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Documento de Trabajo AGDT /DT 003-03

Análisis de las políticas públicas: una aproximación

desde la teoría de los sistemas sociales

Julia Isabel Eslava Rincón 1 Carlos Arturo Puente Burgos 2

1 . Profesor Asistente, Pontificia Universidad Javeriana. Consultor I, Cendex.

2 . Profesor Asociado, Pontificia Universidad Javeriana. Consultor IV, Cendex.

Documento de Trabajo ASS/ DT 003-03

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Análisis de las políticas públicas: una aproximación desde la teoría de los sistemas sociales Introducción

La complejidad que ofrece la sociedad contemporánea, en donde incluso el concepto de Estado llega a ser cuestionado en su validez para ser el agente exclusivo para coordinar las “jerarquías enmarañadas, redes paralelas de poder u otras formas de independencia compleja entre niveles del gobierno o esferas funcionales diferentes" (Jessop, 1999: 40), ha llevado a que sean considerados los diferentes mecanismos políticos de governance usados por la sociedad para controlarse y coordinarse, además de aquellos propios de sus tradiciones, valores básicos y creencias. En este sentido la política pública se entiende como el resultado de la interacción de distintos sistemas sociales, con funciones propias y con una temporalidad orientada por la evolución permanente de ellos. La complejidad involucrada en las políticas públicas requiere para su análisis de un instrumental proporcionado por un cuerpo conceptual elaborado científicamente, que permita transformar tal complejidad en algo manejable. La política pública no puede ser explicada por la suma de propiedades y naturaleza de los procesos que se dan en sus componentes tomados de manera aislada, ni tampoco ser vista desde esquemas cerrados de análisis de causalidad de un solo sentido o en relaciones entres dos variables. Su comprensión exige tanto el conocimiento de sus partes como de las relaciones que se dan entre ellas. Se requiere un método analítico distinto al de la mecánica clásica que pueda abordar descripciones para la “complejidad no organizada”, como el de la segunda ley de la termodinámica, y para la “complejidad organizada”, donde se da la interrelación entre un número grande aunque finito de componentes. El análisis de las políticas públicas propuesto en el presente documento utiliza como paradigma teórico y como propuesta metodológica para la observación del fenómeno en mención, el análisis sistémico para explicar, prever, comparar y valorar algunos de los principales aspectos de la multiforme realidad involucrada, revelar factores no considerados en otros análisis, y mostrar la importancia y las funciones relativas de las relaciones. El estudio de los fenómenos sociales ha sido abordado por muchos autores, sin embargo en este documento se privilegia la teoría desarrollada por Niklas Luhmann 3 , cuya observación de las sociedades desarrolladas le ha permitido establecer una clara diferenciación en sistemas funcionales. Su aplicación en países como Colombia puede brindar la posibilidad de poner a prueba sus elementos conceptuales y a la vez constituirse en un método para la creación de marcos de análisis propios que sirvan para observar y comprender la complejidad en este tipo de sociedades. Lo anterior lleva al planteamiento del propósito de este documento: la comprensión del fenómeno de las políticas públicas

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Sociólogo alemán


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con la aplicación de la teoría de sistemas sociales de Luhmann como marco teórico para comprender la dinámica que lleva la sociedad para resolver su integración en torno a sus decisiones. Las distintas perspectivas que tratan de explicar el fenómeno de la política pública enfrentan diferentes problemas de acuerdo al marco de referencia, tanto ideológico como metodológico, utilizado para su aproximación. Hablar de la naturaleza y características de la política pública y los procesos con ella relacionados puede llevar a considerar aspectos tan disímiles como el análisis de las fases que contempla, los actores con sus decisiones e intereses, el juego de poder involucrado y las competencias asignadas, asuntos normalmente vistos desde posiciones disciplinarias particulares, como pueden ser la ingeniería de procesos, la ciencia política, la administración y otros más. Sin embargo, estas son aproximaciones que hacen su observación bajo criterios El documento se divide en 4 partes. En la primera, se presentan, de manera muy resumida, algunos de los conceptos considerados más importantes involucrados en la teoría de los sistemas sociales desarrollada por Luhmann, la que a su vez se apoya en la teoría general de los sistemas, la cibernética, la biología, la psicología y la sociología entre otras. La segunda parte elabora la propuesta teórica en la que se inserta la explicación de las políticas públicas en el marco de la sociedad, y desarrolla una caracterización de los sistemas involucrados. La tercera, desarrolla una propuesta para el análisis de las políticas públicas, la cual considera el proceso indicado por Vargas Velásquez (1999: 101) resumido en dos momentos: el primero, en el cual se plantea una hipótesis subyacente a la política pública de manera explícita o implícita, y el segundo, donde se hace una reconstrucción del proceso vivido por ella, teniendo en cuenta los diversos factores que la condicionan y el papel cumplido por los distintos actores que se relacionan con ella, ya sea de manera directa o indirecta. La cuarta, sintetiza a manea de propuesta metodológica, la aplicación práctica del proceso de abordaje de las políticas públicas a partir del análisis sistémico.

Los conceptos básicos de la teoría de los sistemas sociales

“Las sociedades reposan cada vez menos en los dictados elementales de la fatalidad, la necesidad física, las vinculaciones de sangre o los designios impenetrables de la divinidad (que son indiscutibles y escapan al control humano, tal como las leyes de la naturaleza); en cambio, se van haciendo más deliberadas, dependen más de lo que los hombres quieren y se acuerdan entre sí, conceden más importancia a las actividades simbólicas entre los individuos (comercio, prestigio, originalidad, etc..) que a la interacción con la naturaleza, y se someten a la justificación racional (que cualquiera puede entender y discutir). De la asociación humana seminaturalista (jamás del todo, como las colmenas o los hormigueros!) vamos a la sociedad como obra de arte, como invento descarado de la voluntad y el ingenio humanos” (Savater, 1993: 107).

“No hay nada más práctico que una buena teoría” Albert Einstein.

Todo intento por aproximarse a los fenómenos sociales encuentra un primer obstáculo en su complejidad, y así mismo, todo intento de reducirla pasa siempre por la pregunta acerca de la definición de una estrategia metodológica que permita emprender tal tarea y en ese sentido son muchas las posibilidades que se ofrecen. Se requiere un instrumental proporcionado por un cuerpo conceptual, elaborado científicamente, que permita transformar tal complejidad en algo manejable. Para la formulación de una teoría con tales características es necesario recurrir a herramientas poderosas de análisis, y a la constante búsqueda de nuevos paradigmas teóricos y nuevas propuestas metodológicas que permitan observar y comprender la sociedad (Garay, 1999; Izuzquiza, 1990; Rodríguez Mansilla, 1995).


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De manera tradicional, lo que se buscaba era “fragmentar todo problema en tantos elementos simples y separados como sea posible”, como lo plantea Descartes en su Discurso del Método, enfoque esencial para el enorme éxito de la física y de la tecnología que se desarrolló a partir de ella. Para Bertalanffy (1987: 33), sin embargo, resultaba claro que las propiedades y naturaleza de procesos que se daban en niveles superiores no pueden ser explicados por la suma de propiedades y naturaleza de los procesos que se dan en sus componentes, tomados estos de manera aislada. La ciencia, encerrada en análisis de causalidad de un solo sentido o en relaciones entre dos variables no podía responder a lo que surge como nueva propuesta: la comprensión de un todo organizado que exige el conocimiento, tanto de sus partes, como de las relaciones que se dan entre ellas. Se requería de un método analítico distinto al de la mecánica clásica que pudiera abordar descripciones para la “complejidad no organizada”, como el de la segunda ley de la termodinámica, y para la “complejidad organizada”, donde se da la interrelación entre un número grande aunque finito de componentes. El contexto fue propicio para el surgimiento de una teoría o nuevo paradigma que integrara y relacionara multiplicidad de escuelas y enfoques que se debatían en la dicotomía entre lo general y lo específico, entre lo positivo y normativo, entre lo empírico y lo utópico, paradigma que se sintetiza en la “Teoría General de Sistemas”, la cual, con un carácter interdisciplinario, busca estudiar y explicar fenómenos y problemas comunes a diversos conocimientos (Klir, 1980: 9). La teoría general de los sistemas retoma elementos de las teorías clásicas de análisis sistémico, de la cibernética, las ciencias naturales, la psicología, la sociología para elaborar una teoría de observación de la sociedad. Luhmann contribuye a fundamentar esta teoría a partir de nuevos instrumentos conceptuales, donde el objeto de análisis central es la “complejidad como dinamismo, como exceso de posibilidades y relaciones, como presencia de múltiples alternativas y como reino de diferencias” (Izuzquiza, 1990: 10). El contexto de este concepto está formado por diversos ámbitos teóricos: la cibernética, la organización, el derecho, la decisión, la modalidad y la contingencia, la comunicación, la evolución, entre otros (Izuzquiza, 1990: 58). La interpretación sistémica es entendida como una noción y un procedimiento de observación caracterizados por requisitos metodológicos específicos y por precisos ámbitos de uso. “ El objeto del análisis sistémico no es la totalidad sino la generalidad de un fenómeno: no tanto el universo de sus componentes como las relaciones que median entre cada componente y de las cuales descienden las filiaciones generales de un conjunto (por ejemplo: la estabilidad de un régimen o su capacidad decisional)” (Urbani, 1998: 1464). El análisis sistémico ofrece relevantes contribuciones respecto a cómo explicar, prever, comparar, valorar algunos de los principales aspectos de la multiforme realidad política; ayuda a revelar si existen factores no considerados antes y, además, puede mostrar la importancia y las funciones relativas de las relaciones. Es así como, al aplicar la teoría de sistemas al análisis de la sociedad y de la política pública, se busca comprender el papel desempeñado por el entorno del sistema político-sistema jurídico, sistema económico, sistema personal, entre otros- y por la institucionalidad creada a partir de la política pública con sus procesos y agentes concretos. Son muchos los autores que han abordado el estudio de la sociedad aplicando la teoría general de sistemas, sin embargo, es Luhmann quien rompe con muchos de los paradigmas que arrastra la sociología como abanderada del estudio de la sociedad, pues su teoría no se limita únicamente a tal disciplina, sino que al partir de ella rompe sus límites y se sitúa en un terreno de más amplia generalidad, que mezcla perspectivas y disciplinas tradicionalmente separadas, que exige una constante puesta a prueba y un compromiso determinante con la interdisciplinariedad, y no la reivindicación de una disciplina o especialidad.


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La teoría de los sistemas sociales de Luhmann es un ejercicio de observación de las sociedades desarrolladas, como la que se da en los países de la Unión Europea y Estados Unidos, donde se establece una clara diferenciación en sistemas funcionales, sin pretender ser más que una teoría que permite observar la sociedad, bajo los supuestos de que la vida es un conjunto de azares y posibilidades y de que no existe una absoluta originalidad. Rodríguez y Arnold (1999) proponen su aplicación en países de los llamados del Tercer Mundo ya que brinda la posibilidad de poner a prueba elementos conceptuales y a la vez constituirse en un método para la creación de marcos de análisis propios que sirvan para observar y comprender la complejidad en este tipo de sociedades. Luhmann desarrolló un esquema basado en el reconocimiento de tres ámbitos diferenciados de análisis, con el fin de establecer una distinción entre una teoría general de sistemas y sistemas cuya base constitutiva es el ser humano (Luhmann, 1998: 27; Rodríguez y Arnold, 1997). Un primer nivel correspondiente a la Teoría General de Sistemas (TGS), en donde se reúnen los elementos más fundamentales y abstractos del procedimiento, y que por el nivel de generalidad son comunes para cualquier ámbito de estudio. Uno segundo, donde se reconocen cuatro áreas particulares en los cuales la teoría general de sistemas ha especializado su aplicación: las máquinas, los organismos, los sistemas psíquicos o personales y los sistemas socioculturales.4 Entre todos ellos se da un paralelismo entre sus funciones y condiciones estructurales y no sólo relaciones exclusivamente metafóricas 5 ni analogías superficiales.6 En los sistemas socioculturales o sociales, centra Luhmann su investigación. Por último, un nivel aplicable exclusivamente a los sistemas socioculturales, donde se distinguen tres manifestaciones: el sistema societal o sistema de la sociedad, los sistemas organizacionales (organizaciones formales) y los sistemas de interacción.

Diagrama 1. Niveles de análisis en sistemas

Fuente: Luhmann (1998: 27), Rodríguez y Arnold (1997)

4 En el documento se hablará indistintamente de sistemas socioculturales, término usado por Rodríguez y Arnold

(1997), y sistemas sociales expresión usada por Luhmann en su obra. 5 “Se gana una relativa seguridad partiendo del hecho de que la teoría de sistemas pueda referirse a sistemas muy

diversos. Como consecuencia de ello se presentan diferentes niveles de generalidad de ‘la’ teoría de sistemas. Además de una teoría general, pueden construirse otras teorías para un tipo específico de sistemas. En este sentido, limitaremos a partir de ahora la investigación a una teoría de los sistemas sociales” (Luhmann, 1990: 45).

6 “No se veía que la exploración de las propiedades, modelos y leyes de los “sistemas” no consistía en una búsqueda

superficial de analogías, sino que por el contrario, plantea problemas básicos y difíciles que aún no se han resuelto en su totalidad” (Bertalanffy, 1987: 37).

SistemasSistemas

MáquinasMáquinas OrganismosOrganismosSistemas sociales Sistemas sociales (socioculturales)(socioculturales)

SistemasSistemas

InteraccionesInteraccionesOrganizaciones Organizaciones

(organizaciones formales)(organizaciones formales)Sociedades (Sistemas Sociedades (Sistemas

Societales)Societales)


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Todos los sistemas, en cualquiera de los niveles, se centran en el problema de la reducción de la complejidad, y en esto son semejantes; las diferencias se dan en relación con las posibilidades que tienen sus modalidades de reducir la complejidad. Para la teoría de los sistemas sociales, en los términos de Luhmann, una de sus bases es la idea de la reducción de la complejidad, y es así como sistemas socioculturales específicos como la familia, las universidades, las empresas, el derecho, la economía y otros, se especializan funcionalmente para afrontar la reducción de la complejidad. En su condición de sistemas autopoiéticos y autorreferenciales, estos sistemas no sólo incluyen la posibilidad, que les da el sentido, de autoorganizarse y modificar sus propias estructuras y procesos con base en una incorporación de elementos provenientes del medio, sino que precisamente por esa autorreferencialidad y su clausura a sus ambientes a que hace alusión el concepto de autopoiesis, tienen la capacidad de producir y reproducir los elementos de los cuales se componen.7 Los sistemas sociales como sistemas autopoiéticos se describen de acuerdo con la definición de una red de elementos que con sus interacciones constituyen la red de producción que los producen, especifican como elementos los límites de esta red y constituyen esta red como unidad en su dominio de existencia. Con esta definición, los seres humanos quedan excluidos como elementos, puesto que no se podría aplicar el concepto de autopoiesis para describir el sistema social, ya que éste no produce a los seres humanos que pertenecen a él. Cuando introduce el concepto de autopoiesis, Luhmann toma como central el concepto de elemento en un sistema caracterizado por la producción de sus propios elementos y concluye que la unidad elemental del sistema social autopiético es la comunicación, puesto que la comunicación es siempre necesaria e inherentemente social: el sistema social se encuentra compuesto por comunicaciones que generan comunicaciones (Rodríguez y Arnold, 1997). El ámbito de relación de las operaciones de un sistema está delimitado por sus estructuras, como condiciones de la autopoiesis del sistema, por lo que el concepto de estructura indica la selección de las relaciones entre elementos que son admitidas en un sistema. También puede definirse como selección de selecciones, pues producen el ámbito de conexiones con las cuales el sistema produce los propios elementos. Si no tuviera estructuras el sistema no podría establecer el procedimiento en las propias operaciones lo que lo llevaría a una indeterminación en sus relaciones y por lo tanto no podría continuar su propia autopoiesis; las estructuras garantizan la existencia del sistema porque son capaces de asegurar el paso de una operación a la otra. En los sistemas sociales las estructuras son estructuras de expectativas que presentan algunas posibilidades de comunicación hacia las cuales el sistema se puede orientar; por medio de las expectativas un sistema social puede determinar relaciones y sus posibilidades operativas. Al no haber estructuras la comunicación no podría decidir qué temas pueden ser tratados ni tampoco quién debiera iniciar la comunicación y cuándo (Corsi et al, 1996: 73). La función en un sistema viene a ser un tipo de efecto o consecuencia que contribuye a su mantenimiento, que lo mantiene integrado, que fomenta su adaptación u otro tipo de fines. Lo único constante en los sistemas sociales es su función, lo que quiere decir que todos ellos son modalidades que involucran una reducción de la complejidad: en ese sentido, todo sistema social es funcionalmente equivalente, ya sea la constitución de una pareja o la conformación de una organización burocrática o de un organismo planificador. Todos ellos reducen la complejidad de sus ambientes a través de

7 El concepto de autopoiesis lo toma Luhmann de la biología, específicamente de los trabajos de los chilenos Humberto

Maturana y Francisco Varela, cuya teoría acerca de los sistemas autopoiéticos puede ser consultada en su obra “El árbol del conocimiento” (1996), en donde son definidos conceptos como organización autopoiética, variación estructural, acoplamiento estructural, clausura autopoiética, evolución, determinación estructural, selección, adaptación, fenómeno social comunicación, lenguaje, conciencia y amor, entre otros. La lectura de Maturana y Varela es fundamental para comprender la obra del sociólogo alemán.


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selecciones con las cuales acaba caracterizándose. Siendo así, ante la gran complejidad del “mundo” los sistemas sociales son “islotes” de complejidad reducida y su acción reductiva se da parcialmente en dos planos: por medio de la estructuración o reducción de la complejidad interna, abordada por los procesos de diferenciación social, y a través de la selectividad o reducción de la complejidad externa, abordada a través de la especialización y clausura autopoiética frente al ambiente, procesos que se dan de manera simultánea (Rodríguez y Arnold, 1997).

Diagrama 2. Complejidad interna y externa

Fuente: Rodríguez y Arnold (1997) Con la teoría de la evolución se describe y explica el hecho de que un sistema, estructuralmente determinado, puede cambiar sus propias estructuras mediante sus operaciones, es decir los sistemas cambian por evolución, la que es considerada por Luhmann como la conexión histórica de los cambios de estructura de los sistemas, y como un proceso autorreferente de diferencias y selecciones que crea sus propias condiciones y considera siempre gradientes de complejidad, lo cual, por definición, es el reino de la relación y de la posibilidad, es un concepto multidimensional (Izuzquiza, 1990: 183). Para Luhmann la evolución supone un aumento de la complejidad que no puede producirse mediante un proceso unilineal, y esto lo lleva a considerar la perspectiva de Darwin quien en su concepción combina dos elementos: la idea de fluctuaciones o azar y la idea de evolución, de irreversibilidad (Prigogine, 1993: 18; Prigogine y Stengers, 1994: 199). Sin embargo, y contrario a la teoría clásica de la evolución, Luhmann afirma que los sistemas autorreferenciales autopoiéticos pueden ser irritados por el ruido del entorno, pero no pueden obligarse a la adaptación por el entorno. Por el contrario, todo sistema ya está adaptado al propio entorno, al menos hasta que sea capaz de existir, y por ello no puede hablarse de peor o mejor adaptación de un sistema al entorno (Corsi et al, 1996: 77). Este concepto de evolución lleva a Luhmann a rechazar su consideración como proceso o desarrollo, enfoques considerados por él como demasiado cargados de ontología tradicional, y por ello, basado en el paradigma darwinista, plantea que la modificación de las estructuras de un sistema debe hacerse a través de las operaciones propias del mismo sistema, las cuales a su vez son realizadas con las estructuras con que éste cuenta: variación, selección y estabilización (Rodríguez y Arnold, 1997; Navas, 1997: 133). La variación se presenta siempre como una desviación con respecto a las estructuras existentes, en forma de fracasos comunicativos, los cuales son vistos por un observador como errores internos del sistema o como problema en la relación entre sistema y entorno, lo que hace que el sistema reaccione para que se dé una comunicación transformada. Por el contrario, los procesos de selección son internos al sistema, el cual hace selecciones basado en la capacidad de relación que la variación obtiene en la reproducción autopoiética. Por último, el sistema estabiliza las variaciones seleccionadas con base en la posibilidad de integrar las novedades con las características estructurales presentes.

Entorno Sistema

InternaInterna

EstructuraciónSelectividad

Mecanismos

ExternaExterna

Orientación

Reducción de lacomplejidad


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Izuzquiza (1990: 194) plantea que aunque el planteamiento de Luhmann sobre la evolución busca ser intencionalmente general al involucrar cualquier tipo de sistemas, su interés se centra en la evolución de los sistemas sociales, y su análisis toma la forma de una particular teoría de la evolución socio-cultural, que es el intento de presentar los cambios estructurales de los sistemas socioculturales. La evolución socio-cultural, definida como “un proceso interno de diferenciación de las sociedades, orientado a la constitución de sistemas altamente especializados que desarrollan sus funciones para con la sociedad de una manera autónoma” (Rodríguez y Arnold, 1997), afecta a los elementos que componen los distintos sistemas sociales y las relaciones que se establecen entre ellos, a la composición y a la estructura de un sistema social y, sobre todo, al modo en que se estructura su autorreferencia. Con la interpenetración entre sistemas psíquicos y sistemas sociales cada sistema pone a disposición la propia complejidad para la constitución del otro. El sistema de comunicación y el sistema psíquico (o conciencia) constituyen cada uno ámbitos autopiéticos completamente distintos, sin embargo son unidos por una relación especialmente estrecha y constituyen mutuamente una porción de entorno necesario, ya que no existe comunicación sin participación de conciencias y no se da desarrollo de la conciencia sin participación en la comunicación. La sociedad, por tanto, debe asegurar una implicación suficiente de las conciencias en los procesos comunicativos. Con la interpenetración se da una relación privilegiada entre dos tipos de sistemas, capaces en una relación circular de trastorno recíproco de ejercitar ambos una acción de estímulo particularmente dirigida y eficaz. Esto lleva a que cada sistema tenga aporte para la constitución de la complejidad del otro, pero sin intervenir de ninguna manera sobre sus contenidos y menos aún controlar dicha complejidad.

Diferenciación de los sistemas socioculturales

Izuzquiza (1990: 196) plantea que Luhmann distingue dos niveles que le permiten abordar las formas fundamentales de la evolución sociocultural: (1) la evolución de las formas de diferenciación; (2) la evolución de las formas concretas de sociedad. En lo relativo a las formas de diferenciación Luhmann argumenta que los sistemas sociales se configuran a partir de un proceso de diferenciación dado por su función específica y en la interacción con su entorno y con otros sistemas que componen una determinada sociedad. La forma de diferenciación establece el modo en el que se realiza la relación entre los sistemas parciales en el sistema global, está relacionada con la diferencia entre sistemas que son unos entorno de los otros, y constituye la estructura de la sociedad al establecer un orden de relaciones entre los sistemas parciales, orden que preselecciona las posibilidades de comunicación. De esta forma establece los límites que se pueden alcanzar por la complejidad de la sociedad. Al superar la complejidad tales límites, la sociedad continúa su reproducción sólo si la forma de su diferenciación cambia y la forma de la diferenciación primaria de la sociedad varía evolutivamente bajo el impulso del aumento de complejidad y establece de vez en cuando niveles nuevos de complejidad alcanzable. En cuanto a la evolución de las formas concretas de diferenciación, Luhmann plantea tres tipos de sistemas sociales, que se diferencian por el grado de complejidad que han adquirido y p or la presencia o ausencia de los sujetos que intervienen en los procesos de comunicación: 1. Interacciones: sistemas sociales donde la presencia de sus componentes es siempre requerida,

para dirigir los mismos procesos de selección por los que el sistema se mantiene como tal. Es un modo de funcionamiento propio de sociedades arcaicas.


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2. Organizaciones o sistemas organizacionales : en estos sistemas prima la pertenencia a una determinada organización que regula las selecciones que estructuran al sistema como tal; la presencia de los miembros de la organización tiende a ser menos necesaria, debido a que se introducen determinados rasgos abstractos como son los roles, las tareas que cada uno debe cumplir y la precisión de las posiciones jerárquicas, y también porque las organizaciones se encargan de dirigir los procesos de selección de cada sistema.

3. Sistemas societales o sociedades: constituyen los máximos sistemas de las formas de

comunicación humana. Se da la más elevada abstracción respecto a la presencia de los actores sociales como tal, por lo que no hay interacción de sujetos ni la pertenencia a una organización.

Luhmann considera que es en las sociedades donde se puede actuar con una mayor eficacia sobre la existencia concreta de los individuos humanos y es el caso de formaciones de la sociedad moderna como el derecho, los derechos humanos, el sistema educativo, etc.: todas mantienen con ellos una relación mucho más eficaz que la establecida en las interacciones y en las organizaciones (Izuzquiza, 1990: 199). Hay una distinción entre las formas de diferenciación y el modo en el que se trazan los límites entre sistemas parciales y sus entornos al interior de la sociedad. Las formas de diferenciación son el resultado de la combinación de dos diferencias fundamentales: a) la diferencia sistema/entorno; b) la diferencia igualdad/desigualdad y se distinguen en su evolución cuatro formas fundamentales las cuales han desarrollado la función de estructura (Corsi et al, 1996: 58)8: diferenciación segmentaria, diferenciación centro-periferia, diferenciación estratificatoria y diferenciación funcional. 1. Diferenciación segmentaria o en sistemas parciales similares: por esta diferenciación, cada

sistema ve al entorno como una reunión de sistemas semejantes. Es la forma más natural y elemental de diferenciación, provocada por el crecimiento demográfico, que da lugar a la diferenciación del sexo, a la diferenciación en familias, comunidades, pueblos, etc. En este nivel de diferenciación, los sistemas no tienen muchas alternat ivas y se encuentran limitados en sus niveles de acción y de selección. Toda la comunicación se desarrolla en interacciones cara a cara, ya que no existen medios para llegar a los interlocutores ausentes. En esta forma de diferenciación la norma de la reciprocidad es fundamental, pues cumple la función de mantener la igualdad entre los sistemas parciales (clan, familia, aldeas, etc.) que define la forma de la diferenciación. Las sociedades que se forman a partir de la segmentación combinan los principios de la parentela y del control del territorio.

2. Diferenciación centro/periferia: Cuando se da el primado del control del territorio, a partir de la

residencia puede formarse la diferenciación entre un centro y una periferia, la cual permite que la comunicació n se difunda territorialmente en la sociedad a partir de la organización de un centro, constituido por la ciudad. Es una diferenciación jerárquica de tipo civilizado/no civilizado y se observa una desigualdad basada en la residencia en la ciudad o en el campo. El problema de esta forma de diferenciación se da por los escasos contactos que se posibilitan entre el centro y la periferia, lo que cual hace que el ejercicio del poder tenga limitaciones. El centro se constituye en un tipo de isla en la sociedad.

3. Diferenciación estratificatoria: Cuando el primado es el de la parentela o del principio de la

descendencia se puede formar la diferenciación jerárquica entre estratos, la cual supone que el sistema ve al entorno como un conjunto de sistemas desiguales. En esta forma de diferenciación

8 Izuzquiza (1990: 197) y Rodríguez y Arnold distinguen sólo tres formas: segmentaria, estratificatoria y funcional,

pues no consideran los principios de parentela y control del territorio para establecer nuevas diferenciaciones.


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aparece la desigualdad y la jerarquización de las desigualdades que dan lugar a estratos diferentes y desiguales en una sociedad. Se confiere al sistema un mayor nivel de complejidad lo que da lugar a la aparición de la religión, la moral y la escritura. El principio de la jerarquía implica que en las relaciones entre sistemas parciales el criterio de referencia sea siempre el rango y así todos los comportamientos se orientan a partir de la desigualdad o de la igualdad de rango. El estrato superior establece el orden interno de la sociedad por medio de la desigualdad, pero su igualdad interna garantiza que el acceso a los recursos disponibles esté restringido, lo cual significa que la igualdad está limitada para pocos, son pocas las familias que pueden sacar ventaja de los recursos disponibles.

4. Diferenciación funcional: la forma más elevada de diferenciación. Tiene su modelo en la

formación de la sociedad europea moderna, que se inicia con la Ilustración. En la sociedad diferenciada por funciones (o por diferenciaciones funcionales) los sistemas parciales son desiguales pues cada uno de ellos posee una función determinada que se constituye en la base de su propia identidad, la cual le viene dada por la sociedad a la que pertenece y que ayuda a cumplir las funciones propias de la sociedad en entornos y situaciones cada vez más complejas para el sistema societal en su conjunto. Todos los subsistemas societales producidos por la diferenciación funcional son independientes y se autorregulan en el cumplimiento de su función. Los principales son el sistema político, el sistema económico, el de la ciencia, el de la educación, el jurídico, las familias, la religión, el sistema de salud, el sistema del arte. La comunicación fundamental en la sociedad está por tanto estructurada alrededor de estas funciones. Toda función se desarrolla de modo autónomo por un sistema parcial que observa la sociedad a partir de la propia función. A partir de una distinción binaria o código se estructura la orientación de cada subsistema lo cual hace que no admita interferencias externas en la ejecución de la función que le corresponde y que rechace las distinciones de los demás sistemas, pero que tenga aceptación de su propia validez en la sociedad, lo que hace que, por ejemplo, el sistema económico rechace en su interior la orientación del sistema político, pero acepta la relevancia de éste en la sociedad.

En el ámbito de la sociedad global la relación entre las funciones no está regulada jerárquicamente, pues la desigualdad entre sistemas ya no se basa en la jerarquía. A pesar de esto, la sociedad no tiene centro ni vértice, puesto que todas las funciones deben desarrollarse en cuanto que todas son fundamentales para la sociedad, lo cual hace que en la sociedad no se puede dar el primado de ninguna función, pues todas son igualmente relevantes. Esto lleva a que la sociedad no pueda hacer una autodescripción a partir de un punto de vista único, de un centro o de un vértice. Esto es de particular importancia para comprender que todo sistema parcial puede observar otros sistemas parciales, en este caso se habla de prestación, y a pesar de que se refiera primariamente a las exigencias de funciones en las relaciones de la sociedad debe tener en cuenta las prestaciones en las relaciones de otros sistemas parciales, por lo que, por ejemplo, en el sistema político existen leyes para la economía, en el sistema económico se subvenciona la investigación científica y en el sistema educativo se forma para el trabajo. La sociedad diferenciada por funciones es el primer ejemplo de sociedad con carácter mundial, ya que incluye todas las comunicaciones producidas en el mundo sin límites ligados a discontinuidades territoriales. Ya no es posible definir la unidad de la sociedad mediante límites territoriales, pues las diversas funciones como la economía, la política, la educación, la ciencia, la salud, etc. tienden a desarrollarse fuera de estos límites simultáneamente en todo el mundo. Las diferencias entre áreas geográficas pueden observarse sólo con referencia a una sociedad global que se presta como contexto para valorarlas, al distinguirlas, por ejemplo, como áreas desarrolladas y áreas en subdesarrollo. La estratificación y la segmentación no desaparecen en la sociedad diferenciada por funciones, pero dejan de ser formas de diferenciación primaria de ella y cambian de forma y contenido, pues se regulan


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con base en la diferenciación por funciones. La estratificación se reproduce continuamente y se amplifica como división en clases sociales más o menos abiertas basada en los efectos de la diferenciación funcional. La segmentación se reproduce de manera dependiente de las funciones y es así como, por ejemplo, se da diferenciación de Estados nacionales en el sistema político, de empresas en el económico, de escuelas en el sistema educativo. Al interior de la sociedad la diferenciación de sistemas se presenta sin referencia a su estructura, y por ello agregada a los sistemas parciales. Por esto, la sociedad no se agota en las formas fundamentales de la diferenciación (funcional, estratificada, centro/periferia, segmentaria) ni tampoco en los sistemas parciales derivados de ella, sino que también se realiza en la diferenciación interna de otros numerosos sistemas sociales, que pueden estar o no relacionados con los sistemas parciales mismos. Se crean numerosos y pequeños sistemas sociales que continuamente se descomponen y reconstituyen, es decir interacciones. También, en la sociedad moderna se crean, en relación con los sistemas de funciones, sistemas particulares organizados. Luhmann indica un tercer nivel, en el que se cumple la evolución, en donde se combinan los dos elementos anteriores, en especial el nivel de los diferentes tipos de diferenciación, con tres niveles fundamentales de formaciones sociales (Izuzquiza, 1990: 199; Jiménez Alcover, 1993: 230; Rodríguez y Arnold, 1997): sociedades cuyo principio es la simetría y la igualdad, sociedades asimétricamente constituidas y las sociedades funcionalmente diferenciadas. − En las sociedades cuyo principio es la simetría y la igualdad su reproducción se basa en el

principio de igualdad, y sus funciones societales son originalmente estructuradas de manera difusa en torno al sistema de parentesco. Se dan fundamentalmente los principios de interacción. Su principio primario de diferenciación es la segmentación a partir de la formación de nuevas unidades similares en su interior (por ejemplo, clanes), que a su vez se pueden dividir en unidades menores (por ejemplo, subclanes), sin perder de vista el modelo diferenciador, y así sucesivamente, hasta llegar al punto en que una escisión ocasiona definitivamente su división en dos sociedades. Los procesos de diferenciación se producen en virtud de la reduplicación de sistemas a través de la generación de nuevas unidades de redes y relaciones. Es la forma más natural de diferenciación, provocada por el crecimiento demográfico, que da lugar a la diferenciación del sexo, a la diferenciación en familias, comunidades, pueblos. La interacción exige la presencia de sus componentes para dirigir los procesos de selección por los que el sistema se mantiene. Tiene escasas alternativas de selección y por tanto bajo nivel de complejidad.

− En las sociedades asimétricamente constituidas el modelo de diferenciación interno se estructura

sobre la base de las relaciones entre centros y periferias, o en términos de una jerarquización basada en clases o estratos sociales. Estas sociedades son consecuencia del crecimiento demográfico de la población integrada a ellas, de la consecuente complejidad comunicativa que alcanzan y de las condiciones proporcionadas por la existencia de excedentes. Todo ello permite la generación de sistemas centrales que incorporan en su seno grupos más pequeños en poderío y tamaño. En este tipo de sociedades se rompe la simetría, y se introduce un principio de desigualdad en términos de rangos, castas, clases, estratos u otros criterios tales como aristócratas, creyentes, ciudadanos, civilizados, etc. Esta desigualdad da origen a modos diferentes de acceso (o no acceso) a los recursos a la propiedad, los privilegios, el poder, etc. Estos rangos pueden ser inflexibles a todo tipo de movilidad o más o menos abiertos, como es el caso de los estratos sociales en las sociedades industriales.

− Luhmann señala que la primacía en este tipo de sociedades se sustenta en la política, pues la

desigual distribución de los recursos que proporcionan las actividades económicas requiere un orden que escapa a la economía y se refiere al poder y su legitimación. Le corresponde a la política


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manejar esa distribución desigual, controlando los conflictos que se pueden potenciar con la existencia de excedentes. El sistema político se percibe como una realidad más inmediata, pero en la cual los individuos no pueden incidir, y mantienen una actitud pasiva frente a aquel, lo que esperan es recibir beneficios de ese sistema político externo (que no les cobren impuestos, tener derecho a la educación y salud gratuitos, etc.) (Vargas Velásquez, 1999: 41).

Un problema crítico de estas sociedades es el mantenimiento del orden al interior de desigualdades acentuadas, y para ello utilizan no sólo sus medios de coacción física, sino también recursos ideológicos adecuados. Cualquier variación potencial debe ser controlada y no puede, por lo general, trascender los límites trazados por la interpretación cosmológico-social vigente y la sacralidad del orden social que ésta proyecta. Desde el punto de vista cultural hay una presencia de la cultura de la sujección, de la dependencia, todos dependen de alguien (Vargas Velásquez, 1999: 41). La inclusión social de los individuos en las sociedades estratificadas está atada a las diferencias de clases. No es central, sin embargo, que en las sociedades estratificadas más maduras sus miembros orienten sus experiencias y acciones con base en la diferenciación entre clases y estamentos, sino que es común que la sociedad sea autorrepresentada por las clases altas, buscando la exclusión del horizonte de sus comunicaciones a otros grupos, por lo que estos tienen enormes dificultades para “hacerse escuchar”, puesto que sus comunicaciones no son consideradas parte de la sociedad, lo que da origen al conflicto como medio de estos estratos para transformarse en el centro de la comunicación influyente. Luhmann señala que la estratificación diferencia a la sociedad en subsistemas desiguales y hace coincidir las asimetrías de sistema/entorno e igualdad/desigualdad de tal manera que la igualdad se convierte en la norma para la comunicación interna, permitiendo que, por ejemplo, los miembros de estratos bajos se reconozcan como iguales, y la desigualdad pasa a ser la norma que rige la comunicación del subsistema con el entorno, donde por ejemplo, la comunicación entre estratos se caracteriza por la desigualdad. La asimilación de todo esto se refleja en el hecho de que la estratificación requiere de una distribución desigual de riqueza y poder, pero la igualdad es también importante como principio definitorio de la identidad de los subsistemas o estratos. Las sociedades funcionalmente diferenciadas están basadas en la especialización funcional en torno a la diferenciación interna de la sociedad, en sistemas sociales parciales y autorreferentes y autopoiéticos, que se sensibilizan de manera exclusiva en torno a determinadas funciones societales (problemas centrales) y extreman su indiferencia hacia otros ámbitos. En su estado ideal, estos sistemas en su articulación no reconocen ninguna primacía, no requieren identificarse con la estratificación social ni con algún otro modelo ordenador o coordinador de carácter superior, ya sea la política o la economía. La diferenciación funcional no significa negar la existencia, en las sociedades contemporáneas, de clases sociales, de diferencias de riqueza o desiguales oportunidades en el acceso a los canales participativos de la sociedad, pero si apunta a que las clases sociales no constituyen su fundamento, y que por tanto requieren adaptarse al nuevo orden en la medida en que van perdiendo su legitimidad. En las sociedades modernas no hay sistemas funcionales destinados a las clases altas. El paso de una sociedad estratificada a una funcionalmente diferenciada repercute también en una fuerte distinción entre los sistemas personales (individuos) y su ambiente social. La inclusión social de los individuos pierde su carácter adscriptivo y se transforma en una tarea que debe desarrollarse mediante mecanismos sociales (competitivos) de selección, por lo que los individuos deben desarrollar carreras personales, y es por ello que en las sociedades complejas el sistema educacional formal concentra las mejores oportunidades para la inclusión de los individuos en los diversos sistemas de la sociedad.


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A partir de la segunda mitad del siglo XX se empieza a vislumbrar un fuerte impulso hacia la ampliación y fortalecimiento de tendencias diferenciadoras que trascienden a los estados nacionales y se empieza a configurar un sistema mundial9, denominado por Luhmann sistema societal global, en los que la estructura social y particular de cada sistema debe transformarse permanentemente para evolucionar y reducir su propia complejidad. Así, la complejidad social y la mundialización o globalización dan lugar a riesgo, ambivalencia, complejidad, desorden y a la contingencia (Garay, 1999: 10), con la intervención permanente de los medios propios de comunicación y los programas de cada sistema: el dinero y el mercado desde lo económico, el poder y los programas de gobierno desde lo político, la norma y los procedimientos desde lo jurídico, principalmente, y las relaciones simbólicas desde lo cultural entre otros. Dado que los límites societales no están, bajo estas condiciones, demarcados políticamente sino que se determinan por el alcance y cobertura de la comunicación, los conceptos tradicionales como territorio o nación -entendidos como estructuras - quedan “diluidos” por la función que los Estados, o mejor las sociedades “nacionales”, deben cumplir en diferentes ámbitos pero respondiendo siempre a los niveles de complejidad instaurados por los diferent es sistemas sociales y, como lo expresa Garay (1999: x), se trata de “avanzar en el tránsito hacia ‘nuevas formas’ de relacionamiento y organización económica, política... y cultural entre sociedades, que van más allá de las tradicionales desarrolladas en el marco de la diplomacia clásica -en los ámbitos territorial y de seguridad nacional... conlleva una tendencia a la emergencia de ‘nuevas’ geografías económicas y políticas consecuentes con la territorialización o re-territorialización de la vida económica y política, con el desarrollo de nuevas estrategias de organización...”. Dentro de este nuevo orden el Estado es “catalizador del interés colectivo, en la definición e implementación de una estrategia proactiva en la búsqueda por aprovechar las oportunidades que brinda la globalización y por alcanzar una inserción creativa y perdurable en el escenario internacional-global.” (Garay, 1999: 11).

9 Rodríguez y Arnold (1997) indican como antecedentes de la transnacionalización del planeta las conflagraciones

mundiales acaecidas durante el siglo XX, la internacionalización del sistema económico y las comunicaciones por satélite, procesos que han actuado como insumos desencadenantes de manifestaciones más acentuadas de las mismas tendencias.


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Diagrama 3. Diferenciación y evolución de los sistemas sociales

Sin embargo, como apunta Bauman (1999: 75):

“Ahora que la velocidad global del movimiento toma impulso -que se ‘comprime’ el espacio/tiempo en cuanto tal-, algunos objetos se desplazan más velozmente que otros. La ‘economía’ –el capital; o sea, dinero y otros recursos necesarios para hacer las cosas- se desplaza rápidamente; lo suficiente para mantener un paso de ventaja sobre cualquier gobierno (territorial, claro está) que intente limitar y encauzar sus movimientos... Aquello que se mueve con velocidad similar a la del mensaje electrónico está prácticamente libre de las restricciones relacionadas con el territorio dentro del cual se originó, aquel hacia el cual se dirige o el que atraviesa de paso.”

Esto tiene serias consecuencias sobre aquellos gobiernos nacionales a los que se escapan el control del capital sin domicilio establecido y los movimientos financieros, por lo que, como apunta Bauman, “muchas palancas de la política económica ya no funcionan” y al citar a Alberto Melucci indica que éste sugiere que la influencia de las organizaciones supanacionales –‘planetarias’-, al crecer velozmente, “ha tenido el efecto de acelerar la marginación de las áreas débiles y, a la vez, de abrir nuevos canales para la asignación de recursos, alejados, al menos en parte, del control de los diversos Estados nacionales.” En seguida cita (Bauman, 1999: 77) a G.H. von Wright quien indica:

Sistemas

Sistemas psíquicos(personales)

Sistemas socialesOrganismosMáquinas

FuncionalEstratificatoriaSegmentaria

Teoría General de Sistemas

Aplicación de la TGS

Diferenciaciónsocial

Sociedades segmentarias(arcaicas)

Sociedades asimétricamenteconstituidas (altas culturas

regionales)

Formaciones concretasde sistemas sociales

Interacciones Organizaciones o sistemasorganizacionales

Sistemassocietales

Evoluciónsociocultural

Sociedadesfuncionalmente

diferenciadasSociedadmundial

Centro/periferia


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“... parece que el Estado nacional se erosiona, o acaso se ‘extingue’. Las fuerzas que lo erosionan son transnacionales. Puesto que los Estados nacionales son el único marco existente para los balances contables y las únicas fuentes efectivas de iniciativa política, la ‘transnacionalidad’ de las fuerzas que lo erosionan los excluye del terreno de la acción deliberada, resuelta, potencialmente racional. Tal como sucede con todos los factores que suprimen esa acción, esas fuerzas con sus formas y acciones están protegidas por la bruma del misterio; son objeto de conjeturas más que de análisis fiables.”

Más adelante, Bauman (1999: 90) precisa que la única tarea económica permitida al Estado y por la que se hace constante presión para su cumplimiento es la de mantener un “presupuesto equilibrado”, la de regulación, haciendo uso de medios coercitivos para reprimir y controlar las presiones locales que buscan una intervención más vigorosa por parte de la administración en los negocios y en la defensa de la población “ante las consecuencias más siniestras de la anarquía del mercado.” El Nuevo Orden Mundial requiere para su sustentación y reproducción Estados débiles cuya función de ‘estación de policía’ sea la de asegurar el mínimo de orden necesario para los negocios, sin “despertar temores de que pueda limitar la libertad de las compañías globales.” Al eximir a la economía de la intervención reguladora de la política con la perdida de ésta última de poder como agencia eficaz, se produce

“algo mucho más profundo que un cambio en la distribución del poder social... la agencia política como tal -la capacidad de tomar decisiones colectivas vinculantes y llevarlas a cabo- está en tela de juicio... se podría describir el patrón predominante con la frase ‘soltar los frenos’: desregulación, liberalización, flexibilización, fluidez creciente, facilitar las transacciones en los mercados inmobiliarios y laboral, aliviarla presión impositiva ... una de las principales consecuencias de la nueva libertad global de movimientos es que resulta cada vez más difícil, por no decir imposible, lanzar una acción colectiva eficaz a partir de los problemas sociales” (Bauman, 1999: 92).

El mismo autor (1999: 47) plantea así mismo que “el sector que gana la mayor influencia es el que consigue hacer de su propia conducta una incógnita variable en las ecuaciones elaboradas por los otros sectores para hacer sus cálculos, a la vez que logra hacer de la conducta ajena un factor constante, regular y previsible” y es así como se observa que las nuevas formas de organización de territorios y sus habitantes en los últimos tiempos han sido producidas por el proceso de evolución del sistema social con la primacía del carácter prop io del sistema económico que propicia una expansión de los mercados por encima del control que puedan ejercer los Estados en forma individual (Garay, 1999: 13), en el cual el mercado articula grupos que le son funcionales y rentables a la acumulación capit alista y genera procesos de exclusión10 para aquellos grupos considerados “poco eficientes, poco competitivos, poco productivos…” (Pradilla, 1998: 17). En este proceso, se genera una evolución social desigual, que fragmenta territorios y grupos sociales, que profundiza la desigualdad que excluye de los procesos políticos y hace inviable la evolución social organizada. De allí se origina que en el mundo globalizado existen sociedades ubicadas en alguna de los tres tipos de sociedad mencionados, pero cuando se mira al interior de una sociedad particular y se analiza con la perspectiva de una “sociedad mundial” se identifican claramente sociedades excluidas de esa dinámica

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Bauman (1999: 95) cita algunos datos: del Informe sobre el desarrollo humano de la ONU, apunta que la riqueza total

de los primeros 358 “multimillonarios globales” equivale a la suma de ingresos de los 2.300 millones de personas más pobres, o sea, el 45% de la población mundial. De Víctor Keegan cita que la redistribución de los recursos mundiales es “una nueva forma de piratería”, ya que apenas el 22% de la riqueza global pertenece a los llamados “países en vías de desarrollo”, que comprenden el 80% de la población mundial. Concluye diciendo que el límite de la polarización actual es ampliamente superado, puesto que la parte de los ingresos globales que reciben los pobres es aun menor: en 1991, el 85% de la población mundial recibía el 15% de los ingresos. No es casual que el paupérrimo 2.3% de la riqueza global que recibía el 20% de los países más pobres haya caído en la actualidad al 1,4%.


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prevista para la complejidad organizada. Terminan, de esta manera, configurándose grupos de incluidos o excluidos, que refuerzan relaciones en la dominación o en la subordinación y dan lugar a una suerte de solidaridades e identidades económicas, políticas, étnicas, raciales, sociales y clasistas que buscan perpetuar la hegemonía o insertarse en ella, defenderse de la exclusión o administrarla, y se abocan a una construcción social con una diferenciación social relativa y subordinada, defensiva u ofensiva, potencial o conflictiva. Aquellos incluidos en la acumulación del capital a escala mundial son muy pocos y se sitúan como islotes de prosperidad en un mar creciente de atraso, de diferenciación y de exclusión (Pradilla, 1998: 19). La evolución y la complejidad social son dos condiciones que se equiparan al analizar una sociedad: entre más compleja sea, más evolucionada es. La sociedad actual se muestra así con su doble faz: de composición en diferentes subsistemas y de interacción, es decir multiplicidad de interrelaciones, se fracciona (especializa) en una gran cantidad de subsistemas (función) con diversas condiciones protagónicas (motores de evolución). En un esquema de evolución desigual se genera fragmentación y exclusión, y es así como la satisfacción de los derechos sociales, políticos, fundamentales y humanos se halla en medio de la tensión que surge al mezclar formas de operar presentes en sociedades asimétricamente construidas con la constante presión ejercida por la evolución de la sociedad mundial que busca que al interior de aquellas se configuren sistemas (económico, político y jurídico) con sus propias estructuras y funciones (ajuste estructural) en correspondencia con el proceso de globalización. La organización política del mundo en los términos que se tenían en el siglo XIX, con un Estado nacional que decidía sobre cada espacio soberanamente asignado, ha evolucionado hacia una racionalidad de sistemas que se interrelacionan y comunican entre sí, lo que ha posibilitado la creación de un nuevo orden político donde surgen nuevas definiciones para la política, la administración y el público, que obedecen a las nuevas condiciones donde se actúa y se decide en un mundo que tiende cada vez más hacia la globalización. Es así como el cambio que se da de Estado del bienestar, no definible fácilmente en América Latina, o de Estado subsidiario y promotor de la acumulación capitalista a nivel mundial, presenta como características (Pradilla, 1998: 24; Bresser, 1999: 3): 1. El desmantelamiento del sector capitalista de Estado. 2. La privatización de lo público (infraestructura y servicios sociales). 3. La desregulación. 4. La extinción de la planeación indicativa. Es en esa tensión entre una sociedad asimétricamente constituida como la colombiana y un sistema político aún en cierne y que busca corresponder a las condiciones de la globalización, donde encuentra fundamento el nacimiento de las políticas públicas, objeto de análisis en el presente documento desde la óptica de la teoría general de la sociedad de Luhmann.


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Los sistemas sociales para las políticas públicas

“Ser gobernado es ser vigilado, inspeccionado, espiado, dirigido, legislado, reglamentado, encasillado, adoctrinado, sermoneado, fiscalizado, estimado, apreciado, censurado, mandado por seres que no tienen ni título, ni ciencia, ni virtud. Ser gobernado significa, en cada operación, en cada transacción, ser anotado, registrado, censado, tarifado, timbrado, tallado, cotizado, patentado, licenciado, autorizado, apostillado, amonestado, contenido, reformado, enmendado, corregido. Es, bajo pretexto de utilidad pública y en nombre del interés general, ser expuesto a contribución, ejercido, desollado, explotado, monopolizado, depredado, mistificado, robado; luego a la menor resistencia, a la primera palabra de queja, reprimido, multado, vilipendiado, vejado, acosado, maltratado, aporreado, desarmado, agarrotado, encarcelado, fusilado, ametrallado, juzgado, condenado, deportado, sacrificado, vendido, traicionado y, para colmo, burlado, ridiculizado, ultrajado, deshonrado. ¡He aquí el gobierno, he aquí su moralidad, he aquí su justicia!” P.J. Proudhon, Idea general de la revolución en el siglo XIX. Citado por Savater (1993: 54).

Colombia, sociedad capitalista11, presenta un proceso de formación y formulación de políticas públicas en el que por lo menos participan tres subsistemas esenciales de la sociedad: el económico, el político y el jurídico, manteniendo en el entorno a los sistemas personales o psíquicos. Sin pretender ser exhaustivos en la caracterización y análisis particular se presenta una breve caracterización de cada uno de ellos.

El sistema económico

Tiene como función resolver los problemas concernientes a las necesidades, y por ello una de sus preocupaciones es decidir acerca de las necesidades presentes basado en la consideración inicial de la escasez de bienes o de dinero, por lo que uno de sus problemas esenciales es la planificación económica del futuro. La economía es una conformación social para la producción, intercambio, distribución y consumo de bienes y servicios (Garay, 1999: 12), pero específicamente en la economía capitalista los acontecimientos y cuestiones que interesan al sistema económico, son siempre acontecimientos de pago. Esta economía maneja dos tipos de código: uno centrado en el dinero y que condiciona las formas de propiedad: pagar/no pagar, y el otro tener dinero/no tener dinero, y su programa se especifica en los precios y son ellos los que regulan los acontecimientos de pago (Izuzquiza, 1994). Al ser el problema inicial de la economía la escasez, es decir el caso de que algunos bienes estén disponibles sólo en cant idad limitada, el acceso a dichos bienes por algunos excluye la posibilidad de acceso a otros. La paradoja específica de la economía se funda sobre la escasez, pues al intentar eliminarla a través del acceso a los bienes crea el problema de la escasez, pues al asegurar los bienes para unos, eliminándoles su propia escasez, genera la escasez de otros. Es así como, en el ámbito de la sociedad, la reducción de escasez aumenta la escasez (Corsi, 1996: 69). La paradoja se extiende y se hace gestionable a través de la codificación de la propiedad, basada en la distinción tener/no tener, en la cual todo participante en la economía se encuentra con respecto a todos

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Rusconi (1998: 185) plantea que al capitalismo lo distinguen tres rasgos: 1) propiedad privada de los medios de producción, para cuya activación es necesaria la presencia de un trabajo asalariado formalmente libre; 2) sistema de mercado basado en la iniciativa y la empresa privada, no necesariamente personal; 3) procesos de racionalización de los procedimientos directos e indirectos para la valorización del capital y la explotación de las oportunidades de mercado con fines de ganancia. Compárese esto con los artículos 53, 58, 60, 333 y 335 de la Constitución Política de Colombia.


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los bienes que puedan ser objeto de propiedad, en l alternativa de ser propietario o no propietario, de tenerlos o no tenerlos. La posibilidad de intercambio se fundamenta en el hecho de que la propiedad de uno es necesariamente la no propiedad de todos los demás. Con la codificación que da el medio del dinero, pagar/no pagar, únicamente quien tiene cierta cantidad de dinero puede pagar. En el actual modelo de desarrollo el sistema económico es el conductor de la evolución de la sociedad y el que ejerce una mayor predominancia sobre los demás sistemas sociales, debido al grado de complejidad que ha alcanzado. Tal carácter hace que los efectos de cualquier alteración a su interior sean percibidos e impliquen ajustes en los demás sistemas y que no pueda ajustarse a espacios territoriales definidos ni a condicionantes de Estado-Nación. Son dos los mecanismos (que trascienden fronteras) por los cuales el sistema económico interactúa: el mercado, como entorno del sistema, se constituye de diversas formas para diferentes tipos de bienes o servicios; el otro mecanismo es la competencia como el espacio que dinamiza el intercambio de expectativas de éxito (eficiencia). Este sistema de mercado en competencia abierta se da dentro de una liberación de la movilización de bienes, capitales, servicios y mano de obra, pero con fuertes restricciones a esa libre movilización a las sociedades que no hayan podido evolucionar hacia la globalización y no estén integradas a determinados bloques económicos.

El sistema jurídico

En la sociedad moderna, este sistema desarrolla la función atribuida al derecho como regulador social cuya función es la generalización congruente de las expectativas de conducta. Su particularidad como sistema social es su aspecto normativo de determinado tipo de decisiones por lo que su medio de comunicación son las normas y se rige por un código binario basado en las diferencias de lo justo/injusto, legal/ilegal, ajustado a derecho /no ajustado a derecho. El concepto de norma es entendido como expectativa (selección que remite al futuro, visión prospectiva) generalizada temporalmente (debido a su validez y vigencia) define la dimensión temporal del derecho. La institucionalización (extensión de las normas en la sociedad) supone la existencia de un consenso y corresponde a la generalización de las expectativas en la dimensión social. El problema del derecho es todo el conjunto de leyes, decisiones, normas, etc., dictadas por la práctica del sistema jurídico, que hacen que algo sea considerado justo, legal, ajustado al derecho o no. Son característicos del sistema jurídico (derecho moderno) el concepto de positivización del derecho en la dimensión temporal, los procedimientos como forma de institucionalización de expectativas y sus posibilidades de legitimación en la dimensión social, y los programas de decisión condicionales y finales equivalentes al de “norma” o “proposición jurídica” respectivamente de la teoría del derecho al uso en la dimensión material (personas, roles, programas o valores). Los derechos fundamentales se constituyen en la sustancia que condiciona la validez sustancial de las normas que el sistema emita, y al mismo tiempo expresan los fines a que está orientado el Estado Constitucional de Derecho. Como lo especifica Gozzi (1998: 541) citando a F. Neuman:

“La estructura del estado de derecho puede sistematizarse de la siguiente manera:

− Estructura formal del sistema jurídico, o sea garantía de las libertades fundamentales a través de la ley general abstracta aplicada por jueces independientes;

− Estructura material del sistema jurídico: libertad de competencia en el mercado, reconocida en el intercambio entre sujetos propietarios;

− Estructura social del sistema jurídico: la cuestión social y las políticas reformistas de integración de la clase trabajadora;

− Estructura política del sistema jurídico: separación y distribución del poder”


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Los sistemas psíquicos o personales

Para Luhmann los seres humanos son sistemas autopoiéticos que emplean la conciencia como modo particular de reproducción autopoiética, son sistemas psíquicos o personales. Nunca son parte, sino entorno de los sistemas sociales, lo que los hace ser un mundo en sí mismo, cerrado a toda influencia externa, que no precisan de estímulos externos para subsistir y tan sólo dependen de la decisión de continuar o no su propia reproducción autopoiética. La individualidad se equipara a la autorreferencia y es la misma autopoiesis que constituye un determinado sistema, la propia producción autopoiética y los elementos que la componen. Debido a la clausura autopoiética los sistemas psíquicos no pueden comunicar con la sociedad, ya que no comunican los hombres, sino la comunicación, que se hace mediante la conciencia y el lenguaje, y éste a su vez es medio para la conciencia. Es importante aclarar que el concepto de persona no indica ni la conciencia, ni el cuerpo de los individuos, que son sistemas autopoiéticos autónomos. En su comunicación con los sistemas de su entorno los sistemas psíquicos llegan a contar con una pluralidad de opciones que pueden desorientarlos y es por ello necesario que se haga una selección, lo que los lleva a asumir el riesgo de frustrarse ante el hecho de que las posibilidades no seleccionadas son siempre mayores a las seleccionadas. Una vez hechas las selecciones pertinentes y asumido el riesgo, su relación con los otros sistemas los lleva a combinar la pluralidad de roles que son regulados por los distintos subsistemas y se ven sometidos a expectativas contradictorias. Esto puede resultar desesperanzador, pero quedan los viejos valores y utopías que, aunque no asegurados socialmente, sirven para dar coherencia e integrar la propia personalidad y adquirir la necesaria auto-estima para poder merecer la consideración de los demás. Para actuar los diversos roles que corresponden en una sociedad mundializada, donde es evidente la despersonalización, los individuos deben construir su propio espacio (clausura autopoiética) para integrar coherentemente sus roles, considerarse a sí mismos personas y obtener consideración como tales, dirigir sus propias opciones y superar sus frustraciones. Veamos el caso de la relación de los sistemas psíquicos con el sistema político. Su clausura autopoiética que lo limita y lo hace contingente, lo lleva a buscar relacionarse con los otros sistemas psíquicos a través de comunicaciones simbólicas propias del sistema político, y es por eso que el hombre termina definiéndose como político, es decir, que a través de las interrelaciones con los otros sistemas psíquicos busca permanente inclusión en la sociedad 12 , a las condiciones que regulan simultáneamente sus derechos y obligaciones y al vasto tramado de las relaciones interindividuales que garantizan la convivencia pacífica, el orden, la seguridad colectiva y la satisfacción de las necesidades (Bernales Ballesteros, s.f.: 2). En su relación con el sistema político, los sistemas psíquicos adquieren una nueva dimensión: son sociales y es así como dentro del sistema político democrático las personas, como estructuras sociales que permiten a la sociedad encontrar una dirección para la producción de las comunicaciones y que no son sistemas sino artefact os comunicativos, “socializan” ejerciendo diversos roles: electores, destinatarios de decisiones, miembros de partidos políticos, funcionarios de la burocracia administrativa, funcionarios del gobierno o parlamentarios. Sin embargo, estos roles no los desempeñan siempre con total convencimiento “...es preciso convencernos y muchas veces obligarnos a desempeñar el papel que la sociedad nos atribuye” (Savater, 1993: 40).

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Savater (1993: 32), el filósofo español, lo expresa así: “Te digo que las sociedades humanas funcionan siempre como

máquinas de inmortalidad, a las que nos ‘enchufamos’ los individuos para recibir descargas simbólicas vitalizantes que nos permitan combatir la amenaza innegable de la muerte. El grupo social se presenta como lo que no puede morir, a diferencia de los individuos, y sus instituciones sirven para contrarrestar lo que cada cual teme de la fatalidad mortal: si la muerte es soledad definitiva, la sociedad nos brinda compañía permanente”.


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El sistema político

La función del sistema político es aportar para la sociedad la capacidad de decidir de una manera colectivamente vinculante. La política mantiene una estrecha relación con el proceso y la utilización del poder, el cual permite realizar la función de la misma política, sin que todas sus comunicaciones sean uso o amenaza de uso del poder, sino que un sistema político se forma, diferencia y alcanza autonomía sólo a partir de la identificabilidad de un poder que sea capaz de motivar a aceptar decisiones vinculantes (Corsi, 1996: 128). El sistema político en la perspectiva sistémica de Luhmann hace referencia al sistema político democrático, en donde la democracia enfatiza la división de la cúspide del poder gracias al código binario gobierno/oposición, el cual permite la reproducción de la comunicación política. Concebido desde esta perspectiva democrática, supera los límites regionales, tiene universalidad temporal y espacial porque crea tiempo con el nivel de las decisiones para la colectividad (políticas). Está supeditado a las limitaciones que le imponen los sistemas económico y jurídico, los que le crean cierta inestabilidad. De este último toma su código y lo integra a sus propios programas para legitimar sus acciones, de manera que su medio de comunicación, el poder, se codifica como poder legal/poder ilegal según sea el caso (Giménez Alcover, 1993: 306). El sistema político establece a su interior dos tipos de diferenciación: una funcional y una jerárquica, referidas ambas a las relaciones con su medio de comunicación propio: el poder (Giménez Alcover, 1993: 308), que entre sus posibles formas es el “poder político” el medio propio de la política, caracterizado por el dominio de decisiones que tienen repercusiones colectivas (Izuzquiza, 1990: 298). En cuanto a lo jerárquico y relacionado con el poder se da una doble posición, una inferior, los dominados y una superior, los dominantes (Giménez Alcover, 1993: 308). Una sociedad evolucionada concentra el poder político en el Estado, como instancia que lo controla, y que en últimas genera las decisiones que pueden llegar a vincular colectivamente. Esto supone unir determinantemente el poder a una estructura de puestos y cargos de gobierno, lo que realmente quiere decir que se traduce la estructura del poder político en la estructura de cargos del gobierno, y que la estructura de cargos o puestos del poder estatal sea determinante para dominar el poder político (Izuzquiza, 1990: 298). La diferencia entre inclusión y exclusión (Corsi, 1996:92), referida al modo en el cual una sociedad permite a los individuos ser personas 13 y por lo tanto participar en la comunicación, es básica para la comprensión de la función del sistema político. De cierta manera la sociedad moderna incluye y excluye al mismo tiempo a las personas, ya que aún participando en la comunicación en todos los subsistemas, no se puede formar parte integral de ellos, y no se puede hablar del hombre sólo económico o del hombre sólo científico. Para comprender la diferencia entre inclusión y exclusión al interior de los sistemas parciales se entiende que estos últimos requieren de una forma de organización de la comunicación, como es el caso de la economía, la cual puede reproducirse únicamente si existen empresas en su interior, así como la educación necesita de las escuelas para reproducirse como sistema parcial. Ahora, mientras todo sistema parcial incluye a todos de manera generalizada (la economía o la educación no excluyen a nadie a priori), las organizaciones formales pueden incluir a algunas personas

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“Con persona se indica una estructura social que permite a la sociedad encontrar una dirección para la producción de las comunicaciones. Las personas, por lo tanto, permiten atribuir las responsabilidades de las comunicaciones (la emisión) y localizar las posibilidades de comprensión: en este sentido las personas no son sistemas, como lo son las conciencias y los cuerpos, sino artefactos comunicativos. Identifican contextos individuales de los que se esperan posibilidades limitadas de comportamiento y a cada individuo le queda la alternativa entre confirmar dichas expectativas o sorprender la comunicación con iniciativas inesperadas” (Corsi, 1996: 92).


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sólo de manera extremadamente limitada: en una empresa sólo toman decisiones relevantes los que pertenecen a ella. Si el sistema parcial no encuentra motivos para excluir a alguien, la organización formal no puede hacer a todas las personas miembros, y la diferencia entre sistema parcial y organización formal brinda una versión moderna de la distinción entre inclusión y exclusión. Para la inclusión de todos los individuos en el sistema político se ha encontrado mucha dificultad y sus intentos han dependido de la disponibilidad de medios, ya que la política se encuentra limitada por dos códigos externos a ella misma: el dinero y el derecho. Al asumir estos dos códigos no puede haber una inclusión política generalizada y se crean vínculos drásticos (jurídicos y económicos) a la intervención política, lo que en últimas dificulta la tarea del Estado en aquellos aspectos relacionados con la economía de los recursos, al imponerle restricciones que terminan por imponer una orientación codificada para la elección de programas. El Estado viene a ser un sistema de decisiones organizadas, diferenciado al interior del sistema político y se trata de una organización delimitada a través de confines territoriales. La sociedad mundial diferencia un sistema político que comporta la constitución de Estados en todos los territorios, por lo que se diferencia internamente en Estados territoriales. Tal segmentacion en Estados posibilita la función política, puesto que los Estados permiten realizar la democracia en el ámbito local, alcanzar fines políticos específicos y proteger la realizació n de otras funciones. Sin embargo, como se vio con el caso de la globalización, los confines territoriales vinculan la política a condiciones locales, étnicas o religiosas, que en la actualidad son inadecuadas cuando se trata de las exigencias de una sociedad que opera en una dimensión mundial en lo que respecta principalmente a la economía, pero también con respecto al derecho, la salud, la ciencia, la educación, etc. En el ámbito territorial individual de un Estado, un sistema político se diferencia en sistemas organizados según el esquema centro/periferia. La organización del Estado implica la responsabilidad política para el territorio y es el centro de orientación de todas las demás organizaciones políticas, las cuales resultan periféricas con respecto a él (partidos políticos, organizaciones de interés). En el centro se constituye una jerarquía (superiores/inferiores), mientras que en la periferia existen complejidades más elevadas y mayor sensibilidad para las irritaciones ambientales. En la periferia se da una diferenciación en segmentos no coordinados, como es el caso de los partidos políticos, cuya función es la de preparar de manera no vinculante las decisiones colectivamente vinculantes, las relativas al gobierno o a la oposición. Sin embargo, el sistema político va más allá de organizaciones políticas centrales y periféricas. Su democratización da origen en su seno a una constitución que puede ser observada como unidad de una distinción tridimensional: la administración (Parlamento o Congreso, gobierno y burocracias administrativas), encargada del establecimiento de decisiones vinculantes; la política (que en sentido estricto son los partidos políticos que existen sin estar en el gobierno) que prepara los temas, elige personas, prueba posibilidades de consenso y construye poder; y el público, integrado por cualquiera que adopte un papel que configura el sistema político, ya sea como destinatario de las decisiones que debe aceptar si busca comunicación con el sistema político, como interesado en cierto tipo de decisiones y que presiona para que se adopten especialmente cuando es elector que con su voto apoya determinados programas y personas que presentan los partidos políticos.


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Diagrama 4. Diferenciación funcional del sistema político

La democracia representativa moderna le ha representado a los ciudadanos la posibilidad de constituir múltiples grupos de interés lo cual ha hecho la estructura institucional más compleja. Es así como los ciudadanos a través de su voto buscan que sus mandatarios en el ejecutivo y sus representantes en el legislativo lleven a la arena política sus intereses particulares. Se dan negociaciones directas entre el gobierno y los electores y otras que son mediadas por el Congreso. La conciencia acerca de lo que puede lograr la política en cada ciudadano es sumamente diferenciada, y el sentimiento de insatisfacción que muchas veces los acompaña es debido a lo que Thesing (1996: 15) ha denominado el fenómeno de la sobrexigencia y la sobreexpectativa políticas, que tiene origen en un concepto de política por el cual se convierte en tema político todo aquello que el ciudadano espera del Estado, y que espera que éste resuelva, lo cual lleva a que se pierda la responsabilidad individual del ciudadano. Con respecto a los partidos políticos Thesing (1996: 6) afirma que su existencia “es inherente a los principios de la representación en la democracia. La representación del pueblo, el cual constituye la fuente del poder político, solamente pasa por la elección de representantes. Para ello hasta ahora todavía, y tal vez también en forma exclusiva, se requiere de partidos políticos... La democracia moderna solamente puede funcionar como democracia representativa.” Como partido político entiende aquellas organizaciones que tienen como met a buscar ejercer una influencia continua sobre la formación de la voluntad política y es por ello que requieren de estructuras organizativas permanentes y de enunciados programáticos. Una característica esencial de un partido político es la de su participación en elecciones para así obtener en forma directa poder e influencia. Al interior de la administración se diferencian en su operación tres componentes: el Parlamento (Congreso de la República), el gobierno y las burocracias administrativas. El Congreso es un organismo representativo de los gobernados que refleja sus intereses en la negociación con el gobierno, y su existencia es considerada como conveniente tanto a los gobernados como al gobierno, ya que facilita y reduce, pero no elimina, los costos y procesos de negociación entre el gobierno y los gobernados. Esto implica para el gobierno la reorganización de su administración en una burocracia jerárquica, que rinde cuentas por los servicios prestado y que monitorea con eficacia la riqueza y el ingreso de los habitantes. Para los gobernados representa una ventaja contar con el Congreso, pues

Administración- Parlamento- Gobierno

- Burocraciasadministrativas

Política- Partidos políticos

autónomos

Público- Destinatarios de

decisiones- Intereses

- Necesidades- Electores

Vota por p

ersonas

y

programas

Sugiere q

ué votar

y por

qué

Proporciona premisas para las decisiones -

“Pone en la agenda los problemas”

Dec

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de intereses

Prepara proyectos,

domina en las comisiones

parlamentarias y otras

maquinarias


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pueden inducir y vigilar la gestión de los representantes y no entrar a negociar directamente con el gobierno (Vargas, 1999: 226). Otra función que se le atribuye al gobierno es la de facilitar el intercambio entre los distintos grupos de intereses, ya sean económicos, profesionales, étnicos, regionales, etc. Si los elementos de la diferenciación tridimensional mencionada son autónomos, el círculo de poder se dará en forma tal que el público votará por personas y programas de la política, los políticos proporcionan las premisas para las decisiones vinculantes y la administración decide y vincula al público que de nuevo vota, repitiéndose el círculo. En sentido contrario se da un círculo derivado de la sobrecarga de complejidad del sistema y que se impone en casos normales, constituyendo un círculo perverso en el que la administración prepara proyectos que presenta a la política y, a través del dominio que ejerce en las comisiones parlamentarias y otras maquinarias, busca que sean aprobados. La política sugiere al público, a través de los partidos, lo que debe ser votado y porqué; el público a su vez influye en la administración por diversos canales, ya sea por las organizaciones de intereses o “llorando en las oficinas públicas” (Giménez Alcover, s.f.: 309). Este “círculo perverso”, hace referencia a lo que se ha denominado como “politización de la administración”. Según Luhmann a la política le correspondía tradicionalmente la tarea de asegurar el consenso alrededor de las intervenciones ejecutivas que iba a efectuar la administración. Ahora en cambio se hace cada vez más evidente que la relación política-administración se ha invertido completamente.

Las políticas públicas y el nuevo arreglo institucional

“Todo Estado es, evidentemente, una asociación, y toda asociación no se forma sino en vista de algún bien, puesto que los hombres, cualesquiera que ellos sean, nunca hacen nada sino en vista de lo que les parece bueno. Es claro, por tanto, que todas las asociaciones tienden a un bien de cierta especie, y que el más importante de todos los bienes debe ser el objeto de la más importante de las asociaciones, de aquella que encierra a todas las demás, y a la cual se llama precisamente Estado y asociación política.” Aristóteles, “Origen del Estado y de la sociedad”, en “La política”.

Estado y sociedad: en torno a sus papeles

Los años 80 estuvieron caracterizados por la crisis de los Estados14, especialmente los de los países llamados del Tercer Mundo, al ponerse en evidencia que el Estado socialburocrático dejaba de ser un factor que favorecía el desarrollo para más bien frenarlo, a medida que creció demasiado y perdió funcionalidad. A partir de los 90 se comprobó que los postulados neoconservadores acerca de un Estado mínimo no eran en absoluto viable, y las reformas le plantearon una nueva naturaleza: al pensar en una reconstrucción del Estado era muy importante considerar que, además de sus labores clásicas de asegurar la propiedad y los contratos, era también fundamental tener en cuenta aquellas que aseguraran los derechos sociales y la promoción de la competitividad en el país (Bresser, 1999: 3).

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Se habla de una “crisis de gobernabilidad”, es decir, de no contar con las condiciones financieras y administrativas necesarias para implementar las decisiones que toma. Bresser (1999: 42) indica que la gobernabilidad en los regímenes representativos depende de tres cosas: instituciones políticas fuertes capaces de hacer gobiernos representativos y de intermediar de manera adecuada en intereses y conflictos; de la existencia de mecanismos que hagan responsables a los políticos y burócratas; de la capacidad de la sociedad de limitar sus demandas y de la habilidad del gobierno de responder a las demandas que se mantengan.


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Se abren camino conceptos como el de “economía integral” propuesto por los regulacionistas (Jessop, 1999: 139), en el que la economía es examinada como un conjunto socialmente incorporado y socialmente regularizado de las actividades, organizaciones e instituciones económicas, que se opone a los planteamientos de los economistas neoclásicos con tendencia orientada por el mercado hacia el equilibrio general. Se da un rechazo de la trinidad conceptual mercado-firma-sociedad civil y se empiezan a analizar “formas de coordinación económica que no constituyen mercados puros ni jerarquías corporativas unitarias” lo cual se refleja en estudios sobre los mecanismos económicos de “governance” que coordinan las actividades económicas en otras formas. En el campo internacional se da una reacción contra la distinción convencional entre una jerarquía política doméstica que se organiza bajo el predominio de un Estado soberano y una anarquía internacional formada a través de las relaciones interestatales (Jessop, 1999: 140). Surge, así mismo, una nueva lógica15 que ayuda a distinguir lo que debe estar en el sector público y en el privado. La distinción rígida entre lo público y lo privado que se da en los análisis centrados en el Estado de la política y su explicación, ha llevado a una insatisfacción creciente “por el papel de las distintas formas de coordinación política que no sólo atraviesan la división convencional entre lo público y lo privado sino que también involucran “jerarquías enmarañadas”, redes paralelas de poder u otras formas de interdependencia compleja entre niveles del gobierno o esferas funcionales diferentes” (Jessop, 1999: 140). Esto llevó a considerar la governance o mecanismos políticos de gobernabilidad usados por la sociedad para controlarse y coordinarse16, además de aquellos propios de sus tradiciones, valores básicos y creencias, sin presuponer que éstos se anclan principalmente en el Estado soberano. Bresser (1999: 34) plantea que estos mecanismos pueden ser vistos desde dos perspectivas: una institucional y otra funcional. Desde la perspectiva institucional hay tres mecanismos de control básicos, todos esenciales: 1) el Estado17, que comprende el sistema legal compuesto por las reglas legales y las instituciones principales que rigen la sociedad. El sistema legal establece los principios básicos para que puedan operar otos mecanismos, y es por ello que se identifica prácticamente con el Estado; 2) el mercado es el sistema de control económico y está guiado por la competencia; por último, 3) la sociedad civil, es decir, la sociedad estructurada de acuerdo con el peso político relativo de los diferentes grupos sociales, organizada con el fin de proteger los intereses privados o los intereses especiales de naturaleza colectiva o también para actuar en nombre del interés público. Con los criterios funcionales, sobreimpuestos a los institucionales, diferencia tres tipos de mecanismos de control: un control jerárquico o administrativo, el cual es ejercido en las organizaciones públicas o privadas; un control democrático o social, ejercido en términos políticos sobre las organizaciones e los individuos; y, por último, un control económico ejercido por el mercado. Desde este punto de vista

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Los 90 pueden verse como el momento de reacción a los planteamientos que salían de la derecha neoconservadora o

neoliberal, que consideraba que las reformas orientadas hacia el mercado traerían de manera automática desarrollo económico, con mercados que tomaban el control total de la economía y con un Estado mínimo, no intervencionista en lo económico y lo social, limitado a asegurar los principios macroeconómicos, los derechos a la propiedad y a los contratos. Los individuos dejarían de estar monitoreados o protegidos por el Estado. Como lemas: privatizar, liberar, desregular industrias y mercados laborales. Durante los 80, con el mercado actuando a favor del más fuerte, el más capaz, la concentración del ingreso era mayor que antes.

16 Jessop (1999: 142) cita de Scharpf: “Es claro que más allá de los límites del mercado puro, del Estado jerárquico y de

los discursos libetrtad-dominación, hay más -y más efectivos- mecanismos de coordinación que la ciencia hasta ahora ha considerado empíricamente y conceptualizado teóricamente.”

17 Jessop, en un documento inédito de 1997, dice que “el Estado puede ser visto como un conjunto de instituciones,

organizaciones, fuerzas sociales y actividades socialmente incorporadas, socialmente regularizadas y estratégicamente selectivas comprometidas en realizar la ‘voluntad colectiva’ de una comunidad política imaginada”.


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funcional Bresser ordena los mecanismos de control en un rango que cubre desde el mecanismo de control más difuso, automático y democrático, hasta los mecanismos de control más enfocados resultantes de los procesos de toma de decisiones. Estos mecanismos son el mercado, la democracia directa o el control social, la democracia representativa y el control jerárquico. El mercado es considerado el sistema de control más efectivo, ya que la competencia en principio lleva a los mejores resultados y los menores costos, sin necesidad del uso del poder por parte del poder democrático ni del jerárquico, y por ello se considera que cuando sea posible que el mercado controle algo, debe ser el mecanismo escogido. Sin embargo, hay situaciones que se escapan del control del mercado y es necesario entonces considerar otras formas de control. Entre tales situaciones se tiene el de los valores en juego fuera del económico, y el mercado controla sólo la eficiencia económica; otra es la de las imperfecciones propias del mercado y las debidas a la existencia de externalidades positivas, las cuales no son remuneradas apropiadamente en el mercado, o las externalidades negativas no castigadas en él. La democracia directa o el control social lleva a una organización de la sociedad ya sea en términos formales o informales y así tener el control no sólo del comportamiento individual sino el de las organizaciones públicas y privadas. El control se puede originar desde la raíz hacia arriba, cuando la sociedad se organiza políticamente para controlar e influenciar las instituciones en las que la sociedad no tiene instrumentos formales, o desde arriba hacia abajo cuando toma el papel de guiar instituciones públicas no estatales como una consecuencia deliberada de la reforma estatal. Se considera a la democracia directa como un control ideal, y su uso es cada vez más frecuente en los niveles locales para ejercer un control sobre los servicios públicos descentralizados18, pero a nivel nacional presenta restricciones y debido a factores de índole político19 no tiene viabilidad a nivel nacional, salvo en los casos en que se pide a ciudadanos de un país su confirmación u orientación acerca de las decisiones que deben tomar sus representantes sobre temas que se definen por medio de mecanismos de participación democrática como son el referendo o la consulta popular.20 En la democracia representativa la sociedad está representada por políticos electos que tienen el poder de la sociedad, los cuales se organizan en la rama legislativa. Como limitación tiene que sólo busca definir las leyes generales pero no ejecutarlas, lo cual lleva a que sea el control jerárquico el encargado de buscar su cumplimiento; tal control puede ser gerencial (racional), burocrático (racional-legal) o tradicional que corresponde al patrimonialismo. La reforma estatal de los noventa empieza, según Bresser (1999: 19), con una visión más general que requiere la definición del Estado, analizando cuáles son sus labores exclusivas y dejando para que sea el sector privado o el sector público no estatal quienes se ocupen de aquellas actividades que no involucran el poder estatal. Dentro de este esquema, y en términos económicos (Bresser, 1999: 21), el Estado puede ser visto como “una organización burocrática que, a través de transferencias, complementa al mercado en una economía coordinada. Mientras que los mercados operan a través de equivalentes de intercambio, el Estado lo hace a través de transferencias financiadas por los impuestos.”

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Es el caso de lo planteado en la Ley 142 de 1994 en Colombia. 19

El caso del referendo que trató de realizar el gobierno colombiano para revocar el mandato de los congresistas es muy

elocunte acerca de tal situación: se dio un conflicto de poderes. 20

En la Constitución Política de Colombia, el artículo 103 dice que: “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato”. La Ley 134 de 1994 reglamentó tales mecanismos.


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El Estado, apunta Bresser (1999: 21), es una entidad monopólica por definición y sus actividades exclusivas son actividades monopólicas, en las que es ejercido el poder del Estado: hacer las leyes del país, imponer justicia, mantener el orden, defender el país, representarlo en el extranjero, hacer cumplir la ley, recaudar impuestos, regular las actividades económicas, velar por el cumplimiento de la ley. Pero también son actividades exclusivas del Estado aquellas requeridas para la fijación de políticas o para su implementación utilizando mecanismos como la transferencia de fondos, dada la gran transferencia de recursos que esto puede significar. Entre estas se tiene la de garantizar la estabilidad monetaria, asegurar la estabilidad del sistema financiero, regular las actividades monopolísticas, promover la competencia y la del “centro estratégico”, en el que las decisiones estratégicas son tomadas por el congreso, el presidente y sus ministros, apoyados por los directores de departamento que fijan políticas de las agencias reguladoras y ejecutoras. Hay otras actividades que no son estrictamente monopolísticas o exclusivas, pero que en la práctica y debido a la gran transferencia de recursos que se puede dar, son actividades estatales exclusivas, y son requeridas para la fijación de políticas en las esferas económica, social y científica, o para la implementación de estas políticas a través de transferencias de fondos. Bresser da dos argumentos para que el Estado subsidie estas actividades: uno de carácter económico, puesto que estas actividades involucran externalidades positivas significativas que no están debidamente remuneradas en el mercado, y uno ético ya que estas actividades involucran derechos humanos fundamentales que deben ser garantizados a todos los ciudadanos en una sociedad. Con respecto a los bienes producidos por el mercado, se ha tenido predominancia de las empresas privadas, pero en algunas ocasiones el Estado ha intervenido debido a dos situaciones: como inversionista cuando las inversiones eran demasiado pesadas para que las asumiera el sector privado, como era el caso de las hidroeléctricas, y como inversionista en sectores monopolísticos que podían ser autofinanciables debido a las grandes utilidades que podrían generar, y tal es el caso de las empresas de servicios públicos. Por último, Bresser considera dos tipos de actividad que desarrolla el Estado, las centrales, relacionadas con el Estado mismo y a través de las cuales ejerce su poder como es el caso de fijación de leyes, la regulación, la administración de justicia, el cumplimiento de la ley, los impuestos y el fomento del desarrollo económico y social; y las actividades auxiliares que apoyan las actividades centrales del Estado, y pueden ser los servicios de limpieza, seguridad, transporte, comida, técnicos de computación y de procesamiento de información, que pueden ser contratados desde afuera y adjudicados mediante un proceso competitivo de licitación y contratados con terceros.

Estado y política pública

En el Estado se encuentra concentrado el poder político de una sociedad evolucionada (ver 3.4, “El sistema político”) y en últimas es el que genera las decisiones que pueden llegar a vincular colectivamente, lo cual supone unir el poder a una estructura de puestos y cargos de gobierno, el cual, a través de sus intervenciones, procura “un cambio social, política o administrativamente planificado, preferentemente de medidas políticas y programas públicos” como expresa Vedung (1997: 21). Shively (1997: 5) indica que hay dos factores definitorios de la política: la toma de decisión común para un grupo de personas y el uso del poder, siendo este último la capacidad de un individuo para causar que otro haga lo que la primera desea, por cualquier medio. El poder puede ejercerse según Shively (1997: 7) como coerción cuando se obliga a una persona a hacer algo que no desea hacer, como persuasión cuando se convence a alguien de que eso es lo que en realidad desea hacer, o como la construcción de incentivos cuando se hace tan desagradable la alternativa que sólo queda una opción razonable. La capacidad para ejercer cualquiera de estas formas de poder puede estar basada en toda clase de factores como dinero, afecto, fuerza física, condición legal, la posesión de información


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importante, aliados poderosos, determinación, desesperación. Hace una distinción21: aquellas acciones que contribuyen a la adopción de una política común para un grupo de personas, constituye la política, y los asuntos acerca de esas políticas y su adopción son asuntos políticos. Salazar (1999: 41) entiende las políticas públicas como “el conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas”. Aclara que casi nunca una política pública es una sola decisión, ya que realmente involucra un conjunto de decisiones que se pueden dar de manera simultánea o secuencial en el tiempo, y que además son decisiones del gobierno o si se quiere del régimen político. Identifica como actores a los de tipo político, fundamentalmente los partidos y los movimientos, y a los de tipo social relacionados con movimientos sociales u organizaciones gremiales que pretenden mediante distintas estrategias presionar al Estado para que sea considerado como político un determinado problema, lo cual quiere decir, ser de carácter general y aquel formule propuestas en términos de política pública. Los problemas que plantea este tipo de actores conllevan propuestas sectoriales, particulares o privadas, y lo que buscan es que se dé el tránsito de una situación subjetivamente existente, a una situación objetivamente considerada. Resalta Salazar (1999: 73) que “las políticas públicas están llamadas a generar en la comunidad política, dinámicas de acción y relación acordes con su formulación, siendo su especificidad ética la configuración de espacios políticocomunitarios en los que sean posibles relaciones efectivas en función del desarrollo integral de los individuos.” Vedung (1997: 154) caracteriza la int ervención en términos de instrumentos de política, estrategia que se identifica como distinto de la política pública, y su recomendación es, cuando se haga evaluación, describir a los evaluandos en términos de lenguaje de instrumentos políticos a los que considera un conjunto de técnicas mediante las cuales las autoridades del sector público ejercen su poder en un intento de introducir cambios sociales, y de los cuales identifica tres instrumentos básicos: las regulaciones con las que los gobiernos obligan a hacer lo que ellos desean, los medios económicos o incentivos o instrumentos de política económica implican repartir o retirar recursos, lo que hace más barato o más caro emprender determinadas acciones, pero sin que se obligue a los destinatarios a que adopten las medidas en cuestión, y la información que abarca los intentos de influir en las personas a través de la transferencia de conocimientos, la comunicación de argumentos razonados y el convencimiento. Según este mismo autor (1997: 154), la intervención gubernamental se puede caracterizar en términos de instrumentos de política a los que define como “un conjunto de técnicas mediante las cuales las autoridades del sector público ejercen su poder en un intento de introducir cambios sociales”, y como él mismo plantea sólo hay tres instrumentos básicos a los que pueden recurrir los gobiernos: a las regulaciones, los instrumentos de política económica y la información, división que se cimienta en el grado de restricción impuesto sobre los destinatarios. Las regulaciones son medidas que toman las unidades gubernamentales con el fin de influir en las personas a través de normas y directrices, verbalmente formuladas, y que ordenan a quienes son sus destinatarios para que actúen de acuerdo con lo que en ellas se les dice. En esta clase de intervención gubernamental se hace evidente el poder, ya que la relación entre gobernante y gobernado es

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Vargas Velásquez (1999: 55) aclara acerca del significado que en idioma español o francés tiene el términ o política, “que significa de una parte lucha por el poder y construcción de consensos, lo que en idioma inglés remite al término politics y de otra, un programa de acción gubernamental que estimula la cooperación social o desestimula el conflicto... o lo que el gobierno opta por hacer o no hacer y que corresponden a la palabra policy en inglés, al que en español y en francés se le ha dado la denominación de política pública.” Shively hace uso de la palabra “política” en correspondencia con el término “politics” del inglés.


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autoritaria, pues se presupone que todos están obligados a obedecer. Vedung (1997: 162) discierne dos tipos de regulación: las prohibiciones absolutas o incondicionales, y las condicionales que divide en tres: prohibiciones con exenciones, o con privilegio para ser eximido de una obligación, legislación capacitadora o con permisos, donde se pretende controlar o elevar las demandas sobre la actividad en cuestión (concesiones, licencias, permisos, autorizaciones), y las obligaciones de notificar (registro) en donde una determinada forma de actuar se prohibe cuando no ha sido notificada a las autoridades. Los instrumentos de política económica tienen como implicaciones el hecho de repartir o retirar recursos materiales. Pueden ser monetarios como es el caso de las subvenciones, los subsidios, las cuotas, los cargos, las garantías de crédito y las ayudas para el pago de intereses, y no monetarios como la asistencia sanitaria gratuita, la medicina gratuita y las guarderías infantiles gratuitas. Los instrumentos de política económica como las regulaciones se pueden formular de manera positiva o negativa, y es así como, por un lado, se hacen asignaciones en términos monetarios a través de concesiones y de imposición de gravámenes y dentro de estos se cobran impuestos o se pagan honorarios; y por otro, tributar implica arrebatar recursos, en tanto que la asignación lleva a la concesión de recursos materiales. Cuando se habla de gravámenes o tributos es importante distinguir entre impuestos y honorarios. Un impuesto es un pago obligatorio fijado a una persona de acuerdo con la ley para recibir apoyo del gobierno, aplicado sin tener en cuenta la prestación que el individuo recibe de aquel. Un honorario es definido como un cargo fijo que las personas abonan para sufragar la totalidad o parte de los gastos de alguna medida pública que concede una prestación especial a quien realiza el pago e implica también la determinación de una determinada política pública. Con la información se busca convencer a los destinatarios de algo que deberían hacer o disuadirles que no lo hagan, fundamental para que todos los demás controles gubernamentales funcionen adecuadamente, puesto que los programas públicos exigen que los beneficiarios estén informados de su existencia y su significado. La información puede ser sobre instrumentos políticos, distinta a la información como un instrumento político. De esta manera, se informa sobre la existencia de una regulación, una ley o un estatuto para que sean eficaces pues los individuos a los cuales van destinados deben ser conscientes de su existencia y contenido, ya que de lo contrario no podrían cumplirlos racionalmente; los instrumentos económicos también exigen información, puesto que los destinatarios deben conocer que existe, por ejemplo, un programa de subsidios y en qué condiciones se pueden otorgar; y, por último, a veces es necesario también que el gobierno informe sobre programas de información, en donde los usuarios potenciales de la información son informados sobre la disponibilidad de los materiales, su importancia, para que así los posibles destinatarios realicen el esfuerzo de solicitarlos.

Las instituciones

En el anterior marco de relaciones de los distintos mecanismos de control es donde tienen origen las instituciones, que ayudarán a explicar la relación que se establece entre los sistemas analizados para la formación y formulación de políticas públicas Van Arkadie (1989: 153) indica que el término “instituciones” tiene dos significados distintos, pero relacionados entre sí. El primero es como reglas del juego, y el segundo como organizaciones. Como reglas de juego Ruttan y Hayami, citados por Van Arkadie (1989: 154) dicen:


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“Las instituciones son las reglas de una sociedad o de organizaciones que facilitan la coordinación entre las personas al ayudarlas a formar las expectativas que cada persona puede razonablemente tener al relacionarse con otras. Reflejan las convenciones que se han desarrollado en las diferentes sociedades al considerar el comportamiento de los individuos y grupos en lo relativo a su propio comportamiento y al comportamiento de otros. En el área de las relaciones económicas juegan un papel crucial en el establecimiento de expectativas acerca de los derechos a usar los recursos en las actividades económicas y acerca de la distribución de los ingresos resultantes de la actividad económica.”

En la misma línea de considerar las instituciones como reglas del juego está Williamson (1996: 4) quien cita de Douglas North acerca de las instituciones: “son las restricciones creadas por los humanos que estructuran las interacciones políticas, económicas y sociales. Consisten tanto de restricciones informales (sanciones, tabúes, costumbres, tradiciones y códigos de conducta), y normas formales (constituciones, leyes, derechos de propiedad). Al seguir con la misma cita de North, éste argumenta que “las instituciones consisten en un conjunto de restricciones sobre el comportamiento en la forma de normas y regulaciones; y finalmente, un conjunto de normas morales, éticas y comportamentales que definen los contornos y que restringen la forma en que las normas y las regulaciones son especificadas y se da el cumplimiento.” De Allan Smith cita su definición de instituciones: “conjuntos de relaciones ordenadas entre las personas que definen sus derechos, contactos con los derechos de otros, privilegios y responsabilidades”; de Andrew Shotter cita que las instituciones son “regularidades en el comportamiento que son acordados por todos los miembros de una sociedad y que especifica el comportamiento en situaciones específicas recurrentes. Por último, cita a Eirik Furubotn y Rudolf Richter quienes indican que “la economía institucional moderna se centra sobre la institución de la propiedad, y sobre el sistema de normas que gobiernan la adquisición o transferencia de derechos de propiedad.” Las agencias donantes tienden a definir las instituciones como sinónimos de organizaciones, ya sean departamentos del Estado, empresas estatales, bancos, ejércitos, hospitales y similares. Desde el punto de vista de los economistas una organización es un área de actividad donde el mercado no coordina las actividades de los participantes. Visto de otra forma, como lo plantea Van Arkadie, una organización puede estar constreñida por factores del mercado, pero sus arreglos internos son coordinados por instrumentos que no son del mercado. Las reglas de decisión internas y los sistemas de incentivos pueden ser escogidos para que simulen el mercado, pero aún entonces la relación entre los actores es intrínsecamente diferente de aquella entre los actores independientes en el mercado. En su Glosario luhmanniano, Corsi (1996: 121) define la organización como un tipo de sistema social que se constituye con base en reglas de reconocimiento que lo vuelven identificable y que le permiten especificar las propias estructuras. Las reglas son reglas de pertenencias, fijadas mediante la selección de personal y la definición de los roles internos: sólo pocas personas pueden ser miembros de una organización formal. Luhmann (1997: 16) indica que “los sistemas organizacionales surgen en el contexto más general (y desde un punto de vista evolutivo, anterior) de los sistemas societales, en la medida en que resulta construir sistemas sociales sobre la base de decisiones.” Bajo estas condiciones, el sentido de las decisiones que se toman en las organizaciones no se puede asumir como el simple concepto de decisión de alternativas y se rompe con la teoría clásica del decidir racional que partía del contenido de la decisión y lo explicaba como relación entre fin y medio, pues “en la medida en que también los fines pueden ser vistos como consecuencia de una elección y, por lo tanto, como decisión, se posterga el planteamiento del problema. Deben preverse entonces en una organización decisiones sobre fines y decisiones sobre medios, y coordinarse unas con otras” (Luhmann, 1997: 19). Lo anterior lleva a que otros conjuntos de decisiones que no son puestos en forma de una relación entre medio y fin, que


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además funcionan, y desde el punto de vista de la racionalidad del sistema pueden ser más importantes que las relaciones entre medio y fin. Es así como “las decisiones se limitan mutuamente, se preparan recíprocamente, se presionan y descargan unas a otras, sin que todo esto pueda ser conceptualizado como relación entre medio y fin. Por esta razón se reemplaza el concepto de fin por el concepto más general de las premisas de decisión.” La complejidad, vista en la teoría de la organización como dificultad del decidir, se constituye en los sistemas organizacionales como la relación entre decisiones, relaciones que son el primer contenido de la decisión y por ello, se decide porque se ha decidido o para que se decida, lo que lleva a que las decisiones se califican recíprocamente, definen situaciones unas para otras. La complejidad es la condición para que puedan aparecer los sucesos como decisiones selectivas y para que puedan ser utilizadas como elementos para construcciones de sistema. La descomposición de las decisiones sólo se puede hacer en forma tal que se descomponga en decisiones y las organizaciones pueden mejorar las decisiones sólo de manera que sean mejoradas por decisiones. Esto lleva a que “en las organizaciones sólo se puede conseguir una mayor profundidad en la comprensión de la realidad mediante el aumento del número de decisiones, ya que esto se debe dar a través de decisiones. Mejoría quiere decir crecimiento. Pero crecimiento significa a su vez, aumento de la complejidad, e intensificación de la selectividad en la asociación de los elementos” (Luhmann, 1997: 23). Uno de los postulados que maneja Luhmann (1997: 28) para su análisis de las organizaciones y que se considera pertinente explicar brevemente, es el de la democratización, que traducido a la técnica organizacional exige que la red social de relaciones de la decisión sea a su vez transformada en decisiones. La democratización viene entonces a ser la descomposición social del decidir en subdecisiones sobre la aprobación o declinación directa o indirecta (representativa) de decisiones. Una ventaja de utilizar el concepto de organización, como es entendido por Luhmann y Van Arkadie, se da cuando se quieren soslayar las aparentes fortalezas de la economía neoclásica derivadas de la propuesta que afirma la amplia aplicabilidad de los mercados en la toma de decisiones de la sociedad, aunque no sólo es, como plantea Van Arkadie (1989: 155), “la suposición subyacente de un comportamiento maximizador plausible, sino también las presiones de los mercados competitivos para que los actores se vean forzados a desempeñarse de formas que se aproximen a tal comportamiento como una forma de supervivencia.” Las herramientas de la economía neoclásica no pueden, sin embargo, ser fácilmente usadas para explicar el comportamiento al interior de las organizaciones, como indica Van Arkadie: “el hombre (o la organización) burocrático no es diferente en su motivación inherente o psicología, pero los incentivos y restricciones que enfrenta difieren de la que enfrentan los actores del mercado.”

Las políticas públicas

La Figura 4 es un intento de presentar la relación sistémica que se da en el contexto en el cual se insertan la preparación, la formulación y la aplicación de una política pública, contexto al que se ha denominado arreglo institucional, para que de una manera generalizada pueda considerarse como un sistema organizacional socialmente diferenciado con una función que lo caracteriza. En ese contexto toman lugar las intervenciones gubernamentales, es decir “un cambio social, política o administrativamente planificado, preferentemente de medidas políticas y programas públicos”, como indica Vedung (1997: 21), quien así mismo plantea que tales intervenciones abarcan áreas inmensas que pueden ser clasificadas en intervenciones públicas sustantivas y las orientadas hacia un determinado proceso.


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Diagrama 5. Función de los sistemas en la formulación de políticas públicas

Las políticas públicas sustantivas son las que se relacionan con campos funcionales como los de energía, medio ambiente, recursos naturales, utilización de la tierra, vivienda, bienestar social, transporte, desarrollo económico y otros que involucran el es fuerzo humano. Incluye también la política exterior. Los programas orientados hacia un determinado programa, de reforma administrativa


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o de reorganización administrativa, se refieren a ideas y medidas dirigidas a la organización y función de la propia administración pública. Interesan en este documento las intervenciones públicas orientadas a través de medidas políticas y programas públicos, las llamadas políticas públicas, cada una particularizada por su propio arreglo institucional. Vargas Velásquez (1999: 55) entiende como política pública “el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables”. Por tal razón “se puede plantear que hay un nivel de incertidumbre en la política pública a pesar de considerar que el objeto de cualquier propuesta de política es controlar y dirigir cursos futuros de acción, que es la única acción sujeta a control. La política pública es la concreción del Estado en acción, en movimiento frente a la sociedad y sus problemas.” Hace una distinción entre “problemas22 sociales” y “situaciones socialmente problemáticas”. A los primeros los entiende como las necesidades, carencias, demandas de la sociedad en su conjunto o de sectores sociales particulares, con la característica de que rebasan la capacidad de respuesta por lo cual éste en su accionar debe priorizar, lo cual remite a las “situaciones socialmente problemáticas” concebidas como aquellas en las cuales la sociedad de manera mayoritaria percibe un problema social como relevante y considera que el régimen político debe entrar a enfrentarlo a través de políticas públicas. Destaca que una variable esencial del fenómeno político es el poder y que cuando se hace análisis de la formación de políticas públicas no se puede marginar el tema del poder, puesto que se estaría ocultando que en las decisiones públicas de rutina son los más ricos y los más poderosos quienes por lo general logran influir con más éxito que los más pobres y más débiles. Esto implica que una política involucra una o varias instituciones estatales, y que igualmente significa “la materialización de las acciones públicas no es una decisión aislada sino un conjunto de tomas de posición que tomadas en términos de acciones que producen resultados sobre la situación problemática y los actores involucrados con la misma.” Plantea que una política pública no es una respuesta a intentos voluntaristas del régimen político o de los distintos actores sociales, puesto que se ubica en contextos específicos donde los factores de tipo estructural son los que más inciden sobre el tipo de política que formula el Estado y sobre la implementación de la misma. Como factores que inciden en las políticas públicas indica el contexto internacional; el régimen político existente que puede privilegiar las salidas consensuales o las de tipo impositivo, en el que además se dan un juego de fuerzas como las características del problema, el proyecto político del gobierno, las propuestas alternativas y las disponibilidades de recursos estatales; y por último, las dimensiones espacial y temporal en que se ubican las políticas públicas.

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Según el Diccionario de Filosofía de Abbagnano (1997: 953) un problema es “en general toda situación que incluya la posibilidad de una alternativa. El problema no tiene necesariamente carácter subjetivo; no es reductible a la duda, aun cuando también la duda sea, en cierto sentido, un problema. Es más bien el carácter propio de una situación que no tiene un único significado o que incluye, de cualquier manera, alternativas de cualquier especie. Un problema es una declaración de una situación de este género. Tal es el sentido de la definición aristotélica: Problema es un procedimiento dialéctico que tiende a la elección o al rechazo, o también a la verdad y al conocimiento.”


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Propuesta metodológica: Método de Análisis sistémico y su utilización

El marco para el análisis y evaluación de una política pública se presenta como una herramienta para la identificación y comprensión de factores que limiten o posibiliten futuros ajustes y se configura como una práctica integrada al proceso político, donde se considera no sólo su contenido sino también el entorno en el que se introduce la política (influencias, grados de resonancia, expectativas de los subsistemas de su entorno como el económico, el propio sistema político, el jurídico y el personal); el proceso por el que se formula y se implementa, los instrumentos políticos y sus efectos sobre el entorno del sistema social: las personas. El abordaje sistémico presenta los siguientes requisitos esenciales (Urbani, 1998: 1465): − Partir de una definición de la política -arreglo institucional- para denotar toda la complejidad del

fenómeno (sin privilegiar ninguno de sus aspectos particulares) y de poder especificar las condiciones por las cuales un fenómeno social dado se hace políticamente relevante.

− Señalar el entorno del sistema que caracteriza una realidad política dada observable como sistema

que de ser claramente definido en los parámetros que sirvan para distinguir su entorno (otros subsistemas sociales y las personas). Esto es, establecer en concreto cómo, cuándo y en relación a qué fin fenómenos y grupos inciden (tienen resonancia) o no sobre la operación de la política.

− Precisar las relaciones que se establecen entre el sistema y su entorno, bajo las nociones de

entrada, salida y retroalimentación. La entrada entendida como las expectativas y desafíos (como quiera que se manifiestan y provenientes de cualquier parte) que determinan la función del sistema y su estructura; la salida como la respuesta que el sistema da (aceptación de la comunicación y su propia selectividad, sin las cuales no podría subsistir). Con el término retroalimentación se denotan los instrumentos políticos por los cuales el subsistema administrativo opera bajo sus propias decisiones.

− Descomponer el sistema para agregar significativamente los más variados y heterogéneos

fenómenos políticos en un número relativamente bajo de componentes-subsistemas recíprocamente relacionados, por ejemplo: los partidos, la legislación, la administración, entre otros, a variables sistémicas integrables. Esto es realizar la descomposición funcional del sistema analizados, aquí se recurre al análisis de procesos. Dado que la acción de gobernar presupone siempre una secuencia de varias fases, marcada por la incidencia de múltiples factores (la elección de los fines, la elección de los medios, la elección de la toma de decisiones, la contratación o la imposición de instrumentos usados para hacer imperativas las decisiones). Metodológicamente el sistema político se entiende como un “conjunto de subsistemas” y de procesos o subprocesos descomponibles, interrelacionados. Una vez individualizados los “componentes” del sistema es necesario definir las relaciones que hacen posible y favorecen la recíproca coexistencia, a partir de la descomposición funcional entendida la función como la regla de interacción y de interdependencia existente entre los diferentes procesos. Se pueden definir modelos de varias funciones que regulan la interacción de las partes componentes del sistema. Es importante hacer énfasis en la noción de subsistema como partes componentes del sistema (ej: los agentes: los partidos, la burocracia, los grupos de interés). Los subsistemas son analizados de la misma manera que el sistema, pero con la consideración de que el sistema mismo es ent orno del subsistema. Por último es necesario tener en cuenta los modos, la dirección y la intensidad con los que sus rasgos específicos cambian en el tiempo, pero dada la complejidad social y la multiplicidad de cambios


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generados por la propia evolución social y del sistema es necesario considerar aquellos que específicamente se constituyan en objeto de análisis.

− Finalmente, la aplicabilidad del análisis sistémico se extiende desde la caracterización de la

política pública en términos de procesos, de sus agentes, de la institucionalidad creada y de los instrumentos entre otros, hasta el planteamiento de hipótesis y variables para el análisis prospectivo y retrospectivo de sus efectos sobre la sociedad.

El método de análisis sistémico en las teorías sobre planificación del futuro y el análisis prospectivo, es generalmente referenciada dentro del análisis morfológico para la planificación por escenarios23. El objetivo es identificar resultados y/o procesos hasta ahora desconocidos, y explorar el campo de posibles futuros escenarios (Ortegón y Medina, 1997: 122). El encadenamiento del análisis sistémico con el análisis morfológico se da a partir de los insumos proveídos por el primero: subsistemas económico, social, demográfico, organizacional etc., donde cada uno de ellos puede alcanzar diversos estados (configuración de hipótesis). Ortegón y Medina (1997: 122) proponen un proceso de selección de sistemas claves y secundarios relacionados con los criterios de selección establecidos que contempla los siguientes pasos: 1. “Identificar criterios de selección económico, técnico, estratégico, los cuales pueden ser utilizados

para el análisis morfológico y para evaluar y seleccionar las mejores soluciones entre el número total de posibles soluciones (el espacio morfológico).

2. Identificar los componentes que son considerados cruciales de acuerdo con los criterios anteriores,

y clasificar estos componentes en términos de criterios ponderados de manera diferente, de acuerdo con decisiones de política adoptadas.

3. Limitar al comienzo la exploración del espacio morfológico a los componentes claves

identificados de este modo. 4. Introducir limitaciones de exclusión o de preferencia. En efecto, muchas soluciones técnicas no

tienen sentido o son irrelevantes, ya sea por ser intrínsecamente incompatibles o por no concordar con los criterios determinados”.

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