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Un Panorama de las Finanzas Públicas en América Latina y el Caribe

Ricardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

Curso Internacional Estimaciones Tributarias Buenos Aires, 25-30 de septiembre de 2005

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PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS• visión de conjunto• ingresos públicos• gasto público• descentralización fiscal• deuda pública• saldo público y ciclo macroeconómico

Parte B: LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS• reglas macro-fiscales• políticas contra-cíclicas• transparencia, sistemas y pasivos contingentes• participación ciudadana y presupuesto• gestión pública por resultados

3

Índice de la presentación

I. El ContextoII. Algunos problemas (de difícil solución)

4

Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general1, 1970-2005, en % de PIB

Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina.

1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.

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1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Estados Unidos Japón UE-15 América Latina

5

América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2003, promedio simple, % de PIB

Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003

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1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Gastos

Ingresos

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Evolución de la deuda pública según cobertura institucional

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

(en

% d

e P

IB)

Gobierno central Sector público no financiero

Fuente: ILPES-CEPAL sobre la base de información oficial. En % de PIB, promedio simple sin considerar Nicaragua. Saldos de deuda a final de cada período, para 2004, último dato disponible.

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América Latina: Evolución del Gobierno Central

Cuando la base de comparación es 1990: El aumento es generalizado; Y más intenso cuanto menor el punto de partida

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Gasto público / PIB (1990)

Cam

bio

(199

0-20

02)

Promedio (1990): 16.9% de PIB

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América Latina: Evolución del Gobierno Central

Cuando la base de comparación es 1980: El aumento se circunscribe a los países de menor tamaño inicial; Para los demás, el alza de los noventa es sólo recuperación

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Gasto público / PIB (1980)

Cam

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02)

Promedio (1980): 19.8% de PIB

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Evolución del Estado (1990-2001) según cobertura institucional

Fuente: CEPAL. Notas: 1/ corresponde al sector público nacional no financiero para el período 1993-2001. 2/ corresponde al período 1998-2000. Ultimo dato disponible: 2000. 3/ corresponde al período 1995-1999. Ultimo datos disponible: 1999. 4/ corresponde al período 1990-1998. Ultimo datos disponible: 1998. 5/ corresponde al período 2000-2001. 6/ Según CEPAL (2000): "Es difícil caracterizar las cuentas fiscales según los criterios tradicionales entre gobierno central, gobierno general y sector público no financiero. A título ilustrativo se podría decir que la presentación se acerca al concepto de "gobierno general" excepto que: no se incluye el pago de interés sobre deuda pública, las cuentas empresariales corresponden a transferencias operacionales, y los gastos de inversión incluyen tanto la inversión real del gobierno como la que realiza el resto del sector público" (p.152)

Gasto público en porcentaje de PIB

(2001)

Variación respecto a 1990 en puntos de PIB

Gobierno

central Gobierno

General

Sector público no financiero

Gobierno central

Gobierno General

Sector público no financiero

Argentina 18.2 22.7 1/ 32.6 6.4 2.4 5.3 Bolivia 28.1 30.8 32.8 10.6 8.9 -2.4 Brasil 20.2 39.1 ... 1.5 -0.5 2/ ... Chile 23.5 25.4 35.6 3.3 3.9 -2.1 Colombia 20.0 ... 39.3 10.5 ... 18.3 Costa Rica 16.6 25.5 25.1 1.7 4.0 -0.3 Cuba 6/ ... 49.6 ... ... -18.5 ... Ecuador 23.4 ... 25.6 9.0 ... -0.7 El Salvador 15.6 18.2 18.6 1.2 2.2 1.7 Guatemala 12.9 15.1 ... 2.7 3.8 3/ ... Haití 10.1 ... ... -1.4 ... ... Honduras 26.0 ... 36.3 3.3 ... 0.3 México 18.9 18.6 22.7 -1.8 -3.4 4/ -4.9 Nicaragua 38.8 44.5 46.1 2.8 7.0 6.9 Panamá 20.7 ... 30.7 2.7 ... 3.5 Paraguay 22.0 ... 34.1 11.3 ... 14.1 Perú 17.3 19.4 ... -1.9 -1.4 ... Rep. Dominicana 16.3 ... ... 3.8 ... ... Uruguay 24.2 38.6 ... 8.1 0.9 5/ ... Venezuela 24.5 ... 31.1 -0.5 ... -3.6 América Latina 20.9 30.5 31.6 3.9 5.1 3.0

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... Pero algunos problemas adicionales en América Latina (de difícil solución)

I. El pecado fiscal (políticas asimétricas)II. El sesgo de optimismoIII. La crónica debilidad de los ingresos tributariosIV. El pecado original

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Fuente: Martner y Tromben (2004) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance global cíclicamente ajustado son superiores a 0.25 puntos por dos años o más.

I. El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2001

y = -0.2721x - 0.1029

R2 = 0.2133

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-12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8

Condiciones cíclicas (brecha de PIB, como porcentaje del PIB tendencial)

Cam

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e de

l PIB

)Política fiscal restrictiva pro-cíclica

Política fiscal expansiva contra-cíclicaPolítica fiscal expansiva pro-cíclica

Política fiscal restrictiva contra-cíclica

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I. En busca de la simetría de la política fiscal

Holanda: Distribución de los ingresos no previstos entre saldo público e impuestos

(75/25)Ganancia

(50/50)

-0.75%-3%

(50/50) (75/25)

Pérdida

-3% -1.75%

Saldo público (% del PIB)

(saldo público / impuestos)

Saldo público (% del PIB)

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I. El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos?

Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deuda

Perú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio annual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB

Ecuador: El 70% de los recursos ingresados al FEIREP se utilizarán para recomprar deuda y cancelar pasivos con el IESSChile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa

14

IV. La brecha de impuestos (Tax gap)

.

)1( BrBTG

Blachard, Couraqui, Hageman y Sartor (1990): una política fiscal sostenible es aquella que asegura que el indicador de deuda sobre PIB converja hacia su nivel inicial. Para eso definen la brecha de corto-plazo:

bbnrtg )()2(

0)()4( bnrsp0)3( b

bnrt )(*)6( bnrsp )(*)5( Deuda inicial: 60%

r/n -5% -3% 0% 3% 5% 8% 10%1% -3.6 -2.4 -0.6 1.2 2.4 4.2 5.45% -6.0 -4.8 -3.0 -1.2 0.0 1.8 3.08% -7.8 -6.6 -4.8 -3.0 -1.8 0.0 1.2

10% -9.0 -7.8 -6.0 -4.2 -3.0 -1.2 0.020% -15.0 -13.8 -12.0 -10.2 -9.0 -7.2 -6.0

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IV. Qué explica la dinámica de la deuda?

SFbnrsb

“pecado original” “media década perdida” (1998-2002)

Efecto “bola de nieve”

“pecado fiscal”

Un venenoso cocktail de falta de crecimiento, devaluaciones y pasivos dolarizados, con un toque de pecado fiscal...

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IV. El efecto bola de nieve SFbnrsb

Máximo del Efecto bola de nieve

Deuda pública asociada al máximo del efecto bola de

nieve

Efecto bola de nieve acumulado

Variación de la deuda pública

1990-2002 1998-2002

Países de América Latina 4.1 54.6 9.1 16.0

Argentina 8.8 (2002) 145.9 24.0 108.3 Bolivia 1.4 (2001) 71.7 2.6 17.5 Brasil 5.2 (1999) 30.1 16.7 10.6 Chile 0.5 (1999) 13.8 0.5 3.2 Colombia 4.3 (1999) 29.5 16.7 28.4 Costa Rica 4.4 (1996) 33.2 10.5 1.3 Ecuador 12.2 (1999) 83.6 21.5 -5.2 El Salvador 0.9 (1996) 37.8 2.4 2.7 Guatemala 1.0 (2001) 18.0 3.5 1.8 Honduras 5.7 (1994) 94.6 4.5 -1.6 México 6.4 (1995) 40.8 9.8 -3.4 Panamá 3.9 (2001) 83.3 10.0 0.2 Paraguay 1.4 (2002) 39.3 5.0 26.5 Perú 4.7 (1992) 59.6 6.2 7.0 República Dominicana 0.4 (2002) 24.0 -1.9 0.9 Uruguay 4.7 (2002) 76.8 14.0 53.6 Venezuela 7.9 (2002) 41.0 18.0 12.6

Países europeos 3.8 72.8 3.2 -7.2

Bélgica 7.2 (1993) 138.2 13.5 -13.5 Dinamarca 6.4 (1993) 78.0 11.6 -10.7 Alemania 2.7 (1996) 59.8 9.7 -0.1 Grecia 2.8 (1993) 110.1 0.3 -1.1 España 1.7 (1996) 68.1 -3.6 -10.8 Francia 3.0 (1993) 45.3 5.4 -0.5 Irlanda 1.1 (1992) 100.2 -19.5 -22.5 Italia 9.9 (1993) 118.1 11.0 -9.6 Portugal 5.1 (1993) 59.1 -1.6 3.1 Finlandia 3.9 (1993) 55.9 2.0 -5.9 Suecia 4.7 (1996) 73.5 7.5 -15.3 Reino Unido 1.7 (1992) 39.2 2.4 -9.1

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IV. Dinámica de la deuda pública, 1998-2002

A- Países que emiten bonos soberanos con deuda creciente

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Argentina Brasil Colombia Perú Uruguay Venezuela

Cambio en saldo deuda pública Contribución balance primarioEfecto bola de nieve Ajuste Stock-f low

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B -Países que emiten bonos soberanos, con deuda decreciente o constante

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Chile Ecuador El Salvador México Panamá R. Dominicana


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C – Países que no emiten bonos soberanos

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Bolivia Costa Rica Guatemala Haití Paraguay Honduras


20

IV. Redención con reglas macro-fiscales?

Pecado original: imposibilidad de los países emergentes de endeudarse en moneda doméstica y a largo plazo.

Metas compatibles con 25-30% del PIB de deuda pública (rango “seguro” para países emergentes)

Camino largo…

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Deuda Pública y Saldo Primario 2004 (en % de PIB)

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Resultado Primario (% de PIB)

Deu

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de

PIB

)

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Factores explicativos de las crisis fiscales (1980-2002)

Promedios Resultados

Total No crisis Crisis

Marginal effect

Logit coefficient

z-value

Variables fiscales Deuda pública total /PIB (1990-2002) 38.7 30.8 47.5 Deuda externa / PIB 35.1 25.4 42.1 0.009 0.09 2.03 Pago de intereses / PIB 2.9 2.1 3.5 0.060 0.33 2.01 Deuda externa de corto plazo / PIB 9.1 7.6 10.2 0.012 0.07 1.82 Variables externas Saldo de la cuenta financiera 0.9 3.7 -1.1 -0.029 -0.16 -2.71 Reservas / PIB 7.7 8.8 7.0 -0.023 -0.12 -2.64 Otras variables Apertura sobre PIB 52.2 53.9 50.9 -0.003 -0.02 -2.98 Tasa de crecimiento PIB (%) 2.4 2.8 2.1 -0.024 -0.13 -1.72 Constante -2.44 -2.60 Indicador rezagado de crisis 0.762 4.42 7.30

23

La calidad del gasto público en América Latina y el Caribe...

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90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

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Resultado global Resultado primario

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(% d

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IB)

Pago de intereses de la deuda inversión pública

Fuente: CEPAL sobre la base de información oficial. Promedios ponderados.

Resultados global y primario Pago de intereses de la deuda pública e inversión pública.

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Caminos para la redención…

Supuestos prudentes en materia de ingresos públicos (para eliminar sesgo de optimismo)

Metas de superávit primarioAjustes cíclicosMecanismos de indexación de deuda (al PIB,

a una canasta de monedas)Reglas para el dividendo del crecimientoCon ayuda, camino un poco más corto…

25

Comparación de la carga fiscal internacional (en % de PIB)

Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2003. Países del sudeste asiático, “Government Finance Statistics” (FMI), 2004. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país.

Notas: a/ Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, Ecuador, México y Uruguay; b/ Los datos de los países de América Latina corresponden al año 2004, excepto Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador, que son del 2003; México, que son del año 2000 y Uruguay, que pertenecen al año 2002; c/ Los datos de los países OECD corresponden al año 2003, así como los de Filipinas, Malasia y Tailandia; d/ Los datos de Singapur pertenecen al año 2002 y los de Korea e Indonesia son del año 2001.

15,3 16,5 15,0

7,0 4,78,5 10,4

6,1

11,712,7

4,6

7,2 9,7

14,7 10,7

11,7

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6,8

3,0

3,0

14,8

0,8

7,2

40,6

35,9

15,0 17,4

26,3 25,0

36,3

26,4

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OECD (30) UE (15) Estados Unidos SudesteAsiático (6)

América Latina(19)

Argentina Brasil Uruguay

Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social

26

Carga por cobertura 2004 (en % de PIB)

Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.

Notas: a/ La carga tributaria incluye contribuciones a la seguridad social; b/Los datos de Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica y Ecuador corresponden al año 2003; los de México y Panamá al 2000, mientras que los Uruguay pertenecen al año 2002.

0,0

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40,0Arg

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2004

, (%

PIB

)

Gobierno Central Gobierno General

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Ingresos Tributarios y PIB por habitante, 2003

Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios.

Notas: a/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995; b/ Los datos de ingresos tributarios incluyen contribuciones a la seguridad social y tienen cobertura de Gobierno General en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá y Uruguay; c/Las cifras de ingresos de México y Panamá corresponden al año 2000 y las de Uruguay al 2002.

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0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000

PIB per cápita (US$)

Ingre

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Tributa

rios

(% d

e PIB

)

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Participación Seguridad Social en Ingresos Tributarios,

Gobierno Central, 1990 y 2004 (en %)

Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

0,0

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60,0A

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Perú

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la

1990 2004

29

Carga y composición de ingresos tributarios en América Latina,

1990-2004, (promedio simple, en % del total y % de PIB).

Fuente: Elaboración propia en base a cifras oficiales de cada país.

Nota: En algunos casos, las cifras de contribuciones a la seguridad social no corresponden a la cobertura gobierno central.

0%

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

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16%

Renta y ganancias de capital Propiedad

Generales sobre Bs. Y Ss. Específicos sobre Bs. Y Ss.

Comercio y transacciones internacionales Contrib. Seguridad Social

Otros impuestos ingresos tributarios (incl. contribución social)

30

Ingresos Tributarios Gobierno Central 2004 (en %)

Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de datos oficiales.

Nota: a/ La cobertura es Gobierno Central para todos los países, salvo Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay, cuyos datos corresponden a Gobierno General; b/ Los datos de Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador corresponden al año 2003, mientras que los de México son del 2000 y los de Uruguay del 2002.

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100%

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la

Renta y Ganancias de Capital Propiedad Otros Directos

Generales sobre Bs., y Ss. Específicos sobre Bs., y Ss. Comercio y Transac. Internacionales

Otros Indirectos Contribuciones Seg. Social

31

América Latina y El Caribe: Ingresos Totales, 2004

(en % de PIB)

Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales

Notas: a/ Los ingresos tributarios son netos de devoluciones, excexpto en Brasil; b/ Las donaciones recibidas se incluyen en "Otros Ingresos“. Para El Salvador representan un 0.3% sobre PIB, para Honduras un 0.9%, para Nicaragua un3.3% y para Rep. Dominicana un 0.2%, también sobre PIB; c/ Para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay se han utilizado las cifras de Gobierno General; d/ Las cifras de Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica y Venezuela son del año 2003, mientras que las de Brasil corresponden al 2000 y las de Uruguay al 2002.

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Ingresos Tributarios a/ Contribuciones Seg. SocialOtros Ingresos b/ Ingresos de Capital Prom. AL (20.8%)

32

Productividad del IVA en América Latina, 2004

Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual; b/ La cifra promedio de la Unión Europea corresponde al año 2003.

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Prom. AL (39.6)Prom. UE (63.2)

33

Promedio Tasas de variación Desviación estándar

Ingresos tributarios

PIB RelaciónIngresos

tributariosPIB Relación

Argentina (1994-2004) 3.3 1.3 2.6 15.4 6.9 2.2

Bolivia (1991-2004) 10.3 3.4 3.0 13.3 2.0 6.6

Brasil (1995-2004) 4.8 2.1 2.3 9.7 2.8 3.4

Chile (1991-2004) 7.9 5.6 1.4 10.5 3.9 2.7

México (1991-2004) 3.6 2.9 1.2 10.2 3.7 2.8

Perú (1993-2004) 6.1 4.4 1.4 10.6 4.4 2.4

III. El sesgo de optimismo

34

III. El sesgo de optimismo: la magnitud de la incertidumbre de la recaudación tributaria

Error sobre las condiciones económicas

Financial Statement and Budget Report, HM The Treasury

98

100

102

104

106

108

110

112

1988-89 1989-90 1990-91 1991-92 1992-93 1993-94 1994-95 1995-96

FSBRMar 88

FSBRMar 89

FSBRMar 91

FSBRMar 90

FSBRMar 92

Outturn

35

Error fiscal

-1.0

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

19

75

19

76

19

77

19

78

19

79

19

80

19

81

19

82

19

83

19

84

19

85

19

86

19

87

19

88

19

89

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

Crecimiento del PIB Elasticidad tributaria (Gobierno Central)

III. El sesgo de optimismo: La magnitud de la incertidumbre de la recaudación

tributaria

36

III. Ingresos tributarios netos y PIB. Tasa de variación real (%) 12 meses

Argentina

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Ingresos tributarios netos

PIB

Bolivia

-20

-10

0

10

20

30

40

50

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Ingresos tributarios netosPIB

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004


Brasil

37

Chile México

Perú

-20

-10

0

10

20

30

40

50

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Ingresos tributarios netos

PIB

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004


-15

-5

5

15

25

35

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004


III. Ingresos tributarios netos y PIB. Tasa de variación real (%) 12 meses

38

III. La brecha entre formulación y ejecución presupuestaria

INGRESOS PREVISTOS

Objetivo de deudaTasa de crecimiento PIBTasa de interés real

DÉFICIT SOSTENIBLE

GASTO PROGRAMADO

Control de gastoCalendarizaciónEficiencia/eficacia

DÉFICIT EFECTIVO

39

III. Errores de proyección en el proceso presupuestario

Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. European Central Bank Working Paper n. 307 para países de la Unión Europea.

Diferencia entre ingresos tributarios recaudados y presupuestados(en % de los ingresos presupuestados)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003Promedio (1994-03)

Argentina -4.9 -10.6 -8.2 0.4 -3.5 -10.8 -6.5 -15.6 -2.2 -8.9 -7.32Chile 6.3 6.3 -0.4 -6.0 -11.6 0.0 -4.1 -4.4 -2.6 -1.84Colombia -0.8 0.7 -2.1 -0.74Guatemala -8.5 -9.3 -9.3 -4.9 3.2 -1.5 -5.03México -0.8 2.9 -1.7 -9.7 -3.0 -2.44Paraguay 11.0 5.3 -16.0 -8.0 -10.0 -27.8 -17.0 -19.7 -22.3 -6.2 -13.52Venezuela -15.5 -20.3 -12.3 4.9 -2.5 -9.15

Error medio de proyecciones de crecimiento de planes de convergencia

Promedio Unión Europea 1991-02 1998-02

un año -0.12 -0.32

tres años -0.35 -1.17

Alemania -0.87 -0.93Reino Unido 0.23 0.02Grecia -0.31 -0.21Irlanda 1.9 0.75Italia -0.72 -0.67Portugal -0.76 -0.84

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