito de monopolizar um mercado � normalmente relacionado verticalmente. A recusa de negociação pode ser particularmente danosa à concorrência quando a firma controla uma infraestrutura essencial e proíbe seu acesso a um concorrente.

Como exemplo, pode-se citar o processo de desestatização das ferrovias, que implicou a monopolização

privada de uma infra-estrutura essencial (a malha ferroviária) e que envolve um serviço tipificado como monopólio natural. Para diversos tipos de minérios, o transporte ferroviário é a única opção economicamente viável de transporte. O risco seria o da eventual discriminação de tarifas e qualidade nos serviços entre clientes-acionistas e clientes não-acionistas. Entretanto, em mercados já regulados, o CADE tem apenas exercido papel subsidiário. Na decisão do AC nº 155/97 em maio de 2001, por exemplo, a Cia. Vale do Rio Doce comprometeu-se a incluir as Estradas de Ferro Carajás e Vitória-Minas na sistemática de avaliação feita pelo Ministério dos Transportes (posteriormente, pela Agência Nacional de Transportes Terrestres).

17 Ver, por exemplo, Hovemkamp, 1999. 18 Processo Administrativo nº 0800.0022579/97-05

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19 No caso da AmBev ( AC nº 08012.005846/99-12.),a empresa comprometeu-se a eliminar a exclusividade com pontos de venda, a não ser em situações que sejam do interesse e a critério do próprio estabelecimento. No processo administrativo aberto contra a Souza Cruz ( P.A. nº 08012.003303/98-25), a empresa celebrou compromisso de abster-se de exigir ou celebrar, por qualquer meio, qualquer tipo de acordo de exclusividade de venda de cigarros com quaisquer estabelecimentos varejistas. Outro exemplo foi o do compromisso assumido pela White Martins, no âmbito do Termo de Compromisso de Desempenho firmado no AC nº 78/96, de excluir qualquer cláusula de preferência ou de exclusividade no fornecimento de gases do ar ou de gás carbônico em contratos de fornecimento a clientes da empresa.



A venda casada é a alienação de um produto sob a condição de que o comprador também compre um

segundo produto. Do ponto de vista antitruste, a venda casada pode ser preocupante, se for utilizada por um monopolista de um mercado para alavancar lucros de monopólio em um segundo mercado. A teoria da alavancagem foi utilizada recentemente no processo movido pelas autoridades norte-americanas contra a Microsoft � monopolista no mercado de softwares de ambiente operacional para computador pessoal�,que vinculou a venda do Windows ao aplicativo que navega a Internet (Internet Explorer), deslocando, assim, concorrentes como a Netscape.

Ainda não existem casos de condenação por venda casada sob a atual legislação20. Em 22-6-01, o CADE

arquivou a Averiguação Preliminar nº 08012.000487/2000-40 que tinha como representante a Federação Nacional da Distribuição de Veículos Automotores (FENABRAVE) contra as quatro principais montadoras � Fiat, Ford, Volkswagen e General Motors. O processo abrangia denúncias de diversas práticas anticoncorrenciais efetuadas pelas montadoras, dentre as quais a de condicionar a venda de determinados veículos à aquisição de outros carros, nos quais o concessionário não teria interesse. O arquivamento do processo também tem recebido críticas de representantes do Senado21.

Finalmente, a discriminação de preços trata da fixação de preços diferentes para variados compradores

com propósito de eliminar concorrentes. Discriminação de preços é uma prática usual nos mercados. Ocorre discriminação de preços na ocasião em que são cobrados preços de cinema ou de teatro diferenciados para estudantes ou idosos, ou, ainda, quando obtemos um preço menor por comprar um volume maior de um bem. A obtenção de lucros maiores mediante discriminação de preços entre consumidores, se, por um aspecto, reduz o bem-estar dos consumidores com um preço de reserva (disposição a pagar) mais elevado, permite, por outro, que novos consumidores sejam beneficiados, o que não ocorreria se o preço fosse único. Na existência de grandes economias de escala (como fornecimento de energia elétrica), a discriminação de preços por cobrança de blocos estimula a produção e, portanto, a obtenção de economias de escala. Neste caso, tanto o bem-estar dos consumidores quanto os lucros são ampliados.

Quando, então, a discriminação de preços seria danosa do ponto de vista concorrencial? Uma forma de

discriminação de preços teria natureza horizontal, pois atinge diretamente os próprios rivais. O exemplo extremo seria o preço predatório, já visto anteriormente. Outra forma, de natureza vertical, seria a de prejudicar a concorrência, discriminando compradores que adquirem o produto por preços mais baixos levando, assim, vantagem competitiva sobre seus rivais.

A aquisição do controle societário da Fosfértil e da Ultrafértil, por um pequeno grupo de misturadores

(Fertifós), gerou preocupações quanto a possíveis discriminações de preços entre clientes-acionistas (misturadores do grupo Fertifós) e clientes não-acionistas. No Termo de Compromisso de Desempenho celebrado pela Ultrafértil e Fosfértil, em 1997, porém, não havia a proibição de não discriminar preços por volumes. Ao contrário, a obrigação era a de promover uma política justa de descontos em função das quantidades de fertilizantes vendidas para misturadores de adubos. Além disto, as compromissárias deveriam assegurar a venda de matérias-primas a pool de pequenos e médios misturadores, para que estes também pudessem obter descontos por quantidades adquiridas.

A discriminação de preços pode ser uma variante de recusa de venda, também visto anteriormente e é,

particularmente, danosa quando a empresa, por dispor de infra-estrutura essencial, impõe custos aos seus concorrentes cobrando preços mais elevados pela utilização da infra-estrutura.

III � Regra da Razão e Regra Per Se Existem duas formas de se estruturar as regras legais. A primeira, conhecida como regra per se, consiste

em tão-somente identificar a existência da conduta. A regra per se é particularmente importante quando determinadas condutas são consideradas crimes. Independentemente de seus efeitos concorrenciais, a conduta afeta noções básicas de justiça e eqüidade, o que já justificaria a aplicação de penalidades. Nestes casos, observa

20 Existe uma condenação por venda casada anterior à atual Lei nº 8.884/94 �o Processo Administrativo nº 23/91. Em março de 1993, o CADE multou a Xerox do Brasil em US$ 1 milhão. A decisão foi efetiva, pois, ao recorrer ao Judiciário, a empresa foi obrigada a depositar em juízo o valor da multa para prosseguir com o processo.

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21 Em reportagem de 20-10-02, da Folha de São Paulo � �Ligações Perigosas � Na Surdina, Montadoras Engatam Lobby� �, a Folha apurou a existência de forte lobby de concessionárias a partir de uma relação da Fenabrave contendo 182 deputados e senadores.



Gellhorn & Kovacic22, como é extremamente remota a probabilidade da conduta ocasionar conseqüências neutras ou pró-competitivas, os custos de se condenar os poucos casos, em que tal comportamento poderia beneficiar a sociedade, são substancialmente superados pelas economias administrativas obtidas (tanto em tempo judicial quanto em esforços das partes interessadas em recolher evidências).

Por sua vez, a regra da razão exige análise mais complexa, pois se pretende avaliar os efeitos benéficos

e negativos da conduta. A análise da razoabilidade da conduta implica fornecer maior flexibilidade na interpretação das regras e, assim, proporcionar decisões mais �inteligentes�, principalmente em situações em que a conduta gere efeitos pró-competitivos ou que, pelo menos, não reduza o bem-estar dos consumidores. A aplicação da regra da razão supõe uma abordagem caso a caso. O trade-off em relação à regra per se deve-se aos maiores custos administrativos e das partes em litígio para expandir o número de informações necessárias à análise dos efeitos da conduta.

A tensão entre estas duas formas de se interpretar as regras antitrustes foi particularmente mais forte nos

EUA. Uma das razões é que o Sherman Act � primeiro e principal texto antitruste norte-americano � em princípio, não abre possibilidade para que condutas comerciais restritivas possam ser consideradas lícitas, ainda que produzam benefícios sociais. A consideração da razoabilidade de determinadas condutas nos EUA é produto de um longo processo de construção jurisprudencial.

No Brasil, por outro lado, a regra da razão consta explicitamente no texto legal. De acordo com a

legislação antitruste brasileira, apenas atos de concentração que possam prejudicar a livre concorrência devem ser submetidos à apreciação do CADE23. Um ato de concentração com efeitos anticoncorrenciais pode ser autorizado, desde que apresente �eficiências�24 que sejam eqüitativamente compartilhadas com consumidores e não implique eliminação de concorrência de parcela substancial de mercado relevante. Trata-se, verdadeiramente, da aplicação da regra da razão, porque, após a análise econômica dos custos e benefícios da operação, poderá ela ser autorizada, ainda que possua implicações anticoncorrenciais.

A preocupação em explicitar a regra da razão é ainda maior quanto a condutas. Procedimentos

restritivos só podem ser considerados infrações à ordem econômica se tiverem por objeto ou produzirem os efeitos a seguir descritos: prejudicar não só a livre concorrência como também dominar mercado relevante e aumentar, arbitrariamente, os lucros ou exercer, de forma abusiva, posição dominante. A Resolução nº 20,de 9-6-99, que trata de processos administrativos, torna ainda mais clara a aplicação da regra da razão, ao mencionar a necessidade de se proceder a um balanço econômico dos custos e benefícios da conduta25.

A aplicação da regra da razão também produz desvantagens. Em primeiro lugar, os custos não só de

tempo do órgão como também de recursos materiais das partes interessadas para produzir as informações necessárias ao balanço econômico dos custos/benefícios. Nem sempre os benefícios são mensuráveis, com exceção dos ganhos em eficiência produtiva � redução de custos de produção. Informações sobre eficiência alocativa (redução de preços, aumento das quantidades vendidas e diminuição do peso morto) são possíveis apenas em tese, tendo em vista que seria necessário não só conhecer as elasticidades da oferta e da demanda como também as dos preços futuros. Eficiência inovativa, por ser um conceito dinâmico e que apenas poderá ocorrer no futuro, também não pode ser objeto de medida; portanto, boa parte da análise sobre custos e benefícios da ação antitruste tende a ser subjetiva.

Em segundo lugar, como a regra da razão supõe análise de cada situação em particular, aumenta a

incerteza sobre a legalidade das condutas, o que eleva não só o número de disputas no Judiciário como também na agência antitruste, e mesmo conflitos dentro da própria burocracia ou entre a burocracia e os demais órgãos.

22 Gellhorn & Kovacic, 1994, p. 166. 23 Devem ser apresentados todos os atos que impliquem participação igual ou superior a 20% do mercado relevante ou registro de R$ 400 milhões de faturamento bruto no último balanço anual (art. 54, § 3º, da Lei nº 8.884/94), por parte de um dos participantes. 24 Ganhos de bem-estar oriundos da operação como redução de custos e de externalidades negativas.

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25 �A análise de condutas anticoncorrenciais exige exame criterioso dos efeitos das diferentes condutas sobre os mercados à luz dos artigos 20 e 21 da Lei nº 8.884/94. As experiências nacional e internacional revelam a necessidade de se levar em conta o contexto específico em que cada prática ocorre e sua razoabilidade econômica. Assim, é preciso considerar não apenas os custos decorrentes do impacto mas também o conjunto de eventuais benefícios dela decorrentes, de forma a apurar seus efeitos líquidos sobre o mercado e o consumidor� (Resolução nº 20 do CADE, de 9-6-99)



Outra crítica é que, como a regra da razão supõe maior poder discricionário para a aplicação das normas e diante de incerteza da legalidade da conduta � que apenas será decidida caso a caso � aumenta a inconsistência das decisões e resultados, em termos de políticas públicas, que podem ser contraditórios.

IV � Objetivos da Política Antitruste De acordo com Stigler, a política antitruste seria tipicamente direcionada para o interesse público. O

argumento pode ser facilmente extraído do modelo Stigler/Peltzman: políticos têm poucos ganhos com o manejo da política antitruste, tendo em vista que o segmento que esse tipo de manipulação busca regular é formado basicamente por oligopólios.

Outra razão para supor a existência de um eventual caráter �público� da política antitruste está no fato de

que temas antitrustes são importantes na agenda política apenas esporadicamente. Quando envolvem grandes empresas, ficam na mídia durante semanas ou meses. Na maior parte do tempo, entretanto, não são considerados suficientemente importantes.

Em terceiro lugar, coalizões políticas em torno da agência antitruste são fracas. As empresas se

interessam pela legislação antitruste somente quando ela é aplicada. Desta forma, apenas ocasionalmente as autoridades antitrustes sofrem pressões externas.

Por outro lado, não é razoável supor que a política antitruste seja sempre imune a demandas políticas. O

Sherman Act foi implementado por pressão dos movimentos populistas no final do século XIX � formados por sindicatos, agricultores e pequenos negociantes. Governos parecem influenciar na trajetória da política antitruste. Durante as administrações Carter, houve crescimento da atividade antitruste nos EUA e declínio com Reagan. No atual governo Bush, a política antitruste, com honrosa exceção do caso Microsoft, tem sido discreta.

Qual, então, o objetivo da política antitruste? Nos EUA, a natureza genérica do Sherman Act gerou

diversas controvérsias sobre quais seriam os seus propósitos. De acordo com Viscusi, Vernon & Harrington (2000), o propósito é criar e manter ambientes de mercado que estimulem a concorrência. Para Piott (1994), seria o de preservar a independência econômica dos indivíduos em uma sociedade democrática. Bork (1978), no seu entender, afirma que a concorrência não é um objetivo em si: a política antitruste deve tão-somente perseguir o bem-estar do consumidor, independentemente da estrutura de mercado. Paralelamente, a jurisprudência norte-americana apresenta diversas decisões explicitamente favoráveis à proteção dos pequenos negócios26. Em razão das diversas doutrinas contraditórias, a política antitruste norte-americana seria sempre uma política, nos termos de Bork, �em guerra consigo mesma�.

Contudo, afirmar que as decisões antitrustes são confusas ou bizarras seria considerar irracional todo o

processo de construção institucional em relação à matéria nos últimos anos. Cabe aqui formular a questão: por que governos despendem tempo e recursos com política antitruste? Uma resposta seria contradizer Stigler/Peltzman e considerar que, afinal de contas, a ação antitruste gera benefícios políticos; entretanto, tais benefícios, se existem, ocorrem apenas em intervalos discretos, pelas seguintes razões: 1ª) a não ser esporadicamente, a política antitruste tem pouca atenção da mídia; 2ª) o órgão não exerce controle direto sobre preços e quantidades; 3ª) seus resultados são incertos, pois que a decisão é prospectiva e subjetiva; 4ª) sua cobertura é limitada: a competência para analisar serviços essenciais (energia elétrica, saúde, telecomunicações, serviços bancários, por exemplo) é compartilhada com outras agências e órgãos da administração direta, para não dizer, quando não é apenas subsidiária; 5ª) tanto o Brasil quanto os EUA possuem sanções fortes mas, em geral, são pouco utilizadas; e 6ª) mesmo quando utilizadas, a agência possui um ponto fraco: pouco controle sobre suas aplicações porquanto dependem da homologação do Judiciário. Ocasionalmente a ação antitruste impõe custos a empresas e beneficia concorrentes; entretanto, seus efeitos sobre o bem-estar social são, na melhor das hipóteses, marginais.27

26 Na conhecida decisão Alcoa, o Juiz Learned Hand assim descreve o objetivo da política antitruste: �Throughout the history of these statutes, it has been constantly assumed that one of their purposes was to perpetuate and preserve, for its own sake and spite of possible cost, an organization of industry of small units which can effectively compete with each and other� (USA vs. Aluminum Co. América; 148 F. 2d 416; 2nd Cir. 1945).

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27 Bem-estar social, mais uma vez, no sentido neoclássico, determinado pelos excedentes do consumidor e do produtor, como também pelo chamado �peso morto�. (deadweight loss). Em concorrência perfeita, o excedente dos agentes econômicos é máximo, isto é, o peso morto é zero. Não há evidência de que a política antitruste tenha contribuído para desconcentrar a economia. Autorizar a concentração, por sua vez,



A outra resposta é que a ação antitruste não pode ser confundida com política econômica, mas vista

como um conjunto de decisões essencialmente legais, ainda que a análise seja econômica. Neste sentido, deve-se concordar com Stigler ao afirmar que a lei antitruste se aproxima de uma lei de interesse público: �in the same sense in which i think having private property, enforcement of contracts, and supression of crime are public interest phenomena�28. Assim como a garantia de direitos de propriedade, cumprimento de contratos e combate ao crime, as regras antitrustes �contribuem para o bom funcionamento da economia, através da redução das incertezas e dos custos de transação�29.

É preciso ficar claro que a incerteza em relação à ação antitruste é intrínseca. A aplicação da regra da

razão não permite afirmar, a priori, que determinada conduta é uma infração ou que uma operação não será autorizada. Por outro aspecto, os resultados da ação são incertos porque a decisão antitruste reside na expectativa de que determinada estrutura de mercado ou conduta poderá ensejar aqueles resultados. Não há certeza quanto à eficácia social da ação.

O essencial é demonstrar que a ação antitruste, quando acionada, pode ocasionar custos a uma firma ou

conjunto de firmas e que não pode ser manipulada. Evidentemente, deseja-se que a regulação antitruste produza menos equívocos, porém a questão não é tão-somente a qualidade técnica da decisão � que pode ser minimizada se o órgão antitruste possuir determinados recursos humanos e materiais à sua disposição. A questão é autonomia técnica para tomar decisões, isto é, a ação antitruste não pode ser objeto de captura e suas decisões devem ser coerentes ou, ao menos, levar em consideração a jurisprudência. Um órgão antitruste dependente e corrupto gera prejuízos ao mercado, no mesmo sentido que gera prejuízos um Judiciário dependente e corrupto, na proporção em que aumenta a insegurança quanto aos direitos de propriedade. O Capítulo 4 irá procurar demonstrar que a credibilidade regulatória passa a ser um tema importante à medida que os mercados são desregulados e expostos à competição internacional.

Por seu turno, afirmar que as decisões antitrustes são confusas é ignorar os efeitos das injunções

impostas pelo ambiente político sobre qualquer processo decisório. Mesmo o Judiciário, que é independente em relação ao Executivo e ao Legislativo, leva em conta tais imposições30. A agência antitruste possui autonomia técnica e não política. O Executivo31 elabora as diretrizes políticas e dispõe de certos mecanismos que possibilitam conduzir as ações da agência antitruste na direção dessas diretrizes.

V � Conclusões Regulação antitruste é a tentativa de restringir ações e de influir na estrutura de mercados não

diretamente regulados. Denominar esta forma de regulação de política de defesa da concorrência tende a não ser adequado. A história das decisões tomadas pelas agências antitrustes demonstra que � não necessariamente � a concorrência é um fim em si mesmo, a ser alcançado a qualquer custo. A ação antitruste pode ter diversos objetivos, alguns deles contraditórios, como os de proteger os pequenos, aumentar a eficiência econômica ou ainda transferir bem-estar em favor de consumidores.

A regulação antitruste possui duas áreas de atuação: análise das condutas restritivas e dos efeitos da

concentração econômica sobre a estrutura de mercado. Do ponto de vista econômico, todas as condutas e processos de concentração possuem custos e benefícios. A regra per se, que não está prevista na legislação brasileira, ignora este balanço econômico quando há o consenso de que a conduta gera elevados prejuízos sociais (o cartel, por exemplo). A regra da razão, por seu lado, permite a aprovação de condutas restritivas e de operações de concentração econômica que possam beneficiar consumidores, ainda que restrinjam a concorrência.

A falta de autonomia técnica da agência, seja por susceptibilidade à captura privada, ou por instrumento

auxiliar da política econômica, gera insegurança jurídica sobre direitos de propriedade e pode influir

também pode gerar bem-estar (economias de escala, inovação tecnológica, etc). Mas neste caso, por definição, a agência apenas não restringiu a escolha privada. Por sua vez, a premissa do neoinstitucionalismo fundamenta-se no fato de que instituições e regras também alteram benefícios e custos dos agentes econômicos, o que não é considerado pela análise neoclássica. 28 Hazlett, 1984, 29 CADE, Relatório Anual 1998/1999, p. 19 30 Ver Spiller & Spitzer, 1995.

34 31 Nos EUA, além do Executivo, o Congresso tem importante papel na formulação das diretrizes da agência



negativamente nos investimentos. Como existem indicações de que os benefícios políticos obtidos com a manipulação da política antitruste são ocasionais e menores do que com os benefícios obtidos com outros órgãos (Banco Central, por exemplo), o custo de o Executivo renunciar, parcialmente, ao controle direto da política antitruste não deve ser elevado; assim, o ato de fornecer maior autonomia, ainda que relativa, e elevar a credibilidade regulatória, é uma decisão racional. Além disto, o Executivo pode parcialmente controlar as decisões, favorecendo uma determinada dinâmica jurisprudencial, porquanto, ordinariamente, possui forte influência na escolha do staff do órgão.

Credibilidade é um problema importante na América Latina. Reformas pró-mercado � abertura

comercial, privatizações e desregulação � podem ser pouco críveis, tendo em vista a acomodação destes novos elementos a um ambiente institucional previamente existente, de caráter corporativista e que privilegia a dimensão política em detrimento da eficiência econômica. Neste contexto, quanto mais intenso for o processo de liberalização econômica, maior será o benefício marginal do Executivo, gerado pela criação de um aparato institucional que propicie credibilidade regulatória, quando comparado ao aumento do custo marginal ocasionado pela autonomia e conseqüente perda parcial do controle dos resultados da política. É importante salientar que, embora o mundo possa sofrer, em maior ou menor grau, as mesmas pressões decorrentes da globalização, o novo aparato institucional, criado na região para atender estas pressões, será significativamente diferente. Como o processo de redefinição institucional deve ser realizado a partir de um legado corporativo prévio, tal redefinição, imprescindivelmente, assumirá uma trajetória particular.

O Executivo dispõe de incentivos para criar agências autônomas. Um desenho institucional que favoreça

a autonomia (menor controle) das agências atende o objetivo governamental de sinalizar maior credibilidade. Os conceitos de controle e autonomia não podem ser interpretados como absolutos; o controle e a autonomia são relativos. Em primeiro lugar, os dois elementos coexistem em diferentes níveis em função de um cálculo racional que leva em conta seus custos e benefícios; autonomia e controle podem ser aumentados ou reduzidos marginalmente. Em segundo lugar, qualquer ação regulatória � inclusive a antitruste � não pode possuir autonomia política pela ausência de legitimidade democrática de seus dirigentes. Como se observa, os objetivos da política antitruste são múltiplos e, muitas vezes, inerentemente contraditórios. Desta forma, os objetivos da política devem ser definidos pelos governos, porque a escolha do objetivo sempre implicará impacto redistributivo sobre a sociedade. A agência deve ter apenas autonomia técnica e decisória para decidir dentro não só de regras estabelecidas a priori como também da evolução jurisprudencial. Em terceiro lugar, a tendência de o Executivo intervir na área de atuação das agências regulatórias, em momentos cruciais, tendo em vista os incentivos institucionais ainda existentes, mesmo após as reformas liberais, igualmente relativiza a autonomia32.

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32 Um exemplo de interferência burocrática ocorreu, por exemplo, em 2000, quando o governo criou a Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica, o que implicou no questionamento da autonomia da ANEEL. Sobre a fragilidade da autonomia das agências regulatórias ver Boschi & Lima (2002).



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THE STANDING OF THE COMPETITION ADMINISTRATIVE AUTHORITIES

- THE JUDICIARY IN BRAZIL1

Por: Carlos Ragazzo e-mail: [email protected]

Antitrust still is a fledgling field in Brazil. Until recently, the Brazilian economy model was based on

interventionism and excessive protectionism measures, which, amongst other things, fixed prices. This scenario clearly reveals that for a long span of time the Brazilian Competition Defense System, which was originally created in 1962, had no relevant role, for there was no free competition and, therefore, no free market to be protected.

This situation, however, changed radically in the beginning of the 1990s. The implementation of a

stabilization plan (Real Plan), which provided for the gradual opening of the economy, effectively put into practice a new model in which the Brazilian government waived the power to control market prices and undertook functions of supervision, incentive, and planning instead. Such model represented a sharp contrast to the previous scenario, by leading the economy to face a free market and, consequently, throwing players into a competitive environment.

In the midst of these major structural changes, a new competition law (Law n. 8,884/94) was enacted,

transforming the ultimate Brazilian Competition Tribunal, the Administrative Council for Economic Defense � CADE, into an independent agency. The Competition Law not only established merger control, but also defined anticompetitive conducts. Accordingly, the Brazilian Competition Defense System finally became effective.

Nowadays, the Brazilian Competition Defense System is composed of three governmental entities. The Secretariat for Economic Monitoring - SEAE, the Secretariat for Economic Law � SDE, and the Administrative Council for Economic Defense - CADE. SEAE and SDE are governmental bodies administratively subordinated to the Ministry of Finance and Ministry of Justice, respectively, whereas CADE, as mentioned before, is an independent governmental agency.

SEAE and SDE issue non-binding technical reports; the latter mainly based on a legal standpoint, and the former mainly based on an economic point of view. Both mergers and antitrust investigations are subject to technical analysis performed by SEAE and SDE2, being thereafter forwarded to CADE for judgment. CADE is the ultimate competition body, rendering final decisions on antitrust cases. Despite the current vigorous antitrust administrative enforcement, the long-lasting period based on a governmental policy of price control has been causing major setbacks in that it hindered the Brazilian society from fully understanding the values of competition for general welfare. Actually, bringing the public opinion of consumers and business people in favor of strong antitrust enforcement is one of the biggest challenges faced by the Brazilian Competition Defense System. Likewise, the Judiciary branch has also demonstrated in several occasions lack of knowledge when competition issues come to their hands. As a general rule, judges tend to make use of traditional fields of law to deal with brand new competition issues, disregarding some basic concepts of economics.

Originally, the Brazilian Competition Law foresaw the Judiciary as an enforcement instrument for the decisions rendered by the Brazilian Competition Defense System. However, the Judiciary has not effectively performed its task as an enforcer of the Competition Law, being conversely used to a certain extent as a mechanism to delay several administrative decisions, hindering the efforts of the Brazilian Competition Bodies towards Antitrust enforcement.

1 The views expressed in this paper are personal and should not be attributed to the Brazilian Ministry of Finance or any other governmental body.

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2 It is important to note that technical reports elaborated by SEAE are mandatory only in merger cases. However, SEAE has the discretionary power to issue non-binding reports also on conduct cases whenever it sees appropriate to do so.




In this regard, it is important to point out that decisions imposing fines for untimely filing of mergers and acquisitions to the Brazilian Competition System have been frequently reverted by the Judiciary3. And that is not the worst. How far judicial review of administrative action can go is a question yet to be answered. But some major decisions in which the Brazilian Competition Defense System imposed fines for anticompetitive behavior have been questioned, at least to a certain extent, by the Judiciary.

A major example of that trend happened in the cartel case involving the Brazilian steel industry. The Brazilian Competition Defense System decided to impose a substantial fine upon companies forming a cartel on the steel industry. Such administrative decision was brought by the parties involved to the judicial courts, which decided to grant a preliminary injunction requested by them in order to suspend the collection of the fine, at least until the final judgment by the Judiciary on the grounds of the administrative condemnation. This preliminary judicial decision rendered by the judicial court was appealed and awaits judgment. Several other cases are bound to face the same fate; and indeed they have. Recently, the Brazilian Competition Defense System condemned a cartel in the gas station market in the city of Florianopolis, State of Santa Catarina. The companies involved in this proceeding have already resorted to the judicial courts, which also granted a preliminary injunction. Likewise, such preliminary injunction was appealed and awaits judgment. Lack of competition culture, however, is not the only problem when one submits an Antitrust case to the Judiciary for review of administrative decisions. The backlog of cases being litigated clogging the Brazilian Judicial courts is an important factor to be taken into account. Even though the Judiciary has been repeatedly acknowledged as an independent branch, the excessive number of cases has inevitably reduced the quality of the judicial decisions. Perhaps this is one of the main reasons why the Judiciary is viewed with a certain amount of skepticism by the general public. The review by the judiciary branch of decisions rendered by the Brazilian Competition Defense System is a policy that follows the trend towards fully review of agency action by the Judiciary. Such trend probably resulted from the redemocratization process, which reinvigorated the checks and balances system in Brazil in order to reach, inter alia, greater review of the acts performed by the Executive Branch, especially with regard to problems involving abuse of discretion.

It is important to note that the Judiciary can not be insulated from analyzing competition cases. According to the Brazilian Federal Constitution, all kinds of harms can be appreciated by the Judiciary Branch. That results in the conclusion that every decision rendered by the Brazilian Competition System can be reviewed by the judicial courts to a certain extent. Besides, the Brazilian Competition Law foresees the possibility of private parties and some other governmental bodies initiating antitrust litigation directly before the judicial courts, without first resorting to the Brazilian Competition Defense System. Although this has not become a popular option for private practice yet, competition advocacy programs tend to gradually increase the participation of the Judiciary in competition litigation. Therefore, the main issue at hand that needs to be solved relates to competition awareness of the Judiciary branch. Judges will have to become aware of the importance of economic concepts and microeconomic tools involved in competition cases in order to fully understand the benefits brought by competition policy.

Accordingly, they will have to be able to evaluate the implications arising from the economic questions when deciding competition cases. Such analysis will necessarily go through basic economic concepts, such as relevant market definition, economic efficiency, among many others. The lack of knowledge of competition concepts might increase the probability of erroneous decisions if compared to other decisions in which the underlying subject deals with traditional fields of Law.

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3 There have been several cases in which the judiciary courts reverted the imposition of fines for untimely submission, such as, for instance: (i) the acquisition of the heavy duty division of Altom France S.A. by General Electric.; and (ii) acquisition of 40% of Banco Brascan S.A. by Mellon International Investment Corporation.



In theory, generalist judges would have trouble dealing with competition law. This assumption would

lead to a conclusion that specialized courts would be necessary to better involve the Judiciary Branch with Antitrust litigation. At this stage, however, the load of competition cases, especially if compared to all the other kinds of cases under way at the Judiciary, would not justify the creation of such specialized courts. This is a solution perhaps to be taken into account in a few years, since the practice of specialized courts, such as tax and labor courts, is already disseminated in Brazil.

Specialized courts are a possible solution for the future, as mentioned. However, in order to hasten

antitrust enforcement, the participation of the Judiciary could be limited to the review of the adequacy of the application of the Competition Law. According to this proposal, the construction of facts by the administrative agencies would not be subject to review by the judicial courts. Such proposal would have to be supported by relevant alterations in the legislation now in force.

Besides that, the overload of cases, as mentioned before, is a major hindrance not only to regular cases, but especially to the analysis of competition cases. Increasing backlogs and trial delays become even greater problems when dynamic market conditions are at stake. Again, the solution for the excessive caseload for each judge would unavoidably involve a major reform in the Brazilian Judiciary branch. For now, therefore, the best way to approach the goal of improving the relation between the Judiciary and the Competition Administrative Bodies would inevitably entail awareness campaigns specifically targeting judges, by demonstrating to them in detail the scope and purposes of the Brazilian Competition Law.

Such campaigns can be organized by national and international governmental agents in order to promote competition awareness. As a matter of fact, the Brazilian Competition Defense System is already working in a project envisioned by UNCTAD with the specific purpose of promoting awareness of competition goals in developing countries. This project involves the formation of trainers who will be responsible for providing antitrust information for several groups of the society in Brazil in the years to come. One of the first groups targeted by said project is the judiciary.

Apart from these governmental campaigns, the Brazilian Competition Defense System could increase

its participation in universities and colleges in order to foster to organization of seminars featuring competition awareness. These seminars would not only target judges, but all parts of the society. This would be a way of spurring the development of competition in the country as a whole, thus eventually reaching the Judiciary. Similar seminars were carried out by the time of the enactment of the Brazilian Consumer Law in 1990 in order to promote awareness of consumer rights, obtaining fairly good results.

Besides that, Law Schools should include microeconomics and economic law as mandatory courses in

their curriculums. Such measure would not only enable future lawyers and judges to get the underlying ideal of competition at a very early stage of their careers, but also become an example of the importance of the subject to society. Hopefully, the few graduate courses on the subject of competition being offered today would multiply into many, thus fostering awareness.

All in all, in spite of the great improvement of the Brazilian Competition Defense System over the last few years, judicial review of administrative constitutes to a certain extent a barrier to effective antitrust enforcement in Brazil. According to the Brazilian legislation, judicial review of administrative action might be considered inevitable. Nevertheless, such review must be adequate to the peculiarities of competition matters. Their lack of judicial experience and resources account for major barriers against the integration of competition enforcement. At this initial stage of entanglement of the Judiciary with competition concerns, the best approach would involve awareness campaigns in the fashions already described herein. Awareness leads to better judicial decisions and, therefore, to effective competition enforcement.

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CHILE BOLETIM LATINO-AMERICANO DE CONCORRÊNCIA

LA CALIFICACIÓN DEL TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA LIBRE COMPETENCIA

COMO CONDICIÓN DE LA LIBERTAD O REGULACIÓN DE TARIFAS DE TELECOMUNICACIONES

Por: Francisco Agüero Vargas1

e-mail: [email protected]

I. Introducción La dictación de la Ley 19.911, el 14 de noviembre de 2003, representa un cambio significativo en la institucionalidad chilena en materia de defensa de la libre competencia, pues establece la creación de un Tribunal de Defensa de la Libre Competencia �TDLC- en reemplazo de las Comisiones Preventivas y de la Comisión Resolutiva �CR- que fueron establecidas en 1973 por el Decreto Ley 211 -DL 211.2 El TDLC, a diferencia de sus antecesores, dispondrá de ministros integrantes remunerados, permanentes, con dedicación exclusiva e independiente del Poder Ejecutivo. El TDLC, junto con las Fiscalía Nacional Económica, son los organismos encargados de resguardar la libre competencia en los mercados, dentro de la esfera de sus respectivas atribuciones. Ahora bien, al TDLC se le ha encomendado también cumplir funciones adicionales y relacionadas con la competencia, que se encuentran dispersas en numerosas leyes y reglamentos y que eran cumplidos anteriormente por las Comisiones Preventivas o por la CR.3 Dentro de estas funciones se encuentra la calificación de las condiciones de competencia en un mercado, como elemento esencial y previo para proceder a su fijación de precios o bien para liberalizarlos, en caso de estar regulados. En Chile, esto ocurre en las industrias de las telecomunicaciones, agua potable y alcantarillado, electricidad y gas de redes. En el presente artículo revisaremos la relación entre los monopolios, la regulación de precios y el juego de ambos con la libre competencia; el rol del TDLC y el procedimiento que debe seguir éste Tribunal para calificar las condiciones de competencia en un mercado regulado. Se sigue con el análisis de la jurisprudencia de la CR respecto a la calificación de condiciones de un mercado, en particular en el mercado de las telecomunicaciones, regido por la Ley General de Telecomunicaciones �LGT- porque éste sector se ha caracterizado por una fuerte innovación tecnológica, expansión de la cobertura y competencia entre actores, junto con ser el mercado que más veces se ha visto sometido a la mencionada calificación, incluida una petición de descalificación, permitiendo observar la evolución del análisis de la situación del mercado.

II. Monopolio, tarifas y competencia El principio rector en materia económica en el derecho chileno es la libertad de empresa, entendida ésta como la libertad para emprender cualquier actividad con un fin económico que no se oponga a las normas de la moral, el orden público o la seguridad nacional, siempre respetando las leyes que regulen dicha actividad (Art. 19 N° 21, Constitución de 1980). De estas normas se deduce que un particular puede desarrollar las actividades de prestación de servicio, regulados o no, siempre que cumpla los requisitos establecidos en la Constitución, leyes y reglamentos. La mencionada garantía constitucional permite inferir que la competencia es el principio esencial de toda economía de mercado, y la defensa de la libre competencia protege la libertad de emprender cualquier actividad económica, aunque también la regule, le imponga límites necesarios para impedir que mediante ella se ataque la competencia, y en definitiva, se perjudique a los consumidores. Siendo la libertad de fijar un precio un elemento esencial a la propiedad de un bien, la imposición que haga un tercero, como el Estado, a un monopolista (que puede determinar la oferta de sus bienes), parece una alteración a la libre competencia. No obstante, la fijación que realiza la Administración al proveedor del suministro no es arbitraria, pues dispone de un procedimiento reglado que permite que la empresa sea escuchada por la autoridad en lo referente a cuales son los costos, en el caso de tarificación chilena, conforme a la �empresa modelo�. Pero la decisión y determinación final sobre el precio recae en la autoridad pública. 1 Abogado, Universidad de Chile. Asesor Jurídico, Comisión Nacional de Energía. Cursa actualmente un Master en Ciencias en Regulación Económica y Competencia, City University, London. 2 El texto actualizado del Decreto Ley 211, de 1973 con sus modificaciones; de las leyes especiales que confieren las atribuciones que se comentan en el presente trabajo y el contenido de las resoluciones de la Comisión Resolutiva están disponibles en http://www.fne.cl

40 3 La descripción de los deberes del TDLC que están en diversas regulaciones se puede ver en el artículo 2° de la Ley 19.911


http://www.fne.cl/



Frente a una situación de fijación de precios motivada por falta de competencia, la solución que da el Estado-regulador es la de una restricción a la autonomía privada, limitando la facultad empresarial de fijar libremente el valor de sus bienes. Sin duda que la mejor solución normativa sería, en los mercados que sea técnicamente posible, facilitar las condiciones para aumentar la competencia, permitiendo el ingreso de nuevos competidores al mercado regulador. La regulación tarifaria se efectúa teniendo presente el interés del consumidor y de la sociedad en general. Este bienestar de los consumidores, pretendido a través de la regulación, no es otro que menores precios y mejor calidad. Así, el Estado vela por el bien común de la sociedad al fijar precios de bienes y servicios de servicios monopólicos. Con este mecanismo, tenemos de solución a la falta de competencia en un mercado, una solución imperfecta Las tarifas fijadas se caracterizan por ser transitorias: existen mientras no haya competencia. La competencia es, en este sentido, también un fin, como objetivo de la regulación, pero asimismo un término de la regulación. La regulación de precios, justificada en razones económicas al existir elementos que distorsionen su normal funcionamiento, como son el monopolio natural, un mercado imperfecto u otra situación considerada como falla del mercado, no debiera ser permanente. Ella desaparece con la llegada de la competencia al mercado. Incluso si se tratara de conservar la calificación monopólica de un mercado para perpetuar la tarifación, no obsta a que surjan nuevos competidores en el horizonte del mercado, y dichos precios que renten en forma monopólica al prestador regulado son una causa que justifica plenamente la llegada de competencia. Una característica de los servicios públicos que utilizan infraestructura de redes es que ellos constituyen monopolios naturales, pero existen sectores en los que no se desarrolla tal carácter, y en los que los órganos del Estado deben otorgar las concesiones de servicios públicos de manera tal que se mantengan en condiciones competitivas, siempre que a su vez ello no se lesione la prestación del servicio o para los demás intereses protegidos por la legislación que da lugar al régimen de concesiones.4 En la legislación chilena el vínculo existente entre la concesión y el monopolio, si bien es estrecho, no es indisoluble. No siempre la concesión va de la mano de la exclusividad del monopolio legal. Hay ocasiones en las que coinciden, especialmente cuando por motivos técnicos es imposible el ingreso de nuevos competidores (concesiones respecto al espectro radioeléctrico), o por expresa disposición legal (imposibilidad de superposiciones de servicios sanitarios). En materia de servicios eléctricos, gas de redes y telecomunicaciones, se permite la superposición física de redes, a más de la posibilidad de usar las redes ajenas, en su calidad de instalaciones esenciales, mediante el cobro de un peaje. Si hubiere otro prestador sobrepuesto al área de concesión de otro prestatario, la competencia sería solamente en el área traslapada de ambos, donde se superponen sus servicios. Tenemos empresas que tienen un carácter de únicas prestadoras, monopolios en sentido estricto; junto a situaciones de superposiciones de empresas en otros casos, pero que de igual forma son partícipes de mercado de escasa competencia, por ser monopolios naturales y con cierta dificultad para conectarse rápidamente a un nuevo suministrador del servicio. Como monopolios naturales, no existen alternativas, y el usuario se ve obligado a contratar con una sola empresa, por lo que a los órganos del sistema antimonopolios sólo les cabe investigar si el uso de ciertas facultades se riñe o no con las prácticas que podrían ejercer si existiera competencia. Los límites de la concesión son entonces útiles para determinar el mercado geográfico del producto, o bien los diferentes niveles tarifarios, para el caso del mercado relevante del producto. Cuando hay un monopolio, especialmente uno otorgado por ley, por definición, no hay competencia, y por tanto, hay una posición dominante en el mercado, acrecentada por el monopolio natural del prestador,5 pero también dentro de la cual está obligado a prestar servicio, como consecuencia de la calidad de servicio público. El indicador del mercado relevante geográfico en el ámbito de la utilidad pública estaría dado por conceptos como zona o área de concesión, zona o área de servicio o territorio operacional que utilizan las diversas leyes sectoriales. Si en el campo de esta obra las empresas que prestan la utilidad pública ostentan generalmente una posición de mercado en razón de una concesión que les asegura exclusividad, o bien por motivos económicos que confieren eficiencia a dicho estado, como son el monopolio natural, su actuar debe ser más diligente y cuidadoso, ya que dicho poder es más perdurable por razones técnicas y legales.

4 ELIZONDO CASTRO, León Ricardo. "El Derecho de la Competencia en Materia de Energía", en UNAM / SECRETARÍA DE ENERGÍA, Regulación del Sector Energético, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie E. Varios, Núm. 85, México, 1997, pág. 245

41 5 BELLAMY, Christopher y CHILD, Graham. Derecho de la Competencia en el Mercado Común, Ed. Civitas S.A., Madrid, 1992, pág. 516



Como ha ocurrido en el derecho comparado de la libre competencia, la frontera entre una ley que regula una industria, como son las de utilidad pública, y la de la legislación de defensa de la competencia no es un tema concluido, y afirmar que ésta persigue las prácticas contrarias a la libre competencia y aquellas no, presenta matices que deben ser resueltos en su oportunidad respecto a cada ley y conducta prohibida. Otro aspecto es el de la separación de las competencias de los órganos reguladores sectoriales y los del sistema de tutela de la competencia, no sólo respecto a la fiscalización sino en la regulación de las actividades como pueden ser las bases de licitación del espectro radioeléctrico. Lo anterior ocurre por cuanto no parece clara ni rigurosa la definición actual de cada organismo, delimitando la frontera de cada cual. La falta de claridad permite y facilita la invasión en las atribuciones de otros órganos, la que puede ser perniciosa en las responsabilidades de los reguladores, que acaten resoluciones o dictámenes que escapen a las atribuciones de cada cual, o bien que afecten una industria con descoordinaciones. Se ha hecho hincapié por la jurisprudencia que, pese a la competencia de otros órganos reguladores sectoriales, por el carácter de monopolio natural que tienen las empresas reguladas,6 los únicos organismos que pueden investigar, conocer y fallar las conductas contrarias a la libre competencia son el TDLC y la Fiscalía Nacional Económica.7 La jurisprudencia no ha establecido un criterio uniforme que deslinde competencias, más aún cuando existen vasos comunicantes, pero ha expuesto su opinión. Así, para la calificación de las condiciones de competencia y los procedimientos de fijación de tarifas, la CR ha dispuesto que las leyes especiales establezcan las facultades no sólo de ella, sino de los órganos de la Administración.8 Más clarificador es lo dispuesto en la Resolución 548 por la CR al conocer sobre un asunto tarifario, donde expuso que de conformidad con las normas contenidas en la LGT, no le correspondía a la CR intervenir en la fijación determinada de tarifas a los concesionarios y sus modalidades. III. La función de calificación de mercados del TDLC El TDLC debe pronunciarse respecto a las condiciones de competencia que se dan en los mercados de telecomunicaciones, electricidad, gas de redes y agua potable para que sean fijados los precios máximos de los servicios y bienes que indican las leyes que el TDLC puede calificar. Los servicios que determine el TDLC en su resolución o informe pueden quedar bajo un régimen de precios libres o regulados, según se presten o no en condiciones suficientes para asegurar un régimen de libertad tarifaria. De este modo, el TDLC cumple un papel clave en la regulación de una actividad económica respecto a bienes y servicios que son esenciales de la vida contemporánea, determinando cuándo hay competencia suficiente en un mercado. En algunos casos es la ley sectorial la que determina taxativamente cuáles son los servicios regulados en materia de tarifas, excluyendo cualquier calificación de una autoridad sobre las condiciones de competencia en el mercado, pero en otras la ley entrega al TDLC la determinación de cuales servicios serán prestados con los precios regulados. Como la justificación de la regulación y fijación de precios a las empresas es la falta de competencia, debe ser este mismo elemento el que nos haga determinar si puede haber precios libres o regulados de servicios. La fijación de tarifas debe ser la ultima ratio, tratando que quede reservada exclusivamente al monopolio de la prestación de servicios, �pues lo óptimo es que exista una mayor competencia en (el) sector, como en cualquier otro mercado, reservándose la fijación de tarifas para el caso extremo del monopolio en la prestación de servicios.�9 Las leyes sectoriales recogen el concepto de límite último a la competencia en el mercado. Bajo el principio de la libertad tarifaria, la ley puede permitir la regulación de precios previa calificación de las condiciones del mercado, sobre su condición de monopólico o poco competitivo. La ley ha entregado esta calificación al TDLC, que debe calificar si "las condiciones en el mercado no son suficientes para garantizar un régimen de libertad tarifaria" (Art. 29 LGT) o si éste "determine que [las prestaciones] tienen características monopólicas" (Art. 12 A Ley de Tarifas de Servicios Sanitarios), aunque en el caso del gas de redes, la calificación mira más bien a la rentabilidad económica de la industria (Art. 31, Ley de Servicios de Gas).

6 Dictámenes 793, 798 y 878 de la Comisión Preventiva Central. En un sentido similar, R. 148, CR 7 R. 281, CR 8 R. 686, CR 9 R. 265, CR

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Siendo la ausencia de competencia el límite a traspasar para regular un mercado, su existencia permite liberar precios de su determinación por la autoridad. Respecto a este tipo de tarifas reguladas después de la calificación del TDLC, si cambian las circunstancias del mercado, puede cambiar la decisión, con lo que de precios regulados pasan a ser precios libres. La libertad de precios puede ocurrir "si las condiciones o regulaciones del mercado fueran suficientes para volver a asegurar un régimen de libre competencia" (Art. 31 Ley de Servicios de Gas); o si las "condiciones existentes en el mercado (...) son suficientes para garantizar un régimen de libertad tarifaria" (Art. 29 LGT); o que las prestaciones calificadas como monopólicas ya no tienen tales características (Art. 12 A Ley de Tarifas de Servicios Sanitarios, Art. 107 bis Ley General de Servicios Eléctricos). En esta nueva calificación del TDLC debe existir un pronunciamiento en dicho sentido, que puede ocurrir en cualquier momento, dejando sin efecto el decreto tarifario en lo que respecta a los servicios que se presten en nuevas condiciones en el mercado, que garanticen la competencia, debido al evidente interés público que tiene tal calificación tanto para los prestadores (actuales o futuros), como para los usuarios.

IV. El procedimiento de calificación del TDLC El DL 211 contempla un procedimiento simplificado no contencioso, ajeno al ejercicio de la jurisdicción,10 para ciertas materias, dentro de las cuales están la emisión de los informes o resoluciones que le sean encomendados al TDLC en virtud de disposiciones legales especiales (Art. 18 DL 211). Estas leyes especiales son las únicas rectoras de la potestad calificatoria del TDLC en materia de regulación de precios máximos, que le entregan la atribución de calificar las condiciones y los servicios que corresponde tarificar, a ciertos sujetos activos y pasivos que señalan las leyes, afectos a tarificación o liberalización de precios, en el caso de que estuvieren regulados. El procedimiento de emisión del informe o resolución se impulsa por el TDLC que ordena su iniciación, el que se debe publicar en el Diario Oficial. Debe notificarse a la Fiscalía Nacional Económica, a las autoridades que estén directamente concernidas y a los agentes económicos que, a juicio exclusivo del TDLC, estén relacionados con la materia para que, en un plazo no inferior a quince días hábiles, éstos y quienes tengan interés legítimo puedan aportar antecedentes. Vencido el plazo para la aportación de antecedentes, el TDLC debe citar a una audiencia pública, la cual se lleva a efecto dentro del plazo fatal de treinta días contado desde la publicación en el Diario Oficial, para que quienes hubiesen aportado antecedentes puedan manifestar su opinión. El TDLC debe arbitrar siempre las condiciones necesarias para que todos los intervinientes puedan imponerse del expediente. Si las autoridades, organismos o personas antes referidos no informan en los plazos que el TDLC les fije para entregar su parecer, el Tribunal puede prescindir del informe. De oficio o a petición del interesado, el TDLC está facultado para recabar y recibir los antecedentes que estime pertinentes. El informe o resolución del TDLC, conforme el artículo 17 K DL 211 debe ser fundado, debiendo enunciar los fundamentos de hecho, de derecho y económicos con arreglo a los cuales se pronuncia, haciendo mención expresa de los fundamentos de los votos de minoría, si los hubiere. Estos informes contienen los razonamientos y planteamientos técnicos y económicos que fundamentan las condiciones de competencia que el TDLC estima, al momento de emitir su dictamen. Respecto al organismo autorizado para emitir el informe respecto a las condiciones de competencia, todas las leyes son claras en que corresponde al TDLC, agregándose que dicha calificación sea �expresa�, entendiéndose que es indelegable como facultad. Finalmente, el DL 211 establece que las resoluciones o informes que dicte o emita el TDLC en estas materias pueden ser objeto del recurso de reposición; y la jurisprudencia de la CR reconoce la procedencia del recurso de aclaración, interpretación, rectificación y enmienda para estas resoluciones.11 De la revisión de la diversas resoluciones dictadas en el ejercicio de esta potestad, se observa que la CR no sólo se ha limitado a calificar las condiciones de competencia de los servicios, pura y simplemente, sino que se ha encargado de pedir modificación de leyes, dictación de reglamentos, ordena tareas a otros servicios públicos, etc. Estimamos que estas declaraciones o recomendaciones que se efectúan, escapan al ámbito no contencioso, y pueden significar una intromisión en aspectos de la regulación de precios.

10 R. 529 y R. 537, CR 11 R. 615 y R. 709, CR

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V. La calificación del TDLC en la industria de las telecomunicaciones En el ejercicio de la potestad conferida por la LGT, la CR pronunció diversas resoluciones, las que resultan esenciales para entender el desarrollo de la industria de las telecomunicaciones en Chile en la última década. Es el artículo 29 de la LGT es aquel que entregó a la CR, hoy TDLC, la potestad de calificar las condiciones de competencia en ese mercado, tras consagrar que el principio es la libertad de precios. Por lo mismo, la fijación de tarifas es la excepción, y la libertad, la norma general:

Los precios o tarifas de los servicios públicos de telecomunicaciones y de los servicios intermedios que contraten entre sí las distintas empresas, entidades o personas que intervengan en su prestación, serán libremente establecidos por los proveedores del servicio respectivo sin perjuicio de los acuerdos que puedan convenirse entre éstos y los usuarios. No obstante, si en el caso de servicios públicos telefónico local y de larga distancia nacional e internacional, excluida la telefonía móvil y en el de servicios de conmutación y/o transmisión de señales provistas como servicio intermedio o bien como circuitos privados, existiere una calificación expresa por parte de la Comisión Resolutiva, creada por el Decreto ley Nº 211 de 1973, en cuanto a que las condiciones existentes en el mercado no son suficientes para garantizar un régimen de libertad tarifaria, los precios o tarifas del servicio calificado serán fijados de acuerdo a las bases y procedimientos que se indican en este Título. En todo caso, si las condiciones se modificaren y existiere un pronunciamiento en tal sentido por parte de dicha Comisión Resolutiva, el servicio dejará de estar afecto a la fijación de tarifas.

La calificación del TDLC debe ser expresa respecto a los servicios que quedarán sujetos a regulación. La calificación ocurre antes del inicio de un procedimiento administrativo de fijación de tarifas, situación de ocurrencia quinquenal y en ella se señala cuales son las empresas afectas a fijación. Por ende, todo aquello que no aparezca expresamente sujeto a regulación en la resolución debe entenderse que está sujeto a precios libres (salvo los servicios sujetos a tarifas por el sólo ministerio de la ley). Una vez calificado el mercado, se encomienda a la autoridad reguladora iniciar el procedimiento administrativo especial de fijación de precios.

V.I. Resolución 394, de 1993. El primer pronunciamiento de la CR ocurrió en 1993, efectuado esencialmente a través de la Resolución 394, y se basó en tres elementos respecto a las condiciones del mercado de las telecomunicaciones: 1. Pese a la existencia de concesiones superpuestas en telefonía local, ellas no son suficientes como para garantizar una libertad tarifaria; 2. Que las condiciones de competencia del mercado de telefonía de larga distancia no permiten un régimen de libertad de precios, mientras no se dicte una ley que establezca un sistema de multiportador discado exclusivo, o uno combinado con un multiportador contratado; y 3. La ausencia de competencia justifica la regulación en servicios de transmisión y conmutación para permisionarios y concesionarios de telecomunicaciones. Ejerciendo su función calificadora, la CR determinó que correspondía regular en el servicio público telefónico local, diez servicios; en el servicio público telefónico de larga distancia nacional e internacional, seis servicios; y en el servicio de conmutación y/o transmisión de señales provistos como servicio intermedio, cuatro servicios. Complementa su resolución la indicando que se exceptúan de la calificación los servicios complementarios y/o suplementarios, al no ser éstos imprescindibles para el uso del servicio público telefónico. Pese a dicha exclusión, el tribunal señala expresamente en la segunda decisión de dicha resolución que "ellos sólo pueden proporcionarse a los usuarios que los hayan contratado especialmente y sin perjuicio de que la conexión o interconexión que pueda usar el proveedor de estos servicios, sea regulada". En esta decisión la CR hace recomendaciones respecto al mercado de las telecomunicaciones, más allá de la calificación. Esta resolución fue complementada posteriormente, disponiendo excluir dos servicios incluidos en la primera decisión de la Resolución 394 por no corresponder su calificación a la CR. Esta exclusión correspondió a las interconexiones entre concesionarios de servicio público de telecomunicaciones con la red telefónica local y entre concesionarios de servicio público telefónico, por corresponder a tarifas reguladas por el sólo ministerio de la ley. Además, la resolución se encargó de aclarar que respecto a los teléfonos públicos podía haber distintas

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tarifas según los distintos equipos y denegar la recalificación de servicios "que aún se prestan en ausencia de competencia en la mayoría de las áreas y que en el resto existe competencia limitada" pedida por algunos concesionarios.12

V.II. Resolución 515, de 1998 Con posterioridad al inicio del multicarrier en telefonía de larga distancia (1994); la CR procedió a calificar el mercado mediante la Resolución 515. En dicho acto, el tribunal limitó su calificación a los servicios que indicó, suministrados por las compañías dominantes en dichos mercados, en los lugares que señaló. De esta forma, la Comisión restringió su pronunciamiento a las empresas con poder de mercado relevante. En el caso del servicio público telefónico local, la comisión calificó expresamente 23 servicios dentro de su ámbito de regulación; en el servicio público telefónico de larga distancia, nacional e internacional, un servicio; y en materia de servicio público de conmutación y/o transmisión de señales provistos como servicio intermedio, dos servicios. Para efectuar la calificación del mercado del servicio público telefónico local, la CR consideró los siguientes elementos: 1. En los casos que exista un único proveedor del servicio, no hay competencia; 2. Aún existiendo superposición menor de zonas de servicio, la existencia de un operador con una posición de dominancia en dichas áreas, no es suficiente motivo para liberalizar las tarifas; y 3. Existiendo un servicio bastante desarrollado de telefonía móvil, con varios concesionarios (cinco), no puede considerarse aún como competencia suficiente de la telefonía fija. Respecto al servicio público telefónico de larga distancia nacional e internacional, la CR considera que la existencia de diez carriers, junto al establecimiento de un sistema de multiportador contratado y discado, garantizan la libre competencia, que ya se ha asentado y consolidado en tal mercado. Aún así, la propiedad de la red telefónica de larga distancia está en manos de sólo tres portadores, debiendo el resto contratar con ellos para enviar su señal, con lo que se hace necesario fijar las tarifas de conmutación y/o transmisión telefónica de larga distancia nacional que sea suministrada por los portadores dueños de ellas. Tal como en 1993 la CR realizó una recomendación respecto a los servicios suplementarios y/o complementarios, en 1998 dicho organismo realiza tres observaciones al proceso de tarifación para la Subsecretaría de Telecomunicaciones, persiguiendo liberalizar servicios y aumentar la competencia: que establezca la ausencia de subsidios cruzados entre servicios o prestaciones pertenecientes a un mismo servicio; facilite la desagregación de redes de la red local, para facilitar la competencia en el servicio telefónico local; y establezca tarifas para grandes usuarios. Dicho órgano se encargó de manifestar que sus observaciones excedían la calificación del mercado, realizándolas con el propósito de resguardar adecuadamente la libre competencia en el sector de las telecomunicaciones. De esta forma, la CR, ejerciendo su función calificadora de mercados, junto a sus naturales facultades de defensa de la libre competencia, liberaliza servicios en los cuales existe competencia o la promueve, exigiendo cambios técnicos y económicos en las tarifas nuevas.

V.III. Petición de descalificación. Resolución 611, de 2001

La CR, ante la petición formulada por la empresa Telefónica CTC Chile, en enero de 2001, se abocó a determinar si procedía la declaración de que servicios previamente calificados por aquella como servicio público telefónico local, en la resolución 515, se desarrollaban en un mercado que permite garantizar un régimen de libertad tarifaria, y que en consecuencia, tales servicios dejan de estar afectos a fijación de tarifas. Esta era la primera petición de liberalización o descalificación de servicios que se veía enfrentada la CR. La Comisión solicitó informe o conoció las opiniones del Fiscal Nacional Económico, múltiples empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones, agrupaciones de consumidores, Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y Ministerio de Economía, garantizando un procedimiento participativo. Efectuado el análisis pertinente, y revisando las consideraciones de la Resolución 515 y antecedentes aportados por la solicitante, estimó que �los nuevos antecedentes presentados por Telefónica CTC Chile no muestran una variación significativa de su participación en el mercado de la telefonía local, respecto de la considerada por esta Comisión al momento de dictar la Resolución 515.�13

12 R. 394 complementaria, Nº 3, de 7 de septiembre de 1993, CR 13 Idem

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Por otra parte, la competencia de la telefonía móvil respecto de la telefonía fija, no obstante el rápido desarrollo de la primera (alcanzando el número de aparatos móviles a los fijos), el tráfico por telefonía fija era de 10 veces mayor al del móvil, junto con ser la tarifa móvil varias veces superior a la fija. Por lo anterior, la Comisión estima que no es posible plantear aún que el servicio de telefonía móvil sea un sustituto cercano o constituya competencia relevante para el servicio telefónico local. Agrega la resolución que las redes de telefonía local de esa compañía son un insumo indispensable para todos los operadores chilenos de telecomunicaciones, destacando así la propiedad de la redes, como instalaciones esenciales de la telecomunicación. Incluso los adelantos tecnológicos son considerados por la CR, pero ellas "aún muestran un desarrollo incipiente, manteniéndose todavía una alta concentración y baja contestabilidad en el mercado de telefonía local". La CR también comparte una aprensión de la autoridad, cual es que un escenario de libertad tarifaria permita al actor dominante incrementar sus tarifas en las zonas sin competencia significativa e incurra en conductas predatorias en aquellas donde sí enfrenta competencia, por la escasa desafiabilidad del mercado.14 Finalmente, si bien se declara que las condiciones existentes en el mercado no merecen el declarar aún una modificación de la Resolución 515, se admite que las condiciones puedan variar rápidamente en el futuro, fruto del dinamismo del sector telecomunicaciones, lo que podría dar paso a una liberalización de tarifas. Como en otras ocasiones, la Comisión, efectúa cuatro declaraciones adicionales, como son el que se garantice la desagregación efectiva de las redes y tarifación de insumos para competidores; que las tarifas futuras contemplen la debida flexibilidad, permitiendo diferencias de las mismas, por áreas tarifarias, cuando haya fundamentos de costos; que variaciones relevantes en el costo unitario del servicio en función del volumen demandado por el usuario se refleje en la definición de categorías dentro de cada área tarifaria, a efectos de permitir tarifas diferentes, sobre la base de descuentos por volumen con fundamentos de costos, conforme el artículo 30 H LGT, pudiendo requerir a la autoridad sectorial los actos administrativos necesarios, que complementen el decreto tarifario; y que se procure la remoción de cualquier obstáculo artificial para la competencia, ya sea el manejo de la numeración telefónica, asignación de frecuencia del espectro radioeléctrico o en el acceso de los operadores de telecomunicaciones. Posteriormente, se presentó un recurso de aclaración a la Resolución 611, que fue declarado no ha lugar, pero que resulta relevante por lo que añadió a dicha resolución de carácter no contencioso, que �nada de lo indicado en (�) la Resolución N° 611 podrá entenderse rectificatorio de lo que en su oportunidad se dispuso en la Resolución 515, ni pretende prejuzgar respecto de la interpretación administrativa que la Subsecretaría de Telecomunicaciones debe hacer de las normas de la (LGT)�.15 La anterior resulta muy interesante, pues deja establecido y delimitado, por la propia CR, un ámbito al cual TDLC no pueden invadir, cual es la interpretación administrativa de las normas de procedimiento sobre tarificación, dejando establecido que no le alcanzan sus atribuciones al ámbito propio del regulador sectorial.

V.IV. Resolución 686, de 2003 La Resolución 686 tuvo como impulso la petición de la Telefónica CTC Chile pidiendo una declaración que en ciertas zonas geográficas, existen condiciones de competencia suficientes para disponer un régimen de libertad tarifaria. A diferencia de las anteriores calificaciones de servicios en materia de telefonía, en 2003 la CR no alcanzó un acuerdo unánime de sus integrantes respecto a las condiciones del mercado, con una riqueza de opiniones entre comisionados. Lo anterior es explicable, toda vez que el mercado de las telecomunicaciones ha tenido un fuerte dinamismo, fruto de la cobertura de la telefonía móvil, junto con el desarrollo de Internet. En el caso del servicio público telefónico local, la CR califica expresamente a los servicios conforme sean prestados a usuarios finales (20) o servicios prestados a otros concesionarios o proveedores de servicios complementarios (4). Estos servicios serán objeto de fijación de precios para los servicios suministrados por las compañías dominantes que indica, en los lugares que se señala. Respecto al servicio público telefónico de larga distancia, nacional e internacional, la Comisión califica excepcionalmente; y en materia de servicio público de conmutación y/o transmisión de señales provistos circuitos privados, dentro de la zona primaria, suministrados a concesionarias, permisionarios y público en general, diez servicios. Agrega que, respecto de los servicios de transmisión y/o conmutación de señales provistos como circuitos privados, se deberán regular respecto de todos los prestadores.

14 R. 611, CR 15 R. 614, CR

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Asimismo, se deberá proceder a la fijación de tarifas, respecto de todos los proveedores, de las facilidades para la aplicación de la portabilidad del número, cuando existan las condiciones técnicas y económicas que lo hagan viable, según lo determinen los respectivos Ministerios, lo que se efectúa con una finalidad de fomentar las condiciones de competencia en el mercado. Para efectuar la calificación del mercado del servicio público telefónico local, la CR consideró los siguientes elementos: 1. En el caso de un único proveedor del servicio, no hay competencia; 2. Persiste una alta concentración en el mercado de telefonía fija nacional, aún existiendo mayor número de competidores que en 1998, lo que denota mayor competencia; 3. El porcentaje de participación en el mercado de un actor no es el único factor relevante para escudriñar las condiciones de competencia en un mercado, debiendo analizarse su desafiabilidad; 4. La telefonía móvil no es un servicio sustituto adecuado de la telefonía fija, salvo que los precios, calidad de servicio y cantidad de tráfico cursado fueran asimilables; y 5. Las nuevas tecnologías en el mercado no constituyen aún una competencia potencial del servicio público de telefonía local. Para el servicio de larga distancia nacional e internacional es un mercado maduro, donde las redes de una empresa son utilizadas por el resto de las compañías, y para los usuarios no hay grandes costos de cambio, dada la escala de operación de los operadores y la forma de operación del multiportador. Sólo quedan sujetos a régimen de fijación tarifaria los servicios de transmisión y/o conmutación, en forma excepcional, comunicaciones de Coyhaique e Isla de Pascua, localidades remotas o aisladas en Chile. La única recomendación con fines pro-competitivos que efectuó la Comisión fue la de reiterar la petición de hacer efectiva la desagregación de redes, con la salvedad que dos integrantes la estimaron improcedente, por ser una cuestión de carácter administrativo y carecer el tribunal de un texto legal expreso que la habilite para intervenir en la regulación. Poco después de esta resolución, la empresa Telefónica CTC Chile presentó un recurso de aclaración respecto a la Resolución 686, respecto a la cual la CR reiteró que las tarifas deben ser fijadas por la autoridad, sin que a la Comisión le corresponda establecer las condiciones de dicha fijación tarifaria, como tampoco reglamentar dicho proceso, y acogió la petición en el sentido de entender que lo resuelto implica que las condiciones de mercado no están dadas para autorizar una libertad tarifaria, por lo que debe fijarse una tarifa, la que debe entenderse como máxima. Tarifas menores o planes diversos podrán ser ofrecidos, pero las condiciones de los mismos que protejan y garanticen debidamente a los usuarios frente a quienes tienen una posición dominante en el mercado, debe ser materia de regulación por la autoridad respectiva.16

VI. Conclusión.

La gran pregunta que recorre este artículo tiene relación con la competencia y la regulación, y en la determinación del cuándo, en un mercado donde las economías de escala y de redes están presentes, se puede permitir la liberalización de un mercado tradicionalmente regulado por la autoridad, o bien, volver a su fijación. Teniendo en cuenta que la calificación de lo competitivo en un mercado consagra la libertad de precios en una industria, las interrogantes de cuántos competidores son suficientes y cómo compiten para que no haya regulación son de suma importancia, pues su calificación por el TDLC puede hacer variar el régimen de precios en una gran industria, como es la de las telecomunicaciones. El mercado de las telecomunicaciones se ha caracterizado por un dinamismo y vigor inusual en las últimas décadas. En la búsqueda de una cantidad suficiente de competidores, un mercado oligopolístico resulta competitivo, como punto medio entre un mercado atomizado y un monopolio. Teniendo en cuenta el tipo de producto ofrecido por las empresas públicas, su atomización es indeseable para la sociedad, tal como el poder del único vendedor. Como señala Bork, en teoría nada dice que los oligopolistas no se comporten como

16 R. 709, CR

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competidores,17 y como dijo Harold Demsetz, "no hay alguna teoría que nos permita deducir de un grado de concentración observable en un mercado particular, si el precio y la oferta son competitivos o no".18 Constatados los mercados imperfectos y los monopolios naturales, su existencia no merece castigo, aunque tampoco precios libres. La calificación del TDLC opera a la inversa de la represión de conductas contrarias a la libre competencia: en cierta manera es un certificado de calidad del mercado, donde se observan las características de un mercado en un momento dado, sin mirar ni escrutar conductas contrarias a la libre competencia, las cuales son sujetas de reproche al vulnerar el DL 211, en el cual el TDLC puede apostar por la existencia actual y futura de una competencia suficiente en el mercado como para no requerir la regulación de precios máximos. Este ejercicio tampoco es aleatorio, ya que en la calificación se oye a los partícipes del mercado, tanto empresas como organismos reguladores, se considera la regulación existente en el mercado, se observan las innovaciones técnicas que favorecen la competencia, etc. Y, en cualquier caso, la calificación depende del mercado, por lo que condiciones adversas a la competencia pueden motivar una re-regulación de precios previamente libres. Tal vez dependa sólo de la decisión del TDLC saber cuanta es la competencia suficiente para que exista libertad de precios, cuando ésta exista en el mercado de las telecomunicaciones, aunque tampoco es un criterio con certeza para los usuarios y prestadores. Parafraseando al magistrado de la Suprema Corte de Estados Unidos, Oliver Wendell Holmes, quien señalara que el derecho es lo que los tribunales dicen que es,19 la competencia suficiente en un mercado será "lo que el Tribunal de Defensa de la Competencia dice que es". Bibliografía BELLAMY, Christopher y CHILD, Graham. Derecho de la Competencia en el Mercado Común, Ed. Civitas S.A., Madrid, 1992 BORK, Robert H. The Antitrust Paradox: A Policy At War With Itself, The Free Press, Macmillan, Inc., New York, 1993 Comisión Resolutiva, Resoluciones, disponibles en www.fne.cl Comisión Preventiva Central, Dictámenes, disponibles en www.fne.cl Decreto Ley N° 211, de 1973 DEMSETZ, Harold. "Why Regulate Utilities?", en Journal of Law & Economics, Vol. XI, 1968 ELIZONDO CASTRO, León Ricardo. "El Derecho de la Competencia en Materia de Energía", en UNAM / SECRETARÍA DE ENERGÍA, Regulación del Sector Energético, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie E. Varios, Núm. 85, México, 1997 Ley General de Telecomunicaciones, Ley N° 18.168 Ley General de Servicios de Gas, D.F.L. N° 323, de Interior, de 1931 Ley General de Servicios Eléctricos, D.F.L. N° 1, de Minería, de 1982 Ley General de Servicios Sanitarios, D.F.L. N° 382, de Obras Públicas, de 1988 Ley de Tarifas de Servicios Sanitarios, D.F.L. N° 88, de Obras Públicas, de 1988 Ley N° 19.911, de 2003 ROSS, Alf. Sobre el Derecho y la Justicia, EUDEBA, Argentina, 1963

17 BORK, Robert H. The Antitrust Paradox: A Policy At War With Itself, The Free Press, Macmillan, Inc., New York, 1993, pág. 104 18 DEMSETZ, Harold. "Why Regulate Utilities?", en J. Law & Econ., Vol. XI, 1968, pág. 59 y 60 19 La cita original reza así: "la profecía de lo que los tribunales harán de hecho, y no otra cosa con más pretensiones, es lo que entiendo por Derecho". En ROSS, Alf. Sobre el derecho y la justicia, EUDEBA, Argentina, 1963, pág. 71; citando a HOLMES, Oliver W. The Path of Law, pág. 457

http://www.fne.cl/

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