análisis de nuestra cultura de contabilidad … · homogéneos para el registro de la contabilidad...
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Análisis de nuestra Cultura de Contabilidad Gubernamental Diana Martínez Barrón* Tal y como lo indica el C.P.C. Alfredo Cristalinas K. en su artículo “Contabilidad
Patrimonial y Programas Sociales” publicado en la Revista Veritas del mes de
agosto de 2008, “actualmente, la Contabilidad Gubernamental no es del todo
útil, ya que no permite, en una cantidad importante de entes del sector
público, aplicar índices y razones financieras que faciliten conocer el
cumplimiento, avance o retroceso de los mismos.”1 Esto se agrava debido a la
falta de una estructura adecuada para la emisión de dicha información, es por
ello que la finalidad de este ensayo es profundizar en las carencias contables
de nuestro sistema que no permiten que la Contabilidad Gubernamental sea
eficiente.
FEDERALISMO FISCAL
Aunque casi nunca nos preguntamos, ¿cómo se asignan los recursos del
gobierno hacia sus diferentes entidades para que funcionen?, una de las
vitales tareas de un sistema federal es la distribución de competencias y
responsabilidades entre las entidades que lo integran. Dicha distribución se
1 Cristalinas K. Alfredo (2008, Agosto). Contabilidad Patrimonial y Programas sociales. Veritas. p.20
acompaña de igual forma de un suministro de recursos, los cuales son
captados por el Estado y distribuidos a través de porcentajes establecidos para
cada uno de los órdenes de gobierno. Federalismo Fiscal es el nombre que
recibe dicha distribución territorial del gasto público entre las distintas
entidades gubernamentales de un sistema federal.
Nuestro país se ha caracterizado por la incongruencia existente entre la norma
y la realidad que pretende regular, el ejemplo más evidente que tenemos es
nuestra Constitución, donde se señala que nuestro sistema es una República
Democrática,
Representativa y Federal, sin embargo, en realidad la estructura administrativa
y gubernamental centraliza los recursos y toma decisiones que sólo benefician
a unos pocos.
En un intento por erradicar este problema, cada municipio cuenta con un
departamento de Tesorería o Hacienda Pública que administra los ingresos
propios del municipio, recaudados a través de los impuestos, productos,
derechos y aprovechamientos, así como los ingresos percibidos vía
participaciones federales. No obstante, la composición desigual entre los
recursos generados por los municipios y los recursos provenientes de la
federación, son la prueba más contundente del grado de dependencia
económica que las células municipales tienen con las participaciones
federales. Además, estos recursos provenientes de la federación son
transferidos con fines únicos, por lo que el municipio no sólo se ve limitado
económicamente, sino que también se perjudica el poder para decidir qué
acciones se deben tomar para mejorar su situación. En consecuencia, los
municipios muestran variables grados de atraso y marginación, pues los
beneficios generados por lo diferentes programas del Gobierno Federal son
mínimos.
La Hacienda municipal cuenta con dos instrumentos primordiales, que son el
presupuesto de egresos y la cuenta pública. El presupuesto de egresos es un
instrumento normativo y financiero donde se encuentran prescritos los plazos
y montos del gasto público municipal para el año en cuestión. La cuenta
pública es un documento que sirve para comparar lo presupuestado contra lo
ejercido, así como una explicación detallada del destino que tuvieron los
recursos, para validar estos datos ante la Fiscalización.
La Fiscalización es una práctica encaminada a revisar con claridad que la
actividad gubernamental sea realizada de manera legal, eficiente y
transparente, por lo tanto, su función vitalicia es detectar desviaciones,
ocultamientos o ineficiencias del gasto público para sancionar a los
responsables y destituirlos de su cargo. Pese a ello, en la mayoría de las
instituciones públicas, el contralor, funcionario encargado de la
responsabilidad de la Fiscalización, es nombrado por el titular del poder
ejecutivo, circunstancia que condiciona su desempeño y objetividad
ampliamente.
Al ser los contralores nombrados por los gobernadores, no podemos esperar
que actúen con la imparcialidad que su cargo requiere; al contrario, en lugar
de descubrir las desviaciones presupuestarias, se encargan de cubrirlas para
que al ser sometidas a escrutinios más severos jamás sean descubiertas. De
nada sirve que se implementen estructuras que se encarguen del control del
gasto público, si éstas, debido al marco legal, dependen directamente de los
titulares del poder ejecutivo de las dependencias que deben fiscalizar, por lo
que las contralorías han servido más como una instancia de apoyo a los
titulares gubernamentales, que como un organismo de control interno.
Considero que la fiscalización debería estar exenta de motivaciones políticas
para entonces sí se cumpla con una rendición de cuentas fidedigna.
Como bien indica Merino, “cualquier política de rendición de cuentas debe
partir de las cuentas mismas, es decir, del registro detallado y confiable de los
ingresos y de los gastos que obtiene y devenga el Estado, así como del registro
de los efectos financieros que producen esos movimientos, integrados en un
sistema de contabilidad gubernamental. La información derivada de ese
sistema no sólo tendría que ser pública, sino que debería dar cuenta
(literalmente) de la situación financiera del Estado.”2
RENDICIÓN DE CUENTAS
Para poder hablar de rendición de cuentas públicas, bien vale la pena
preguntarnos: ¿Sabemos qué significa? Posiblemente sin pensarlo usted
responda que sí, pero ¿realmente sabe cuál es la diferencia entre rendir
cuentas públicas y que nuestros dirigentes nos lean cada año un informe
incompleto y vacío? De acuerdo con Andreas Schedler “la noción de rendición
de cuentas incluye, por un lado, la obligación de políticos y funcionarios de
informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público, por otro, la
capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado
sus deberes públicos. También identifica como los pilares de la rendición de
cuentas a los siguientes tres elementos: la información, que obliga al poder a
2 Ayllón, S. y Merino, M. (s.f.) La rendición de cuentas en México: perspectivas y retos. México, CIDE. p.1
abrirse a la inspección pública; la justificación, que los fuerza a explicar y
justificar sus actos; y el castigo, que los supedita a la sanción.”3
En el mismo sentido, John Ackerman propuso la rendición de cuentas como
“un proceso pro-activo por medio del cual los servidores públicos informan,
explican y justifican sus planes de acción, donde su desempeño y sus logros se
sujetan a las sanciones y recompensas correspondientes.”4 Este proceso
dinámico supone que los servidores públicos se abren al diálogo con la
sociedad, quien puede pedirles a los funcionarios públicos que informen o
expliquen sus decisiones, para que según sus repuestas se sancionen o no.
Pero en la práctica, como bien marca Andreas Schedler, “la rendición de
cuentas parece sugerir que se trata de un acto voluntario, de una concesión
generosa del soberano que rinde cuentas por virtud y voluntad, donde expone
metas, programas, estadísticas, declaraciones, trámites, regulaciones, gastos,
organigramas, etc., para convertirse en un acto unilateral donde todos
aceptamos callados los cursos de acción que tomaron sin que muchas veces
asuman las consecuencias de sus actos; y es así como la rendición de cuentas
se resume en la exposición y producción de montones de papel en forma de
3 Schedler, A., (2004) ¿Qué es la rendición de cuentas? (Serie cuadernos de Transparencia n. 3), México, IFAI.
El texto citado es la versión traducida y corregida de un capítulo originalmente escrito en inglés bajo el título:
“Conceptualizing Accountability”, el cual forma parte del libro The Self-Restraining State: Power and
Accountability in New Democracies, compilado por el propio Schedler, Larry Diamond y Marc F. Plattner,
publicado por Lynne Rienner Publishers, 1999. En el texto original, Schedler menciona como los tres pilares de
la rendición de cuentas los términos en inglés: “accountability, answerability y enforcement”, pero al colaborar
con IFAI en la traducción de su ensayo, se dio cuenta que en realidad no existía palabra alguna que en
castellano captara la esencia de esos términos, quedando así sin traducción. Es por ello que burdamente en este
texto los abordaré como: información, justificación y sanción, respectivamente. 4 Idem, p3
informes regulares, que no siempre son relevantes o confiables y que no están
bien estructurados.”5
Es por ello que la rendición de cuentas además de ser una herramienta útil
para evaluar el desempeño de nuestros funcionarios, también funciona para
evaluar la calidad de la información que se nos ofrece. Lamentablemente, es
común que cuando los funcionarios nos rinden cuentas nos expongan una
información poco relevante (incluso insuficiente), al montar un sinfín de
maniobras teatrales para representar un cuento poco convincente que
justifica sus actos y sus errores. Entonces nos encontramos con un problema
aún más grande: ¿Cómo podemos exigir información confiable, cuando ni
siquiera se cuenta con un sistema adecuado para su emisión? “Hasta ahora los
esquemas presupuestarios y contables en los tres órdenes de gobierno son
incompatibles, ya que cada gobierno estatal define libremente sus sistemas
contables a través de ordenamientos jurídicos, normas de información
financiera y normatividad propios, consecuentemente, no existen criterios
homogéneos para el registro de la contabilidad gubernamental que permitan
una adecuada comparación y consolidación de los informes nacionales”6, por
lo que se debe hacer énfasis en la necesidad de crear un sistema de
contabilidad generalizado para todo el gobierno.
5 Idem., p. 19
6 Merino, M (s.f.) Informe sobre la calidad de la información en las cuentas públicas en México. México,
CIDE. p. 11. Investigación cuyo objetivo fue el de producir un diagnóstico sobre la situación que resguarda el
sistema de contabilidad gubernamental en México, como punto de partida inexcusable de la rendición de
cuentas.
De acuerdo con el estudio realizado por Merino, algunas de las carencias de
nuestro sistema se deben a:7
La clasificación del gasto se presenta por su objeto, capítulo y concepto,
pero no por partida específica, ni por oficina o entidad que realizó el
gasto.
La contabilidad no permite saber cuándo y cómo (si es que hay) ocurren
desviaciones en el ejercicio del gasto, sino hasta el momento en que los
entes responsables de la fiscalización emplean su propia metodología
para corroborar la veracidad de la información contable.
No se presentan estados financieros por dependencia, sino por estados
integrados.
La parte sustancial del patrimonio no se asume como propiedad
contable del gobierno, sino como propiedad originaria de la Nación,
cuya protestad administrativa recae en el Gobierno Federal.
No es posible conocer los costos efectivos en los que incurre cada una
de las unidades responsables de ejercer el gasto público.
No se presenta información sobre el momento en que se obtuvieron los
ingresos del gobierno federal y de las entidades, ya que se argumenta
7 Idem. p. 6-12. Merino realiza un diagnóstico de la situación del sistema de contabilidad gubernamental en
México, basándose en siete supuestos que la información debe cumplir para poderla considerar útil. Los cuales
yo retomé para determinar algunas de las carencias más básicas de nuestro sistema contable gubernamental.
Dichos supuestos son: “1) Llevar a cabo un control efectivo de los ingresos y de los gastos que realizan todas y
cada una de las unidades responsables de ejercer recursos públicos de manera oportuna; 2) Detectar y evitar
desviaciones en el ejercicio del gasto, de manera oportuna; 3) Detectar y evitar compromisos financieros, de
cualquier índole, que puedan poner en riego la capacidad de acción financiera del gobierno en el futuro; 4)
Registrar y controlar el patrimonio público; 5) Conocer los costos efectivos en los que incurre cada una de las
unidades responsables de ejercer gasto público; 6) Relacionar los costos de operación e inversión, de cada
unidad responsable de ejercer gasto público, con los resultados que efectivamente se obtienen al final de cada
ejercicio fiscal, e 7) Informar al público de manera eficaz y completa sobre el ingreso, el uso y el destino de los
recursos públicos.
que constituye información operativa de detalle, que debe resguardarse
en los centros contables de cada dependencia.
Aunque es posible conocer los pasivos contraídos en el momento en que
efectivamente se generaron, no es materia del informe presentar los
registros bancarios correspondientes.
Los activos no se encuentran debidamente valuados, incluyendo su
deterioro.
Existe un marco jurídico que regula y estructura el registro y la generación de
información contable para la gestión pública. El análisis realizado por Merino
demuestra que el ejercicio del gasto público se realiza de conformidad a los
requisitos que plantea la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, entre otras; y aunque sus exigencias implican mayor rigor y
buscan incidir sobre la calidad y la eficiencia en el uso de la información
contable, lo cierto es que todavía no es una herramienta que sirva para el
control y evaluación. El estudio señala que sí se muestran los resultados de la
ejecución de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el
problema es que esos datos no están estructurados de manera que realmente
permitan llevar a cabo un control efectivo y oportuno de los ingresos y gastos
que realizan todas y cada una de las unidades gubernamentales.
CONCLUSIONES
Este tipo de carencias estructurales demandan con mayor rigor una legislación
nacional que coordine de forma eficiente el sistema de contabilidad
gubernamental, el cual representa un área de oportunidad para los que
ejercemos la profesión contable, ya que como bien dice Ramírez, “la misión y
el objetivo principal de la contabilidad debe ser modificar el comportamiento
humano al promover el mejoramiento continuo a través de la planeación, la
toma de decisiones y el control, de tal forma que al contar con un excelente
sistema de información se logre transformar a las organizaciones y dotarlas de
calidad.”
Es tiempo de quitarnos de encima nuestro velo de indiferencia, dejar de ser
pasivos para convertirnos activos. Quizá nuestra colaboración más valiosa que
le pudiéramos hacer al país sería redactar la famosa Reforma Fiscal, como lo
recomienda Hugo Lara Silva8, y no sólo mandar nuestra opinión a la Secretaría
de Hacienda. Es increíble que aunque la Auditoría es un instrumento que la
Secretaría de Hacienda usa con todas las obligaciones que impone, los
ciudadanos no gocemos de ningún derecho para fiscalizar, me imagino que
deben de pensar: “¿qué saben los economistas, los financieros y los abogados
de Auditoría?”
A pesar de que el 9 de noviembre de 2012, nuestro ahora ex presidente, Felipe
de Jesús Calderón Hinojosa, haciendo uso de su nueva facultad para emitir dos
iniciativas en carácter de preferentes, aprobó la Ley de General de
Contabilidad Gubernamental, ésta en un principio mostró fallas u omisiones
importantes. Aunque, podemos esperar que más adelante se pueda afinar,
para que así esa información se transforme en un buen instrumento que sirva
para evaluar el uso de nuestros recursos como ciudadanos mexicanos.
8 Lara Silva. H (2010, Enero). ¿No debemos decir algo? Veritas. p.48
Estoy muy consciente de que nuestro sistema político es tan burocrático que
parece tener como objetivo primordial el desalentar la participación
ciudadana. No hay mejor frase para representar este problema como la del
escritor Edward Paul Abbey, que dice: “Cuanto más corrupta una sociedad,
más numerosas las leyes”; sin embargo, tenemos que tomar esto como una
oportunidad para progresar en materia de rendición de cuentas.
Es claro que el gobierno no está atendiendo a las cuestiones fiscales como se
requiere, es momento de que la Contaduría Pública aporte sus ideas para que
se lleven a la práctica. Probablemente, lo mejor sería tratar de manera directa
con el Congreso a través de un lovista, como lo propone Hugo Lara.9 Aunque
no hay un tipo de Contabilidad Gubernamental que solucione en su totalidad
la corrupción o la ilegalidad, sí es posible implementar una multitud de
palancas, que actúen de manera simultaneas, para limitar y moldear el poder,
ya que la calidad y la confiabilidad del sistema de cuentas no sólo debe
importarnos porque repercute de forma importante en la toma de decisiones
gubernamentales, sino también como garantía del derecho de acceso a la
información.
FUENTES DE INFORMACIÓN
Bibliográficas
Ramírez Padilla, D. N. (2008) Contabilidad Administrativa. México, McGraw Hill
Electrónicas
Finanzas públicas. Introducción Federalismo Fiscal. Recuperado de: http://iglom.iteso.m x/ PD F/dc tobase3a.PDF
9 Lara Silva. H (2008, Julio). ¿Es posible? Veritas. p.15
López Ayllón, S. y Merino, M. (s.f.) La rendición de cuentas en México: perspectivas y retos. México, CIDE.
Merino, M (s.f.) Informe sobre la calidad de la información en las cuentas públicas en México. México, CIDE
Schedler, A., (2004) ¿Qué es la rendición de cuentas? (Serie de cuadernos de Transparencia n.3) México, IFAI. Recuperado de: www.programaanticorrupci on.gob.mx /rend_ct as_IFAI.pdf
Publicaciones periódicas
Cristalinas K. Alfredo (2008, Agosto). Contabilidad Patrimonial y Programas sociales. Veritas. p.20
Lara Silva. H (2010, Enero). ¿No debemos decir algo? Veritas. p.48
Lara Silva. H (2008, Julio). ¿Es posible? Veritas. p.15
*Diana Martínez Barrón es estudiante del séptimo semestre de la carrera de Contaduría Pública del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey , Campus Estado de México y es ganadora del noveno lugar del 7mo Concurso de Ensayo Universitario “Carlos Pérez del Toro”. El Colegio de Contadores Públicos de México se reserva la reproducción total o parcial de este material. El contenido de los artículos �rmados es responsabilidad del autor, sin que este necesariamente re�eje la opinión del Colegio sobre el tema tratado. Cuando se exprese opinión del Colegio se especi�cará claramente.