DERECHO ADMINISTRATIVO_____________________________________________LECCIÓN 15

LECCIÓN 15: ACTO ADMINISTRATIVO. CLASES. ELEMENTOS. EFICACIA. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO. LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO. LA REVISIÓN DE

OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Actividades jurídicas de la Administración

La actividad jurídica de la Administración son los Reglamentos, también se encargan de perfeccionar contratos/convenios, etc. La actividad más típica es que dictan actos administrativos. La sentencia es el acto jurídico típico de los Tribunales, el acto administrativo es el acto jurídico típico de la Administración.

Utilizan acuerdos, resoluciones, etc. Caracterizadas como actos administrativos.

Un acto administrativo se entiende como las decisiones aplicativas del ordenamiento.

Actividad técnica material, no jurídica

La actividad jurídica, actividad productora de efectos jurídicos, coexiste con la actividad técnica material no jurídica.

Ej.: la actividad técnica material no jurídica se da cuando un médico opera, la policía patrulla, un profesor explica, etc.

La actividad material va seguida de actividad jurídica.

Ej.: el profesor convoca exámenes, califica alumnos. La policía patrulla porque ha recibido una orden. Un médico opera porque ha sido nombrado funcionario.

De las actividades materiales, además, pueden darse consecuencias jurídicas. P.ej.: un médico al operar se deja una gasa dentro del cuerpo.

Es necesario distinguir entre acto y norma. Los Reglamentos son normas, forman parte del ordenamiento jurídico, lo innovan mientras que los actos son decisiones aplicativas del ordenamiento jurídico.

Hay actos que van dirigidos a una pluralidad de personas, convocatoria de oposiciones. En este caso, hay confusión entre actos y normas. La diferencia es que estos actos son de un solo uso, mientras que las normas se consolidan cuanto más se aplican.

Resolución es la decisión que pone fin al procedimiento, los actos administrativos que toma un órgano unipersonal, decisiones que se dictan en ejecución de la ley.

La teoría del acto administrativo actual es descendiente de:

1. Concepción procesalista del acto administrativo.

La primera construcción es de origen francés. La doctrina empieza a hablar de los actos administrativos como aquellos actos que, en caso de conflicto, se dejan ante el Consejo de

Estado en Francia, en España ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa, y no conoce los Tribunales.

2. Acto administrativo como acto autoritario.

Sobre la construcción anterior se da otro acto, el acto autoritario, que es concebido como una decisión que toma la Administración dirigida a una persona, como mucho a un par, y que pone fin al procedimiento.

Para crear la teoría del acto administrativo la doctrina coge como modelo las sentencias, la teoría de las sentencias, puesto que también es un acto unilateral, aplicativa del derecho. Esta segunda teoría es más delimitadora sobre qué es un acto administrativo

3. Construcción de carácter sustancialista (por el profesor Zanobini).

Hace una construcción teórica teniendo en cuenta el derecho privado (sobre todo del siglo XIX porque la dogmática jurídica estaba muy avanzada).

Los juristas que practican el derecho público tienen en cuenta la teoría del negocio jurídico como modelo para contemplar/introducir derecho privado en el derecho público.

Esta es la última gran aportación a la teoría del acto administrativo. En esta teoría se le otorgaba mucha importancia a la declaración y se entiende el acto administrativo como la declaración de voluntad, deseo, etc. productora de efectos jurídicos.

Concepto de acto administrativo

Concepto amplio: cualquier acto jurídico dictado por la Administración cuando actúa en sumisión al derecho administrativo. Como es un acto jurídico, evidentemente, queda excluida la actividad material técnica no jurídica.

También es necesario excluir los actos producidos por los administrados que actúan sometidos a derecho administrativo puesto que no se está imputando a la Administración sino a los administrados.

Ej.: interponer un recurso administrativo, hacer una petición a la Administración, etc.

Tampoco serían actos administrativos los actos jurídicos dictados por la Administración, pero que lo hagan actuando bajo el derecho civil, laboral, etc., es decir, sometido a otros derechos que no son el derecho administrativo. En caso de conflicto, los órganos de dicho derecho conocerían el asunto.

Concepto restringido: este concepto ha sido restringido por la doctrina aún más:

1. Es un acto jurídico pero no normativo.2. Es un acto jurídico pero unilateral, distinguimos entre la actividad unilateral de la

Administración, o bilateral o multilateral.3. En sentido estricto, el acto administrativo sólo son las declaraciones, los actos

declarativos y no los ejecutivos. Teoría de la coacción administrativa. P.ej.: imponer una sanción, una multa, etc.

Puede definirse, por tanto, el acto administrativo como un acto jurídico unilateral, distinto de Reglamento, y consistente en una declaración. Declaración de voluntad realizado por la Administración, en el ejercicio de una potestad administrativa que no es la potestad reglamentaria.

24/02/2010

En conclusión el acto administrativo es una declaración intelectual que excluye las ejecuciones coactivas y la actividad material técnica no jurídica.

Esta declaración puede ser expresa o tácita, es decir, que se manifiesta mediante comportamientos/ conductas creadores de efectos jurídicos.

Esta declaración puede ser, además, de voluntad, de juicio, de deseo o de comportamiento:

Declaración de voluntad: las resoluciones (que ponen fin al procedimiento) como las becas, etc.

Declaración de juicio: un informe para dar licencia de obras. Declaración de deseo: propuesta de nombramiento, propuesta de sanción, etc. Declaración de conocimiento: certificado.

Esta declaración debe proceder de una Administración, por lo tanto, se excluyen: los actos de los administrados (actos jurídicos regidos por el derecho administrativo pero imputables a los administrados y no a la Administración tales como los recursos, las solicitudes, etc.), los actos materialmente administrativos que dictan los órganos constitucionales puesto que no los dicta la Administración esto se debe a que la Administración es una persona jurídica, si fuera una función entonces estos actos sí podrían ser administrativos.

Ej.: Poder Legislativo al contratar personal está llevando a cabo una función materialmente administrativa, pero no es un acto administrativo porque no procede de la Administración.

Tampoco se incluyen los contratos, los actos administrativos son actos unilaterales y los contratos, como mínimo, son bilaterales.

Sin embargo, a pesar de que el acto administrativo es unilateral, es posible que la voluntad del administrado, en algún caso, sea una pieza importante para que la Administración dicte los actos administrativos. P.ej.: sin solicitud previa muchos procedimientos y las posteriores resoluciones serían imposibles.

También puede que la voluntad del administrado sea necesaria después de dictar el acto. P.ej.: nombramiento y toma de posesión.

El acto debe proceder de una Administración aunque, excepcionalmente, la Administración delega competencias a órganos o personas jurídicas, es lo que se conoce como potestad delegada, esta es una procedencia indirecta del acto.

Como los actos se dictan en el ejercicio de una potestad administrativa, dichos actos tienen las mismas consecuencias, es decir, o bien conservan situaciones jurídicas o bien las innovan. No puede haber potestad sin norma, por lo tanto, tampoco puede haber acto administrativo sin

norma. Todos los actos son típicos y su contenido debe ajustarse al ordenamiento jurídico (art. 53.2 LPAC).

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Elementos subjetivos

El acto administrativo, como hemos dicho antes, debe proceder de una Administración pero no basta con esto porque, además, debe proceder del órgano que tenga competencia, dentro de la Administración, para dictarlo.

El titular del órgano, además, debe ostentar investidura legítima. Podemos dividir esta definición en tres:

1. El acto debe proceder de una Administración. Se excluyen, evidentemente, los actos de los administrados. También los actos materialmente administrativos dictados por órganos constitucionales.

2. No basta con que el acto proceda de una Administración sino que debe dictarlo el órgano competente. Órgano administrativo (alcalde, el Pleno, Junta de Gobierno – Ayuntamiento-,

rector, decano, director de departamento – Universidad-): es una unidad administrativa integrada por un conjunto de atribuciones y personas. Otros autores añaden, además, los medios materiales.

Competencia: es la parte de potestad que tiene atribuida cada órgano. ¿Quién se encarga de atribuir las competencias a los órganos administrativos? Las normas son las encargadas de distribuir dichas competencias. Por regla general, las competencias son irrenunciables aunque se prevé una excepción: la delegación o avocación de competencias (art. 12 LPAC). La delegación es entendida como la transferencia de la competencia a otro órgano pero manteniendo la titularidad y la avocación consiste en recuperar una competencia cedida, típica del monarca absoluto.Las competencias, en las Administraciones burocráticas y jerarquizadas, se construyen teniendo en cuenta tres criterios:- Material: cuantía, grado…- Territorial: distinción entre órganos centrales (con competencia en todo el

territorio, Ministerio de Hacienda) y órganos periféricos (con competencia en ciertas zonas del Estado, delegación de Hacienda).

- Temporal: un ejemplo es que antes de la Constitución Española de 1978 se aprobaban planes de desarrollo económico con una vigencia temporal de 4 años. Otro ejemplo es la suspensión de licencias por dos años.

3. Además, el titular del órgano competente ha de ostentar la investidura legítima. Los titulares deben ser imparciales, no tener interés directo en el asunto y si así lo tienen deberán abstenerse o pueden ser recusados.Si se trata de un órgano colegiado tiene que actuar bajo las condiciones legales: convocatoria, orden del día, cuorum de constitución y cuorum de adopción para que se entienda constituido el órgano.

03/03/10

CLASES

Cada teórico hace una clasificación distinta. Nosotros nos basaremos en las garantías de los administrados, viendo cuáles son, o no, fiscalizables.

Acto político (actos de gobierno)

Nace en Francia, creado por el Consejo de Estado, después de la ilustración borbónica por lo que el Consejo de Estado se encuentra en un momento crítico y peligra. Para sobrevivir se niega a conocer las reclamaciones a la extinción del régimen napoleónico. En este momento, se inventa la teoría del móvil político, los gobernantes dictan actos con fines políticos, no son administrativos, por lo que pueden ser fiscalizados por la jurisdicción contencioso-administrativa, aunque el Consejo de Estado no es el órgano adecuado para fiscalizar dichos actos.

El Consejo de Estado sobrevive a la crisis e incluso se refuerza, crea una jurisdicción propia, gana independencia y con ella el poder de decidir.

Recuperado de la crisis, el Consejo de Estado se atreve a regular conflictos relacionados con el régimen napoleónico. A partir de esto, el Consejo de Estado dice que son actos políticos los derivados de las relaciones internacionales, interconstitucionales y las cuestiones de gracia y amnistía.

Esta teoría llega a España primero a nivel jurisprudencial y luego a nivel legislativo. Art. 2.b Ley Jurisdiccional de 1956. ¿Cómo se debe interpretar dicho artículo?

1. Dentro de la seguridad interna del Estado se dan sanciones de orden público por razones políticas.

2. El acto político también se incluyó en la jurisdicción militar.3. Además, hubo jurisprudencia que decía que los Reglamentos tampoco se podían

fiscalizar por considerarlos actos políticos.En los años ’60 se da una interpretación más estricta de dicha teoría y se dice: en primer lugar, que los actos políticos los dicta el Gobierno, por lo que sólo las decisiones del Gobierno se debían considerar acto político. En segundo lugar, sólo se considerarán actos políticos las grandes decisiones que afectan a la organización interna del Estado no las dirigidas a pocas personas, como una sanción de orden público, el ascenso de guardias civiles, etc. En tercer y último lugar, se dice que todos los Reglamentos eran justiciables.

Según el profesor Zanobini no había actos políticos sino que había actos administrativos, actos constitucionales y actos internacionales.

Los actos internacionales los dicta el Estado que tiene personalidad jurídica exterior, no son actos administrativos porque están sometidos a Derecho Internacional y no administrativo. Estos actos son fiscalizables ante la jurisdicción internacional.

En segundo lugar, se dan los actos constitucionales: actos que dictan órganos constitucionales cuando se relacionan con otros órganos constitucionales. Se mencionan estos órganos incluso en la CE, por ejemplo, en el Título V, relación entre el Gobierno y las Cortes Generales. Son actos constitucionales: remitir un proyecto de ley a la Cámara Baja, pedir cuestión de confianza, fijar el orden del día de las Cámaras, disolver las Cámaras, convocar elecciones, etc.

Estos actos son fiscalizables ante el Tribunal Constitucional.

El resto de actos son administrativos que dicta la Administración teniendo en cuenta el derecho administrativo y fiscalizables ante la jurisdicción administrativa.

En el año 1978 se aprueba la Constitución Española que posee artículos que suponen una carga para la teoría del acto político. Ejemplo de ello son el art. 103 CE con el principio de legalidad, el art. 106 CE que establece que los Tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa y con el art. 24 CE con la tutela judicial efectiva sin indefensión.

En la actualidad, la ley ya no habla de actos políticos sino actos de Gobierno. Se reconocen, en este campo, actos de doble naturaleza: constitucional y administrativa.

La Ley Jurisdiccional prevé que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda fiscalizar aspectos o partes de los actos de Gobierno. En definitiva, puede fiscalizar:

1. Los actos que lesionen derechos fundamentales.2. Los elementos reglados de los actos de Gobierno (procedimiento, competencia,

tiempo, etc.).3. Las indemnizaciones por detrimento patrimonial.

Los actos discrecionales son actos administrativos por lo que no podemos incluirlos dentro de los actos de Gobierno.

Actos definitivos y actos de trámite

Los actos definitivos son los que ponen fin a un procedimiento. Por otro lado, los actos de trámite son aquéllos a los que les precede una serie de fases.

Los actos administrativos se deben dictar siguiendo un procedimiento que se acercan a la consecución de una decisión final o resolución. El procedimiento garantiza la legalidad.

¿Son fiscalizables los actos administrativos? Sí que son fiscalizables, se pueden interponer recursos administrativos o contenciosos. Sin embargo, a veces es necesario interponer el recurso administrativo para poder interponer, después, el recurso ante la jurisdicción contenciosa.

¿Se pueden impugnar los actos de trámite? En general no para evitar la proliferación de recursos porque si se permitiera su impugnación, el procedimiento no acabaría nunca.

Es un principio de concentración procedimental, no se puede impugnar con el procedimiento en marcha pero sí una vez dictada la resolución.

Sin embargo, existen una serie de excepciones:

Art. 107 LPAC: se pueden interponer recursos administrativos contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa, o indirectamente, el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Se pueden fiscalizar los actos definitivos y los actos de trámite del art. 107.1 LPAC pero no los no cualificados.

Art. 79.2 LPAC: los vicios de forma de los actos administrativos pueden ser denunciados en cualquier momento por el interesado mediante un escrito de alegaciones. Además, los perjudicados podrán reclamar daños y perjuicios a la Administración o a los funcionarios.

05/03/10

Actos ejecutivos

Este tipo de actos también se puede impugnar si tienen vicios propios pero no para discutir los vicios del acto declarativo que no fue impugnado.

Actos originarios y actos confirmatorios

La distinción la encontramos en el art. 28 de la Ley Jurisdiccional: no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

Dentro de los actos confirmatorios encontramos, además, los reproductorios y confirmatorios stricto sensu, consecuencia de actos ya dictados.

El acto originario es el que resuelve, por primera vez, una cuestión.

El acto confirmatorio es el que incide en una resolución tomada anteriormente, el que reitera en actos firmes y consentidos.

El acto originario sí puede impugnarse. Es más problemático impugnar el acto confirmatorio puesto que para no tener que impugnar estos últimos se decide que se impugnen siempre los actos originarios.

Como hemos dicho anteriormente, dentro de los actos confirmatorios encontramos dos actos:

En primer lugar, el acto reproductorio que es el acto idéntico a uno anterior consentido y firme (acto originario).

Ej.: se hace una petición a la Administración, ésta la deniega. No estamos de acuerdo por lo que queremos impugnarla. Sin embargo, pasa el tiempo para recurrir y el acto se convierte en un acto firme e inatacable. Intentamos provocar un nuevo acto mediante otra petición que vuelve a denegar la Administración. Ante esto interponemos un recurso ante lo contencioso-administrativo, aunque el abogado de la Administración puede revocar un acto de inadmisibilidad por ser un acto reproductorio.

En definitiva, transcurrido el tiempo para recurrir ya no es posible interponer el recurso ni provocar un segundo acto, conocido como la excepción del acto reproductorio. Se planteó si esta cuestión era constitucional y se llegó a la conclusión de que sí, que es un privilegio de la Administración.

Por tanto, en principio, los actos reproductorios no son impugnables, se deben impugnar, siempre, los actos originarios.

En segundo lugar, hallamos los actos confirmatorios que son consecuencia de otro acto ya dictado stricto sensu consentido y firme.

Ej.: caducada una fianza, la Administración la declara perdida. El particular no impugna este acto por parte de la Administración. Por lo tanto, la Administración declara indultada la fianza y el particular impugna este segundo golpe. Si no ha impugnado el originario, no puede impugnar el acto confirmatorio.

Los Tribunales interpretan muy estrictamente este privilegio y afirma que deben darse tres identidades: objeto, causa y persona.

Las restricciones a este privilegio son las siguientes:

1. No se puede interponer excepción confirmatoria de las nóminas mensuales si no se han impugnado las anteriores. Es decir, no puedes impugnar la nómina nº 4 si no has impugnado antes las tres anteriores.

2. Tampoco en las resoluciones tardantes se pueden interponer la excepción confirmatoria. Si la Administración no resuelve a tiempo no es viable interponer dicha excepción aunque sí recursos contenciosos- administrativos.A veces la Administración lo que hace es resolver después de haber transcurrido el tiempo determinado, es decir, tres meses. Siguiendo la teoría del silencio, la Administración ha desestimado la resolución aunque puede llevar a cabo la resolución expresa. Se plantea si la teoría del silencio sería el acto originario, pero se llega a la conclusión de que no es así, sólo es una presunción y no un acto.

3. Los actos nulos siempre son impugnables. Tampoco se interpondrá la excepción confirmatoria a los actos que reiteran o confirman actos que no han sido notificados o lo que lo han hecho de manera defectuosa. Tampoco a los actos interpretativos que supongan la adaptación a nuevas circunstancias ni los que han sido dictados por órganos distintos, o son distintas las pretensiones, los recurrentes, etc.

En definitiva, el Tribunal Supremo lleva a cabo una interpretación restrictiva del privilegio que posee la Administración, la excepción confirmatoria.

Otra restricción, ésta histórica, son los actos que ponen fin a la vía administrativa y los actos que, por el contrario, no ponen fin a dicha vía.

Se dan Administraciones organizadas por criterios jerárquicos (Administración del Estado, Administración de las CCAA, etc.). También las hay no jerarquizadas (Ayuntamiento, Corporaciones).

Una de las manifestaciones de la jerarquía es que contra las resoluciones de órganos inferiores se puede interponer un recurso administrativo de alzada (por parte del particular) con lo que los órganos superiores podrán mantener, anular o reformar la resolución.

Inicialmente, el recurso de alzada no acababa nunca, siempre podía elevarse a un órgano superior. Al llegar a la cúspide, se podía interponer un recurso ante lo contencioso-administrativo.

El particular debía interponer recursos de alzada hasta llegar a la cúspide si quería llegar a interponer un recurso contencioso-administrativo.

Además, el recurso de alzada era obligatorio, en ningún caso potestativo, debía agotarse la vía administrativa y sólo al llegar a la cúspide se podía decir que se había agotado la vía administrativa.

En la actualidad, este privilegio se mantiene aunque, en la LPAC de 1958, se decía que bastaba con la interposición de dos recursos de alzada para interponer uno ante la jurisdicción contenciosa. En el año 1963 se da una nueva reforma de la LPAC y se decía que interponer un recurso de alzada ya se agotaba la vía administrativa.

Art. 109 LPAC Ponen fin a la vía administrativa:

a. Las resoluciones de los recursos de alzada.b. Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo

107.2.c. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico,

salvo que una Ley establezca lo contrario.d. Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o

reglamentaria así lo establezca.e. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de

finalizadores del procedimiento.

En el caso del apartado a, la Administración ya se ha pronunciado y se puede acudir a la jurisdicción contenciosa. En el caso del apartado c, se puede acudir directamente a la vía contenciosa, el Gobierno no tiene superior jerárquico. En el caso del apartado c, si una ley o Reglamento establece que una resolución de un órgano pone fin a la vía administrativa, así será.

Toda esta teoría se basa en actos unilaterales y no bilaterales o multilaterales como pueden ser los acuerdos, pactos, contratos…

Sin embargo, para saber qué acto pone fin a la vía administrativa deberíamos acudir al Estatuto de cada Administración, puesto que el art. 109 LPAC es orientativo.

Para la Administración del Estado deberíamos acudir a la LOFAGE. Ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los miembros y órganos del Gobierno.

En cuanto a los organismos públicos, ponen fin a la vía administrativa los actos de los órganos unipersonales o colegiados según lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.

En lo referente a la Administración de un Comunidad Autónoma, el art. 53 de la Ley Autonómica dice que los actos dictados por el Presidente y el Consejo de Gobierno ponen fin a la vía administrativa.

En cuanto a la Universidad, el art. 6.4 de la Ley Universitaria establece que son los actos o decisiones del rector, del Consejo de Gobierno, del Consejo Social y del claustro los que ponen fin a la vía administrativa.

El art. 52.2 de la Ley Básica del Régimen Local afirma que, en cuanto a las corporaciones locales, pondrán fin a la vía administrativa las decisiones del Pleno, del Alcalde, de la Junta de Gobierno y los Presidentes de las secciones.

En cuanto a los Colegios Profesionales, pueden darse recursos de alzada internos entre el Colegio de una Comunidad Autónoma y del Estado, pero no hay recursos de alzada entre los Colegios de las Comunidades Autónomas entre sí.

Por último, en el caso de las Cámaras de Comercio, ante la Administración de tutela se puede interponer el susodicho recurso.

Actos firmes

La Administración dicta un acto, al pasar el término predeterminado para recurrirlo, este acto pasa a ser firme e inatacable. Sólo podrá solicitarse su revisión de oficio en caso de ser nulo de pleno derecho.

Actos reglados y actos discrecionales

Ambos actos pueden impugnarse aunque los actos discrecionales presentan una mayor dificultad.

Actos de fiscalización y de tutela

En el derecho administrativo clásico existían entes menores y entes superiores. Los menores podían emitir decisiones pero siempre tutelados y controlados por los entes superiores.

La entidad inferior, para dictar un acto, debía pedir permiso al ente superior. A veces, en lugar de autorización, el control se daba mediante la aprobación del acto por el ente superior.

Por lo tanto, solía haber dos entes y dos actos (la decisión que toma el ente menor y la que toma el ente superior) para, así, ejercer el control.

¿Cuál es la Administración impugnada en caso de fiscalización? Si el acto de fiscalización es aprobatorio, la Administración impugnada será la entidad inferior, sin embargo, si no fuera aprobatorio la entidad impugnada sería la superior. Art. 21.2 Ley Jurisdiccional.

Actos favorables y actos de gravamen

Se entiende por actos favorables los que amplían el patrimonio jurídico, es decir, los que otorgan derechos. P.ej.: una beca, la admisión en la Universidad, etc.

Se entiende por actos de gravamen aquéllos que restringen el patrimonio jurídico, limitan derechos, facultades. Son actos negativos para el administrado. P.ej.: una multa, una orden de demolición. Art. 54.1. a) Ley Jurisdiccional.

Las diferencias entre estos dos actos son las siguientes: los actos favorables se dictan por la Administración a previa petición, sin embargo, los actos de gravamen se imponen o dictan de oficio o a petición de un tercero.

Otra diferencia es que los actos favorables no necesitan motivación y los de gravamen, por el contrario, sí.

Los actos de gravamen son libremente revocables, pero para revocar los actos favorables se establecen una serie de garantías (nulos de pleno derecho, audiencia pública, etc.).

Por último, para dictar actos favorables no se necesita la existencia de una norma de rango legal. En cambio para dictar actos de gravamen es exigible que haya norma legal que le dé cobertura.

EFICACIA (Capítulo III LPAC)

Los actos administrativos tienen la eficacia inherente a la autotutela declarativa (art. 94 LPAC). Además, dicha eficacia aparece reforzada por la autotutela ejecutiva, prevista en el art. 95 LPAC y el art. 56 de la misma ley. Según estos artículos la Administración puede ejecutar de manera forzosa los actos administrativos sin la intervención de los Tribunales.

A todo esto hay que añadir que los destinatarios están obligados a cumplir los mandatos de los actos, si los incumplen pueden acarrear una sanción administrativa o incurrir en un delito por desobediencia.

Los actos administrativos producen efectos desde el momento en que se dictan aunque se oponga el destinatario mediante la interposición de recursos. En estos casos, la eficacia tiene gran relevancia para los particulares. Un ejemplo de ello es el particular que quiere matricularse en un centro público, si no lo admiten no puede examinarse y si no está de acuerdo deberá interponer los recursos pertinentes.

Por motivos similares, en el año 1966 se cerró el periódico, conocido con el nombre de Periódico de Madrid, por ser revolucionario y contrario al régimen. El periódico, no estando de acuerdo con la resolución, interpuso los recursos oportunos y, finalmente, el Tribunal Supremo les dio la razón.

La eficacia se produce en un espacio de tiempo limitado, es necesario el dictamen previo de un acto administrativo, comienza en un momento determinado, también dispone de una duración determinada y, seguidamente, se produce su final.

El art. 57 LPAC establece la regla general de la eficacia, conocida como eficacia inmediata. Los actos administrativos producen efectos en el momento en que se dictan aunque hay excepciones como los casos de la eficacia demorada y la eficacia retroactiva (producirá efectos en momentos anteriores al dictamen de la resolución). Sin embargo, se dice que la regla

general no debe ser la de la eficacia inmediata sino la de la eficacia demorada ya que la mayoría de los actos deben ser notificados.

Según el art. 57.2 LPAC: La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

Aprobación superior: un ente administrativo menor dicta un acto pero no es válido hasta que lo ratifica un ente superior, hasta ese momento no producirá efectos dicho acto.

Notificación:¿A quién se debe notificar los actos administrativos? La ley dice que debe notificarse a los interesados (art. 58.1 LPAC). Los interesados (art. 31 LPAC) son los que promueven el procedimiento porque son titulares de derechos subjetivos. También es interesado el titular de derechos subjetivos que se puede ver afectado por la resolución que se adopte aunque no haya promovido el procedimiento. Lo es también cualquier persona que sea titular de interés legítimo y pueda verse afectada por el procedimiento aunque debe comparecer antes de la resolución definitiva.¿Qué se debe notificar? La LPAC antigua decía que sólo las resoluciones, es decir, los actos que ponen fin al procedimiento, debían notificarse. Por el contrario, no tenían por qué notificarse los actos de trámite.En la LPAC actual esta cuestión se encuentra prevista en el art. 58.1 LPAC: deben notificarse las resoluciones y actos que afecten a los intereses y derechos, esta nueva ley es más garantista.¿Cuál es el contenido de la notificación? El art. 58.2 LPAC establece que debe contener el texto íntegro de la resolución, la indicación de si esta resolución pone fin, o no, a la vía administrativa. Además, se debe señalar qué recursos son procedentes, el órgano ante el que se deben interponer (si es un recurso de reposición se debe interponer ante el mismo órgano, si es un recurso de alzada ante el órgano jerárquico superior común) y el término para su interposición. Si no se cumple este contenido la notificación será defectuosa.Práctica de la notificación (art. 59 LPAC): las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente. Las notificaciones se suelen hacer personalmente por escrito al domicilio designado por el particular. Aunque éste no es el único método, también puede llevarse a cabo la notificación vía un agente notificador, por servicios privados de mensajería, a través de notario, por teléfono (aunque la jurisprudencia no lo acepta) y, por último, mediante correo electrónico (antes regulado en el art. 59.3 LPAC y actualmente en la Ley 11/2007, del 22 de junio). Para utilizar el correo electrónico debe haber consentimiento para utilizarlo, tienes diez días de plazo para abrirlo, sino se entenderá rechazado.En el caso de notificarlo al domicilio y que el particular no se encuentre puede hacerse cargo cualquier persona que se encuentre en dicho domicilio y haga constar su identidad, art. 59.2 LPAC.

Si el domicilio designado es una empresa, puede hacerse cargo uno de los trabajadores. En cambio, la jurisprudencia no admite la notificación a los porteros.También podría ser que el interesado no quiera firmar (rechazo de la notificación). En ese caso, se deja constancia en el expediente y se continúa el procedimiento. Otra posibilidad es que el domicilio se encuentre cerrado y no haya nadie, en ese supuesto, se deberá volver otra día y en hora distinta.

2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo.Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.

12/03/10

En caso de que el interesado sea una persona desconocida o se ignora el lugar donde está domiciliado se debe notificar dejando una notificación edictal, es decir, colgando la notificación en el tablón de edictos del municipio y en el periódico oficial local, provincial o de la Comunidad Autónoma pertinente. Este proceso debe ser iniciado en el plazo de diez días desde que se dicta el acto administrativo. Art. 59.5 LPAC.

Notificaciones defectuosas

El art. 58.2 LPAC establece los requisitos de la notificación. Si falla alguno de dichos requisitos la notificación será defectuosa por lo que no podrá producir efectos ni la notificación ni tampoco el acto que se pretenda notificar. Existen una serie de excepciones a este artículo:

Producirá efectos si el interesado interpone el recurso pertinente.

Debe interponerse dicho recurso para que pueda subsanarse los vicios de la notificación puesto que en el procedimiento administrativo no interviene ni procurador ni abogado, por tanto, es el particular el encargado de interponer los recursos. Además, existe una gran fugacidad en los plazos de interposición de dichos recursos, una vez pasado este periodo de tiempo el acto será formal e inatacable. En el derecho civil, por ejemplo, este plazo es más largo.

Publicación

Es un sucedáneo de la notificación que tiene, además, idéntica trascendencia. La publicación va dirigida a una generalidad indeterminada de destinatarios pero también cuando hay una

pluralidad determinable pero aún así siguen siendo muchos. Sustituye a la notificación pero, sin embargo, sigue teniendo los mismos efectos que ésta y exige los mismos requisitos.

Eficacia retroactiva

La Administración dicta actos que producirán efectos meses antes a la fecha del dictamen de dicho acto. Art. 57.3 LPAC: Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

Esta técnica es realmente excepcional y se da en los siguientes supuestos:

En sustitución de actos anulados. Produce efectos desde el momento en que se dictó el primero de los actos para que, así, la Administración no se beneficie de sus errores.

Cuando la Administración tarda mucho en dictar un acto produce efectos desde el momento en que se notificó la petición.

Sólo se dará en los actos que sean favorables, no en los de gravamen.

¿Cuándo cesan los efectos de los actos? ¿Hay supuestos de suspensión de los efectos de los actos?

Acaban definitivamente en los supuestos de revocación o anulación pero también cuando se da el total cumplimiento del acto, por desaparecer los supuestos fácticos que dieron lugar al acto.

Existen diferentes tipos de suspensión de los efectos de los actos administrativos:

1. En vía de recursos:

Generalmente no se suspenden los efectos de los actos aunque se dan supuestos en los que sí como es el caso de la interposición de recursos por parte de los particulares. Hay circunstancias que al estimación a posteriori del recurso no permite una reconstrucción alterada en el acto administrativo. Por ejemplo: antes de la Constitución Española se daban sanciones pecuniarias que, al no pagarse, podrían acabar en penas privativas de libertad.

La ley intenta llegar a un compromiso entre la satisfacción del interés general y el derecho de defensa, para evitar que cuando se dicte la sentencia la suspensión de los efectos sea irreversible.

La interposición de un recurso administrativo para suspender los efectos de los actos estaba regulado en el art. 116 LPAC y se daban dos causas: en el caso de que el acto fuera nulo de pleno derecho y si de la ejecución del acto se daban perjuicios de reparación imposible o difícil. Ésta se interpretó de manera muy restrictiva, siempre que los perjuicios fueran indemnizables debía ejecutarse el acto.

Por regla general, la interposición de recursos no anulan los efectos de los actos administrativos. La suspensión de los efectos se debe motivar.

Actualmente, se exige ponderación entre los intereses del conflicto (los interesados que soliciten la ejecución del acto) o el interés que pueda tener el recurrente para que se suspenda la ejecución del acto. Debe motivarse el perjuicio que causaría a terceros y al recurrente. Si se solicita la suspensión y se da un silencio positivo de treinta días se entiende que el acto ha quedado suspendido, art. 111.3 LPAC.

En vía jurisdiccional si la Administración no suspende el acto, en vía contenciosa se puede volver a solicitar la petición. Art. 130 Ley Jurisdiccional.

Se podrá solicitar dicha medida cuando la ejecución del acto pudiera hacer perder la finalidad legítima del recurso, también debe darse una previa valoración de todos los intereses en conflicto. Existen una serie de reglas para solicitar la suspensión:

En cualquier momento del proceso aunque se hace en el escrito de interposición del recurso.

En pieza separada. Puede solicitarse una garantía para responder de los perjuicios de la no suspensión.

En el art. 66 de la Ley Básica de Régimen Local se prevé otro supuesto, cuando se dé un conflicto por extralimitación competencial puede solicitarse la suspensión de los efectos del acto.

2. En vía de revisión de oficio:

En este caso, la Administración dicta un acto administrativo que está viciado, es nulo de pleno derecho. La Administración se da cuenta e inicia un procedimiento de revisión. En la ley nueva se encuentra previsto en el art. 104. La Administración puede dictar sus suspensión mientras se está tramitando su revisión.

Un ejemplo puede ser lo que ocurrió en el Ministerio de Educación y ciencia cuando autorizó la exportación de un cuando del Duque de Alba y, posteriormente, se dio cuenta de que dicha autorización era ilegal por lo que se inició el procedimiento de revisión. Para evitar que el cuadro llegara a salir del país, la Administración suspendió la eficacia de dicho acto aplicando el art. 116 de la antigua ley.

Iniciado el procedimiento de revisión se puede suspender su eficacia si se dan supuestos que por su ejecución sean imposibles de reparar o fuera muy difícil.

3. Auto tutela:

Consiste en que el ente menor dicta un acto propenso a ser suspendido por el ente superior sino se acerca a los criterios por dichos entes exigidos.

En última instancia, la jurisdicción contencioso-administrativa conocerá de la cuestión. Es un control administrativo en el que si no se llega a acuerdo se judicializa.

Actualmente, dicho control es muy puntual. En el art. 186 de la Ley de Suelo se dice que el alcalde puede suspender la eficacia de una licencia cuando su contenido constituya en una infracción urbanística.

4. Art. 161.2 CE:

El Gobierno del Estado puede impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación provocará la suspensión automática pero el Tribunal Constitucional deberá ratificarla en un plazo no superior a cinco meses. Es un control aunque no administrativo porque el Gobierno impugna pero no llega a suspender. En general, no hay controles administrativos del Estado sobre las Comunidades Autónomas, si ejercen competencias propias, a no ser que ejerzan competencias delegadas o transferidas.

En definitiva este artículo pretende compensar los controles políticos que en otros países sí que hay entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Un acto válido es un acto conforme a derecho, un acto que tiene todos los elementos y éstos, a su vez, reúnen todos los requisitos exigidos.

Un acto inválido, por el contrario, es disconforme al ordenamiento jurídico, que tiene algún defecto. Según la trascendencia del vicio el acto puede ser nulo de pleno derecho, anulable o tener irregularidades que no den lugar a la invalidez.

Distinción entre actos nulos y anulables: como mínimo se dan dos diferencias. Los actos nulos no pueden ser objeto de validación, sus vicios no son subsanables, sin embargo, los de los actos anulables sí que pueden ser validados por el órgano jerárquicamente superior.

La segunda diferencia se basa en el consentimiento. El consentimiento del afectado no subsana los vicios del acto nulo de pleno derecho, art. 102 LPAC, pero sí que puede hacerlo en el acto anulable bastando que pase el plazo para impugnarlo.

A pesar de que haya pasado el plazo para interponer recursos ante un acto nulo de pleno derecho, el órgano competente en la Administración, en cualquier momento, debe proceder a la revisión de oficio de dicho acto.

En el acto anulable es la jurisdicción contencioso-administrativa la encargada de impugnarlo, la Administración puede declararlo lesivo únicamente y si no han pasado cuatro años desde que se dictó el acto. Art. 103. LPAC.

Actos nulos de pleno derecho: los Reglamentos ilegales son nulos de pleno derecho y los actos privados contrarios al ordenamiento son también contrarios al ordenamiento jurídico. Son nulos de pleno derecho al menos los contrarios a las normas imperativas, en derecho civil.Los actos contrarios al ordenamiento son anulables, la Administración actúa vinculada positivamente al ordenamiento, debe satisfacer los intereses generales. Se presupone que sus actos son válidos.Sin embargo se da una excepción, hay supuestos tasados y excepcionales tipificados por la ley que dan lugar a la nulidad radical. Todo esto estaba previsto en el art. 47 de la antigua ley y actualmente en el art. 62.1 LPAC.

17/03/10

El art. 62 LPAC es el encargado de establecer el régimen de la nulidad de pleno derecho:

1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

Los derechos fundamentales, como ya sabemos, son los que se encuentran protegidos por el Tribunal Constitucional y los encontramos entre los artículos 14 y 29 de la Constitución Española.

b. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

Por manifiestamente, la doctrina establece que debe entenderse evidente. La incompetencia, por razón de la materia, convierte el acto en nulo de pleno derecho La incompetencia territorial, por las mismas razones de incompetencia, también provoca la nulidad de pleno derecho. Sin embargo, la incompetencia jerárquica es validable (art. 67.3 LPAC). Se producen numerosas críticas a este precepto puesto que el término manifiestamente es subjetivo y puede provocar dudas. Se incluye, además, los actos dictados por la Administración cucando debería haberlo dictado un órgano constitucional.

c. Los que tengan un contenido imposible.

Ej.: se sanciona a un particular porque no para de llover. Es totalmente imposible la actuación del particular sobre la lluvia.

La imposibilidad debe ser material o física pero no jurídica. También debe incluirse la imposibilidad ideológica cuando el elemento en cuestión de un acto anula los efectos que produce otro elemento del mismo acto.

Se incluyen, también, los actos de contenido ambiguo o indeterminado. Por ejemplo: nos ponen una sanción pero no indican la cuantía.

d. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

Antes conocidos como actos constitutivos de delito pero la doctrina, además, añade los actos que surgen a consecuencia del delito. Es una gran novedad puesto que los constitutivos de infracción penal no sólo abarcan los delitos sino que también las faltas.

Hay tribunales penales que al cabo de mucho tiempo de haber dictado el acto administrativo concretan su anulación. Se critica la actuación de los tribunales penales en este aspecto puesto que su función no es anular actos administrativos sino condenar los actos más lesivos a los bienes jurídicos más importantes. Sería el juez contencioso, mediante un proceso especial, el encargado de su anulación. Además, deberían intervenir los terceros interesados.

e. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

Este precepto toca los vicios de forma o de procedimiento. Éstos, en general, son irregularidades invalidables aunque, en algunos casos, provocará la anulación de pleno derecho. Se pueden tipificar por la omisión de los trámites esenciales.

Encontramos reforzado este precepto en el art. 125 de la Ley Expropiatoria Forzosa que afirma que si la Administración omite algún trámite esencial se puede denunciar, incluso, ante la jurisdicción civil por ser un acto nulo de pleno derecho.

También podría incluirse el caso de que la Administración haya seguido un procedimiento pero éste no fuera el adecuado, también sería un acto nulo de pleno derecho a pesar de que no se hayan saltado ningún trámite procedimental.

También cuando la Administración realiza una revisión de oficio sin seguir los pasos previstos en el artículo 102 LPAC.

La segunda cláusula es una especificación de la primera: los que se dicten prescindiendo de las reglas esenciales para la formación de voluntad de los órganos colegiados.

En definitiva, debe darse un efecto con trascendencia para poder considerar el acto dictado por la Administración como nulo de pleno derecho.

f. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

Los actos presuntos se dan cuando hay silencio, que se da en vía de petición o recurso y ante éste se considera desestimada la petición o el recurso.

Todos los actos nulos de pleno derecho, obviamente, son contrarios al ordenamiento jurídico. Al otorgarse facultades o derechos estaremos ante actos favorables y no de gravamen. En lo que se refiere a la carencia de requisitos para la adquisición de dichas facultades o derechos:

Ej.: se nombra abogado del Estado a una persona no licenciada en Derecho o la Administración otorga una licencia de obras para edificar en un lugar en el que no se puede edificar por estar protegido.

g. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

Ejemplo de ello son la Ley de Suelo de 1976, la Ley de Costas, la Ley Jurisdiccional, la Ley de Órganos Colegiados.

En definitiva, existen una serie de leyes, en su mayoría estatales aunque también se dan autonómicas, que incluyen nuevos casos para declarar nulos de pleno derecho los actos administrativos.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

19/03/10

El precepto arriba explicado tiene un origen doctrinal muy claro: Xanobini. Éste clasificaba los elementos de los actos administrativos en esenciales y accidentales y afirmaba que los vicios en los actos esenciales daban lugar a la nulidad de pleno derecho sin tenerse en cuenta si los vicios eran graves o menos graves.

Por ejemplo en la desviación de poder que puede ser con finalidades privadas, por beneficio propio, o con finalidades públicas pero distintas a las predeterminadas por ley.

No se especifica en dicho artículo que si no se da un supuesto de hecho el acto será nulo de pleno derecho.

Existe la duda de si este artículo debería reformarse:

Una parte de la doctrina afirmaba que sí pero Xanobini decía que bastaba con una relectura, sobre todo, del segundo supuesto.

Comenzaba diciendo que la competencia la atribuyen las normas a los diferentes órganos, si esa norma no existe, no está en vigor, ya no es aplicable, etc. y aún así el órgano dicta el acto, éste será nulo de pleno derecho. También sería nulo de pleno derecho si la Administración dicta actos referidos a la jurisdicción civil, social o penal.

La incompetencia jerárquica, sin embargo y como se ha explicado anteriormente, es validable (art. 67.3 LPAC). Se puede reinterpretar el acto si el salto en el grado de jerarquía es de poco nivel, al contrario ocurre si se da más de un salto en el nivel jerárquico, en este caso, el acto será nulo de pleno derecho.

Según la investidura del titular del órgano, el acto debe ser dictado por un órgano competente. Si se produce una inexistencia de los presupuestos fácticos, el acto sólo lo puede dictar el órgano cuando se dé el supuesto de hecho por muy competente que sea el órgano para conocer el asunto en cuestión, estaríamos ante un órgano manifiestamente incompetente.

La anulabilidad

Los actos ilegales, en general, son anulables aunque también los hay nulos de pleno derecho. En el derecho administrativo hay más irregularidades menores que no invalidan el acto por el principio de conservación del acto administrativo, un principio favorable a los actos.

Algunos vicios del acto anulable se pueden validar.

El artículo 63 LPAC se refiere a los actos anulables:

1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

En los apartados 2 y 3 se hace referencia a los vicios de forma y a las irregularidades que no llegan a la invalidez del acto.

En cuanto a los vicios de forma, sólo tendrán trascendencia invalidatoria si producen indefensión. Las actuaciones de la Administración fuera de término son una simple irregularidad que no provocan, sin embargo, la anulabilidad aunque en otros casos sí que la provocarán.

También hay casos en los que un vicio de forma puede dar lugar a la nulidad de pleno derecho previsto en el art. 62.e LPAC.

Lo trascendente para que sean anulables es que den lugar a la indefensión disminuyendo, así, las garantías que pueden influir en la resolución.

Por ejemplo: la Administración no deja practicar una prueba.

Hay que tener en cuenta que la estructura es más amplia de lo que se piensa. Existen varios recursos para eliminar los vicios de forma. Puede que este vicio no desaparezca totalmente, o que no afecte a la resolución o que afecte pero el acto se ajuste a derecho de todas maneras.

Tendrá trascendencia en el caso de que se dé un vicio de forma a la hora de dictar el acto administrativo y éste no se ajuste a derecho, es decir, no sabemos si el acto se ajusta a derecho porque se ha producido un vicio de forma.

El art. 113.2 LPAC dice lo siguiente: cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en el artículo 67.

Al leer este artículo surge una pregunta: ¿Están legitimados los tribunales para llevar a cabo la retroacción? Según la Ley Jurisdiccional no, puesto que su función es comprobar si se ajusta a derecho y anularlo, nada más. Sin embargo, sí que practican la retroacción. Al contrario que los tribunales la Administración sí que se encuentra legitimada por el artículo 113.2 LPAC.

Antes sólo podía llevarse a cabo la retroacción mediante la interposición de un recurso de alzada. Ahora no sólo cabe ante el recurso de alzada sino también ante el de reposición.

Según el principio de estabilidad de los actos administrativos, los actos que dicta la Administración se presumen válidos. Existe otro principio el de conservación de los actos administrativos. Éste se traduce en una regla de incomunicación de invalidez, aminorar la invalidez. Se encuentra reflejado en los siguientes artículos:

Art. 64.1 LPAC: la anulabilidad o nulidad de un acto no implicará la de los actos sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero.

Art. 64.2 LPAC: la nulidad o anulabilidad de una parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

Art. 66 LPAC: el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

Art. 65 LPAC: los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste.

Ejemplo: si nombramos a un funcionario y al cabo de un tiempo nos damos cuenta de que fue un nombramiento irregular y anulamos el acto.

Revocación del acto administrativo: la Administración dicta un acto y, posteriormente, lo sustituye por otro de signo contrario por razones bien de legalidad o de oportunidad.

La retirada definitiva del acto la llevará a cabo la Administración. Por ejemplo: la Administración concede una beca y luego la retira.

Esta revocación puede darse por dos razones:

Por legalidad: la Administración dicta un acto que es ilegal.

Por oportunidad: cambio en las circunstancias en las que se tomó la decisión, más indemnización por cambiar de criterio.

¿Hay argumentos a favor de la libre revocabilidad de los actos administrativos?

Sí, el principio de legalidad incluso obliga a la Administración a revocarlo aunque sea favorable, debe sustituirse el acto ilegal por uno legal. Además, la Administración está legitimada para cambiar de criterio y adaptar los actos administrativos a nuevas circunstancias. Se le permite también modificar los actos solventando los errores.

Sin embargo, también hay argumentos en contra como: que es contraria a la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) o que puede conculcar los derechos adquiridos, es decir, se había dictado un acto administrativo que ya había entrado en el patrimonio jurídico del interesado.

¿Qué ocurría antes del 1958?

Era más difícil volver atrás por los actos favorables ilegales dictados por la Administración puesto que regía el principio de irrevocabilidad de los actos administrativos y se daba un respeto sagrado a los derechos adquiridos por lo que era totalmente excepcional la revocación.

Primero debía declararse lesivo a los intereses públicos, justificando que era contrario a derecho y que era económicamente perjudicial para los intereses públicos, después debía impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

En aquella época la Administración aún no disponía de auto tutela por lo que tenía que impugnarse el acto ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

REVISIÓN DE ACTOS NULOS FAVORABLES

La revisión de los actos nulos se rige por el módulo anterior al 1958 con pequeñas modificaciones. En cuanto a la revisión de actos nulos favorables hay que acudir a la revisión de oficio prevista en el artículo 102 LPAC:

1. Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1.

El dictamen es preceptivo y, además, debe ser favorable. Debe ligarse la revisión de oficio a la auto tutela.

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2.

3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

4. Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.

24/03/10

Revisión de oficio:

El artículo 102 LPAC prevé el régimen que debe seguirse cuando la Administración, de oficio, revise cualquier acto administrativo.

En primer lugar se dice que la Administración, puede dictar nulos los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no se hayan recurrido dentro de los plazos indicados legalmente.

Además, el órgano competente podrá acordar la inadmisión a trámite de las solicitudes de los particulares cuando no se basen en las causas de nulidad del artículo 62 LPAC, cuando carezcan de fundamento o se hayan desestimado, en cuanto al fondo, otras solicitudes sustancialmente iguales.

Cuando el procedimiento ha sido iniciado de oficio, en el plazo de tres meses desde su inicio si la Administración no ha dictado la resolución producirá la caducidad del procedimiento. Si éste

ha sido iniciado por el interesado, también se entenderá desestimada la solicitud por silencio administrativo.

Para evitar que la Administración cargue con todo el trabajo también interviene previamente el Consejo de Estado o Consejo Consultivo en su respectiva Comunidad Autónoma.

¿Qué ocurre con los actos de gravamen?

En el art. 105.1 LPAC se dice que las Administraciones Públicas podrán revocar, en cualquier momento, sus actos de gravamen o desfavorables siempre que tal revocación no sea contraria a la ley, al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico, es decir, podrá revocarlos siempre y cuando no provoque dispensa. En este caso, la Administración dispone de un límite a la hora de actuar, al contrario que en la revisión de oficio.

No puede la Administración excepcionar lo que dice el Reglamento dictando un acto contrario al regido por el Reglamento ni revocar un acto de gravamen a un ciudadano y a otro no en supuestos idénticos.

¿Qué ocurre con los actos favorables?

En este caso previsto en el artículo 103 LPAC, la Administración no tiene poder de auto tutela, como mucho puede declararlos lesivos a los intereses públicos e impugnarlos ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa (hetero tutela).

La Administración actúa como actora, va en contra de sus propios actos administrativos. En el otro lado se encuentra la parte interesada. Si pasan seis meses desde el inicio del proceso administrativo sin que se haya declarado lesivo se producirá la caducidad del procedimiento y la Administración no podrá continuar con la declaración de lesividad del acto administrativo.

Transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo la Administración no podrá declararlo lesivo.

Rectificación (art. 105.2 LPAC):

Se dice que la Administración debería poder rectificar los errores menores. Por error se entiende una falsa representación de la realidad. Si es de la realidad fáctica es un error de hecho, si forma parte de la realidad jurídica es un error de derecho.

Encontramos el error material aritmético o de cuenta que se pueden rectificar en cualquier momento por ser errores menores y evidentes. También encontramos que el error de hecho puede ser grave o leve. Uno grave sería, por ejemplo, que la Administración dictara un acto pensando que se ha producido un hecho que, en realidad, no ha sucedido. Sería posible la revisión de oficio pero no su rectificación puesto que el art. 105.2 LPAC se refiere a errores leves y no graves.

El problema que ha planteado dicho artículo es que, a veces, la Administración ha utilizado el mencionado artículo para llevar a cabo la revocación, es decir, lo utiliza para revocar un acto favorable y dictar uno de sentido contrario. Por tanto, la Administración no puede invocar el artículo 105 LPAC para revocar un acto y dictar otro totalmente opuesto.

Revocación por motivos de oportunidad:

¿Puede la Administración volver atrás por motivos de oportunidad? En principio sí, existe un Reglamento de ámbito local en materia de licencias municipales que prevé la revocación en casos oportunos. La revocación no es obligatoria y debe indemnizarse por el cambio de criterio. Es decir, es una licencia legal, sin embargo, se cambia de opinión y se revoca. No hay ninguna norma estatal o autonómica que prevea este supuesto.

El artículo 106 LPAC establece los límites a la revisión. En la revisión hay tensión entre dos principios: el principio de legalidad y el principio de seguridad jurídica.

Para atemperar ambos principios se ha previsto el artículo 106 LPAC. Hay un mensaje claro del legislador a los operadores jurídicos para que las facultades revisoras se lleven a término de manera restrictiva. Por lo que hay que tener en cuenta la buena fe, el tiempo, la prescripción de acciones, la equidad, el derecho de los particulares y las leyes.

LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Teoría de la coacción

Los actos administrativos son declaraciones intelectuales pero, además, se dan actos ejecutivos cuyo objetivo es la realización efectiva de un acto declarativo.

Es posible que, tras un procedimiento declarativo, se dicte un acto declarativo imponiendo una obligación y que ésta sea desobedecida. La Administración está obligada a iniciar un segundo procedimiento, el procedimiento ejecutivo que finalizará con una decisión coactiva.

Generalmente, la Administración ejecuta sus propios actos administrativos, ejecución forzosa de los actos administrativos o coacción indirecta. Es indirecta porque hasta llegar a la ejecución forzosa se dan dos procedimientos: el declarativo y el ejecutivo con sus respectivos actos.

Sin embargo, la coacción indirecta no es suficiente por lo que, siguiendo la doctrina alemana podemos distinguir entre:

Coacción directa. Coacción indirecta. Coacción ilegítima.

Coacción directa:

Tiene carácter excepcional y se aplica a una situación contraria al orden público sin que, previamente se haya dictado ningún acto administrativo. No es que haga uso de la fuerza sin la existencia antes de un dictamen del acto previo puesto que antes del uso de la fuerza se toma una decisión aunque el procedimiento se acorta mucho más que en la coacción indirecta.

P.ej.: carga policial ante el desorden público por una manifestación descontrolada.

Estamos ante un poder limitado y cuando estos límites no se tienen en cuenta, la coacción puede desviarse hacia una coacción ilegítima.

El artículo 93.1 LPAC afirma que la Administración no puede realizar la intrusión material limitando derechos de los particulares si no hay resolución que le dé cobertura. Lo peculiar es

que no hay procedimiento completo puesto que pretende restablecer el orden perturbado de manera inmediata.

La doctrina ha intentado clasificar los supuestos en los que se da la coacción directa:

Auto defensa (concretamente, defensa posesoria): regulada en el artículo 55 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Si la Administración se ve perturbada en su posesión puede utilizar sus propios medios coactivos para recuperar los bienes que haya perdido de manera indebida. En este caso, no sólo hay decisión coactiva sino que le precede un procedimiento ejecutivo.

Prevención de hechos punibles o infracciones del orden público.

El artículo 496 Ley Jurisdiccional afirma que los policías pueden proceder a la detención de las personas, disolver manifestaciones, etc.

Situaciones de estado de necesidad.

Podemos distinguir entre dos tipos de situaciones de necesidad: las formalmente declaradas y las formalmente no declaradas. Las primeras se encuentran previstas en el artículo 116 CE, en el artículo 21.1.m) de la Ley Básica de Régimen Local, etc.

Ante estas situaciones se produce una concentración de poderes en las autoridades ejecutiva, el orden de las competencias se ve alterado, se prescinde de los procedimientos, se sacrifica el principio de jerarquía y de legalidad y es posible, incluso, la restricción o suspensión de derechos y libertades, art. 55.1 CE.

La utilización de las armas.

Este precepto se dirige a los que están, obviamente, legitimados para su uso. Aparece regulado, a nivel internacional, en el Convenio Europeo de Protección de los Derechos Humanos y en el ámbito interno en la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

La policía se encuentra limitada a la hora de hacer uso de las armas, sólo pueden usarse cuando haya un grave riesgo para la vida del policía o de terceras personas.

En este caso, no hay procedimiento declarativo, sin embargo, existen momentos en que, ni si quiera, se da el procedimiento ejecutivo sino que se lleva a cabo, directamente, la decisión ejecutiva.

Los límites ante estos supuestos de coacción directa son:

i. El principio de proporcionalidad: reflejado en los artículos 96 LPAC, art. 55.2 CE, art. 21.1.m) Ley Básica de Régimen Local o en el artículo 1 de la Ley Orgánica de los Estados de excepción y sitio: la aplicación de las medidas deberán ser proporcionales a las circunstancias y siempre teniendo en cuenta la dignidad de la persona humana y los derechos fundamentales.

ii. Órganos competentes: las medidas que se tomen las debe adoptar el órgano que sea competente para ello. El artículo 16.2 de la Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana prevé este límite.

iii. Sólo se podrán aplicar si se da un supuesto de hecho legitimador.iv. Limitación temporal: estas medidas se pueden aplicar mientras dure la

situación que les ha dado lugar.v. Deben dar cuenta a las autoridades superiores.

vi. La Administración, a veces, deberá indemnizar a pesar de que las medidas tomadas sean legítimas puesto que si éstas provocan un detrimento patrimonial a los ciudadanos es posible que éstos reclamen una indemnización por daños y perjuicios.

Coacción indirecta:

Está regulada en el artículo 95 LPAC y es la regla general originaria del modelo francés.

Esta coacción no añade nuevas obligaciones cosa que la distingue de las sanciones y tampoco necesita, para su aplicación, que el acto sea firme.

Si la Administración ha dictado un acto declarativo con el subsiguiente acto declarativo, podrá iniciar un procedimiento ejecutivo si la obligación contenida en el acto mencionado anteriormente se incumple.

Uno de los trámites a seguir, sin embargo, es la advertencia previa dando una nueva oportunidad al administrado para que cumpla con la obligación emanada del acto.

La Administración está legitimada para ejecutar, forzosamente, sus actos aunque hayan interpuesto recursos contra ellos.

Los medios utilizados para dicha coacción son, art. 96 LPAC:

Apremio sobre el patrimonio, art. 97 LPAC: es el medio más suave y se realiza mediante un procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva. Para la imposición de obligaciones pecuniarias es requisito la regulación legal.

Ejecución subsidiaria, art. 98 LPAC : habrá lugar a este tipo de ejecución forzosa cuando se trate de actos que, por no ser personalísimos, puedan ser realizados por sujetos distintos del obligado. En definitiva, se encarga de convertir una obligación en una deuda.

Multa coercitiva, art. 99 LPAC: son multas reiteradas por lapsos de tiempo suficientes para cumplir lo ordenado debiendo ser proporcionales. Es necesario que esté regulada por ley no bastando la regulación encontrada en la LPAC. Al ponerse la multa, debe dejarse un espacio de tiempo para que el particular pueda dar cumplimiento a la multa. Se da este medio en los siguientes supuestos:

i. Actos personalísimos en los que no procede la compulsión sobre las personas.ii. Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estime

conveniente.iii. Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

Para la Administración es el mecanismo más cómodo.

No son sanciones puesto que no tienen carácter retributivo ni tienen un sentido punitivo, únicamente se quiere el cumplimiento de la obligación. Una sanción es una retribución por un hecho ilícito ya consumado. Al contrario de lo que ocurre en la multa que no tiene porqué darse un hecho ilícito. A pesar de no ser iguales, ambos son compatibles.

Compulsión sobre las personas, art. 100 LPAC: los actos administrativos con obligación personalísimo de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por esta vía.Es necesario también que se dé una regulación específica y respetar la dignidad humana y los derechos individuales (límites). Esta vía pretende no dejar libertad al obligado para que cumpla con su obligación.¿La Administración puede escoger el medio a utilizar? Debe tener en cuenta la naturaleza de la obligación. Si es una deuda líquida, por ejemplo, se utilizará el apremio sobre el patrimonio. Si la obligación puede realizarla un tercero, se aplicará la ejecución subsidiaria y así sucesivamente.Los principios que deben respetarse a la hora de aplicar estos medios son:

i. Congruencia.ii. Proporcionalidad.

iii. Favor libertatis: si son diversos los medios a utilizar, se deberá escoger el menos restrictivo para la libertad individual.

iv. No se pueden aplicar, simultáneamente, dos medios de ejecución forzosa.v. Otro límite importante es el procedimiento administrativo que comienza con

la advertencia para que se cumpla la obligación y finalizará con la ejecución de la obligación.

La Administración, como ya hemos visto, está sometida a ciertos límites como, por ejemplo, embargar los medios suficientes para que se dé cumplimiento a la obligación. La calidad de la ejecución subsidiaria debe ser la usual, no la de lujo. Las multas coercitivas pueden ser reiteradas pero limitándose a lo que establecen las leyes específicas. La compulsión sobre las personas es de los mecanismos más graves por lo que debe respetarse la dignidad humana y los derechos recogidos en la Constitución. Si no se cumplen estas reglas puede declararse coacción ilegítima.

Coacción ilegítima:

La coacción es un poder jurídico de la Administración y, como tal, es limitado. La coacción indirecta necesita de un procedimiento declarativo y de un procedimiento ejecutivo para llegar, finalmente, a la decisión coactiva. Esta coacción es la utilizada generalmente.

La coacción directa, por el contrario, es excepcional y sólo está legitimada ante supuestos de hecho concretos debiendo escogerse los medios menos restrictivos para recuperar el orden alterado.

Si no se cumplen los requisitos exigidos para practicar cualquiera de los dos tipos diferentes de coacción, ésta será ilegítima y estaríamos ante una vía de hecho que provoca la nulidad de pleno derecho de las decisiones coactivas de la Administración.

¿Cuándo se da esta vía de hecho (contraria a la vía de derecho)?

Cuando la Administración revise una actividad material limitativa de los derechos del administrado sin un acto que le dé cobertura. Art. 93 LPAC.Ej.: no se pueden interponer interdictos contra la Administración cuando ésta actúe dentro de sus competencias, mediante órgano competente y siguiendo el procedimiento legalmente establecido. Si ésta incurre en una coacción ilegítima, el ciudadano se verá legitimado para interponer los interdictos pertinentes ante la Administración.

Cuando la Administración tenga acto de cobertura pero se exceda en sus funciones. El acto puede ser irregular bien porque el órgano no sea competente o porque no se siga el procedimiento legalmente establecido. Art. 101 LPAC, art. 125 Ley Expropiación Forzosa, etc.Ej.: se ocupa finca distinta de la declarada necesaria o más extensión de la declarada como necesaria.

¿Qué pasa en los casos de la vía de hecho?

Si estamos ante una coacción ilegítima, la Administración pierde sus privilegios posicionales, su actuación se convierte en perturbación injusta y los particulares están legitimados para interponer recursos. Pero, además, se puede solicitar la protección interdictal para recuperar o retener los bienes que iban a ser objeto de la expropiación.

¿Cómo protege el ordenamiento al ciudadano ante la vía de hecho?

Si lo que se ve afectada es la propiedad: el instrumento más potente es el interdicto. En este caso, el particular sí estará legitimado para emitirlo contra la Administración.

Si lo que se ven afectados son los derechos fundamentales y las libertades públicas: se puede interponer un recurso de amparo ordinario o un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Antes de acudir al Tribunal Constitucional, se deben agotar las vías previas. En los dos casos, se dan procedimientos preferentes y sumarios para proteger al administrado de irregularidades y excesos de la Administración.